Europarecht: Aufenthaltsrecht für drittstaatenangehörigen Elternteil
Der EuGH hat am 10.05.2017 (C‑133/15) folgendes entschieden:
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung des Art. 20 AEUV.
Es ergeht im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten zwischen Frau H. C. Chavez-Vilchez und sieben anderen Drittstaatsangehörigen, die Mütter von einem oder mehreren minderjährigen Kindern mit niederländischer Staatsangehörigkeit sind, für die sie die tägliche und tatsächliche elterliche Sorge wahrnehmen, einerseits und den zuständigen niederländischen Behörden andererseits wegen der Ablehnung ihrer Anträge auf Sozialhilfe und Kindergeld mit der Begründung, dass sie kein Aufenthaltsrecht in den Niederlanden besäßen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Art. 2 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG bestimmt:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
1. ,Unionsbürger‘ jede Person, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt;
2. ,Familienangehöriger‘
d) die Verwandten in gerader aufsteigender Linie des Unionsbürgers und des Ehegatten oder des Lebenspartners im Sinne von Buchstabe b, denen von diesen Unterhalt gewährt wird;
3. ,Aufnahmemitgliedstaat‘ den Mitgliedstaat, in den sich der Unionsbürger begibt, um dort sein Recht auf Freizügigkeit und sein Aufenthaltsrecht auszuüben.“
Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 lautet:
„Diese Richtlinie gilt für jeden Unionsbürger, der sich in einen anderen als den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, begibt oder sich dort aufhält, sowie für seine Familienangehörigen im Sinne von Artikel 2 Nummer 2, die ihn begleiten oder ihm nachziehen.“
Art. 5 der Richtlinie 2004/38 bestimmt:
„Unbeschadet der für die Kontrollen von Reisedokumenten an den nationalen Grenzen geltenden Vorschriften gestatten die Mitgliedstaaten Unionsbürgern, die einen gültigen Personalausweis oder Reisepass mit sich führen, und ihren Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die einen gültigen Reisepass mit sich führen, die Einreise.
Für die Einreise von Unionsbürgern darf weder ein Visum noch eine gleichartige Formalität verlangt werden.
Von Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, ist gemäß der Verordnung Nr. 539/2001 [des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind ] oder gegebenenfalls den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften lediglich ein Einreisevisum zu fordern. Für die Zwecke dieser Richtlinie entbindet der Besitz einer gültigen Aufenthaltskarte gemäß Artikel 10 diese Familienangehörigen von der Visumspflicht.
Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um diesen Personen die Beschaffung der erforderlichen Visa zu erleichtern. Die Visa werden so bald wie möglich nach einem beschleunigten Verfahren unentgeltlich erteilt. …“
Art. 7 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2004/38 sieht vor:
„Jeder Unionsbürger hat das Recht auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats für einen Zeitraum von über drei Monaten, wenn er
a) Arbeitnehmer oder Selbstständiger im Aufnahmemitgliedstaat ist oder
b) für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen, und er und seine Familienangehörigen über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügen oder
c) über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügt und der zuständigen nationalen Behörde durch eine Erklärung oder durch jedes andere gleichwertige Mittel seiner Wahl glaubhaft macht, dass er für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen, oder
d) ein Familienangehöriger ist, der den Unionsbürger, der die Voraussetzungen des Buchstabens a, b oder c erfüllt, begleitet oder ihm nachzieht
Das Aufenthaltsrecht nach Absatz 1 gilt auch für Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die den Unionsbürger in den Aufnahmemitgliedstaat begleiten oder ihm nachziehen, sofern der Unionsbürger die Voraussetzungen des Absatzes 1 Buchstabe a), b) oder c) erfüllt.“
Niederländisches Recht
Art. 1 der Vreemdelingenwet 2000 in der im Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung bestimmt:
„Im Sinne dieses Gesetzes und der darauf beruhenden Vorschriften bezeichnet der Ausdruck
e) Gemeinschaftsangehörige:
1. Angehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die aufgrund des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft berechtigt sind, in einen anderen Mitgliedstaat einzureisen und sich dort aufzuhalten;
2. die Familienangehörigen der unter Nr. 1 genannten Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Drittstaats besitzen und aufgrund einer zur Durchführung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft erlassenen Verordnung berechtigt sind, in einen Mitgliedstaat einzureisen und sich dort aufzuhalten;
…“
Art. 8 dieses Gesetzes sieht vor:
„Ein Ausländer hält sich in den Niederlanden nur rechtmäßig auf:
…
e) als Gemeinschaftsangehöriger, wenn seinem Aufenthalt in den Niederlanden eine nach dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft oder dem Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum erlassene Norm zugrunde liegt;
f) wenn in Erwartung der Entscheidung über einen Antrag auf Aufenthaltserlaubnis … die Abschiebung des Antragstellers nach diesem Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes oder einer gerichtlichen Entscheidung unterbleiben muss, bis über seinen Antrag entschieden ist;
g) wenn in Erwartung der Entscheidung über einen Antrag auf Aufenthaltserlaubnis … oder auf Verlängerung der Gültigkeitsdauer der Aufenthaltserlaubnis … oder auf Änderung dieser Gültigkeitsdauer die Abschiebung des Antragstellers nach diesem Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes oder einer gerichtlichen Entscheidung unterbleiben muss, bis über seinen Antrag entschieden ist;
h) wenn in Erwartung der Entscheidung über einen Widerspruch oder eine Klage die Abschiebung des Antragstellers nach diesem Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes oder einer gerichtlichen Entscheidung unterbleiben muss, bis über seinen Widerspruch oder seine Klage entschieden ist.“
Art. 10 dieses Gesetzes bestimmt:
„Ein Ausländer, der keinen rechtmäßigen Aufenthalt hat, kann die Gewährung von Geld-, Dienst- und Sachleistungen im Wege einer verwaltungsbehördlichen Entscheidung nicht beanspruchen. Satz 1 findet entsprechende Anwendung auf die durch Gesetz oder Rechtsverordnung vorgesehenen Befreiungen und Genehmigungen.
Von Abs. 1 kann abgewichen werden, wenn sich der Anspruch auf die Berufsausbildung, den Zugang zu medizinisch notwendiger Versorgung, die Vermeidung von Verstößen gegen die öffentliche Gesundheit oder die Gewährung von Prozesskostenhilfe an den Ausländer bezieht.
Die Gewährung von Ansprüchen verleiht kein Recht auf rechtmäßigen Aufenthalt.“
Die Vreemdelingencirculaire 2000 ist eine Sammlung von Leitlinien, die der Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aufgestellt hat. Der Ausländer-Runderlass ist für jedermann zugänglich, und jeder kann sich auf die Leitlinien berufen. Die zuständige nationale Behörde, der Immigratie- en Naturalisatiedienst ist bei der Prüfung von Anträgen auf Aufenthaltstitel zur Beachtung dieser Leitlinien verpflichtet. Er darf von ihnen nur unter Angabe von Gründen und in Ausnahmefällen, die bei der Erstellung der Leitlinien nicht berücksichtigt worden sind, abweichen.
Der Ausländer-Runderlass sieht in Teil B Abschnitt 2.2 vor:
„Ein Ausländer hat gemäß [dem Ausländergesetz] rechtmäßigen Aufenthalt, wenn alle nachstehend genannten Bedingungen erfüllt sind:
Der IND geht jedenfalls davon aus, dass der andere Elternteil tatsächlich für das Kind sorgen kann, wenn
Am 1. Juli 1998 trat das Wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland vom 26. März 1998 in Kraft. Für Ausländer, die keine Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats der Europäischen Union sind, wurde mit diesem Gesetz in das Sozialhilferecht das Erfordernis eines von der zuständigen Behörde erteilten Aufenthaltstitels aufgenommen, um einem Niederländer gleichgestellt werden zu können, und in das Kindergeldgesetz ein gleichartiges Erfordernis, um als Versicherter gelten zu können.
Der Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ist beim IND zu stellen. Dieser entscheidet über die Aufenthaltsberechtigung im Namen des Staatssekretärs.
Anträge auf Kindergeld nach dem Kindergeldgesetz sind bei der Sociale verzekeringsbank zu stellen.
Anträge auf Sozialhilfe nach dem Sozialhilfegesetz sind beim College der Gemeinde zu stellen, in der der Betroffene seinen Wohnsitz hat.
Art. 11 des Sozialhilfegesetzes bestimmt.
„Jeder in den Niederlanden wohnhafte Niederländer, der sich im Inland in einer Situation befindet, die es ihm nicht ermöglicht, seinen Unterhalt aus eigenen Mitteln zu bestreiten, oder in eine solche Situation zu geraten droht, hat Anspruch auf staatliche Sozialhilfe.
Den in Abs. 1 genannten Niederländern werden außer in den in Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie [2004/38] genannten Fällen im Inland wohnhafte Ausländer, die sich im Sinne von Art. 8 Buchst. a bis e und l des [Ausländergesetzes] rechtmäßig in den Niederlanden aufhalten, gleichgestellt…“
Art. 16 des Sozialhilfegesetzes sieht vor:
„Einer Person, die keinen Anspruch auf Sozialhilfe hat, kann das College in Anbetracht aller Umstände des Einzelfalls abweichend von diesem Absatz Sozialhilfe gewähren, wenn Gründe äußerster Dringlichkeit es erfordern.
Abs. 1 findet keine Anwendung auf andere Ausländer als die in Art. 11 Abs. 2 und 3 genannten.“
Art. 6 des Kindergeldgesetzes bestimmt:
„Als nach den Bestimmungen dieses Gesetzes versichert gilt, wer
a) Gebietsansässiger ist;
b) kein Gebietsansässiger ist, jedoch wegen einer in den Niederlanden im Rahmen eines Dienst- oder Arbeitsverhältnisses ausgeübten Beschäftigung der Lohnsteuer unterliegt.
Nicht versichert sind Ausländer, die sich nicht im Sinne von Art. 8 Buchst. a bis e und l des [Ausländergesetzes] rechtmäßig in den Niederlanden aufhalten.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Die acht Ausgangsverfahren betreffen Anträge auf Sozialhilfe nach dem Sozialhilfegesetz und Anträge auf Kindergeld gemäß dem Kindergeldgesetz, die bei den zuständigen niederländischen Behörden von Müttern mit Drittstaatsangehörigkeit gestellt wurden, welche ein oder mehrere Kinder mit niederländischer Staatsangehörigkeit haben, deren Vater ebenfalls niederländischer Staatsangehöriger ist. Alle diese Kinder sind von ihren Vätern anerkannt worden, leben aber hauptsächlich bei der Mutter.
Frau Chavez-Vilchez, eine venezolanische Staatsangehörige, reiste im Jahr 2007 oder 2008 mit einem Touristenvisum in die Niederlande ein. Aus ihrer Beziehung mit einem niederländischen Staatsangehörigen ging ein am 30. März 2009 geborenes Kind hervor, das ebenfalls die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt. Eltern und Kind lebten bis Juni 2011 in Deutschland, als Frau Chavez-Vilchez und ihr Kind die Familienwohnung verlassen mussten. Sie meldeten sich bei der Notaufnahmestelle der Gemeinde Arnhem, wo sie sich eine Zeit lang aufhielten. Frau Chavez-Vilchez nimmt seitdem die elterliche Sorge für ihr Kind wahr und hat erklärt, dass der Vater weder zu dessen Unterhalt noch zu seiner Erziehung beitrage.
Frau Pinas, eine surinamische Staatsangehörige, war seit dem Jahr 2004 im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis, die im Jahr 2006 aufgehoben wurde. Sie wohnt in Almere und ist Mutter von vier Kindern. Eines von ihnen, das am 23. Dezember 2009 geboren wurde und aus ihrer Beziehung mit einem niederländischen Staatsangehörigen hervorging, besitzt aus diesem Grund selbst die niederländische Staatsangehörigkeit. Frau Pinas und der Vater haben das gemeinsame Sorgerecht für ihr Kind, leben jedoch getrennt, und der Vater trägt nicht zum Unterhalt des Kindes bei. Zwischen den Eltern besteht Kontakt, aber es ist keine Umgangsregelung vereinbart worden. Am 17. Mai 2011 wurde Frau Pinas und ihren Kindern eine befristete Aufenthaltserlaubnis erteilt, auf deren Grundlage ihr ab dem dritten Quartal 2011 Kindergeld gewährt wurde.
Frau Nikolic zog im Jahr 2003 aus einem Land des ehemaligen Jugoslawiens in die Niederlande. Ihre Staatsangehörigkeit ist wegen fehlender Identitätspapiere unklar. Ihr Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis wurde 2009 abgelehnt. Am 26. Januar 2010 wurde von ihr ein Kind geboren, das aus ihrer Beziehung mit einem niederländischen Staatsangehörigen stammt und ebenfalls die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt. Frau Nikolic lebt in Amsterdam und nimmt die elterliche Sorge für ihr Kind wahr; die beiden wohnen in einer Aufnahmeeinrichtung ihrer Gemeinde. Frau Nikolic hat erklärt, dass sie und der Vater ihres Kindes deshalb nicht zusammenwohnen könnten, weil sich dieser in einem betreuten Wohnprojekt für junge Menschen befinde.
