Lohnzahlung: Zahlungsanspruch auch nach Ablauf der Berufsausbildungszeit?

bei uns veröffentlicht am03.09.2007
Zusammenfassung des Autors
Rechtsberatung zum Arbeitsrecht - BSP Berlin Mitte

Ein Berufsausbildungsverhältnis endet mit Ablauf der vereinbarten Ausbildungszeit. Es verlängert sich nicht automatisch bis zur Bekanntgabe des Ergebnisses der Abschlussprüfung, auch wenn die Abschlussprüfung erst nach Ablauf der vereinbarten Ausbildungszeit stattfindet.

Das Bundesarbeitsgericht (BAG) wies daher die Klage einer Auszubildenden ab. Ihr Arbeitgeber hatte sie nach Ablauf der vereinbarten Ausbildungszeit nicht mehr beschäftigt. Sie bestand die Abschlussprüfung mit Ablegung der mündlichen Prüfung ein paar Monate später. Bis dorthin verlangte sie vom Arbeitgeber Lohn – ohne Erfolg.

 

Beachten Sie: Das Ausbildungsverhältnis verlängert sich auf Verlangen des Auszubildenden, wenn er die Abschlussprüfung nicht bestanden hat; allerdings nur bis zur nächstmöglichen Wiederholungsprüfung und maximal um ein Jahr (BAG, 9 AZR 494/06).

Die verkürzte Darstellung bedingt, dass eine vollständige Beschreibung der relevanten Rechtslage hier nicht möglich ist und daher eine professionelle Beratung nicht ersetzt. Trotz sorgfältiger Bearbeitung bleibt eine Haftung ausgeschlossen.
 

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(1) Stellt das Kraftfahrt-Bundesamt fest, dass Fahrzeuge, Systeme, Bauteile und selbstständige technische Einheiten nicht mit dem genehmigten Typ übereinstimmen, kann es die erforderlichen Maßnahmen nach den für den jeweiligen Typ anwendbaren Richtlinien 2007/46/EG, 2002/24/EG und 2003/37/EG anordnen, um die Übereinstimmung der Produktion mit dem genehmigten Typ sicherzustellen.

(2) Das Kraftfahrt-Bundesamt kann zur Beseitigung aufgetretener Mängel und zur Gewährleistung der Vorschriftsmäßigkeit auch bereits im Verkehr befindlicher Fahrzeuge, selbstständiger technischer Einheiten oder Bauteile nachträglich Nebenbestimmungen anordnen.

(3) Das Kraftfahrt-Bundesamt kann die Typgenehmigung ganz oder teilweise widerrufen oder zurücknehmen, insbesondere wenn festgestellt wird, dass

1.
Fahrzeuge mit einer Übereinstimmungsbescheinigung oder selbstständige technische Einheiten oder Bauteile mit einer vorgeschriebenen Kennzeichnung nicht mit dem genehmigten Typ übereinstimmen,
2.
von Fahrzeugen, selbstständigen technischen Einheiten oder Bauteilen ein erhebliches Risiko für die Verkehrssicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt ausgeht,
3.
der Hersteller nicht über ein wirksames System der Überwachung der Übereinstimmung der Produktion verfügt oder dieses System nicht in der vorgesehenen Weise anwendet oder
4.
der Inhaber der Typgenehmigung gegen die mit der Typgenehmigung verbundenen Auflagen verstößt.

(1) Auf Antrag wird einer inländischen oder ausländischen Vereinigung die Anerkennung zur Einlegung von Rechtbehelfen nach diesem Gesetz erteilt. Die Anerkennung ist zu erteilen, wenn die Vereinigung

1.
nach ihrer Satzung ideell und nicht nur vorübergehend vorwiegend die Ziele des Umweltschutzes fördert,
2.
im Zeitpunkt der Anerkennung mindestens drei Jahre besteht und in diesem Zeitraum im Sinne der Nummer 1 tätig gewesen ist,
3.
die Gewähr für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung, insbesondere für eine sachgerechte Beteiligung an behördlichen Entscheidungsverfahren, bietet; dabei sind Art und Umfang ihrer bisherigen Tätigkeit, der Mitgliederkreis sowie die Leistungsfähigkeit der Vereinigung zu berücksichtigen,
4.
gemeinnützige Zwecke im Sinne von § 52 der Abgabenordnung verfolgt und
5.
jeder Person den Eintritt als Mitglied ermöglicht, die die Ziele der Vereinigung unterstützt; Mitglieder sind Personen, die mit dem Eintritt volles Stimmrecht in der Mitgliederversammlung der Vereinigung erhalten; bei Vereinigungen, deren Mitgliederkreis zu mindestens drei Vierteln aus juristischen Personen besteht, kann von der Voraussetzung nach Halbsatz 1 abgesehen werden, sofern die Mehrzahl dieser juristischen Personen diese Voraussetzung erfüllt.
In der Anerkennung ist der satzungsgemäße Aufgabenbereich, für den die Anerkennung gilt, zu bezeichnen; dabei sind insbesondere anzugeben, ob die Vereinigung im Schwerpunkt die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege fördert, sowie der räumliche Bereich, auf den sich die Anerkennung bezieht. Die Anerkennung kann, auch nachträglich, mit der Auflage verbunden werden, dass Satzungsänderungen mitzuteilen sind. Sie ist von der zuständigen Behörde im Internet zu veröffentlichen.

(2) Für eine ausländische Vereinigung sowie für eine Vereinigung mit einem Tätigkeitsbereich, der über das Gebiet eines Landes hinausgeht, wird die Anerkennung durch das Umweltbundesamt ausgesprochen. Bei der Anerkennung einer Vereinigung nach Satz 1, die im Schwerpunkt die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege fördert, ergeht diese Anerkennung im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Naturschutz. Für die Anerkennung werden keine Gebühren und Auslagen erhoben.

(3) Für eine inländische Vereinigung mit einem Tätigkeitsbereich, der nicht über das Gebiet eines Landes hinausgeht, wird die Anerkennung durch die zuständige Behörde des Landes ausgesprochen.

(1) Dieses Gesetz ist anzuwenden auf Rechtsbehelfe gegen folgende Entscheidungen:

1.
Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Absatz 6 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach
a)
dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung,
b)
der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben oder
c)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bestehen kann;
2.
Genehmigungen für Anlagen, die in Spalte c des Anhangs 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen mit dem Buchstaben G gekennzeichnet sind, gegen Entscheidungen nach § 17 Absatz 1a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, gegen Erlaubnisse nach § 8 Absatz 1 des Wasserhaushaltsgesetzes für Gewässerbenutzungen, die mit einem Vorhaben im Sinne der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung) (ABl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17) verbunden sind, sowie gegen Planfeststellungsbeschlüsse für Deponien nach § 35 Absatz 2 des Kreislaufwirtschaftgesetzes;
2a.
Genehmigungen für Anlagen nach § 23b Absatz 1 Satz 1 oder § 19 Absatz 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder Zulassungen für Betriebspläne nach § 57d Absatz 1 des Bundesberggesetzes;
2b.
Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die benachbarte Schutzobjekte im Sinne des § 3 Absatz 5d des Bundes-Immissionsschutzgesetzes darstellen und die innerhalb des angemessenen Sicherheitsabstands zu einem Betriebsbereich nach § 3 Absatz 5a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes verwirklicht werden sollen und einer Zulassung nach landesrechtlichen Vorschriften bedürfen;
3.
Entscheidungen nach dem Umweltschadensgesetz;
4.
Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Absatz 7 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und im Sinne der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften, für die nach
a)
Anlage 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder
b)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann; ausgenommen hiervon sind Pläne und Programme, über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird;
5.
Verwaltungsakte oder öffentlich-rechtliche Verträge, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden, und
6.
Verwaltungsakte über Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen nach den Nummern 1 bis 5, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union dienen.
Dieses Gesetz findet auch Anwendung, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung nach Satz 1 getroffen worden ist. Unberührt bleiben
1.
§ 44a der Verwaltungsgerichtsordnung,
2.
§ 17 Absatz 3 Satz 3 bis 5 und § 19 Absatz 2 Satz 5 bis 7 des Standortauswahlgesetzes sowie
3.
§ 15 Absatz 3 Satz 2 des Netzausbaubeschleunigungsgesetzes Übertragungsnetz, § 17a Absatz 5 Satz 1 des Energiewirtschaftsgesetzes, § 6 Absatz 9 Satz 1 des Windenergie-auf-See-Gesetzes, § 47 Absatz 4 und § 49 Absatz 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und andere entsprechende Rechtsvorschriften.
Die Sätze 1 und 2 gelten nicht, wenn eine Entscheidung im Sinne dieses Absatzes auf Grund einer Entscheidung in einem verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren erlassen worden ist.

(2) Dieses Gesetz gilt auch im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone oder des Festlandsockels im Rahmen der Vorgaben des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 (BGBl. 1994 II S. 1799, 1995 II S. 602).

(3) Soweit in Planfeststellungsverfahren, die Absatz 1 Satz 1 Nummer 1, 2 oder 5 unterfallen, Rechtsbehelfe nach diesem Gesetz eröffnet sind, wird § 64 Absatz 1 des Bundesnaturschutzgesetzes nicht angewendet.

(4) Umweltbezogene Rechtsvorschriften im Sinne dieses Gesetzes sind Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf

1.
den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 1 des Umweltinformationsgesetzes oder
2.
Faktoren im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 2 des Umweltinformationsgesetzes
beziehen.

(1) Eine nach § 3 anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung kann, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung

1.
geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht,
2.
geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen berührt zu sein, und
3.
im Falle eines Verfahrens nach
a)
§ 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 2b zur Beteiligung berechtigt war;
b)
§ 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 zur Beteiligung berechtigt war und sie sich hierbei in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert hat oder ihr entgegen den geltenden Rechtsvorschriften keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist.
Bei Rechtsbehelfen gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 oder gegen deren Unterlassen muss die Vereinigung zudem die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen.

(2) Eine Vereinigung, die nicht nach § 3 anerkannt ist, kann einen Rechtsbehelf nach Absatz 1 nur dann einlegen, wenn

1.
sie bei Einlegung des Rechtsbehelfs die Voraussetzungen für eine Anerkennung erfüllt,
2.
sie einen Antrag auf Anerkennung gestellt hat und
3.
über eine Anerkennung aus Gründen, die von der Vereinigung nicht zu vertreten sind, noch nicht entschieden ist.
Bei einer ausländischen Vereinigung gelten die Voraussetzungen der Nummer 3 als erfüllt. Mit der Bestandskraft einer die Anerkennung versagenden Entscheidung wird der Rechtsbehelf unzulässig.

(3) Ist eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 nach den geltenden Rechtsvorschriften weder öffentlich bekannt gemacht noch der Vereinigung bekannt gegeben worden, so müssen Widerspruch oder Klage binnen eines Jahres erhoben werden, nachdem die Vereinigung von der Entscheidung Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen können. Widerspruch oder Klage gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 5 oder 6 müssen jedoch spätestens binnen zweier Jahre, nachdem der Verwaltungsakt erteilt wurde, erhoben werden. Satz 1 gilt entsprechend, wenn eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 entgegen geltenden Rechtsvorschriften nicht getroffen worden ist und die Vereinigung von diesem Umstand Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen können.

(4) Rechtsbehelfe nach Absatz 1 sind begründet, soweit

1.
die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 2 oder deren Unterlassen gegen Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind, oder
2.
die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 oder deren Unterlassen gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind,
und der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert. Bei Entscheidungen nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 oder 4 muss zudem eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung im Sinne von § 2 Absatz 10 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen.

(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

(1) Stellt das Kraftfahrt-Bundesamt fest, dass Fahrzeuge, Systeme, Bauteile und selbstständige technische Einheiten nicht mit dem genehmigten Typ übereinstimmen, kann es die erforderlichen Maßnahmen nach den für den jeweiligen Typ anwendbaren Richtlinien 2007/46/EG, 2002/24/EG und 2003/37/EG anordnen, um die Übereinstimmung der Produktion mit dem genehmigten Typ sicherzustellen.

(2) Das Kraftfahrt-Bundesamt kann zur Beseitigung aufgetretener Mängel und zur Gewährleistung der Vorschriftsmäßigkeit auch bereits im Verkehr befindlicher Fahrzeuge, selbstständiger technischer Einheiten oder Bauteile nachträglich Nebenbestimmungen anordnen.

(3) Das Kraftfahrt-Bundesamt kann die Typgenehmigung ganz oder teilweise widerrufen oder zurücknehmen, insbesondere wenn festgestellt wird, dass

1.
Fahrzeuge mit einer Übereinstimmungsbescheinigung oder selbstständige technische Einheiten oder Bauteile mit einer vorgeschriebenen Kennzeichnung nicht mit dem genehmigten Typ übereinstimmen,
2.
von Fahrzeugen, selbstständigen technischen Einheiten oder Bauteilen ein erhebliches Risiko für die Verkehrssicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt ausgeht,
3.
der Hersteller nicht über ein wirksames System der Überwachung der Übereinstimmung der Produktion verfügt oder dieses System nicht in der vorgesehenen Weise anwendet oder
4.
der Inhaber der Typgenehmigung gegen die mit der Typgenehmigung verbundenen Auflagen verstößt.

(1) Ein rechtswidriger Verwaltungsakt kann, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden.

(2) Ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, darf nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte nicht berufen, wenn er

1.
den Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt hat;
2.
den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren;
3.
die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte.
In den Fällen des Satzes 3 wird der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen.

(3) Wird ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der nicht unter Absatz 2 fällt, zurückgenommen, so hat die Behörde dem Betroffenen auf Antrag den Vermögensnachteil auszugleichen, den dieser dadurch erleidet, dass er auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat, soweit sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig ist. Absatz 2 Satz 3 ist anzuwenden. Der Vermögensnachteil ist jedoch nicht über den Betrag des Interesses hinaus zu ersetzen, das der Betroffene an dem Bestand des Verwaltungsaktes hat. Der auszugleichende Vermögensnachteil wird durch die Behörde festgesetzt. Der Anspruch kann nur innerhalb eines Jahres geltend gemacht werden; die Frist beginnt, sobald die Behörde den Betroffenen auf sie hingewiesen hat.

(4) Erhält die Behörde von Tatsachen Kenntnis, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes rechtfertigen, so ist die Rücknahme nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Dies gilt nicht im Falle des Absatzes 2 Satz 3 Nr. 1.

(5) Über die Rücknahme entscheidet nach Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes die nach § 3 zuständige Behörde; dies gilt auch dann, wenn der zurückzunehmende Verwaltungsakt von einer anderen Behörde erlassen worden ist.

(1) Stellt das Kraftfahrt-Bundesamt fest, dass Fahrzeuge, Systeme, Bauteile und selbstständige technische Einheiten nicht mit dem genehmigten Typ übereinstimmen, kann es die erforderlichen Maßnahmen nach den für den jeweiligen Typ anwendbaren Richtlinien 2007/46/EG, 2002/24/EG und 2003/37/EG anordnen, um die Übereinstimmung der Produktion mit dem genehmigten Typ sicherzustellen.

(2) Das Kraftfahrt-Bundesamt kann zur Beseitigung aufgetretener Mängel und zur Gewährleistung der Vorschriftsmäßigkeit auch bereits im Verkehr befindlicher Fahrzeuge, selbstständiger technischer Einheiten oder Bauteile nachträglich Nebenbestimmungen anordnen.

(3) Das Kraftfahrt-Bundesamt kann die Typgenehmigung ganz oder teilweise widerrufen oder zurücknehmen, insbesondere wenn festgestellt wird, dass

1.
Fahrzeuge mit einer Übereinstimmungsbescheinigung oder selbstständige technische Einheiten oder Bauteile mit einer vorgeschriebenen Kennzeichnung nicht mit dem genehmigten Typ übereinstimmen,
2.
von Fahrzeugen, selbstständigen technischen Einheiten oder Bauteilen ein erhebliches Risiko für die Verkehrssicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt ausgeht,
3.
der Hersteller nicht über ein wirksames System der Überwachung der Übereinstimmung der Produktion verfügt oder dieses System nicht in der vorgesehenen Weise anwendet oder
4.
der Inhaber der Typgenehmigung gegen die mit der Typgenehmigung verbundenen Auflagen verstößt.

(1) Dieses Gesetz ist anzuwenden auf Rechtsbehelfe gegen folgende Entscheidungen:

1.
Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Absatz 6 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach
a)
dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung,
b)
der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben oder
c)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bestehen kann;
2.
Genehmigungen für Anlagen, die in Spalte c des Anhangs 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen mit dem Buchstaben G gekennzeichnet sind, gegen Entscheidungen nach § 17 Absatz 1a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, gegen Erlaubnisse nach § 8 Absatz 1 des Wasserhaushaltsgesetzes für Gewässerbenutzungen, die mit einem Vorhaben im Sinne der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung) (ABl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17) verbunden sind, sowie gegen Planfeststellungsbeschlüsse für Deponien nach § 35 Absatz 2 des Kreislaufwirtschaftgesetzes;
2a.
Genehmigungen für Anlagen nach § 23b Absatz 1 Satz 1 oder § 19 Absatz 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder Zulassungen für Betriebspläne nach § 57d Absatz 1 des Bundesberggesetzes;
2b.
Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die benachbarte Schutzobjekte im Sinne des § 3 Absatz 5d des Bundes-Immissionsschutzgesetzes darstellen und die innerhalb des angemessenen Sicherheitsabstands zu einem Betriebsbereich nach § 3 Absatz 5a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes verwirklicht werden sollen und einer Zulassung nach landesrechtlichen Vorschriften bedürfen;
3.
Entscheidungen nach dem Umweltschadensgesetz;
4.
Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Absatz 7 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und im Sinne der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften, für die nach
a)
Anlage 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder
b)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann; ausgenommen hiervon sind Pläne und Programme, über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird;
5.
Verwaltungsakte oder öffentlich-rechtliche Verträge, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden, und
6.
Verwaltungsakte über Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen nach den Nummern 1 bis 5, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union dienen.
Dieses Gesetz findet auch Anwendung, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung nach Satz 1 getroffen worden ist. Unberührt bleiben
1.
§ 44a der Verwaltungsgerichtsordnung,
2.
§ 17 Absatz 3 Satz 3 bis 5 und § 19 Absatz 2 Satz 5 bis 7 des Standortauswahlgesetzes sowie
3.
§ 15 Absatz 3 Satz 2 des Netzausbaubeschleunigungsgesetzes Übertragungsnetz, § 17a Absatz 5 Satz 1 des Energiewirtschaftsgesetzes, § 6 Absatz 9 Satz 1 des Windenergie-auf-See-Gesetzes, § 47 Absatz 4 und § 49 Absatz 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und andere entsprechende Rechtsvorschriften.
Die Sätze 1 und 2 gelten nicht, wenn eine Entscheidung im Sinne dieses Absatzes auf Grund einer Entscheidung in einem verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren erlassen worden ist.

(2) Dieses Gesetz gilt auch im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone oder des Festlandsockels im Rahmen der Vorgaben des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 (BGBl. 1994 II S. 1799, 1995 II S. 602).

(3) Soweit in Planfeststellungsverfahren, die Absatz 1 Satz 1 Nummer 1, 2 oder 5 unterfallen, Rechtsbehelfe nach diesem Gesetz eröffnet sind, wird § 64 Absatz 1 des Bundesnaturschutzgesetzes nicht angewendet.

(4) Umweltbezogene Rechtsvorschriften im Sinne dieses Gesetzes sind Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf

1.
den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 1 des Umweltinformationsgesetzes oder
2.
Faktoren im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 2 des Umweltinformationsgesetzes
beziehen.

(1) Eine nach § 3 anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung kann, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung

1.
geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht,
2.
geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen berührt zu sein, und
3.
im Falle eines Verfahrens nach
a)
§ 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 2b zur Beteiligung berechtigt war;
b)
§ 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 zur Beteiligung berechtigt war und sie sich hierbei in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert hat oder ihr entgegen den geltenden Rechtsvorschriften keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist.
Bei Rechtsbehelfen gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 oder gegen deren Unterlassen muss die Vereinigung zudem die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen.

(2) Eine Vereinigung, die nicht nach § 3 anerkannt ist, kann einen Rechtsbehelf nach Absatz 1 nur dann einlegen, wenn

1.
sie bei Einlegung des Rechtsbehelfs die Voraussetzungen für eine Anerkennung erfüllt,
2.
sie einen Antrag auf Anerkennung gestellt hat und
3.
über eine Anerkennung aus Gründen, die von der Vereinigung nicht zu vertreten sind, noch nicht entschieden ist.
Bei einer ausländischen Vereinigung gelten die Voraussetzungen der Nummer 3 als erfüllt. Mit der Bestandskraft einer die Anerkennung versagenden Entscheidung wird der Rechtsbehelf unzulässig.

(3) Ist eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 nach den geltenden Rechtsvorschriften weder öffentlich bekannt gemacht noch der Vereinigung bekannt gegeben worden, so müssen Widerspruch oder Klage binnen eines Jahres erhoben werden, nachdem die Vereinigung von der Entscheidung Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen können. Widerspruch oder Klage gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 5 oder 6 müssen jedoch spätestens binnen zweier Jahre, nachdem der Verwaltungsakt erteilt wurde, erhoben werden. Satz 1 gilt entsprechend, wenn eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 entgegen geltenden Rechtsvorschriften nicht getroffen worden ist und die Vereinigung von diesem Umstand Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen können.

(4) Rechtsbehelfe nach Absatz 1 sind begründet, soweit

1.
die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 2 oder deren Unterlassen gegen Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind, oder
2.
die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 oder deren Unterlassen gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind,
und der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert. Bei Entscheidungen nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 oder 4 muss zudem eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung im Sinne von § 2 Absatz 10 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen.

(1) Dieses Gesetz ist anzuwenden auf Rechtsbehelfe gegen folgende Entscheidungen:

1.
Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Absatz 6 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach
a)
dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung,
b)
der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben oder
c)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bestehen kann;
2.
Genehmigungen für Anlagen, die in Spalte c des Anhangs 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen mit dem Buchstaben G gekennzeichnet sind, gegen Entscheidungen nach § 17 Absatz 1a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, gegen Erlaubnisse nach § 8 Absatz 1 des Wasserhaushaltsgesetzes für Gewässerbenutzungen, die mit einem Vorhaben im Sinne der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung) (ABl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17) verbunden sind, sowie gegen Planfeststellungsbeschlüsse für Deponien nach § 35 Absatz 2 des Kreislaufwirtschaftgesetzes;
2a.
Genehmigungen für Anlagen nach § 23b Absatz 1 Satz 1 oder § 19 Absatz 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder Zulassungen für Betriebspläne nach § 57d Absatz 1 des Bundesberggesetzes;
2b.
Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die benachbarte Schutzobjekte im Sinne des § 3 Absatz 5d des Bundes-Immissionsschutzgesetzes darstellen und die innerhalb des angemessenen Sicherheitsabstands zu einem Betriebsbereich nach § 3 Absatz 5a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes verwirklicht werden sollen und einer Zulassung nach landesrechtlichen Vorschriften bedürfen;
3.
Entscheidungen nach dem Umweltschadensgesetz;
4.
Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Absatz 7 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und im Sinne der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften, für die nach
a)
Anlage 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder
b)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann; ausgenommen hiervon sind Pläne und Programme, über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird;
5.
Verwaltungsakte oder öffentlich-rechtliche Verträge, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden, und
6.
Verwaltungsakte über Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen nach den Nummern 1 bis 5, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union dienen.
Dieses Gesetz findet auch Anwendung, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung nach Satz 1 getroffen worden ist. Unberührt bleiben
1.
§ 44a der Verwaltungsgerichtsordnung,
2.
§ 17 Absatz 3 Satz 3 bis 5 und § 19 Absatz 2 Satz 5 bis 7 des Standortauswahlgesetzes sowie
3.
§ 15 Absatz 3 Satz 2 des Netzausbaubeschleunigungsgesetzes Übertragungsnetz, § 17a Absatz 5 Satz 1 des Energiewirtschaftsgesetzes, § 6 Absatz 9 Satz 1 des Windenergie-auf-See-Gesetzes, § 47 Absatz 4 und § 49 Absatz 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und andere entsprechende Rechtsvorschriften.
Die Sätze 1 und 2 gelten nicht, wenn eine Entscheidung im Sinne dieses Absatzes auf Grund einer Entscheidung in einem verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren erlassen worden ist.

(2) Dieses Gesetz gilt auch im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone oder des Festlandsockels im Rahmen der Vorgaben des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 (BGBl. 1994 II S. 1799, 1995 II S. 602).

(3) Soweit in Planfeststellungsverfahren, die Absatz 1 Satz 1 Nummer 1, 2 oder 5 unterfallen, Rechtsbehelfe nach diesem Gesetz eröffnet sind, wird § 64 Absatz 1 des Bundesnaturschutzgesetzes nicht angewendet.

(4) Umweltbezogene Rechtsvorschriften im Sinne dieses Gesetzes sind Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf

1.
den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 1 des Umweltinformationsgesetzes oder
2.
Faktoren im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 2 des Umweltinformationsgesetzes
beziehen.

(1) Eine nach § 3 anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung kann, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung

1.
geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht,
2.
geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen berührt zu sein, und
3.
im Falle eines Verfahrens nach
a)
§ 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 2b zur Beteiligung berechtigt war;
b)
§ 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 zur Beteiligung berechtigt war und sie sich hierbei in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert hat oder ihr entgegen den geltenden Rechtsvorschriften keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist.
Bei Rechtsbehelfen gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 oder gegen deren Unterlassen muss die Vereinigung zudem die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen.

(2) Eine Vereinigung, die nicht nach § 3 anerkannt ist, kann einen Rechtsbehelf nach Absatz 1 nur dann einlegen, wenn

1.
sie bei Einlegung des Rechtsbehelfs die Voraussetzungen für eine Anerkennung erfüllt,
2.
sie einen Antrag auf Anerkennung gestellt hat und
3.
über eine Anerkennung aus Gründen, die von der Vereinigung nicht zu vertreten sind, noch nicht entschieden ist.
Bei einer ausländischen Vereinigung gelten die Voraussetzungen der Nummer 3 als erfüllt. Mit der Bestandskraft einer die Anerkennung versagenden Entscheidung wird der Rechtsbehelf unzulässig.

(3) Ist eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 nach den geltenden Rechtsvorschriften weder öffentlich bekannt gemacht noch der Vereinigung bekannt gegeben worden, so müssen Widerspruch oder Klage binnen eines Jahres erhoben werden, nachdem die Vereinigung von der Entscheidung Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen können. Widerspruch oder Klage gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 5 oder 6 müssen jedoch spätestens binnen zweier Jahre, nachdem der Verwaltungsakt erteilt wurde, erhoben werden. Satz 1 gilt entsprechend, wenn eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 entgegen geltenden Rechtsvorschriften nicht getroffen worden ist und die Vereinigung von diesem Umstand Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen können.

(4) Rechtsbehelfe nach Absatz 1 sind begründet, soweit

1.
die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 2 oder deren Unterlassen gegen Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind, oder
2.
die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 oder deren Unterlassen gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind,
und der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert. Bei Entscheidungen nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 oder 4 muss zudem eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung im Sinne von § 2 Absatz 10 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen.

(1) Stellt das Kraftfahrt-Bundesamt fest, dass Fahrzeuge, Systeme, Bauteile und selbstständige technische Einheiten nicht mit dem genehmigten Typ übereinstimmen, kann es die erforderlichen Maßnahmen nach den für den jeweiligen Typ anwendbaren Richtlinien 2007/46/EG, 2002/24/EG und 2003/37/EG anordnen, um die Übereinstimmung der Produktion mit dem genehmigten Typ sicherzustellen.

(2) Das Kraftfahrt-Bundesamt kann zur Beseitigung aufgetretener Mängel und zur Gewährleistung der Vorschriftsmäßigkeit auch bereits im Verkehr befindlicher Fahrzeuge, selbstständiger technischer Einheiten oder Bauteile nachträglich Nebenbestimmungen anordnen.

(3) Das Kraftfahrt-Bundesamt kann die Typgenehmigung ganz oder teilweise widerrufen oder zurücknehmen, insbesondere wenn festgestellt wird, dass

1.
Fahrzeuge mit einer Übereinstimmungsbescheinigung oder selbstständige technische Einheiten oder Bauteile mit einer vorgeschriebenen Kennzeichnung nicht mit dem genehmigten Typ übereinstimmen,
2.
von Fahrzeugen, selbstständigen technischen Einheiten oder Bauteilen ein erhebliches Risiko für die Verkehrssicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt ausgeht,
3.
der Hersteller nicht über ein wirksames System der Überwachung der Übereinstimmung der Produktion verfügt oder dieses System nicht in der vorgesehenen Weise anwendet oder
4.
der Inhaber der Typgenehmigung gegen die mit der Typgenehmigung verbundenen Auflagen verstößt.

(1) Ein rechtswidriger Verwaltungsakt kann, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden.

(2) Ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, darf nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte nicht berufen, wenn er

1.
den Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt hat;
2.
den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren;
3.
die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte.
In den Fällen des Satzes 3 wird der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen.

(3) Wird ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der nicht unter Absatz 2 fällt, zurückgenommen, so hat die Behörde dem Betroffenen auf Antrag den Vermögensnachteil auszugleichen, den dieser dadurch erleidet, dass er auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat, soweit sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig ist. Absatz 2 Satz 3 ist anzuwenden. Der Vermögensnachteil ist jedoch nicht über den Betrag des Interesses hinaus zu ersetzen, das der Betroffene an dem Bestand des Verwaltungsaktes hat. Der auszugleichende Vermögensnachteil wird durch die Behörde festgesetzt. Der Anspruch kann nur innerhalb eines Jahres geltend gemacht werden; die Frist beginnt, sobald die Behörde den Betroffenen auf sie hingewiesen hat.

(4) Erhält die Behörde von Tatsachen Kenntnis, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes rechtfertigen, so ist die Rücknahme nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Dies gilt nicht im Falle des Absatzes 2 Satz 3 Nr. 1.

(5) Über die Rücknahme entscheidet nach Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes die nach § 3 zuständige Behörde; dies gilt auch dann, wenn der zurückzunehmende Verwaltungsakt von einer anderen Behörde erlassen worden ist.

(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

(1) Eine nach § 3 anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung kann, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung

1.
geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht,
2.
geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen berührt zu sein, und
3.
im Falle eines Verfahrens nach
a)
§ 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 2b zur Beteiligung berechtigt war;
b)
§ 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 zur Beteiligung berechtigt war und sie sich hierbei in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert hat oder ihr entgegen den geltenden Rechtsvorschriften keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist.
Bei Rechtsbehelfen gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 oder gegen deren Unterlassen muss die Vereinigung zudem die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen.

(2) Eine Vereinigung, die nicht nach § 3 anerkannt ist, kann einen Rechtsbehelf nach Absatz 1 nur dann einlegen, wenn

1.
sie bei Einlegung des Rechtsbehelfs die Voraussetzungen für eine Anerkennung erfüllt,
2.
sie einen Antrag auf Anerkennung gestellt hat und
3.
über eine Anerkennung aus Gründen, die von der Vereinigung nicht zu vertreten sind, noch nicht entschieden ist.
Bei einer ausländischen Vereinigung gelten die Voraussetzungen der Nummer 3 als erfüllt. Mit der Bestandskraft einer die Anerkennung versagenden Entscheidung wird der Rechtsbehelf unzulässig.

(3) Ist eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 nach den geltenden Rechtsvorschriften weder öffentlich bekannt gemacht noch der Vereinigung bekannt gegeben worden, so müssen Widerspruch oder Klage binnen eines Jahres erhoben werden, nachdem die Vereinigung von der Entscheidung Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen können. Widerspruch oder Klage gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 5 oder 6 müssen jedoch spätestens binnen zweier Jahre, nachdem der Verwaltungsakt erteilt wurde, erhoben werden. Satz 1 gilt entsprechend, wenn eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 entgegen geltenden Rechtsvorschriften nicht getroffen worden ist und die Vereinigung von diesem Umstand Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen können.

(4) Rechtsbehelfe nach Absatz 1 sind begründet, soweit

1.
die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 2 oder deren Unterlassen gegen Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind, oder
2.
die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 oder deren Unterlassen gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind,
und der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert. Bei Entscheidungen nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 oder 4 muss zudem eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung im Sinne von § 2 Absatz 10 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen.

(1) Dieses Gesetz ist anzuwenden auf Rechtsbehelfe gegen folgende Entscheidungen:

1.
Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Absatz 6 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach
a)
dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung,
b)
der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben oder
c)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bestehen kann;
2.
Genehmigungen für Anlagen, die in Spalte c des Anhangs 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen mit dem Buchstaben G gekennzeichnet sind, gegen Entscheidungen nach § 17 Absatz 1a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, gegen Erlaubnisse nach § 8 Absatz 1 des Wasserhaushaltsgesetzes für Gewässerbenutzungen, die mit einem Vorhaben im Sinne der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung) (ABl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17) verbunden sind, sowie gegen Planfeststellungsbeschlüsse für Deponien nach § 35 Absatz 2 des Kreislaufwirtschaftgesetzes;
2a.
Genehmigungen für Anlagen nach § 23b Absatz 1 Satz 1 oder § 19 Absatz 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder Zulassungen für Betriebspläne nach § 57d Absatz 1 des Bundesberggesetzes;
2b.
Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die benachbarte Schutzobjekte im Sinne des § 3 Absatz 5d des Bundes-Immissionsschutzgesetzes darstellen und die innerhalb des angemessenen Sicherheitsabstands zu einem Betriebsbereich nach § 3 Absatz 5a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes verwirklicht werden sollen und einer Zulassung nach landesrechtlichen Vorschriften bedürfen;
3.
Entscheidungen nach dem Umweltschadensgesetz;
4.
Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Absatz 7 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und im Sinne der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften, für die nach
a)
Anlage 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder
b)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann; ausgenommen hiervon sind Pläne und Programme, über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird;
5.
Verwaltungsakte oder öffentlich-rechtliche Verträge, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden, und
6.
Verwaltungsakte über Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen nach den Nummern 1 bis 5, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union dienen.
Dieses Gesetz findet auch Anwendung, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung nach Satz 1 getroffen worden ist. Unberührt bleiben
1.
§ 44a der Verwaltungsgerichtsordnung,
2.
§ 17 Absatz 3 Satz 3 bis 5 und § 19 Absatz 2 Satz 5 bis 7 des Standortauswahlgesetzes sowie
3.
§ 15 Absatz 3 Satz 2 des Netzausbaubeschleunigungsgesetzes Übertragungsnetz, § 17a Absatz 5 Satz 1 des Energiewirtschaftsgesetzes, § 6 Absatz 9 Satz 1 des Windenergie-auf-See-Gesetzes, § 47 Absatz 4 und § 49 Absatz 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und andere entsprechende Rechtsvorschriften.
Die Sätze 1 und 2 gelten nicht, wenn eine Entscheidung im Sinne dieses Absatzes auf Grund einer Entscheidung in einem verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren erlassen worden ist.

(2) Dieses Gesetz gilt auch im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone oder des Festlandsockels im Rahmen der Vorgaben des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 (BGBl. 1994 II S. 1799, 1995 II S. 602).

(3) Soweit in Planfeststellungsverfahren, die Absatz 1 Satz 1 Nummer 1, 2 oder 5 unterfallen, Rechtsbehelfe nach diesem Gesetz eröffnet sind, wird § 64 Absatz 1 des Bundesnaturschutzgesetzes nicht angewendet.

(4) Umweltbezogene Rechtsvorschriften im Sinne dieses Gesetzes sind Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf

1.
den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 1 des Umweltinformationsgesetzes oder
2.
Faktoren im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 2 des Umweltinformationsgesetzes
beziehen.

(1) Schutzgüter im Sinne dieses Gesetzes sind

1.
Menschen, insbesondere die menschliche Gesundheit,
2.
Tiere, Pflanzen und die biologische Vielfalt,
3.
Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft,
4.
kulturelles Erbe und sonstige Sachgüter sowie
5.
die Wechselwirkung zwischen den vorgenannten Schutzgütern.

(2) Umweltauswirkungen im Sinne dieses Gesetzes sind unmittelbare und mittelbare Auswirkungen eines Vorhabens oder der Durchführung eines Plans oder Programms auf die Schutzgüter. Dies schließt auch solche Auswirkungen des Vorhabens ein, die aufgrund von dessen Anfälligkeit für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, soweit diese schweren Unfälle oder Katastrophen für das Vorhaben relevant sind.

(3) Grenzüberschreitende Umweltauswirkungen im Sinne dieses Gesetzes sind Umweltauswirkungen eines Vorhabens in einem anderen Staat.

(4) Vorhaben im Sinne dieses Gesetzes sind nach Maßgabe der Anlage 1

1.
bei Neuvorhaben
a)
die Errichtung und der Betrieb einer technischen Anlage,
b)
der Bau einer sonstigen Anlage,
c)
die Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme,
2.
bei Änderungsvorhaben
a)
die Änderung, einschließlich der Erweiterung, der Lage, der Beschaffenheit oder des Betriebs einer technischen Anlage,
b)
die Änderung, einschließlich der Erweiterung, der Lage oder der Beschaffenheit einer sonstigen Anlage,
c)
die Änderung, einschließlich der Erweiterung, der Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme.

