Das VG Arnsberg hat mit dem Beschluss vom 16.04.2010 (Az: 12 K 2689/08) folgendes entschieden:

Es wird die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage eingeholt, ob § 72 Abs. 2 Satz 6 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen mit Art. 5 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar ist.


Gründe:

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Versagung einer Akkreditierung zweier von der Klägerin angebotener Studiengänge durch den Beklagten rechtmäßig gewesen ist.

Die Akkreditierung ist ein Instrument der Qualitätssicherung und soll eine qualitative Bewertung einzelner Studiengänge unter Berücksichtigung der Studienergebnisse ermöglichen. Zu diesem Zweck wurde zunächst auf der Grundlage von Beschlüssen der Kultusministerkonferenz im Jahr 2002 ein Akkreditierungssystem eingeführt und einem Akkreditierungsrat die Verantwortung für das Verfahren der Akkreditierung übertragen. Mit Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 16. Dezember 2004 wurde vereinbart, die Aufgaben des Akkreditierungsrates auf eine nach dem Recht des Landes Nordrhein-Westfalen als rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts zu errichtende Stiftung „Stiftung: Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland“ zu übertragen.

Mit dem Gesetz zur Errichtung einer Stiftung „Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland“ (Akkreditierungsstiftungsgesetz - AkkStiftG -) vom 15. Februar 2005 (Gesetz- und Verordnungsblatt Nordrhein-Westfalen 2005 S. 45) wurde die Stiftung errichtet. Sie untersteht der Rechtsaufsicht des Ministeriums für Wissenschaft und Forschung des Landes Nordrhein-Westfalen (§ 12 AkkStiftG) und hat nach § 2 Abs. 1 AkkStiftG folgende Aufgaben:

Akkreditierung und Reakkreditierung von Akkreditierungsagenturen (Agenturen) durch eine zeitlich befristete Verleihung der Berechtigung, Studiengänge durch Verleihung des Siegels der Stiftung zu akkreditieren,

Zusammenfassung der ländergemeinsamen und landesspezifischen Strukturvorgaben zu verbindlichen Vorgaben für die Agenturen,

Regelung von Mindestvoraussetzungen für Akkreditierungsverfahren einschließlich der Voraussetzungen und Grenzen von gebündelten Akkreditierungen,

Überwachung der Akkreditierungen, welche durch die Agenturen erfolgen.

Über die Akkreditierung der Agenturen und alle Angelegenheiten der Stiftung beschließt der Akkreditierungsrat als Organ der Stiftung (§§ 6 Abs. 1 Nr.1 und 7 Abs. 1 AkkStiftG). Die Stiftung schließt Vereinbarungen mit den Agenturen, mit denen die Rechte und Pflichten der Partner im Akkreditierungssystem geregelt werden (§ 3 Abs. 1 AkkStiftG).

Der Akkreditierungsrat hat zur Durchführung des Akkreditierungsverfahrens u. a. folgende Beschlüsse gefasst:

- Folgen negativer Akkreditierungsentscheidungen vom 20. Juni 2005 (AR 69/2008)

- Entscheidungen der Akkreditierungsagenturen: Arten und Wirkungen vom 15. Dezember 2005 (AR 104/2008), in der Fassung vom 29. Februar 2008,

- Kriterien für die Akkreditierung von Studiengängen vom 17. Juli 2006 (AR 15/2008), in der Fassung vom 29. Februar 2008,

- Allgemeine Regelungen zur Durchführung von Verfahren zur Akkreditierung und Reakkreditierung von Studiengängen vom 8. Oktober 2007 (AR 85/2007), in der Fassung vom 29. Februar 2008.

Diese Beschlüsse sind inzwischen durch den Beschluss „Regeln des Akkreditierungsrates für die Akkreditierung von Studiengängen und für die Systemakkreditierung“ vom 8. Dezember 2009 (AR 93/2009) ersetzt worden.

Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (Hochschulgesetz - HG NRW-) sind Studiengänge an staatlichen Hochschulen nach den geltenden Regelungen zu akkreditieren und zu reakkreditieren. Die Akkreditierung von Studiengängen an Hochschulen, die nicht in der Trägerschaft des Landes stehen, ist in § 72 HG NRW geregelt. Nach § 72 Abs. 1 Nr. 3 HG NRW ist die erfolgreiche Akkreditierung einer Mehrzahl von nebeneinander bestehenden oder aufeinander folgenden Studiengängen eine der Voraussetzungen für die staatliche Anerkennung von Bildungseinrichtungen, die nicht in der Trägerschaft des Landes stehen, als Universitäten oder Fachhochschulen. Die Anerkennung kann nach § 72 Abs. 2 Sätze 4 und 5 HG NRW nach erfolgreicher Akkreditierung und Anzeige beim Ministerium auf weitere Studiengänge erstreckt werden. Nach § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW erfolgen die Akkreditierungen nach den Sätzen 4 und 5 sowie nach Abs. 1 Nr.3 nach den geltenden Regelungen und durch Agenturen, die ihrerseits akkreditiert worden sind.

Die Klägerin ist eine private und mit Bescheid vom 14. September 2005 vom Ministerium für Innovation, Wissenschaft, Forschung und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: Ministerium) staatlich anerkannte Fachhochschule, die 2005 gegründet worden ist und im September 2005 den Lehrbetrieb in dem Präsenz- und dem Fernstudiengang Logistik mit Bachelorabschluss (im Folgenden: Studiengänge) aufgenommen hat.

Der Beklagte ist ein eingetragener Verein. Er wurde vom Akkreditierungsrat am 12. Dezember 2002 als Akkreditierungsagentur anerkannt und ist durch Beschluss des Akkreditierungsrates vom 22. Juni 2006 als Agentur reakkreditiert worden. Er ist von der Klägerin mit der Durchführung der Erstakkreditierung beauftragt worden und stellte mit Schreiben vom 21. Dezember 2004 fest, dass die Studiengänge grundsätzlich akkreditierungsfähig sind. Mit weiteren Bescheiden wurden die Akkreditierungen verlängert.

Am 26. Februar 2007 beantragte die Klägerin die Reakkreditierung der Studiengänge und erteilte dem Beklagten am 14. März 2007 den Auftrag. Der Beklagte übersandte seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) und eine von ihm verfasste „Information für Hochschulen: Anforderungen und Verfahrensgrundsätze für die Akkreditierung und Reakkreditierung von Bachelor- und Masterstudiengängen in den Ingenieurwissenschaften, der Architektur, der Informatik, den Naturwissenschaften und der Mathematik“.

Die von dem Beklagten mit der Erstellung eines Berichts beauftragten Gutachter Dr. C., Prof. Dr. C 1 und Prof. Dr. I gaben am 15. Februar 2008 in ihrem Abschlussbericht der Akkreditierungskommission die Empfehlung, die Studiengänge nicht zu akkreditieren. Der Fachausschuss des Beklagten schloss sich in seiner Stellungnahme vom 10. März 2008 dieser Empfehlung an. Die Akkreditierungskommission des Beklagten beschloss am 28. März 2008, die Studiengänge nicht zu akkreditieren. Der Geschäftsführer des Beklagten teilte der Klägerin mit Schreiben vom 14. April 2008 mit, „dass die Akkreditierungskommission beschlossen hat, den Fern- sowie Präsenzstudiengang Logistik nicht zu akkreditieren. Einzelheiten entnehmen Sie bitte dem beigefügten Abschlussbericht.“ In der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung wies der Beklagten darauf hin, dass innerhalb eines Monats nach Zugang der Entscheidung (§ 6 AGB) eine mit Begründung versehene Beschwerde eingereicht werden könne.

Das Ministerium untersagte der Klägerin mit Bescheid vom 2. Mai 2008 ab sofort Studienbewerber in die Studiengänge einzuschreiben und wies zugleich darauf hin, dass eine Aufhebung der Untersagung erfolgen werde, wenn die Studiengänge doch noch erfolgreich, d. h. für mindestens drei Jahre ohne wesentliche Auflagen, akkreditiert würden. Die Klägerin erhob gegen diesen Bescheid keine Klage.

Der Beschwerdeausschuss des Beklagten beschloss in seiner Sitzung vom 6. August 2008, dass die von der Klägerin eingelegte Beschwerde unbegründet sei und teilte dies der Klägerin mit Schreiben vom 3. September 2008 mit.

Der Beklagte hat mit weiterem Schreiben vom 1. April 2010 die Begründung für den Beschluss vom 28. März 2008 ergänzt.

Die Klägerin hat am 12. August 2008 einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt und am 16. August 2008 Klage u. a. mit dem Ziel, den Bescheid des Beklagten vom 14. April 2008 aufzuheben und den Beklagten zur Akkreditierung der Studiengänge zu verpflichten, erhoben. Die Kammer hat mit Beschluss vom 19. November 2008 - 12 L 576/08 - den Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt.

Die Klägerin hat in der ersten mündlichen Verhandlung vom 20. November 2009 ihre Klage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt. Sie führt zur Begründung unter Vertiefung ihres Vorbringens im Eilverfahren aus:

Der Verwaltungsrechtsweg sei eröffnet. Die Ablehnung der Akkreditierung sei eine Entscheidung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, denn sie sei Teil der öffentlichen Aufgabe der Hochschulaufsicht. Der Beklagte sei als Beliehener tätig geworden.

Das Verfahren habe sich inzwischen erledigt. Nach der Entscheidung des Ministeriums vom 2. Mai 2008 seien keine Studierenden in die Studiengänge neu eingeschrieben worden. Der Lehrbetrieb sei zwar aufrechterhalten worden, doch liefen die Studiengänge aus. Von den ca. 150 eingeschriebenen Studierenden hätten 60 Studierende das Studium erfolgreich beendet und ein Teil habe das Studium auch abgebrochen. Etwa 70 Studierende seien derzeit noch in den Studiengängen eingeschrieben. Der Lehrbetrieb in den streitigen Studiengängen könne nicht wieder aufgenommen werden. Seit dem Wintersemester 2008/2009 biete sie auch den Präsenzstudiengang Bachelor of Science Wirtschaftsingenieurwissenschaften mit der Fachrichtung Logistik an. Dieser Studiengang sei akkreditiert und im Wintersemester 2008/2009 seien bereits 45 Präsenzstudenten im Bereich Logistik aufgenommen worden. Im Sommersemester 2009 sei auch der entsprechende Fernstudiengang akkreditiert worden. Ein Teil der Dozenten werde in diesen Studiengängen eingesetzt.