Frau García Pérez, eine nicaraguanische Staatsangehörige, reiste 2001 oder 2002 in Begleitung eines niederländischen Staatsangehörigen aus Costa Rica in die Niederlande ein. Am 9. April 2008 wurde ein Kind geboren, das aus dieser Beziehung stammt und ebenfalls die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt. Frau García Pérez wohnt in Haarlem in einer Aufnahmeeinrichtung ihrer Gemeinde und nimmt die elterliche Sorge für ihr Kind wahr. Der Vater trägt nicht zu dessen Unterhalt bei; sein derzeitiger Wohnsitz ist unbekannt.
Frau Uwituze, eine ruandische Staatsangehörige, wurde am 12. Dezember 2011 Mutter eines Kindes, das ebenso wie sein Vater die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt. Der Vater beteiligt sich nicht am Unterhalt und an der Erziehung seines Kindes. Er hat erklärt, dass er sich um es weder kümmern könne noch wolle. Frau Uwituze wohnt mit ihrem Kind in einer Aufnahmeeinrichtung der Stadt 's-Hertogenbosch.
Frau Wip, eine surinamische Staatsangehörige, brachte am 25. November 2009 und am 23. November 2012 zwei Kinder zur Welt, die wie ihr Vater die niederländische Staatsangehörigkeit besitzen. Die Eltern leben getrennt, aber der Vater hat mehrmals in der Woche Kontakt zu seinen Kindern. Er bezieht Sozialhilfe und Kindergeld. Er trägt nichts zum Unterhalt der Kinder bei und gibt lediglich das Kindergeld an Frau Wip weiter. In der im Ausgangsverfahren fraglichen Zeit wohnte Frau Wip in Amsterdam.
Frau Enowassam, eine kamerunische Staatsangehörige, reiste im Jahr 1999 in die Niederlande ein. Aus ihrer Beziehung mit einem niederländischen Staatsangehörigen ging ein am 2. Mai 2008 geborenes Kind hervor, das die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt. Die Eltern haben das gemeinsame Sorgerecht für ihr Kind, leben aber getrennt. Das Kind ist unter der Anschrift des Vaters gemeldet, wohnt aber tatsächlich bei der Mutter in einer Notaufnahmestelle der Stadt Den Haag. Es hält sich an drei Wochenenden im Monat bei seinem Vater auf und verbringt manchmal die Ferien mit ihm. Der Vater zahlt monatlich 200 Euro Kindesunterhalt. Er bezieht darüber hinaus Kindergeld, das er an Frau Enowassam weiterleitet. Er geht einer Vollzeitbeschäftigung nach und hat erklärt, dass er sich aus diesem Grund nicht um sein Kind kümmern könne.
Frau Guerrero Chavez, eine venezolanische Staatsangehörige, reiste am 24. Oktober 2007 in die Niederlande ein und kehrte am 2. November 2009 nach Venezuela zurück. Im Januar 2011 reiste sie erneut in die Niederlande ein und wohnt in Schiedam. Aus ihrer Beziehung mit einem niederländischen Staatsangehörigen ging am 31. März 2011 ein Kind hervor, das die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt. Frau Guerrero Chavez und der Vater des Kindes haben sich getrennt. Der Vater hat beinahe täglich Kontakt zu seinem Kind, aber ist nicht bereit, die tatsächliche Sorge für das Kind zu übernehmen, zu dessen Unterhalt er in begrenztem Maße beiträgt. Frau Guerrero Chavez kümmert sich täglich um ihr Kind und nimmt die elterliche Sorge für es wahr.
In allen Fällen, die dem Ausgangsverfahren zugrunde liegen, wurden die Anträge der Kindesmütter auf Sozialhilfe und Kindergeld von den zuständigen niederländischen Behörden mit der Begründung zurückgewiesen, sie hätten auf diese Leistungen nach niederländischem Recht deshalb keinen Anspruch, weil sie keine Aufenthaltsberechtigung besäßen.
Während der Zeiträume zwischen 2010 und 2013, für die die Rechtsmittelführerinnen der Ausgangsverfahren Sozialhilfe und Kindergeld beantragt hatten, besaß keine von ihnen in den Niederlanden eine Aufenthaltserlaubnis. Während sich einige von ihnen während dieser Zeiträume in Erwartung der Entscheidung über einen Antrag auf Aufenthaltserlaubnis gleichwohl rechtmäßig in den Niederlanden aufhielten, hielten sich andere von ihnen rechtswidrig in den Niederlanden auf, aber es wurde keine Maßnahme zu ihrer Abschiebung getroffen. Keine von ihnen hatte eine Arbeitserlaubnis.
Nachdem ihre Klagen gegen die Versagung der beantragten Gewährung von Sozialhilfe und Kindergeld durch Urteile der zuständigen nationalen Gerichte im ersten Rechtszug zurückgewiesen worden waren, legten die Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens gegen diese Urteile ein Rechtsmittel zum Centrale Raad van Beroep ein.
Das vorlegende Gericht sieht sich vor die Frage gestellt, ob die Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens, die alle die Staatsangehörigkeit eines Drittlands besitzen, als Mutter eines Kindes, das Unionsbürger ist, unter den Umständen ihres jeweiligen Einzelfalls ein Aufenthaltsrecht aus Art. 20 AEUV herleiten können. Wenn es sich so verhielte, könnten sie sich nach Auffassung des vorlegenden Gerichts auf die Bestimmungen im Sozialhilfegesetz und im Kindergeldgesetz berufen, wonach Ausländer mit rechtmäßigem Aufenthalt in den Niederlanden wie niederländische Staatsangehörige behandelt werden könnten, und damit gegebenenfalls gemäß diesen Gesetzen Sozialhilfe oder Kindergeld beziehen, ohne dass hierfür eine ihnen vom IND erteilte Aufenthaltserlaubnis oder eine Bescheinigung über die Rechtmäßigkeit ihres Aufenthalts erforderlich wäre.
Nach Meinung des vorlegenden Gerichts folgt aus den Urteilen vom 8. März 2011, Ruiz Zambrano, und vom 15. November 2011, Dereci u. a., dass den Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens ein auf Art. 20 AEUV beruhendes Aufenthaltsrecht zustünde, das sich aus dem Aufenthaltsrecht ihrer Kinder als Unionsbürger herleitete, wenn sich die Kinder in einer Situation befänden, wie sie in diesen Urteilen beschrieben werde. Für jeden der im Ausgangsverfahren fraglichen Fälle sei zu prüfen, ob Umstände vorlägen, die die Kinder de facto dazu zwängen, das Gebiet der Union zu verlassen, wenn ihrer Mutter ein Aufenthaltsrecht verweigert würde.
Vor diesem Hintergrund fragt sich das vorlegende Gericht, welche Bedeutung im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs dem Umstand beizumessen ist, dass sich der Vater als Unionsbürger in den Niederlanden oder in der Union als Ganzes aufhält.
Das vorlegende Gericht führt weiter aus, dass die für die Durchführung des Sozialhilfegesetzes und des Kindergeldgesetzes zuständigen Behörden und die zuständigen Gerichte eigenständig zu prüfen hätten, ob sich der Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 20 AEUV auf diesen Artikel berufen könne, um die Anerkennung eines Aufenthaltsrechts zu erreichen. Diese Behörden, d. h. die Colleges der Gemeinden und die SvB, hätten anhand der Informationen, die ihnen die Beteiligten erteilt hätten oder die erforderlichenfalls noch eingeholt werden könnten, im Einvernehmen mit dem IND zu prüfen, ob aus Art. 20 AEUV ein Aufenthaltsrecht in den Niederlanden hergeleitet werden könne.
Insoweit weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass in der Praxis verschiedene Behörden die Urteile vom 8. März 2011, Ruiz Zambrano, und vom 15. November 2011, Dereci u. a., in restriktiver Weise dahin auslegten, dass sie nur für Fälle gälten, in denen der Vater objektiv nicht in der Lage sei, für das Kind zu sorgen, weil er beispielsweise in Haft sei, in einem Krankenhaus oder einer spezialisierten Einrichtung untergebracht sei oder verstorben sei. Abgesehen von diesen Fällen müsse der drittstaatsangehörige Elternteil – gegebenenfalls mit Hilfe Dritter – glaubhaft machen, dass der Vater nicht in der Lage sei, für das Kind zu sorgen. So sei es auch im Ausländer-Runderlass vorgesehen.
Nach Darstellung des vorlegenden Gerichts haben es in allen Ausgangsfällen die gemeindlichen Colleges, die SvB und der IND als irrelevant betrachtet, dass die Mutter mit Drittstaatsangehörigkeit und nicht der die Unionsbürgerschaft besitzende Vater täglich und tatsächlich für das Kind sorge, welcher Art die Kontakte zwischen Kind und Vater seien, inwieweit er zu Unterhalt und Erziehung des Kindes beitrage oder ob er bereit sei, für das Kind zu sorgen. Auch dass der Vater nicht das Sorgerecht für das Kind habe, sei als irrelevant betrachtet worden, weil nicht glaubhaft gemacht worden sei, dass ihm das Sorgerecht nicht verliehen werden könne. Dem vorlegenden Gericht stellt sich damit die Frage, ob die Rechtsprechung des Gerichtshofs derart restriktiv auszulegen sei.
Für den Fall, dass nach Auffassung des Gerichtshofs in den Ausgangsrechtsstreitigkeiten die Tatsache allein, dass das Kind für seine tägliche Versorgung von der Mutter abhängig sei, kein maßgebliches Kriterium für die Beurteilung darstelle, ob die Abhängigkeit des Kindes von seiner Mutter so weit gehe, dass es bei einer Versagung ihres Aufenthaltsrechts faktisch das Unionsgebiet verlassen müsse, wirft das vorlegende Gericht die weitere Frage auf, welche anderen Umstände in den vorliegenden Fällen insoweit als maßgeblich betrachtet werden könnten.
Unter diesen Umständen hat der Centrale Raad van Beroep das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist Art. 20 AEUV dahin auszulegen, dass er es einem Mitgliedstaat verwehrt, einem Drittstaatsangehörigen, der die tägliche und tatsächliche Sorge für sein minderjähriges Kind wahrnimmt, das Angehöriger dieses Mitgliedstaats ist, das Aufenthaltsrecht in diesem Mitgliedstaat zu verweigern?
2. Ist es für die Beantwortung dieser Frage von Belang, dass dieser Elternteil die rechtliche, finanzielle und/oder affektive Sorge nicht allein ausübt, und ferner, dass nicht ausgeschlossen ist, dass der andere Elternteil, der Angehöriger dieses Mitgliedstaats ist, de facto in der Lage sein könnte, für das Kind zu sorgen?
3. Hat der drittstaatsangehörige Elternteil in diesem Fall glaubhaft zu machen, dass dieser andere Elternteil die elterliche Sorge für das Kind nicht übernehmen kann, so dass sich das Kind gezwungen sähe, das Gebiet der Union zu verlassen, wenn dem drittstaatsangehörigen Elternteil ein Aufenthaltsrecht verweigert würde?
Zu den Vorlagefragen
Vorbemerkungen
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die in den Ausgangsverfahren fraglichen Fälle ungeachtet bestimmter Gemeinsamkeiten eine Reihe von Besonderheiten aufweisen, die zu berücksichtigen sind.
Zwar geht es, wie oben in Rn. 30 erwähnt, in allen diesen Fällen um eine Drittstaatsangehörige, die in den Zeiträumen der Versagung der von ihr beantragten Kindergeld- oder Sozialhilfezahlungen ohne Aufenthaltsberechtigung in den Niederlanden lebte, Mutter mindestens eines bei ihr lebenden minderjährigen Kindes mit niederländischer Staatsangehörigkeit war, für dieses täglich und tatsächlich sorgte und vom Kindesvater getrennt lebte, der seinerseits ebenfalls die niederländische Staatsangehörigkeit besaß und das Kind anerkannt hatte.
Dennoch weisen die im Ausgangsverfahren fraglichen Fälle Unterschiede auf, die sich auf das Verhältnis zwischen Eltern und Kind hinsichtlich des Sorgerechts und des Beitrags zu den Unterhaltskosten, auf die Lage der Mütter unter dem Aspekt ihrer Aufenthaltsberechtigung im Unionsgebiet und auf die Lage der minderjährigen Kinder selbst beziehen.
Was erstens das Verhältnis zwischen Eltern und Kind angeht, waren die Kontakte zwischen den Kindern und ihren Vätern, je nach Fall, häufig, selten oder sogar inexistent. So war der Vater in einem Fall unauffindbar, und in einem anderen Fall lebte er in einem betreuten Wohnprojekt. In drei Fällen trug der Vater zu den Kosten für den Kindesunterhalt bei, während in fünf anderen Fällen keinerlei Unterhaltsbeitrag geleistet wurde. In zwei von acht Fällen nahmen beide Eltern das Sorgerecht gemeinsam wahr, während in sechs anderen Fällen die elterliche Sorge täglich und tatsächlich allein von der Mutter ausgeübt wurde. In der Hälfte der Fälle schließlich wohnte das Kind mit seiner Mutter in einer Notaufnahmeeinrichtung.
Was zweitens die Lage der Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens unter dem Aspekt ihrer Aufenthaltsberechtigung im Unionsgebiet anbelangt, ist zu beachten, dass zwischenzeitlich zwei von ihnen eine Aufenthaltserlaubnis erteilt worden ist.