(5) Windfarm im Sinne dieses Gesetzes sind drei oder mehr Windkraftanlagen, deren Einwirkungsbereich sich überschneidet und die in einem funktionalen Zusammenhang stehen, unabhängig davon, ob sie von einem oder mehreren Vorhabenträgern errichtet und betrieben werden. Ein funktionaler Zusammenhang wird insbesondere angenommen, wenn sich die Windkraftanlagen in derselben Konzentrationszone oder in einem Gebiet nach § 7 Absatz 3 des Raumordnungsgesetzes befinden.

(6) Zulassungsentscheidungen im Sinne dieses Gesetzes sind

1.
die Bewilligung, die Erlaubnis, die Genehmigung, der Planfeststellungsbeschluss und sonstige behördliche Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, einschließlich des Vorbescheids, der Teilgenehmigung und anderer Teilzulassungen, mit Ausnahme von Anzeigeverfahren,
2.
Linienbestimmungen und andere Entscheidungen in vorgelagerten Verfahren nach den §§ 47 und 49,
3.
Beschlüsse nach § 10 des Baugesetzbuchs über die Aufstellung, Änderung oder Ergänzung von Bebauungsplänen, durch die die Zulässigkeit von bestimmten Vorhaben im Sinne der Anlage 1 begründet werden soll, sowie Beschlüsse nach § 10 des Baugesetzbuchs über Bebauungspläne, die Planfeststellungsbeschlüsse für Vorhaben im Sinne der Anlage 1 ersetzen.

(7) Pläne und Programme im Sinne dieses Gesetzes sind nur solche bundesrechtlich oder durch Rechtsakte der Europäischen Union vorgesehenen Pläne und Programme, die

1.
von einer Behörde ausgearbeitet und angenommen werden,
2.
von einer Behörde zur Annahme durch eine Regierung oder im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens ausgearbeitet werden oder
3.
von einem Dritten zur Annahme durch eine Behörde ausgearbeitet werden.
Ausgenommen sind Pläne und Programme, die ausschließlich Zwecken der Verteidigung oder der Bewältigung von Katastrophenfällen dienen, sowie Finanz- und Haushaltspläne und -programme.

(8) Öffentlichkeit im Sinne dieses Gesetzes sind einzelne oder mehrere natürliche oder juristische Personen sowie deren Vereinigungen.

(9) Betroffene Öffentlichkeit im Sinne dieses Gesetzes ist jede Person, deren Belange durch eine Zulassungsentscheidung oder einen Plan oder ein Programm berührt werden; hierzu gehören auch Vereinigungen, deren satzungsmäßiger Aufgabenbereich durch eine Zulassungsentscheidung oder einen Plan oder ein Programm berührt wird, darunter auch Vereinigungen zur Förderung des Umweltschutzes.

(10) Umweltprüfungen im Sinne dieses Gesetzes sind Umweltverträglichkeitsprüfungen und Strategische Umweltprüfungen.

(11) Einwirkungsbereich im Sinne dieses Gesetzes ist das geographische Gebiet, in dem Umweltauswirkungen auftreten, die für die Zulassung eines Vorhabens relevant sind.

(1) Dieses Gesetz ist anzuwenden auf Rechtsbehelfe gegen folgende Entscheidungen:

1.
Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Absatz 6 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach
a)
dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung,
b)
der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben oder
c)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bestehen kann;
2.
Genehmigungen für Anlagen, die in Spalte c des Anhangs 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen mit dem Buchstaben G gekennzeichnet sind, gegen Entscheidungen nach § 17 Absatz 1a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, gegen Erlaubnisse nach § 8 Absatz 1 des Wasserhaushaltsgesetzes für Gewässerbenutzungen, die mit einem Vorhaben im Sinne der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung) (ABl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17) verbunden sind, sowie gegen Planfeststellungsbeschlüsse für Deponien nach § 35 Absatz 2 des Kreislaufwirtschaftgesetzes;
2a.
Genehmigungen für Anlagen nach § 23b Absatz 1 Satz 1 oder § 19 Absatz 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder Zulassungen für Betriebspläne nach § 57d Absatz 1 des Bundesberggesetzes;
2b.
Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die benachbarte Schutzobjekte im Sinne des § 3 Absatz 5d des Bundes-Immissionsschutzgesetzes darstellen und die innerhalb des angemessenen Sicherheitsabstands zu einem Betriebsbereich nach § 3 Absatz 5a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes verwirklicht werden sollen und einer Zulassung nach landesrechtlichen Vorschriften bedürfen;
3.
Entscheidungen nach dem Umweltschadensgesetz;
4.
Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Absatz 7 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und im Sinne der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften, für die nach
a)
Anlage 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder
b)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann; ausgenommen hiervon sind Pläne und Programme, über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird;
5.
Verwaltungsakte oder öffentlich-rechtliche Verträge, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden, und
6.
Verwaltungsakte über Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen nach den Nummern 1 bis 5, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union dienen.
Dieses Gesetz findet auch Anwendung, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung nach Satz 1 getroffen worden ist. Unberührt bleiben
1.
§ 44a der Verwaltungsgerichtsordnung,
2.
§ 17 Absatz 3 Satz 3 bis 5 und § 19 Absatz 2 Satz 5 bis 7 des Standortauswahlgesetzes sowie
3.
§ 15 Absatz 3 Satz 2 des Netzausbaubeschleunigungsgesetzes Übertragungsnetz, § 17a Absatz 5 Satz 1 des Energiewirtschaftsgesetzes, § 6 Absatz 9 Satz 1 des Windenergie-auf-See-Gesetzes, § 47 Absatz 4 und § 49 Absatz 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und andere entsprechende Rechtsvorschriften.
Die Sätze 1 und 2 gelten nicht, wenn eine Entscheidung im Sinne dieses Absatzes auf Grund einer Entscheidung in einem verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren erlassen worden ist.

(2) Dieses Gesetz gilt auch im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone oder des Festlandsockels im Rahmen der Vorgaben des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 (BGBl. 1994 II S. 1799, 1995 II S. 602).

(3) Soweit in Planfeststellungsverfahren, die Absatz 1 Satz 1 Nummer 1, 2 oder 5 unterfallen, Rechtsbehelfe nach diesem Gesetz eröffnet sind, wird § 64 Absatz 1 des Bundesnaturschutzgesetzes nicht angewendet.

(4) Umweltbezogene Rechtsvorschriften im Sinne dieses Gesetzes sind Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf

1.
den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 1 des Umweltinformationsgesetzes oder
2.
Faktoren im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 2 des Umweltinformationsgesetzes
beziehen.

Gründe

I.

1

Am 20.10.2016 beantragte die Antragstellerin, eine Kreisstadt mit ca. 28.000 Einwohnern, beim Antragsgegner die Erteilung einer Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG von den Verboten des § 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG zum Zwecke der Umsiedlung von Feldhamstern von einem zur Bebauung eines gartenbaulichen Betriebes vorgesehenen Gelände im Südwesten ihres Stadtgebiets nördlich der Bundesautobahn A 38, östlich der Landesstraße L 221, ca. 800 m südlich des Gewerbegebiets Helmepark und westlich der Bahnstrecke Sangerhausen – Artern. Das Vorhabengelände liegt im (künftigen) Geltungsbereich des im Entwurf vorliegenden Bebauungsplans der Antragstellerin Nr. 26 "Industriepark Mitteldeutschland" (IPM) – 1. Bauabschnitt.

2

Mit notariellem Kaufvertrag vom 12.08.2016 hatte die Antragstellerin die betreffenden Flächen an die (G.) aus den Niederlanden zum Zwecke der Gemüseproduktion unter Glas veräußert. Nach § 8 des Kaufvertrages war dem Käufer bekannt, dass vor Erteilung der Baugenehmigung ein Antrag auf Eingriff in die Natur nach dem Naturschutzgesetz zu stellen sei. Ferner ist der Käufer, wenn die gestellte Bauvoranfrage nicht bis zum 15.10.2016 und der artenschutzrechtliche Eingriff nicht bis zum 31.10.2016 positiv beschieden sein sollten, zum Rücktritt vom Vertrag berechtigt. In § 11 des Kaufvertrages hat die Antragstellerin ein Wiederkaufsrecht, wenn auf dem Vertragsgrundbesitz nicht spätestens ab dem 30.06.2017 mit dem Bau von Infrastruktur und Gewächshäusern begonnen wird oder dieses nicht bis spätestens zum 31.12.2019 in wesentlichen Teilen (75 %) fertig gestellt ist.

3

Zur Begründung des Antrages gab die Antragstellerin an, die (G.) plane die Errichtung und den Betrieb eines Gartenbau-Kompetenzzentrums zur Obst- und Gemüseproduktion, das in drei Bauabschnitten realisiert werde solle und nach endgültiger Fertigstellung insgesamt eine Fläche von etwa 140 ha in Anspruch nehme werde, davon allein 60 ha für Gewächshäuser. Der erste Bauabschnitt mit einer Fläche von 32 ha beinhalte zunächst die Errichtung von zwei Gewächshäusern mit innovativen Produktionsanlagen für Salate und Kräuter bzw. Erdbeeren. Sie sehe das Vorhaben als große Chance für die Region. Mit der Vorbereitung der Bauarbeiten für den ersten Bauabschnitt müsse noch in diesem Jahr begonnen werden. Der Bau müsse bis spätestens Ende des zweiten Quartals 2017 abgeschlossen sein. Ein entsprechender Baufristenplan liege bereits vor. Es seien bereits Liefervereinbarungen mit Wiederverkäufern abgeschlossen worden. Für den Betrieb werde mit einem Bedarf von 250 bis 300 Arbeitskräften kalkuliert; perspektivisch bestehe eine Erweiterungschance mit einem Bedarf von weiteren bis zu 850 Arbeitsplätzen. Neben diesen unmittelbaren Beschäftigungseffekten bestünden mittelbare Effekte durch vor- und nachgelagerte Produktions- und Dienstleistungseinheiten sowie durch das Konsumverhalten der unmittelbar Beschäftigten. Der Ausnahmeantrag nach § 45 Abs. 7 BNatSchG erfolge im Zusammenhang mit einer die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens betreffenden Bauvoranfrage. Nach einem der Voranfrage beigefügten artenschutzrechtlichen Fachbeitrag, der auf von ihr in den Jahren 2012 bis 2014 in Auftrag gegebenen Erhebungen über den Bestand von Feldhamstern der Büros (M.) beruhe, seien im Untersuchungsgebiet (Gebiet des Bebauungsplans Nr. 26 "Industriepark Mitteldeutschland, 1. BA" und angrenzender Flächen) insgesamt 154 Baue auskartiert worden. Auf der Basis einer weiteren Begehung im August und September 2016 seien auf dem Baufeld für den ersten Bauabschnitt des Gartenbau-Kompetenzzentrums 25 Baue kartiert worden. Da bewirtschaftungsbedingt aber nur ein Viertel der Fläche ausreichend einsehbar gewesen sei, würden vorsorglich 40 Baue (überwinternder) Feldhamster angenommen. Vor allem aufgrund der wirtschaftlichen Bedeutung des Vorhabens für die Stadt und die Region, aber auch wegen der Gewerbesteuereinnahmen, bestehe ein öffentliches Interesse an der Ausnahme. Die Gründe des öffentlichen Interesses seien auch zwingend, denn die Ansiedlung des Gartenbaubetriebes diene vor allem der Wirtschaftsförderung und damit insbesondere dem Erhalt sowie der Schaffung von Arbeitsplätzen. Diese Gründe gingen auch den Belangen des Artenschutzes vor. Der Schaffung einer nennenswerten Zahl von Arbeitsplätzen komme gerade in strukturschwachen Regionen besondere Bedeutung zu. Ein alternativer Standort komme nicht in Betracht. Der Bereich westlich der L 221 habe ausweislich der vorgelegten Kartierungen eine vergleichbare Dichte an Feldhamsterbauen wie der vom Vorhabenträger favorisierte Standort. Im Übrigen agiere die (G.) europaweit und sei nicht zufällig auf den ausgewählten Standort gestoßen. Die vielfältigen speziellen Kriterien, die das Vorhaben an einen Standort stelle, seien selten in so gebündelter Form anzutreffen, wie es hier der Fall sei. Böte sich der Vorhabenträgerin ein Alternativstandort an, wäre sie angesichts der Feldhamsterproblematik und der deswegen schon seit rund zwei Jahren für sie nicht zu erreichenden Planungssicherheit bereits aus ökonomischen Gründen auf den Alternativstandort ausgewichen. Eine weitere Verschlechterung des ungünstigen Erhaltungszustandes der Feldhamsterpopulationen sei nicht zu besorgen.

4

Mit Bescheid vom 28.10.2016 erteilte der Antragsgegner Ausnahmen nach § 45 Abs. 7 BNatSchG vom Verbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG zum Nachstellen und Fangen der Feldhamster, vom Verbot des § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG zur Störung der Tiere und vom Verbot des § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG zur Beseitigung ihrer Fortpflanzungs- und Ruhestätten, jeweils befristet bis zum 31.01.2017, sowie vom Verbot des § 44 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG zwecks Unterbringung und Überwinterung der gefangenen Feldhamster im Zoologischen Garten H-Stadt, befristet bis zum 31.05.2017. Der Ausnahmegenehmigung fügte der Antragsgegner verschiedene Auflagen bei. Nach der Auflage Nr. 2.3 sind die geöffneten sowie die bereits kartierten Feldhamsterbaue vorsichtig auszugraben und vorhandene Feldhamster in den Zoologischen Garten H-Stadt zu überbringen. Nach der Auflage Nr. 2.5 ist bis zum 31.03.2017 die Verfügbarkeit der für die Aussetzung der überwinterten Hamster notwendigen Flächen aus dem Flächenpool U01, U04 und U05 im Verhältnis 1:1 (32 ha) nachzuweisen. Die Auflage Nr. 2.6 sieht vor, dass die Aussetzung der Feldhamster auf den Hamsterschonflächen fachgerecht unter Berücksichtigung der neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse zu erfolgen hat. Nach der Auflage Nr. 7 sind die Hamsterschonflächen dauerhaft feldhamsterfreundlich entsprechend einer beiliegenden Anlage zu bewirtschaften. Ein entsprechender Nachweis ist vor Beginn der Erdarbeiten vorzulegen.

5

Zur Begründung führte der Antragsgegner u.a. aus, insgesamt wögen die für das Vorhaben sprechenden Gründe schwerer als die des Schutzes des Feldhamsters. Zumutbare Alternativen seien u.a. im Aufstellungsverfahren zum Bebauungsplan Nr. 26 der Antragstellerin insbesondere westlich der L 221 vorgeschlagen worden. Die Antragstellerin habe aber dargelegt, dass Flächen, die dem Vorhabenträger nicht gehörten bzw. über die er in absehbarer Zeit nicht verfügen könne, nicht als Alternativstandort in Frage komme, zumal durch die Großflächigkeit des Vorhabens ein Eigentumsübergang oder eine Nutzungsberechtigung für alle notwendigen Flächen in der gebotenen Zeit nicht zu erwarten sei. Darüber hinaus seien auch auf dem Alternativstandort artenschutzrechtliche Probleme bezüglich des Feldhamsters zu erwarten. Es sei allerdings sicherzustellen, dass sich der Erhaltungszustand der Feldhamster-Population nicht verschlechtere. Um den Funktionserhalt von Feldhamsterlebensräumen entsprechend § 44 Abs. 5 BNatSchG im räumlichen Zusammenhang zu gewährleisten, seien die Ausgleichsflächen innerhalb der Lokalpopulation bereitzustellen. Die überplanten Ackerflächen westlich von Sangerhausen würden von einer Teilpopulation des streng geschützten Feldhamsters besiedelt, die das größte bekannte Vorkommen der Art im Landkreis repräsentiere. Der Lebensraum dieser Teilpopulation sei durch natürliche Grenzen, Siedlungsflächen und Verkehrswege stark eingegrenzt, so dass ein ungehinderter Austausch mit benachbarten Hamstervorkommen nicht möglich sei. Innerhalb des Lebensraums dieser Teilpopulation sei eine erhebliche Ungleichverteilung von Lebensraumbedingungen feststellbar, die sich nach einem Gutachten in unterschiedlichen Bodenverhältnissen manifestiere und anhand der Verteilung der Feldhamsterbaue, ergo der Siedlungsdichte, augenscheinlich werde. So lägen mit Blick auf das Bodengutachten auf nur ca. 40 % des etwa 1.500 ha umfassenden Lebensraums der lokalen Population lössgeprägte Böden vor, die ein dauerhaftes Überleben der Lokalpopulation sicherten. Die sehr gut geeigneten Böden beschränkten sich auf nur ca. 25 % des lokalen Lebensraums. Davon befänden sich wiederum ca. 60 % im Bereich der Bauabschnitte 1 und 2 zum geplanten Industriepark Mitteldeutschland und ca. 35 % auf den Bauabschnitt 1. Das langfristige Überleben des Feldhamsters westlich von Sangerhausen setze das Vorhandensein geeigneter Flächen in einer ausreichenden Qualität sowie einer hinreichenden Vernetzung voraus. Die im "Ergänzenden Maßnahmenkonzept" des Büros für Landschaftsökologie (M.) vom 19.10.2016 aufgezeigten Flächen seien nicht in vollem Umfang dafür geeignet. Mehr als ein Drittel der vorgesehenen Flächen befänden sich außerhalb des Lebensraums der Lokalpopulation. Von den verbleibenden sieben Ausgleichsflächen, die im Lebensraum der eingriffsrelevanten Lokalpopulation lägen, befänden sich zwei (U06 und U07) und zwei größtenteils (U02 und U03) auf nach dem Bodengutachten ungeeigneten Standorten. Die restlichen drei, überwiegend standörtlich geeigneten Flächen (U01, U04 und U05) wiesen eine Gesamtfläche von etwas über 100 ha auf. Aus diesem Flächenpool seien Flächen für Ersatzhabitate mit einer Größe von mindestens 32 ha als Aussetzungsflächen zur Verfügung zu stellen. Unter diesen Voraussetzungen und unter Berücksichtigung des ergänzenden Maßnahmenkonzepts des Büros (M.) sei zu erwarten, dass der Erhaltungszustand der lokalen Population bei Entzug des bestehenden Habitats nicht verschlechtert werde. Da die Aussiedlungsflächen im Vergleich zum konventionell bewirtschafteten Ausgangshabitat hamsterfreundlich bewirtschaftet würden, sei von einer vollständigen Kompensation des Lebensraumverlustes auszugehen. Die Befristungen erfolgten gemäß dem im Antrag enthaltenen Bauzeitenplan und beinhalteten den Zeitraum außerhalb der regulären Feldhamsterumsiedlung. Hierdurch werde klargestellt, dass die genehmigte Ausnahme einen besonderen Einzelfall darstelle, und nach Ablauf der Frist nur noch eine reguläre Feldhamsterumsiedlung in Betracht komme. Dies sei jedoch nicht Gegenstand dieser Ausnahme. Hierzu bedürfe es eines gesonderten Antrages.

6

Hiergegen erhob der Beigeladene, eine anerkannte Naturschutzvereinigung, am 03.11.2016 Widerspruch, über den noch nicht entschieden ist und mit dem er das Fehlen der Voraussetzungen des § 45 Abs. 7 BNatSchG rügt.

7

Er macht u.a. geltend, die Vorschrift sei schon nicht anwendbar, weil es an einem konkreten Projekt fehle, das Anlass für die Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme geben könnte. Es sei mit Blick auf die ihr bekannten Unterlagen zur "(G.)" fraglich, ob überhaupt ein ernsthaftes Investment im Gebiet der Antragstellerin geplant sei. Mit Vorbescheid vom 23.08.2016 sei zwar eine Bauvoranfrage der Antragstellerin für den ersten Bauabschnitt positiv verbeschieden worden. Diese klammere aber neben dem Artenschutz alle notwendigen Einrichtungen zur Realisierung dieses Bauabschnitts aus. Eine ver- und entsorgungstechnische sowie eine verkehrstechnische Erschließung sei ausweislich des Vorbescheids nicht erkennbar. Eine Verpflichtung des Investors zur Realisierung des Vorhabens und zur Schaffung von Arbeitsplätzen bestehe nicht. Es bestehe die große Gefahr, dass sich nach Umsiedlung der Feldhamster im Nachhinein herausstelle, dass diese nicht erforderlich gewesen sei, weil keine Baugenehmigung erteilt werde, das Vorhaben nicht finanziert werde, der Investor trotzdem nicht baue oder nach Vollendung des ersten Bauabschnitts insolvent werde. Auch der – angebotsbezogene – Bebauungsplan selbst, der keine Festsetzungen nach § 9 BauGB zur Sicherung von Maßnahmen für den Feldhamster enthalte, könne nicht als hinreichend konkretisiertes Projekt angesehen werden. Der Bescheid des Antragsgegners verkenne das Gewicht der irreparablen Zerstörung der betroffenen Fortpflanzungs- und Ruhestätten auf den Eingriffsflächen. Problematisch seien auch die Befristungen, die es zuließen, dass eine Zerstörung der Lebensräume erfolge, ohne dass Ersatzlebensräume für die Tiere überhaupt gesichert wären. Besonders schwerwiegende öffentliche Belange, die allein zur Rechtfertigung der Ausnahmen in Betracht kämen, seien nicht erkennbar. Die sogenannte Vorhabenträgerin verfolge in erster Linie ein privates Interesse, nämlich die Gewinnerzielung. Ob, in welchem Umfang und für wie lange hiermit Arbeitsplätze geschaffen würden, sei aufgrund der Unsicherheit der Projektrealisierung völlig offen. Bei nicht strikt standortgebundenen Vorhaben wie einem Gartenbaubetrieb falle es in der Regel schwer, zumutbare Standortalternativen auszuschließen. Eine Gebietskörperschaft könne die Alternativlosigkeit einer artenschutzrechtlichen Ausnahme nicht durch Zwischenschaltung Dritter künstlich herbeiführen.

8

Am 18.11.2016 beantragte die Antragstellerin beim Antragsgegner die Anordnung der sofortigen Vollziehung der artenschutzrechtlichen Genehmigung. Zur Begründung gab sie an, bereits im Ausnahmeantrag sei zwar dargelegt worden, dass ein Abfangen der Feldhamster auf dem künftigen Baufeld im Frühjahr gegenüber der Winterumsiedlung die für die betroffenen Tiere schonendere Variante sei, dies jedoch mit Blick auf den Baufristenplan und die Finanzierungsnöte des Vorhabenträgers nicht möglich sei, ohne das Vorhaben ernsthaft zu gefährden. Dem stehe mit Blick auf Satz 3 und 4 der Auflage Nr. 2.4 auch nicht entgegen, dass sich die Geschäftsführung des Zoologischen Gartens H-Stadt entgegen vorheriger Zusagen inzwischen nicht mehr bereit erkläre, die geborgenen Feldhamster zwecks Überwinterung aufzunehmen. Zum jetzigen Zeitpunkt sei nicht ausgeschlossen, dass sie diese Auflage noch erfüllen könne. Es würden selbstverständlich keine Fakten geschaffen, bevor nicht die Überwinterung der dann ausgegrabenen Feldhamster auch wirklich gesichert sei. Zudem sei der Widerspruch des Beigeladenen bereits unzulässig, weil eine altruistische Verbandsklagebefugnis in Bezug auf artenschutzrechtliche Ausnahmen im Zusammenhang mit nur baugenehmigungsbedürftigen Vorhaben, die keiner Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterlägen, weder im UmwRG noch in § 64 BNatSchG vorgesehen sei. Auch aus Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention lasse sich ein solches Recht nicht ableiten.

9

Mit Schreiben vom 07.12.2016 teilte der Antragsgegner der Antragstellerin mit, eine für die Anordnung des Sofortvollzuges erforderliche Eilbedürftigkeit sei derzeit nicht erkennbar. Nach dem Baufristenplan habe bereits am 28.11.2016 für den ersten Bauabschnitt eine (Teil-)Baugenehmigung beantragt werden sollen. Dies sei bislang nicht erfolgt. Ferner sei derzeit nicht bekannt, ob die Unterbringung der geborgenen Feldhamster zwecks Überwinterung zwischenzeitlich anderweitig abgesichert werden könne. Demzufolge sei die artenschutzrechtliche Ausnahmegenehmigung bis zur Klärung dieser offenen Punkte sowie bis zur entsprechenden Anpassung der artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung derzeit nicht umsetzbar. Mit Schriftsatz vom 09.12.2016 legte die Antragstellerin eine Vereinbarung mit der Betreiberin des Tiergartens (...) vom 30.11.2016 vor, in welcher sie sich bereit erklärt, bis zu 40 Tiere bis zum Ende der Winterschlafphase (spätestens Mai) aufzunehmen und artgerecht zu halten. Daraufhin bat der Antragsgegner mit Schreiben vom 12.12.2016 vor dem Hintergrund, dass derzeit weder ein Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung noch einer Teilbaugenehmigung vorliege, um Mitteilung, in welchem zeitlichen Rahmen bzw. mit welchem zeitlichen Vorlauf eine Bergung der Feldhamster auf der ca. 32 ha großen Fläche des ersten Bauabschnitts erfolgen müsse. Hinzu komme, dass auch die Bauvoranfrage vom 14.09.2016, mit welcher die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit geklärt werden solle, nicht positiv beschieden worden sei und aufgrund der Bedenken der obersten Landesentwicklungsbehörde auch zeitnah nicht damit zu rechnen sei. Mit Schriftsatz vom 13.12.2016 legte die Antragstellerin eine Erklärung ihres Fachbereichsleiters Stadtentwicklung und Bauen vom selben Tag vor. Danach seien für die Bergung der ca. 40 Feldhamster als Worst-Case-Szenario 1,5 Arbeitstage pro Bau angesetzt, so dass von 60 Arbeitstagen auszugehen sei. Ferner habe der vom Vorhabenträger beauftragte Planer am 08.12.2016 erneut bestätigt, den Bauantrag vor Weihnachten einreichen zu wollen.

10

Auf den am 13.12.2016 gestellten Antrag der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Beschluss vom 19.12.2016 die sofortige Vollziehung der Ausnahmegenehmigung vom 28.10.2016 angeordnet und zur Begründung u.a. ausgeführt: Der Antrag sei schon deshalb begründet, weil dem Beigeladenen voraussichtlich die Widerspruchsbefugnis fehle. Eine solche Befugnis dürfte sich nicht aus § 42 Abs. 2 Halbsatz 1 VwGO i.V.m. §§ 64 Abs. 1 Satz 1, 63 Abs. 1 Nrn. 2 bis 4, Abs. 2 Nrn. 5 bis 7 BNatSchG ergebe. Die für ein Mitwirkungsrecht einer anerkannten Naturschutzvereinigung und damit für ein Widerspruchrecht hier allein in Betracht kommende Vorschrift des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG sei nicht einschlägig und auch nicht analog anwendbar auf Fälle der artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung. Eine erweiternde Auslegung der Norm sei auch nicht vor dem Hintergrund des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus (Aarhus-Konvention – AK) möglich. Wenn eine mit Unionsrecht und insbesondere mit der Habitat-Richtlinie geschützte Art betroffen sei, fordere zwar der EuGH eine Auslegung des nationalen Rechts in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen, die so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen stehe. Die Grenzen des Möglichen ergäben sich hierbei aber nicht aus dem Unionsrecht, sondern der nationalen Rechtsordnung. Eine Auslegung contra legem im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfortbildung fordere das Unionsrecht nicht. Da nach dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers die bundesrechtlich eröffnete Möglichkeit des Klagerechts auf die enumerativ aufgeführten Fälle beschränkt sein solle, scheide die Annahme einer planwidrigen Regelungslücke und demzufolge eine erweiternde Auslegung des § 64 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG aus. Dies gelte insbesondere vor dem Hintergrund, dass der Gesetzgeber ausweislich der Denkschrift zur Ratifizierung der AK hinsichtlich der Verpflichtung aus Art. 9 Abs. 3 AK keinen Änderungsbedarf gesehen habe und sich bis zum Erlass des UmwRG und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21.01.2013, mit dem u.a. § 64 Abs. 1 BNatSchG zuletzt geändert worden sei, daran nichts geändert habe. Eine erweiternde Auslegung des Anwendungsbereichs des UmwRG scheitere ebenfalls an einer planwidrigen Regelungslücke, weil sich das UmwRG – wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 12.11.2004 (4 C 34.13) ausgeführt habe – zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung als eine seinen Anwendungsbereich abschließend umschreibende Regelung verstanden habe. Aus Art. 9 Abs. 3 AK unmittelbar lasse sich ebenfalls keine Widerspruchsbefugnis ableiten.

II.

A.

11

Die Beschwerde des Beigeladenen hat Erfolg. Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, gebieten eine Änderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung.

12

1. Der Beigeladene rügt voraussichtlich zu Recht, dass er die erforderliche Befugnis zur Erhebung des Widerspruchs gegen die in Streit stehende Ausnahmegenehmigung besitzt.

13

1.1. Dem Verwaltungsgericht ist zwar darin beizupflichten, dass sich eine Widerspruchsbefugnis des Beigeladenen nicht aus § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO i.V.m. den §§ 64 Abs. 1, 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ergibt. Gemäß § 64 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung, soweit § 1 Abs. 3 UmwRG nicht entgegensteht, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der VwGO einlegen gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Absatz 2 Nr. 5 bis 7, wenn die Vereinigung (1.) geltend macht, dass die Entscheidung Vorschriften dieses Gesetzes, Rechtsvorschriften, die auf Grund dieses Gesetzes erlassen worden sind oder fortgelten, Naturschutzrecht der Länder oder anderen Rechtsvorschriften, die bei der Entscheidung zu beachten und zumindest auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind, widerspricht, (2.) in ihrem satzungsgemäßen Aufgaben- und Tätigkeitsbereich, soweit sich die Anerkennung darauf bezieht, berührt wird und (3.) zur Mitwirkung nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 oder Abs. 2 Nr. 5 bis 7 berechtigt war und sie sich hierbei in der Sache geäußert hat oder ihr keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist. Die Erteilung einer Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG von den artenschutzrechtlichen Verboten des § 44 BNatSchG fällt nicht unter die in § 63 BNatSchG geregelten Tatbestände, insbesondere nicht unter § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG, der die Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von Gebieten im Sinne des § 32 Abs. 2, Natura 2000-Gebieten, Naturschutzgebieten, Nationalparken, Nationalen Naturmonumenten und Biosphärenreservaten betrifft.

14

Der Vorinstanz ist auch darin zu folgen, dass eine erweiternde Auslegung des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG im Lichte des Art. 9 Abs. 3 AK nicht möglich ist. Der EuGH hat zwar in seinem Urteil vom 08.03.2011 zum "slowakischen Braunbären" (C-240/09 – NuR 2011, 346) verlangt, dass der nationale Richter dann, wenn eine mit dem Unionsrecht und insbesondere mit der Habitat-Richtlinie geschützte Art betroffen sei, das nationale Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen habe, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen stehe. Es entspricht jedoch ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urt. v. 01.04.2015 – BVerwG 4 C 6.14 –, juris, RdNr. 35, m.w.N.), dass das Unionsrecht eine Auslegung des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG contra legem nicht fordert. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der eindeutige Wortlaut des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG keine Auslegung dergestalt zulässt, dass auch die Erteilung einer Befreiung oder Ausnahme von nicht schutzgebietsbezogenen Geboten oder Verboten ein Mitwirkungsrecht der anerkannten Naturschutzvereinigungen auslöst.

15

1.2 Zutreffend hat das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.11.2014 – BVerwG 4 C 34.13 –, juris, RdNr. 21) ferner angenommen, dass sich unmittelbar aus Art. 9 Abs. 3 AK (i.V.m. § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO) keine Klage- oder Widerspruchsbefugnis anerkannter Naturschutzvereinigungen herleiten lässt.

16

1.3. Die erforderliche Widerspruchsbefugnis des Beigeladenen dürfte sich hier aber – wovon nunmehr auch die Antragstellerin ausgeht – unmittelbar aus Art. 9 Abs. 2 AK ergeben.

17

Gemäß Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AK stellt jede Vertragspartei im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass die betroffenen Mitglieder der Öffentlichkeit, (a) die ein ausreichendes Interesse haben oder alternativ (b) eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsprozessrecht einer Vertragspartei dies als Voraussetzung erfordert, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht und/oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die Art. 6 und – sofern dies nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht vorgesehen ist und unbeschadet des Absatzes 3 – sonstige einschlägige Bestimmungen dieses Übereinkommens gelten. Art. 9 Abs. 2 AK wurde bislang nur bei UVP-pflichtigen Vorhaben herangezogen (vgl. EuGH, Urt. v. 12.05.2011 – C-115/09 –, NuR 2011, 423 [Trianel]). In seinem Urteil vom 08.11.2016 (C-243/15 –, juris, RdNr. 55 ff.) hat der EuGH nunmehr entschieden, dass Art. 9 Abs. 2 AK Umweltschutzorganisationen, die den in Art. 2 Nr. 5 dieses Übereinkommens genannten Anforderungen genügen, ein Recht auf einen Rechtsbehelf gewährt, soweit dieser gegen eine Entscheidung gerichtet ist, die in den Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 2 AK fällt. Dies gelte insbesondere auch für die von Art. 6 Abs. 1 Buchstabe b AK erfassten Entscheidungen, insbesondere solche, die im Rahmen von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWR des Rates vom 21.05.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere (FFH-RL) erlassen werden. Aus Art. 9 Abs. 2 AK ergebe sich, dass diese Bestimmung den Wertungsspielraum begrenze, über den die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Modalitäten der dort vorgesehenen Klagen verfügen, da sie das Ziel habe, der betroffenen Öffentlichkeit, zu der auch die Umweltschutzorganisationen gehören, die die Voraussetzungen nach Art. 2 Nr. 5 des Übereinkommens erfüllen, einen „weiten Zugang zu Gerichten“ zu gewähren. Diese Organisationen müssten somit zwingend die nationalen Rechtsvorschriften, die die Rechtsvorschriften der Union im Bereich der Umwelt umsetzen, sowie die unmittelbar anwendbaren Vorschriften des Umweltrechts der Union geltend machen können.

18

Ist aber Art. 9 Abs. 2 AK auch auf solche Entscheidungen der nationalen Behörden anzuwenden, die im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchstabe b AK erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können, dürften davon auch Entscheidungen nach Art. 16 FFH-RL erfasst sein. Die Art. 12 bis 14 sowie Art. 15 Buchst. a und b FFH-RL bilden ein kohärentes System von Regelungen, die die Mitgliedstaaten dazu verpflichten, für die betroffenen Tier- und Pflanzenarten ein strenges Schutzsystem einzuführen. Art. 16 der Richtlinie, der die Kriterien genau festlegt, auf deren Grundlage die Mitgliedstaaten von den Verboten der Art. 12 bis 15 abweichen dürfen, stellt eine Ausnahmebestimmung vom Schutzsystem der Richtlinie dar, der deshalb restriktiv auszulegen ist (EuGH, Urt. v. 10.05.2007 – C-508/04 –, juris, RdNr. 109 f.).

19

2. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Ausnahmegenehmigung des Antragsgegners vom 28.10.2016 ist nicht gerechtfertigt, weil sich die angefochtene Ausnahmegenehmigung nach derzeitigem Erkenntnisstand als voraussichtlich rechtswidrig erweist.

20

2.1. Nach der hier allein in Betracht kommenden Regelung des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 5 BNatSchG können von den Verboten des § 44 im Einzelfall aus (anderen) zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art Ausnahmen zugelassen werden.

21

Mit dem unbestimmten Rechtsbegriff des öffentlichen Interesses hat der Gesetzgeber den Kreis der im Rahmen der Ausnahmeprüfung berücksichtigungsfähigen Gemeinwohlgründe bewusst weit gezogen; er umfasst grundsätzlich alle öffentlichen Interessen, lediglich reine Privatinteressen scheiden aus. Das Vorhaben muss auch nicht unmittelbar aus Gründen des öffentlichen Interesses durchgeführt werden; es reicht aus, dass es für die Zulassung bzw. Verwirklichung des Projekts Gründe des öffentlichen Interesses gibt. Deshalb kommt es auch nicht darauf an, ob Projektbetreiber ein öffentlicher oder ein privater Träger ist, der mit dem Projekt auch (eigen-)wirtschaftliche Interessen verfolgt; erforderlich, aber auch ausreichend ist, wenn an der Durchführung eines unmittelbar privatnützigen Vorhabens auch – mittelbar – öffentliche Interessen bestehen, z.B. zur Förderung oder Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (vgl. OVG RP, Urt. v. 08.07.2009 – 8 C 10399/08 –, juris, RdNr. 207, m.w.N.).