Auch wenn die Studiengänge sinnvollerweise nicht mehr angeboten werden könnten, so habe sie ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheides des Beklagten vom 14. April 2008. Die Entscheidung sei präjudiziell für einen vor den Zivilgerichten geltend zu machenden und nicht offensichtlich aussichtslosen Schadensersatzanspruch. Die Geschäftsleitung habe die Einleitung eines solchen Verfahrens nach Abschluss des anhängigen Verfahrens bereits beschlossen. Der Anspruch solle auf §§ 839 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) i. V. m. Art. 34 GG und auf § 280 BGB gestützt und gegen den Beklagten als Körperschaft und ggf. gegen den Akkreditierungsrat als beleihende Körperschaft gerichtet werden. Die Gutachter und die Mitglieder der Akkreditierungskommission seien hoheitlich tätig und hätten fahrlässig ihre Amtspflichten durch die rechtswidrige Ablehnung der Erteilung der Akkreditierung verletzt. Es fehle auch nicht wegen der Entscheidung des Ministeriums vom 2. Mai 2008 an der Kausalität im Sinne des § 839 Abs. 3 BGB, denn dort sei deutlich gemacht worden, dass die Fortführung der Studiengänge allein von der Entscheidung des Beklagten abhängig sei. Ein Anspruch auf Schadensersatz ergebe sich zudem aus Verletzung der vertraglichen Aufklärungs- und Fürsorgepflichten aus dem mit dem Beklagten geschlossen Werkvertrag (§ 631 BGB) bzw. wegen Schlechterfüllung eines öffentlich-rechtlichen Vertrages.

Es bestehe zudem eine Wiederholungsgefahr. Der Beklagte habe deutlich gemacht, dass er in gleichgelagerten Fällen wie zuvor entscheiden wolle. Da es nur noch eine weitere für die Akkreditierung der streitgegenständlichen Studiengänge spezialisierte Agentur gebe, sei nicht ausgeschlossen, dass sie die Dienste des Beklagten wieder in Anspruch nehmen müsse.

Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergebe sich zudem aus ihrem Rehabilitationsinteresse. Hierauf könne sie sich als juristische Person des Privatrechts berufen. Sie befinde sich nach wie vor in der Aufbauphase und den Bewerbern habe mitgeteilt werden müssen, dass sie nicht aufgenommen werden dürften. Dies habe zu einer enormen Rufschädigung sowohl unter den Studierenden als auch in Hochschulkreisen geführt . Zudem sei die im Raume stehende Entscheidung von so grundsätzlicher Bedeutung, dass sie für andere Agenturen richtungsweisend sein werde.

Die Ablehnung der Akkreditierung sei rechtswidrig. Sie stelle einen Eingriff in ihr Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG auf Freiheit von Forschung und Lehre dar. Dieser Eingriff sei nicht durch § 72 Abs. 2 Satz 6 HG gedeckt. Diese Norm stelle keine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsnorm im Sinne der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) dar. Das Gesetz verweise nur pauschal auf „die gültigen Bestimmungen“. Weitergehende Verfahrensregelungen oder Vorgaben zur inhaltlichen Überprüfung einer Akkreditierung seien weder im Hochschulgesetz noch im Akkreditierungsstiftungsgesetz oder der Satzung der Stiftung enthalten. Fehle es an einer hinreichenden Ermächtigungsnorm für eine Versagung der Akkreditierung, so sei diese zu erteilen.

Der Beklagte habe nicht ein Reakkreditierungsverfahren einleiten dürfen, sondern nach §§ 1 und 2 des Beschlusses „Entscheidungen des Akkreditierungsrates: Arten und Wirkungen“ über eine erneute - gegebenenfalls befristete - Akkreditierung entscheiden müssen.

Die Bewertungsgrundlage für das Verfahren sei unvollständig und fehlerhaft. Die erforderliche Erhebung über Absolventen sei nicht gemacht worden. Die Entscheidung beruhe auf fehlerhaften Empfehlungen einer nicht ordnungsgemäß zusammengesetzten Gutachtergruppe. Im Gutachterteam habe ein studentischer Vertreter gefehlt und die Auswahl der Gutachter sei nicht nachvollziehbar. Es sei auch nicht erkennbar, warum der zunächst vorgeschlagene Prof. Q durch Dr. C ersetzt worden sei und wer dies entschieden habe. Der Gutachter Prof. Dr. C 1 sei befangen gewesen. Dies zeige sich an seiner Aussage, „dass man dem Treiben der I 1/I 2 ein Ende bereiten muss“. Der Gutachter Prof. Dr. I 3 unterrichte in Nordrhein-Westfalen und sei daher nach den eigenen Kriterien des Beklagten von der Begutachtung auszuschließen.

Dem Bescheid lasse sich eine ausreichende Begründung im Sinne des § 39 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) nicht entnehmen. Da ein dem Wesentlichkeitsgrundsatz entsprechendes Parlamentsgesetz fehle, könnten nur die Beschlüsse des Akkreditierungsrates Grundlage der Entscheidung sein. Diese Beschlüsse könnten zwar ein Parlamentsgesetz nicht ersetzen, aber vorsorglich sei festzustellen, dass der Beklagte nicht dargelegt habe, warum die in den Beschlüssen vorgegebenen Voraussetzungen nicht vorlägen. Es werde nicht konkret begründet, inwiefern die Vorgaben der Beschlüsse des Akkreditierungsrates oder sonstiger Ermächtigungsgrundlagen nicht eingehalten seien. Der Beklagte begründe auch nicht, dass wesentliche Qualitätsanforderungen nicht erfüllt seien. Nur bei Fehlen solcher Qualitätsanforderungen könne jedoch nach §§ 1 Abs. 1, 5 Abs. 3, 2 Abs. 1 des Beschlusses AR 104/2008 die Akkreditierung versagt werden. Die vom Beklagten darüber hinaus für maßgeblich gehaltenen Allgemeinen Geschäftsbedingungen und das von ihm erstellte Handbuch könnten eine Versagung der Akkreditierung nicht rechtfertigen. Soweit der Beklagte Mängel in der Qualität des Lehrpersonals sehe, so fehle es sowohl an einer Aufzählung der Betroffenen als auch ihrer angeblichen Mängel. Im Übrigen sei die Erfüllung der personellen Anforderungen auch allein vom Ministerium bei der staatlichen Anerkennung zu prüfen. Der Beklagte lege insoweit auch nicht dar, warum und in welchen Modulen es „an fachlicher Tiefe der Lehre und der Prüfungen fehle“. Die ergänzte Begründung vom 1. April 2010 könne nach Erledigung des Rechtsstreits den Begründungsmangel nicht heilen. Rein vorsorglich sei festzustellen, dass auch die ergänzten Ausführungen unzutreffend seien.

Die Kritikpunkte des Beklagten seien im Übrigen nicht haltbar. Bei der Entscheidung gebe es keinen Beurteilungsspielraum. Voraussetzungen für die Einräumung eines solchen Spielraums sei, dass es sich um Sachverhalte mit einer hohen Komplexität handele, deren Materie eine hohe Dynamik aufweise, und dass das Gremium sachkundig sei. Diese Sachkunde sei hier schon deshalb nicht gegeben, weil Studierende und Vertreter der Berufspraxis an den Entscheidungen des Akkreditierungsrates beteiligt seien und sich dieser Legitimationsmangel bei den Akkreditierungsagenturen fortsetze. Insoweit sei auch bei Akkreditierungen ein hinreichender Einfluss der Hochschullehrer geboten.

Die ablehnende Entscheidung verstoße gegen Art. 3 GG, denn der vergleichbare Studiengang Wirtschaftsingenieurwesen sei von der Agentur AQUAS auf der Grundlage weitgehend identischer Unterlagen akkreditiert worden. Auch das Lehrpersonal dieses Studienganges sei mit dem der hier streitigen Studiengänge identisch. Es seien somit auf der gleichen Grundlage unterschiedliche Entscheidungen getroffen worden.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass der Bescheid vom 14. April 2008 rechtswidrig gewesen ist und der Beklagte verpflichtet war, den Bachelor Präsenz- und Fernstudiengang Logistik zu akkreditieren,

hilfsweise,

festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 14. April 2008 rechtswidrig gewesen ist und der Beklagte verpflichtet war, den Antrag der Klägerin auf Akkreditierung des Bachelor Präsenz- und Fernstudiengangs Logistik unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt zur Begründung im Klage- und im Eilverfahren aus: Der Verwaltungsrechtsweg sei bereits nicht eröffnet. Er sei ein eingetragener Verein, der rein privatrechtlich tätig werde und das Angebot der Klägerin zum Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages angenommen habe. Auch die nordrhein-westfälische Landesregierung sei in ihrem Gesetzesentwurf (LT-Drucks. 13/1682/S. 12) davon ausgegangen, dass Agenturen rein privatrechtlich handeln sollten. Die Zivilgerichte seien daher für die Entscheidung des Rechtsstreits zuständig.

Sollte gleichwohl der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sein, so sei die auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellte Klage jedenfalls abzuweisen. Es fehle bereits an einem berechtigten Interesse der Klägerin an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Versagungsbescheides.

Soweit die Klägerin das Interesse aus angekündigten Schadensersatzansprüchen ableiten wolle, so habe sie den Schaden selbst verursacht, denn sie habe die Studiengänge weiterführen können, wenn sie Klage gegen den Bescheid des Ministeriums erhoben hätte. Dieses Versäumnis schließe nach § 839 Abs. 3 BGB auch einen Amtshaftungsanspruch aus, denn der Eintritt des Schadens wäre durch Erhebung einer Klage verhindert worden. Unabhängig davon fehle es auch an einer vorsätzlich oder fahrlässig begangenen Amtspflichtverletzung. Die Klägerin habe keinen Schadensersatzanspruch aus Vertrag. Bei dem geschlossenen Vertrag handele es sich nicht um einen Werkvertrag, sondern um einen Vertrag sui generis, bei dem die Durchführung des Akkreditierungsverfahrens als Dienstleistung im Vordergrund stehe. Eine Wiederholungsgefahr sei nicht gegeben, weil die Klägerin andere Agenturen mit der Durchführung von Akkreditierungen beauftragen könne. Auf ein Rehabilitationsinteresse könne sich die Klägerin als juristische Person nicht berufen, denn dieses Interesse setze eine Beeinträchtigung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts voraus.

Grundlage für die Akkreditierung von Studiengängen seien die vom Akkreditierungsrat an die Akkreditierungsagenturen weitergeleiteten Beschlüsse des Akkreditierungsrates sowie der Beschluss der Kultusministerkonferenz über „Ländergemeinsame Strukturvorgaben gemäß § 9 Abs. 2 HRG für die Akkreditierung von Bachelor- und Masterstudiengängen“. Vertraglich sei zudem vereinbart worden, dass seine AGB anwendbar seien und das von ihm auf der Grundlage der vorgenannten Vorschriften erstellte Handbuch Verfahrensgrundlage sei. In diesem Handbuch seien die für die Beziehung zwischen Agentur und Hochschule maßgeblichen Anforderungen und Verfahrensgrundsätze niedergelegt worden.

Das Erstakkreditierungsverfahren sei nach Ablauf der gesetzten Akkreditierungsfristen abgeschlossen, so dass auf den hierauf gerichteten Antrag der Klägerin nur ein Reakkreditierungsverfahren habe durchgeführt werden können.

Entgegen der nicht weiter belegten Auffassung der Klägerin stelle die Entscheidung über die Nichtakkreditierung auch keinen grundrechtsrelevanten Eingriff dar.