So haben in der mündlichen Verhandlung die Vertreter von Frau Wip und Frau Chavez-Vilchez sowie die niederländische Regierung mitgeteilt, dass sich diese beiden Frauen heute in einer aufenthaltsrechtlich regulären Lage befänden. Frau Wip hat kürzlich eine Aufenthaltserlaubnis für Belgien erhalten, wo sie arbeitet und mit ihrer Tochter wohnt. Frau Chavez-Vilchez ist im April 2015 auf der Grundlage von Art. 8 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten eine Aufenthaltserlaubnis in den Niederlanden erteilt worden, und sie übt in Belgien eine Berufstätigkeit aus.
Hinsichtlich, drittens, der Lage der minderjährigen Kinder selbst ist darauf hinzuweisen, dass das Kind von Frau Chavez-Vilchez bis Juni 2011 bei seinen Eltern in Deutschland lebte und dann mit seiner Mutter in die Niederlande zurückkehrte, wo Frau Chavez-Vilchez anschließend bei den Behörden Kindergeld beantragte.
Hingegen haben die minderjährigen Kinder der sieben anderen Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens vor oder während der Zeiträume, die von den im Ausgangsverfahren fraglichen Sozialhilfe- oder Kindergeldanträgen betroffen waren, niemals von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht und wohnen seit ihrer Geburt in dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen.
Auch wenn das vorlegende Gericht seine Fragen der Form nach auf die Auslegung des Art. 20 AEUV beschränkt hat, hindert dies den Gerichtshof, wie er wiederholt entschieden hat, nicht daran, dem Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts zu geben, die diesem bei der Entscheidung über das bei ihm anhängige Verfahren von Nutzen sein können, und zwar unabhängig davon, ob es bei seiner Fragestellung darauf Bezug genommen hat.
In der vorliegenden Rechtssache ist zum einen die Lage des Kindes von Frau Chavez-Vilchez und die Lage von Frau Chavez-Vilchez selbst im Hinblick auf Art. 21 AEUV und die Richtlinie 2004/38 zu würdigen, die die Ausübung des den Unionsbürgern unmittelbar aus Art. 21 Abs. 1 AEUV erwachsenden elementaren und persönlichen Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, erleichtern soll und bezweckt, dieses Recht zu verstärken. Zum anderen ist die Lage der Kinder der übrigen Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens, die vor und während der von den fraglichen Sozialhilfe- oder Kindergeldanträgen betroffenen Zeiträume stets bei ihrer Mutter im Mitgliedstaat ihrer Staatsangehörigkeit gelebt haben, sowie die Lage dieser Rechtsmittelführerinnen selbst unter dem Blickwinkel des Art. 20 AEUV zu beurteilen.
Was das Kind von Frau Chavez-Vilchez angeht, so hatte es, bevor seine Mutter in den Niederlanden für Zeiträume zwischen dem 7. Juli 2011 und Ende März 2012 Kindergeldanträge stellte, von seiner Freizügigkeit Gebrauch gemacht, da es bis Juni 2011 bei seinen Eltern in Deutschland, wo sein Vater lebt und arbeitet, gewohnt hatte, um sodann in Begleitung seiner Mutter in die Niederlande zurückzukehren, deren Staatsangehörigkeit es besitzt.
Wie die niederländische Regierung in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, ist die Würdigung der Lage von Frau Chavez-Vilchez und ihres Kindes im Licht der Vorschriften über die Unionsbürgerschaft, obgleich sie später eine Aufenthaltserlaubnis in den Niederlanden erhalten hat, für das vorlegende Gericht weiterhin von Interesse, weil diese Aufenthaltserlaubnis erst nach den von den fraglichen Leistungsanträgen betroffenen Zeiträumen erteilt wurde.
Was das Bestehen eines abgeleiteten Aufenthaltsrechts auf der Grundlage von Art. 21 Abs. 1 AEUV und der Richtlinie 2004/38 anbelangt, hat der Gerichtshof entschieden, dass nicht alle Drittstaatsangehörigen nach der Richtlinie 2004/38 berechtigt sind, in einen Mitgliedstaat einzureisen und sich dort aufzuhalten, sondern nur diejenigen, die im Sinne von Art. 2 Nr. 2 dieser Richtlinie Familienangehörige eines Unionsbürgers sind, der sein Recht auf Freizügigkeit ausgeübt hat, indem er sich in einem anderen Mitgliedstaat als dem, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, niedergelassen hat.
Der Gerichtshof hat im Übrigen festgestellt, dass die Richtlinie 2004/38 allein die Voraussetzungen regeln soll, unter denen ein Unionsbürger in andere Mitgliedstaaten als in den seiner eigenen Staatsangehörigkeit einreisen und sich dort aufhalten darf. Auf die Bestimmungen dieser Richtlinie kann daher kein abgeleitetes Recht der Drittstaatsangehörigen, die Familienangehörige eines Unionsbürgers sind, auf Aufenthalt in dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Unionsbürger besitzt, gestützt werden.
Jedoch hat der Gerichtshof entschieden, dass in Fällen, in denen ein Unionsbürger in den Mitgliedstaat seiner Staatsangehörigkeit zurückkehrt, die Voraussetzungen für die Gewährung eines abgeleiteten Aufenthaltsrechts auf der Grundlage von Art. 21 Abs. 1 AEUV zugunsten eines Drittstaatsangehörigen, der Familienangehöriger des Unionsbürgers ist und mit dem sich dieser allein in seiner Eigenschaft als Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, grundsätzlich nicht strenger sein dürfen als diejenigen, die die Richtlinie 2004/38 für einen Drittstaatsangehörigen vorsieht, der Familienangehöriger eines Unionsbürgers ist, der sein Recht auf Freizügigkeit ausgeübt hat, indem er sich in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen hat als dem, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt.
Auch wenn nämlich die Richtlinie 2004/38 einen solchen Fall der Rückkehr nicht regelt, ist sie jedoch hinsichtlich der Voraussetzungen des Aufenthalts eines Unionsbürgers in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, entsprechend anzuwenden, da in beiden Fällen der Unionsbürger die Referenzperson dafür ist, dass einem Drittstaatsangehörigen, der sein Familienangehöriger ist, ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht gewährt werden kann.
Es obliegt dem vorlegenden Gericht, zu prüfen, ob die in der Richtlinie 2004/38 und insbesondere ihren Art. 5 bis 7 festgelegten Voraussetzungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und den dortigen Aufenthalt in dem Zeitraum, für den die Kindergeldanträge abgelehnt wurden, erfüllt waren, so dass Frau Chavez-Vilchez auf der Grundlage von Art. 21 AEUV und der Richtlinie 2004/38 ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht geltend machen konnte.
Wenn dies nicht der Fall ist, wäre die Situation des Kindes mit Unionsbürgerschaft und seines drittstaatsangehörigen Verwandten im Licht von Art. 20 AEUV zu prüfen.
Im Fall der Kinder von Frau Wip, die bei ihrer Mutter in den Niederlanden wohnten, als diese für Oktober und November 2012 Kindergeld beantragte, ist in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt worden, dass sie gegenwärtig bei ihrer Mutter in Belgien wohnen, wo diese eine Aufenthaltserlaubnis erhalten hat und berufstätig ist. Da diese Kinder ihre Freizügigkeit und ihr Aufenthaltsrecht als Unionsbürger in einem anderen Mitgliedstaat als dem, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, erst nach dem im Ausgangsverfahren fraglichen Zeitraum wahrgenommen haben und ihre Mutter erst nach diesem Zeitraum eine Aufenthaltserlaubnis in diesem anderen Mitgliedstaat erhalten hat, bleibt die Prüfung der Frage erforderlich, ob ihre Mutter für den fraglichen Zeitraum auf der Grundlage von Art. 20 AEUV ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht hätte geltend machen können.
Zur ersten und zur zweiten Vorlagefrage
Mit seiner ersten und seiner zweiten Vorlagefrage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 20 AEUV dahin auszulegen ist, dass er es einem Mitgliedstaat verwehrt, das Recht zum Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet einem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit zu verweigern, der täglich und tatsächlich die Sorge für ein minderjähriges Kind wahrnimmt, das die Staatsangehörigkeit dieses Mitgliedstaats besitzt, wenn nicht ausgeschlossen ist, dass der andere Elternteil, der die Staatsangehörigkeit dieses Mitgliedstaats besitzt, täglich und tatsächlich für das Kind sorgen könnte. Das vorlegende Gericht fragt weiter, ob insoweit der Umstand erheblich ist, dass die rechtliche, finanzielle oder affektive Sorge für das Kind von dem Drittstaatsangehörigen nicht vollständig wahrgenommen wird.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs können sich die vom Ausgangsverfahren betroffenen Kinder als Staatsangehörige eines Mitgliedstaats auch gegenüber dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, auf die mit ihrem Unionsbürgerstatus gemäß Art. 20 AEUV verbundenen Rechte berufen.
Der Gerichtshof hat entschieden, dass Art. 20 AEUV nationalen Maßnahmen einschließlich Entscheidungen, mit denen Familienangehörigen eines Unionsbürgers der Aufenthalt verweigert wird, entgegensteht, die bewirken, dass den Unionsbürgern der tatsächliche Genuss des Kernbestands der Rechte, die ihnen ihr Status verleiht, verwehrt wird.
Dagegen verleihen die Vertragsbestimmungen über die Unionsbürgerschaft Drittstaatsangehörigen keine eigenständigen Rechte. Die etwaigen Rechte, die die Vertragsbestimmungen über die Unionsbürgerschaft den Drittstaatsangehörigen verleihen, sind nämlich nicht deren eigene Rechte, sondern aus den Rechten des Unionsbürgers abgeleitete. Ihr Zweck und ihre Rechtfertigung beruhen auf der Feststellung, dass ihre Nichtanerkennung den Unionsbürger insbesondere in seiner Freizügigkeit beeinträchtigen könnte.
Insoweit hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass es ganz besondere Sachverhalte gibt, in denen – obwohl das für das Aufenthaltsrecht von Drittstaatsangehörigen geltende Sekundärrecht nicht anwendbar ist und der betreffende Unionsbürger sein Recht auf Freizügigkeit nicht ausgeübt hat – einem Drittstaatsangehörigen, der Familienangehöriger des Unionsbürgers ist, dennoch ein Aufenthaltsrecht eingeräumt werden muss, da sonst die Unionsbürgerschaft ihrer praktischen Wirksamkeit beraubt würde, wenn sich der Unionsbürger infolge der Verweigerung des Aufenthaltsrechts de facto gezwungen sähe, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen, und ihm dadurch der tatsächliche Genuss des Kernbestands der Rechte, die ihm dieser Status verleiht, verwehrt würde.
Kennzeichnend für die in der vorstehenden Randnummer genannten Fälle ist, dass sie, auch wenn sie durch Rechtsvorschriften geregelt sind, die a priori in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, und zwar durch die Rechtsvorschriften über das Einreise- und Aufenthaltsrecht von Drittstaatsangehörigen außerhalb des Anwendungsbereichs des Sekundärrechts, die unter bestimmten Voraussetzungen die Verleihung eines Einreise- und Aufenthaltsrechts vorsehen, dennoch in einem inneren Zusammenhang mit der Freizügigkeit und dem Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers stehen, die beeinträchtigt würden, wenn den Drittstaatsangehörigen das Recht verweigert würde, in den Mitgliedstaat, in dem der Unionsbürger wohnt, einzureisen und sich dort aufzuhalten, und die daher der Versagung dieses Rechts entgegenstehen.
Müssten im vorliegenden Fall, was das vorlegende Gericht zu prüfen haben wird, die fraglichen Drittstaatsangehörigen das Unionsgebiet wegen der Verweigerung ihres Aufenthalts verlassen, könnte sich daraus eine Beschränkung der Rechte, die der Unionsbürgerstatus ihren Kindern gewährt und insbesondere des Aufenthaltsrechts ergeben, da die Kinder gezwungen sein könnten, ihre Mutter zu begleiten und damit das Unionsgebiet als Ganzes zu verlassen. Durch die etwaige Verpflichtung der Mütter, das Unionsgebiet zu verlassen, würde den Kindern damit der tatsächliche Genuss des Kernbestands der Rechte, die ihnen ihr Unionsbürgerstatus verleiht, verwehrt.
Die niederländische Regierung macht jedoch geltend, man könne allein daraus, dass ein Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit sich täglich um das Kind kümmere und tatsächlich, sei es auch nur teilweise, die rechtliche, finanzielle oder affektive Sorge für das Kind wahrnehme, nicht automatisch schließen, dass das Kind als Unionsbürger das Gebiet der Union verlassen müsste, wenn dem Drittstaatsangehörigen ein Aufenthaltsrecht versagt würde. Dass im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats, dessen Staatsangehörigkeit das Kind besitze, oder im Gebiet der Union als Ganzes der andere Elternteil lebe, der seinerseits Unionsbürger sei und sich um das Kind kümmern könne, bilde bei dieser Beurteilung einen gewichtigen Gesichtspunkt.
Die niederländische Regierung hat ferner erläutert, es werde von den zuständigen nationalen Behörden unter bestimmten Umständen als erwiesen betrachtet, dass es dem Elternteil, der Unionsbürger ist, unmöglich sei oder er nicht dazu fähig sei, für das Kind zu sorgen. So verhalte es sich, wenn dieser Elternteil verstorben oder unauffindbar sei, wenn er inhaftiert, untergebracht oder für längere Zeit in einem Krankenhaus sei, wenn laut objektiven Quellen wie einem Bericht der Polizei oder Jugendbehörden der Elternteil unfähig sei, sich um das Kind zu kümmern, oder wenn sein Antrag auf Verleihung des – selbst mit dem anderen Elternteil geteilten – Sorgerechts gerichtlich abgelehnt worden sei.