22

Mit der Qualifizierung der öffentlichen Belange als „zwingende Gründe“ wird einerseits verdeutlicht, dass nur öffentliche Belange von einigem Gewicht zur ausnahmsweisen Rechtfertigung einer erheblichen Beeinträchtigung in Betracht kommen (vgl. OVG RP, Urt. v. 08.07.2009, a.a.O., RdNr. 210 in juris, m.w.N.). Andererseits muss es sich nicht um unausweichliche Sachzwänge handeln; gemeint ist ein durch Vernunft und Verantwortungsbewusstsein geleitetes staatliches Handeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.01.2000 – BVerwG 4 C 2.99 –, juris, RdNr. 39). In diesem Zusammenhang wird gefordert, dass die für das Projekt streitenden öffentlichen Interessen einen hinreichenden Ortsbezug haben müssen, ihre Verwirklichung auf bestimmte Standortmerkmale angewiesen ist; zwingenden Charakter kann insbesondere ein wirtschaftliches Interesse nur haben, wenn es sich auf eine bestimmte Region bzw. einen bestimmten Standort in spezifischer Weise bezieht (OVR RP, a.a.O., m.w.N). Das Bundesverwaltungsgericht fordert in diesem Zusammenhang, dass die von der Behörde behaupteten positiven Wirkungen des Vorhabens auf bestimmte öffentliche Belange durch Erfahrungswissen abgesichert sein müssen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.03.2008 – BVerwG 9 A 3.06 –, juris, RdNr. 160).

23

Der Senat geht zugunsten der Antragstellerin davon aus, dass hiernach ein zwingendes öffentliches Interesse an der Erteilung der Ausnahmegenehmigung besteht, weil durch das in Rede stehende Vorhaben der Errichtung eines großflächigen Gartenbaubetriebes, das wegen Verstoßes gegen die artenschutzrechtlichen Verbote des § 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG ohne die Ausnahme nicht verwirklicht werden könnte, eine nicht unerhebliche Zahl von Arbeitsplätzen in einer strukturschwachen Region geschaffen werden kann. Aufgrund des Bauvorbescheides ist zumindest davon auszugehen, dass das im ersten Bauabschnitt geplante Vorhaben als gartenbaulicher Betrieb nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB im Außenbereich planungsrechtlich grundsätzlich zulässig und damit verwirklichungsfähig ist. Der Umstand, dass für die weiteren Bauabschnitte, die nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB im Außenbereich privilegiert sind, wie etwa Markthalle, Weiterverarbeitungshallen, Logistikzentrum, Fischaufzucht, Blockheizkraftwerk, die bauplanungsrechtlichen Grundlagen (Bebauungsplan Nr. 26 IPM) noch fehlen, dürfte dem zwingenden öffentlichen Interesse an dem im ersten Bauabschnitt vorgesehenen Vorhaben nicht von vornherein entgegenstehen.

24

2.2. Gemäß § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG darf jedoch eine Ausnahme nur zugelassen werden, wenn zumutbare Alternativen nicht gegeben sind und sich der Erhaltungszustand der Populationen einer Art nicht verschlechtert, soweit nicht Artikel 16 Abs. 1 der FFH-RL weitergehende Anforderungen enthält.

25

2.2.1. Der Verweis auf zumutbare Alternativen greift das Kriterium "keine anderweitige zufriedenstellende Lösung" aus Art 16 Abs. 1 FFH-RL auf. Art. 16 Abs. 1 FFH-RL ist als Ausnahmeregelung eng auszulegen, bei der die Beweislast für das Vorliegen der für jede Abweichung erforderlichen Voraussetzungen die Stelle trifft, die über sie entscheidet (EuGH, Urt. v. 14.06.2007 – C-342/05 –, juris, RdNr. 25). Lässt sich das Planungsziel an einem nach dem Schutzkonzept der FFH-RL günstigeren Standort oder mit geringerer Eingriffsintensität verwirklichen, muss der Projektträger von dieser Möglichkeit Gebrauch machen. Der Vorhabenträger darf von einer ihm technisch an sich möglichen Alternative erst Abstand nehmen, wenn diese ihm unverhältnismäßige Opfer abverlangt oder andere Gemeinwohlbelange erheblich beeinträchtigt werden. Standort- oder Ausführungsalternativen, die sich nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verwirklichen lassen, können außer Betracht bleiben. Das zumutbare Maß an Vermeidungsanstrengungen darf nicht außerhalb jedes vernünftigen Verhältnisses zu dem damit erzielbaren Gewinn für Natur und Umwelt stehen. In diesem Zusammenhang können auch finanzielle Erwägungen den Ausschlag geben (vgl. zu Art. 6 Abs. 4 FFH-RL: BVerwG, Urt. v. 27.01.2000 – BVerwG 4 C 2.99 –, juris, RdNr. 30 f.). In Betracht zu ziehen sind zudem nur solche Alternativen, die die Identität des Vorhabens wahren. Von einer Alternative kann dann nicht mehr die Rede sein, wenn sie auf ein anderes Projekt hinausläuft, weil die vom Vorhabenträger in zulässiger Weise verfolgten Ziele nicht mehr verwirklicht werden könnten. Zumutbar ist es nur, Abstriche vom Zielerfüllungsgrad in Kauf zu nehmen. Eine Variante, die nicht verwirklicht werden kann, ohne dass selbständige Teilziele, die mit dem Vorhaben verfolgt werden, aufgegeben werden müssen, braucht dagegen nicht berücksichtigt zu werden (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urt. v. 09.07.2009 – BVerwG 4 C 12.07 –, juris, RdNr. 33). Bleibt aber das Ziel(-Bündel) als solches erreichbar, so sind Abstriche am Grad der Zielvollkommenheit als typische Folge des Gebots, Alternativen zu nutzen, hinnehmbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.05.2002 – BVerwG 4 A 28.01 –, juris, RdNr. 26). Diese zum Habitatschutz entwickelten Grundsätze gelten für das Artenschutzrecht entsprechend (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.03.2008 – BVerwG 9 A 3.06 –, juris, RdNr. 240).

26

Gemessen daran, bestehen erhebliche Zweifel daran, dass es keine zumutbare Alternative für das streitige Vorhaben in seiner konkreten Ausführung gibt.

27

a) Zwar mag in Bezug auf den konkreten Standort eine die Identität des Vorhabens wahrende Alternative nicht vorhanden sein, insbesondere weil – wie die Antragstellerin und der Antragsgegner geltend machen – sich auf der von der oberen Naturschutzbehörde vorgeschlagenen Fläche westlich der L 221 in möglicherweise (nahezu) vergleichbarem Umfang Feldhamster befinden, diese Fläche aufgrund der Eigentumsverhältnisse nicht für das Bauvorhaben zur Verfügung steht und die Erschließung auf dieser Fläche aufwändiger ist.

28

b) Jedoch drängt sich eine Ausführungsvariante auf den zur Bebauung vorgesehenen Flächen auf, die mit einer geringeren Eingriffsintensität verbunden wäre. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Umsiedlung der Feldhamster nach Beendigung des Winterschlafs im Frühjahr 2017 und anschließendem Baubeginn nicht als die für die lokale Feldhamsterpopulation schonendere Variante in Betracht kommt. Noch im Maßnahmenkonzept des Büros (M.) vom 01.09.2016 (S. 15, Blatt 100 des Verwaltungsvorgangs) wurde darauf hingewiesen, dass der Zeitpunkt der Feldhamster-Umsiedlungen auf die Zeitfenster des zeitigen Frühjahrs (oberirdische Aktivität vor der Fortpflanzungsperiode) und des Spätsommers (oberirdische Aktivität nach der Fortpflanzungsperiode) beschränkt sei. Nach K. Mammen / U. Mammen – Methoden feldökologischer Säugetierforschung 2 (2003) – Möglichkeiten und Grenzen der Umsiedlung von Feldhamstern –, S. 465) (http://www.oekotop-halle.de/sites/default/files/IMCE/dokumente) kommen zum Umsiedeln von Feldhamstern nur das sehr zeitige Frühjahr oder der Spätsommer in Frage, d.h. die Zeit der oberirdischen Aktivität vor oder nach der Fortpflanzungsperiode.

29

Soweit die Antragstellerin und der Antragsgegner darauf verweisen, dass ein Zuwarten bis zum Frühjahr aufgrund des Bauzeitenplans des Investors und bereits abgeschlossener Verträge mit Wiederverkäufern nicht zumutbar sei, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Eine Gebietskörperschaft darf die Alternativlosigkeit einer artenschutzrechtlichen Ausnahme nicht durch Zwischenschaltung Dritter künstlich herbeiführen (vgl. Meßerschmidt, BNatSchG § 45 RdNr. 78). Ebenso wenig darf der Vorhabenträger die Alternativlosigkeit in zeitlicher Hinsicht dadurch herbeiführen, dass er sich bereits vor Beginn der Maßnahme vertraglich in der Weise bindet, dass er termingebundene Lieferverpflichtungen eingeht. Dies gilt hier insbesondere deshalb, weil sowohl der Antragstellerin als auch dem Investor bekannt war, dass bereits seit mehreren Jahren die "Feldhamsterproblematik" auf der in Rede stehenden Fläche besteht. Unabhängig davon ist fraglich, ob der von der Antragstellerin ins Feld geführte Bauzeitenplan unabhängig vom Erfordernis einer artenschutzrechtlichen Ausnahme umgesetzt werden kann. Bis jetzt liegt lediglich ein Bauvorbescheid des Antragsgegners vom 23.08.2016 vor, der die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Teils des Vorhabens (gartenbaulicher Betrieb) nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB feststellt, allerdings unter verschiedenen Bedingungen, die nicht nur die artenschutzrechtlichen Belange betreffen. So muss daneben

30

- der Nachweis erbracht werden, dass es sich bei dem neu gegründeten Betrieb um einen gärtnerischen Vollerwerbsbetrieb handelt,
- die verkehrliche, versorgungstechnische und entsorgungstechnische Erschließung nachgewiesen werden,
- den durch die Wasserbehörde zu prüfenden Belangen zum Umgang mit Niederschlagswasser und Abwasser ausreichend Rechnung getragen werden und eine positive Bewertung erfolgen können,
- durch das Amt für Landwirtschaft, Flurneuordnung und Forsten Süd die entsprechenden Zustimmungen nach § 34 FlurbG erteilt werden,
- die Pachtverträge zu den in Anspruch genommenen Grundstücken vorliegen.

31

Ausdrücklich nicht von der Feststellung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit erfasst werden folgende Anlagen:

32

- Markthalle mit 2.700 m² für den Direktvertrieb
- 5 Hallen mit 2.400 m² für die Weiterverarbeitung der Produkte
- Logistikzentrum
- Gewächshaus Fischaufzucht 10.000 m²
- Wasserbecken 5.100 m², 4.400 m²
- Stellflächen 9.345 m²
- Blockheizkraftwerke, Wärmepumpen, PV-Dachanlagen, Kleinstwindräder.

33

Bauordnungsrechtliche Belange wurden nicht geprüft.

34

Nach den Angaben der Beteiligten ist derzeit noch nicht einmal ein prüffähiger Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung für diesen ersten Abschnitt gestellt, so dass nicht absehbar ist, ob und wann mit dem Bau welcher Anlagenteile unter den vom Antragsgegner geforderten Bedingungen begonnen werden kann.

35

Hinzu kommt, dass bislang noch kein Nachweis darüber vorliegt, dass nach Ende der Überwinterung im Frühjahr 2017 die vom Antragsgegner für geeignet gehaltenen Aussiedlungsflächen U01, U04 und U05 verfügbar sind. Nach der Auflage Nr. 2.5 ist der Antragstellerin insoweit eine Frist bis zum 31.03.2017 eingeräumt. Es bleibt insoweit offen, was geschehen soll, wenn die geforderten 32 ha Umsiedlungsflächen nicht zur Verfügung stehen, etwa weil sich die betroffenen Grundstückseigentümer gegen die Ansiedlung von (weiteren) Feldhamstern in einer nicht unerheblichen Größenordnung wehren sollten oder eine "feldhamsterfreundliche Bewirtschaftung" ablehnen. Die Betreiberin des (...)er Zoos hat sich in der Vereinbarung vom 30.11.2016 zur Haltung der Feldhamster nur bis zum Ende der Winterschlafphase (spätestens Ende Mai 2017 [die Angabe Mai 2016 ist offensichtlich ein Schreibfehler]) bereiterklärt; die Antragstellerin hat sich darin verpflichtet, nach Ablauf der Winterschlafphase die Feldhamster abzuholen und diese fachgerecht auf einer feldhamsterfreundlich bewirtschafteten Fläche auszubringen.

36

2.2.2. Im Übrigen hat der Senat auch Zweifel daran, ob der Nachweis dafür erbracht ist, dass sich bei Durchführung der geplanten Umsiedlung der Feldhamster der Erhaltungszustand der Feldhamster-Populationen nicht verschlechtert.

37

a) Als Erhaltungszustand einer Art bezeichnet Art. 1 Buchstabe i FFH-RL die Gesamtheit der Einflüsse, die sich langfristig auf die Verbreitung und die Größe der Populationen der betreffenden Arten in einem Gebiet auswirken können. Der Erhaltungszustand wird als günstig betrachtet, wenn aufgrund der Daten der Populationsdynamik der Art anzunehmen ist, dass diese Art ein lebensfähiges Element des natürlichen Lebensraumes, dem sie angehört, bildet und langfristig weiterhin bilden wird, das natürliche Verbreitungsgebiet dieser Art weder abnimmt noch in absehbarer Zeit vermutlich abnehmen wird und ein genügend großer Lebensraum vorhanden ist und wahrscheinlich weiterhin vorhanden sein wird, um langfristig ein Überleben der Population dieser Art zu sichern.

38

Unter einer Population ist nach § 7 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG eine biologisch oder geografisch abgegrenzte Zahl von Individuen einer Art zu verstehen. Die Individuen innerhalb ihres Verbreitungsgebiets müssen zueinander in generativen oder vegetativen Vermehrungsbeziehungen stehen (BVerwG, Urt. v. 16.03.2006 – BVerwG 4 A 1075.04 juris, RdNr. 571). Anders als beim Verbotstatbestand des § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG ist allerdings im Rahmen der Ausnahme nach § 45 Abs. 2 BNatSchG nicht der Erhaltungszustand des von dem Vorhaben unmittelbar betroffenen lokalen Vorkommens maßgeblich, sondern eine gebietsbezogene Gesamtbetrachtung anzustellen, die auch die anderen (Teil-)Populationen der Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet in den Blick nimmt; entscheidend ist, ob die Gesamtheit der Populationen in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet, das über das Plan- bzw. Vorhabengebiet hinausreicht, als lebensfähiges Element erhalten bleibt (BVerwG, Urt. v. 06.11.2013 – BVerwG 9 A 14.12 –, juris, RdNr. 130). Das schließt freilich nicht aus, dass in die Beurteilung auch die Auswirkungen auf die örtliche Population mit einfließen. Dies kann im Rahmen einer zweistufigen Betrachtung geschehen, wie sie die EU-Kommission in ihrem "Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC", Februar 2007 (S. 60 f.) empfiehlt: Bleibt der Erhaltungszustand der betroffenen lokalen Population günstig, so steht damit zugleich fest, dass keine negativen Auswirkungen auf den Erhaltungszustand der Art in ihrem überörtlichen Verbreitungsgebiet zu besorgen sind. Lässt sich dem Vorhaben die Unbedenklichkeit für die lokale Population nicht attestieren, ist ergänzend eine weiträumigere Betrachtung geboten. Dann ist zu fragen, ob die Beeinträchtigung des lokalen Vorkommens sich auf die Stabilität der Art im überörtlichen Rahmen negativ auswirkt, was maßgeblich vom Erhaltungszustand der Art in ihrem regionalen oder sogar noch größeren Verbreitungsgebiet abhängt (zum Ganzen: BVerwG, Urt. v. 12.03.2008 – BVerwG 9 A 3.06 –, juris, RdNr. 249). Insoweit ist der Behörde ein naturschutzfachlicher Einschätzungsspielraum eingeräumt (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2008 – BVerwG 9 VR 10.07 –, juris, RdNr. 47).

39

Der Erhaltungszustand kann allerdings auch durch Ausgleichsmaßnahmen sichergestellt werden (Meßerschmidt, a.a.O., RdNr. 82). Hierfür kann es ausreichen, wenn geeignete und ausreichend große Ausweichhabitate orts- und zeitnah zur Verfügung gestellt werden (BVerwG, Urt. v. 16.03.2006 – BVerwG 4 A 1075/04 –, juris, RdNr. 573). Der zuständigen Behörde ist (auch) hinsichtlich der Bewertung von Maßnahmen, mit denen neue Habitatflächen für die betroffenen Arten zur Verfügung gestellt werden, ein naturschutzfachlicher Einschätzungsspielraum eingeräumt (BVerwG, Beschl. v. 09.09.2009 – BVerwG 4 BN 4.09 –, juris, RdNr. 11 in juris, m.w.N.).

40

Im Falle eines ungünstigen Erhaltungszustands der Populationen der betroffenen Art sind Ausnahmen nach Art. 16 Abs. 1 FFH-RL (ausnahmsweise) zulässig, wenn sachgemäß bzw. hinreichend nachgewiesen ist, dass sie weder den ungünstigen Erhaltungszustand dieser Population weiter verschlechtern noch die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes behindern; darüber hinaus müssen keine "außergewöhnlichen Umstände" vorliegen (BVerwG, Urt. v. 28.03.2013 – BVerwG 9 A 22.11 –, juris, RdNr. 135; Urt. v. 14.04.2009 – BVerwG 9 A 5.08 –, juris, RdNr 141; EuGH, Urt. v. 14.06.2007 – C-342/05 –, juris, RdNr. 29).

41

b) Die Feldhamster-Populationen befinden sich bundesweit betrachtet in einem ungünstigen Erhaltungszustand, da das natürliche Verbreitungsgebiet abnimmt. Nach dem vom Deutschen Rat für Landschaftspflege herausgegebenen Bericht zum Status des Feldhamsters aus dem Jahr 2014 (S. 8) weisen die Feldhamster-Bestände in fast allen Bundesländern einen negativen Trend auf. In Sachsen-Anhalt beträgt der Bestand > 50.000 Individuen und hat den Rote-Liste-status "vom Aussterben bedroht", die Bestandentwicklung ist allerdings stabil (vgl. S. 37). Hier besitzt die Art aktuell nur noch vier abgrenzbare Verbreitungszentren, darunter das südliche Harzvorland (vgl. das Maßnahmenkonzept des Büros für Landschaftsökologie (M.) vom 01.09.2016, S. 5, Bl. 95 des Verwaltungsvorgangs). Das Landesamt für Umweltschutz Sachsen-Anhalt (LAU) geht in seiner Stellungnahme zum streitigen Vorhaben vom 18.11.2016 (Anlage BG 10) dort von einem Erhaltungszustand "C" (mittel bis schlecht) bzw. "U1" (unzureichend) und damit von einem ungünstigen Erhaltungszustand aus.

42

c) Derzeit dürfte es an einem hinreichenden Nachweis dafür fehlen, dass im Fall der Durchführung des Bauvorhabens der im südlichen Harzvorland ungünstige Erhaltungszustand der Feldhamster-Population sich nicht weiter verschlechtern und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes nicht behindert wird.

43

aa) Der Antragsgegner geht selbst davon aus, dass die lokale Feldhamster-Population westlich von Sangerhausen nur erhalten werden kann, wenn die auf der Vorhabenfläche siedelnden Feldhamster auf nahe gelegene geeignete Ausgleichflächen umgesiedelt werden. In der Begründung des angefochtenen Bescheides gibt er an, dass das langfristige Überleben des Feldhamsters westlich von Sangerhausen das Vorhandensein geeigneter Flächen in einer ausreichenden Quantität sowie einer hinreichenden Vernetzung voraussetze. Dies stellt auch die Antragstellerin letztlich nicht in Frage. Sie hat ein Maßnahmenkonzept des Büros für Landschaftsökologie (M.) vom 01.09.2016 sowie ein ergänzendes Maßnahmenkonzept vom 19.10.2016 erstellen lassen und auch die der Ausnahmegenehmigung diesbezüglich beigefügten Auflagen akzeptiert. Eine andere Beurteilung folgt auch nicht aus dem von der Antragstellerin in Auftrag gegebenen artenschutzrechtlichen Fachbeitrag des Sachverständigenbüros M. vom 01.09.2016 (Bl. 107 ff. des Verwaltungsvorgangs), nach dem die höchste Baudichte im nordöstlichen Teil des Geltungsbereichs des künftigen Bebauungsplans Nr. 26 (IPM) und damit nicht in dem hier in Rede stehenden südlichen Bereich des Plangebiets vorzufinden sei. Nach dem ergänzenden Maßnahmenkonzept des Büros (M.) vom 19.10.2016 (S. 5, Bl. 22 des Verwaltungsvorgangs) ergab die Baukartierung für die geplanten Eingriffsbereiche im August/September 2016 für den hier in Rede stehenden Vorhabenbereich (Teilfläche A 5) eine Zahl von 27 festgestellten Feldhamsterbauen und eine Zahl von 45 kartierter Feldhamster-Röhren, so dass auf dieser Fläche mit etwa 30 bis 35 belaufenen Bauen zu rechnen sei. Ferner ergibt sich aus den vom Antragsgegner dem Landesverwaltungsamt übersandten Übersichtskarten zum lokalen Feldhamstervorkommen vom 11.11.2016 (Bl. 139 und 144 des Verwaltungsvorgangs), dass das in Rede stehende Vorhabengelände im so genannten "Kernbereich" des lokalen Lebensraums liegt, der für das dauerhafte Überleben der betroffenen Lokalpopulation essentiell sein soll.

44

bb) Ob mit der Umsiedlung der Erhalt der lokalen Population auf die in den Maßnahmenkonzepten vom 01.09.2016 und 19.10.2016 vorgesehenen Umsiedlungsflächen gewährleistet ist, erscheint nach den bisher vorliegenden Erkenntnissen fraglich.

45

aaa) Dies gilt insbesondere für die Frage, welche Folgen eine Ausgrabung der Feldhamster und die Überwinterung der geborgenen Tiere in einem Zoo für die betroffenen Individuen haben können. Der Antragsgegner setzt sich mit dieser Frage im angefochtenen Bescheid nicht auseinander. Das ergänzende Maßnahmenkonzept des Büros (M.) vom 19.10.2016 unterstellt zunächst, dass die Erdarbeiten auf den Projektflächen vor Beendigung des Winterschlafs erfolgen, wodurch es zwangsläufig zu einer Tötung von Individuen des Feldhamsters kommen könne. Es beschreibt dann die aus seiner Sicht erforderlichen Maßnahmen bei der Ausgrabung, Überwinterung und Aussiedlung der Tiere. Wie oben bereits dargelegt, ist das Büro (M.) im ursprünglichen Maßnahmenkonzept vom 01.09.2016 (S. 15, Blatt 100 des Verwaltungsvorgangs) aber davon ausgegangen, dass der Zeitpunkt der Feldhamster-Umsiedlungen auf die Zeitfenster des zeitigen Frühjahrs (oberirdische Aktivität vor der Fortpflanzungsperiode) und des Spätsommers (oberirdische Aktivität nach der Fortpflanzungsperiode) beschränkt sei. Gleiches ist den Ausführungen von K. Mammen / U. Mammen (Methoden feldökologischer Säugetierforschung 2 [2003] – Möglichkeiten und Grenzen der Umsiedlung von Feldhamstern –, S. 465, a.a.O.) zu entnehmen.

46

bbb) Aber auch in Bezug auf die Umsiedlung der Feldhamster auf die vom Antragsgegner für geeignet gehaltenen Flächen (U01, U04 und U05) bestehen Bedenken, ob sachgemäß nachgewiesen ist, dass sie weder den ungünstigen Erhaltungszustand der lokalen Population nicht weiter verschlechtern und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes nicht behindern wird.

47

Das Landesverwaltungsamt als obere Naturschutzbehörde führte in seiner Stellungnahme an den Antragsgegner vom 10.11.2016 (Bl. 135 ff. des Verwaltungsvorgangs) zum dem Baufeld des "Industrieparks Mitteldeutschland" (IPM) aus, dass der vorgesehene Eingriffsbereich nach den vorliegenden Gutachten aus den Jahren 2012 bis 2014 den überlebensnotwendigen Kernbestand der Sangerhäuser Feldhamsterpopulation darstelle. Es sei nicht auszuschließen, dass eine Umsiedlung auch nur eines Teils dieses Bestandes zu erheblichen irreversiblen Schädigungen dieser Population führe. Auf den Flächen dieser Kernpopulation befänden sich auch Landes- und Bundesmonitoringflächen zum Feldhamster, welche von großer Bedeutung für die Einschätzung des Erhaltungszustandes der gesamten Landespopulation und somit für die Berichtspflichten des Landes Sachsen-Anhalt gegenüber der EU sei. Des Weiteren lägen keine Erkenntnisse über eine erfolgreiche Umsiedlung einer so großen Anzahl von Feldhamstern vor. Daher sei hier das Risiko des Scheiterns der Umsiedlung sehr hoch, so dass infolge des Eingriffs in den Kernbestand der Lokalpopulation diese in ihrem Bestand gefährdet werden könne. Das Landesverwaltungsamt verweist zudem auf eine Stellungnahme LAU vom 07.08.2015, in der eine erfolgreiche dauerhafte Kompensation durch die CEF-Maßnahmen (Umsiedlung) infolge der "suboptimalen" Habitateignung der vorgesehenen Umsiedlungsflächen in Frage gestellt wird. Die Fa. (O.) habe im Jahr 2013 festgestellt, dass auf der geplanten Industrieparkfläche östlich der L 221 eine etwa doppelt so hohe Baudichte vorhanden sei wie auf der Fläche westlich der L 221. Nach den Erhebungen des Fa. (O.) GbR aus dem Jahr 2013 seien zudem auf den potenziellen Flächen westlich der L 221 nur ein Drittel aller Baue als Winterbaue klassifiziert worden.

48

In seiner Stellungnahme vom 07.08.2015 zum geplanten Industriepark (Anlage BG 6) führte das LAU aus, es sei bereits zweifelhaft, ob eine dauerhaft überlebensfähige Population (normative Vorgabe 1.500 Tiere als Gesamtgröße) verbleibe. Lege man selbst die optimistischen Schätzungen des Frühjahrsbestandes von 1.000 Tieren durch das Büro (M.) (2015) zugrunde, dürfte dies schon nicht mehr der Fall sein. Bei aller Unsicherheit der Schätzungen sei zu vermuten, dass durch bau- und anlagebedingte Faktoren ein erheblicher Eingriff stattfinde, der u.U. zur Unterschreitung der Größe einer überlebensfähigen Minimalpopulation führen könne. Die als CEF-Flächen vorgesehenen Flächen westlich des Plangebiets, die in der einvernehmlichen Abstimmung vom Oktober 2013 als relativ konfliktarme Alternativflächen festgestellt worden seien, könnten wegen suboptimaler Bodenverhältnisse mit Grundwasserbeeinflussung nicht dauerhaft höhere Hamsterdichten gewährleisten. Das erforderliche Steigerungspotenzial dieser Flächen für den Hamsterbestand sei fragwürdig. Des Weiteren stelle sich die Frage, wie lange der Vorhabenträger eine hamsterfördernde Bewirtschaftung grundsätzlich gewährleisten wolle. Schon aufgrund des ungünstigen Flächenansatzes (wesentlich weniger Umsiedlungsfläche (75 ha) als verloren gehen würde), müssten dauerhaft überdurchschnittlich erhöhte Hamsterdichten auf den CEF-Flächen erreicht werden. Selbst wenn man die suboptimale Eignung der Flächen außer Betracht ließe, wäre hierfür erwartungsgemäß ein sehr hoher Aufwand nötig, der sich kaum dauerhaft in die landwirtschaftliche Praxis integrieren ließe. Nach Auslaufen der CEF-Maßnahmen könnte dieser Stand wahrscheinlich nicht gehalten werden. In einer weiteren Stellungnahme vom 13.09.2016 (BG 8) zum Kompetenzzentrum "The Garden" bekräftigte das LAU seine Einschätzung unter Berücksichtigung des Maßnahmenkonzepts des Büros (M.) zur Umsiedlung des Feldhamsters und des artenschutzrechtlichen Fachbeitrags des von der Antragstellerin beauftragten Sachverständigenbüros M. vom 01.09.2016.

49

Zwar betrifft die streitige Ausnahmegenehmigung nur eine 32 ha große Teilfläche des ca. 140 bis 150 ha großen Geländes des Gesamtvorhabens, zu dem die obere Naturschutzbehörde und das LAU ihre ablehnende Haltung geäußert haben. Wie bereits dargelegt, bewegt sich die lokale Feldhamsterpopulation nach der Einschätzung des LAU aber am Rande der dauerhaften Überlebensfähigkeit, so dass auch eine Umsiedlung von geschätzt "nur" ca. 40 Feldhamstern von der Teilfläche bedenklich erscheint.

50

Der Beigeladene hat in seiner Widerspruchbegründung (S. 31 ff.) weitere Gesichtspunkte vorgetragen, die dagegen sprechen, dass die vom Antragsgegner für eine Umsiedlung als geeignet erachteten Flächen (U01, U04 und U05) tatsächlich für eine die Erhaltung der Population sichernde Umsiedlung geeignet sind. Die Ausgleichsflächen befinden sich nördlich und südlich der alten B 80 (nunmehr L 151) und damit (möglicherweise) durch Straßen und Gewässer isoliert vom Feldhamsterkernbestand südwestlich der Stadt D., so dass fraglich ist, ob ein Überleben dieser Population gesichert ist.

51

Allerdings ist dem Antragsgegner als untere Naturschutzbehörde – wie dargelegt – eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative zuzubilligen. Dies dürfte auch für die Frage gelten, ob "sachgemäß nachgewiesen" ist, dass sich bei Durchführung der Umsiedlung der ungünstige Erhaltungszustand der lokalen Feldhamsterpopulation nicht weiter verschlechtert und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes nicht behindert wird. Soweit diese Einschätzungsprärogative reicht, bleibt aber eine gerichtliche Kontrolle der konkreten Entscheidung dahin gehend möglich, ob diese vertretbar, d.h. plausibel und stimmig erscheint (BVerwG, Beschl. v. 28.12.2009 – BVerwG 9 B 26.09 –, juris, RdNr. 12). Dies erscheint aus den oben dargelegten Gründen aber fraglich. Ein gewichtiges Indiz gegen die Vertretbarkeit der Einschätzung des Antragsgegners ist, dass sowohl die obere als auch die oberste Naturschutzbehörde, die den Antragsgegner mittlerweile zur Rücknahme der streitgegenständlichen Ausnahmegenehmigung angewiesen haben, sowie das LAU als Fachbehörde für Naturschutz insoweit eine andere naturschutzfachliche Auffassung vertreten als der Antragsgegner. Zur Begründung der Weisung führte das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt mit Schreiben vom 23.12.2016 aus, dass keine ausreichenden Erkenntnisse zur Umsiedlung der Feldhamster während der Winterruhe vorlägen und durch den Eingriff in den Kernbereich der lokalen Population eine erhebliche, irreversible Schädigung der lokalen Feldhamsterpopulation mit Auswirkungen auf den Erhaltungszustand der Landespopulation nicht auszuschließen sei.

52

cc) Nicht nachgewiesen ist, dass im Fall einer Beeinträchtigung des lokalen Feldhamstervorkommens sich diese nicht negativ auf die Stabilität der Art im überörtlichen Rahmen auswirkt. Dazu enthält der angegriffene Bescheid keine Ausführungen, weil der Antragsgegner davon ausgegangen ist, dass sich der Erhaltungszustand der lokalen Feldhamsterpopulation bei Durchführung der geplanten Umsiedlung und Einhaltung der dem Bescheid beigefügten Nebenbestimmungen nicht verschlechtern werde. In der Beschwerdeerwiderung hat der Antragsgegner zwar (zutreffend) ausgeführt, dass es bei der Frage der Verschlechterung des Erhaltungszustandes einer Population im Sinne des § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG nicht auf die lokale Population ankomme, sondern eine gebietsbezogene Gesamtbetrachtung anzustellen sei, die auch die anderen (Teil-)Populationen der betreffenden Art in den Blick nehme. Letztlich hat er aber nochmals seine Auffassung bekräftigt, dass es hier nicht einmal zu einer Verschlechterung der lokalen Feldhamsterpopulation komme.

B.

53

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil er im erstinstanzlichen Verfahren einen Sachantrag gestellt, die Beschwerde eingelegt und sich so jeweils dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat.

C.

54

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Der Senat schließt sich insoweit den Ausführungen der Vorinstanz an.


Tenor

§ 50d Absatz 8 Satz 1 des Einkommensteuergesetzes in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe

1

Die Vorlage betrifft die Frage, ob § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG gegen das Grundgesetz verstößt, weil er für Einkünfte eines unbeschränkt Steuerpflichtigen aus nichtselbständiger Arbeit eine von den Regelungen eines Abkommens zur Vermeidung der Doppelbesteuerung abweichende Besteuerung erlaubt.

A.

I.

2

Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 EStG sind natürliche Personen, die im Inland einen Wohnsitz oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, unbeschränkt einkommensteuerpflichtig. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 EStG unterliegen der Einkommensteuer (alle) Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit, die der Steuerpflichtige während seiner unbeschränkten Einkommensteuerpflicht erzielt. Entsprechend diesen Regelungen werden alle aus nichtselbständiger Arbeit erzielten Einkünfte natürlicher Personen, die in Deutschland einen Wohnsitz oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, unabhängig vom Ort ihrer Erzielung nach deutschem Recht besteuert (sog. Welteinkommensprinzip).

3

Mit Abkommen vom 16. April 1985 haben die Bundesrepublik Deutschland und die Republik Türkei zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen (BGBl II 1989 S. 867, im Folgenden abgekürzt als DBA-Türkei 1985) unter anderem Folgendes vereinbart:

Art. 15 DBA-Türkei 1985 (Unselbständige Arbeit)

(1) Vorbehaltlich der Artikel 16, 18, 19 und 20 können Gehälter, Löhne und ähnliche Vergütungen, die eine in einem Vertragsstaat ansässige Person aus unselbständiger Arbeit bezieht, nur in diesem Staat besteuert werden, es sei denn, dass die Arbeit im anderen Vertragsstaat ausgeübt wird. Wird die Arbeit dort ausgeübt, so können die dafür bezogenen Vergütungen im anderen Staat besteuert werden.

(2) - (3) … .

Art. 23 DBA-Türkei 1985 (Vermeidung der Doppelbesteuerung im Ansässigkeitsstaat)

(1) Bei in der Bundesrepublik Deutschland ansässigen Personen wird die Doppelbesteuerung wie folgt vermieden:

a) Vorbehaltlich des Buchstabens b werden von der Bemessungsgrundlage der deutschen Steuer die Einkünfte aus Quellen innerhalb der Republik Türkei sowie die in der Republik Türkei gelegenen Vermögenswerte ausgenommen, die nach den vorstehenden Artikeln in der Republik Türkei besteuert werden können oder nur dort besteuert werden können; die Bundesrepublik Deutschland kann jedoch bei der Festsetzung des Steuersatzes für die nicht so ausgenommenen Einkünfte und Vermögenswerte die Einkünfte und Vermögenswerte berücksichtigen, die nach den vorstehenden Artikeln in der Republik Türkei berücksichtigt werden können. […]

b) - d) … .

4

Der Bundestag hat diesem Abkommen mit der Türkei mit Gesetz vom 27. November 1989 zugestimmt (BGBl II S. 866).

5

Nach den Regelungen in Art. 15 Abs. 1, Art. 23 Abs. 1 Buchstabe a Satz 1 DBA-Türkei 1985 sind Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit, die in Deutschland unbeschränkt steuerpflichtige Personen in der Türkei erzielen, in Abweichung vom Welteinkommensprinzip der § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 EStG von der Bemessungsgrundlage der deutschen Steuer ausgenommen. Sie dürfen nicht für die Bemessung der Einkommensteuer nach deutschem Recht herangezogen werden. Lediglich bei der Festsetzung des Steuersatzes für andere Einkünfte dürfen sie berücksichtigt werden.

6

§ 50d EStG in der vorliegend maßgeblichen Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) regelt nach seiner amtlichen Überschrift "Besonderheiten im Fall von Doppelbesteuerungsabkommen". Sein Absatz 8 lautet:

Sind Einkünfte eines unbeschränkt Steuerpflichtigen aus nichtselbständiger Arbeit (§ 19) nach einem Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung von der Bemessungsgrundlage der deutschen Steuer auszunehmen, wird die Freistellung bei der Veranlagung ungeachtet des Abkommens nur gewährt, soweit der Steuerpflichtige nachweist, dass der Staat, dem nach dem Abkommen das Besteuerungsrecht zusteht, auf dieses Besteuerungsrecht verzichtet hat oder dass die in diesem Staat auf die Einkünfte festgesetzten Steuern entrichtet wurden. Wird ein solcher Nachweis erst geführt, nachdem die Einkünfte in eine Veranlagung zur Einkommensteuer einbezogen wurden, ist der Steuerbescheid insoweit zu ändern. § 175 Absatz 1 Satz 2 der Abgabenordnung ist entsprechend anzuwenden.