Die Befragung von Absolventen sei im Reakkreditierungsverfahren nicht zwingend erforderlich. Die streitgegenständlichen Studiengänge seien bei der Erstakkreditierung erst im Aufbau gewesen, so dass man sich im Reakkreditierungsverfahren auf die tatsächliche Umsetzung des theoretischen Konzeptes habe konzentrieren müssen.

Die Entscheidung sei auch ausreichend begründet worden. Der von der Klägerin herangezogene Beschluss AR 104/2008 beziehe sich auf die Akkreditierung von Agenturen und sei nicht einschlägig. Entscheidungsgrundlage sei vielmehr § 1 Abs. 3 des Beschlusses AR 13/2008. Danach müsse im Regelfall die Akkreditierung versagt werden, wenn wesentliche Qualitätsanforderungen nicht erfüllt seien und eine Aussetzung des Verfahrens komme nur ausnahmsweise in Betracht. Die Entscheidungsfindung der Gutachter sei in den Verwaltungsvorgängen und im Akkreditierungsbericht ausreichend dokumentiert. Den im Verwaltungsvorgang befindlichen Stellungnahmen und dem Akkreditierungsbericht lasse sich entnehmen, dass sich die Gutachter sehr eingehend mit den Studiengängen auseinandergesetzt hätten. Sie seien in der abschließenden Bewertung zu dem Ergebnis gekommen, dass die Studiengänge weder die im Selbstbericht der Klägerin angegebenen Ziele noch die in den ASIIN Anforderungen und Verfahrensgrundsätzen und in den fachspezifischen Hinweisen des Wirtschaftsingenieurwesens (FEH) der ASIIN genannten Kriterien in ausreichendem Maße erfüllten. In zahlreichen grundlegenden Modulen fehle es an fachlicher Tiefe der Lehre und der Prüfungen und es sei nicht erkennbar, dass die zum Erreichen der dargestellten Ausbildungsziele notwendigen Kompetenzen im weiteren Studienverlauf erworben werden könnten. Die Gutachter hätten auf der Grundlage des Personalhandbuchs Mängel in der Qualität des Lehrpersonals erkannt. Teilweise sei Lehrpersonal eingesetzt worden, das für das ausgewiesene Fachgebiet nicht oder nicht hinreichend qualifiziert gewesen sei oder das nach den Angaben des Personalhandbuchs nicht den an Hochschullehrer bzw. Lehrbeauftragte zu stellenden Anforderungen genügt habe. Daraus hätten die Gutachter den Schluss gezogen, dass die Absolventen nicht dazu befähigt würden, Lösungen außerhalb einer schematischen Anwendung vorformulierter Muster herbeizuführen. Das Ausbildungsniveau genüge durchgängig nicht den Anforderungen, um die Absolventen in die Lage zu versetzen, neue Ergebnisse der Ingenieur- und Wirtschaftswissenschaften unter Berücksichtigung betriebswirtschaftlicher, ökologischer und sicherheitstechnischer Erfordernisse in die Praxis zu übertragen.

Alle Mitglieder der beteiligten Gremien seien aufgrund ihrer Qualifikation berufen worden und die Gutachter habe die Klägerin zum Teil aus der Erstakkreditierung gekannt. Die Zusammensetzung der Gutachtergruppe sei der Klägerin bekannt gewesen und sie habe von der ihr eingeräumten Möglichkeit, Einwendungen in Bezug auf eine etwaige Befangenheit oder nicht ausreichende fachliche Qualifikation zu erheben, keinen Gebrauch gemacht. Die Bestellung der Gutachter und die Beteiligung der Fachausschüsse sei fehlerfrei erfolgt. Den Gutachtern obliege die fachlich adäquate Beurteilung der Studiengänge und diese Aufgabe sei von ihnen erfüllt worden. Die Klägerin zitiere nur einen Satz aus der Stellungnahme von Prof. Dr. C 1. Bei Betrachtung der gesamten Stellungnahme werde jedoch deutlich, dass diese Feststellung am Ende einer längeren Bewertung stehe. Die Gutachter seien bis unmittelbar nach der Begehung positiv eingestellt gewesen und erst nachdem die dort angeforderten Unterlagen nicht den Erwartungen entsprochen hätten, habe Prof. Dr. C 1 seinem Unmut Luft gemacht. Prof. Q sei als Gutachter durch Prof. C ersetzt worden, weil er an den vorgeschlagenen Terminen nicht habe teilnehmen können. Ein studentischer Vertreter sei hier ausnahmsweise zur Vermeidung einer für die Hochschule nachteiligen Blockade des Verfahrens nicht beigezogen worden, weil der studentische Akkreditierungspool nicht in der Lage gewesen sei, einen geeigneten Kandidaten zu benennen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin seien die Gespräche mit den Studierenden in den Akkreditierungsbericht eingeflossen. Dies zeige sich z. B. auf Seite 14 des Berichts.

Eine Aussetzung des Verfahrens und eine Vorlage nach Art. 100 GG sei mangels Entscheidungserheblichkeit nicht erforderlich. Denn die Klage könnte allenfalls im Hinblick auf etwaige Begründungsdefizite Erfolg haben. Dieser Mangel sei aber nachträglich nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW durch den Bescheid vom 1. April 2010 über die Bestätigung der Akkreditierung geheilt worden, in dem die Begründung für die Ablehnung der Akkreditierung ergänzt worden sei. Nach Beseitigung etwaiger Begründungsdefizite sei die Verfassungsmäßigkeit der Eingriffsnorm nicht mehr entscheidungserheblich, weil sowohl der Verpflichtungs- als auch der Bescheidungsantrag abgewiesen werden müssten.

Die Kammer hat mit Beschluss vom 27. Juli 2009 vorab festgestellt, dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Die Klägerin hat beim Akkreditierungsrat einen Antrag auf Überprüfung des Akkreditierungsverfahrens gestellt, den der Akkreditierungsrat mit Beschluss des Vorstandes vom 29. Oktober 2008 abgelehnt hat. Insoweit war eine Klage unter dem Aktenzeichen 12 K 1056/09 anhängig, die die Klägerin am 20. November 2009 zurückgenommen hat.

Das Verfahren ist gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 GG i. V. m. §§ 13 Nr.11, 80 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (BVerfGG) auszusetzen, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage einzuholen, ob § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW mit Art. 5 Abs. 3 GG und mit Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar ist. Die Beteiligten haben in den mündlichen Verhandlungen vom 20. November 2009 und vom 16. April 2010 und nach Erteilung eines entsprechenden rechtlichen Hinweises mit Schreiben vom 24. November 2009 Gelegenheit gehabt, zu einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht Stellung zu nehmen. Die Voraussetzungen für eine solche Vorlage sind hier erfüllt.

Vorlagegegenstand ist § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW und damit ein förmliches nachkonstitutionelles Gesetz im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG. Die Kammer ist von der Verfassungswidrigkeit des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW überzeugt (nachfolgend A 1.) und eine verfassungskonforme Auslegung des Vorlagegegenstandes kommt nicht in Betracht (nachfolgend A 2.). Für die Entscheidung im Klageverfahren ist die verfassungsrechtliche Beurteilung des Vorlagegegenstandes entscheidungserheblich (nachfolgend B.).

Verfassungswidrigkeit des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW

Verfassungswidrigkeit des Vorlagegegenstandes § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW lautet:

„Die Akkreditierungen nach den Sätzen 4 und 5 und nach Abs. 1 Nr. 3 erfolgen nach den geltenden Regelungen und durch Agenturen, die ihrerseits akkreditiert worden sind.“

Diese Norm ist nach Überzeugung der Kammer verfassungswidrig, weil sie mit Art. 5 Abs. 3 GG und mit dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG nicht vereinbar ist. Ein Gesetz muss die für die Grundrechtsausübung wesentlichen Fragen selbst regeln und zudem hinreichend bestimmt sein. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Rechtsstaatsprinzip fordern ein Gesetz, dass die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normiert und sich nicht darauf beschränkt, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen. Darüber hinaus gebietet es das Rechtsstaatsprinzip, dass grundrechtsrelevante Vorschriften in ihren Voraussetzungen und ihrem Inhalt so klar formuliert sind, dass die Rechtslage für den Betroffenen erkennbar ist und er sein Verhalten danach richten kann.

Dies gilt vor allem dann, wenn die betroffenen Grundrechte - wie hier Art. 5 Abs. 3 GG - von der Verfassung ohne Gesetzesvorbehalt gewährleistet sind und eine Regelung damit notwendigerweise ihre verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren muss.

Die vom Vorbehalt des Gesetzes geforderte Bestimmtheit einer Norm betrifft auch die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsvorschriften. Der Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten, zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“

Hiervon ausgehend ist zunächst festzustellen, dass die Pflicht zur Akkreditierung von Studiengängen ein Eingriff in die von Art. 5 Abs. 3 GG geschützte Lehrfreiheit ist. Unter die Lehrfreiheit fällt u. a. das Recht der Hochschullehrer über Inhalt, Methoden und Ablauf der Lehrveranstaltungen selbst zu bestimmen.

Die Lehrfreiheit als Teil der Wissenschaftsfreiheit kommt nicht nur den Hochschullehrern zugute, sondern auch den juristischen Personen, die Wissenschaft betreiben. Eine private Hochschule genießt wie staatliche Hochschulen selbst Grundrechtsschutz aus Art. 5 Abs. 3 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG.

Die Einrichtung und Durchführung von Studiengängen gehört dabei zum unbestrittenen Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts der (staatlichen) Universitäten.

In dieses Grundrecht wird durch die Akkreditierungspflicht eingegriffen. Denn von den Hochschulen wird ein erheblicher zeitlicher, organisatorischer und finanzieller Aufwand verlangt und die betroffenen Hochschullehrer müssen ausführlich Rechenschaft über Inhalt, Ziel und Methode der Lehrveranstaltungen ablegen.

Die Versagung der Akkreditierung kann zur Aufhebung ihrer staatlichen Anerkennung führen (§ 72 Abs. 3 Satz 2 HG NRW) und hat im Falle der Klägerin zur Untersagung der Aufnahme weiterer Studierender in die Studiengänge geführt. Die Akkreditierung ist Voraussetzung für die staatliche Anerkennung der privaten Hochschule und ihrer Studiengänge. Sie hat Rechtswirkungen für die staatliche Anerkennung der Studienabschlüsse, die Abnahme von Hochschulprüfungen, die Verleihung von Hochschulgraden und die Durchführung von Habilitationen (§ 73 Abs. 1 und 2 HG NRW), so dass die Akkreditierung bzw. Reakkreditierung ein Eingriff in das Grundrecht der Klägerin aus Art. 5 Abs. 3 GG ist.

Die Regelung des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW scheidet als Grundlage für diesen Eingriff aus, weil sie gegen den Bestimmtheits- und Wesentlichkeitsgrundsatz verstößt. Nach § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW sollen die Akkreditierungen „nach den geltenden Regelungen“ und „durch Agenturen, die ihrerseits akkreditiert worden sind“ erfolgen.