Insoweit ist daran zu erinnern, dass der Gerichtshof im Urteil vom 6. Dezember 2012, O u. a., für die Prüfung, ob eine Verweigerung des Aufenthaltsrechts des Elternteils mit Drittstaatsangehörigkeit dessen Kind, das Unionsbürger ist, die Möglichkeit nähme, den Kernbestand der mit seinem Status verbundenen Rechte in Anspruch zu nehmen, der Frage nach dem Sorgerecht und der Frage Bedeutung zugemessen hat, ob die rechtliche, finanzielle oder affektive Sorge für das Kind durch den Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit ausgeübt wird.
Wie der Gerichtshof zur letzteren Frage ausgeführt hat, ist es das Abhängigkeitsverhältnis zwischen dem minderjährigen Unionsbürger und dem Drittstaatsangehörigen, dem ein Aufenthaltsrecht verweigert wird, das die praktische Wirksamkeit der Unionsbürgerschaft beeinträchtigen kann, da diese Abhängigkeit dazu führen würde, dass der Unionsbürger sich als Folge einer solchen Verweigerung de facto gezwungen sähe, nicht nur das Gebiet des Mitgliedstaats zu verlassen, dessen Staatsangehöriger er ist, sondern auch das Gebiet der Union als Ganzes.
Im vorliegenden Fall ist zur Beurteilung des Risikos, dass sich das betroffene Kind mit Unionsbürgerschaft gezwungen sähe, das Unionsgebiet zu verlassen, und ihm damit die Möglichkeit genommen würde, den Kernbestand seiner Rechte aus Art. 20 AEUV tatsächlich in Anspruch zu nehmen, wenn seinem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit ein Aufenthaltsrecht im fraglichen Mitgliedstaat verweigert würde, in jedem der im Ausgangsverfahren fraglichen Fälle zu ermitteln, welcher Elternteil die tatsächliche Sorge für das Kind wahrnimmt und ob ein tatsächliches Abhängigkeitsverhältnis zwischen dem Kind und dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit besteht. Im Rahmen dieser Beurteilung haben die zuständigen Behörden dem Recht auf Achtung des Familienlebens Rechnung zu tragen, das in Art. 7 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union niedergelegt ist, wobei dieser Artikel in Zusammenschau mit der Verpflichtung auszulegen ist, das in Art. 24 Abs. 2 der Charta der Grundrechte anerkannte Kindeswohl zu berücksichtigen.
Für diese Beurteilung bildet der Umstand, dass der andere Elternteil, der Unionsbürger ist, wirklich in der Lage und bereit ist, die tägliche und tatsächliche Sorge für das Kind allein wahrzunehmen, einen Gesichtspunkt von Bedeutung, der aber allein nicht für die Feststellung genügt, dass zwischen dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit und dem Kind kein Abhängigkeitsverhältnis in der Weise besteht, dass sich das Kind zum Verlassen des Unionsgebiets gezwungen sähe, wenn dem Drittstaatsangehörigen ein Aufenthaltsrecht verweigert würde. Denn einer solchen Feststellung muss die Berücksichtigung sämtlicher Umstände des Einzelfalls im Interesse des Kindeswohls zugrunde liegen, so insbesondere des Alters des Kindes, seiner körperlichen und emotionalen Entwicklung, des Grades seiner affektiven Bindung sowohl zu dem Elternteil, der Unionsbürger ist, als auch zu dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit und des Risikos, das mit der Trennung von Letzterem für das innere Gleichgewicht des Kindes verbunden wäre.
Nach alledem ist auf die erste und die zweite Frage zu antworten, dass Art. 20 AEUV dahin auszulegen ist, dass für die Beurteilung der Frage, ob sich ein Kind, das Unionsbürger ist, gezwungen sähe, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen, und ihm damit die Möglichkeit genommen würde, den Kernbestand seiner aus diesem Artikel folgenden Rechte tatsächlich in Anspruch zu nehmen, wenn seinem Elternteil, der Drittstaatsangehöriger ist, ein Aufenthaltsrecht im fraglichen Mitgliedstaat verweigert würde, der Umstand, dass der andere Elternteil, der Unionsbürger ist, wirklich in der Lage und bereit ist, die tägliche und tatsächliche Sorge für das Kind allein wahrzunehmen, einen Gesichtspunkt von Bedeutung bildet, der aber allein nicht für die Feststellung genügt, dass zwischen dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit und dem Kind kein Abhängigkeitsverhältnis in der Weise besteht, dass sich das Kind bei der Verweigerung dieses Aufenthaltsrechts hierzu gezwungen sähe. Einer solchen Feststellung muss die Berücksichtigung sämtlicher Umstände des Einzelfalls im Interesse des Kindeswohls zugrunde liegen, so insbesondere des Alters des Kindes, seiner körperlichen und emotionalen Entwicklung, des Grades seiner affektiven Bindung sowohl zu dem Elternteil, der Unionsbürger ist, als auch zu dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit und des Risikos, das mit der Trennung von Letzterem für das innere Gleichgewicht des Kindes verbunden wäre.
Zur dritten Vorlagefrage
Mit seiner dritten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 20 AEUV dahin auszulegen ist, dass er es einem Mitgliedstaat verwehrt, die Gewährung des Rechts zum Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet zugunsten eines Drittstaatsangehörigen, der Elternteil eines minderjährigen Kindes ist, das die Staatsangehörigkeit dieses Mitgliedstaats besitzt und für das der Drittstaatsangehörige täglich und tatsächlich sorgt, von der Verpflichtung dieses Drittstaatsangehörigen abhängig zu machen, nachzuweisen, dass der andere Elternteil, der Staatsangehöriger dieses Mitgliedstaats ist, nicht in der Lage ist, täglich und tatsächlich für das Kind zu sorgen.
Die niederländische Regierung meint, dass gemäß der im Unionsrecht anerkannten allgemeinen Regel, wonach derjenige, der sich auf bestimmte Rechte berufe, deren Geltung in seinem Fall nachzuweisen habe, die Beweislast für das Bestehen eines Aufenthaltsrechts aus Art. 20 AEUV bei den Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens liege. Sie hätten den Nachweis zu führen, dass wegen objektiver Hindernisse, aufgrund deren der Elternteil, der Unionsbürger sei, konkret nicht für das Kind sorgen könne, dieses von dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit in der Weise abhängig sei, dass es, wenn dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit ein Aufenthaltsrecht verweigert würde, faktisch gezwungen wäre, das Unionsgebiet zu verlassen.
Hierzu ist festzustellen, dass es in einem Fall, in dem ein Drittstaatsangehöriger, der Elternteil eines minderjährigen Kindes mit der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats ist und für dieses Kind täglich und tatsächlich sorgt, von den zuständigen Behörden dieses Mitgliedstaats die Anerkennung eines abgeleiteten Aufenthaltsrechts auf der Grundlage von Art. 20 AEUV begehrt, diesem Drittstaatsangehörigen obliegt, die Informationen beizubringen, anhand deren sich beurteilen lässt, ob die Voraussetzungen für die Anwendung dieses Artikels erfüllt sind, darunter insbesondere Informationen, die belegen, dass eine Entscheidung, mit der dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit das Aufenthaltsrecht versagt würde, dem Kind die Möglichkeit nähme, den Kernbestand seiner aus dem Unionsbürgerstatus folgenden Rechte tatsächlich in Anspruch zu nehmen, weil sie es dazu zwänge, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen.
Jedoch haben, wie die Europäische Kommission vorgetragen hat, die zuständigen nationalen Behörden, auch wenn grundsätzlich der Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit die Informationen beizubringen hat, die belegen, dass er ein Aufenthaltsrecht gemäß Art. 20 AEUV besitzt, darunter insbesondere Informationen, die belegen, dass sich das Kind bei Verweigerung des Aufenthalts zum Verlassen des Unionsgebiets gezwungen sähe, im Rahmen ihrer Beurteilung der Voraussetzungen, die für die Anerkennung eines Aufenthaltsrechts zugunsten dieses Drittstaatsangehörigen vorliegen müssen, darüber zu wachen, dass die Anwendung einer nationalen Beweislastregelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht geeignet ist, die praktische Wirksamkeit von Art. 20 AEUV zu beeinträchtigen.
So entbindet die Anwendung einer solchen nationalen Beweislastregelung die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats nicht davon, auf der Grundlage der von dem Drittstaatsangehörigen beigebrachten Informationen die erforderlichen Ermittlungen anzustellen, um festzustellen, wo der diesem Mitgliedstaat angehörende Elternteil wohnt, und um zum einen die Frage zu prüfen, ob er wirklich in der Lage und bereit ist, die tägliche und tatsächliche Sorge für das Kind allein wahrzunehmen, und zum anderen die Frage, ob zwischen dem Kind und dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit ein solches Abhängigkeitsverhältnis besteht, dass eine Entscheidung, mit der dem Drittstaatsangehörigen ein Aufenthaltsrecht versagt würde, dem Kind die Möglichkeit nähme, den Kernbestand seiner aus dem Unionsbürgerstatus folgenden Rechte tatsächlich in Anspruch zu nehmen, weil sie es dazu verpflichtete, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen.
Nach alledem ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Art. 20 AEUV dahin auszulegen ist, dass er es einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, das Recht zum Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet zugunsten eines Drittstaatsangehörigen, der Elternteil eines minderjährigen Kindes ist, das die Staatsangehörigkeit dieses Mitgliedstaats besitzt und für das der Drittstaatsangehörige täglich und tatsächlich sorgt, von der Verpflichtung dieses Drittstaatsangehörigen abhängig zu machen, die Informationen beizubringen, anhand deren festgestellt werden kann, dass eine Entscheidung, mit der dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit das Aufenthaltsrecht versagt würde, dem Kind die Möglichkeit nähme, den Kernbestand der aus dem Unionsbürgerstatus folgenden Rechte tatsächlich in Anspruch zu nehmen, weil sie es dazu zwänge, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen. Jedoch haben die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats auf der Grundlage der von dem Drittstaatsangehörigen beigebrachten Informationen die erforderlichen Ermittlungen anzustellen, um im Licht aller Umstände des Einzelfalls beurteilen zu können, ob eine Entscheidung, mit der das Aufenthaltsrecht versagt wird, solche Folgen hätte.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof für Recht erkannt:
1. Art. 20 AEUV ist dahin auszulegen, dass für die Beurteilung der Frage, ob sich ein Kind, das Bürger der Europäischen Union ist, gezwungen sähe, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen, und ihm damit die Möglichkeit genommen würde, den Kernbestand seiner aus diesem Artikel folgenden Rechte tatsächlich in Anspruch zu nehmen, wenn seinem Elternteil, der Drittstaatsangehöriger ist, ein Aufenthaltsrecht im fraglichen Mitgliedstaat verweigert würde, der Umstand, dass der andere Elternteil, der Unionsbürger ist, wirklich in der Lage und bereit ist, die tägliche und tatsächliche Sorge für das Kind allein wahrzunehmen, einen Gesichtspunkt von Bedeutung bildet, der aber allein nicht für die Feststellung genügt, dass zwischen dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit und dem Kind kein Abhängigkeitsverhältnis in der Weise besteht, dass sich das Kind bei der Verweigerung dieses Aufenthaltsrechts hierzu gezwungen sähe. Einer solchen Feststellung muss die Berücksichtigung sämtlicher Umstände des Einzelfalls im Interesse des Kindeswohls zugrunde liegen, so insbesondere des Alters des Kindes, seiner körperlichen und emotionalen Entwicklung, des Grades seiner affektiven Bindung sowohl zu dem Elternteil, der Unionsbürger ist, als auch zu dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit und des Risikos, das mit der Trennung von Letzterem für das innere Gleichgewicht des Kindes verbunden wäre.
2. Art. 20 AEUV ist dahin auszulegen, dass er es einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, das Recht zum Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet zugunsten eines Drittstaatsangehörigen, der Elternteil eines minderjährigen Kindes ist, das die Staatsangehörigkeit dieses Mitgliedstaats besitzt und für das der Drittstaatsangehörige täglich und tatsächlich sorgt, von der Verpflichtung dieses Drittstaatsangehörigen abhängig zu machen, die Informationen beizubringen, anhand deren festgestellt werden kann, dass eine Entscheidung, mit der dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit das Aufenthaltsrecht versagt würde, dem Kind die Möglichkeit nähme, den Kernbestand der aus dem Unionsbürgerstatus folgenden Rechte tatsächlich in Anspruch zu nehmen, weil sie es dazu zwänge, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen. Jedoch haben die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats auf der Grundlage der von dem Drittstaatsangehörigen beigebrachten Informationen die erforderlichen Ermittlungen anzustellen, um im Licht aller Umstände des Einzelfalls beurteilen zu können, ob eine Entscheidung, mit der das Aufenthaltsrecht versagt wird, solche Folgen hätte.
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung des Art. 20 AEUV.