7

§ 50d Abs. 8 EStG knüpft damit die in einem Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehene Freistellung von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit von der deutschen Steuer an den Nachweis, dass der Vertragsstaat, dem nach dem Abkommen das Besteuerungsrecht zusteht, auf dieses Besteuerungsrecht verzichtet hat oder dass die von ihm festgesetzten Steuern entrichtet wurden. Dies wurde im Gesetzgebungsverfahren folgendermaßen begründet (BRDrucks 630/03, S. 66):

"[§ 50d Abs. 8] Satz 1 macht die nach einem Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) gebotene Freistellung von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit von dem Nachweis abhängig, dass der Tätigkeitsstaat auf die Besteuerung dieser Einkünfte verzichtet hat oder dass die in diesem Staat festgesetzte Steuer entrichtet wurde. Damit soll verhindert werden, dass die Einkünfte nicht besteuert werden, weil der Steuerpflichtige die Einkünfte im Tätigkeitsstaat pflichtwidrig nicht erklärt und dieser Staat deshalb häufig seinen Steueranspruch nicht mehr durchsetzen kann, wenn er von dem Sachverhalt erfährt, z.B. weil dann keine Vollstreckungsmöglichkeiten gegen den Steuerpflichtigen mehr bestehen. Der Gesetzgeber ist nicht daran gehindert, die Steuerbefreiung aufgrund DBA von einem solchen Nachweis abhängig zu machen. Vgl. hierzu die Ausführungen des BFH im Urteil vom 20. März 2002, I R 38/00, BStBl. II S. 819. Sind die Einkünfte der deutschen Besteuerung unterworfen worden, so ist nach Satz 2 der Steuerbescheid zu ändern, sobald der Steuerpflichtige den in Satz 1 geforderten Nachweis erbringt. Dadurch wird sichergestellt, dass das Besteuerungsrecht des Tätigkeitsstaats geschützt ist und die Gefahr einer sonst eintretenden Doppelbesteuerung vermieden wird. Nach Satz 3 ist § 175 Abs. 1 Satz 2 AO entsprechend anzuwenden. Danach beginnt die Festsetzungsfrist erst mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem der Nachweis nach Satz 1 geführt wird. Der Steuerpflichtige hat damit ausreichend Zeit, die dem Abkommen entsprechende steuerliche Behandlung herbeizuführen."

8

§ 50d Abs. 8 EStG war für den Veranlagungszeitraum 2004 erstmals anzuwenden.

9

Das DBA-Türkei 1985 wurde von der Bundesrepublik Deutschland mit Wirkung zum 31. Dezember 2010 gekündigt. Am 1. August 2012 ist das Abkommen vom 19. September 2011 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und der Steuerverkürzung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen (BGBl II 2012 S. 527), dem der Bundestag mit Gesetz vom 24. Mai 2012 (BGBl II S. 526) zugestimmt hat, in Kraft getreten.

II.

10

1. Im Ausgangsverfahren wenden sich die Kläger, gemeinsam veranlagte Eheleute, gegen den Einkommensteuerbescheid für das Jahr 2004, in dem der Ehemann teils in Deutschland, teils in der Türkei Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit erzielte. Die Kläger beantragten, die in der Türkei erzielten Einkünfte entsprechend den Regelungen des DBA-Türkei 1985 steuerfrei zu belassen. Da sie jedoch nicht entsprechend § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG nachgewiesen hatten, dass die in der Türkei erzielten Einkommensbestandteile dort versteuert worden waren oder die Türkei auf die Besteuerung verzichtet hatte, behandelte das Finanzamt den gesamten Bruttoarbeitslohn als steuerpflichtig. Die Klage zum Finanzgericht blieb erfolglos.

11

2. Mit Beschluss vom 10. Januar 2012 hat der Bundesfinanzhof das daraufhin von den Klägern eingeleitete Revisionsverfahren ausgesetzt, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

12

Zur Begründung der Vorlage trägt der Bundesfinanzhof vor, dass die Revision im Fall der Verfassungsmäßigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG zurückzuweisen wäre. Nach seiner Auffassung verstößt die Vorschrift jedoch gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 25 GG sowie Art. 3 Abs. 1 GG. Mit Abschluss des Doppelbesteuerungsabkommens habe sich Deutschland seines Besteuerungsrechts für in der Türkei erzielte Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit begeben. § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG, der das Besteuerungsrecht an Deutschland zurückfallen lasse, verstoße daher gegen bindendes Völkervertragsrecht und laufe der in Art. 25 GG enthaltenen Wertentscheidung des Grundgesetzes für den Vorrang der allgemeinen Regeln des Völkerrechts zuwider, ohne dass dafür ein tragfähiger Rechtfertigungsgrund vorliege. Die Kläger des Ausgangsverfahrens würden dadurch in ihrem Grundrecht auf Einhaltung der verfassungsmäßigen Ordnung verletzt (a). Zudem widerspreche die Regelung dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG (b).

13

a) § 50d Abs. 8 EStG weiche von der im DBA-Türkei 1985 völkerrechtlich vereinbarten Verteilung des Besteuerungsrechts zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei ab, da sich beide Staaten hinsichtlich der Besteuerung von Arbeitseinkünften völkerrechtlich auf das Quellenprinzip und die Freistellungsmethode geeinigt hätten und diese Vereinbarung vorbehaltlos in nationales Recht überführt worden sei. Das Abkommen enthalte zudem weder eine Rückfallklausel (subject-to-tax-Klausel) noch einen Nachweisvorbehalt für die Besteuerung im anderen Vertragsstaat. In diesem Zusammenhang könne auch dahinstehen, ob bilaterale Abkommen - wie der Bundesfinanzhof in früheren Entscheidungen angenommen habe - unter einem allgemeinen Umgehungsvorbehalt stünden, der durch nationales Recht konkretisiert werden könne. Denn bei § 50d Abs. 8 EStG handele es sich jedenfalls nicht um einen der Ausfüllung eines solchen Umgehungsvorbehalts dienenden Tatbestand zur Abwehr von Abkommensmissbräuchen, also von Maßnahmen, die darauf abzielten, sich in gestaltungsmissbräuchlicher Weise in die Inanspruchnahme von Vorteilen eines bilateralen Abkommens einzukaufen.

14

Der vorlegende Senat wolle der bisherigen Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs und der überwiegenden Auffassung im Schrifttum, die im unilateralen "Bruch" des völkervertraglich Vereinbarten - dem so genannten Treaty Overriding - keinen verfassungsrelevanten Vorgang sähen, im Einklang mit Teilen der Literatur sowie der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht mehr folgen. Das Bundesverfassungsgericht habe im Görgülü- (BVerfGE 111, 307) und im Alteigentümer-Beschluss (BVerfGE 112, 1) sowie in seinem Urteil zur Sicherungsverwahrung (BVerfGE 128, 326) die aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Verpflichtung aller staatlichen Organe zur Beachtung der Europäischen Menschenrechtskonvention bestätigt, die kraft Zustimmung gemäß Art. 59 Abs. 2 GG ebenso wie Doppelbesteuerungsabkommen in den Rang eines Bundesgesetzes überführt worden sei. Es habe sich im Görgülü-Beschluss dahingehend geäußert, dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen gehalten sei, Völkervertragsrecht zu beachten, wenn nicht ausnahmsweise die Voraussetzungen vorlägen, von denen das Bundesverfassungsgericht die Zulässigkeit einer Abweichung abhängig mache. Darauf aufbauend ergebe sich aus dem Alteigentümer-Beschluss die Verpflichtung aller Staatsorgane, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen. Im Umkehrschluss bedeute dies, dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen - durch das Rechtsstaatsgebot in Art. 20 Abs. 3 GG - in die Pflicht genommen werde, Völkervertragsrecht zu beachten. Die prinzipielle Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes sei vorrangig und wirke für den Gesetzgeber als materiell-rechtliche Sperre, die ihm die Verfügungsmacht über den Rechtsbestand in dem Maße nehme, das der völkerrechtliche Vertrag vorgebe. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht diese Frage in der Entscheidung zum Reichskonkordat (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>) noch anders beantwortet. Aus dem Alteigentümer-Beschluss ergebe sich jedoch, dass Abweichungen von völkervertraglichen Vereinbarungen einer besonderen Rechtfertigung bedürften, deren Voraussetzungen eng seien. Rechtfertigungsgrund sei die Beachtung der Menschenwürde und der Grundrechte. Das Bundesverfassungsgericht habe damit methodisch den Weg zu einer Prüfung der Erforderlichkeit einer Abkommensüberschreibung (Treaty Override) gewiesen. Für den Ausgleich der hier widerstreitenden Prinzipien von Rechtsstaat und Demokratie komme es entscheidend darauf an, ob dem Gesetzgeber gegenüber dem Vertragsbruch ein milderes Mittel zur Verfügung stehe.

15

Im vorliegenden Fall sei eine Rechtfertigung für den Verstoß gegen das Völkerrecht nicht zu erkennen. Zwar orientiere sich § 50d Abs. 8 EStG am Leistungsfähigkeitsprinzip, verhindere eine sogenannte Keinmalbesteuerung und stelle eine gleichheitsgerechte Besteuerung (wieder) her, indem es dem Steuerpflichtigen den Vorteil, dass seine im Ausland erzielten Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit dort unbesteuert blieben, wieder nehme und ihn im Ergebnis mit anderen Steuerpflichtigen gleichbehandele, die entsprechende Einkünfte im Inland erzielten. Dem Gesetzgeber sei es jedoch nicht in erster Linie um die Verhinderung einer sogenannten Keinmalbesteuerung gegangen, sondern - ausweislich der Gesetzesbegründung - um die Förderung der Steuerehrlichkeit. Da die so erhobenen Steuern aber nicht an den anderen Staat weitergeleitet würden, sei § 50d Abs. 8 EStG wohl von fiskalischen Überlegungen geleitet. Diese seien ebenso wenig wie mangelnde Steuerehrlichkeit ein rechtfertigender Grund für die Durchbrechung der Freistellungsmethode. Unabhängig davon sei die Möglichkeit der Keinmalbesteuerung für die Freistellungsmethode kennzeichnend, so dass es systemfremd wäre, daraus einen Rechtfertigungsgrund für den einseitig angeordneten Besteuerungsrückfall abzuleiten. Eine Rechtfertigung der Abkommensüberschreibung (Treaty Override) ergebe sich auch nicht daraus, dass Deutschland gezwungen gewesen sei, mittels § 50d Abs. 8 EStG schnell auf einen besonderen Missstand oder einen besonders kurzfristig zutage tretenden Steuerausfall bei im Ausland erzielten Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit zu reagieren. Selbst wenn dies der Fall gewesen wäre, hätte mit der Kündigung des Abkommens - wie mit Wirkung zum 1. Januar 2011 geschehen - ein milderes Mittel zur Verfügung gestanden.

16

b) § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG verstoße auch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, weil er den Steuerpflichtigen mit im Ausland erzielten Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit, der den Nachweis gemäß § 50d Abs. 8 EStG erbringe, anders behandle als den Steuerpflichtigen, dem dieser Nachweis nicht gelinge. Ein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot liege auch darin, dass das Nachweiserfordernis allein Steuerpflichtige mit Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit treffe, nicht dagegen solche mit anderen Einkünften.

17

3. Zu dem Vorlagebeschluss haben namens der Bundesregierung das Bundesministerium der Finanzen sowie alle Senate des Bundesverwaltungsgerichts Stellung genommen.

18

Das Bundesministerium der Finanzen hält die Vorlage für unbegründet. Die nachträgliche Abweichung von einer durch Vertragsgesetz innerstaatlich in Geltung gesetzten völkerrechtlichen Vereinbarung sei nicht verfassungswidrig. Nach dem sich klar im Wortlaut des Grundgesetzes widerspiegelnden Modell sei zwischen allgemeinen Regeln des Völkerrechts (Art. 25 GG) und völkervertragsrechtlichen Bindungen (Art. 59 Abs. 2 GG) zu unterscheiden. Daraus ergebe sich für Völkervertragsrecht eindeutig der Rang einfachen Rechts, weshalb der demokratisch legitimierte Gesetzgeber durch leges posteriores wirksam von völkervertraglichen Vorgaben abweichen könne. Die abstrakte Berufung auf den Gedanken der Völkerrechtsfreundlichkeit sei nicht geeignet, Rechtsfolgen zu begründen, die Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG widersprächen. Unabhängig davon verstoße § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG auch in den Fällen, in denen ein Doppelbesteuerungsabkommen keinesubject-to-tax-Klausel enthalte, schon deshalb nicht gegen Völkervertragsrecht, weil er lediglich einen allgemeinen, ungeschriebenen Missbrauchsvorbehalt, unter dem alle Doppelbesteuerungsabkommen stünden, konkretisiere. § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG sei auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der geforderte Nachweis diene der Missbrauchsverhinderung und sei insofern sachlich geboten. Die Beschränkung auf Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit sei dadurch gerechtfertigt, dass der Gesetzgeber gerade hier besonderen Handlungsbedarf erkannt habe, weil nichtselbständige Tätigkeiten, beispielsweise von Piloten, Berufskraftfahrern oder Seeleuten, für die Steuerbehörden erheblich schwerer zu erfassen seien als selbständige oder unternehmerische Tätigkeiten.

19

Die Senate des Bundesverwaltungsgerichts teilen überwiegend die Ansicht, dass das Grundgesetz keine Vorrangregelung für völkerrechtliche Verträge enthalte, diese innerstaatlich den Rang eines einfachen Bundesgesetzes hätten und der Gesetzgeber daher von ihnen abweichen dürfe. Weder die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes noch das Rechtsstaatsgebot nivellierten die differenzierten Regelungen über die innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtlicher Bestimmungen gemäß Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG.

III.

20

Der Senat hat dem Bundesfinanzhof Gelegenheit gegeben, den Vorlagebeschluss zu ergänzen. Dem ist der Bundesfinanzhof mit Beschluss vom 10. Juni 2015 nachgekommen.

B.

21

Die Vorlage ist zulässig.

I.

22

Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das vorlegende Gericht darlegen, inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift abhängt und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm die Vorschrift unvereinbar ist. Die Begründung, die das Bundesverfassungsgericht entlasten soll (vgl. BVerfGE 37, 328 <333 f.>; 65, 265 <277>), muss daher mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, dass und weshalb das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Rechtsvorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit (vgl. BVerfGE 7, 171 <173 f.>; 79, 240 <243>; 105, 61 <67>; 121, 108 <117>; 133, 1 <11>; 135, 1 <10 f., Rn. 28>; 136, 127 <142, Rn. 44>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <23>). Das vorlegende Gericht muss dabei den Sachverhalt darstellen (vgl. BVerfGE 22, 175 <177>), sich mit der einfachrechtlichen Rechtslage auseinandersetzen, seine insoweit einschlägige Rechtsprechung darlegen und die in der Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen berücksichtigen, die für die Auslegung der vorgelegten Rechtsvorschrift von Bedeutung sind (vgl. BVerfGE 136, 127 <142, Rn. 45; 145 ff., Rn. 53 ff.>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <23>). § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verpflichtet das vorlegende Gericht jedoch nicht, auf jede denkbare Rechtsauffassung einzugehen. Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage ist grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern diese nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 2, 181 <190 f., 193>; 88, 187 <194>; 105, 61 <67>; 129, 186 <203>; 133, 1 <11, Rn. 35>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <24>).

23

Was die verfassungsrechtliche Beurteilung der zur Prüfung gestellten Norm angeht, muss das vorlegende Gericht von ihrer Verfassungswidrigkeit überzeugt sein und die für seine Überzeugung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar darlegen (vgl. BVerfGE 78, 165 <171 f.>; 86, 71 <77 f.>; 88, 70 <74>; 88, 198 <201>; 93, 121 <132>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <23>). Der Vorlagebeschluss muss hierzu den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angeben und sich mit der Rechtslage, insbesondere der maßgeblichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, auseinandersetzen (vgl. BVerfGE 136, 127 <142, Rn. 45; 145 ff., Rn. 53 ff.>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <24>).

II.

24

Die Vorlage genügt diesen Anforderungen.

25

Der Bundesfinanzhof legt seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG und die dafür maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar dar und setzt sich jedenfalls im Hinblick auf die aus der angenommenen Völkerrechtswidrigkeit abgeleitete Verfassungswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG hinreichend mit der verfassungsrechtlichen Rechtslage auseinander (1.). Ob auch die Ausführungen zur Gleichheitswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügen, kann deshalb dahinstehen (2.).

26

1.a) Aus der Begründung der Vorlage ergibt sich, dass der Bundesfinanzhof von der Verfassungswidrigkeit des § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG unter anderem wegen seines Widerspruchs zu den Regelungen des DBA-Türkei 1985 überzeugt ist. In diesem Zusammenhang geht er - wie geboten (vgl. BVerfGE 136, 127 <145 ff., Rn. 53 ff.>) - auch auf die beiden in seiner eigenen bisherigen Rechtsprechung vertretenen Ansätze zur Verfassungsmäßigkeit von abkommensüberschreibenden Gesetzen ein. Er erläutert ausführlich, aus welchen Gründen nach seiner jetzigen Überzeugung die von ihm bislang angenommene Befugnis des nationalen Gesetzgebers, ein Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag durch ein hiervon abweichendes Gesetz ändern oder aufheben zu können (vgl. BFHE 175, 351 <352>; 178, 59 <61 f.>; 198, 514 <521>; BFH, Beschluss vom 28. November 2001 - I B 169/00 -, juris, Rn. 10 f.), nicht besteht. Auch setzt er sich damit auseinander, dass er in früheren Entscheidungen einen ungeschriebenen allgemeinen Umgehungsvorbehalt in Doppelbesteuerungsabkommen anerkannt hat, so dass sich bei einer einen derartigen Vorbehalt konkretisierenden Regelung die Frage ihrer Völkerrechts- und damit auch ihrer dadurch bedingten Verfassungswidrigkeit nicht stellt (vgl. BFHE 198, 514 <518>; 210, 117 <121 f.>; 220, 244 <246>; 220, 392 <395>). Er bringt dabei nachvollziehbar zum Ausdruck, dass und weshalb die Wertungen dieser (bisherigen) Rechtsprechung zu völkerrechtlichen Umgehungsvorbehalten § 50d Abs. 8 EStG nicht beträfen und auch nicht auf diese Regelung übertragen werden könnten. Zudem legt er schlüssig dar, weshalb die vorgelegte Norm nach seiner Auffassung als Abkommensüberschreibung (Treaty Override) anzusehen ist.

27

b) Auch die Erläuterung der für seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG maßgeblichen Erwägungen genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Der Bundesfinanzhof benennt insoweit den seiner Ansicht nach maßgeblichen verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab - Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 25 GG sowie Art. 3 Abs. 1 GG - und legt seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG jedenfalls unter dem Aspekt der Verletzung von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 25 GG nachvollziehbar dar.

28

aa) Unter dem Blickwinkel der Völkerrechtswidrigkeit bezieht sich der Bundesfinanzhof zur Begründung der Verfassungswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG auf jüngere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 111, 307; 112, 1; 128, 326) zum Verhältnis von Völker- und Verfassungsrecht. Unter Einbeziehung vor allem steuerrechtlicher Fachliteratur erläutert er, dass und in welchem Umfang der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes und das Rechtsstaatsprinzip die Befugnisse des Gesetzgebers seiner Auffassung nach beschränken.

29

Die Abweichung von der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird in Auseinandersetzung mit dessen Rechtsprechung begründet (vgl. BVerfGE 80, 182 <186>; BVerfGK 4, 184 <196>). Auch soweit der Bundesfinanzhof den in Bezug genommenen jüngeren Senatsentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts entnimmt, dass völkerrechtswidrige Gesetze regelmäßig nichtig sind, genügt die Vorlage - entgegen insoweit geäußerten Zweifeln (vgl. Frau/Trinks, DÖV 2013, S. 228 <230>; Krumm, AöR 138 [2013], S. 363 <381 ff.>) - den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verlangt vom vorlegenden Gericht lediglich die Darlegung, aus welchen Erwägungen es eine Norm für verfassungswidrig "hält", und stellt insofern ausschließlich auf dessen Rechtsansicht ab; ob diese zutrifft oder nicht, entscheidet das Bundesverfassungsgericht in der Sachprüfung oder - bei offensichtlich unzutreffender Rechtsauffassung - im vereinfachten Verfahren nach § 24 BVerfGG (vgl. Müller-Terpitz, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 80 Rn. 244 ). Die vom Bundesfinanzhof unter Bezugnahme auf die jüngere Senatsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vertretene Auffassung, dass abkommensüberschreibende Gesetze regelmäßig verfassungswidrig sind, ist jedenfalls nicht offensichtlich unzutreffend. Sie entspricht einer in der Literatur vertretenen (vgl. Gosch, IStR 2008, S. 413 <418 ff.>; Kempf/Bandl, DB 2007, S. 1377 <1381>; Rauschning, in: Bonner Kommentar, GG, Bd. 9, Art. 59 Rn. 137 ff. ; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 ff.; Stein, IStR 2006, S. 505 <508 f.>; Vogel, JZ 1997, S. 161 ff.; ders., in: Vogel/Lehner, DBA, 5. Aufl. 2008, Einl. Rn. 193 ff., 205; Weigell, IStR 2009, S. 636 <637 ff.>) Ansicht.

30

bb) Dass sich der Bundesfinanzhof bei der Darlegung der Verfassungswidrigkeit von Abkommensüberschreibungen nicht mit einer Kammerentscheidung vom 22. Dezember 2006 (BVerfGK 10, 116) auseinandergesetzt hat, in der die 1. Kammer des Zweiten Senats unter Bezugnahme auf eine Passage des Alteigentümer-Beschlusses (BVerfGE 112, 1 <25>) ausgeführt hat, dass eine verfassungsunmittelbare Pflicht der staatlichen Organe zur Berücksichtigung des Völkerrechts nicht unbesehen für jede beliebige Bestimmung des Völkerrechts anzunehmen sei, sondern nur, soweit dies dem in den Art. 23 bis Art. 26 GG sowie in den Art. 1 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG niedergelegten Konzept des Grundgesetzes entspreche (vgl. BVerfGK 10, 116 <124>), steht der Zulässigkeit der Vorlage nicht entgegen. § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verlangt zwar eine Darstellung der aus Sicht des vorlegenden Gerichts für die Verfassungswidrigkeit der Norm sprechenden Erwägungen und in diesem Zusammenhang auch eine Auseinandersetzung mit der die Vorlagefrage betreffenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Ein Gebot, auch sämtliche Kammerentscheidungen auszuwerten, ist damit jedoch nicht verbunden. In der Sache hat die 1. Kammer zudem lediglich die Alteigentümer-Entscheidung wiedergegeben, die der Bundesfinanzhof in seine Argumentation einbezogen hat.

31

2. Da die Darlegungen zur Verfassungswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG mit Blick auf den Gesichtspunkt der möglichen Völkerrechtswidrigkeit den Anforderungen von § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügen, kann dahinstehen, ob der Bundesfinanzhof auch die von ihm angenommene Gleichheitswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG ausreichend begründet hat. Ist eine Richtervorlage zumindest unter einem Gesichtspunkt zulässig, hat das Bundesverfassungsgericht die vorgelegte Norm unter allen in Betracht kommenden verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen (vgl. BVerfGE 26, 44 <58>; 90, 145 <168>; 120, 125 <144>; 126, 77 <98>; 133, 1 <12, Rn. 41>), unabhängig davon, ob sie im Vorlagebeschluss angesprochen worden sind oder nicht (vgl. BVerfGE 90, 145 <168>).

C.

32

Die Vorlage ist unbegründet. § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Er ist weder aufgrund seines (möglichen) Widerspruchs zu völkerrechtlichen Verträgen (I.) noch wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG (II.) verfassungswidrig.

I.

33

1. In der Ordnung des Grundgesetzes haben völkerrechtliche Verträge in der Regel den Rang einfacher Bundesgesetze. Sie können daher durch spätere, ihnen widersprechende Bundesgesetze verdrängt werden (a-c). Etwas anderes ergibt sich weder aus dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (d) noch aus dem Rechtsstaatsprinzip (e).

34

a) Rang und Einordnung eines völkerrechtlichen Vertrags innerhalb der deutschen Rechtsordnung werden durch das Grundgesetz bestimmt, das das Verhältnis von internationalem und nationalem Recht an verschiedenen Stellen regelt. So bekennt es sich in Art. 1 Abs. 2 GG zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. Diese unveräußerlichen Rechte liegen ihm voraus und sind selbst der Disposition des Verfassungsgebers entzogen (vgl. BVerfGE 111, 307 <329>; 112, 1 <27>; 128, 326 <369>). In Art. 23 Abs. 1, Art. 24 Abs. 1 und Abs. 1a GG ermöglicht das Grundgesetz dem Gesetzgeber, Hoheitsrechte auf die Europäische Union, andere zwischenstaatliche und grenznachbarschaftliche Einrichtungen zu übertragen und dem von diesen Organisationen gesetzten Recht einen Anwendungsvorrang vor dem innerstaatlichen Recht einzuräumen (vgl. BVerfGE 37, 271 <280>; 73, 339 <374 f.>), in Art. 24 Abs. 2 GG, sich einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit anzuschließen und in eine entsprechende Beschränkung der Hoheitsrechte einzuwilligen (vgl. BVerfGE 90, 286 <345 ff.>). In Art. 25 GG bestimmt es, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind und den Gesetzen vorgehen (vgl. BVerfGE 23, 288 <300>; 31, 145 <177>; 112, 1 <21 f.>). Gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG schließlich bedürfen völkerrechtliche Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes.

35

Aus der Existenz dieser Öffnungsklauseln ergibt sich, dass das Grundgesetz nicht nur über die Wirksamkeit, sondern auch über den Rang von internationalem Recht innerhalb der nationalen Rechtsordnung entscheidet. In ihrem Geltungsbereich bestimmt die Verfassung insofern auch über Wirksamkeit und Anwendbarkeit von Völkerrecht sowie über die Auflösung von Kollisionen. Sie kann dabei grundsätzlich auch dem staatlichen Recht Vorrang einräumen.

36

Hängen Wirksamkeit und Anwendbarkeit von Völkerrecht innerhalb der deutschen Rechtsordnung von den Vorgaben des Grundgesetzes ab, so können sie durch die Verfassung auch begrenzt werden, mit der Folge, dass es zu einem Auseinanderfallen von innerstaatlich wirksamem Recht und völkerrechtlichen Verpflichtungen kommen kann.

37

b) Während die allgemeinen Regeln des Völkerrechts kraft unmittelbar in der Verfassung erteilten Vollzugsbefehls innerstaatlich wirksam sind und im Rang über dem Gesetz stehen (Art. 25 GG) (aa), bedürfen völkerrechtliche Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, für ihre innerstaatliche Wirksamkeit gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG eines Zustimmungsgesetzes und haben grundsätzlich nur den Rang eines einfachen (Bundes-)Gesetzes (bb).

38

aa) Art. 25 Satz 1 GG verschafft den allgemeinen Regeln des Völkerrechts innerstaatliche Wirksamkeit (1). Sie haben gemäß Art. 25 Satz 2 GG innerhalb der nationalen Rechtsordnung einen Rang über den (einfachen) Gesetzen, aber unterhalb der Verfassung (2). Völkerrechtliche Verträge nehmen in der Regel nicht an dem in Art. 25 Satz 2 GG bestimmten Vorrang vor den (einfachen) Gesetzen teil (3).

39

(1) Art. 25 Satz 1 GG bestimmt, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind. Er verschafft den allgemeinen Regeln des Völkerrechts unmittelbar, das heißt, ohne dass ein sonstiger (einfachrechtlicher) Rechtsakt hinzukommen müsste, Wirksamkeit innerhalb der deutschen Rechtsordnung (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>).

40

(2) Nach Art. 25 Satz 2 GG gehen die allgemeinen Regeln des Völkerrechts den Gesetzen vor. Er räumt diesen Regeln damit Vorrang vor den Gesetzen ein. Ein Gesetz, das mit einer allgemeinen Regel des Völkerrechts kollidiert, verstößt daher gegen die verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>; 23, 288 <300>; 31, 145 <177>; 112, 1 <21 f.>).

41

Gleichzeitig ist Art. 25 GG jedoch dahingehend zu verstehen, dass er - dem Wortlaut von Satz 2 entsprechend - den allgemeinen Regeln des Völkerrechts einen Rang oberhalb der (einfachen) Gesetze, aber unterhalb der Verfassung einräumt (Zwischenrang) (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>; 37, 271 <279>; 111, 307 <318>; 112, 1 <24, 26>; Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 42 ; Hillgruber, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 25 Rn. 11; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 25 Rn. 55). Dies korrespondiert mit Art. 100 Abs. 2 GG, der dem Bundesverfassungsgericht die Prüfung zuweist, ob eine Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts ist, nicht jedoch die Prüfung, ob das Grundgesetz mit dem (vorrangigen) Völkerrecht vereinbar ist.

42

(3) Zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts gehören das Völkergewohnheitsrecht und die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Völkerrechts (vgl. BVerfGE 15, 25 <32 f., 34 f.>; 23, 288 <317>; 31, 145 <177>; 94, 315 <328>; 95, 96 <129>; 96, 68 <86>; 117, 141 <149>; 118, 124 <134>), das heißt diejenigen Normen des Völkerrechts, die unabhängig von vertraglicher Zustimmung für alle oder doch die meisten Staaten gelten (vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 1 ; vgl. auch BVerfGE 15, 25 <34>; 16, 27 <33>; 118, 124 <164 ff.>). Bestimmungen in völkerrechtlichen Verträgen nehmen daher grundsätzlich nicht an dem in Art. 25 Satz 2 GG vorgesehenen Vorrang teil (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>; 31, 145 <178>; 117, 141 <149>; 118, 124 <134 f.>). Anders als andere Rechtsordnungen - etwa die französische (vgl. Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Bd. I/1, 2. Aufl. 1989, S. 113 f.; Kunig, in: Graf Vitzthum/Proelß, Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, 2. Abschnitt, Rn. 51; Oellers-Frahm, in: Festschrift für Helmut Steinberger, 2002, S. 865 <868 f.>) oder die luxemburgische (vgl. Vogel, in: ders./Lehner, DBA, 5. Aufl. 2008, Einl. Rn. 204) - sieht das Grundgesetz einen generellen Vorrang völkerrechtlicher Verträge vor dem einfachen Gesetzesrecht nicht vor.

43

bb) Nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erlangen völkerrechtliche Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, erst durch das dort vorgesehene Zustimmungsgesetz innerstaatliche Wirksamkeit (1). Sie haben den Rang einfacher Bundesgesetze (2). Etwas anderes ergibt sich weder aus dem Grundsatz pacta sunt servanda (3) noch - auch nicht für völkerrechtliche Verträge über die Besteuerung - aus § 2 Abs. 1 AO (4).

44

(1) Der Zustimmungsvorbehalt gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG hat unterschiedliche Funktionen. Er dient - neben der Aufteilung der Entscheidungsbefugnisse im Bereich des auswärtigen Handelns (vgl. BVerfGE 90, 286 <357>; 104, 151 <194>; 118, 244 <258>) - der Ermöglichung einer rechtzeitigen und damit effektiven Kontrolle der Exekutive durch die Legislative vor Eintritt der völkerrechtlichen Verbindlichkeit eines Vertrags (vgl. BVerfGE 90, 286 <357>; 118, 244 <258>; 131, 152 <195 f.>). Zudem sichert er den Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, da aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG hervorgeht, dass die in einem völkerrechtlichen Vertrag enthaltenen Regelungen nur unter der Voraussetzung Rechte und Pflichten für den Einzelnen begründen, abändern oder aufheben können, dass ihnen der Gesetzgeber zugestimmt hat (vgl. Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 59 Abs. 2 Rn. 65 ff.; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 59 Rn. 26). Im Interesse der Funktionsfähigkeit völkerrechtlicher Beziehungen soll der Zustimmungsvorbehalt darüber hinaus verhindern, dass (wichtige) Verträge mit auswärtigen Staaten geschlossen werden, die später - mangels notwendiger Billigung durch den Gesetzgeber - nicht erfüllt werden können (Zweck der Vollzugssicherung) (vgl. BVerfGE 1, 372 <389 f.>; 118, 244 <258>). Damit dient der Zustimmungsvorbehalt zugleich der Wahrung der Entscheidungsfreiheit der Legislative, denn er verhindert, dass das Parlament durch völkerrechtliche Verpflichtungen, die innerstaatlich ein gesetzgeberisches Tätigwerden verlangen, präjudiziert wird (vgl. Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 59 Rn. 33; Streinz, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 59 Rn. 21).

45

(2) Aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG folgt zudem, dass völkerrechtlichen Verträgen, soweit sie nicht in den Anwendungsbereich einer anderen, spezielleren Öffnungsklausel - insbesondere Art. 23 bis Art. 25 GG - fallen, innerstaatlich der Rang eines einfachen (Bundes-)Gesetzes zukommt und sie insofern keinen Übergesetzes- oder gar Verfassungsrang besitzen (vgl. BVerfGE 111, 307 <318>).

46

Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt nicht nur die Methodik, durch die völkervertragliche Regelungen in der nationalen Rechtsordnung wirksam werden, sondern auch den Rang, der dem für anwendbar erklärten Völkervertragsrecht innerhalb der nationalen Rechtsordnung zukommt. Das (einfache) Gesetz kann - ohne eine dahingehende grundgesetzliche Ermächtigung - dem völkervertraglich Vereinbarten keinen höheren Rang verleihen. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht stets betont, dass der Rechtsanwendungsbefehl im Sinne von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG einem völkerrechtlichen Vertrag innerhalb der Normenhierarchie keinen Rang über den Gesetzen einräumt (vgl. BVerfGE 19, 342 <347>; 22, 254 <265>; 25, 327 <331>; 35, 311 <320>; 74, 358 <370>; 111, 307 <317>; 128, 326 <367>).

47

(3) Aus dem Grundsatz pacta sunt servanda, der seinerseits eine allgemeine Regel des Völkerrechts ist (vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 9 ; Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 59 Abs. 2 Rn. 92), ergibt sich nichts anderes. Der Grundsatz beschreibt zwar eine besondere (völkerrechtliche) Pflichtenstellung des Staates gegenüber dem jeweiligen Vertragspartner, sagt jedoch nichts über die innerstaatliche Geltung und den Rang völkerrechtlicher Verträge (vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 9 ). Er bewirkt insbesondere nicht, dass alle Bestimmungen völkerrechtlicher Verträge zu allgemeinen Regeln des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 GG werden (vgl. BVerfGE 31, 145 <178>; vgl. auch BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 22. August 1983 - 2 BvR 1193/83 -, NVwZ 1984, S. 165 <165>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 24. Oktober 2000 - 1 BvR 1643/95 -, VIZ 2001, S. 114 <114>).

48

(4) An diesem Ergebnis vermag § 2 Abs. 1 AO - auch für völkerrechtliche Verträge über die Besteuerung - nichts zu ändern (vgl. Lehner, IStR 2012, S. 389 <400>). Nach dieser Vorschrift gehen zwar Verträge mit anderen Staaten im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG über die Besteuerung, soweit sie unmittelbar anwendbares innerstaatliches Recht geworden sind, den Steuergesetzen vor. Da es sich bei § 2 AO um eine einfachgesetzliche Regelung handelt, kann er den von ihm geregelten völkerrechtlichen Verträgen keinen höheren Rang in der Normenhierarchie vermitteln (vgl. Mitschke, DStR 2011, S. 2221 <2226>). Allenfalls könnte er die Subsidiarität der nationalen Steuergesetze gegenüber Doppelbesteuerungsabkommen und anderen völkerrechtlichen Verträgen im Steuerrecht anordnen.

49

c) Haben völkerrechtliche Verträge den Rang (einfacher) Bundesgesetze, können sie entsprechend dem lex-posterior-Grundsatz durch spätere, ihnen widersprechende Bundesgesetze verdrängt werden (aa). Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG schließt dies nicht aus (bb). Auch aus der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich nicht, dass eine solche Verdrängung an besondere Voraussetzungen gebunden wäre (cc). Das Völkerrecht steht der innerstaatlichen Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte nicht entgegen (dd).

50

aa) Für ranggleiches innerstaatliches Recht gilt im Fall der Kollision der Grundsatz lex posterior derogat legi priori, es sei denn, die ältere Regelung ist spezieller als die jüngere oder die Geltung des lex-posterior-Grundsatzes wird abbedungen. Sind die Regelungen eines völkerrechtlichen Vertrags in der innerstaatlichen Rechtsordnung wirksam und kommt ihnen dabei der Rang eines (einfachen) Bundesgesetzes zu, so können auch sie durch ein späteres, gegenläufiges Bundesgesetz im Umfang des Widerspruchs außer Kraft gesetzt werden (vgl. Kunig, in: Graf Vitzthum/Proelß, Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, 2. Abschnitt, Rn. 118 f.; a.A. Becker, NVwZ 2005, S. 289 <291>).

51

bb) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG schränkt die Geltung deslex-posterior-Grundsatzes für völkerrechtliche Verträge nicht ein. Da der Gesetzgeber einem völkerrechtlichen Vertrag regelmäßig nur insgesamt zustimmen oder nicht zustimmen kann (vgl. BVerfGE 90, 286 <358>), wird zwar mitunter angenommen, dass Zustimmungsgesetz und völkerrechtlicher Vertrag derart untrennbar miteinander verbunden seien, dass das Zustimmungsgesetz - abgesehen von seiner Aufhebung im Ganzen - durch Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG gegen inhaltliche Abänderungen geschützt sei (vgl. Wohlschlegel, FR 1993, S. 48 <49>) oder sich der Gesetzgeber von einem völkerrechtlichen Vertrag nur in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht lösen könne (vgl. Vöneky, in: Isensee/Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl. 2013, § 236 Rn. 33).

52

Diese Auffassung ist jedoch abzulehnen.