Der Vorlagegegenstand legt die materiellen Kriterien für eine Akkreditierung nicht fest. Der Begriff der Akkreditierung wird weder definiert noch werden Voraussetzungen, Inhalt und Ziel der Akkreditierung von Studiengängen näher umschrieben. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Akkreditierung werden nicht normiert. Welche „geltenden Regelungen“ den Entscheidungen der Agenturen konkret zugrunde zu legen sind, lässt sich dem Gesetz ebenfalls nicht entnehmen.

Im Gesetz werden auch keine organisatorischen oder verfahrensmäßigen Regelungen zur Durchführung der Akkreditierung durch akkreditierte Agenturen getroffen. Die im Zentrum des Akkreditierungssystems stehende Stiftung wird in § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW nicht erwähnt. Der Gesetzgeber trifft keine Regelung zu dem von den Agenturen anzuwendenden Verfahren, zur Tragung der Kosten der Akkreditierung oder zum Rechtsschutz der Betroffenen. Dem Gesetz ist auch nicht zu entnehmen, ob die Entscheidungen der Agenturen öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur sein sollen, wie die Rechtsbeziehungen zwischen den Agenturen und den Hochschulen ausgestaltet sein sollen, welche Entscheidungsbefugnisse die Agenturen haben, ob und in welchem Umfang die Agenturen einer Aufsicht unterliegen und ob und ggf. welche Rechtsbehelfe den Beteiligten zur Verfügung stehen.

Die wesentlichen Regelungen ergeben sich auch nicht aus § 9 Abs. 2 des Hochschulrahmengesetzes (HRG). Danach tragen die Länder gemeinsam dafür Sorge, dass die Gleichwertigkeit einander entsprechender Studien- und Prüfungsleistungen sowie Studienabschlüsse und die Möglichkeiten des Hochschulwechsels gewährleistet werden. Aus dieser Rahmenvorschrift ergibt sich lediglich eine allgemeine Verpflichtung der Länder, für die Gleichwertigkeit der einander entsprechenden Studien- und Prüfungsleistungen sowie der Studienabschlüsse Sorge zu tragen und die Möglichkeiten des Hochschulwechsels zu gewährleisten; auf welchem Wege diese Ziele erreicht werden, bleibt den einzelnen Ländern überlassen.

Es bleibt offen, wie die Gewährleistung sichergestellt werden soll. § 9 Abs. 2 HRG erwähnt die Akkreditierung nicht und enthält auch keine Regelungen darüber, in welcher Weise, vom wem und nach welchen Maßstäben ein Akkreditierungsverfahren durchzuführen ist, so dass dieser Norm als Rahmenvorschrift keine wesentlichen Vorgaben zur Umsetzung durch die Landesgesetzgeber zu entnehmen sind.

Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hat die erforderlichen Entscheidungen auch nicht in dem Gesetz zur Errichtung einer Stiftung „Stiftung zur Errichtung von Studiengängen in Deutschland“(AkkStiftG) vom 15. Februar 2005 (GVBl. 2005, 70) selbst getroffen. § 2 AkkStiftG regelt nur, dass die Stiftung u. a. der Erfüllung folgender Aufgaben dient: 1. Akkreditierung und Reakkreditierung von Akkreditierungsagenturen (Agenturen) durch eine zeitlich befristete Verleihung der Berechtigung, Studiengänge durch Verleihung des Siegels der Stiftung zu akkreditieren, 2. Zusammenfassung der ländergemeinsamen und landesspezifischen Strukturvorgaben zu verbindlichen Vorgaben für die Agenturen, 3. Regelung von Mindestvoraussetzungen für Akkreditierungsverfahren einschließlich der Voraussetzungen und Grenzen von gebündelten Entscheidungen, 4. Überwachung der Akkreditierungen, welche durch die Agenturen erfolgen.

Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hat damit eine Aufgabenzuweisung für einen Teil des Akkreditierungswesens vorgenommen, aber konkrete Vorgaben für die Ausgestaltung des Akkreditierungsverfahrens und für die materiellen Anforderungen an die Erteilung oder Versagung der Akkreditierung nicht gemacht. Es werden der Stiftung insbesondere weder im Hinblick auf die nach Nr.2 vorgesehenen verbindlichen Vorgaben für die Agenturen noch in Bezug auf die nach Nr.3 zu regelnden Mindestvoraussetzungen für Akkreditierungsverfahren konkrete Inhalte vorgegeben.

Nähere Anhaltspunkte zu den formellen und materiellen Voraussetzungen für eine Akkreditierung sowie zum Verfahren und zu den Entscheidungsbefugnissen lassen sich nur den einschlägigen Beschlüssen des Akkreditierungsrates entnehmen. Die für die Grundrechtsgewährleistung wesentlichen Regelungen hat der Gesetzgeber nicht selbst getroffen, sondern die Regelungsbefugnis ohne ausreichende Vorgaben auf die Stiftung übertragen. Die Stiftung wirkt als Stiftung des öffentlichen Rechts in Nordrhein-Westfalen bei der Landesverwaltung mit. Dieser Stiftung, die nicht über ein Stiftungsvermögen verfügt und von allen Bundesländern finanziert wird, und deren Stiftungsrat sechs Vertreterinnen oder Vertreter der Länder und fünf Vertreter oder Vertreterinnen der Hochschulrektorenkonferenz angehören (§ 9 Abs. 2 AkkStiftG) sollen, überträgt der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die Aufgabe, die ländergemeinsamen und landesspezifischen Strukturvorgaben zu verbindlichen Vorgaben für die Agenturen zusammenzufassen (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 AkkStiftG) und die Mindestvoraussetzungen für Akkreditierungsverfahren zu regeln (§ 2 Abs. 1 Nr3 AkkStiftG). Innerhalb der Stiftung beschließt der Akkreditierungsrat, dem vier Vertreter der Hochschulen, vier Vertreter der Länder, fünf Vertreter aus der beruflichen Praxis, zwei Studierende und zwei ausländische Vertreter mit Akkreditierungserfahrung stimmberechtigt angehören (§ 7 Abs. 2 Satz 1 AkkStiftG), über alle Angelegenheiten. Die Mitglieder des Akkreditierungsrates werden überwiegend von der Kultusministerkonferenz bzw. der Hochschulrektorenkonferenz benannt (§ 7 Abs. 2 Satz 2 AkkStiftG).

Die weitgehende Übertragung der Rechtssetzungsbefugnisse im Bereich des Akkreditierungswesens auf diese Stiftung stellt einen Verstoß gegen den (Landes-)Parlamentsvorbehalt dar. Faktisch stellt dies eine dynamische Verweisung auf die Beschlüsse des Akkreditierungsrates dar und das System der Akkreditierung könnte ohne weitere Entscheidung des Gesetzgebers zumindest wesentlich verändert werden.

Nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und dem Gewaltenteilungsprinzip ist es Aufgabe der Exekutive, Gesetze auszuführen. Hieraus ergibt sich für den Gesetzgeber die Notwendigkeit, die der staatlichen Maßnahme offen liegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen und die Entscheidung darüber nicht der Exekutive überlassen. Das Gesetz muss die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen.

Dies ist hier nicht geschehen. Der Gesetzgeber hat die wesentlichen Entscheidungen offen gelassen und die Entscheidungsbefugnisse auf die Exekutive übertragen. Die Vorschrift des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW ist daher nach Überzeugung des Gerichts mit Art. 5 Abs. 3 GG und dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG nicht vereinbar.

Verfassungskonforme Auslegung Eine verfassungskonforme Auslegung der einzelnen Bestimmungen des Vorlagegegenstandes kommt nicht in Betracht. Zur verfassungskonformen Auslegung und ihren Grenzen hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 -, BVerfGE 119, 247 (273 ff) ausgeführt: „Das Gebot verfassungskonformer Gesetzesauslegung verlangt, von mehreren möglichen Normdeutungen, die teils zu einem verfassungswidrigen, teils zu einem verfassungsmäßigen Ergebnis führen, diejenige vorzuziehen, die mit dem Grundgesetz in Einklang steht. Eine Norm ist daher nur dann für verfassungswidrig zu erklären, wenn keine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung zu vereinbarende Auslegung möglich ist. Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zu, von denen eine zu einem verfassungsmäßigen Ergebnis führt, so ist diese geboten (BVerfGE 88,145 <166>).“

Bei Anwendung dieser Grundsätze ist eine verfassungskonforme Auslegung des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW nicht möglich. Die Norm verstößt gegen den Vorbehalt des Gesetzes und ihr lässt sich nicht entnehmen, nach welchen inhaltlichen und formalen Kriterien die Entscheidungen über die Akkreditierungen durch die Agenturen zu erfolgen haben. Diese Kriterien ergeben sich auch nicht aus der Verwendung des (Rechts-)Begriffes „Akkreditierung“ selbst. Die Akkreditierung von Studiengängen stellt zwar nach allgemeinem Verständnis ein länder- und hochschulübergreifendes Instrument der Qualitätssicherung dar. Mit ihr wird „in einem formalisierten und objektivierbaren Verfahren festgestellt, dass ein Studiengang in fachlich-inhaltlicher Hinsicht und hinsichtlich seiner Berufsrelevanz den Mindestanforderungen genügt.“.

Allein aus der Verwendung des Begriffes „Akkreditierung“ erschließt sich somit nicht, in welchem Verfahren, durch wen und wie festgestellt wird, ob ein Studiengang den Mindestanforderungen genügt. Ebenso wenig ergibt sich damit aus dem Gesetzeswortlaut, welche Kriterien in fachlich-inhaltlicher Hinsicht für eine Akkreditierung von Studiengängen maßgeblich sind.

Auch der Entstehungsgeschichte des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW lassen sich die maßgeblichen Kriterien nicht mit hinreichender Bestimmtheit entnehmen. Die Landesregierung hat hierzu in der Begründung zu § 72 HG NRW (LT-Drucks. 14/2063) zunächst ausgeführt:

„Die Akkreditierung erfolgt staatsfern durch die Stiftung für die Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland und durch von der Stiftung akkreditierte und insofern beliehene Agenturen.“

In der Begründung zu § 7 Abs. 1 HG NRW bezüglich der Akkreditierung von Studiengängen an staatlichen Hochschulen führt die Landesregierung weiter aus:

„Absatz 1 regelt den Rückzug des Staates aus der operativen Detailsteuerung bei der Einführung, Änderung und Aufhebung von Studiengängen und ihrer Qualitätskontrolle. Die Verantwortung des Staates für die bundesweite Mobilität der Studierenden und Absolventinnen und Absolventen und die Qualitätssicherung der Studiengänge und Studienabschlüsse bleibt hiervon unberührt. Der Vollzug erfolgt jedoch im Wege der Beleihung staatsfern durch die Stiftung für die Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland und durch von der Stiftung akkreditierte Agenturen. Die für das Studiengangs- Akkreditat erforderliche Beleihung wird den Agenturen durch die organisationsrechtliche Norm des Absatzes 1 Satz 3 i. V. m. dem Gesetz „Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland“ sowie durch ihre konkrete Akkreditierung durch den hierfür ausweislich des o. g. Stiftungsgesetzes mit öffentlich rechtlicher Hoheitsgewalt ausgestatteten Akkreditierungsrat vermittelt.“

Dem sind weitere konkrete Vorgaben für die Ausgestaltung des Akkreditierungsverfahrens ebenfalls nicht zu entnehmen.