Es ergeht im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten zwischen Frau H. C. Chavez-Vilchez und sieben anderen Drittstaatsangehörigen, die Mütter von einem oder mehreren minderjährigen Kindern mit niederländischer Staatsangehörigkeit sind, für die sie die tägliche und tatsächliche elterliche Sorge wahrnehmen, einerseits und den zuständigen niederländischen Behörden andererseits wegen der Ablehnung ihrer Anträge auf Sozialhilfe und Kindergeld mit der Begründung, dass sie kein Aufenthaltsrecht in den Niederlanden besäßen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Art. 2 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG bestimmt:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
1. ,Unionsbürger‘ jede Person, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt;
2. ,Familienangehöriger‘
d) die Verwandten in gerader aufsteigender Linie des Unionsbürgers und des Ehegatten oder des Lebenspartners im Sinne von Buchstabe b, denen von diesen Unterhalt gewährt wird;
3. ,Aufnahmemitgliedstaat‘ den Mitgliedstaat, in den sich der Unionsbürger begibt, um dort sein Recht auf Freizügigkeit und sein Aufenthaltsrecht auszuüben.“
Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 lautet:
„Diese Richtlinie gilt für jeden Unionsbürger, der sich in einen anderen als den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, begibt oder sich dort aufhält, sowie für seine Familienangehörigen im Sinne von Artikel 2 Nummer 2, die ihn begleiten oder ihm nachziehen.“
Art. 5 der Richtlinie 2004/38 bestimmt:
„Unbeschadet der für die Kontrollen von Reisedokumenten an den nationalen Grenzen geltenden Vorschriften gestatten die Mitgliedstaaten Unionsbürgern, die einen gültigen Personalausweis oder Reisepass mit sich führen, und ihren Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die einen gültigen Reisepass mit sich führen, die Einreise.
Für die Einreise von Unionsbürgern darf weder ein Visum noch eine gleichartige Formalität verlangt werden.
Von Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, ist gemäß der Verordnung Nr. 539/2001 [des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind ] oder gegebenenfalls den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften lediglich ein Einreisevisum zu fordern. Für die Zwecke dieser Richtlinie entbindet der Besitz einer gültigen Aufenthaltskarte gemäß Artikel 10 diese Familienangehörigen von der Visumspflicht.
Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um diesen Personen die Beschaffung der erforderlichen Visa zu erleichtern. Die Visa werden so bald wie möglich nach einem beschleunigten Verfahren unentgeltlich erteilt. …“
Art. 7 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2004/38 sieht vor:
„Jeder Unionsbürger hat das Recht auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats für einen Zeitraum von über drei Monaten, wenn er
a) Arbeitnehmer oder Selbstständiger im Aufnahmemitgliedstaat ist oder
b) für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen, und er und seine Familienangehörigen über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügen oder
c) über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügt und der zuständigen nationalen Behörde durch eine Erklärung oder durch jedes andere gleichwertige Mittel seiner Wahl glaubhaft macht, dass er für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen, oder
d) ein Familienangehöriger ist, der den Unionsbürger, der die Voraussetzungen des Buchstabens a, b oder c erfüllt, begleitet oder ihm nachzieht
Das Aufenthaltsrecht nach Absatz 1 gilt auch für Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die den Unionsbürger in den Aufnahmemitgliedstaat begleiten oder ihm nachziehen, sofern der Unionsbürger die Voraussetzungen des Absatzes 1 Buchstabe a), b) oder c) erfüllt.“
Niederländisches Recht
Art. 1 der Vreemdelingenwet 2000 in der im Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung bestimmt:
„Im Sinne dieses Gesetzes und der darauf beruhenden Vorschriften bezeichnet der Ausdruck
e) Gemeinschaftsangehörige:
1. Angehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die aufgrund des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft berechtigt sind, in einen anderen Mitgliedstaat einzureisen und sich dort aufzuhalten;
2. die Familienangehörigen der unter Nr. 1 genannten Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Drittstaats besitzen und aufgrund einer zur Durchführung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft erlassenen Verordnung berechtigt sind, in einen Mitgliedstaat einzureisen und sich dort aufzuhalten;
…“
Art. 8 dieses Gesetzes sieht vor:
„Ein Ausländer hält sich in den Niederlanden nur rechtmäßig auf:
…
e) als Gemeinschaftsangehöriger, wenn seinem Aufenthalt in den Niederlanden eine nach dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft oder dem Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum erlassene Norm zugrunde liegt;
f) wenn in Erwartung der Entscheidung über einen Antrag auf Aufenthaltserlaubnis … die Abschiebung des Antragstellers nach diesem Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes oder einer gerichtlichen Entscheidung unterbleiben muss, bis über seinen Antrag entschieden ist;
g) wenn in Erwartung der Entscheidung über einen Antrag auf Aufenthaltserlaubnis … oder auf Verlängerung der Gültigkeitsdauer der Aufenthaltserlaubnis … oder auf Änderung dieser Gültigkeitsdauer die Abschiebung des Antragstellers nach diesem Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes oder einer gerichtlichen Entscheidung unterbleiben muss, bis über seinen Antrag entschieden ist;
h) wenn in Erwartung der Entscheidung über einen Widerspruch oder eine Klage die Abschiebung des Antragstellers nach diesem Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes oder einer gerichtlichen Entscheidung unterbleiben muss, bis über seinen Widerspruch oder seine Klage entschieden ist.“
Art. 10 dieses Gesetzes bestimmt:
„Ein Ausländer, der keinen rechtmäßigen Aufenthalt hat, kann die Gewährung von Geld-, Dienst- und Sachleistungen im Wege einer verwaltungsbehördlichen Entscheidung nicht beanspruchen. Satz 1 findet entsprechende Anwendung auf die durch Gesetz oder Rechtsverordnung vorgesehenen Befreiungen und Genehmigungen.
Von Abs. 1 kann abgewichen werden, wenn sich der Anspruch auf die Berufsausbildung, den Zugang zu medizinisch notwendiger Versorgung, die Vermeidung von Verstößen gegen die öffentliche Gesundheit oder die Gewährung von Prozesskostenhilfe an den Ausländer bezieht.
Die Gewährung von Ansprüchen verleiht kein Recht auf rechtmäßigen Aufenthalt.“
Die Vreemdelingencirculaire 2000 ist eine Sammlung von Leitlinien, die der Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aufgestellt hat. Der Ausländer-Runderlass ist für jedermann zugänglich, und jeder kann sich auf die Leitlinien berufen. Die zuständige nationale Behörde, der Immigratie- en Naturalisatiedienst ist bei der Prüfung von Anträgen auf Aufenthaltstitel zur Beachtung dieser Leitlinien verpflichtet. Er darf von ihnen nur unter Angabe von Gründen und in Ausnahmefällen, die bei der Erstellung der Leitlinien nicht berücksichtigt worden sind, abweichen.
Der Ausländer-Runderlass sieht in Teil B Abschnitt 2.2 vor:
„Ein Ausländer hat gemäß [dem Ausländergesetz] rechtmäßigen Aufenthalt, wenn alle nachstehend genannten Bedingungen erfüllt sind:
- Der Ausländer hat ein minderjähriges Kind, das im Besitz der niederländischen Staatsangehörigkeit ist,
- der Ausländer bestreitet den Unterhalt für dieses Kind und wohnt mit ihm zusammen, und
- das Kind muss, wenn dem Ausländer kein Aufenthaltsrecht gewährt wird, diesem nachziehen und das Gebiet der Europäischen Union verlassen.
Der IND geht jedenfalls davon aus, dass der andere Elternteil tatsächlich für das Kind sorgen kann, wenn
- der andere Elternteil das Sorgerecht für das Kind ausübt oder ihm das Sorgerecht noch zugesprochen werden kann und
- der andere Elternteil Hilfe und Unterstützung bei der Betreuung und Erziehung, die behördlicherseits oder von zivilgesellschaftlichen Organisationen gewährt wird, in Anspruch nehmen kann. Hierunter versteht der IND auch die Gewährung einer Geldleistung aus staatlichen Mitteln, auf die Niederländer in den Niederlanden grundsätzlich Anspruch haben.
- sich in Haft befindet oder
- nachweist, dass ihm das Sorgerecht nicht zugesprochen werden kann.“
Am 1. Juli 1998 trat das Wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland vom 26. März 1998 in Kraft. Für Ausländer, die keine Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats der Europäischen Union sind, wurde mit diesem Gesetz in das Sozialhilferecht das Erfordernis eines von der zuständigen Behörde erteilten Aufenthaltstitels aufgenommen, um einem Niederländer gleichgestellt werden zu können, und in das Kindergeldgesetz ein gleichartiges Erfordernis, um als Versicherter gelten zu können.
Der Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ist beim IND zu stellen. Dieser entscheidet über die Aufenthaltsberechtigung im Namen des Staatssekretärs.
Anträge auf Kindergeld nach dem Kindergeldgesetz sind bei der Sociale verzekeringsbank zu stellen.
Anträge auf Sozialhilfe nach dem Sozialhilfegesetz sind beim College der Gemeinde zu stellen, in der der Betroffene seinen Wohnsitz hat.
Art. 11 des Sozialhilfegesetzes bestimmt.
„Jeder in den Niederlanden wohnhafte Niederländer, der sich im Inland in einer Situation befindet, die es ihm nicht ermöglicht, seinen Unterhalt aus eigenen Mitteln zu bestreiten, oder in eine solche Situation zu geraten droht, hat Anspruch auf staatliche Sozialhilfe.
Den in Abs. 1 genannten Niederländern werden außer in den in Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie [2004/38] genannten Fällen im Inland wohnhafte Ausländer, die sich im Sinne von Art. 8 Buchst. a bis e und l des [Ausländergesetzes] rechtmäßig in den Niederlanden aufhalten, gleichgestellt…“
Art. 16 des Sozialhilfegesetzes sieht vor:
„Einer Person, die keinen Anspruch auf Sozialhilfe hat, kann das College in Anbetracht aller Umstände des Einzelfalls abweichend von diesem Absatz Sozialhilfe gewähren, wenn Gründe äußerster Dringlichkeit es erfordern.
Abs. 1 findet keine Anwendung auf andere Ausländer als die in Art. 11 Abs. 2 und 3 genannten.“
Art. 6 des Kindergeldgesetzes bestimmt:
„Als nach den Bestimmungen dieses Gesetzes versichert gilt, wer
a) Gebietsansässiger ist;
b) kein Gebietsansässiger ist, jedoch wegen einer in den Niederlanden im Rahmen eines Dienst- oder Arbeitsverhältnisses ausgeübten Beschäftigung der Lohnsteuer unterliegt.
Nicht versichert sind Ausländer, die sich nicht im Sinne von Art. 8 Buchst. a bis e und l des [Ausländergesetzes] rechtmäßig in den Niederlanden aufhalten.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Die acht Ausgangsverfahren betreffen Anträge auf Sozialhilfe nach dem Sozialhilfegesetz und Anträge auf Kindergeld gemäß dem Kindergeldgesetz, die bei den zuständigen niederländischen Behörden von Müttern mit Drittstaatsangehörigkeit gestellt wurden, welche ein oder mehrere Kinder mit niederländischer Staatsangehörigkeit haben, deren Vater ebenfalls niederländischer Staatsangehöriger ist. Alle diese Kinder sind von ihren Vätern anerkannt worden, leben aber hauptsächlich bei der Mutter.
Frau Chavez-Vilchez, eine venezolanische Staatsangehörige, reiste im Jahr 2007 oder 2008 mit einem Touristenvisum in die Niederlande ein. Aus ihrer Beziehung mit einem niederländischen Staatsangehörigen ging ein am 30. März 2009 geborenes Kind hervor, das ebenfalls die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt. Eltern und Kind lebten bis Juni 2011 in Deutschland, als Frau Chavez-Vilchez und ihr Kind die Familienwohnung verlassen mussten. Sie meldeten sich bei der Notaufnahmestelle der Gemeinde Arnhem, wo sie sich eine Zeit lang aufhielten. Frau Chavez-Vilchez nimmt seitdem die elterliche Sorge für ihr Kind wahr und hat erklärt, dass der Vater weder zu dessen Unterhalt noch zu seiner Erziehung beitrage.
Frau Pinas, eine surinamische Staatsangehörige, war seit dem Jahr 2004 im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis, die im Jahr 2006 aufgehoben wurde. Sie wohnt in Almere und ist Mutter von vier Kindern. Eines von ihnen, das am 23. Dezember 2009 geboren wurde und aus ihrer Beziehung mit einem niederländischen Staatsangehörigen hervorging, besitzt aus diesem Grund selbst die niederländische Staatsangehörigkeit. Frau Pinas und der Vater haben das gemeinsame Sorgerecht für ihr Kind, leben jedoch getrennt, und der Vater trägt nicht zum Unterhalt des Kindes bei. Zwischen den Eltern besteht Kontakt, aber es ist keine Umgangsregelung vereinbart worden. Am 17. Mai 2011 wurde Frau Pinas und ihren Kindern eine befristete Aufenthaltserlaubnis erteilt, auf deren Grundlage ihr ab dem dritten Quartal 2011 Kindergeld gewährt wurde.
Frau Nikolic zog im Jahr 2003 aus einem Land des ehemaligen Jugoslawiens in die Niederlande. Ihre Staatsangehörigkeit ist wegen fehlender Identitätspapiere unklar. Ihr Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis wurde 2009 abgelehnt. Am 26. Januar 2010 wurde von ihr ein Kind geboren, das aus ihrer Beziehung mit einem niederländischen Staatsangehörigen stammt und ebenfalls die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt. Frau Nikolic lebt in Amsterdam und nimmt die elterliche Sorge für ihr Kind wahr; die beiden wohnen in einer Aufnahmeeinrichtung ihrer Gemeinde. Frau Nikolic hat erklärt, dass sie und der Vater ihres Kindes deshalb nicht zusammenwohnen könnten, weil sich dieser in einem betreuten Wohnprojekt für junge Menschen befinde.