53

Sie widerspricht insbesondere dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG) und dem Grundsatz der parlamentarischen Diskontinuität. Demokratie ist Herrschaft auf Zeit (vgl. Dreier, in: ders., GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 20 Rn. 79). Dies impliziert, dass spätere Gesetzgeber - entsprechend dem durch die Wahl zum Ausdruck gebrachten Willen des Volkes - innerhalb der vom Grundgesetz vorgegebenen Grenzen Rechtsetzungsakte früherer Gesetzgeber revidieren können müssen (vgl. Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, 2000, S. 174; Rust, Die Hinzurechnungsbesteuerung, 2007, S. 108; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>). Damit wäre es nicht zu vereinbaren, wenn ein Parlament die Gesetzgeber späterer Legislaturperioden binden und in ihren Möglichkeiten beschränken könnte, gesetzgeberische Entscheidungen der Vergangenheit aufzuheben oder zu korrigieren, weil dadurch politische Auffassungen auf Dauer festgeschrieben würden (vgl. Hofmann, DVBl. 2013, S. 215 <219>; Ismer/Baur, IStR 2014, S. 421 <424>; Nettesheim, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 59 Rn. 184 ; Rust, Die Hinzurechnungsbesteuerung, 2007, S. 108; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>). Das Zustimmungsgesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG soll einem innerstaatlich anwendbaren völkerrechtlichen Vertrag zudem ein hinreichendes demokratisches Legitimationsniveau vermitteln (vgl. Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 59 Rn. 21), nicht dieses absenken. Es soll die Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers schützen (vgl. Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 59 Abs. 2 Rn. 37; Musil, Deutsches Treaty Overriding und seine Vereinbarkeit mit Europäischem Gemeinschaftsrecht, 2000, S. 65; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 59 Rn. 33; Streinz, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 59 Rn. 21). Dem widerspräche es, aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG eine "Änderungssperre" für die Zukunft ableiten zu wollen (vgl. Jankowiak, Doppelte Nichtbesteuerung im Internationalen Steuerrecht, 2009, S. 261).

54

Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber im Unterschied zu Exekutive und Judikative gemäß Art. 20 Abs. 3 GG nur an die verfassungsmäßige Ordnung, nicht jedoch an einfachrechtliche Regelungen gebunden ist. Diese soll er - innerhalb der verfassungsrechtlichen Bindungen - durchaus ändern und neu gestalten können. Für ihn sollen daher gerade keine einfachgesetzlichen Bindungen bestehen (vgl. Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, 2000, S. 173). Würde der Gesetzgeber seine Normsetzungsbefugnis in dem Umfang verlieren, in dem er in der Form eines Bundesgesetzes völkerrechtliche Vereinbarungen gebilligt hat, führte dies im Ergebnis zu einer Art. 20 Abs. 3 GG widersprechenden Bindung (vgl. Hofmann, DVBl 2013, S. 215 <219>).

55

Auch ist der Gesetzgeber nicht für die Kündigung völkerrechtlicher Verträge zuständig. Bestünde tatsächlich eine entsprechende Selbstbindung nach der Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrags, würde er dauerhaft auf seine Gesetzgebungsbefugnis verzichten (vgl. BVerfGE 68, 1 <83, 85 f.>). Wenn aber das Demokratieprinzip eine dauerhafte Bindung des Gesetzgebers an Rechtsetzungsakte früherer Gesetzgeber verbietet und ihm gleichzeitig die Befugnis fehlt, völkerrechtliche Verträge, mit deren Inhalt er nicht mehr einverstanden ist, zu beenden, muss er zumindest in der Lage sein, innerhalb seines Kompetenzbereichs vom völkerrechtlich Vereinbarten abweichende Gesetze zu erlassen.

56

Schließlich hat das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag für die Beteiligten am Rechtsverkehr ebenso wenig wie ein sonstiges innerstaatliches Gesetz eine Garantiefunktion dahingehend, dass kein abweichendes Gesetz erlassen wird (vgl. Rudolf, Völkerrecht und deutsches Recht, 1967, S. 212 ff.; Becker, NVwZ 2005, S. 289 <289>).

57

cc) Auch aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich nicht, dass völkervertragliche Regelungen nicht durch spätere, ihnen widersprechende (Bundes-)Gesetze verdrängt werden können.

58

So hat der Zweite Senat in seiner Entscheidung zur C-Waffen-Stationierung ausgeführt, dass der Verfassung schwerlich unterlegt werden könne, dass sie es der Bundesrepublik Deutschland verwehre, sich völkerrechtswidrig zu verhalten (vgl. BVerfGE 77, 170 <233 f.>; vgl. auch BVerfGE 68, 1 <107>). In der Entscheidung zur Unschuldsvermutung hat er zwar festgestellt, dass Gesetze im Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands auszulegen und anzuwenden seien, selbst wenn sie zeitlich später wirksam geworden seien als ein völkerrechtlicher Vertrag, da nicht anzunehmen sei, dass der Gesetzgeber, sofern er dies nicht klar bekundet habe, von völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland abweichen oder die Verletzung solcher Pflichten ermöglichen wolle (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>). Daher sei davon auszugehen, dass sich der Gesetzgeber grundsätzlich nicht in Widerspruch zu völkerrechtlichen Pflichten Deutschlands setzen will (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>; v. Arnauld, Völkerrecht, 2012, Rn. 515; Payandeh, JöR 57 [2009], S. 465 <488>); er ist dazu jedoch in der Lage (vgl. BVerfGE 6, 309 <362 f.>).

59

Entgegen einer teilweise vertretenen Auffassung (vgl. v. Arnauld, Völkerrecht, 2012, Rn. 518; Gosch, IStR 2008, S. 413 <419>; Jarass, in: ders./Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 25 Rn. 4a; Kempf/Bandl, DB 2007, S. 1377 <1381>; Rauschning, in: Bonner Kommentar, GG, Bd. 9, Art. 59 Rn. 109 ff. ; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <848>; Stein, IStR 2006, S. 505 <508 f.>; Vogel, in: ders./Lehner, DBA, 5. Aufl. 2008, Einl. Rn. 205; ders., IStR 2005, S. 29 <30>; Weigell, IStR 2009, S. 636 <639 f.>) hat das Bundesverfassungsgericht auch im Görgülü-Beschluss (BVerfGE 111, 307) nicht entschieden, dass der Gesetzgeber nur zur Wahrung tragender Verfassungsgrundsätze von völkerrechtlichen Vereinbarungen abweichen dürfe. Zwar hat der Senat dort festgehalten, dass es dem Ziel der Völkerrechtsfreundlichkeit nicht widerspreche, wenn der Gesetzgeber Völkervertragsrecht ausnahmsweise nicht beachte, sofern nur auf diese Weise ein Verstoß gegen tragende Grundsätze der Verfassung abzuwenden sei (vgl. BVerfGE 111, 307 <319>). Er hat zudem festgestellt, dass das Zustimmungsgesetz eine Pflicht der zuständigen Stellen zur Berücksichtigung der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Entscheidungen des Gerichtshofs für Menschenrechte begründe und dass diese die entsprechenden Texte und Judikate zur Kenntnis nehmen und in ihren Willensbildungsprozess einfließen lassen müssten (vgl. BVerfGE 111, 307 <324>). Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass die Unvereinbarkeit eines Gesetzes mit einem völkerrechtlichen Vertrag regelmäßig zu dessen Verfassungswidrigkeit führt. Der Görgülü-Beschluss verhält sich zu den Folgen eines Verstoßes des Gesetzgebers gegen Völker(vertrags)recht nicht, sondern betrifft ausschließlich die Rechtsfolgen einer unzureichenden Beachtung von Völkerrecht durch die Fachgerichte (vgl. Hahn, BB 2012, S. 1955 <1958>; Heger, jurisPR-SteuerR 25/2012 Anm. 4 unter C.; Krumm, AöR 138 [2013], S. 363 <381 f.>; Schwenke, FR 2012, S. 443 <447>).

60

dd) Das Völkerrecht verbietet die innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte grundsätzlich nicht (1); unbeachtlich ist ein Verstoß gegen Völkerrecht gleichwohl nicht (2).

61

(1) Das Völkerrecht schließt die innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte nicht aus. Allgemeine Regeln des Völkerrechts zur innerstaatlichen Erfüllung von Vertragspflichten existieren nicht (vgl. BVerfGE 73, 339 <375>; vgl. auch BVerfGE 111, 307 <322>; 123, 267 <398>; 126, 286 <302>; 134, 366 <384, Rn. 26>; Doehring, Völkerrecht, 2. Aufl. 2004, Rn. 704; Musil, Deutsches Treaty Overriding und seine Vereinbarkeit mit Europäischem Gemeinschaftsrecht, 2000, S. 64; Vogel, JZ 1997, S. 161 <165>). Das Völkerrecht überlässt es vielmehr den Staaten, in welcher Weise sie ihrer Pflicht zur Beachtung völkerrechtlicher Regelungen genügen (so in Bezug auf die EMRK jedenfalls BVerfGE 111, 307 <316> m.w.N.; 128, 326 <370>). Zwar fordert es von den Staaten die Erfüllung der zwischen ihnen geschlossenen Verträge nach Treu und Glauben (Art. 26 WVRK). Es schließt allerdings nur aus, dass ein Staat unter Berufung auf innerstaatliches Recht die Verletzung einer völkerrechtlichen Pflicht auf völkerrechtlicher Ebene rechtfertigen kann (Art. 27 Satz 1 WVRK).

62

Insoweit überlässt es das Völkerrecht den Staaten, die innerstaatlichen Rechtsfolgen einer Kollision zwischen einem völkerrechtlichen Vertrag und einem Gesetz nach den entsprechenden Rang- und Kollisionsregeln des nationalen Rechts zu regeln und dem nationalen Recht den Vorrang einzuräumen (vgl. Kunig, in: Graf Vitzthum/Proelß, Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, 2. Abschnitt, Rn. 30; Nettesheim, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 59 Rn. 183 ). Innerstaatliche Regelungen betreffen andere Rechtsverhältnisse als die völkerrechtlichen Vorschriften, zu denen sie im Widerspruch stehen.

63

(2) Auch wenn das Völkerrecht die innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte nicht ausschließt, ist der damit verbundene Verstoß nicht unbeachtlich. Verletzt ein Staat seine Pflichten aus einem völkerrechtlichen Vertrag, haben der oder die Vertragspartner verschiedene Möglichkeiten, auf den Vertragsbruch zu reagieren. Bei weniger gravierenden Vertragsverletzungen kommen regelmäßig nur ein Recht zur ordentlichen Kündigung (Art. 56 WVRK), ein Anspruch auf Herstellung des vertragsmäßigen Zustands oder - subsidiär - eine Schadensersatzforderung in Betracht (vgl. Art. 34 ff. der ILC, Draft Articles on State Responsibility for Internationally Wrongful Acts [2001] vom 26. Juli 2001 ; Doehring, Völkerrecht, 2. Aufl. 2004, Rn. 370 mit Fn. 82, Rn. 371 ff. mit Fn. 86). Bei erheblichen Verletzungen (material breach) kann der andere Teil berechtigt sein, den Vertrag unabhängig von der Vereinbarung eines Kündigungsrechts zu beenden oder ihn zu suspendieren (Art. 60 Abs. 1 WVRK; vgl. Doehring, Völkerrecht, 2. Aufl. 2004, Rn. 371). Eine erhebliche Verletzung liegt gemäß Art. 60 Abs. 3 WVRK bei Verletzung einer für die Erreichung des Vertragsziels oder -zwecks wesentlichen Bestimmung vor (vgl. Art. 2b i.V.m. Art. 12 der ILC Draft Articles on State Responsibility for Internationally Wrongful Acts [2001] vom 26. Juli 2001 ).

64

d) Die Verfassungswidrigkeit völkerrechtswidriger Gesetze lässt sich auch nicht unter Rückgriff auf den ungeschriebenen Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes begründen (a.A. Vogel, JZ 1997, S. 161 <165 ff.>; Becker, NVwZ 2005, S. 289 <291>; Richter, in: Giegerich , Der "offene Verfassungsstaat" des Grundgesetzes nach 60 Jahren, 2010, S. 159 <177 f.>; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <846>; Stein, IStR 2006, S. 505 <508 f.>). Der Grundsatz hat zwar Verfassungsrang (aa), beinhaltet jedoch keine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung aller völkerrechtlichen Normen. Er dient vielmehr vor allem als Auslegungshilfe (bb). Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit kann insbesondere die differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts nicht verdrängen und ihre Systematik nicht unterlaufen (cc).

65

aa) Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit hat Verfassungsrang. Er ergibt sich aus einer Zusammenschau der verfassungsrechtlichen Vorschriften, die das Verhältnis Deutschlands zur internationalen Staatengemeinschaft zum Gegenstand haben (vgl. Herdegen, Völkerrecht, 13. Aufl. 2014, § 22 Rn. 9 f.; Payandeh, JöR 57 [2009], S. 465 <470 ff.>). Das Grundgesetz hat die deutsche öffentliche Gewalt auf die internationale Zusammenarbeit (Art. 24 GG) und die europäische Integration (Art. 23 GG) festgelegt. Es hat das Völkerrecht jedenfalls in seinen allgemeinen Regeln besonders hervorgehoben (Art. 25 GG), das Völkervertragsrecht durch Art. 59 Abs. 2 GG in das System der Gewaltenteilung eingeordnet, die Einfügung Deutschlands in Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit zugelassen (Art. 24 Abs. 2 GG), den Auftrag zur friedlichen Beilegung zwischenstaatlicher Streitigkeiten im Wege der Schiedsgerichtsbarkeit erteilt (Art. 24 Abs. 3 GG) und den Angriffskrieg für verfassungswidrig erklärt (Art. 26 GG) (vgl. BVerfGE 111, 307 <318>). Mit diesen Regelungen zielt es, auch ausweislich der Präambel, darauf, die Bundesrepublik Deutschland als friedliches und gleichberechtigtes Glied in die Völkerrechtsordnung der Staatengemeinschaft einzufügen (vgl. BVerfGE 63, 343 <370>; 111, 307 <318>). Die Bestimmungen enthalten eine Verfassungsentscheidung für eine auf die Achtung und Stärkung des Völkerrechts aufbauende zwischenstaatliche Zusammenarbeit (vgl. BVerfGE 111, 307 <317 f.>; 112, 1 <25>; Mosler, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII, 1992, § 175 Rn. 1 ff.; Payandeh, JöR 57 [2009], S. 465 <481>) und verpflichten daher die gesamte öffentliche Gewalt dazu, einem Auseinanderfallen von völkerrechtlicher und innerstaatlicher Rechtslage entgegenzuwirken und im Außenverhältnis eine mit einer Verletzung des Völkerrechts verbundene Haftung Deutschlands zu vermeiden (vgl. BVerfGE 58, 1 <34>; 59, 63 <89>; 109, 13 <23 f.>; 109, 38 <49 f.>; 111, 307 <316, 318, 328>; 112, 1 <25>; 128, 326 <368 f.>).

66

Der daraus abgeleitete Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes wird in der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - vor allem im Verhältnis zu Menschenrechtspakten und dabei insbesondere im Verhältnis zur Europäischen Menschenrechtskonvention - hervorgehoben (vgl. BVerfGE 92, 26 <48>; 111, 307 <317 ff.>; 112, 1 <26>; 113, 273 <296>; 123, 267 <344, 347>; 128, 326 <365, 366, 369>; BVerfGK 9, 174 <186, 190, 191, 192>; 17, 390 <397 f.>), ist aber auch schon in der älteren Rechtsprechung des Gerichts nachweisbar (vgl. BVerfGE 6, 309 <362>; 18, 112 <121>; 31, 58 <75>; 41, 88 <120 f.>). Während zunächst vor allem die Grenzen der Völkerrechtsfreundlichkeit thematisiert wurden (vgl. BVerfGE 6, 309 <362 f.>; 18, 112 <121>; 31, 58 <75 f.>; 41, 88 <120 f.>), betont die Rechtsprechung heute, dass das Grundgesetz die Staatsorgane in den Dienst der Durchsetzung des Völkerrechts stellt und dadurch das Risiko der Nichtbefolgung internationalen Rechts mindert (vgl. BVerfGE 109, 38 <50>; 111, 307 <328>; 112, 1 <25>).

67

bb) Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes beinhaltet jedoch keine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung aller völkerrechtlichen Verträge (1-2). Er dient vor allem als Auslegungshilfe für die Grundrechte und die rechtsstaatlichen Grundsätze der Verfassung sowie das einfache Recht (3).

68

(1) Das Grundgesetz erstrebt die Einfügung Deutschlands in die Rechtsgemeinschaft friedlicher und freiheitlicher Staaten, verzichtet aber nicht auf die in dem letzten Wort der deutschen Verfassung liegende Souveränität.

69

(2) Aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes folgt keine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung jeder Bestimmung des Völkerrechts. Eine solche widerspräche, wie der Zweite Senat im Alteigentümer-Beschluss erläutert hat, dem in den Art. 23 bis Art. 26 GG, in den Art. 1 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG und in Art. 59 Abs. 2 GG niedergelegten Konzept des Grundgesetzes und damit den differenzierten Regelungen über den innerstaatlichen Rang völkerrechtlicher Normen (vgl. BVerfGE 112, 1 <25>), aus denen der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit abgeleitet wird und die daher auch bei der näheren Bestimmung seines Inhalts zu beachten sind. Das Grundgesetz hat nicht die uneingeschränkte Unterwerfung der deutschen Rechtsordnung unter die Völkerrechtsordnung und den unbedingten Vorrang von Völkerrecht auch vor dem Verfassungsrecht angeordnet, sondern will die Öffnung der innerstaatlichen Rechtsordnung für das Völkerrecht und die internationale Zusammenarbeit (nur) in den Formen einer kontrollierten Bindung (vgl. BVerfGE 112, 1 <25>), das heißt so, wie sie in den differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über das Verhältnis zwischen den beiden Rechtsordnungen vorgesehen ist. Diese beinhalten für die Regelungen völkerrechtlicher Verträge jedoch gerade keine Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung.

70

(3) Die sich aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ergebende Pflicht, das Völkerrecht zur respektieren, besitzt vielmehr drei Dimensionen: Erstens sind die deutschen Staatsorgane verpflichtet, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen. Zweitens hat der Gesetzgeber für die deutsche Rechtsordnung zu gewährleisten, dass durch eigene Staatsorgane begangene Völkerrechtsverstöße korrigiert werden können. Drittens können die deutschen Staatsorgane - unter hier nicht näher zu bestimmenden Voraussetzungen - auch verpflichtet sein, das Völkerrecht im eigenen Verantwortungsbereich zur Geltung zu bringen, wenn andere Staaten es verletzen (vgl. BVerfGE 112, 1 <26>).

71

(4) Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit dient nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ferner als Auslegungshilfe für die Grundrechte und die rechtsstaatlichen Grundsätze der Verfassung sowie das einfache Recht (vgl. zur Europäischen Menschenrechtskonvention und zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte als Auslegungshilfe BVerfGE 74, 358 <370>; 83, 119 <128>; 111, 307 <315 f., 317, 324, 325, 329>; 120, 180 <200 f.>; 128, 326 <365, 367 f.>; BVerfGK 3, 4 <8>; 9, 174 <190>; 10, 66 <77>; 10, 234 <239>; 11, 153 <159 ff.>; 20, 234 <247>). Er gebietet, die nationalen Gesetze nach Möglichkeit so auszulegen, dass ein Konflikt mit völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland nicht entsteht (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>; 83, 119 <128>; 111, 307 <317 f.>; 120, 180 <200 f.>; 128, 326 <367 f.>; BVerfGK 9, 174 <190>). In der Kammerrechtsprechung ist dies dahingehend konkretisiert worden, dass im Rahmen geltender methodischer Grundsätze von mehreren möglichen Auslegungen eines Gesetzes grundsätzlich eine völkerrechtsfreundliche zu wählen ist (vgl. BVerfGK 10, 116 <123>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 8. Dezember 2014 - 2 BvR 450/11 -, NVwZ 2015, S. 361 <364>; so auch Proelß, in: Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - erörtert von den wissenschaftlichen Mitarbeitern, Bd. 1, 2009, S. 553 <556 ff.>).

72

Das aus dem Grundgesetz abgeleitete Gebot der völkerrechtsfreundlichen Auslegung gilt jedoch nicht absolut und ungeachtet der methodischen Grenzen der Gesetzesauslegung. Es verlangt keine schematische Parallelisierung der innerstaatlichen Rechtsordnung mit dem Völkerrecht, sondern eine möglichst vollständige Übernahme der materiellen Wertungen - soweit dies methodisch vertretbar und mit den Vorgaben des Grundgesetzes vereinbar ist (vgl. BVerfGE 111, 307 <323, 329>; 128, 326 <366, 371 f.>; BVerfGK 20, 234 <247>; bezogen auf die EMRK vgl. Thym, JZ 2015, S. 53 <54>). Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit entfaltet Wirkung nur im Rahmen des demokratischen und rechtsstaatlichen Systems des Grundgesetzes (vgl. BVerfGE 111, 307 <318, 323, 329>; 128, 326 <366, 371 f.>) und lässt etwa den Grundsatz der demokratischen Selbstbestimmung unangetastet (vgl. BVerfGE 123, 267 <344>). Zwar ist grundsätzlich nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber, sofern er dies nicht klar bekundet hat, von völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland abweichen oder die Verletzung solcher Verpflichtungen ermöglichen will (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>; BVerfGK 10, 116 <123>). Eine Auslegung entgegen eindeutig entgegenstehendem Gesetzes- oder Verfassungsrecht ist jedoch methodisch nicht vertretbar (vgl. BVerfGE 111, 307 <329>; vgl. auch Ismer/Baur, IStR 2014, S. 421 <425 f.>).

73

cc) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG kann daher nicht völkerrechtsfreundlich dahingehend ausgelegt werden, dass sich der Gesetzgeber nur in Ausnahmefällen, in denen allein auf diese Weise ein Verstoß gegen tragende Grundsätze der Verfassung abzuwenden ist, über völkervertragliche Bindungen hinwegsetzen dürfte. Eine Auslegung von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach völkerrechtlichen Verträgen zumindest im Regelfall ein Rang über den (einfachen) Gesetzen zukäme, ist methodisch nicht vertretbar. Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit kann die Regelungen des Grundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts nicht verdrängen (1) und die damit verbundene Systematik nicht unterlaufen (2).

74

(1) Das Grundgesetz hat sich in Art. 59 Abs. 2 GG dafür entschieden, völkerrechtliche Verträge innerstaatlich (nur) mit dem Rang eines (einfachen) Bundesgesetzes auszustatten (vgl. BVerfGE 19, 342 <347>; 22, 254 <265>; 25, 327 <331>; 35, 311 <320>; 74, 358 <370>; 111, 307 <317 f.>; 128, 326 <367>; BVerfGK 10, 116 <124>). Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit - der seinerseits keine allgemeine Regel des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 GG ist (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 24. Oktober 2000 - 1 BvR 1643/95 -, juris, Rn. 11) und unter anderem aus Art. 59 Abs. 2 GG abgeleitet wird - vermag an dieser Einordnung und an der daran anknüpfenden Geltung des lex-posterior-Grundsatzes nichts zu ändern. In diesem Sinne hat der Senat bereits in seiner Entscheidung zum Reichskonkordat festgestellt, dass das Grundgesetz in seiner Völkerrechtsfreundlichkeit nicht so weit gehe, die Einhaltung bestehender völkerrechtlicher Verträge durch eine Bindung des Gesetzgebers an das ihnen entsprechende Recht zu sichern (vgl. BVerfGE 6, 309 <362 f.>). Der aus ihm abgeleitete ungeschriebene Verfassungsgrundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit kann das Grundgesetz konkretisieren oder ergänzen. Er kann das geschriebene Verfassungsrecht jedoch nicht entgegen der in Art. 79 Abs. 1 und Abs. 2 GG vorgesehenen Zuständigkeit und Methodik ändern oder außer Kraft setzen (vgl. Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 20 Abs. 3 Rn. 251).

75

(2) Die hier in Rede stehende Auslegung von Art. 59 Abs. 2 GG, die sich auf den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit beruft, führte im Ergebnis dazu, dass die Unterschiede in der Bindungswirkung der verschiedenen Quellen des Völkerrechts, die durch ihren jeweiligen grundgesetzlich bestimmten Rang bedingt sind, eingeebnet würden und damit die grundgesetzliche Systematik hinsichtlich des Rangs von Völkerrecht unterlaufen würde (vgl. Frau/Trinks, DÖV 2013, S. 228 <231 f.>; Gosch, IStR 2008, S. 413 <419>; Heger, jurisPR-SteuerR 25/2012 Anm. 4 unter C.I.). Dies wird, nimmt man Doppelbesteuerungsabkommen in den Blick, sehr deutlich: Da Doppelbesteuerungsabkommen regelmäßig nicht gegen tragende Grundsätze der Verfassung verstoßen (vgl. Fehrenbacher/Traut, in: Festschrift für Kay Hailbronner, 2013, S. 569 <580>; Kempf/Bandl, DB 2007, S. 1377 <1381>; Stein, IStR 2006, S. 505 <508 f.>; Vogel, IStR 2005, S. 29 <30>), hätten sie de facto - wie die allgemeinen Regeln des Völkerrechts - regelmäßig einen Rang über den Gesetzen. Eine solche Gleichsetzung widerspräche jedoch der in Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG getroffenen Unterscheidung. Darüber kann sich die Auslegung von Art. 59 Abs. 2 GG nicht hinwegsetzen.

76

Die Forderung nach einer völkerrechtskonformen Auslegung von Art. 59 Abs. 2 GG verkennt zudem, dass das Grundgesetz nicht nur zwischen Völkervertragsrecht und allgemeinen Regeln des Völkerrechts unterscheidet, sondern auch zwischen zwingenden, der Disposition des Verfassungsgebers entzogenen Regelungen, insbesondere den unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten (Art. 1 Abs. 2 GG), und sonstigem Völkerrecht (vgl. BVerfGE 111, 307 <329>; 112, 1 <27 f.>; 128, 326 <369>). Daher können die vom Bundesfinanzhof und Teilen des Schrifttums zur Begründung einer grundsätzlichen Bindung des Gesetzgebers an Völkervertragsrecht herangezogenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, die sich durchgängig auf grund- und menschenrechtliche Fragestellungen (vgl. BVerfGE 111, 307 <308 ff.>; 112, 1 <13 ff.>; 128, 326 <359 ff.>) beziehen, nicht ohne Weiteres auf die vorliegende Konstellation übertragen werden (zur fehlenden Übertragbarkeit der Entscheidungen aufgrund des unterschiedlichen normativen Gesamtgefüges vgl. Hahn, BB 2012, S. 1955 <1958>; Heger, jurisPR-SteuerR 25/2012 Anm. 4 unter C.; Krumm, AöR 138 [2013], S. 363 <381 f.>; Musil, IStR 2014, S. 192 <194>; Schwenke, FR 2012, S. 443 <447>).

77

e) Entgegen einer vor allem in der steuerrechtlichen Literatur vertretenen und vom Bundesfinanzhof nun aufgegriffenen Ansicht (z.B. Frotscher, IStR 2009, S. 593 <599>; Gosch, IStR 2008, S. 413 <419>; Kempf/Bandl, DB 2007, 1377 <1381>; Rust, Die Hinzurechnungsbesteuerung, 2007, S. 105 ff.; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>; Stein, IStR 2006, S. 505 <509>; Vogel, JZ 1997, S. 161 <165>), ist die einseitige Abkommensüberschreibung (Treaty Override) schließlich nicht wegen eines Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip verfassungswidrig.Die Auslegung des grundgesetzlichen Rechtsstaatsgebots muss den Anforderungen einer systematischen Interpretation des Verfassungstextes genügen. Eine (vermeintlich) rechtsstaatliche Auslegung findet jedenfalls an ausdrücklichen Vorgaben des Grundgesetzes und am Demokratieprinzip ihre Grenze (aa). Daher kann aus dem Rechtsstaatsprinzip ein insbesondere den Art. 25 Satz 2, Art. 59 Abs. 2 GG widersprechender (begrenzter) Vorrang des Völkervertragsrechts vor dem (einfachen) Gesetz oder eine Einschränkung des lex-posterior-Grundsatzes nicht abgeleitet werden (bb).

78

aa) Das Verfassungsrecht besteht nicht nur aus den einzelnen Sätzen der geschriebenen Verfassung, sondern darüber hinaus aus gewissen sie verbindenden, innerlich zusammenhaltenden allgemeinen Grundsätzen und Leitideen, die der Verfassungsgeber, weil sie das vorverfassungsmäßige Gesamtbild geprägt haben, von dem er ausgegangen ist, nicht in einem besonderen Rechtssatz konkretisiert hat (vgl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 80 ff., 84 f.; Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 399 ff.). Zu diesen Grundsätzen gehört das Rechtsstaatsprinzip, das sich aus einer Zusammenschau der Bestimmungen des Art. 20 Abs. 3 GG über die Bindung der einzelnen Gewalten und der Art. 1 Abs. 3, Art. 19 Abs. 4, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG sowie aus der Gesamtkonzeption des Grundgesetzes ergibt (vgl. BVerfGE 2, 380 <403>). Seine vornehmliche Verankerung findet das Rechtsstaatsprinzip allerdings in den in Art. 20 Abs. 3 GG ausgesprochenen Bindungen der Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 35, 41 <47>; 39, 128 <143>; 48, 210 <221>; 51, 356 <362>; 56, 110 <128>; 58, 81 <97>; 101, 397 <404>; 108, 186 <234>; 133, 143 <157 f., Rn. 40>; 134, 33 <89, Rn. 129>; stRspr).

79

Das Rechtsstaatsprinzip enthält keine bis in alle Einzelheiten gehenden, eindeutig bestimmten Ge- oder Verbote, sondern ist entsprechend den jeweiligen sachlichen Gegebenheiten zu konkretisieren (vgl. BVerfGE 7, 89 <92 f.>; 65, 283 <290>; 111, 54 <82>). Angesichts dieser Weite und Unbestimmtheit des Rechtsstaatsprinzips ist bei der Ableitung konkreter Bindungen mit Behutsamkeit vorzugehen (vgl. BVerfGE 90, 60 <86>; vgl. auch BVerfGE 57, 250 <276>; 65, 283 <290>; 111, 54 <82>). Eine (vermeintlich) rechtsstaatliche Auslegung des Grundgesetzes findet jedenfalls an anderen Vorgaben des Grundgesetzes ihre Grenze. Sie darf der geschriebenen Verfassung nicht widersprechen (vgl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 85, 87). Das Rechtsstaatsprinzip ist daher auch kein Einfallstor für eine den differenzierten Regelungen des Grundgesetzes zur Bindungswirkung völkerrechtlicher Regelungen widersprechende schematische "Vollstreckung" von Völkerrecht (vgl. bezogen auf die Durchführung von Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte BVerfGE 111, 307 ).

80

bb) Wollte man die Verfassungswidrigkeit einer Abkommensüberschreibung (Treaty Override) aus ihrer Rechtsstaatswidrigkeit abzuleiten versuchen, liefe dies darauf hinaus, dem Völkervertragsrecht entgegen dem insbesondere Art. 25 Satz 2, Art. 59 Abs. 2 GG zu entnehmenden Konzept des Grundgesetzes zumindest einen begrenzten Vorrang vor dem (einfachen) Gesetz einzuräumen. Ein verfassungsrechtliches Verbot der Abkommensüberschreibung (Treaty Override) würde bedeuten, dass nicht nur das Abkommen selbst, das mitunter erst nach Ablauf mehrerer Jahre (vgl. Art. 30 Abs. 2 Satz 1 DBA-Türkei 1985) und nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes gemäß Art. 59 Abs. 1 GG nicht vom Gesetzgeber (vgl. oben Rn. 55) gekündigt werden kann, sondern auch seine Auslegung durch die Fachgerichte korrigierenden Eingriffen des Gesetzgebers entzogen wäre (vgl. BVerfGE 135, 1 <15, Rn. 45>; Ismer/Baur, IStR 2014, S. 421 <424>). Das widerspräche nicht nur der in Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG zum Ausdruck kommenden Entscheidung gegen eine Unterwerfung der Verfassung unter das Völkerrecht und für den einfachgesetzlichen Rang des Völkervertragsrechts, sondern auch dem Demokratieprinzip.

81

Aus dem Urteil des Zweiten Senats zur Verpackungsteuer ergibt sich nichts anderes. Dort ging es um sich widersprechende Regeln des Steuergesetzgebers (Land) und des Sachgesetzgebers (Bund), also um den - vom Senat allerdings nicht erwähnten - Vorrang des Bundesrechts nach Art. 31 GG und die Kohärenz der (einheitlichen) nationalen Rechtsordnung. Auf sie bezieht sich der dort entwickelte Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung (vgl. BVerfGE 98, 106 <118 f.>), der verhindern soll, dass der Bürger einander widersprechenden Normbefehlen unterschiedlicher Gesetzgeber ausgesetzt wird. Demgegenüber geht es bei der Abkommensüberschreibung (Treaty Override) um die Kollision zweier gleichrangiger Normen desselben Gesetzgebers. Derartige Kollisionen sind - wie der Senat in dem Verpackungsteuerbeschluss ausgeführt hat - grundsätzlich "nach dem Rang, der Zeitenfolge und der Spezialität der Regelungen" aufzulösen (BVerfGE 98, 106 <119>).

82

2. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG eine Abkommensüberschreibung (Treaty Override) darstellt. Das Grundgesetz verbietet eine Überschreibung der dort genannten völkervertraglichen Vereinbarungen durch abweichende nationale Regelungen im Regelfall nicht (a). Das verstößt weder gegen die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (b) noch gegen das Rechtsstaatsprinzip (c). Auch sonstige Erwägungen stehen ihr nicht entgegen (d).

83

a) Das DBA-Türkei 1985 ist ein völkerrechtlicher Vertrag. Da er nicht allgemeine Regeln des Völkerrechts klarstellend wiederholt und die allgemeine Regel des Völkerrechts pacta sunt servanda die einzelnen Normen eines Doppelbesteuerungsabkommens nicht in allgemeine Regeln des Völkerrechts verwandelt, scheidet Art. 25 GG als Maßstab für die verfassungsrechtliche Überprüfung der hier in Rede stehenden Abkommensüberschreibung (Treaty Override) schon tatbestandlich aus.

84

Maßstab für die verfassungsrechtliche Prüfung einer Überschreibung des DBA-Türkei 1985 ist allein Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG. Demnach bedürfen Doppelbesteuerungsabkommen wie andere völkerrechtliche Verträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, für ihre innerstaatliche Wirksamkeit eines ihnen den Anwendungsbefehl innerhalb der innerstaatlichen Rechtsordnung erteilenden Bundesgesetzes. Durch diesen erhalten sie innerstaatlich den Rang eines (einfachen) Bundesgesetzes.

85

Da der Gesetzgeber gemäß Art. 20 Abs. 3 Halbsatz 1 GG und in Übereinstimmung mit dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG nur an die verfassungsmäßige Ordnung, nicht aber an einfache Gesetze gebunden ist, kann er das Zustimmungsgesetz zu dem DBA-Türkei 1985 ungeachtet der fortbestehenden völkerrechtlichen Verbindlichkeit durch den Erlass von Gesetzen, die dem im Doppelbesteuerungsabkommen Vereinbarten inhaltlich widersprechen, aufheben oder ändern.

86

b) Nichts anderes ergibt sich - wie dargelegt - aus dem Verfassungsgrundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit. Dieser ist ein die Verfassungs- und Gesetzesauslegung leitender Grundsatz, verleiht jedoch auch Doppelbesteuerungsabkommen wie dem DBA-Türkei 1985 keinen Rang über dem einfachen Gesetzesrecht und insofern auch keine die Befugnisse des Gesetzgebers beschränkende Bindung.

87

c) Auch aus dem Rechtsstaatsprinzip, insbesondere der Einheit der Rechtsordnung, könnte nicht die Verfassungswidrigkeit einer etwaigen Abkommensüberschreibung (Treaty Override) durch § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG abgeleitet werden.

88

Eine Abkommensüberschreibung (Treaty Override) führt zu keiner größeren Rechtsunsicherheit, als sie mit den Grundsätzen der lex posterior und der lex specialis allgemein verbunden ist. Im vorliegendem Fall kommt hinzu, dass der Gesetzgeber in § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG seinen Willen zur Abkommensüberschreibung (Treaty Override) eindeutig zum Ausdruck gebracht hat ("ungeachtet des Abkommens"), so dass weder mit Blick auf den Rang noch auf die Zeitfolge noch auf die Spezialität der Regelung Zweifel am Vorrang des § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG vor inhaltlich abweichenden völkerrechtlichen Vereinbarungen in Doppelbesteuerungsabkommen bestehen. Mit § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 wollte der (Bundes-)Gesetzgeber vielmehr offensichtlich eine gegenüber Zustimmungsgesetzen zu Doppelbesteuerungsabkommen vorrangige Regelung treffen (vgl. Krumm, AöR 138 [2013], S. 363 <390>).