In diesem Zusammenhang ist ergänzend noch darauf hinzuweisen, dass soweit die Akkreditierung „staatsfern“ erfolgen soll, dies im Kontrast zu der Feststellung steht, dass die Akkreditierung durch „beliehene“ Agenturen erfolgen soll. Beliehene sind Privatrechtssubjekte, die mit der hoheitlichen Wahrnehmung bestimmter Verwaltungsaufgaben betraut sind, d. h. befugt sind, Verwaltungsaufgaben in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts selbstständig wahrzunehmen.

Sie sind damit Teil der öffentlichen Verwaltung und Behörden im Sinne der Verwaltungsverfahrensgesetze, so dass die Akkreditierung nicht „staatsfern“ erfolgt.

Insofern ist es auch unzutreffend, wenn der nordrhein-westfälischen Gesetzgebers in Bezug auf die Tätigkeit der Agenturen in der Begründung zu § 3 AkkStiftG (Drucks. 13/6182) u. a. von den „privatrechtlich organisierten und handelnden Agenturen ...“ spricht.

Auch die materiellen Kriterien für die Erteilung oder Versagung der Akkreditierung können den Gesetzesmaterialien nicht entnommen werden. Die Landesregierung hat in der Begründung zu § 72 HG NRW und nahezu wortgleich in der Begründung zu § 7 HG NRW ausgeführt:

„Maßgeblich für die Akkreditierung sind die geltenden Regelungen, vgl. Abs. 3 Satz 6. Dies sind die für die vorgenannte Stiftung geltenden Regelungen. Neben dem Gesetz zur Errichtung einer Stiftung „Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland“ vom 15. Februar 2005 zählen hierzu insbesondere die das Akkreditierungswesen betreffenden Vereinbarungen und Beschlüsse der Kultusministerkonferenz, die Beschlüsse des Akkreditierungsrates und sonstige auf der Grundlage des Gesetzes „Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland“ ergangenen Regelungen sowie landesspezifische Vorgaben, die über die Stiftung Bindungswirkung für die Agenturen enthalten.

Das AkkStiftG enthält - wie ausgeführt - nur eine Aufgabenzuweisung an die Stiftung, aber keine hinreichend bestimmten Regelungen des Verfahrens und der inhaltlichen Anforderungen an eine Akkreditierung. Den weiteren in Bezug genommenen Regelungen wie den Beschlüssen der Kultusministerkonferenz und den Beschlüssen des Akkreditierungsrates sind konkrete Vorstellungen des nordrhein-westfälischen Gesetzgebers nicht zu entnehmen. Sie sind als Regelungen der Exekutive keine bindenden Rechtssätze mit Außenwirkung und können die vom Normgeber zu treffenden Entscheidungen nicht ersetzen. Denn Beschlüsse der Kultusministerkonferenz haben keine unmittelbare Rechtswirkungen und bedürfen der Umsetzung durch den jeweiligen Landesgesetzgeber.

Auch die Stiftung ist - wie ausgeführt - Teil der mittelbaren Landesverwaltung und damit zur (Außen-)Rechtssetzung im hier in Rede stehenden Umfang nicht befugt. Sie darf nach § 7 AkkStiftG zwar eine Satzung erlassen und hierin auch die Voraussetzungen regeln, unter denen eine Akkreditierung oder eine Reakkreditierung entzogen werden kann (Absatz 2). Diese Berechtigung bezieht sich jedoch auf den Entzug der Berechtigung der Agenturen, Studiengänge zu akkreditieren, und damit auf einen Entzug der Beleihung. Auch der Gesamtzusammenhang der nordrhein-westfälischen Regelungen zur Akkreditierung von Studiengängen (AkkStiftG, § 7 und 72 HG NRW) lässt eine eindeutige Deutung nicht zu. Eine verfassungskonforme Auslegung dieser nicht hinreichend bestimmten Normen würde erstmalig den normativen Gehalt des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW bestimmen. Dies ist nicht Aufgabe des Gerichtes, denn es muss dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben, ob er eine verfassungswidrige Regelung durch eine verfassungsgemäße ersetzen will.

Auch im Wege einer verfassungskonformen Auslegung darf der normative Gehalt einer Regelung nicht neu bestimmt werden.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007, a. a. O., S. 275.

Entscheidungserheblichkeit des Vorlagegegenstandes

Auf die (Nicht-)Vereinbarkeit des Vorlagegegenstandes mit dem Grundgesetz, hier mit Art. 5 Abs. 3 GG und mit dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG, kommt es im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG bei der Entscheidung in diesem Verfahren an. Bei Ungültigkeit der Norm, d. h. bei der Feststellung der Verfassungswidrigkeit, würde die Kammer anders entscheiden als im Falle ihrer Gültigkeit: Erweist sich die Vorschrift als verfassungswidrig, müsste die zulässige Klage (1.) abgewiesen werden, weil nicht festgestellt werden kann, dass der Beklagte zur Vornahme des Verwaltungsaktes oder zu einer Neubescheidung verpflichtet war (2.). Ist die Norm dagegen nicht verfassungswidrig so hätte die Klage - bei Abweisung des Hauptantrages - betreffend den Hilfsantrag insoweit Erfolg, als festgestellt werden müsste, dass der Bescheid des Beklagten vom 14. April 2008 rechtswidrig und der Beklagte aufgrund der fehlenden Spruchreife zur (Neu-)Bescheidung verpflichtet war (3.) .

Die auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellte Klage ist zunächst zulässig. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht für den Fall, dass sich der angegriffene Verwaltungsakt erledigt hat, auf Antrag aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Dass auch bei Erledigung eines Verpflichtungsbegehrens in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO eine Fortsetzungsfeststellungsklage grundsätzlich zulässig ist, entspricht gefestigter Rechtsprechung und allgemeiner Auffassung in der Literatur.

Dies ist auch hier der Fall. Die ursprünglich erhobene Verpflichtungsklage war zulässig. Insbesondere ist die begehrte Akkreditierung ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) (a). Dieser Verwaltungsakt hat sich erledigt (b) und das erforderliche Interesse an der begehrten Feststellung ist hier gegeben (c). Die Umstellung der Klage ist zulässig (d).

Die ursprünglich erhobene Verpflichtungsklage war zulässig. Die Klägerin hat in der Klageschrift vom 16. August 2008 erstens die Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 14. April 2008 und zweitens die Verpflichtung des Beklagten, dem Bachelor Präsenz & Fernstudiengang Logistik das Siegel des Deutschen Akkreditierungsrates ohne wesentliche Auflagen für fünf Jahre zu verleihen und ihr eine Akkreditierungsurkunde zu übergeben, beantragt. Damit hat sie eine Verpflichtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 VwGO erhoben, denn die Klage ist auf die Verurteilung zum Erlass des mit Bescheid vom 14. April 2008 abgelehnten Verwaltungsakts gerichtet.

Die Entscheidung des Beklagten über die Verleihung des Siegels (im Folgenden: Akkreditierung) ist ein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG NRW. Danach ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Die Versagung der Akkreditierung bzw. der Reakkreditierung ist dem Gebiet des öffentlichen Rechts zuzuordnen, auch wenn sowohl die Klägerin als auch der Beklagte juristische Personen des Privatrechts sind und einen Vertrag miteinander geschlossen haben. Die Befugnis der Agenturen, von nicht in Trägerschaft des Landes stehenden Hochschulen angebotene Studiengänge zu akkreditieren, ergibt sich aus § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW und ist Element der staatlichen Aufsicht über die Hochschulen. Sie ist Bestandteil eines Sonderrechtes des Staates, das sich nur an Hoheitsträger wendet und ist eine öffentlich-rechtliche Befugnis.

Der Beklagte ist als Beliehener Behörde im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW und des § 1 Abs. 2 VwVfG NRW. Er ist als Agentur befugt, Verwaltungsaufgaben in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts selbstständig wahrzunehmen. Denn den Agenturen ist durch §§ 7 Abs. 1, 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW die Aufgabe der Akkreditierung bzw. Reakkreditierung von Studiengängen zur eigenen Wahrnehmung übertragen worden. Ihnen wird nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 und § 3 Abs. 1 und 2 AkkStiftG durch den Akkreditierungsrat als Organ der öffentlich-rechtlichen Stiftung die zeitlich befristete Berechtigung, Studiengänge durch Verleihung des Siegels der Stiftung zu akkreditieren, verliehen. Die Übertragung der Akkreditierungsbefugnis auf die Agenturen erfolgt durch Verwaltungsakt aufgrund eines Gesetzes. Auch bei verständiger Würdigung der Beschlüsse des Akkreditierungsrates nehmen die Agenturen ihre Aufgaben in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts wahr. Denn die Maßnahmen der Agenturen sind von ihrer Terminologie „Entscheidungen“, die mit Zugang eines schriftlichen Bescheides wirksam werden (§ 7 AR 104/2008) und die befristet und mit Auflagen versehen werden können (§§ 2, 5 AR 104/2008). Auch der Umstand, dass die Agenturen nach der Vorstellung des Gesetzgebers als Beliehene tätig werden, spricht für die Annahme, dass sie öffentlich-rechtlich handeln.

Der gegenteiligen Auffassung von Pautsch, es fehle auch nach Erlass des Akkreditierungsstiftungsgesetzes an einem für die Beleihung ausreichenden Beleihungsakt, und daher seien die Agenturen nicht Beliehene, ist nicht zu folgen, denn dies betrifft die Frage, ob der Beleihungsakt rechtmäßig ist, und nicht die Frage, ob die Agentur ein Beliehener ist. Mängel der Beleihung oder Übertragung der Befugnisse berühren die Rechtsnatur des Handelns nicht.

Der Bescheid vom 14. April 2008 enthält eine Regelung mit Außenwirkung i. S. v. § 35 Satz 1 VwVfG NRW. Durch eine Akkreditierung wird bescheinigt, dass der betreffende Studiengang den Qualitätsanforderungen genügt. Die Entscheidung sollen nach § 7 AR 104/2008 mit Zugang des Bescheides wirksam werden. Die Entscheidung ergeht auf Antrag der Hochschule und ohne weitere Beteiligung anderer Stellen. Im Anschluss an das Verfahren wird die Entscheidung veröffentlicht bzw. bei negativen Entscheidungen sowohl der Hochschule als auch dem Akkreditierungsrat mitgeteilt (Nr. 6 AR 85/2007). Die Entscheidung hat somit Außenwirkung.