Frau García Pérez, eine nicaraguanische Staatsangehörige, reiste 2001 oder 2002 in Begleitung eines niederländischen Staatsangehörigen aus Costa Rica in die Niederlande ein. Am 9. April 2008 wurde ein Kind geboren, das aus dieser Beziehung stammt und ebenfalls die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt. Frau García Pérez wohnt in Haarlem in einer Aufnahmeeinrichtung ihrer Gemeinde und nimmt die elterliche Sorge für ihr Kind wahr. Der Vater trägt nicht zu dessen Unterhalt bei; sein derzeitiger Wohnsitz ist unbekannt.
Frau Uwituze, eine ruandische Staatsangehörige, wurde am 12. Dezember 2011 Mutter eines Kindes, das ebenso wie sein Vater die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt. Der Vater beteiligt sich nicht am Unterhalt und an der Erziehung seines Kindes. Er hat erklärt, dass er sich um es weder kümmern könne noch wolle. Frau Uwituze wohnt mit ihrem Kind in einer Aufnahmeeinrichtung der Stadt 's-Hertogenbosch.
Frau Wip, eine surinamische Staatsangehörige, brachte am 25. November 2009 und am 23. November 2012 zwei Kinder zur Welt, die wie ihr Vater die niederländische Staatsangehörigkeit besitzen. Die Eltern leben getrennt, aber der Vater hat mehrmals in der Woche Kontakt zu seinen Kindern. Er bezieht Sozialhilfe und Kindergeld. Er trägt nichts zum Unterhalt der Kinder bei und gibt lediglich das Kindergeld an Frau Wip weiter. In der im Ausgangsverfahren fraglichen Zeit wohnte Frau Wip in Amsterdam.
Frau Enowassam, eine kamerunische Staatsangehörige, reiste im Jahr 1999 in die Niederlande ein. Aus ihrer Beziehung mit einem niederländischen Staatsangehörigen ging ein am 2. Mai 2008 geborenes Kind hervor, das die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt. Die Eltern haben das gemeinsame Sorgerecht für ihr Kind, leben aber getrennt. Das Kind ist unter der Anschrift des Vaters gemeldet, wohnt aber tatsächlich bei der Mutter in einer Notaufnahmestelle der Stadt Den Haag. Es hält sich an drei Wochenenden im Monat bei seinem Vater auf und verbringt manchmal die Ferien mit ihm. Der Vater zahlt monatlich 200 Euro Kindesunterhalt. Er bezieht darüber hinaus Kindergeld, das er an Frau Enowassam weiterleitet. Er geht einer Vollzeitbeschäftigung nach und hat erklärt, dass er sich aus diesem Grund nicht um sein Kind kümmern könne.
Frau Guerrero Chavez, eine venezolanische Staatsangehörige, reiste am 24. Oktober 2007 in die Niederlande ein und kehrte am 2. November 2009 nach Venezuela zurück. Im Januar 2011 reiste sie erneut in die Niederlande ein und wohnt in Schiedam. Aus ihrer Beziehung mit einem niederländischen Staatsangehörigen ging am 31. März 2011 ein Kind hervor, das die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt. Frau Guerrero Chavez und der Vater des Kindes haben sich getrennt. Der Vater hat beinahe täglich Kontakt zu seinem Kind, aber ist nicht bereit, die tatsächliche Sorge für das Kind zu übernehmen, zu dessen Unterhalt er in begrenztem Maße beiträgt. Frau Guerrero Chavez kümmert sich täglich um ihr Kind und nimmt die elterliche Sorge für es wahr.
In allen Fällen, die dem Ausgangsverfahren zugrunde liegen, wurden die Anträge der Kindesmütter auf Sozialhilfe und Kindergeld von den zuständigen niederländischen Behörden mit der Begründung zurückgewiesen, sie hätten auf diese Leistungen nach niederländischem Recht deshalb keinen Anspruch, weil sie keine Aufenthaltsberechtigung besäßen.
Während der Zeiträume zwischen 2010 und 2013, für die die Rechtsmittelführerinnen der Ausgangsverfahren Sozialhilfe und Kindergeld beantragt hatten, besaß keine von ihnen in den Niederlanden eine Aufenthaltserlaubnis. Während sich einige von ihnen während dieser Zeiträume in Erwartung der Entscheidung über einen Antrag auf Aufenthaltserlaubnis gleichwohl rechtmäßig in den Niederlanden aufhielten, hielten sich andere von ihnen rechtswidrig in den Niederlanden auf, aber es wurde keine Maßnahme zu ihrer Abschiebung getroffen. Keine von ihnen hatte eine Arbeitserlaubnis.
Nachdem ihre Klagen gegen die Versagung der beantragten Gewährung von Sozialhilfe und Kindergeld durch Urteile der zuständigen nationalen Gerichte im ersten Rechtszug zurückgewiesen worden waren, legten die Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens gegen diese Urteile ein Rechtsmittel zum Centrale Raad van Beroep ein.
Das vorlegende Gericht sieht sich vor die Frage gestellt, ob die Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens, die alle die Staatsangehörigkeit eines Drittlands besitzen, als Mutter eines Kindes, das Unionsbürger ist, unter den Umständen ihres jeweiligen Einzelfalls ein Aufenthaltsrecht aus Art. 20 AEUV herleiten können. Wenn es sich so verhielte, könnten sie sich nach Auffassung des vorlegenden Gerichts auf die Bestimmungen im Sozialhilfegesetz und im Kindergeldgesetz berufen, wonach Ausländer mit rechtmäßigem Aufenthalt in den Niederlanden wie niederländische Staatsangehörige behandelt werden könnten, und damit gegebenenfalls gemäß diesen Gesetzen Sozialhilfe oder Kindergeld beziehen, ohne dass hierfür eine ihnen vom IND erteilte Aufenthaltserlaubnis oder eine Bescheinigung über die Rechtmäßigkeit ihres Aufenthalts erforderlich wäre.
Nach Meinung des vorlegenden Gerichts folgt aus den Urteilen vom 8. März 2011, Ruiz Zambrano, und vom 15. November 2011, Dereci u. a., dass den Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens ein auf Art. 20 AEUV beruhendes Aufenthaltsrecht zustünde, das sich aus dem Aufenthaltsrecht ihrer Kinder als Unionsbürger herleitete, wenn sich die Kinder in einer Situation befänden, wie sie in diesen Urteilen beschrieben werde. Für jeden der im Ausgangsverfahren fraglichen Fälle sei zu prüfen, ob Umstände vorlägen, die die Kinder de facto dazu zwängen, das Gebiet der Union zu verlassen, wenn ihrer Mutter ein Aufenthaltsrecht verweigert würde.
Vor diesem Hintergrund fragt sich das vorlegende Gericht, welche Bedeutung im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs dem Umstand beizumessen ist, dass sich der Vater als Unionsbürger in den Niederlanden oder in der Union als Ganzes aufhält.
Das vorlegende Gericht führt weiter aus, dass die für die Durchführung des Sozialhilfegesetzes und des Kindergeldgesetzes zuständigen Behörden und die zuständigen Gerichte eigenständig zu prüfen hätten, ob sich der Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 20 AEUV auf diesen Artikel berufen könne, um die Anerkennung eines Aufenthaltsrechts zu erreichen. Diese Behörden, d. h. die Colleges der Gemeinden und die SvB, hätten anhand der Informationen, die ihnen die Beteiligten erteilt hätten oder die erforderlichenfalls noch eingeholt werden könnten, im Einvernehmen mit dem IND zu prüfen, ob aus Art. 20 AEUV ein Aufenthaltsrecht in den Niederlanden hergeleitet werden könne.
Insoweit weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass in der Praxis verschiedene Behörden die Urteile vom 8. März 2011, Ruiz Zambrano, und vom 15. November 2011, Dereci u. a., in restriktiver Weise dahin auslegten, dass sie nur für Fälle gälten, in denen der Vater objektiv nicht in der Lage sei, für das Kind zu sorgen, weil er beispielsweise in Haft sei, in einem Krankenhaus oder einer spezialisierten Einrichtung untergebracht sei oder verstorben sei. Abgesehen von diesen Fällen müsse der drittstaatsangehörige Elternteil – gegebenenfalls mit Hilfe Dritter – glaubhaft machen, dass der Vater nicht in der Lage sei, für das Kind zu sorgen. So sei es auch im Ausländer-Runderlass vorgesehen.
Nach Darstellung des vorlegenden Gerichts haben es in allen Ausgangsfällen die gemeindlichen Colleges, die SvB und der IND als irrelevant betrachtet, dass die Mutter mit Drittstaatsangehörigkeit und nicht der die Unionsbürgerschaft besitzende Vater täglich und tatsächlich für das Kind sorge, welcher Art die Kontakte zwischen Kind und Vater seien, inwieweit er zu Unterhalt und Erziehung des Kindes beitrage oder ob er bereit sei, für das Kind zu sorgen. Auch dass der Vater nicht das Sorgerecht für das Kind habe, sei als irrelevant betrachtet worden, weil nicht glaubhaft gemacht worden sei, dass ihm das Sorgerecht nicht verliehen werden könne. Dem vorlegenden Gericht stellt sich damit die Frage, ob die Rechtsprechung des Gerichtshofs derart restriktiv auszulegen sei.
Für den Fall, dass nach Auffassung des Gerichtshofs in den Ausgangsrechtsstreitigkeiten die Tatsache allein, dass das Kind für seine tägliche Versorgung von der Mutter abhängig sei, kein maßgebliches Kriterium für die Beurteilung darstelle, ob die Abhängigkeit des Kindes von seiner Mutter so weit gehe, dass es bei einer Versagung ihres Aufenthaltsrechts faktisch das Unionsgebiet verlassen müsse, wirft das vorlegende Gericht die weitere Frage auf, welche anderen Umstände in den vorliegenden Fällen insoweit als maßgeblich betrachtet werden könnten.
Unter diesen Umständen hat der Centrale Raad van Beroep das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist Art. 20 AEUV dahin auszulegen, dass er es einem Mitgliedstaat verwehrt, einem Drittstaatsangehörigen, der die tägliche und tatsächliche Sorge für sein minderjähriges Kind wahrnimmt, das Angehöriger dieses Mitgliedstaats ist, das Aufenthaltsrecht in diesem Mitgliedstaat zu verweigern?
2. Ist es für die Beantwortung dieser Frage von Belang, dass dieser Elternteil die rechtliche, finanzielle und/oder affektive Sorge nicht allein ausübt, und ferner, dass nicht ausgeschlossen ist, dass der andere Elternteil, der Angehöriger dieses Mitgliedstaats ist, de facto in der Lage sein könnte, für das Kind zu sorgen?
3. Hat der drittstaatsangehörige Elternteil in diesem Fall glaubhaft zu machen, dass dieser andere Elternteil die elterliche Sorge für das Kind nicht übernehmen kann, so dass sich das Kind gezwungen sähe, das Gebiet der Union zu verlassen, wenn dem drittstaatsangehörigen Elternteil ein Aufenthaltsrecht verweigert würde?
Zu den Vorlagefragen
Vorbemerkungen
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die in den Ausgangsverfahren fraglichen Fälle ungeachtet bestimmter Gemeinsamkeiten eine Reihe von Besonderheiten aufweisen, die zu berücksichtigen sind.
Zwar geht es, wie oben in Rn. 30 erwähnt, in allen diesen Fällen um eine Drittstaatsangehörige, die in den Zeiträumen der Versagung der von ihr beantragten Kindergeld- oder Sozialhilfezahlungen ohne Aufenthaltsberechtigung in den Niederlanden lebte, Mutter mindestens eines bei ihr lebenden minderjährigen Kindes mit niederländischer Staatsangehörigkeit war, für dieses täglich und tatsächlich sorgte und vom Kindesvater getrennt lebte, der seinerseits ebenfalls die niederländische Staatsangehörigkeit besaß und das Kind anerkannt hatte.
Dennoch weisen die im Ausgangsverfahren fraglichen Fälle Unterschiede auf, die sich auf das Verhältnis zwischen Eltern und Kind hinsichtlich des Sorgerechts und des Beitrags zu den Unterhaltskosten, auf die Lage der Mütter unter dem Aspekt ihrer Aufenthaltsberechtigung im Unionsgebiet und auf die Lage der minderjährigen Kinder selbst beziehen.
Was erstens das Verhältnis zwischen Eltern und Kind angeht, waren die Kontakte zwischen den Kindern und ihren Vätern, je nach Fall, häufig, selten oder sogar inexistent. So war der Vater in einem Fall unauffindbar, und in einem anderen Fall lebte er in einem betreuten Wohnprojekt. In drei Fällen trug der Vater zu den Kosten für den Kindesunterhalt bei, während in fünf anderen Fällen keinerlei Unterhaltsbeitrag geleistet wurde. In zwei von acht Fällen nahmen beide Eltern das Sorgerecht gemeinsam wahr, während in sechs anderen Fällen die elterliche Sorge täglich und tatsächlich allein von der Mutter ausgeübt wurde. In der Hälfte der Fälle schließlich wohnte das Kind mit seiner Mutter in einer Notaufnahmeeinrichtung.
Was zweitens die Lage der Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens unter dem Aspekt ihrer Aufenthaltsberechtigung im Unionsgebiet anbelangt, ist zu beachten, dass zwischenzeitlich zwei von ihnen eine Aufenthaltserlaubnis erteilt worden ist.