89

d) Selbst wenn man davon ausginge, dass es für die Zulässigkeit einer Abkommensüberschreibung (Treaty Override) entscheidend auf die Möglichkeit des Gesetzgebers ankommt, sich im Einklang mit dem Völkerrecht von einem (teilweise) nicht mehr gewollten Vertrag zu lösen, führte dies nicht zur Unzulässigkeit einer Überschreibung. Denn der Gesetzgeber ist unabhängig davon, ob eine Kündigung völkerrechtlich zulässig ist, nach den Regelungen des Grundgesetzes zur Kündigung eines völkerrechtlichen Abkommens nicht befugt (Art. 59 Abs. 1 GG) (vgl. BVerfGE 68, 1 <82>). Die Kündigung eines Doppelbesteuerungsabkommens zum Zweck der Neuverhandlung und vertraglichen Durchsetzung eigener Absichten ist insoweit, verglichen mit einer Abkommensüberschreibung (Treaty Override) und entgegen der Auffassung des Bundesfinanzhofs, kein milderes, aber ebenso geeignetes Mittel, um dem Demokratieprinzip gerecht zu werden, und deshalb auch nicht vorzugswürdig (vgl. Ismer/Baur, IStR 2014, S. 421 <424>).

90

Hinzu kommt, dass die Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrags auch aus Sicht des Vertragspartners nicht unbedingt ein milderes Mittel ist, sich vom völkerrechtlich Vereinbarten zu lösen, weil das Abkommen infolge der Kündigung regelmäßig insgesamt wegfällt (vgl. Art. 44 WVRK). Dies nähme ihm die völkerrechtlich vorgesehene Möglichkeit, den Inhalt oder zumindest die Auslegung eines Abkommens durch die Praxis seiner Anwendung in Übereinstimmung mit der anderen Vertragspartei in ganz bestimmten Punkten (konkludent) zu ändern (vgl. Art. 31 Abs. 3 Buchstabe b, Art. 39 WVRK).

91

Schließlich kann die Kündigung des Doppelbesteuerungsabkommens auch aus Sicht des Steuerpflichtigen nicht als milderes Mittel angesehen werden (vgl. Mitschke, DStR 2011, S. 2221 <2225>). Denn ohne Doppelbesteuerungsabkommen ist er - vorbehaltlich der Anrechnung entsprechend § 34c EStG - der Gefahr einer Doppelbesteuerung ausgesetzt.

II.

92

§ 50d Abs. 8 Satz 1 EStG ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

93

1. a) Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 98, 365 <385>; 116, 164 <180>; 122, 210 <230>; 130, 240 <252>). Er verbietet ungleiche Belastungen ebenso wie ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfGE 79, 1 <17>; 121, 108 <119>; 121, 317 <370>; 122, 210 <230>; 126, 400 <416>; 130, 240 <252 f.>; 135, 126 <143, Rn. 51>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>; stRspr). Verboten ist daher ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird (vgl. BVerfGE 116, 164 <180>; 121, 108 <119>; 121, 317 <370>; 126, 400 <416>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>). Differenzierungen sind damit nicht ausgeschlossen, bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. BVerfGE 124, 199 <220>; 129, 49 <68>; 130, 240 <253>; 132, 179 <188, Rn. 30>; 133, 59 <86, Rn. 72>; 135, 126 <143, Rn. 52>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>). Zwar ist es grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselben Rechtsfolgen knüpft und die er so als rechtlich gleich qualifiziert. Diese Auswahl muss er jedoch sachgerecht treffen (vgl. BVerfGE 75, 108 <157>; 107, 218 <244>; 115, 381 <389>). Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfGE 75, 108 <157>; 93, 319 <348 f.>; 107, 27 <46>; 126, 400 <416>; 129, 49 <69>; 132, 179 <188, Rn. 30>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>). Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz unterschiedliche Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund, die von auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfGE 88, 5 <12>; 88, 87 <96>; 105, 73 <110>; 110, 274 <291>; 112, 164 <174>; 116, 164 <180>; 117, 1 <30>; 120, 1 <29>; 122, 1 <23>; 122, 210 <230>; 123, 111 <119>; 126, 400 <416>; 127, 224 <244>; 129, 49 <68>; 130, 52 <66>; 130, 240 <254>; 131, 239 <255 f.>; 135, 126 <143 f., Rn. 52>; stRspr).

94

Das Willkürverbot ist verletzt, wenn die (un)gleiche Behandlung zweier Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Regelung fehlt (vgl. BVerfGE 76, 256 <329>; 84, 239 <268>; 85, 176 <187>; 90, 145 <196>; 101, 275 <291>; 115, 381 <389>). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den neben Art. 3 GG betroffenen Freiheitsrechten (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>; 111, 176 <184>; 122, 210 <230>; 129, 49 <69>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>) und aus der Ungleichbehandlung von Personengruppen ergeben (vgl. BVerfGE 101, 54 <101>; 103, 310 <319>; 110, 274 <291>; 131, 239 <256>; 133, 377 <407 f., Rn. 75>). Zudem verschärfen sich die Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>; 129, 49 <69>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>) oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>; 124, 199 <220>; 129, 49 <69>; 130, 240 <254>; 132, 179 <188 f., Rn. 31>).

95

b) Gleichheitsrechtlicher Ausgangspunkt im Steuerrecht ist der Grundsatz der Lastengleichheit (vgl. BVerfGE 84, 239 <268 ff.>; 122, 210 <231>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>). Die Steuerpflichtigen müssen entsprechend diesem Grundsatz durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden (vgl. BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <120>; 126, 400 <417>). Die grundsätzliche Freiheit des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte tatbestandlich zu bestimmen, an die er dieselben Rechtsfolgen knüpft und so als rechtlich gleich qualifiziert (vgl. BVerfGE 75, 108 <157>; 105, 73 <125 f.>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>), wird, insbesondere für den Bereich des Einkommensteuerrechts (vgl. BVerfGE 82, 60 <86>; 105, 73 <125 f.>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>), daher vor allem durch zwei eng miteinander verbundene Leitlinien begrenzt: durch das Gebot der Ausrichtung der Steuerlast am Prinzip der finanziellen Leistungsfähigkeit und durch das Gebot der Folgerichtigkeit (vgl. BVerfGE 105, 73 <125>; 107, 27 <46 f.>; 116, 164 <180>; 117, 1 <30>; 122, 210 <231>).

96

Danach muss im Interesse verfassungsrechtlich gebotener steuerlicher Lastengleichheit darauf abgezielt werden, Steuerpflichtige bei gleicher Leistungsfähigkeit auch gleich hoch zu besteuern (horizontale Steuergerechtigkeit), während (in vertikaler Richtung) die Besteuerung höherer Einkommen im Vergleich mit der Steuerbelastung niedriger Einkommen dem Gerechtigkeitsgebot genügen muss (vgl. BVerfGE 82, 60 <89>; 99, 246 <260>; 107, 27 <46 f.>; 116, 164 <180>; 122, 210 <231>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>). Bei der Ausgestaltung des steuerlichen Ausgangstatbestands muss zudem die einmal getroffene Belastungsentscheidung folgerichtig im Sinne der Belastungsgleichheit umgesetzt werden (vgl. BVerfGE 84, 239 <271>; 93, 121 <136>; 99, 88 <95>; 99, 280 <290>; 101, 132 <138>; 101, 151 <155>; 105, 73 <125 f.>; 122, 210 <231>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>). Demgemäß müssen sich Abweichungen von der mit der Wahl des Steuergegenstandes getroffenen Belastungsentscheidung ihrerseits am Gleichheitssatz messen lassen (Gebot der folgerichtigen Ausgestaltung des steuerrechtlichen Ausgangstatbestands; vgl. BVerfGE 117, 1 <30 f.>; 120, 1 <29>; 121, 108 <120>; 126, 400 <417>; 137, 350 <366, Rn. 41>) und bedürfen folglich eines besonderen sachlichen Grundes, der die Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermag (vgl. BVerfGE 99, 88 <95>; 99, 280 <290>; 105, 73 <125 f.>; 107, 27 <47>; 116, 164 <180 f.>; 117, 1 <31>; 120, 1 <29>; 121, 108 <119 f.>; 122, 210 <231>; 126, 400 <417>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>; 137, 350 <366, Rn. 41>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>). Der rein fiskalische Zweck staatlicher Einnahmenerhöhung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht als besonderer sachlicher Grund für Ausnahmen von einer folgerichtigen Umsetzung und Konkretisierung steuergesetzlicher Belastungsentscheidungen anzuerkennen (vgl. BVerfGE 116, 164 <182>; 105, 17 <45>; 122, 210 <233>).

97

2.§ 50d Abs. 8 EStG enthält zwar eine Ungleichbehandlung (a). Diese weist jedoch nur eine geringe Eingriffsintensität auf (b) und ist durch vernünftige, einleuchtende Gründe gerechtfertigt (c).

98

a) Bei der Prüfung der Frage, ob mit § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG eine Ungleichbehandlung verbunden ist, ist davon auszugehen, dass die gesetzgeberische Unterscheidung zwischen beschränkter (§ 1 Abs. 4, § 49 EStG) und unbeschränkter (§ 1 Abs. 1 bis Abs. 3, § 2 EStG) Steuerpflicht als sachgerecht und die damit verbundene unterschiedliche Behandlung der entsprechenden Personengruppen im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG regelmäßig als gerechtfertigt anzusehen ist (vgl. BVerfGE 43, 1 <10>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 9. Februar 2010 - 2 BvR 1178/07 -, NJW 2010, S. 2419 <2420>). Daher bildet die Gruppe der unbeschränkt Steuerpflichtigen ebenso wie die Gruppe der beschränkt Steuerpflichtigen grundsätzlich die maßgebliche Obergruppe, innerhalb derer Ungleichbehandlungen einer Rechtfertigung bedürfen. Innerhalb der Gruppe der unbeschränkt Steuerpflichtigen hat der Gesetzgeber mit der Berücksichtigung einer Doppelbesteuerung bei ausländischen Einkünften, die auf unterschiedlichen Wegen (Anrechnung, Freistellung, Abzug) erfolgen kann (vgl. § 34c EStG), eine eigenständige Untergruppe geschaffen. Differenzierungen innerhalb dieser Untergruppe müssen ihrerseits nach Maßgabe des Gebots der horizontalen und vertikalen Steuergerechtigkeit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG genügen.

99

§ 50d Abs. 8 Satz 1 EStG, der Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit, die nach den Regelungen in Doppelbesteuerungsabkommen von der Besteuerung in Deutschland freigestellt sind, für den Fall (doch) der Besteuerung in Deutschland unterwirft, dass der geforderte Nachweis nicht erbracht wird, behandelt unbeschränkt Steuerpflichtige im Hinblick auf die in Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehene Freistellung von Einkünften von der deutschen Steuer ungleich. So werden Einkünfte unbeschränkt Steuerpflichtiger aus nichtselbständiger Arbeit, die nach den Regelungen eines Doppelbesteuerungsabkommens von der deutschen Steuer befreit sind, im Fall der Nichterbringung des von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG geforderten Nachweises genauso behandelt wie Einkünfte unbeschränkt Steuerpflichtiger, die nicht aufgrund von Doppelbesteuerungsabkommen von der deutschen Steuer befreit sind, so dass die mit der Freistellung von der deutschen Steuer verbundene Begünstigung aufgehoben wird, während sie für diejenigen, die den Nachweis erbringen, bestehen bleibt. Darüber hinaus verlangt § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG nur für Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit als zusätzliche Voraussetzung für die in einem Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehene Freistellung von der deutschen Steuer einen Nachweis über einen Besteuerungsverzicht des Vertragsstaates beziehungsweise über die Entrichtung der von diesem Staat festgesetzten Steuer. Bei anderen Einkunftsarten, die ebenso wie Einkünfte aus nichtselbständiger Tätigkeit nach den Regelungen von Doppelbesteuerungsabkommen von der deutschen Steuer freigestellt sein können, so zum Beispiel Unternehmensgewinne (Art. 7 Abs. 1 DBA-Türkei 1985) oder Einkünfte aus selbständiger Arbeit (Art. 14 Abs. 1 DBA-Türkei 1985), wird dagegen kein derartiger Nachweis verlangt.

100

b) Die Vereinbarkeit der mit § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG verbundenen Ungleichbehandlung mit Art. 3 Abs. 1 GG setzt einen hinreichend tragfähigen Differenzierungsgrund voraus. Dafür genügt hier ein vernünftiger, einleuchtender Grund im Sinne des Willkürverbots. Anhaltspunkte dafür, dass im vorliegenden Fall eine intensivere gerichtliche Kontrolle stattfinden müsste, sind nicht erkennbar. Insbesondere ist der mit der Nachweisobliegenheit verbundene Eingriff in andere Grundrechte so gering, dass die in der Rechtsprechung anerkannten Fälle einer intensivierten verfassungsgerichtlichen Kontrolle von mit Freiheitseingriffen einhergehenden Ungleichbehandlungen (vgl. BVerfGE 37, 342 <353 f.>; 62, 256 <274 f.>; 79, 212 <218 f.>; 88, 87 <96 ff.>; 98, 365 <385>; 99, 341 <355 f.>; 111, 160 <169 ff.>; 112, 50 <67 ff.>; 116, 243 <259 ff.>) hier nicht Platz greifen.

101

c) Die mit § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG verbundene Ungleichbehandlung unbeschränkt Steuerpflichtiger im Hinblick auf die in Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehene Freistellung ist durch sachliche Gründe gerechtfertigt.

102

Dafür, dass § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG nur für die Freistellung von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit, nicht jedoch für die Freistellung von sonstigen, nach den Regelungen in Doppelbesteuerungsabkommen von der deutschen Steuer freigestellten Einkünften eine Nachweisobliegenheit vorsieht, gibt es - ebenso wie für die Nachweisobliegenheit als solche - einen hinreichenden sachlichen Grund. Der Gesetzgeber wollte damit - wie aus der Stellungnahme der Bundesregierung im vorliegenden Verfahren hervorgeht und der Gesetzesbegründung zu entnehmen ist - der im Vergleich zu sonstigen Einkunftsarten erhöhten Gefahr des Missbrauchs der in einem Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehenen Freistellung von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit von der deutschen Steuer entgegenwirken.

103

Dass die missbräuchliche Ausnutzung von Freistellungsregelungen in Doppelbesteuerungsabkommen bei Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit aufgrund ihrer im Vergleich zu unternehmerischer Tätigkeit verringerten Wahrnehmbarkeit besonders einfach ist und daher insoweit besonderer Bedarf für eine Gegensteuerung besteht, ist nachvollziehbar. Dies gilt umso mehr als Auslöser für den Erlass von § 50d Abs. 8 EStG die Tätigkeit von Piloten, Seeleuten und Berufskraftfahrern war, bei denen in der Regel nicht erkennbar ist, in welchem Land sie ihre Einkünfte erzielen, und die zudem oftmals zwischen mehreren Ländern unterwegs und behördlich daher nur schwer zu erfassen sind.

Abw. Meinung

1

Die Entscheidung der Senatsmehrheit kann ich weder in der Argumentation noch im Ergebnis mittragen. Denn sie lässt dem Gesetzgeber von Verfassungs wegen freie Hand, sich nach dem lex-posterior-Grundsatz mit einem späteren Gesetz bewusst und gewollt über Bestimmungen in völkerrechtlichen Verträgen (bei denen es sich nicht um Menschenrechtsverträge handelt) hinwegzusetzen.

I.

2

1. Die Senatsmehrheit stützt ihre Auffassung in erster Linie auf das Demokratieprinzip und den Grundsatz der Diskontinuität. Da Demokratie Herrschaft auf Zeit sei, müssten spätere Gesetzgeber innerhalb der vom Grundgesetz vorgegebenen Grenzen Rechtsetzungsakte früherer Gesetzgeber revidieren können. Das Zustimmungsgesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG solle die Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers schützen; dem widerspräche es, aus dieser Norm eine "Änderungssperre" für die Zukunft ableiten zu wollen. Etwas anderes lasse sich weder unter Rückgriff auf den ungeschriebenen Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit noch auf das Rechtsstaatsprinzip begründen. Diese beiden Verfassungsprinzipien könnten nicht dazu herangezogen werden, um die differenzierten Regelungen des Grundgesetzes zur Bindungswirkung völkerrechtlicher Normen zu unterlaufen. Damit bestätigt die Senatsmehrheit im Wesentlichen die Auffassung, die der Zweite Senat bereits in seinem Urteil zum Reichskonkordat aus dem Jahr 1957 (BVerfGE 6, 309 <362 f.>) vertreten hat.

3

2. a) Diese Rechtsauffassung halte ich - in einer globalisierten Welt, in der die Staaten durch eine Vielzahl völkerrechtlicher Verträge in einem weiten Spektrum von Regelungsbereichen miteinander verflochten sind - für nicht (mehr) überzeugend. Um den Entwicklungen dieser umfangreichen internationalen Zusammenarbeit auf der Grundlage bi- und multilateraler völkerrechtlicher Verträge und dem in der modernen Völkerrechtsordnung geltenden Grundsatz der "rule of law" (vgl. Kadelbach/Kleinlein, AVR 44 [2006], S. 235 <243 f.>; Wittinger, JöR 57 [2009], S. 427 <444 ff.>; Kotzur, in: Festschrift für Eckart Klein, 2013, S. 797 <797 f., 804 ff.>) Rechnung zu tragen, muss vielmehr zwischen dem Demokratieprinzip einerseits und dem Rechtsstaatsprinzip in Verbindung mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit andererseits ein angemessener Ausgleich hergestellt werden.

4

In Anlehnung an die von Robert Alexy verwandte Begrifflichkeit (Alexy, Theorie der Grundrechte, 1986, S. 75 ff.) geht es bei der Abkommensüberschreibung (Treaty Override) nur vordergründig um einen Konflikt zweier Regeln, die einfachen Gesetzesrang haben. Dieser Konflikt wird von der Senatsmehrheit nach der lex-posterior-Regel zugunsten des späteren völkerrechtswidrigen Gesetzes aufgelöst. Jedoch wird der Konflikt einer völkerrechtsdeterminierten lex prior mit einer den völkerrechtlichen Vertrag überschreibenden lex posterior auf der Ebene des Verfassungsrechts nicht durch eine abschließende Regel aufgelöst. Allein der Verweis auf den Rang, der Zustimmungsgesetzen nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zukommen soll und aus dem ohne Weiteres die uneingeschränkte Anwendung der lex-posterior-Regel abgeleitet wird (kritisch zur Anwendung der lex-posterior-Regel Becker, Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, 2005, S. 220 ff.; ders., NVwZ 2005, S. 289 <290 f.>; Giegerich, in: Dörr/Grote/Marauhn, EMRK/GG, Bd. I, 2. Aufl. 2013, Kap. 2 Rn. 65), vermag nicht zu überzeugen. Ein solcher Lösungsansatz lässt die hinter der Rangfrage stehende Kollision zwischen Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip außer Acht (zum Rekurs auf die Unterscheidung von Regeln und Prinzipien auch im Hinblick auf objektiv-rechtliche Rechtsgüter vgl. Unger, Das Verfassungsprinzip der Demokratie, 2008, S. 100 f. m.w.N.; Knop, Völker- und Europarechtsfreundlichkeit als Verfassungsgrundsätze, 2013, S. 91 f.).

5

b) Hinter den miteinander kollidierenden Gesetzesbestimmungen stehen die genannten Verfassungsprinzipien, die in ein Spannungsverhältnis zueinander geraten. Das Rechtsstaatsprinzip ist - ebenso wie das Demokratieprinzip - ein grundlegendes Strukturprinzip und als solches Teil der verfassungsmäßigen Ordnung, an die auch der Gesetzgeber gemäß Art. 20 Abs. 3 GG gebunden ist. Der Rechtsstaatsbegriff gehört - wie es Ernst-Wolfgang Böckenförde so treffend ausgedrückt hat - "zu jenen vom Wortsinn her vagen und nicht ausdeutbaren Schleusenbegriffen, die sich 'objektiv', aus sich heraus, niemals abschließend definieren lassen, vielmehr offen sind für das Einströmen sich wandelnder staats- und verfassungstheoretischer Vorstellungen und damit auch für verschiedenartige Konkretisierungen, …" (Böckenförde, in: Festschrift für Adolf Arndt, 1969, S. 53 <53>). Der Inhalt des Rechtsstaatsprinzips bedarf mithin der Konkretisierung in Bezug auf den jeweils zu entscheidenden Sachverhalt (vgl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 259 ff.), wobei es für neuere Entwicklungen offen ist. Damit kann, ja muss das Rechtsstaatsprinzip bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung des Treaty Override in dem offenen Verfassungsstaat des Grundgesetzes (Vogel, Die Verfassungsentscheidung des Grundgesetzes für eine internationale Zusammenarbeit, 1964, S. 33, 35 f.; ders., JZ 1997, S. 161 <162 f.>; Hobe, Der offene Verfassungsstaat zwischen Souveränität und Interdependenz, 1998, S. 137 ff., 380 ff.; Schorkopf, Grundgesetz und Überstaatlichkeit, 2007, S. 134 ff., 220 ff.; Sommermann, in: v. Bogdandy/Cruz Villalón/Huber: Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. II, 2008, § 14) unter Beachtung des Grundsatzes der Völkerrechtsfreundlichkeit konkretisiert werden (Becker, Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, 2005, S. 222; ders., NVwZ 2005, S. 289 <291>; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>; die völkerrechtskonforme Auslegung des Rechtsstaatsprinzips ebenfalls bejahend Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 20 Abs. 3 Rn. 254; Giegerich, in: Dörr/Grote/Marauhn, EMRK/GG, Bd. I, 2. Aufl. 2013, Kap. 2 Rn. 62 f.; Hofmann, DVBl 2013, S. 215 <219>). Aus dem letztgenannten Grundsatz hat der Zweite Senat in der Alteigentümer-Entscheidung aus dem Jahr 2004 die Pflicht hergeleitet, das Völkerrecht zu respektieren. Diese habe drei Elemente: Erstens seien die deutschen Staatsorgane verpflichtet, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen. Zweitens habe der Gesetzgeber für die deutsche Rechtsordnung zu gewährleisten, dass durch eigene Staatsorgane begangene Völkerrechtsverstöße korrigiert werden könnten. Und drittens könnten die deutschen Staatsorgane verpflichtet sein, das Völkerrecht im eigenen Verantwortungsbereich zur Geltung zu bringen, wenn andere Staaten es verletzten (vgl. BVerfGE 112, 1 <26>).

6

c) Legt man das Rechtsstaatsprinzip, dessen Kernbestandteil die Rechtstreue beziehungsweise die Einhaltung rechtlicher Bindungen ist (zur Bindung aller staatlichen Gewalt an die Verfassung: Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 20 Abs. 3 Rn. 248 ff.; Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 Abs. 3 Rn. 17 ff. [Dezember 2007]), im Lichte dieser Aussagen aus, so ergibt sich auch für den Gesetzgeber grundsätzlich die Verpflichtung, die von ihm durch das Zustimmungsgesetz legitimierte Bindung an völkerrechtliche Verträge zu respektieren und sich von diesen nicht bewusst - und damit treuwidrig - einseitig zu lösen. Klaus Vogel hat denn auch in seiner Münchener Abschiedsvorlesung 1996 plastisch von einem "Wortbruch" gesprochen, zu dem der Gesetzgeber nicht legitimiert sei (vgl. Vogel, JZ 1997, S. 161 <167>; ähnlich Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>, wo es heißt: "Der Wortbruch ist keine Verhaltensoption des Verfassungsstaats; …"). Streitet mithin das völkerrechtsfreundlich ausgelegte Rechtsstaatsprinzip für eine vollständige Bindung auch späterer Gesetzgeber an den völkerrechtlichen Vertrag in der Form des Zustimmungsgesetzes, so ist allerdings zu berücksichtigen, dass dadurch deren durch das Demokratieprinzip gewährleistete Entscheidungsfreiheit vollständig eingeschränkt würde. Die Berufung auf das Rechtsstaatsprinzip führte nämlich dazu, dass dem Zustimmungsgesetz faktisch die Wirkung einer "Änderungssperre" für spätere Gesetzgeber zukäme. Das Rechtsstaatsprinzip, das für eine vollständige Bindung, und das Demokratieprinzip, das für eine völlige Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers spricht, werden zu gegenläufigen Sollensgeboten. Diese zwischen den beiden Prinzipien bestehende Konfliktlage muss zu einem möglichst schonenden Ausgleich gebracht werden, bei dem das Ziel kein "Alles oder nichts", sondern ein "Sowohl als auch" ist (vgl. Alexy, Theorie der Grundrechte, 1986, S. 75 ff.).

7

3. Die Entscheidung der Senatsmehrheit gibt dem Demokratieprinzip - unter Hintanstellung des Rechtsstaatsprinzips in seiner Auslegung nach dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit - uneingeschränkt den Vorzug. Im Ergebnis ist der spätere Gesetzgeber frei, bewusst von den Bestimmungen eines völkerrechtlichen Vertrags - ungeachtet des damit verbundenen Völkerrechtsbruchs - abzuweichen. Besonderer Voraussetzungen oder einer Rechtfertigung bedarf es hierfür nicht. Demgegenüber verlangt der hier vertretene Ansatz die Auflösung des Spannungsverhältnisses zwischen Rechtsstaats- und Demokratieprinzip in einer Weise, die beiden Prinzipien möglichst weitreichende Wirkung belässt.

8

a) Als Kriterien, die bei der Abwägung heranzuziehen sind, kommen insbesondere die folgenden in Betracht: das mit dem späteren Gesetzverfolgte Regelungsziel und dessen Bedeutung für das Gemeinwohl, die Auswirkungen auf die Rechtsstellung der durch die völkerrechtliche Regelung begünstigten Individuen, die Dringlichkeit der abweichenden Regelung, die Möglichkeit des Rückgriffs auf zumutbare völkerrechtsgemäße Mittel zur Beendigung der völkerrechtlichen Bindung, wie etwa Abgabe einer interpretativen Erklärung, Kündigung oder Modifizierung des Vertrags, und die bei einem Völkerrechtsbruch im Raume stehenden Rechtsfolgen.

9

b) Überwiegt das Gewicht der Kriterien, die für eine einseitige Abkehr von dem konkret in Rede stehenden völkerrechtlichen Vertrag sprechen, nicht das Gewicht derjenigen Gesichtspunkte, die gegen eine Abkommensüberschreibung streiten, so muss dem im Lichte der Völkerrechtsfreundlichkeit ausgelegten Rechtsstaatsprinzip der Vorrang vor dem Demokratieprinzip zukommen. Eine solche Abwägung muss in jedem Einzelfall getroffen werden, um Rechtsstaats- und Demokratieprinzip zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen (vgl. Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847 ff.>; Richter, Völkerrechtsfreundlichkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - Die unfreundliche Erlaubnis zum Bruch völkerrechtlicher Verträge, in: Giegerich, Der "offene Verfassungsstaat" des Grundgesetzes nach 60 Jahren, 2010, S. 159 <177 f.>; im Ergebnis wohl auch Knop, Völker- und Europarechtsfreundlichkeit als Verfassungsgrundsätze, 2013, S. 242 f.; weitgehender Becker, Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, 2005, S. 222; ders., NVwZ 2005, S. 289 <290 f.>).

10

c) Diesem Lösungsansatz kann nicht entgegengehalten werden, dass er eine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung aller Normen des Völkerrechts begründe (aa) oder die differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts verdränge oder ihre Systematik unterlaufe (bb).

11

aa) Die vorgeschlagene Lösung führt weder zu einer uneingeschränkten Unterwerfung der deutschen Rechtsordnung unter die Völkerrechtsordnung noch zu einem unbedingten Vorrang des Völkerrechts auch vor dem Verfassungsrecht. Vielmehr bleibt es bei einer kontrollierten Bindung, und sie lässt Raum dafür, "die letzte Verantwortung für die Achtung der Würde des Menschen und die Beachtung der Grundrechte durch die deutsche öffentliche Gewalt [nicht] aus der Hand zu geben" (BVerfGE 112, 1<25 f.> unter Verweis auf BVerfGE 111, 307 <328 f.>). Der (spätere) Gesetzgeber wird allerdings verpflichtet, vor einer bewussten Abweichung von einem völkerrechtlichen Vertrag sorgfältig die einzelnen oben aufgeführten Aspekte gegeneinander abzuwägen und insbesondere zu prüfen, ob eine völkerrechtsgemäße Lösung von der völkerrechtlichen Bindung innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens möglich ist. Ist dies der Fall, so muss zunächst der Versuch unternommen werden, im Einklang mit dem Völkerrecht zu handeln. Richtig ist zwar, dass das Parlament selbst einen völkerrechtlichen Vertrag nicht kündigen oder suspendieren kann. Es hat jedoch die Möglichkeit, seinen politischen Willen kundzutun und die Regierung zu entsprechenden Schritten im Außenverhältnis aufzufordern. Erst wenn diese sich weigert oder keine entsprechenden Aktivitäten entfaltet oder wenn im konkreten Fall keine Möglichkeit besteht, sich in angemessener Zeit mit völkerrechtsgemäßen Mitteln von dem Vertrag zu lösen, kann der Gesetzgeber einseitig von dem Vertragsinhalt abweichen. Das Bundesverfassungsgericht überprüft Abwägungsvorgang und -ergebnis, wobei dem Gesetzgeber - wie sonst auch - ein Einschätzungsspielraum zugebilligt wird (vgl. BVerfGE 7, 377 <403>; 50, 290 <332 ff.>; 77, 170 <171>; 102, 197 <218>; 110, 177 <194>; 129, 124 <182 f.>; stRspr).

12

bb) Die in Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG zum Ausdruck kommende Systematik wird nicht unterlaufen, weil die vorgeschlagene Lösung nicht zu einer generellen"Sperrwirkung" führt. Der Gesetzgeber behält die aus dem Demokratieprinzip folgende Kompetenz, völkerrechtliche Verträge zu überschreiben; aus dem im Lichte der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ausgelegten Rechtsstaatsprinzipergeben sich allerdings Einschränkungen in Bezug auf ihre Ausübung. Durch diese Einschränkungen wird sichergestellt, dass, wie es der Zweite Senat im Alteigentümer-Beschluss formuliert hat, die deutschen Staatsorgane - und dazu gehört auch der Gesetzgeber - die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit unterlassen (vgl. BVerfGE 112, 1 <26>). Nur so kommt dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit, dessen wichtigste Funktion es ist, möglichst einen Gleichlauf zwischen den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland und ihrer innerstaatlichen Rechtsordnung herzustellen oder aufrechtzuerhalten und damit Konflikte zu vermeiden (vgl. zur Funktion des Grundsatzes der Völkerrechtsfreundlichkeit als Konfliktvermeidungsregel Payandeh, JöR 57 [2009] S. 465 <481>; Knop, Völker- und Europarechtsfreundlichkeit als Verfassungsgrundsätze, 2013, S. 201 ff. <238>), im Verhältnis zum Demokratieprinzip hinreichende Beachtung zu.

II.

13

Nach diesen Maßstäben wäre § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG 2002 in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) nicht mit dem Grundgesetz vereinbar.

14

1. Das vorlegende Gericht hat ausführlich dargelegt, dass die in § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG n.F. enthaltene Regelung von den Bestimmungen des Abkommens vom 16. April 1985 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen (BGBl II 1989 S. 867 [im Folgenden: DBA-Türkei 1985]) abweicht. Insbesondere verstößt sie dadurch, dass die Freistellung der Auslandseinkünfte eines Arbeitnehmers von dem Nachweis der tatsächlichen Entrichtung der Steuer an den anderen Vertragsstaat oder dessen Besteuerungsverzicht abhängig gemacht wird, gegen die in Art. 23 Abs. 1 Buchstabe a Satz 1 in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 DBA-Türkei 1985 vereinbarte Freistellungsmethode auf der Grundlage der so genannten virtuellen Doppelbesteuerung im Ausland(hier in der Türkei). Diese Rechtsauffassung ist sorgfältig begründet und gut vertretbar, so dass sie der verfassungsrechtlichen Prüfung zugrunde gelegt werden kann.

15

Die von dem Inhalt des DBA-Türkei 1985 abweichende Regelung ist überdies nicht durch einen dem Abkommen innewohnenden ungeschriebenen Missbrauchsvorbehalt gedeckt. Das Bestehen derartiger Vorbehalte ist generell umstritten (vgl. nur die Darstellung bei Frau/Trinks, DÖV 2013, S. 228 <229 f.>). Gegen einen solchen Vorbehalt im konkreten Fall spricht insbesondere, dass die Bundesrepublik Deutschland - anders als in dem Protokoll zum DBA-Türkei 1985 - in dem Protokoll zum Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und der Steuerverkürzung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen vom 19. September 2011 (BGBl II 2012 S. 527 [im Folgenden: DBA-Türkei 2011]) ausdrücklich eine Vereinbarung zur Anwendbarkeit innerstaatlicher Missbrauchsvorschriften getroffen hat (vgl. Ziffer 10 des Protokolls zum DBA-Türkei 2011, BTDrucks 17/8841 S. 29, und die Erläuterung in der Denkschrift, S. 34). Ein derartiges Vorgehen wäre beim Vorliegen eines allgemeinen ungeschriebenen Vorbehalts entbehrlich gewesen.

16

Es ist mithin von einer völkerrechtswidrigen Abkommensüberschreibung auszugehen.

17

2. Bei der Abwägung der für und gegen diese mit dem DBA Türkei 1985 nicht vereinbare Gesetzesbestimmung sind die oben genannten Kriterien (siehe unter Punkt I.3.a) heranzuziehen.

18

a) Laut Gesetzesbegründung verfolgt der Gesetzgeber mit der Regelung in § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG n.F. das Ziel, zu verhindern, "dass die Einkünfte nicht besteuert werden, weil der Steuerpflichtige die Einkünfte im Tätigkeitsstaat pflichtwidrig nicht erklärt und dieser Staat deshalb häufig seinen Steueranspruch nicht mehr durchsetzen kann, wenn er von dem Sachverhalt erfährt, …" (BTDrucks 15/1562 S. 39 f.). Damit geht es dem Gesetzgeber bei der Nachweispflicht, wie auch der Bundesfinanzhof festgestellt hat, in erster Linie um die Herstellung von "Steuerehrlichkeit". Jedenfalls in den Fällen, in denen der andere Vertragsstaat nicht vollständig auf sein Besteuerungsrecht verzichtet hat, soll zudem die so genannte Keinmalbesteuerung verhindert werden. Hierbei handelt es sich um legitime Ziele von erheblicher Bedeutung für das Gemeinwohl, weil verhindert werden soll, dass Steuerpflichtige, die ihre Einkünfte im Tätigkeitsstaat nicht erklären, im Vergleich zu "steuerehrlichen" Steuerpflichtigen von ihrem pflichtwidrigen Verhalten profitieren. An dieser Bewertung ändert sich auch nichts, wenn man - wie das vorlegende Gericht - davon ausgeht, dass der Gesetzgeber bei der Schaffung des § 50d Abs. 8 EStG n.F. eher von fiskalischen Überlegungen geleitet gewesen sein dürfte (BFH, Beschluss vom 10. Januar 2012 - I R 66/09 -, juris, Rn. 27).

19

b) Die Auswirkungen auf die Rechtsstellung der durch die völkerrechtliche Regelung begünstigten Personen können, je nach den konkreten Umständen, sehr unterschiedlich ausfallen. Zu bedenken ist dabei allerdings, dass die im DBA-Türkei 1985 ohne Rückfallklausel vereinbarte Freistellungsmethode auf der Grundlage der virtuellen Doppelbesteuerung in erster Linie im Interesse der beiden Vertragsstaaten liegt, die nicht auf die Regelungslage und Besteuerungspraxis des jeweils anderen Staates oder deren Kenntnis angewiesen sein sollen (BFH, Beschluss vom 10. Januar 2012 - I R 66/09 -, juris, Rn. 28). Demgegenüber liegt es nicht in der Absicht der Vertragsstaaten, dem von der Freistellung betroffenen Steuerpflichtigen eine Rechtsposition zu verschaffen, die es ihm ermöglicht, in keinem der beiden Staaten Steuern zu entrichten, auch wenn sich die völkerrechtliche Vereinbarung so auswirken kann. Damit stellt sich die mit einer "Keinmalbesteuerung" der im anderen Vertragsstaat erzielten Einkünfte verbundene finanzielle Begünstigung des Steuerpflichtigen eher als begünstigender Rechtsreflex dar, der bei der Abwägung nicht erheblich ins Gewicht fällt.

20

c) Nach dem DBA-Türkei 1985 standen mit dem Völkerrecht vereinbare Mittel zur Verfügung, um sich von dem Vertrag zu lösen. Gemäß Art. 30 Abs. 2 Satz 1 DBA Türkei 1985 kann jeder Vertragsstaat vom 1. Januar des dritten Jahres an, welches auf das Jahr der Ratifikation des Abkommens folgt, jeweils während der ersten sechs Monate eines Kalenderjahres das Abkommen kündigen. Es besteht also nach Ablauf von rund drei Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags ein Kündigungsrecht, das jeweils in den ersten sechs Monaten des Jahres, in dem gekündigt werden soll, ausgeübt werden muss. Besonderer Gründe für die Kündigung bedarf es nicht.Damit hätte die Bundesrepublik Deutschland das DBA-Türkei 1985 bereits im Jahr 2003, als das Steueränderungsgesetz beraten wurde, oder im ersten Halbjahr 2004 kündigen und ein neues, verbessertes Abkommen aushandeln können. Dass dieser Weg grundsätzlich gangbar war, zeigt sich, wie auch das vorlegende Gericht hervorhebt, daran, dass das Abkommen von deutscher Seite am 27. Juli 2009 mit Wirkung zum 31. Dezember 2010 gekündigt worden ist. Das daraufhin neu verhandelte Doppelbesteuerungsabkommen vom 19. September 2011, welches das DBA-Türkei 1985 mit Wirkung vom 1. Januar 2011 ersetzt, sieht nach wie vor die Freistellungsmethode vor (vgl. Art. 22 Abs. 2Buchstabe a), enthält aber insbesondere in Art. 22 Abs. 2 Buchstabe e eine so genannte Umschwenk- oder Rückfallklausel, die es der Bundesrepublik Deutschland ermöglicht, von der Freistellungs- zur Anrechnungsmethode zu wechseln. Zweck dieser Klausel ist es, dass es zu keinem deutschen Steuerverzicht kommt, wenn Einkünfte in keinem der beiden Vertragsstaaten besteuert werden (BTDrucks 17/8841 S. 33). Zudem ist, wie bereits erwähnt, im Protokoll zum DBA-Türkei 2011 ausdrücklich eine Klausel zur Anwendbarkeit innerstaatlicher Missbrauchsvorschriften vereinbart worden.