Sie ist auch nicht nur ein Gutachten ohne rechtsverbindlichen Gehalt oder lediglich ein Vorbereitungsakt für einen Verwaltungsakt. Der Bescheid vom 14. April 2008 ist mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen worden. Es wird eine eigenständige Regelung getroffen, die ggf. Rechtsfolgen für weitere Verwaltungsakte im Zusammenhang mit der staatlichen Anerkennung haben kann. Daher ist der Bescheid des Beklagten vom 14. April 2008 ein Verwaltungsakt.

War die Verpflichtungsklage somit statthaft, so bestehen auch keine sonstigen Bedenken gegen ihre Zulässigkeit. Die Klage ist zutreffend gegen den Beklagten als Behörde gerichtet (§ 78 Abs. 1 Nr.1 VwGO i. V. mit § 5 Abs. 2 des Ausführungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zur VwGO) und die Klägerin hat die Klagefrist nicht versäumt. Die Klagefrist beträgt ein Jahr, denn die der Klägerin im Bescheid erteilte Rechtsbehelfsbelehrung war unzutreffend (§§ 74 Abs. 1, 58 Abs. 2 VwGO). Da der Bescheid ein Verwaltungsakt ist und es in Nordrhein-Westfalen vor Erhebung einer Verpflichtungsklage einer Nachprüfung in einem Vorverfahren abweichend von § 68 Abs. 2 VwGO nicht bedarf, wenn die Ablehnung der Vornahme des Verwaltungsaktes innerhalb des Zeitraums vom 1. November 2007 bis zum 31. Oktober 2012 bekannt gegeben worden ist, hätte unmittelbar Klage erhoben werden müssen.

Die auf die Einlegung einer Beschwerde gerichtete Rechtsbehelfsbelehrung ist daher unrichtig. Bei dem Beschwerdeverfahren handelt es sich nicht um ein förmliches Rechtsbehelfsverfahren, sondern offenbar um ein in Umsetzung von Kriterium Nr. 6 AR 87/2007 eingeführtes formalisiertes internes Verfahrens des Beklagten zur Überprüfung von Akkreditierungsentscheidungen

Der Verwaltungsakt hat sich erledigt und die Klägerin konnte die bisher erhobene Verpflichtungsklage in zulässiger Weise auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umstellen. Ein Verpflichtungsanspruch erledigt sich, wenn seine Weiterverfolgung objektiv sinnlos ist. Dies ist u. a. dann gegeben, wenn sich die Sach- und/oder Rechtslage dergestalt ändert, dass dem Kläger mit dem Erlass des beantragten Verwaltungsaktes nicht mehr gedient ist.

Die Weiterverfolgung des Verpflichtungsbegehrens durch die Klägerin hat sich hier dadurch erledigt, dass aufgrund der Untersagung der Neuaufnahme von Studierenden in den betroffenen Studiengängen durch den Bescheid des Ministeriums vom 2. Mai 2008 keine Studierenden mehr eingeschrieben worden sind und der Studienbetrieb ausläuft. Die Klägerin hat seit dem Wintersemester 2008/2009 keine neuen Studierenden in die Studiengänge aufgenommen. Von den ursprünglich 150 eingeschriebenen Studierenden waren im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nur noch ca. 70 Studierende im Studiengang verblieben. Die Klägerin setzt einen Teil des Lehrpersonals, das in den hier betroffenen Studiengängen eingesetzt war, nun in den vergleichbaren Studiengängen Wirtschaftsingenieurwesen Logistik (Bachelor of Science) ein und hat sich von einem Teil der Lehrpersonals getrennt. Die Klägerin hat nach dem für sie negativen Abschluss des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens beschlossen, dass der Lehrbetrieb auslaufen solle. Den Studierenden sollte in den Studiengängen die Beendigung des Studiums ermöglicht (vgl. § 72 Abs. 3 Satz 4 HG NRW) und die Akkreditierung der neuen Studiengänge betrieben werden, um Studienbewerber in diesen Studiengängen unterbringen zu können. Dieser Entschluss ist von der Klägerin gefasst worden, weil nicht zu erwarten war, dass kurz- oder mittelfristig eine Aufhebung des Bescheides des Ministeriums (vgl. hierzu Nr. 2) erfolgen wird. Angesichts dieser Entwicklung ist eine nachträgliche Akkreditierung dieser in der Abwicklung befindlichen Studiengänge für die Klägerin objektiv sinnlos geworden, so dass wegen veränderter Umstände das Sachinteresse weggefallen und Erledigung eingetreten ist. Dies wird auch von dem Beklagten entsprechend seiner Erklärung in der mündlichen Verhandlung nicht in Abrede gestellt.

Ist somit Erledigung eingetreten, so konnte die Klägerin in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Klage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umstellen. Die Klägerin hat in zulässiger Weise beantragt, festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 14. April 2008 rechtswidrig gewesen ist und der Beklagte verpflichtet war, die Studiengänge zu akkreditieren bzw. hilfsweise ihren Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Diese Anträge sind sachgemäß, denn bei bestehender Spruchreife im Moment der Erledigung würde das stattgebende Urteil im Tenor feststellen, dass der Bescheid rechtswidrig und der Beklagte zur Vornahme des begehrten Verwaltungsakts verpflichtet war. War die Sache im Moment der Erledigung noch nicht spruchreif, etwa weil der Behörde ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zustand, dann muss der Antrag darauf lauten, dass der Beklagte zur Bescheidung verpflichtet war.

Die Klägerin hat schließlich auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage beruht auf dem Gedanken der Prozessökonomie. Sie dient dem Zweck, zu verhindern, dass ein Kläger, der infolge eines erledigenden Ereignisses sein ursprüngliches Klageziel nicht mehr erreichen kann, um die „Früchte“ seiner bisherigen Prozessführung gebracht wird. Vor dem Hintergrund der Frage, ob der Kläger mit dem Urteil „etwas anfangen kann“ und dieses geeignet ist, seine Position zu stärken, begründet jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art ein berechtigtes Feststellungsinteresse.

Der Kläger muss sein berechtigtes Feststellungsinteresse substantiiert darlegen.

Ein solches Feststellungsinteresse ergibt sich aus dem Eingriff in das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 GG. Ein berechtigtes Feststellungsinteresse kann sich - unter dem Gesichtspunkt effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) - nach ständiger Rechtsprechung jedenfalls daraus ergeben, dass die erledigte Maßnahme eine fortdauernde faktische Grundrechtsbeeinträchtigung nach sich zieht.

Eine derartige faktische Grundrechtsbeeinträchtigung ergibt sich hier aus dem Umstand, dass (mittelbare) Folge der Ablehnung der Akkreditierung die Einstellung der Studiengänge ist. Zudem wird der „wissenschaftliche Ruf“ der Hochschule sowohl bei den Studierenden und insbesondere in Fachkreisen nachhaltig beeinträchtigt. Diese „Rufschädigung“ hat auch ein besonderes Gewicht, denn es handelt sich um die erste Ablehnung der Akkreditierung eines Studienganges und die Klägerin muss als neu gegründete Hochschule in privater Trägerschaft sich ihren wissenschaftlichen Ruf erst aufbauen, um in Konkurrenz zu den bestehenden Hochschulen zu treten.

Darüber hinaus ergibt sich auch aus der Absicht, einen Schadensersatzprozess zu führen, ein berechtigtes Interesse. Die Klägerin hat mitgeteilt, dass ihre Geschäftsleitung beschlossen hat, nach Abschluss des Verfahrens eine zivilgerichtliche Klage auf Ersatz des ihr entstandenen Schadens zu erheben. Sie hat insoweit dargelegt, dass sie beabsichtigt, diesen Anspruch sowohl auf Art. 34 GG, § 839 BGB als auch auf vertragliche Ansprüche wegen Schlechtleistung zu stützen. Dies genügt den Anforderungen an die Darlegung eines berechtigten Interesses an der begehrten Feststellung. Denn ein Feststellungsinteresse besteht insbesondere dann, wenn die begehrte Feststellung für die Geltendmachung von Ansprüchen aus Amtshaftung nach Art. 34 GG, § 839 BGB oder von sonstigen Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüchen erheblich ist, ein entsprechender Prozess mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist und nicht offensichtlich aussichtslos erscheint.

Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Klägerin hat mehrfach angekündigt und in der mündlichen Verhandlung noch einmal bestätigt, dass sie bereits beschlossen habe, nach Abschluss des Verfahrens zivilgerichtlich gegen den Beklagten Schadensersatz- und Amtshaftungsansprüche geltend machen zu wollen. Dieser mit hinreichender Sicherheit zu erwartende Prozess erscheint auch nicht als offensichtlich aussichtslos. Eine „offensichtliche Aussichtslosigkeit“ eines beabsichtigten zivilgerichtlichen Haftungsprozesses kann nur dann angenommen werden, wenn ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, dass der behauptete zivilrechtliche Anspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt besteht.

Dies kann hier nicht festgestellt werden, denn die Entscheidung des Beklagten war - wie unter 3. noch ausgeführt wird - rechtswidrig, weil der Beklagte bei der ablehnenden Entscheidung den ihm eingeräumten Beurteilungsspielraum nicht eingehalten hat. Daher erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Klägerin wegen der fehlerhaften Behandlung des Antrages einen Schadensersatzanspruch nach § 839 BGB i. V. mit Art. 34 GG haben kann, weil Beliehene in Ausübung der ihnen übertragenen Aufgaben eine hoheitliche Tätigkeit ausüben.

Da die Klägerin die Kosten der Reakkreditierung in Höhe von 10.500 EUR zuzüglich der gesetzlichen Mehrwertsteuer getragen hat und ihr Einnahmen in den betroffenen Studiengängen durch die Nichteinschreibung von Studienbewerbern entgangen sein sollen, erscheint es auch nicht ausgeschlossen, dass ein Schaden entstanden ist. Wie hoch dieser ist und ob eine etwaige Ersatzpflicht nach § 839 Abs. 3 BGB deshalb nicht eingetreten ist, weil die Klägerin es ggf. vorsätzlich oder fahrlässig unterlassen hat, den Schaden durch Einlegung von Rechtsmitteln gegen den Bescheid des Ministeriums vom 2. Mai 2008 abzuwenden, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen. Denn bei der Prüfung der „offensichtlichen Aussichtslosigkeit“ der beabsichtigten Klage vor dem Zivilgericht kann es nicht darum gehen, dass die Erfolgsaussichten des Haftungsprozesses schlechthin geprüft werden und somit der vor den Zivilgerichten zu führende Prozess auch in den von der Feststellung der Rechtswidrigkeit unabhängigen Teilen gleichsam vorweggenommen wird.

Der Verwaltungsakt hat sich auch nicht bereits vor Klageerhebung erledigt, so dass die Klägerin wegen des erstrebten Schadensersatzanspruches nicht unmittelbar das Zivilgericht anrufen musste. Erledigt sich der Rechtsstreit vor Klageerhebung so entfällt das Fortsetzungsfeststellungsinteresse, denn in diesem Fall wird die Partei nicht um die Früchte des bisherigen Prozesses gebracht und es besteht kein Anspruch, die öffentlich-rechtlichen Vorfragen durch den „sachnäheren“ Richter vorab klären zu lassen.