So haben in der mündlichen Verhandlung die Vertreter von Frau Wip und Frau Chavez-Vilchez sowie die niederländische Regierung mitgeteilt, dass sich diese beiden Frauen heute in einer aufenthaltsrechtlich regulären Lage befänden. Frau Wip hat kürzlich eine Aufenthaltserlaubnis für Belgien erhalten, wo sie arbeitet und mit ihrer Tochter wohnt. Frau Chavez-Vilchez ist im April 2015 auf der Grundlage von Art. 8 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten eine Aufenthaltserlaubnis in den Niederlanden erteilt worden, und sie übt in Belgien eine Berufstätigkeit aus.
Hinsichtlich, drittens, der Lage der minderjährigen Kinder selbst ist darauf hinzuweisen, dass das Kind von Frau Chavez-Vilchez bis Juni 2011 bei seinen Eltern in Deutschland lebte und dann mit seiner Mutter in die Niederlande zurückkehrte, wo Frau Chavez-Vilchez anschließend bei den Behörden Kindergeld beantragte.
Hingegen haben die minderjährigen Kinder der sieben anderen Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens vor oder während der Zeiträume, die von den im Ausgangsverfahren fraglichen Sozialhilfe- oder Kindergeldanträgen betroffen waren, niemals von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht und wohnen seit ihrer Geburt in dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen.
Auch wenn das vorlegende Gericht seine Fragen der Form nach auf die Auslegung des Art. 20 AEUV beschränkt hat, hindert dies den Gerichtshof, wie er wiederholt entschieden hat, nicht daran, dem Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts zu geben, die diesem bei der Entscheidung über das bei ihm anhängige Verfahren von Nutzen sein können, und zwar unabhängig davon, ob es bei seiner Fragestellung darauf Bezug genommen hat.
In der vorliegenden Rechtssache ist zum einen die Lage des Kindes von Frau Chavez-Vilchez und die Lage von Frau Chavez-Vilchez selbst im Hinblick auf Art. 21 AEUV und die Richtlinie 2004/38 zu würdigen, die die Ausübung des den Unionsbürgern unmittelbar aus Art. 21 Abs. 1 AEUV erwachsenden elementaren und persönlichen Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, erleichtern soll und bezweckt, dieses Recht zu verstärken. Zum anderen ist die Lage der Kinder der übrigen Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens, die vor und während der von den fraglichen Sozialhilfe- oder Kindergeldanträgen betroffenen Zeiträume stets bei ihrer Mutter im Mitgliedstaat ihrer Staatsangehörigkeit gelebt haben, sowie die Lage dieser Rechtsmittelführerinnen selbst unter dem Blickwinkel des Art. 20 AEUV zu beurteilen.
Was das Kind von Frau Chavez-Vilchez angeht, so hatte es, bevor seine Mutter in den Niederlanden für Zeiträume zwischen dem 7. Juli 2011 und Ende März 2012 Kindergeldanträge stellte, von seiner Freizügigkeit Gebrauch gemacht, da es bis Juni 2011 bei seinen Eltern in Deutschland, wo sein Vater lebt und arbeitet, gewohnt hatte, um sodann in Begleitung seiner Mutter in die Niederlande zurückzukehren, deren Staatsangehörigkeit es besitzt.
Wie die niederländische Regierung in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, ist die Würdigung der Lage von Frau Chavez-Vilchez und ihres Kindes im Licht der Vorschriften über die Unionsbürgerschaft, obgleich sie später eine Aufenthaltserlaubnis in den Niederlanden erhalten hat, für das vorlegende Gericht weiterhin von Interesse, weil diese Aufenthaltserlaubnis erst nach den von den fraglichen Leistungsanträgen betroffenen Zeiträumen erteilt wurde.
Was das Bestehen eines abgeleiteten Aufenthaltsrechts auf der Grundlage von Art. 21 Abs. 1 AEUV und der Richtlinie 2004/38 anbelangt, hat der Gerichtshof entschieden, dass nicht alle Drittstaatsangehörigen nach der Richtlinie 2004/38 berechtigt sind, in einen Mitgliedstaat einzureisen und sich dort aufzuhalten, sondern nur diejenigen, die im Sinne von Art. 2 Nr. 2 dieser Richtlinie Familienangehörige eines Unionsbürgers sind, der sein Recht auf Freizügigkeit ausgeübt hat, indem er sich in einem anderen Mitgliedstaat als dem, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, niedergelassen hat.
Der Gerichtshof hat im Übrigen festgestellt, dass die Richtlinie 2004/38 allein die Voraussetzungen regeln soll, unter denen ein Unionsbürger in andere Mitgliedstaaten als in den seiner eigenen Staatsangehörigkeit einreisen und sich dort aufhalten darf. Auf die Bestimmungen dieser Richtlinie kann daher kein abgeleitetes Recht der Drittstaatsangehörigen, die Familienangehörige eines Unionsbürgers sind, auf Aufenthalt in dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Unionsbürger besitzt, gestützt werden.
Jedoch hat der Gerichtshof entschieden, dass in Fällen, in denen ein Unionsbürger in den Mitgliedstaat seiner Staatsangehörigkeit zurückkehrt, die Voraussetzungen für die Gewährung eines abgeleiteten Aufenthaltsrechts auf der Grundlage von Art. 21 Abs. 1 AEUV zugunsten eines Drittstaatsangehörigen, der Familienangehöriger des Unionsbürgers ist und mit dem sich dieser allein in seiner Eigenschaft als Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, grundsätzlich nicht strenger sein dürfen als diejenigen, die die Richtlinie 2004/38 für einen Drittstaatsangehörigen vorsieht, der Familienangehöriger eines Unionsbürgers ist, der sein Recht auf Freizügigkeit ausgeübt hat, indem er sich in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen hat als dem, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt.
Auch wenn nämlich die Richtlinie 2004/38 einen solchen Fall der Rückkehr nicht regelt, ist sie jedoch hinsichtlich der Voraussetzungen des Aufenthalts eines Unionsbürgers in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, entsprechend anzuwenden, da in beiden Fällen der Unionsbürger die Referenzperson dafür ist, dass einem Drittstaatsangehörigen, der sein Familienangehöriger ist, ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht gewährt werden kann.
Es obliegt dem vorlegenden Gericht, zu prüfen, ob die in der Richtlinie 2004/38 und insbesondere ihren Art. 5 bis 7 festgelegten Voraussetzungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und den dortigen Aufenthalt in dem Zeitraum, für den die Kindergeldanträge abgelehnt wurden, erfüllt waren, so dass Frau Chavez-Vilchez auf der Grundlage von Art. 21 AEUV und der Richtlinie 2004/38 ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht geltend machen konnte.
Wenn dies nicht der Fall ist, wäre die Situation des Kindes mit Unionsbürgerschaft und seines drittstaatsangehörigen Verwandten im Licht von Art. 20 AEUV zu prüfen.
Im Fall der Kinder von Frau Wip, die bei ihrer Mutter in den Niederlanden wohnten, als diese für Oktober und November 2012 Kindergeld beantragte, ist in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt worden, dass sie gegenwärtig bei ihrer Mutter in Belgien wohnen, wo diese eine Aufenthaltserlaubnis erhalten hat und berufstätig ist. Da diese Kinder ihre Freizügigkeit und ihr Aufenthaltsrecht als Unionsbürger in einem anderen Mitgliedstaat als dem, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, erst nach dem im Ausgangsverfahren fraglichen Zeitraum wahrgenommen haben und ihre Mutter erst nach diesem Zeitraum eine Aufenthaltserlaubnis in diesem anderen Mitgliedstaat erhalten hat, bleibt die Prüfung der Frage erforderlich, ob ihre Mutter für den fraglichen Zeitraum auf der Grundlage von Art. 20 AEUV ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht hätte geltend machen können.
Zur ersten und zur zweiten Vorlagefrage
Mit seiner ersten und seiner zweiten Vorlagefrage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 20 AEUV dahin auszulegen ist, dass er es einem Mitgliedstaat verwehrt, das Recht zum Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet einem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit zu verweigern, der täglich und tatsächlich die Sorge für ein minderjähriges Kind wahrnimmt, das die Staatsangehörigkeit dieses Mitgliedstaats besitzt, wenn nicht ausgeschlossen ist, dass der andere Elternteil, der die Staatsangehörigkeit dieses Mitgliedstaats besitzt, täglich und tatsächlich für das Kind sorgen könnte. Das vorlegende Gericht fragt weiter, ob insoweit der Umstand erheblich ist, dass die rechtliche, finanzielle oder affektive Sorge für das Kind von dem Drittstaatsangehörigen nicht vollständig wahrgenommen wird.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs können sich die vom Ausgangsverfahren betroffenen Kinder als Staatsangehörige eines Mitgliedstaats auch gegenüber dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, auf die mit ihrem Unionsbürgerstatus gemäß Art. 20 AEUV verbundenen Rechte berufen.
Der Gerichtshof hat entschieden, dass Art. 20 AEUV nationalen Maßnahmen einschließlich Entscheidungen, mit denen Familienangehörigen eines Unionsbürgers der Aufenthalt verweigert wird, entgegensteht, die bewirken, dass den Unionsbürgern der tatsächliche Genuss des Kernbestands der Rechte, die ihnen ihr Status verleiht, verwehrt wird.
Dagegen verleihen die Vertragsbestimmungen über die Unionsbürgerschaft Drittstaatsangehörigen keine eigenständigen Rechte. Die etwaigen Rechte, die die Vertragsbestimmungen über die Unionsbürgerschaft den Drittstaatsangehörigen verleihen, sind nämlich nicht deren eigene Rechte, sondern aus den Rechten des Unionsbürgers abgeleitete. Ihr Zweck und ihre Rechtfertigung beruhen auf der Feststellung, dass ihre Nichtanerkennung den Unionsbürger insbesondere in seiner Freizügigkeit beeinträchtigen könnte.
Insoweit hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass es ganz besondere Sachverhalte gibt, in denen – obwohl das für das Aufenthaltsrecht von Drittstaatsangehörigen geltende Sekundärrecht nicht anwendbar ist und der betreffende Unionsbürger sein Recht auf Freizügigkeit nicht ausgeübt hat – einem Drittstaatsangehörigen, der Familienangehöriger des Unionsbürgers ist, dennoch ein Aufenthaltsrecht eingeräumt werden muss, da sonst die Unionsbürgerschaft ihrer praktischen Wirksamkeit beraubt würde, wenn sich der Unionsbürger infolge der Verweigerung des Aufenthaltsrechts de facto gezwungen sähe, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen, und ihm dadurch der tatsächliche Genuss des Kernbestands der Rechte, die ihm dieser Status verleiht, verwehrt würde.
Kennzeichnend für die in der vorstehenden Randnummer genannten Fälle ist, dass sie, auch wenn sie durch Rechtsvorschriften geregelt sind, die a priori in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, und zwar durch die Rechtsvorschriften über das Einreise- und Aufenthaltsrecht von Drittstaatsangehörigen außerhalb des Anwendungsbereichs des Sekundärrechts, die unter bestimmten Voraussetzungen die Verleihung eines Einreise- und Aufenthaltsrechts vorsehen, dennoch in einem inneren Zusammenhang mit der Freizügigkeit und dem Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers stehen, die beeinträchtigt würden, wenn den Drittstaatsangehörigen das Recht verweigert würde, in den Mitgliedstaat, in dem der Unionsbürger wohnt, einzureisen und sich dort aufzuhalten, und die daher der Versagung dieses Rechts entgegenstehen.
Müssten im vorliegenden Fall, was das vorlegende Gericht zu prüfen haben wird, die fraglichen Drittstaatsangehörigen das Unionsgebiet wegen der Verweigerung ihres Aufenthalts verlassen, könnte sich daraus eine Beschränkung der Rechte, die der Unionsbürgerstatus ihren Kindern gewährt und insbesondere des Aufenthaltsrechts ergeben, da die Kinder gezwungen sein könnten, ihre Mutter zu begleiten und damit das Unionsgebiet als Ganzes zu verlassen. Durch die etwaige Verpflichtung der Mütter, das Unionsgebiet zu verlassen, würde den Kindern damit der tatsächliche Genuss des Kernbestands der Rechte, die ihnen ihr Unionsbürgerstatus verleiht, verwehrt.
Die niederländische Regierung macht jedoch geltend, man könne allein daraus, dass ein Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit sich täglich um das Kind kümmere und tatsächlich, sei es auch nur teilweise, die rechtliche, finanzielle oder affektive Sorge für das Kind wahrnehme, nicht automatisch schließen, dass das Kind als Unionsbürger das Gebiet der Union verlassen müsste, wenn dem Drittstaatsangehörigen ein Aufenthaltsrecht versagt würde. Dass im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats, dessen Staatsangehörigkeit das Kind besitze, oder im Gebiet der Union als Ganzes der andere Elternteil lebe, der seinerseits Unionsbürger sei und sich um das Kind kümmern könne, bilde bei dieser Beurteilung einen gewichtigen Gesichtspunkt.
Die niederländische Regierung hat ferner erläutert, es werde von den zuständigen nationalen Behörden unter bestimmten Umständen als erwiesen betrachtet, dass es dem Elternteil, der Unionsbürger ist, unmöglich sei oder er nicht dazu fähig sei, für das Kind zu sorgen. So verhalte es sich, wenn dieser Elternteil verstorben oder unauffindbar sei, wenn er inhaftiert, untergebracht oder für längere Zeit in einem Krankenhaus sei, wenn laut objektiven Quellen wie einem Bericht der Polizei oder Jugendbehörden der Elternteil unfähig sei, sich um das Kind zu kümmern, oder wenn sein Antrag auf Verleihung des – selbst mit dem anderen Elternteil geteilten – Sorgerechts gerichtlich abgelehnt worden sei.