21

d) Für eine besondere Dringlichkeit der Regelung in § 50d Abs. 8 EStG n.F., etwa zur Abwehr erheblicher Nachteile für den deutschen Fiskus, ist nichts ersichtlich. Die zeitliche Verzögerung, die mit der Ergreifung völkerrechtsgemäßer Handlungsoptionen zur Beendigung der völkerrechtlichen Bindung an das DBA-Türkei 1985 verbunden gewesen wäre, fällt daher nicht ins Gewicht.

22

e) Schließlich müssen die möglichen Rechtsfolgen eines Völkerrechtsbruchs in die Abwägung einfließen. Bei einem erheblichen Vertragsbruch (material breach) kann der damit konfrontierte andere Staat nicht nur seinerseits den Vertrag kündigen oder suspendieren (vgl. Art. 60, 65 ff. des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge, BGBl II 1985 S. 927). Vielmehr kann er in jedem Fall - unabhängig von der Schwere der Rechtsverletzung - die Beendigung des völkerrechtswidrigen Verhaltens und - im Wege der Naturalrestitution - die Wiederherstellung eines vertragsgemäßen Zustands einfordern (vgl. Art. 30, 34 und 35 der ILC Draft Articles on State Responsibility for Internationally Wrongful Acts [2001] vom 26. Juli 2001 [im Folgenden: ILC-Entwurf]). Daraus ergibt sich zuvörderst die völkerrechtliche Verpflichtung Deutschlands, seine innerstaatliche Rechtslage mit dem Inhalt des betroffenen Vertrags (wieder) in Einklang zu bringen. Erst wenn dies tatsächlich unmöglich ist, kann der verletzte Staat - subsidiär - Schadensersatz in Geld verlangen (vgl. Art. 36 Abs. 1 des ILC-Entwurfs).

23

Selbst wenn der verletzte Staat, wie in diesem Fall, keine konkreten Schritte zur Durchsetzung seines Anspruchs auf Wiedergutmachung einleitet, steht bei jedem bewusst herbeigeführten Vertragsbruch die Verlässlichkeit Deutschlands als Partner im internationalen Rechtsverkehr auf dem Spiel. Genauso wie Deutschland von seinen Vertragspartnern auf europäischer und internationaler Ebene Vertrags- beziehungsweise Rechtstreue erwartet, muss es bereit sein, seinerseits seine vertraglichen Pflichten einzuhalten und die vertragliche Bindung nicht einseitig durch ein späteres entgegenstehendes Gesetz "abzuschütteln".

24

f) Wägt man die genannten Kriterien gegeneinander ab, so überwiegen die Gesichtspunkte, die gegen die Abkommensüberschreibung sprechen. Der Gesetzgeber verfolgt mit dem Erlass der Regelung in § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG n.F. zwar einen legitimen, für das Gemeinwohl auch erheblichen Zweck, indem er die Steuerpflichtigen durch die Nachweispflicht zu mehr "Steuerehrlichkeit" anhalten will. Zudem sind die Auswirkungen auf die Rechtsstellung der von der Anwendung des Abkommens begünstigten Steuerpflichtigen von geringem Gewicht. Für die Neuregelung bestand allerdings keine besondere Dringlichkeit, die es erfordert hätte, das abweichende Gesetz ohne vorherige Aufforderung der Bundesregierung, auf völkerrechtsgemäße Mittelzurückzugreifen, zu erlassen. Nach dem DBA-Türkei 1985 bestand auch die Möglichkeit, das Abkommen ohne weitere Begründung zeitnah zu kündigen. Hätte man eine Kündigung wegen der weitreichenden Folgewirkungen vermeiden wollen, so hätte die Bundesregierung - auf Aufforderung durch den Bundestag oder von sich aus - zumindest versuchen können, sich mit der Türkei auf eine nachträgliche Auslegung der einschlägigen Vertragsbestimmungen zu verständigen, der zufolge die Anwendung der Freistellungsmethode von einer Nachweispflicht abhängig gemacht werden darf. Schließlich schlägt der mit der Abkommensüberschreibung zum Ausdruck gebrachte Wille des Gesetzgebers, sich trotz Vorhandenseins völkerrechtsgemäßer Mittel einseitig vom DBA-Türkei 1985 zu lösen und damit bewusst und ohne Not über die völkerrechtliche Bindung hinwegzusetzen, wegen der damit verbundenen Signalwirkung negativ zu Buche.

III.

25

In der Folge wäre § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG 2002 in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) verfassungswidrig und nichtig (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 BVerfGG).

IV.

26

Nach meiner Auffassung wäre es an der Zeit gewesen, den "Mentalitätenwandel", den Klaus Vogel für das Grundgesetz in Bezug auf die Öffnung des deutschen Staates für die internationale Zusammenarbeit und die Einbindung Deutschlands in die internationale Gemeinschaft im Vergleich zu früheren deutschen Verfassungen festgestellt hat (vgl. Vogel, JZ 1997, S. 161 <163>), auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu völkerrechtswidrigen späteren Gesetzen zu vollziehen. Zu meinem Bedauern hat sich die Senatsmehrheit hierzu nicht entschließen können.

(1) Eine nach § 3 anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung kann, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung

1.
geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht,
2.
geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen berührt zu sein, und
3.
im Falle eines Verfahrens nach
a)
§ 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 2b zur Beteiligung berechtigt war;
b)
§ 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 zur Beteiligung berechtigt war und sie sich hierbei in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert hat oder ihr entgegen den geltenden Rechtsvorschriften keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist.
Bei Rechtsbehelfen gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 oder gegen deren Unterlassen muss die Vereinigung zudem die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen.

(2) Eine Vereinigung, die nicht nach § 3 anerkannt ist, kann einen Rechtsbehelf nach Absatz 1 nur dann einlegen, wenn

1.
sie bei Einlegung des Rechtsbehelfs die Voraussetzungen für eine Anerkennung erfüllt,
2.
sie einen Antrag auf Anerkennung gestellt hat und
3.
über eine Anerkennung aus Gründen, die von der Vereinigung nicht zu vertreten sind, noch nicht entschieden ist.
Bei einer ausländischen Vereinigung gelten die Voraussetzungen der Nummer 3 als erfüllt. Mit der Bestandskraft einer die Anerkennung versagenden Entscheidung wird der Rechtsbehelf unzulässig.

(3) Ist eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 nach den geltenden Rechtsvorschriften weder öffentlich bekannt gemacht noch der Vereinigung bekannt gegeben worden, so müssen Widerspruch oder Klage binnen eines Jahres erhoben werden, nachdem die Vereinigung von der Entscheidung Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen können. Widerspruch oder Klage gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 5 oder 6 müssen jedoch spätestens binnen zweier Jahre, nachdem der Verwaltungsakt erteilt wurde, erhoben werden. Satz 1 gilt entsprechend, wenn eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 entgegen geltenden Rechtsvorschriften nicht getroffen worden ist und die Vereinigung von diesem Umstand Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen können.

(4) Rechtsbehelfe nach Absatz 1 sind begründet, soweit

1.
die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 2 oder deren Unterlassen gegen Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind, oder
2.
die Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2a bis 6 oder deren Unterlassen gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind,
und der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert. Bei Entscheidungen nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 oder 4 muss zudem eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung im Sinne von § 2 Absatz 10 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen.

(1) Dieses Gesetz ist anzuwenden auf Rechtsbehelfe gegen folgende Entscheidungen:

1.
Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Absatz 6 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach
a)
dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung,
b)
der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben oder
c)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bestehen kann;
2.
Genehmigungen für Anlagen, die in Spalte c des Anhangs 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen mit dem Buchstaben G gekennzeichnet sind, gegen Entscheidungen nach § 17 Absatz 1a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, gegen Erlaubnisse nach § 8 Absatz 1 des Wasserhaushaltsgesetzes für Gewässerbenutzungen, die mit einem Vorhaben im Sinne der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung) (ABl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17) verbunden sind, sowie gegen Planfeststellungsbeschlüsse für Deponien nach § 35 Absatz 2 des Kreislaufwirtschaftgesetzes;
2a.
Genehmigungen für Anlagen nach § 23b Absatz 1 Satz 1 oder § 19 Absatz 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder Zulassungen für Betriebspläne nach § 57d Absatz 1 des Bundesberggesetzes;
2b.
Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die benachbarte Schutzobjekte im Sinne des § 3 Absatz 5d des Bundes-Immissionsschutzgesetzes darstellen und die innerhalb des angemessenen Sicherheitsabstands zu einem Betriebsbereich nach § 3 Absatz 5a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes verwirklicht werden sollen und einer Zulassung nach landesrechtlichen Vorschriften bedürfen;
3.
Entscheidungen nach dem Umweltschadensgesetz;
4.
Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Absatz 7 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und im Sinne der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften, für die nach
a)
Anlage 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder
b)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann; ausgenommen hiervon sind Pläne und Programme, über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird;
5.
Verwaltungsakte oder öffentlich-rechtliche Verträge, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden, und
6.
Verwaltungsakte über Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen nach den Nummern 1 bis 5, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union dienen.
Dieses Gesetz findet auch Anwendung, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung nach Satz 1 getroffen worden ist. Unberührt bleiben
1.
§ 44a der Verwaltungsgerichtsordnung,
2.
§ 17 Absatz 3 Satz 3 bis 5 und § 19 Absatz 2 Satz 5 bis 7 des Standortauswahlgesetzes sowie
3.
§ 15 Absatz 3 Satz 2 des Netzausbaubeschleunigungsgesetzes Übertragungsnetz, § 17a Absatz 5 Satz 1 des Energiewirtschaftsgesetzes, § 6 Absatz 9 Satz 1 des Windenergie-auf-See-Gesetzes, § 47 Absatz 4 und § 49 Absatz 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und andere entsprechende Rechtsvorschriften.
Die Sätze 1 und 2 gelten nicht, wenn eine Entscheidung im Sinne dieses Absatzes auf Grund einer Entscheidung in einem verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren erlassen worden ist.

(2) Dieses Gesetz gilt auch im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone oder des Festlandsockels im Rahmen der Vorgaben des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 (BGBl. 1994 II S. 1799, 1995 II S. 602).

(3) Soweit in Planfeststellungsverfahren, die Absatz 1 Satz 1 Nummer 1, 2 oder 5 unterfallen, Rechtsbehelfe nach diesem Gesetz eröffnet sind, wird § 64 Absatz 1 des Bundesnaturschutzgesetzes nicht angewendet.

(4) Umweltbezogene Rechtsvorschriften im Sinne dieses Gesetzes sind Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf

1.
den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 1 des Umweltinformationsgesetzes oder
2.
Faktoren im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 2 des Umweltinformationsgesetzes
beziehen.

(1) Dieses Gesetz gilt für Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 2, die nach dem 25. Juni 2005 ergangen sind oder hätten ergehen müssen. Abweichend von Satz 1 ist § 6 nur auf solche in Satz 1 genannten Rechtsbehelfe anzuwenden, die nach dem 28. Januar 2013 erhoben worden sind.

(2) Dieses Gesetz gilt für Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 bis 6,

1.
die am 2. Juni 2017 noch keine Bestandskraft erlangt haben oder
2.
die nach diesem Zeitpunkt ergangen sind oder hätten ergehen müssen.

(3) Folgende Anerkennungen gelten als Anerkennungen im Sinne dieses Gesetzes fort:

1.
Anerkennungen
a)
nach § 3 dieses Gesetzes in der Fassung vom 28. Februar 2010,
b)
nach § 59 des Bundesnaturschutzgesetzes in der Fassung vom 28. Februar 2010 und
c)
auf Grund landesrechtlicher Vorschriften im Rahmen des § 60 des Bundesnaturschutzgesetzes in der Fassung vom 28. Februar 2010,
die vor dem 1. März 2010 erteilt worden sind, sowie
2.
Anerkennungen des Bundes und der Länder nach § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes in der bis zum 3. April 2002 geltenden Fassung.

(1) Dieses Gesetz ist anzuwenden auf Rechtsbehelfe gegen folgende Entscheidungen:

1.
Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Absatz 6 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach
a)
dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung,
b)
der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben oder
c)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bestehen kann;
2.
Genehmigungen für Anlagen, die in Spalte c des Anhangs 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen mit dem Buchstaben G gekennzeichnet sind, gegen Entscheidungen nach § 17 Absatz 1a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, gegen Erlaubnisse nach § 8 Absatz 1 des Wasserhaushaltsgesetzes für Gewässerbenutzungen, die mit einem Vorhaben im Sinne der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung) (ABl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17) verbunden sind, sowie gegen Planfeststellungsbeschlüsse für Deponien nach § 35 Absatz 2 des Kreislaufwirtschaftgesetzes;
2a.
Genehmigungen für Anlagen nach § 23b Absatz 1 Satz 1 oder § 19 Absatz 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder Zulassungen für Betriebspläne nach § 57d Absatz 1 des Bundesberggesetzes;
2b.
Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die benachbarte Schutzobjekte im Sinne des § 3 Absatz 5d des Bundes-Immissionsschutzgesetzes darstellen und die innerhalb des angemessenen Sicherheitsabstands zu einem Betriebsbereich nach § 3 Absatz 5a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes verwirklicht werden sollen und einer Zulassung nach landesrechtlichen Vorschriften bedürfen;
3.
Entscheidungen nach dem Umweltschadensgesetz;
4.
Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Absatz 7 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und im Sinne der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften, für die nach
a)
Anlage 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder
b)
landesrechtlichen Vorschriften
eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann; ausgenommen hiervon sind Pläne und Programme, über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird;
5.
Verwaltungsakte oder öffentlich-rechtliche Verträge, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden, und
6.
Verwaltungsakte über Überwachungs- oder Aufsichtsmaßnahmen zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen nach den Nummern 1 bis 5, die der Einhaltung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union dienen.
Dieses Gesetz findet auch Anwendung, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung nach Satz 1 getroffen worden ist. Unberührt bleiben
1.
§ 44a der Verwaltungsgerichtsordnung,
2.
§ 17 Absatz 3 Satz 3 bis 5 und § 19 Absatz 2 Satz 5 bis 7 des Standortauswahlgesetzes sowie
3.
§ 15 Absatz 3 Satz 2 des Netzausbaubeschleunigungsgesetzes Übertragungsnetz, § 17a Absatz 5 Satz 1 des Energiewirtschaftsgesetzes, § 6 Absatz 9 Satz 1 des Windenergie-auf-See-Gesetzes, § 47 Absatz 4 und § 49 Absatz 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und andere entsprechende Rechtsvorschriften.
Die Sätze 1 und 2 gelten nicht, wenn eine Entscheidung im Sinne dieses Absatzes auf Grund einer Entscheidung in einem verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren erlassen worden ist.

(2) Dieses Gesetz gilt auch im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone oder des Festlandsockels im Rahmen der Vorgaben des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982 (BGBl. 1994 II S. 1799, 1995 II S. 602).

(3) Soweit in Planfeststellungsverfahren, die Absatz 1 Satz 1 Nummer 1, 2 oder 5 unterfallen, Rechtsbehelfe nach diesem Gesetz eröffnet sind, wird § 64 Absatz 1 des Bundesnaturschutzgesetzes nicht angewendet.

(4) Umweltbezogene Rechtsvorschriften im Sinne dieses Gesetzes sind Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf

1.
den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 1 des Umweltinformationsgesetzes oder
2.
Faktoren im Sinne von § 2 Absatz 3 Nummer 2 des Umweltinformationsgesetzes
beziehen.

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich als anerkannter Umweltverband gegen die der Beigeladenen erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb einer Windkraftanlage.

Mit Bescheid vom 22. April 2015 erteilte das Landratsamt der Beigeladenen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage, u.a. unter Gewährung einer Ausnahme nach § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 5 BNatSchG von dem Tötungsverbot nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG in Bezug auf ein Baumfalkenvorkommen.

Mit Bescheid des Landratsamtes E. vom 14. Juli 2016 wurde die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 22. April 2015, zunächst beschränkt auf die Errichtung der strittigen Windkraftanlage, für sofort vollziehbar erklärt.

Das Bayerische Verwaltungsgericht München wies die Klage des Klägers gegen den Genehmigungsbescheid vom 22. April 2015 mit Urteil vom 27. September 2016 mit der Begründung ab, der Kläger sei nicht klagebefugt (Az. M 1 K 15.2013). Mit Beschluss gleichfalls vom 27. September 2016 lehnte das Verwaltungsgericht einen Antrag des Klägers gemäß § 80 a Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage wegen fehlender Antragsbefugnis ab (Az. M 1 SN 16.3166).

Eine gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27. September 2016 gerichtete Beschwerde des Klägers wies der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 29. Dezember 2016 zurück (Az. 22 CS 16.2162).

Mit seiner vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Berufung gegen das vorgenannte Urteil beantragt der Kläger:

Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 27. September 2016 wird der Bescheid des Landratsamtes Ebersberg vom 22. April 2015 aufgehoben.

Bei der Auslegung des § 42 Abs. 2 VwGO müsse der Begriff „in eigenen Rechten verletzt“ bei einer anerkannten Umweltvereinigung auf die satzungsmäßigen Ziele bezogen werden. Wenn sich Vereine, die sich in ihrer Satzung gerade dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen verschrieben hätten, im Rahmen des § 42 Abs. 2 VwGO darauf berufen würden, in eigenen Rechten verletzt zu sein, führe dies nicht zu einer Rechtsanwendung contra legem, sondern zu einer im Lichte des Artikel 20a GG notwendigen Umformung dessen, was in Art. 20 Abs. 3 GG und - in Anlehnung daran in Art. 20a GG - als „Gesetz und Recht“ bezeichnet werde. Der Vertrauensschutz privater Investoren könne hiergegen nicht ins Feld geführt werden. Die Beigeladene habe nicht darauf vertrauen können, dass die streitgegenständliche Genehmigung nicht angefochten werde. In einem Beschluss vom 3. Januar 2017 - 2 M 118/16 - habe das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt die Anfechtung einer artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung gemäß § 45 Abs. 7 BNatSchG durch eine anerkannte Naturschutzvereinigung unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union - EuGH (U.v. 8.11.2016 - C-243/15) für zulässig erachtet. Weiter hätten hier die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme vom Verbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG nicht vorgelegen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Kläger sei nicht klagebefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO. Nur eine Verletzung des Klägers in seinen Rechten rechtfertige die Aufhebung der angefochtenen Entscheidung, dessen prozessualer Durchsetzung die Anfechtungsklage diene. Zwar seien die Klagemöglichkeiten von Verbänden durch die Rechtsprechung des EuGH ausgeweitet worden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stütze sich die Ausweitung der Klagebefugnis jedoch ausdrücklich nicht auf eine Ausweitung gesetzlich normierter Klagemöglichkeiten, sondern auf eine sehr weite Ausdehnung der Individualrechtsklage durch eine äußerst großzügige Interpretation des Merkmals „eigene Rechte“. Die anerkannten Umweltverbände sollten in Fällen mit Europarechtsbezug letztlich Rechtsverletzungen Dritter als Verletzung eigener Rechte geltend machen können. Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (sog. Aarhus-Konvention - AK; G v. 9.12.2006, BGBl II S. 1251) schaffe keine originär subjektiven Rechte und begründe keine Verbandsklagebefugnis. Eine Gesetzeslücke sei nicht zu erkennen, da der Gesetzgeber für Naturschutzverbände umfangreiche Klagemöglichkeiten geschaffen habe.

Die Beigeladene beantragt gleichfalls,

die Berufung zurückzuweisen.

Das OVG Sachsen-Anhalt habe in seiner Entscheidung vom 3. Januar 2017 - 2 M 118/16 keineswegs abschließend eine Klagebefugnis für anerkannte Naturschutzvereinigungen für Rechtsbehelfe gegen artenschutzrechtliche Ausnahmen nach § 45 Abs. 7 BNatSchG für zulässig erachtet, sondern lediglich im Eilverfahren vorläufig entschieden. Der EuGH sei in seiner Entscheidung vom 8. November 2016 - C-243/15 davon ausgegangen, dass die Behörde, die ein Vorhaben gemäß Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 zulassen möchte, es für erforderlich gehalten habe, die Erheblichkeit der Auswirkungen des Projektes auf die Umwelt im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. b der Aarhus-Konvention zu überprüfen. Gegenstand dieser Entscheidung des EuGH seien Eingriffe gewesen, die das Potenzial hätten, besondere Schutzgebiete erheblich zu beeinträchtigen. Diese könne man in ihrer Eingriffsintensität nicht mit Maßnahmen gleichsetzen, die möglicherweise den Verlust einzelner Individuen der besonders geschützten Arten nach sich ziehen könnten und für die deswegen eine artenschutzrechtliche Ausnahme gemäß § 45 Abs. 7 BNatSchG erteilt werde.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten in beiden Rechtszügen sowie auf die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.

Gründe

Mit Zustimmung der Beteiligten konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Berufung ist zurückzuweisen, da die Anfechtungsklage gegen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 22. April 2015 wegen fehlender Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) unzulässig ist.

1. Dem Kläger steht kein Verbandsklagerecht aufgrund einer anderen gesetzlichen Bestimmung im Sinne von § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO zu.

a) Die Voraussetzungen der Klagebefugnis des Klägers als nach § 3 UmwRG anerkanntem Umweltverband gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG liegen nicht vor.

Ein wie der Kläger nach § 3 UmwRG anerkannter Umweltverband kann, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, unter bestimmten Voraussetzungen Rechtsbehelfe gegen eine Entscheidung nach § 1 Satz 1 UmwRG einlegen. Die strittige immissionsschutzrechtliche Genehmigung betreffend die Errichtung und den Betrieb einer einzelnen Windkraftanlage gehört bereits nicht zu den in § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG abschließend genannten Entscheidungen, die dieser Rechtsbehelfsbefugnis unterliegen.

Für dieses Vorhaben kann keine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG). Es wird nicht vom Anwendungsbereich des UVPG erfasst, da es nicht zu den in der Anlage 1 zu diesem Gesetz aufgeführten Vorhaben zählt (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 UVPG) und auch keine landesrechtliche Regelung eine solche Pflicht vorsieht. Ferner betrifft die Genehmigung keine Anlage, die in Spalte c des Anhangs 1 der 4. BImSchV mit dem Buchstaben G gekennzeichnet (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Alt. 1 UmwRG) und für die damit ein Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG vorgeschrieben wäre. Über den Genehmigungsantrag war vielmehr im vereinfachten Verfahren gemäß § 19 BImSchG zu entscheiden (vgl. Nr. 1.6.2 des Anhangs 1 der 4. BImSchV).

b) Ein Klagerecht folgt zudem nicht aus § 64 BNatSchG. Anerkannten Naturschutzvereinigungen steht vor Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung und einer artenschutzrechtlichen Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG kein Mitwirkungsrecht nach § 63 BNatSchG und deshalb nach erfolgter Zulassungsentscheidung auch kein Rechtsbehelf zu (vgl. § 64 Abs. 1 BNatSchG). Auch eine analoge Anwendung des § 64 BNatSchG scheidet aus, da es sich um eine abschließende Regelung handelt. So schließt es die Gesetzessystematik bereits aus, von § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auch Befreiungen von artenschutzrechtlichen Vorschriften nach dem 5. Kapitel des Bundesnaturschutzgesetzes umfasst zu sehen; die Regelung erfasst nur Befreiungen von Ge- und Verboten in Schutzgebietsregelungen betreffend einzelne im 4. Kapitel des Bundesnaturschutzgesetzes geschützte Gebiete (vgl. BVerwG, U.v. 18.12.2014 - 4 C 35/13 - NVwZ 2015, 656/660 Rn. 54 m.w.N.). Angesichts dieser klaren Regelung ist eine erweiternde Auslegung von § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auch unionsrechtlich nicht geboten (vgl. BVerwG, U.v. 1.4.2015 - 4 C 6/14 - NVwZ 2015, 1532/1536 Rn. 35).

c) Eine Klagebefugnis ergibt sich auch nicht aus Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten - sog. UVP-Richtlinie (ABl. EU Nr. L. 26 S. 1). Zur Umsetzung dieser Vorschrift dienen die Regelungen des UmwRG. Eine unmittelbare Anwendung des Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU käme nach ständiger Rechtsprechung des EuGH (vgl. z.B. U.v. 8.3.2011 - C-240/09 - NVwZ 2011, 673/675 Rn. 44) in Betracht, wenn danach eine hinreichend konkrete und unbedingte Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einräumung eines Klagerechts bestünde, welcher durch das UmwRG nicht (hinreichend) Rechnung getragen wird.

Der in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU vorgesehene Rechtsbehelf betrifft die Rechtmäßigkeit u.a. von Entscheidungen, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten. Die strittige immissionsschutzrechtliche Genehmigung gehört nicht zu den Projekten, welche in Anhang I zur Richtlinie aufgeführt sind und damit einer Umweltverträglichkeitsprüfung einschließlich einer Öffentlichkeitsbeteiligung (Art. 5 bis 10 der Richtlinie) zu unterziehen sind (Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie). Für die Projekte des Anhangs II bestimmen die Mitgliedstaaten, ob das jeweilige Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden muss (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie). In Nr. 3 Buchst. i) von Anhang II sind „Anlagen zur Nutzung von Windenergie zur Stromerzeugung (Windfarmen)“ aufgeführt. Das Vorhaben zur Errichtung und zum Betrieb einer einzelnen Windkraftanlage fällt bereits nicht in diese Kategorie, die mit dem Begriff „Windfarm“ eine Mehrzahl von Windkraftanlagen voraussetzt.

2. Eine Klagebefugnis ergibt sich hier auch nicht aus Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK.

Die durch das UmwRG geschaffenen Rechtsbehelfe dienen nach dem Willen des Gesetzgebers der Umsetzung des Art. 9 Abs. 2 AK und der dazu ergangenen europäischen Richtlinien; Bestimmungen dieses Gesetzes können daher insbesondere nicht analog auf Fälle angewendet werden, die nicht Art. 9 Abs. 2 AK, sondern Art. 9 Abs. 3 AK unterfallen (vgl. hierzu im Einzelnen BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21/12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 30 ff. m.w.N.). Der Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 2 AK betrifft nur Fälle des Art. 6 AK, in denen eine Verpflichtung zur Öffentlichkeitsbeteiligung besteht oder nach Einzelfallprüfung bestehen kann. Subsidiär hierzu werden von Art. 9 Abs. 3 AK alle Handlungen und Unterlassungen erfasst, die (möglicherweise) gegen umweltbezogene Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts verstoßen. Art. 9 Abs. 3 AK wurde bisher nicht in nationales Recht umgesetzt (vgl. hierzu näher Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, UmwRG vor § 1 Rn. 3).

Eine Verpflichtung zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Sinne von Art. 6 AK im Rahmen eines umweltbezogenen Entscheidungsverfahrens besteht im vorliegenden Fall nicht. Sie folgt zum einen nicht aus Anhang I zur AK (Art. 6 Abs. 1 Buchst. a) AK), dem das hier strittige Vorhaben nicht unterfällt. Zum anderen ist der Anwendungsbereich nicht gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. b) AK eröffnet. Danach wendet jede Vertragspartei Art. 6 AK in Übereinstimmung mit ihrem innerstaatlichen Recht auch bei Entscheidungen an, die eine erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben können; zu diesem Zweck bestimmen die Vertragsparteien, ob Art. 6 AK Anwendung auf eine derartige geplante Tätigkeit findet. Eine derartige Bestimmung des innerstaatlichen Rechts fehlt im vorliegenden Fall. Wie oben (1. a)) ausgeführt unterfällt das strittige Vorhaben des Beigeladenen nicht dem Anwendungsbereich des UVPG. Diese Festlegung steht zudem in Einklang mit der Richtlinie 2011/92/EU (vgl. 1. b)).

Der EuGH hat in seinem vom Kläger zitierten Urteil vom 8. November 2016 - C-243/15 zwar ausgeführt (Rn. 49), dass einer Umweltschutzorganisation, welche unter den Begriff der betroffenen Öffentlichkeit im Sinne des Art. 2 Nr. 5 AK fällt, unmittelbar aus Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen - sogenannte FFH-Richtlinie (ABl. EG Nr. L. 206 S. 7) in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK ein Beteiligungsrecht zustehen kann. Diese Rechtsprechung kann aber nicht auf den vorliegenden Fall übertragen werden (anders für Ausnahmen nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG OVG LSA, B.v. 3.1.2017 - 2 M 118/16 - juris Rn. 17 f.).

Maßgeblich für die Anwendbarkeit des Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK ist dem EuGH zufolge (a.a.O., Rn. 57), dass die zuständigen nationalen Behörden vor der Genehmigung einer Tätigkeit zu prüfen haben, ob diese unter den Umständen des Einzelfalls erhebliche Umweltauswirkungen haben können. Die betreffende Behörde hat eine angemessene Prüfung der Pläne und Projekte auf Verträglichkeit für das betreffende Gebiet durchzuführen (a.a.O., Rn. 42). Das aus Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK folgende Beteiligungsrecht soll die Prüfung ermöglichen, ob die nationale Behörde diese Pflicht aus Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG beachtet hat (EuGH, a.a.O., Rn. 44). Die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 92/43/EWG sowie ihre Zielsetzung verlangen nach Auffassung des EuGH, dass sich die Bürger vor Gericht auf sie berufen und die nationalen Gerichte sie als Bestandteil des Unionsrechts berücksichtigen können (a.a.O., Rn. 44). Dieser Gedanke könnte zwar auch für Art. 16 der Richtlinie 92/43/EWG oder für Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG fruchtbar gemacht werden. Dafür müsste man aber ein Beteiligungsrecht im Sinne von Art. 6 AK herleiten können. Von ausschlaggebender Bedeutung für die Annahme eines Beteiligungsrechts nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK ist aus Sicht des EuGH (a.a.O., Rn. 45), dass Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG vorsieht, dass die zuständigen einzelstaatlichen Behörden, bevor sie einem Projekt oder Plan im Sinne dieses Artikels zustimmen, gegebenenfalls die Öffentlichkeit anzuhören haben. Diese Bestimmung sei in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK zu lesen. Im vorliegenden Fall ist eine solche Argumentation nicht möglich.

Die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahme vom artenschutzrechtlichen Tötungsverbot für besonders geschützte Vogelarten nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 45 Abs. 7 BNatSchG beruht auf der Regelung in Art. 5 Buchst. a) i.V.m. Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten - sogenannte Vogelschutzrichtlinie. Diese Regelung enthält keine Verpflichtung zur Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung und einer Öffentlichkeitsbeteiligung vor Erteilung einer Ausnahme. Charakteristisch für das Regelungskonzept sowohl der Richtlinie 2011/92/EU und von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG wie auch von Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK ist, dass Projekte (vgl. Art. 1 Abs. 2 Buchst. a) der Richtlinie 2011/92/EU) bzw. Projekte und Pläne (Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG) und geplante Tätigkeiten (im Sinne von Art. 6 AK) jeweils vor Erlass einer behördlichen Zulassungsentscheidung einer vorgelagerten Verträglichkeitsprüfung unterzogen werden. Dagegen ist in der Richtlinie 2009/147/EG keine formalisierte „artenschutzrechtliche Vorprüfung“ vorgesehen, die der Sachverhaltsermittlung vor Prüfung der Erteilungsvoraussetzungen einer artenschutzrechtlichen Ausnahme dienen würde, geschweige denn eine Öffentlichkeitsbeteiligung.

Diese Regelung in Art. 5 Buchst. a) i.V.m. Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG entspricht insoweit auch der Systematik der Richtlinie 92/43/EWG. Wie das Bundesverwaltungsgericht festgestellt hat (U.v. 9. 7. 2008 - 9 A 14/07 - NVwZ 2009, 302/306 Rn. 57) handelt es sich bei „Habitatschutz und Artenschutz trotz ihrer gemeinsamen Zielrichtung (Art. 2 I und II FFH-RL) [um] zwei selbstständig nebeneinander stehende Rechtsbereiche“, die „in unterschiedlichen Vorschriften mit je eigenem Gehalt und unterschiedlichen Prüfprogrammen geregelt“ sind. „Ein den Anforderungen des Art. 6 III und IV FFH-RL vergleichbares formalisiertes Prüfungsverfahren kennt der allgemeine Artenschutz [Art. 12 bis 16 FFH-RL] nicht.“

Die vom Kläger wiedergegebene Aussage in der Entscheidung des EuGH vom 8. November 2016 - C-243/15 - juris Rn. 59, „diese Organisationen“ müssten „zwingend die nationalen Rechtsvorschriften, die die Rechtsvorschriften der Union im Bereich der Umwelt umsetzen, sowie die unmittelbar anwendbaren Vorschriften des Umweltrechts der Union geltend machen können“, ist nur im Sinnzusammenhang zu verstehen. Vorangestellt findet sich in dieser Entscheidung die Aussage (a.a.O., Rn. 55), dass Art. 9 Abs. 2 AK „Umweltschutzorganisationen, die den in Art. 2 Nr. 5 dieses Übereinkommens genannten Anforderungen genügen […], ein Recht auf einen Rechtsbehelf gewähren, soweit dieser gegen eine Entscheidung gerichtet ist, die in den Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 2 [AK] fällt.“ Nachdem hier, wie vorstehend ausgeführt, der Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 2 AK nicht eröffnet ist, fehlt es an einer wesentlichen Voraussetzung für das vom EuGH angesprochene Rügerecht umweltrechtlicher Vorschriften des Unionsrechts und nationaler Umsetzungsnormen.

3. Eine Klagebefugnis kann sich hier auch nicht aus einer unmittelbaren Anwendung von 9 Abs. 3 AK ergeben.

a) Eine unmittelbare Anwendbarkeit kann zum einen nicht damit begründet werden, dass dieser Norm als völkerrechtlicher Vorschrift infolge der Transformation in innerstaatliches Recht (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG) der Rang eines einfachen (Bundes-) Gesetzes zukommt (vgl. BVerfG, B.v. 15.12.2015 - 2 BvL 1/12 - NJW 2016, 1295/1297). Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz steht zwar mit Art. 9 Abs. 3 AK nicht in Einklang, soweit es bislang in den von Art. 9 Abs. 3 AK geregelten Fällen keine Rechtsbehelfe vorsieht. Allerdings hat der Gesetzgeber an der ausdrücklichen Beschränkung des Anwendungsbereichs auch im Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl I S. 95) festgehalten und damit eine Ausdehnung auf die von Art. 9 Abs. 3 AK erfassten Sachverhalte ausgeschlossen (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21/12 - NVwZ 2014, 64/66 f. Rn. 32 ff.). Bereits aufgrund des lex-posterior-Grundsatzes ergibt sich, dass diese gesetzgeberische Festlegung im Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz einer unmittelbaren Anwendung des Art. 9 Abs. 3 AK entgegensteht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, B.v. 15.12.2015 - 2 BvL 1/12 - NJW 2016, 1295) lässt sich dem Grundgesetz weder eine Verfassungswidrigkeit völkerrechtswidriger Gesetze, noch ein (begrenzter) Vorrang des Völkervertragsrechts vor dem (einfachen) Gesetz oder eine Einschränkung des lex-posterior-Grundsatzes gegenüber Völkervertragsrecht entnehmen.

b) Eine unmittelbaren Anwendung von Art. 9 Abs. 3 AK kann auch nicht aus unionsrechtlichen Grundsätzen hergeleitet werden. Die Aarhus-Konvention ist von der Europäischen Gemeinschaft unterzeichnet und sodann mit Beschluss des Rates vom 17. Februar 2005 (2005/370/EG) genehmigt worden, womit sie integraler Bestandteil der Unionsrechtsordnung ist (EuGH, U.v. 8.3.2011 - C-240/09 - NVwZ 2011, 673/674 Rn. 30). Zwar wurden bei der Unterzeichnung der Konvention im Hinblick auf Art. 9 Abs. 3 AK ein Vorbehalt erklärt und keine die Mitgliedstaaten betreffenden europarechtlichen Vorschriften zu dessen Umsetzung erlassen (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, UmwRG vor § 1 Rn. 3). Der EuGH hat dennoch angenommen, dass er für die Auslegung der Bestimmungen von Art. 9 Abs. 3 AK im Hinblick auf ein Interesse an einer einheitlichen Auslegung in der EU zuständig ist (U.v. 8.3.2011 - C-240/09 - NVwZ 2011, 673/675 Rn. 42 und 43).