Die Erledigung ist hier nach den oben gemachten Ausführungen aber erst nach Klageerhebung eingetreten, denn erst nach Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Eilverfahrens ist die Entscheidung gefallen, den Studienbetrieb nicht mehr fortzuführen.

Der Umstellung der Klage von einer Verpflichtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage steht auch nicht § 91 VwGO entgegen. Die Umstellung einer Verpflichtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage ist in der Regel keine Änderung des Streitgegenstandes und allgemein zulässig.

Eine Klageänderung ist jedoch dann anzunehmen, wenn das ursprüngliche Verpflichtungsbegehren einen anderen Zeitpunkt betrifft als das spätere Feststellungsbegehren. Dies ist der Fall, wenn maßgeblicher Zeitpunkt für die ursprüngliche Verpflichtungsklage nach dem materiellen Recht der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ist und die Fortsetzungsfeststellungsklage auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit zu einem anderen Zeitpunkt (z. B. Zeitpunkt der Erledigung) gerichtet ist.

Es kann hier offen bleiben, ob es sich um eine solche Klageänderung handelt, denn eine solche Änderung wäre jedenfalls zulässig. Eine Änderung der Klage ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält.

Der Beklagte hat zwar in die Klageänderung nicht eingewilligt und die Einwilligung ist auch nicht deshalb anzunehmen, weil er sich im Sinne des § 91 Abs. 2 VwGO eingelassen hat. Denn er hat einen Klageabweisungsantrag mit der Begründung gestellt, dass die geänderte Klage wegen des fehlenden berechtigten Interesses unzulässig sei.

Die Änderung der Klage ist jedoch sachdienlich. Die Klägerin hat - wie dargelegt - an einer Akkreditierung der Studiengänge, die im Rahmen einer Verpflichtungsklage nach der heute geltenden Sach- und Rechtslage zu beurteilen wäre, kein Interesse mehr. Entscheidend ist für sie vielmehr - sowohl im Hinblick auf eventuelle Schadensersatzansprüche als auch im Hinblick auf die fortdauernde Grundrechtsbeeinträchtigung - die Frage, ob sie zum Zeitpunkt der Erledigung einen Anspruch auf Akkreditierung bzw. Neubescheidung hatte. Diese Frage ist bis zum Zeitpunkt der Erledigung Gegenstand des Verfahrens gewesen, so dass eine Umstellung auf die Fortsetzungsfeststellungsklage dem Erhalt der Früchte des Prozesses dient und sachdienlich ist.

Die somit zulässige Klage müsste im Falle der Verfassungswidrigkeit des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW abgewiesen werden. Denn in diesem Falle bestünde keine Rechtsgrundlage für eine Akkreditierung und es wäre der Beklagte zur Entscheidung sachlich nicht zuständig. Daher könnte nicht festgestellt werden, dass er zur Akkreditierung der Studiengänge bzw. zur Neubescheidung des Antrages verpflichtet war.

Sollte § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW entgegen der Auffassung der Kammer mit Art. 5 Abs. 3 GG und dem Rechtstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar sein, so müsste die Klage hinsichtlich des Hauptantrages abgewiesen werden, hätte aber hinsichtlich des Hilfsantrages Erfolg. Denn die nach § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW zu treffende Entscheidung müsste auf der Rechtsgrundlage der Beschlüsse des Akkreditierungsrates getroffen werden (a). Dem Beklagten wäre insoweit ein Beurteilungsspielraum eingeräumt worden (b). Der Beklagte hätte mit seiner ablehnenden Entscheidung vom 14. April 2008 die gesetzlichen Grenzen der Ermächtigung nicht eingehalten und von der Ermächtigung nicht ihrem Zweck entsprechend Gebrauch gemacht (c). Dieser Mangel konnte auch nicht nachträglich durch den Ergänzungsbescheid vom 1. April 2010 ausgeräumt werden (d). Die Klage wäre hinsichtlich des Hauptantrages abzuweisen und hätte nur hinsichtlich des Hilfsantrages Erfolg, weil die Klägerin im Zeitpunkt der Erledigung nur einen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung des Antrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts gehabt hätte (e).

Nach § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW erfolgen Akkreditierungen nach den geltenden Regelungen. Nach den oben gemachten Ausführungen enthalten weder § 9 Abs. 2 HRG noch das AkkStiftG konkrete Bestimmungen zu den formellen und materiellen Anforderungen für die Akkreditierung und die Beschlüsse der KMK haben keine unmittelbare Rechtswirkung und bedürfen der Umsetzung durch den (Landes-) Gesetzgeber, so dass Grundlage der zu treffenden Entscheidung nur die Beschlüsse des Akkreditierungsrates sein können. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 AkkStiftG dient die Stiftung u. a. der Erfüllung der Aufgabe, die ländergemeinsamen und landesspezifischen Strukturaufgaben zu verbindlichen Vorgaben für die Agenturen zusammenzufassen und die Mindestvoraussetzungen für Akkreditierungsverfahren einschließlich der Voraussetzungen und Grenzen von gebündelten Akkreditierungen zu regeln. Über diese Angelegenheiten der Stiftung beschließt der Akkreditierungsrat (§ 7 Abs. 1 Satz 1 AkkStiftG). Der Akkreditierungsrat hatte im Zeitpunkt der Entscheidung des Beklagten folgende für die Agenturen nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 und 2 AkkStiftG verbindliche Regelungen beschlossen:

- Folgen negativer Akkreditierungsentscheidungen vom 20. Juni 2005 (AR 69/2008),

- Entscheidungen der Akkreditierungsagenturen: Arten und Wirkungen vom 15. Dezember 2005 (AR 104/2008) in der Fassung vom 29. Februar 2008,

- Kriterien für die Akkreditierung von Studiengängen vom 17. Juli 2006 (AR 15/2008), in der Fassung vom 29. Februar 2008,

- Allgemeine Regelungen zur Durchführung von Verfahren zur Akkreditierung und Reakkreditierung von Studiengängen vom 8. Oktober 2007 (AR 85/2007), in der Fassung vom 29. Februar 2008.

Mangels anderer anwendbarer Regelungen hätte der Beklagte daher die Entscheidung auf der Grundlage dieser Beschlüsse zu treffen gehabt.

Dem Beklagten ist bei der Erteilung der Akkreditierung durch die Beschlüsse des Akkreditierungsrates ein Beurteilungsspielraum eingeräumt. Der Gesetzgeber kann der Verwaltung für bestimmte Fälle einen Beurteilungsspielraum einräumen und damit anordnen, dass sich die gerichtliche Überprüfung auf die Einhaltung der rechtlichen Grenzen dieses Spielraums zu beschränken habe. Ob das Gesetz eine solche Beurteilungsermächtigung enthält, ist durch Auslegung des jeweiligen Gesetzes zu ermitteln. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der zu treffenden Entscheidung in hohem Maße wertende Element anhaften und das Gesetz für sie deshalb ein gesondertes Verwaltungsorgan für zuständig erklärt, das weisungsfrei, mit besonderer fachlicher Legitimation und in einem besonderen Verfahren entscheidet; dies zumal dann, wenn es sich um ein Kollegialorgan handelt, das mögliche Auffassungsunterschiede bereits in sich zum Ausgleich bringt und die zu treffende Entscheidung damit zugleich versachlicht.

So liegt der Fall hier, wenn man die Beschlüsse des Akkreditierungsrates als Gesetzen gleiche verbindliche Vorgaben ansieht. Die Entscheidung über die Akkreditierung ist eine Entscheidung, die eine hohe Sachkunde erfordert. Dies zeigt sich auch daran, dass in der Praxis Agenturen akkreditiert worden sind, die sich jeweils auf Studiengänge bestimmter Fachrichtungen „spezialisiert“ haben. Zur Vorbereitung der Entscheidung der Agenturen soll eine Gutachtergruppe bestellt werden, die eine Begutachtung aller für das Prüfverfahren relevanten Bereiche gewährleistet und der relevante Interessenvertreter, Studierende und Vertreter der Berufspraxis angehören sollen (Nr. 4 AR 85/2007).

Die Agentur entscheidet dann u. a. auf der Basis dieses Gutachterberichts (Nr. 8 AR 85/2007). Zu den Entscheidungsinhalten und ihren Voraussetzungen bestimmt § 1 AR 104/2008:

Die Akkreditierung eines Studiengangs muss ausgesprochen werden, wenn die Qualitätsanforderungen erfüllt sind.

Die Akkreditierung soll unter Auflagen ausgesprochen werden, wenn Qualitätsanforderungen unwesentlicher Art nicht erfüllt sind und zu erwarten ist, dass die beantragende Hochschule die Mängel in einer von der Akkreditierungsagentur bei Beauflagung zu setzenden Frist von höchstens 18 Monat behebt.

Die Akkreditierung muss versagt werden, wenn wesentliche Qualitätsanforderungen nicht erfüllt sind. Ist zu erwarten, dass die beantragende Hochschule die Mängel behebt, kann die Akkreditierungsagentur das Akkreditierungsverfahren einmalig für eine Frist von höchstens 18 Monaten aussetzen.

Das Verfehlen einer Qualitätsanforderung ist besonders dann wesentlich, wenn der Mangel von solcher Art ist, dass die Definition, die Regelung bzw. das Fehlen von Studienzielen, Studienzugang, Curriculum, Lehrorganisation, Lehrgestaltung, Ressourcen oder Prüfung zu erheblichen Nachteilen für Studierende führen. Das Verfehlen einer Qualitätsanforderung ist insbesondere in den Fällen unwesentlich, in denen Formalanforderungen nicht erfüllt sind.

Die Agentur hat danach zu bewerten, ob Qualitätsanforderungen erfüllt sind oder nicht, ob es sich um wesentliche oder unwesentliche Qualitätsanforderungen handelt und ob die festgestellten Mängel innerhalb einer Frist von höchstens 18 Monaten zu beheben sind oder nicht. Die Kriterien für die zu stellenden Qualitätsanforderungen sind im Beschluss AR 15/2008 konkretisiert. Danach ist u. a. Folgendes zu prüfen:

- Das Studiengangskonzept orientiert sich an fachlichen und überfachlichen Qualifikationszielen, die dem angestrebten wissenschaftlichen bzw. künstlerischen Ausbildungsziel entsprechen (Kriterium 2),

- Das Studiengangskonzept

• umfasst die Vermittlung von Fachwissen und fachübergreifendem Wissen,

• umfasst die Vermittlung methodischer und generischer Kompetenzen,

• ist pädagogisch und didaktisch fundiert,

• ist stimmig aufgebaut,

• ist zielführend im Hinblick auf die Qualifikationsziele,

• ist studierbar, vor allem unter Berücksichtigung der erwarteten Eingangsqualifikation, realen Arbeitsbelastung, Prüfungsorganisation, bestehenden Beratungs- und Betreuungsangebote, Ausgestaltung von Praxisanteilen und Anerkennungsregeln für extern erbrachte Leistungen,

• umfasst gegebenenfalls ein adäquates Auswahlverfahren

• entspricht bei Studiengängen mit besonderem Profilanspruch den spezifischen Anforderungen,

• und setzt die Konzeption der Hochschule zur Geschlechtergerechtigkeit um (Kriterium 4).