Insoweit ist daran zu erinnern, dass der Gerichtshof im Urteil vom 6. Dezember 2012, O u. a., für die Prüfung, ob eine Verweigerung des Aufenthaltsrechts des Elternteils mit Drittstaatsangehörigkeit dessen Kind, das Unionsbürger ist, die Möglichkeit nähme, den Kernbestand der mit seinem Status verbundenen Rechte in Anspruch zu nehmen, der Frage nach dem Sorgerecht und der Frage Bedeutung zugemessen hat, ob die rechtliche, finanzielle oder affektive Sorge für das Kind durch den Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit ausgeübt wird.
Wie der Gerichtshof zur letzteren Frage ausgeführt hat, ist es das Abhängigkeitsverhältnis zwischen dem minderjährigen Unionsbürger und dem Drittstaatsangehörigen, dem ein Aufenthaltsrecht verweigert wird, das die praktische Wirksamkeit der Unionsbürgerschaft beeinträchtigen kann, da diese Abhängigkeit dazu führen würde, dass der Unionsbürger sich als Folge einer solchen Verweigerung de facto gezwungen sähe, nicht nur das Gebiet des Mitgliedstaats zu verlassen, dessen Staatsangehöriger er ist, sondern auch das Gebiet der Union als Ganzes.
Im vorliegenden Fall ist zur Beurteilung des Risikos, dass sich das betroffene Kind mit Unionsbürgerschaft gezwungen sähe, das Unionsgebiet zu verlassen, und ihm damit die Möglichkeit genommen würde, den Kernbestand seiner Rechte aus Art. 20 AEUV tatsächlich in Anspruch zu nehmen, wenn seinem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit ein Aufenthaltsrecht im fraglichen Mitgliedstaat verweigert würde, in jedem der im Ausgangsverfahren fraglichen Fälle zu ermitteln, welcher Elternteil die tatsächliche Sorge für das Kind wahrnimmt und ob ein tatsächliches Abhängigkeitsverhältnis zwischen dem Kind und dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit besteht. Im Rahmen dieser Beurteilung haben die zuständigen Behörden dem Recht auf Achtung des Familienlebens Rechnung zu tragen, das in Art. 7 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union niedergelegt ist, wobei dieser Artikel in Zusammenschau mit der Verpflichtung auszulegen ist, das in Art. 24 Abs. 2 der Charta der Grundrechte anerkannte Kindeswohl zu berücksichtigen.
Für diese Beurteilung bildet der Umstand, dass der andere Elternteil, der Unionsbürger ist, wirklich in der Lage und bereit ist, die tägliche und tatsächliche Sorge für das Kind allein wahrzunehmen, einen Gesichtspunkt von Bedeutung, der aber allein nicht für die Feststellung genügt, dass zwischen dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit und dem Kind kein Abhängigkeitsverhältnis in der Weise besteht, dass sich das Kind zum Verlassen des Unionsgebiets gezwungen sähe, wenn dem Drittstaatsangehörigen ein Aufenthaltsrecht verweigert würde. Denn einer solchen Feststellung muss die Berücksichtigung sämtlicher Umstände des Einzelfalls im Interesse des Kindeswohls zugrunde liegen, so insbesondere des Alters des Kindes, seiner körperlichen und emotionalen Entwicklung, des Grades seiner affektiven Bindung sowohl zu dem Elternteil, der Unionsbürger ist, als auch zu dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit und des Risikos, das mit der Trennung von Letzterem für das innere Gleichgewicht des Kindes verbunden wäre.
Nach alledem ist auf die erste und die zweite Frage zu antworten, dass Art. 20 AEUV dahin auszulegen ist, dass für die Beurteilung der Frage, ob sich ein Kind, das Unionsbürger ist, gezwungen sähe, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen, und ihm damit die Möglichkeit genommen würde, den Kernbestand seiner aus diesem Artikel folgenden Rechte tatsächlich in Anspruch zu nehmen, wenn seinem Elternteil, der Drittstaatsangehöriger ist, ein Aufenthaltsrecht im fraglichen Mitgliedstaat verweigert würde, der Umstand, dass der andere Elternteil, der Unionsbürger ist, wirklich in der Lage und bereit ist, die tägliche und tatsächliche Sorge für das Kind allein wahrzunehmen, einen Gesichtspunkt von Bedeutung bildet, der aber allein nicht für die Feststellung genügt, dass zwischen dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit und dem Kind kein Abhängigkeitsverhältnis in der Weise besteht, dass sich das Kind bei der Verweigerung dieses Aufenthaltsrechts hierzu gezwungen sähe. Einer solchen Feststellung muss die Berücksichtigung sämtlicher Umstände des Einzelfalls im Interesse des Kindeswohls zugrunde liegen, so insbesondere des Alters des Kindes, seiner körperlichen und emotionalen Entwicklung, des Grades seiner affektiven Bindung sowohl zu dem Elternteil, der Unionsbürger ist, als auch zu dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit und des Risikos, das mit der Trennung von Letzterem für das innere Gleichgewicht des Kindes verbunden wäre.
Zur dritten Vorlagefrage
Mit seiner dritten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 20 AEUV dahin auszulegen ist, dass er es einem Mitgliedstaat verwehrt, die Gewährung des Rechts zum Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet zugunsten eines Drittstaatsangehörigen, der Elternteil eines minderjährigen Kindes ist, das die Staatsangehörigkeit dieses Mitgliedstaats besitzt und für das der Drittstaatsangehörige täglich und tatsächlich sorgt, von der Verpflichtung dieses Drittstaatsangehörigen abhängig zu machen, nachzuweisen, dass der andere Elternteil, der Staatsangehöriger dieses Mitgliedstaats ist, nicht in der Lage ist, täglich und tatsächlich für das Kind zu sorgen.
Die niederländische Regierung meint, dass gemäß der im Unionsrecht anerkannten allgemeinen Regel, wonach derjenige, der sich auf bestimmte Rechte berufe, deren Geltung in seinem Fall nachzuweisen habe, die Beweislast für das Bestehen eines Aufenthaltsrechts aus Art. 20 AEUV bei den Rechtsmittelführerinnen des Ausgangsverfahrens liege. Sie hätten den Nachweis zu führen, dass wegen objektiver Hindernisse, aufgrund deren der Elternteil, der Unionsbürger sei, konkret nicht für das Kind sorgen könne, dieses von dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit in der Weise abhängig sei, dass es, wenn dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit ein Aufenthaltsrecht verweigert würde, faktisch gezwungen wäre, das Unionsgebiet zu verlassen.
Hierzu ist festzustellen, dass es in einem Fall, in dem ein Drittstaatsangehöriger, der Elternteil eines minderjährigen Kindes mit der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats ist und für dieses Kind täglich und tatsächlich sorgt, von den zuständigen Behörden dieses Mitgliedstaats die Anerkennung eines abgeleiteten Aufenthaltsrechts auf der Grundlage von Art. 20 AEUV begehrt, diesem Drittstaatsangehörigen obliegt, die Informationen beizubringen, anhand deren sich beurteilen lässt, ob die Voraussetzungen für die Anwendung dieses Artikels erfüllt sind, darunter insbesondere Informationen, die belegen, dass eine Entscheidung, mit der dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit das Aufenthaltsrecht versagt würde, dem Kind die Möglichkeit nähme, den Kernbestand seiner aus dem Unionsbürgerstatus folgenden Rechte tatsächlich in Anspruch zu nehmen, weil sie es dazu zwänge, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen.
Jedoch haben, wie die Europäische Kommission vorgetragen hat, die zuständigen nationalen Behörden, auch wenn grundsätzlich der Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit die Informationen beizubringen hat, die belegen, dass er ein Aufenthaltsrecht gemäß Art. 20 AEUV besitzt, darunter insbesondere Informationen, die belegen, dass sich das Kind bei Verweigerung des Aufenthalts zum Verlassen des Unionsgebiets gezwungen sähe, im Rahmen ihrer Beurteilung der Voraussetzungen, die für die Anerkennung eines Aufenthaltsrechts zugunsten dieses Drittstaatsangehörigen vorliegen müssen, darüber zu wachen, dass die Anwendung einer nationalen Beweislastregelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht geeignet ist, die praktische Wirksamkeit von Art. 20 AEUV zu beeinträchtigen.
So entbindet die Anwendung einer solchen nationalen Beweislastregelung die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats nicht davon, auf der Grundlage der von dem Drittstaatsangehörigen beigebrachten Informationen die erforderlichen Ermittlungen anzustellen, um festzustellen, wo der diesem Mitgliedstaat angehörende Elternteil wohnt, und um zum einen die Frage zu prüfen, ob er wirklich in der Lage und bereit ist, die tägliche und tatsächliche Sorge für das Kind allein wahrzunehmen, und zum anderen die Frage, ob zwischen dem Kind und dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit ein solches Abhängigkeitsverhältnis besteht, dass eine Entscheidung, mit der dem Drittstaatsangehörigen ein Aufenthaltsrecht versagt würde, dem Kind die Möglichkeit nähme, den Kernbestand seiner aus dem Unionsbürgerstatus folgenden Rechte tatsächlich in Anspruch zu nehmen, weil sie es dazu verpflichtete, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen.
Nach alledem ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Art. 20 AEUV dahin auszulegen ist, dass er es einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, das Recht zum Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet zugunsten eines Drittstaatsangehörigen, der Elternteil eines minderjährigen Kindes ist, das die Staatsangehörigkeit dieses Mitgliedstaats besitzt und für das der Drittstaatsangehörige täglich und tatsächlich sorgt, von der Verpflichtung dieses Drittstaatsangehörigen abhängig zu machen, die Informationen beizubringen, anhand deren festgestellt werden kann, dass eine Entscheidung, mit der dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit das Aufenthaltsrecht versagt würde, dem Kind die Möglichkeit nähme, den Kernbestand der aus dem Unionsbürgerstatus folgenden Rechte tatsächlich in Anspruch zu nehmen, weil sie es dazu zwänge, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen. Jedoch haben die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats auf der Grundlage der von dem Drittstaatsangehörigen beigebrachten Informationen die erforderlichen Ermittlungen anzustellen, um im Licht aller Umstände des Einzelfalls beurteilen zu können, ob eine Entscheidung, mit der das Aufenthaltsrecht versagt wird, solche Folgen hätte.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof für Recht erkannt:
1. Art. 20 AEUV ist dahin auszulegen, dass für die Beurteilung der Frage, ob sich ein Kind, das Bürger der Europäischen Union ist, gezwungen sähe, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen, und ihm damit die Möglichkeit genommen würde, den Kernbestand seiner aus diesem Artikel folgenden Rechte tatsächlich in Anspruch zu nehmen, wenn seinem Elternteil, der Drittstaatsangehöriger ist, ein Aufenthaltsrecht im fraglichen Mitgliedstaat verweigert würde, der Umstand, dass der andere Elternteil, der Unionsbürger ist, wirklich in der Lage und bereit ist, die tägliche und tatsächliche Sorge für das Kind allein wahrzunehmen, einen Gesichtspunkt von Bedeutung bildet, der aber allein nicht für die Feststellung genügt, dass zwischen dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit und dem Kind kein Abhängigkeitsverhältnis in der Weise besteht, dass sich das Kind bei der Verweigerung dieses Aufenthaltsrechts hierzu gezwungen sähe. Einer solchen Feststellung muss die Berücksichtigung sämtlicher Umstände des Einzelfalls im Interesse des Kindeswohls zugrunde liegen, so insbesondere des Alters des Kindes, seiner körperlichen und emotionalen Entwicklung, des Grades seiner affektiven Bindung sowohl zu dem Elternteil, der Unionsbürger ist, als auch zu dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit und des Risikos, das mit der Trennung von Letzterem für das innere Gleichgewicht des Kindes verbunden wäre.
2. Art. 20 AEUV ist dahin auszulegen, dass er es einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, das Recht zum Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet zugunsten eines Drittstaatsangehörigen, der Elternteil eines minderjährigen Kindes ist, das die Staatsangehörigkeit dieses Mitgliedstaats besitzt und für das der Drittstaatsangehörige täglich und tatsächlich sorgt, von der Verpflichtung dieses Drittstaatsangehörigen abhängig zu machen, die Informationen beizubringen, anhand deren festgestellt werden kann, dass eine Entscheidung, mit der dem Elternteil mit Drittstaatsangehörigkeit das Aufenthaltsrecht versagt würde, dem Kind die Möglichkeit nähme, den Kernbestand der aus dem Unionsbürgerstatus folgenden Rechte tatsächlich in Anspruch zu nehmen, weil sie es dazu zwänge, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen. Jedoch haben die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats auf der Grundlage der von dem Drittstaatsangehörigen beigebrachten Informationen die erforderlichen Ermittlungen anzustellen, um im Licht aller Umstände des Einzelfalls beurteilen zu können, ob eine Entscheidung, mit der das Aufenthaltsrecht versagt wird, solche Folgen hätte.
Artikel zu passenden Rechtsgebieten
Artikel zu Grundfreiheiten, Antidiskriminierung und Verbraucherschutz