- Die Durchführung des Studiengangs ist sowohl hinsichtlich der qualitativen als auch quantitativen personellen, sächlichen und räumlichen Ausstattung gesichert. (Kriterium 5)

- Die Prüfungen orientieren sich am Erreichen und Überprüfen von definierten Bildungszielen und sind modulbezogen sowie wissens- und kompetenz-orientiert ausgestaltet. Dabei wird die Studierbarkeit des Studiengangs durch eine adäquate, belastungsangemessene Prüfungsdichte und -organisation gewährleistet (Kriterium 6).

Der Entscheidung der Agentur haften somit in hohem Maße wertende Elemente an und sie bedarf einer besonderen fachlichen Legitimation. Sie beruht auf einer fachlichen Bewertung einer Gutachtergruppe und muss eine Vielzahl verschiedener Kriterien, die ihrerseits wieder auf Beurteilungen und fachbezogenen Wertungen gründen, berücksichtigen. Die Agentur muss auch die (wertende) Prognose treffen, ob vorliegende Mängel durch die Hochschule binnen 18 Monaten behebbar sind. Der Akkreditierungsrat als Normgeber hat den Agenturen in seinen Beschlüssen somit einen Beurteilungsspielraum eingeräumt hat, der nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle obliegt.

Der Beklagte hat bei seiner Entscheidung vom 14. April 2008 den ihm eröffneten Beurteilungsspielraum fehlerhaft ausgenutzt. Bei Einräumung eines Beurteilungsspielraums ist von den Gerichten zu prüfen, ob die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten worden sind, ob die Behörde bzw. ihre Prüfkommission von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, ob sie ferner den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat, ob sie sich des Weiteren bei der eigentlichen Beurteilung an allgemein gültige Wertungsmaßstäbe gehalten und schließlich das Willkürverbot nicht verletzt hat.

Diesen Anforderungen genügte die Entscheidung des Beklagten nicht. Der Beklagte ist nicht von einem richtigen Verständnis der ihm obliegenden Aufgabe ausgegangen, hat seine Bewertung nicht im Einklang mit allgemein gültigen Wertungsmaßstäben begründet und den erheblichen Sachverhalt nicht vollständig und zutreffend ermittelt.

Der Beklagte ist zunächst nicht von einem richtigen Verständnis der ihm obliegenden Aufgabe ausgegangen, denn er ist davon ausgegangen und hat dies in den Gerichtsverfahren wiederholt bestätigt, dass die Agenturen zivilrechtlich handelten. Tatsächlich handelte er jedoch als Beliehener auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts und sein Bescheid vom 14. April 2008 war ein Verwaltungsakt. Irrte der Beklagte sich somit bereits über die Rechtsnatur seines Handelns, so hat er von der Ermächtigung nicht ihrem Zweck entsprechend Gebrauch gemacht.

Der Beklagte ist weiter davon ausgegangen, dass nicht nur die Beschlüsse des Akkreditierungsrates, sondern auch das eigene Handbuch bzw. seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen maßgebliche Grundlage der zu treffenden Entscheidung seien. So werden im Akkreditierungsbericht die Beschlüsse des Akkreditierungsrates nicht erwähnt. Der Beklagte stellt ausschließlich auf seine eigenen Kriterien und Verfahrensvorschriften ab. So wird z. B. ausgeführt, dass die Gutachter die Kriterien der ASIIN für die Kreditpunktevergabe sowie für die Modularisierung für erfüllt ansehen (S.11), dass eine „überarbeitetes Personalhandbuch gemäß den ASIIN-Anforderungen“ vorgelegt werden solle (S.13) oder dass die Ausstattung geeignet sei, „um das Studienprogramm im Sinne der ASIIN-Anforderungen erfolgreich durchzuführen“ (S.13). Auch in der Bewertung der Gutachter wird ausschließlich auf die „ASIIN Anforderungen und Verfahrensgrundsätze bzw. auf die „fachspezifischen Hinweise des Wirtschaftsingenieurwesens der ASIIN“ abgestellt und nicht auf die Beschlüsse des Akkreditierungsrates Bezug genommen.

Der Bescheid vom 14. April 2008 enthält zudem keine nachvollziehbare Begründung der ablehnenden Entscheidung. Im Bescheid selbst wird nur das Ergebnis des Verfahrens mitgeteilt und wegen der Einzelheiten auf den Abschlussbericht verwiesen. In diesem wird im Anschluss an den Gutachterbericht ohne weitere Begründung mitgeteilt, dass am 10. März 2008 der Fachausschuss die Nichtakkreditierung empfohlen habe und dass am 28. März 2008 die Akkreditierungskommission beschlossen habe, die Studiengänge nicht zu akkreditieren. Welche Erwägungen für die für die Entscheidung zuständige Akkreditierungskommission maßgeblich waren, wird nicht mitgeteilt. Die Agentur hat aber nur auf der Basis des Gutachterberichts und der Beschlussempfehlung unter Würdigung der Stellungnahme der Hochschule zu entscheiden (I Nr. 4 AR 85/2007). Welche eigenen Erwägungen der Beklagte angestellt hat oder ob ohne weitere inhaltliche Prüfung die Beschlussempfehlung der Gutachtergruppe übernommen worden ist, ist dem Bescheid nicht zu entnehmen. Eine eigene Bewertung und Dokumentation der Abwägung sowie Begründung des Gesamtergebnisses wäre jedoch Aufgabe des Beklagten gewesen. Insoweit teilt auch der Akkreditierungsrat im Beschluss V 20/2008 über die Zurückweisung der Beschwerde der Klägerin mit, dass „kritisch anzumerken ist die Tatsache, dass sich die Gründe für das negative Gesamtergebnis nicht in derselben Ausführlichkeit im Akkreditierungsbericht wiederfinden. Offensichtlich sind auch einige Mitglieder des Beschwerdeausschusses der ASIIN der Ansicht, dass die Begründung nicht die gewünschte Ausführlichkeit aufweist.“

Der Gutachterbericht selbst lässt auch nicht erkennen, dass die Gutachter den Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt haben. Der Bericht beschränkt sich im Wesentlichen auf eine Bewertung der Nachlieferungen der Hochschule und zählt einige aus Sicht der Gutachter vorliegende Mängel auf. Teilweise werden in Klammerzusätzen ergänzende Angaben gemacht. Die jeweiligen festgestellten Mängel werden aber nicht konkret benannt, sondern die Ausführungen bleiben im Ungefähren. So wird z. B. im Hinblick auf die Qualität des Lehrpersonals zwar ausgeführt, dass „Veranstaltungen von Personen durchgeführt werden, die nicht oder nicht ausreichend für das ausgewiesene Lehrgebiet qualifiziert sind (z. B. allgemein im Bereich Ökonomie und im Speziellen im Fach Personalmanagement) oder nicht die üblichen Anforderungen an einen Hochschullehrer bzw. Lehrbeauftragten an einer deutschen Fachhochschule erfüllen (z. B. fehlende wissenschaftliche Qualifikationen und keine Publikationen).“ Insoweit wird aber weder dargelegt, um welche Personen es sich konkret handelt noch warum diese nicht die Anforderungen erfüllen. Es wird auch nicht dargelegt, in welchem Umfang Mängel in der Qualität des Lehrpersonals vorliegen, warum diese nicht ggf. nachgebessert werden könnten und inwieweit es sich um das Profil prägende bzw. für den Studiengang wesentliche Lehrangebote handelt. Soweit ausgeführt wird, dass in zahlreichen grundlegenden Modulen (z. B. BWL, VWL, Mathematik, Physik, Statistik, Informatik) die fachliche Tiefe der Lehre und der Prüfungen nicht zu erkennen ist, so wird dies nicht weiter konkretisiert.

Fehlt es somit schon an ausreichenden konkreten Tatsachen für die vorgenommene Bewertung, so ist dem Abschlussbericht auch nicht zu entnehmen, welche der im Beschluss AR 15/2008 aufgestellten Kriterien nicht erfüllt werden und warum es sich bei den Mängeln um wesentliche Qualitätsmängel handelt.

Hat der Beklagte somit den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bei seiner Entscheidung zu bewegen hat, nicht eingehalten und ist er nicht von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen, so kann dieser Mangel auch nicht durch den Ergänzungsbescheid vom 1. April 2010 nachträglich beseitigt werden. In diesem Bescheid hat der Beklagte seine Begründung für die ablehnende Entscheidung ergänzt und konkretisiert und seine Bewertung auf die Beschlüsse des Akkreditierungsrates und nicht mehr allein auf seine eigenen Kriterien und Verfahrensvorschriften gestützt. Damit hat er eine Begründung im Klageverfahren nachgeschoben, doch ist dies nach Erledigung des Verwaltungsaktes nicht möglich. Es kann insoweit dahinstehen, ob die Vorschrift des § 114 Satz 2 VwGO, wonach die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, auf Verwaltungsakte bezüglich derer ein Beurteilungsspielraum besteht, von ihrem Rechtsgedanken entsprechend anwendbar ist.

Die Klage wäre im Falle der Verfassungskonformität von § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW hinsichtlich des Hauptantrages abzuweisen, weil der Bescheid vom 14. April 2008 nach dem Vorstehenden zwar rechtswidrig gewesen ist, aber nicht festgestellt werden kann, dass der Beklagte zur Akkreditierung der Studiengänge verpflichtet war. Denn die Sache war nicht spruchreif, so dass nur festgestellt werden könnte, dass der Beklagten zur Neubescheidung des Antrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verpflichtet war. Dem Beklagten stand ein Beurteilungsspielraum zu und dieser ist nur eingeschränkt einer gerichtlichen Prüfung unterworfen. Die Kammer war und ist insbesondere auch nicht verpflichtet, die Spruchreife durch eigene Ermittlungen herzustellen.

Ist nach alledem die Klage bei Verfassungswidrigkeit des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW abzuweisen und hätte sie bei Verfassungsgemäßheit des Vorlagegegenstandes zumindest im Hinblick auf den Hilfsantrag Erfolg, so ist die Vereinbarkeit des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW mit Art. 5 Abs. 3 GG und dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG entscheidungserheblich. Da der Vorlagegegenstand nach Überzeugung der Kammer verfassungswidrig ist, ist das Verfahren auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Die verkürzte Darstellung bedingt jeweils, dass eine vollständige Beschreibung der relevanten Rechtslage hier nicht möglich ist und daher eine professionelle Beratung nicht ersetzt. Trotz sorgfältiger Bearbeitung bleibt eine Haftung ausgeschlossen.

In unserer Kanzlei wird dieser Bereich maßgeblich betreut von Rechtsanwalt Norbert Bierbach.


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