Nach Art. 9 Abs. 3 AK stellt jede Vertragspartei - zusätzlich und unbeschadet der hier nicht einschlägigen Überprüfungsverfahren nach Art. 9 Abs. 1 und 2 AK - sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um u.a. die von Behörden vorgenommenen Handlungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Der EuGH hat festgestellt, dass die Bestimmungen von Art. 9 Abs. 3 AK keine klare und präzise Verpflichtung enthalten, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könnte, und ihnen daher keine unmittelbare Wirkung zukommt (U.v. 28.7.2016 - C-543/14 - juris Rn. 51; U.v.8.3.2011 - C-240/09 - NVwZ 2011, 673/675 Rn. 45 und 52). Den Vertragsparteien der AK steht bei der Ausgestaltung der Durchführungsmodalitäten der „verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren“ nach Art. 9 Abs. 3 AK ein weites Ermessen zu (EuGH, U.v. 13.1.2015 - C-401/12 P u.a. - juris Rn. 59).

4. Eine Klagebefugnis kann auch nicht mit dem Erfordernis einer europarechtskonformen Auslegung des § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO begründet werden.

In der oben genannten Entscheidung (U.v. 8.3.2011 - C-240/09 - NVwZ 2011, 673/675 Rn. 50) hat der EuGH ausgeführt, dass der nationale Richter dann, wenn eine mit dem Unionsrecht und insbesondere mit der Habitatrichtlinie geschützte Art betroffen ist, das nationale Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen hat, dass es „so weit wie möglich“ im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen steht. Zwar macht der Kläger einen Verstoß gegen das Tötungsverbot nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG geltend, welcher auf Unionsrecht beruht (vgl. Art. 5 Buchst. a) der Richtlinie 2009/147/EG). Gegen eine solche erweiternde Auslegung des § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO bestehen jedoch durchgreifende Bedenken.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner bereits oben zitierten Entscheidung vom 5. September 2013 (7 C 21/12 - NVwZ 2014, 64/67 Rn. 38) ein subjektiv-öffentliches Recht eines anerkannten Umweltverbands im Sinne des § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO aufgrund einer europarechtskonformen Auslegung des § 47 Abs. 1 BImSchG bejaht. Es hat dazu in Übereinstimmung mit dem EuGH (U.v. 25.7.2008 - C-237/07 - NVwZ 2008, 984/985 Rn. 39) angenommen, dass zu den unmittelbar betroffenen juristischen Personen, denen durch § 47 Abs. 1 BImSchG ein Klagerecht zur Durchsetzung des materiell-rechtlichen Anspruchs auf Aufstellung eines den zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts entsprechenden Luftreinhalteplans eingeräumt wird, auch die nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverbände gehören.

Der Norm des § 44 Abs. 1 BNatSchG kann jedoch nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (vgl. z.B. B.v. 16.9.2016 - 22 ZB 16.304 - juris Rn. 20; B.v. 16.3.2015 - 22 CS 15.310 - juris Rn. 36) keine drittschützende Wirkung zugemessen werden, weil die Vorschrift das nicht drittschützende allgemeine ökologische Schutzziel des Erhalts der Artenvielfalt betrifft und sich aus den Tatbestandsmerkmalen der Norm kein von der Allgemeinheit unterschiedener Personenkreis bestimmen lässt. Auch den hier einschlägigen artenschutzrechtlichen Regelungen in Art. 5 und 9 der Vogelschutzrichtlinie ist keine Einräumung subjektiver Rechte zu entnehmen. Die Öffentlichkeitsbeteiligung nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG und entsprechend das Mitwirkungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG betreffen nur Befreiungen von Ge- und Verboten in Schutzgebietsregelungen (vgl. oben unter Nr. 1. b)).

Zwar hat der 14. Senat des Verwaltungsgerichtshofs in einem Urteil vom 28. Juli 2016 (14 N 15.1870 - NuR 2016, 790) anerkannten Naturschutzverbänden eine Antragsbefugnis zur Stellung eines Normenkontrollantrags (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) auch für den Fall zugesprochen, dass diese mit diesem Rechtsbehelf die Verletzung einer unbedingten und hinreichend genauen Bestimmung des objektiven Unionsumweltrechts, die keinen Drittschutz vermittelt, geltend machen. In dieser Entscheidung wird u.a. ausgeführt (Rn. 45), müsse im Lichte des Art. 9 Abs. 3 AK sowie im Interesse des unionsrechtlichen Effektivitätsgebots anerkannten Umweltverbänden in Bezug auf Sachverhalte, die dem Unionsumweltrecht unterliegen, ein weiter Zugang zu Gericht gewährleistet werden, könne die vom Bundesverwaltungsgericht in Erweiterung des Begriffs des subjektiven Rechts anerkannte prokuratorische Rechtsstellung anerkannter Umweltverbände nicht auf unbedingte und hinreichend bestimmte subjektive Umweltnormen (wie § 47 Abs. 1 BImSchG) beschränkt werden. In der Literatur finden sich Stimmen, die diese Rechtsauffassung stützen (vgl. Nachweise in BayVGH, U.v. 28.7.2016 - 14 N 15.1870 - juris Rn. 45). Es wird allerdings auch die gegenteilige Meinung vertreten, wonach eine solche Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht veranlasst ist (vgl. z.B. NdsOVG, U.v. 25.5.2016 - 4 KN 154/13 - NdsVBl 2016, 332 Rn. 33).

In der vorliegenden Fallkonstellation des § 42 Abs. 2 VwGO ist eine erweiternde Auslegung des Klagerechts im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung dahingehend, dass das Erfordernis der Geltendmachung einer subjektiven Rechtsverletzung entfällt, nicht möglich. Dem stehen die sehr klaren abschließenden gesetzlichen Regelungen zum Anwendungsbereich sowohl des UmwRG wie auch des Verbandsklagerechts nach dem BNatSchG sowie der Vertrauensschutz für die Anlagenbetreiber entgegen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat wiederholt in Bezug auf Art. 9 Abs. 3 AK betont, dass das Unionsrecht eine Auslegung contra legem im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfortbildung nicht fordert(U.v. 5.9.2013 - 7 C 21/12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 36 m.w.N.; U.v. 18.12.2014 - 4 C 35/13 - NVwZ 2015, 656/661; U.v. 1.4.2015 - 4 C 6/14 - BVerwGE 152, 10 Rn. 35). Auch der EuGH schränkt in der oben zitierten Entscheidung vom 8. März 2011 (C-240/09 - NuR 2011, 346 Rn. 49) die Forderung nach einer unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts mit der Wendung „so weit wie möglich“ ein.

Weiter hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 5. September 2013 (7 C 21/12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 37) klargestellt, dass eine nicht unmittelbar anwendbare Bestimmung wie Art. 9 Abs. 3 AK nicht Anknüpfungspunkt einer Auslegung sein kann, die diese Norm der Sache nach anwendbar macht. Auch in der Folgezeit hat das Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO daran festgehalten, dass die Subjektivierung des Unionsrechts als Anknüpfungspunkt für ein Klagerecht von Umweltverbänden auf diejenigen Personen beschränkt ist, denen das Unionsrecht Rechte einräumt (U.v. 18.12.2014 - 4 C 35.13 - NVwZ 2015, 656/661 Rn. 59; U.v. 12.11.2014 - 4 C 34/13 - NVwZ 2015, 596/599 Rn. 25).

Gegen die Zulässigkeit einer Ausweitung der Klagebefugnis im Wege richterlicher Rechtsfortbildung spricht hier auch, dass diese mit einer Verschlechterung der Rechtsposition der Beigeladenen als Genehmigungsinhaberin verbunden wäre. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (B.v. 24.2.2015 - 1 BvR 472/14 - BVerfGE 138, 377/392 Rn. 41) sind einer richterlicher Rechtsfortbildung dann verfassungsrechtlich engere Grenzen gesteckt, wenn sich dadurch die rechtliche Situation des Einzelnen verschlechtert. Durch eine erweiterte Klagebefugnis des Klägers würde die formelle Bestandskraft der strittigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung der Beigeladenen einschränkt. Diese Wirkung unterscheidet die vorliegende Konstellation von derjenigen, die der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs vom 28. Juli 2016 (14 N 15.1870 - NuR 2016, 790) zugrunde lag. Dort ging es um die Antragsbefugnis eines anerkannten Umweltverbands für einen Normenkontrollantrag und damit um einen Rechtsbehelf ohne drittbegünstigenden Gegenstand.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision war zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO). Dagegen spricht nicht, dass es sich hier um „auslaufendes Recht“ handeln würde. Inwieweit ein im Gesetzgebungsverfahren befindlicher Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben (BT-Drs. 18/9526) Gesetz wird und dadurch ein Klagerecht geschaffen wird bezüglich derjenigen Zulassungsentscheidungen, die nicht unter § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG in der geltenden Fassung fallen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 5 UmwRG-E, BT-Drs. 18/9526 S. 8), ist derzeit nicht absehbar.

Gründe

I.

1

Am 20.10.2016 beantragte die Antragstellerin, eine Kreisstadt mit ca. 28.000 Einwohnern, beim Antragsgegner die Erteilung einer Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG von den Verboten des § 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG zum Zwecke der Umsiedlung von Feldhamstern von einem zur Bebauung eines gartenbaulichen Betriebes vorgesehenen Gelände im Südwesten ihres Stadtgebiets nördlich der Bundesautobahn A 38, östlich der Landesstraße L 221, ca. 800 m südlich des Gewerbegebiets Helmepark und westlich der Bahnstrecke Sangerhausen – Artern. Das Vorhabengelände liegt im (künftigen) Geltungsbereich des im Entwurf vorliegenden Bebauungsplans der Antragstellerin Nr. 26 "Industriepark Mitteldeutschland" (IPM) – 1. Bauabschnitt.

2

Mit notariellem Kaufvertrag vom 12.08.2016 hatte die Antragstellerin die betreffenden Flächen an die (G.) aus den Niederlanden zum Zwecke der Gemüseproduktion unter Glas veräußert. Nach § 8 des Kaufvertrages war dem Käufer bekannt, dass vor Erteilung der Baugenehmigung ein Antrag auf Eingriff in die Natur nach dem Naturschutzgesetz zu stellen sei. Ferner ist der Käufer, wenn die gestellte Bauvoranfrage nicht bis zum 15.10.2016 und der artenschutzrechtliche Eingriff nicht bis zum 31.10.2016 positiv beschieden sein sollten, zum Rücktritt vom Vertrag berechtigt. In § 11 des Kaufvertrages hat die Antragstellerin ein Wiederkaufsrecht, wenn auf dem Vertragsgrundbesitz nicht spätestens ab dem 30.06.2017 mit dem Bau von Infrastruktur und Gewächshäusern begonnen wird oder dieses nicht bis spätestens zum 31.12.2019 in wesentlichen Teilen (75 %) fertig gestellt ist.

3

Zur Begründung des Antrages gab die Antragstellerin an, die (G.) plane die Errichtung und den Betrieb eines Gartenbau-Kompetenzzentrums zur Obst- und Gemüseproduktion, das in drei Bauabschnitten realisiert werde solle und nach endgültiger Fertigstellung insgesamt eine Fläche von etwa 140 ha in Anspruch nehme werde, davon allein 60 ha für Gewächshäuser. Der erste Bauabschnitt mit einer Fläche von 32 ha beinhalte zunächst die Errichtung von zwei Gewächshäusern mit innovativen Produktionsanlagen für Salate und Kräuter bzw. Erdbeeren. Sie sehe das Vorhaben als große Chance für die Region. Mit der Vorbereitung der Bauarbeiten für den ersten Bauabschnitt müsse noch in diesem Jahr begonnen werden. Der Bau müsse bis spätestens Ende des zweiten Quartals 2017 abgeschlossen sein. Ein entsprechender Baufristenplan liege bereits vor. Es seien bereits Liefervereinbarungen mit Wiederverkäufern abgeschlossen worden. Für den Betrieb werde mit einem Bedarf von 250 bis 300 Arbeitskräften kalkuliert; perspektivisch bestehe eine Erweiterungschance mit einem Bedarf von weiteren bis zu 850 Arbeitsplätzen. Neben diesen unmittelbaren Beschäftigungseffekten bestünden mittelbare Effekte durch vor- und nachgelagerte Produktions- und Dienstleistungseinheiten sowie durch das Konsumverhalten der unmittelbar Beschäftigten. Der Ausnahmeantrag nach § 45 Abs. 7 BNatSchG erfolge im Zusammenhang mit einer die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens betreffenden Bauvoranfrage. Nach einem der Voranfrage beigefügten artenschutzrechtlichen Fachbeitrag, der auf von ihr in den Jahren 2012 bis 2014 in Auftrag gegebenen Erhebungen über den Bestand von Feldhamstern der Büros (M.) beruhe, seien im Untersuchungsgebiet (Gebiet des Bebauungsplans Nr. 26 "Industriepark Mitteldeutschland, 1. BA" und angrenzender Flächen) insgesamt 154 Baue auskartiert worden. Auf der Basis einer weiteren Begehung im August und September 2016 seien auf dem Baufeld für den ersten Bauabschnitt des Gartenbau-Kompetenzzentrums 25 Baue kartiert worden. Da bewirtschaftungsbedingt aber nur ein Viertel der Fläche ausreichend einsehbar gewesen sei, würden vorsorglich 40 Baue (überwinternder) Feldhamster angenommen. Vor allem aufgrund der wirtschaftlichen Bedeutung des Vorhabens für die Stadt und die Region, aber auch wegen der Gewerbesteuereinnahmen, bestehe ein öffentliches Interesse an der Ausnahme. Die Gründe des öffentlichen Interesses seien auch zwingend, denn die Ansiedlung des Gartenbaubetriebes diene vor allem der Wirtschaftsförderung und damit insbesondere dem Erhalt sowie der Schaffung von Arbeitsplätzen. Diese Gründe gingen auch den Belangen des Artenschutzes vor. Der Schaffung einer nennenswerten Zahl von Arbeitsplätzen komme gerade in strukturschwachen Regionen besondere Bedeutung zu. Ein alternativer Standort komme nicht in Betracht. Der Bereich westlich der L 221 habe ausweislich der vorgelegten Kartierungen eine vergleichbare Dichte an Feldhamsterbauen wie der vom Vorhabenträger favorisierte Standort. Im Übrigen agiere die (G.) europaweit und sei nicht zufällig auf den ausgewählten Standort gestoßen. Die vielfältigen speziellen Kriterien, die das Vorhaben an einen Standort stelle, seien selten in so gebündelter Form anzutreffen, wie es hier der Fall sei. Böte sich der Vorhabenträgerin ein Alternativstandort an, wäre sie angesichts der Feldhamsterproblematik und der deswegen schon seit rund zwei Jahren für sie nicht zu erreichenden Planungssicherheit bereits aus ökonomischen Gründen auf den Alternativstandort ausgewichen. Eine weitere Verschlechterung des ungünstigen Erhaltungszustandes der Feldhamsterpopulationen sei nicht zu besorgen.

4

Mit Bescheid vom 28.10.2016 erteilte der Antragsgegner Ausnahmen nach § 45 Abs. 7 BNatSchG vom Verbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG zum Nachstellen und Fangen der Feldhamster, vom Verbot des § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG zur Störung der Tiere und vom Verbot des § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG zur Beseitigung ihrer Fortpflanzungs- und Ruhestätten, jeweils befristet bis zum 31.01.2017, sowie vom Verbot des § 44 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG zwecks Unterbringung und Überwinterung der gefangenen Feldhamster im Zoologischen Garten H-Stadt, befristet bis zum 31.05.2017. Der Ausnahmegenehmigung fügte der Antragsgegner verschiedene Auflagen bei. Nach der Auflage Nr. 2.3 sind die geöffneten sowie die bereits kartierten Feldhamsterbaue vorsichtig auszugraben und vorhandene Feldhamster in den Zoologischen Garten H-Stadt zu überbringen. Nach der Auflage Nr. 2.5 ist bis zum 31.03.2017 die Verfügbarkeit der für die Aussetzung der überwinterten Hamster notwendigen Flächen aus dem Flächenpool U01, U04 und U05 im Verhältnis 1:1 (32 ha) nachzuweisen. Die Auflage Nr. 2.6 sieht vor, dass die Aussetzung der Feldhamster auf den Hamsterschonflächen fachgerecht unter Berücksichtigung der neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse zu erfolgen hat. Nach der Auflage Nr. 7 sind die Hamsterschonflächen dauerhaft feldhamsterfreundlich entsprechend einer beiliegenden Anlage zu bewirtschaften. Ein entsprechender Nachweis ist vor Beginn der Erdarbeiten vorzulegen.

5

Zur Begründung führte der Antragsgegner u.a. aus, insgesamt wögen die für das Vorhaben sprechenden Gründe schwerer als die des Schutzes des Feldhamsters. Zumutbare Alternativen seien u.a. im Aufstellungsverfahren zum Bebauungsplan Nr. 26 der Antragstellerin insbesondere westlich der L 221 vorgeschlagen worden. Die Antragstellerin habe aber dargelegt, dass Flächen, die dem Vorhabenträger nicht gehörten bzw. über die er in absehbarer Zeit nicht verfügen könne, nicht als Alternativstandort in Frage komme, zumal durch die Großflächigkeit des Vorhabens ein Eigentumsübergang oder eine Nutzungsberechtigung für alle notwendigen Flächen in der gebotenen Zeit nicht zu erwarten sei. Darüber hinaus seien auch auf dem Alternativstandort artenschutzrechtliche Probleme bezüglich des Feldhamsters zu erwarten. Es sei allerdings sicherzustellen, dass sich der Erhaltungszustand der Feldhamster-Population nicht verschlechtere. Um den Funktionserhalt von Feldhamsterlebensräumen entsprechend § 44 Abs. 5 BNatSchG im räumlichen Zusammenhang zu gewährleisten, seien die Ausgleichsflächen innerhalb der Lokalpopulation bereitzustellen. Die überplanten Ackerflächen westlich von Sangerhausen würden von einer Teilpopulation des streng geschützten Feldhamsters besiedelt, die das größte bekannte Vorkommen der Art im Landkreis repräsentiere. Der Lebensraum dieser Teilpopulation sei durch natürliche Grenzen, Siedlungsflächen und Verkehrswege stark eingegrenzt, so dass ein ungehinderter Austausch mit benachbarten Hamstervorkommen nicht möglich sei. Innerhalb des Lebensraums dieser Teilpopulation sei eine erhebliche Ungleichverteilung von Lebensraumbedingungen feststellbar, die sich nach einem Gutachten in unterschiedlichen Bodenverhältnissen manifestiere und anhand der Verteilung der Feldhamsterbaue, ergo der Siedlungsdichte, augenscheinlich werde. So lägen mit Blick auf das Bodengutachten auf nur ca. 40 % des etwa 1.500 ha umfassenden Lebensraums der lokalen Population lössgeprägte Böden vor, die ein dauerhaftes Überleben der Lokalpopulation sicherten. Die sehr gut geeigneten Böden beschränkten sich auf nur ca. 25 % des lokalen Lebensraums. Davon befänden sich wiederum ca. 60 % im Bereich der Bauabschnitte 1 und 2 zum geplanten Industriepark Mitteldeutschland und ca. 35 % auf den Bauabschnitt 1. Das langfristige Überleben des Feldhamsters westlich von Sangerhausen setze das Vorhandensein geeigneter Flächen in einer ausreichenden Qualität sowie einer hinreichenden Vernetzung voraus. Die im "Ergänzenden Maßnahmenkonzept" des Büros für Landschaftsökologie (M.) vom 19.10.2016 aufgezeigten Flächen seien nicht in vollem Umfang dafür geeignet. Mehr als ein Drittel der vorgesehenen Flächen befänden sich außerhalb des Lebensraums der Lokalpopulation. Von den verbleibenden sieben Ausgleichsflächen, die im Lebensraum der eingriffsrelevanten Lokalpopulation lägen, befänden sich zwei (U06 und U07) und zwei größtenteils (U02 und U03) auf nach dem Bodengutachten ungeeigneten Standorten. Die restlichen drei, überwiegend standörtlich geeigneten Flächen (U01, U04 und U05) wiesen eine Gesamtfläche von etwas über 100 ha auf. Aus diesem Flächenpool seien Flächen für Ersatzhabitate mit einer Größe von mindestens 32 ha als Aussetzungsflächen zur Verfügung zu stellen. Unter diesen Voraussetzungen und unter Berücksichtigung des ergänzenden Maßnahmenkonzepts des Büros (M.) sei zu erwarten, dass der Erhaltungszustand der lokalen Population bei Entzug des bestehenden Habitats nicht verschlechtert werde. Da die Aussiedlungsflächen im Vergleich zum konventionell bewirtschafteten Ausgangshabitat hamsterfreundlich bewirtschaftet würden, sei von einer vollständigen Kompensation des Lebensraumverlustes auszugehen. Die Befristungen erfolgten gemäß dem im Antrag enthaltenen Bauzeitenplan und beinhalteten den Zeitraum außerhalb der regulären Feldhamsterumsiedlung. Hierdurch werde klargestellt, dass die genehmigte Ausnahme einen besonderen Einzelfall darstelle, und nach Ablauf der Frist nur noch eine reguläre Feldhamsterumsiedlung in Betracht komme. Dies sei jedoch nicht Gegenstand dieser Ausnahme. Hierzu bedürfe es eines gesonderten Antrages.

6

Hiergegen erhob der Beigeladene, eine anerkannte Naturschutzvereinigung, am 03.11.2016 Widerspruch, über den noch nicht entschieden ist und mit dem er das Fehlen der Voraussetzungen des § 45 Abs. 7 BNatSchG rügt.

7

Er macht u.a. geltend, die Vorschrift sei schon nicht anwendbar, weil es an einem konkreten Projekt fehle, das Anlass für die Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme geben könnte. Es sei mit Blick auf die ihr bekannten Unterlagen zur "(G.)" fraglich, ob überhaupt ein ernsthaftes Investment im Gebiet der Antragstellerin geplant sei. Mit Vorbescheid vom 23.08.2016 sei zwar eine Bauvoranfrage der Antragstellerin für den ersten Bauabschnitt positiv verbeschieden worden. Diese klammere aber neben dem Artenschutz alle notwendigen Einrichtungen zur Realisierung dieses Bauabschnitts aus. Eine ver- und entsorgungstechnische sowie eine verkehrstechnische Erschließung sei ausweislich des Vorbescheids nicht erkennbar. Eine Verpflichtung des Investors zur Realisierung des Vorhabens und zur Schaffung von Arbeitsplätzen bestehe nicht. Es bestehe die große Gefahr, dass sich nach Umsiedlung der Feldhamster im Nachhinein herausstelle, dass diese nicht erforderlich gewesen sei, weil keine Baugenehmigung erteilt werde, das Vorhaben nicht finanziert werde, der Investor trotzdem nicht baue oder nach Vollendung des ersten Bauabschnitts insolvent werde. Auch der – angebotsbezogene – Bebauungsplan selbst, der keine Festsetzungen nach § 9 BauGB zur Sicherung von Maßnahmen für den Feldhamster enthalte, könne nicht als hinreichend konkretisiertes Projekt angesehen werden. Der Bescheid des Antragsgegners verkenne das Gewicht der irreparablen Zerstörung der betroffenen Fortpflanzungs- und Ruhestätten auf den Eingriffsflächen. Problematisch seien auch die Befristungen, die es zuließen, dass eine Zerstörung der Lebensräume erfolge, ohne dass Ersatzlebensräume für die Tiere überhaupt gesichert wären. Besonders schwerwiegende öffentliche Belange, die allein zur Rechtfertigung der Ausnahmen in Betracht kämen, seien nicht erkennbar. Die sogenannte Vorhabenträgerin verfolge in erster Linie ein privates Interesse, nämlich die Gewinnerzielung. Ob, in welchem Umfang und für wie lange hiermit Arbeitsplätze geschaffen würden, sei aufgrund der Unsicherheit der Projektrealisierung völlig offen. Bei nicht strikt standortgebundenen Vorhaben wie einem Gartenbaubetrieb falle es in der Regel schwer, zumutbare Standortalternativen auszuschließen. Eine Gebietskörperschaft könne die Alternativlosigkeit einer artenschutzrechtlichen Ausnahme nicht durch Zwischenschaltung Dritter künstlich herbeiführen.

8

Am 18.11.2016 beantragte die Antragstellerin beim Antragsgegner die Anordnung der sofortigen Vollziehung der artenschutzrechtlichen Genehmigung. Zur Begründung gab sie an, bereits im Ausnahmeantrag sei zwar dargelegt worden, dass ein Abfangen der Feldhamster auf dem künftigen Baufeld im Frühjahr gegenüber der Winterumsiedlung die für die betroffenen Tiere schonendere Variante sei, dies jedoch mit Blick auf den Baufristenplan und die Finanzierungsnöte des Vorhabenträgers nicht möglich sei, ohne das Vorhaben ernsthaft zu gefährden. Dem stehe mit Blick auf Satz 3 und 4 der Auflage Nr. 2.4 auch nicht entgegen, dass sich die Geschäftsführung des Zoologischen Gartens H-Stadt entgegen vorheriger Zusagen inzwischen nicht mehr bereit erkläre, die geborgenen Feldhamster zwecks Überwinterung aufzunehmen. Zum jetzigen Zeitpunkt sei nicht ausgeschlossen, dass sie diese Auflage noch erfüllen könne. Es würden selbstverständlich keine Fakten geschaffen, bevor nicht die Überwinterung der dann ausgegrabenen Feldhamster auch wirklich gesichert sei. Zudem sei der Widerspruch des Beigeladenen bereits unzulässig, weil eine altruistische Verbandsklagebefugnis in Bezug auf artenschutzrechtliche Ausnahmen im Zusammenhang mit nur baugenehmigungsbedürftigen Vorhaben, die keiner Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterlägen, weder im UmwRG noch in § 64 BNatSchG vorgesehen sei. Auch aus Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention lasse sich ein solches Recht nicht ableiten.

9

Mit Schreiben vom 07.12.2016 teilte der Antragsgegner der Antragstellerin mit, eine für die Anordnung des Sofortvollzuges erforderliche Eilbedürftigkeit sei derzeit nicht erkennbar. Nach dem Baufristenplan habe bereits am 28.11.2016 für den ersten Bauabschnitt eine (Teil-)Baugenehmigung beantragt werden sollen. Dies sei bislang nicht erfolgt. Ferner sei derzeit nicht bekannt, ob die Unterbringung der geborgenen Feldhamster zwecks Überwinterung zwischenzeitlich anderweitig abgesichert werden könne. Demzufolge sei die artenschutzrechtliche Ausnahmegenehmigung bis zur Klärung dieser offenen Punkte sowie bis zur entsprechenden Anpassung der artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung derzeit nicht umsetzbar. Mit Schriftsatz vom 09.12.2016 legte die Antragstellerin eine Vereinbarung mit der Betreiberin des Tiergartens (...) vom 30.11.2016 vor, in welcher sie sich bereit erklärt, bis zu 40 Tiere bis zum Ende der Winterschlafphase (spätestens Mai) aufzunehmen und artgerecht zu halten. Daraufhin bat der Antragsgegner mit Schreiben vom 12.12.2016 vor dem Hintergrund, dass derzeit weder ein Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung noch einer Teilbaugenehmigung vorliege, um Mitteilung, in welchem zeitlichen Rahmen bzw. mit welchem zeitlichen Vorlauf eine Bergung der Feldhamster auf der ca. 32 ha großen Fläche des ersten Bauabschnitts erfolgen müsse. Hinzu komme, dass auch die Bauvoranfrage vom 14.09.2016, mit welcher die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit geklärt werden solle, nicht positiv beschieden worden sei und aufgrund der Bedenken der obersten Landesentwicklungsbehörde auch zeitnah nicht damit zu rechnen sei. Mit Schriftsatz vom 13.12.2016 legte die Antragstellerin eine Erklärung ihres Fachbereichsleiters Stadtentwicklung und Bauen vom selben Tag vor. Danach seien für die Bergung der ca. 40 Feldhamster als Worst-Case-Szenario 1,5 Arbeitstage pro Bau angesetzt, so dass von 60 Arbeitstagen auszugehen sei. Ferner habe der vom Vorhabenträger beauftragte Planer am 08.12.2016 erneut bestätigt, den Bauantrag vor Weihnachten einreichen zu wollen.

10

Auf den am 13.12.2016 gestellten Antrag der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Beschluss vom 19.12.2016 die sofortige Vollziehung der Ausnahmegenehmigung vom 28.10.2016 angeordnet und zur Begründung u.a. ausgeführt: Der Antrag sei schon deshalb begründet, weil dem Beigeladenen voraussichtlich die Widerspruchsbefugnis fehle. Eine solche Befugnis dürfte sich nicht aus § 42 Abs. 2 Halbsatz 1 VwGO i.V.m. §§ 64 Abs. 1 Satz 1, 63 Abs. 1 Nrn. 2 bis 4, Abs. 2 Nrn. 5 bis 7 BNatSchG ergebe. Die für ein Mitwirkungsrecht einer anerkannten Naturschutzvereinigung und damit für ein Widerspruchrecht hier allein in Betracht kommende Vorschrift des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG sei nicht einschlägig und auch nicht analog anwendbar auf Fälle der artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung. Eine erweiternde Auslegung der Norm sei auch nicht vor dem Hintergrund des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus (Aarhus-Konvention – AK) möglich. Wenn eine mit Unionsrecht und insbesondere mit der Habitat-Richtlinie geschützte Art betroffen sei, fordere zwar der EuGH eine Auslegung des nationalen Rechts in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen, die so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen stehe. Die Grenzen des Möglichen ergäben sich hierbei aber nicht aus dem Unionsrecht, sondern der nationalen Rechtsordnung. Eine Auslegung contra legem im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfortbildung fordere das Unionsrecht nicht. Da nach dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers die bundesrechtlich eröffnete Möglichkeit des Klagerechts auf die enumerativ aufgeführten Fälle beschränkt sein solle, scheide die Annahme einer planwidrigen Regelungslücke und demzufolge eine erweiternde Auslegung des § 64 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG aus. Dies gelte insbesondere vor dem Hintergrund, dass der Gesetzgeber ausweislich der Denkschrift zur Ratifizierung der AK hinsichtlich der Verpflichtung aus Art. 9 Abs. 3 AK keinen Änderungsbedarf gesehen habe und sich bis zum Erlass des UmwRG und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21.01.2013, mit dem u.a. § 64 Abs. 1 BNatSchG zuletzt geändert worden sei, daran nichts geändert habe. Eine erweiternde Auslegung des Anwendungsbereichs des UmwRG scheitere ebenfalls an einer planwidrigen Regelungslücke, weil sich das UmwRG – wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 12.11.2004 (4 C 34.13) ausgeführt habe – zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung als eine seinen Anwendungsbereich abschließend umschreibende Regelung verstanden habe. Aus Art. 9 Abs. 3 AK unmittelbar lasse sich ebenfalls keine Widerspruchsbefugnis ableiten.

II.

A.

11

Die Beschwerde des Beigeladenen hat Erfolg. Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, gebieten eine Änderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung.

12

1. Der Beigeladene rügt voraussichtlich zu Recht, dass er die erforderliche Befugnis zur Erhebung des Widerspruchs gegen die in Streit stehende Ausnahmegenehmigung besitzt.

13

1.1. Dem Verwaltungsgericht ist zwar darin beizupflichten, dass sich eine Widerspruchsbefugnis des Beigeladenen nicht aus § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO i.V.m. den §§ 64 Abs. 1, 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ergibt. Gemäß § 64 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung, soweit § 1 Abs. 3 UmwRG nicht entgegensteht, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der VwGO einlegen gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Absatz 2 Nr. 5 bis 7, wenn die Vereinigung (1.) geltend macht, dass die Entscheidung Vorschriften dieses Gesetzes, Rechtsvorschriften, die auf Grund dieses Gesetzes erlassen worden sind oder fortgelten, Naturschutzrecht der Länder oder anderen Rechtsvorschriften, die bei der Entscheidung zu beachten und zumindest auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind, widerspricht, (2.) in ihrem satzungsgemäßen Aufgaben- und Tätigkeitsbereich, soweit sich die Anerkennung darauf bezieht, berührt wird und (3.) zur Mitwirkung nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 oder Abs. 2 Nr. 5 bis 7 berechtigt war und sie sich hierbei in der Sache geäußert hat oder ihr keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist. Die Erteilung einer Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG von den artenschutzrechtlichen Verboten des § 44 BNatSchG fällt nicht unter die in § 63 BNatSchG geregelten Tatbestände, insbesondere nicht unter § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG, der die Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von Gebieten im Sinne des § 32 Abs. 2, Natura 2000-Gebieten, Naturschutzgebieten, Nationalparken, Nationalen Naturmonumenten und Biosphärenreservaten betrifft.

14

Der Vorinstanz ist auch darin zu folgen, dass eine erweiternde Auslegung des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG im Lichte des Art. 9 Abs. 3 AK nicht möglich ist. Der EuGH hat zwar in seinem Urteil vom 08.03.2011 zum "slowakischen Braunbären" (C-240/09 – NuR 2011, 346) verlangt, dass der nationale Richter dann, wenn eine mit dem Unionsrecht und insbesondere mit der Habitat-Richtlinie geschützte Art betroffen sei, das nationale Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen habe, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen stehe. Es entspricht jedoch ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urt. v. 01.04.2015 – BVerwG 4 C 6.14 –, juris, RdNr. 35, m.w.N.), dass das Unionsrecht eine Auslegung des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG contra legem nicht fordert. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der eindeutige Wortlaut des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG keine Auslegung dergestalt zulässt, dass auch die Erteilung einer Befreiung oder Ausnahme von nicht schutzgebietsbezogenen Geboten oder Verboten ein Mitwirkungsrecht der anerkannten Naturschutzvereinigungen auslöst.

15

1.2 Zutreffend hat das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.11.2014 – BVerwG 4 C 34.13 –, juris, RdNr. 21) ferner angenommen, dass sich unmittelbar aus Art. 9 Abs. 3 AK (i.V.m. § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO) keine Klage- oder Widerspruchsbefugnis anerkannter Naturschutzvereinigungen herleiten lässt.

16

1.3. Die erforderliche Widerspruchsbefugnis des Beigeladenen dürfte sich hier aber – wovon nunmehr auch die Antragstellerin ausgeht – unmittelbar aus Art. 9 Abs. 2 AK ergeben.

17

Gemäß Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AK stellt jede Vertragspartei im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass die betroffenen Mitglieder der Öffentlichkeit, (a) die ein ausreichendes Interesse haben oder alternativ (b) eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsprozessrecht einer Vertragspartei dies als Voraussetzung erfordert, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht und/oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die Art. 6 und – sofern dies nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht vorgesehen ist und unbeschadet des Absatzes 3 – sonstige einschlägige Bestimmungen dieses Übereinkommens gelten. Art. 9 Abs. 2 AK wurde bislang nur bei UVP-pflichtigen Vorhaben herangezogen (vgl. EuGH, Urt. v. 12.05.2011 – C-115/09 –, NuR 2011, 423 [Trianel]). In seinem Urteil vom 08.11.2016 (C-243/15 –, juris, RdNr. 55 ff.) hat der EuGH nunmehr entschieden, dass Art. 9 Abs. 2 AK Umweltschutzorganisationen, die den in Art. 2 Nr. 5 dieses Übereinkommens genannten Anforderungen genügen, ein Recht auf einen Rechtsbehelf gewährt, soweit dieser gegen eine Entscheidung gerichtet ist, die in den Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 2 AK fällt. Dies gelte insbesondere auch für die von Art. 6 Abs. 1 Buchstabe b AK erfassten Entscheidungen, insbesondere solche, die im Rahmen von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWR des Rates vom 21.05.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere (FFH-RL) erlassen werden. Aus Art. 9 Abs. 2 AK ergebe sich, dass diese Bestimmung den Wertungsspielraum begrenze, über den die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Modalitäten der dort vorgesehenen Klagen verfügen, da sie das Ziel habe, der betroffenen Öffentlichkeit, zu der auch die Umweltschutzorganisationen gehören, die die Voraussetzungen nach Art. 2 Nr. 5 des Übereinkommens erfüllen, einen „weiten Zugang zu Gerichten“ zu gewähren. Diese Organisationen müssten somit zwingend die nationalen Rechtsvorschriften, die die Rechtsvorschriften der Union im Bereich der Umwelt umsetzen, sowie die unmittelbar anwendbaren Vorschriften des Umweltrechts der Union geltend machen können.

18

Ist aber Art. 9 Abs. 2 AK auch auf solche Entscheidungen der nationalen Behörden anzuwenden, die im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchstabe b AK erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können, dürften davon auch Entscheidungen nach Art. 16 FFH-RL erfasst sein. Die Art. 12 bis 14 sowie Art. 15 Buchst. a und b FFH-RL bilden ein kohärentes System von Regelungen, die die Mitgliedstaaten dazu verpflichten, für die betroffenen Tier- und Pflanzenarten ein strenges Schutzsystem einzuführen. Art. 16 der Richtlinie, der die Kriterien genau festlegt, auf deren Grundlage die Mitgliedstaaten von den Verboten der Art. 12 bis 15 abweichen dürfen, stellt eine Ausnahmebestimmung vom Schutzsystem der Richtlinie dar, der deshalb restriktiv auszulegen ist (EuGH, Urt. v. 10.05.2007 – C-508/04 –, juris, RdNr. 109 f.).

19

2. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Ausnahmegenehmigung des Antragsgegners vom 28.10.2016 ist nicht gerechtfertigt, weil sich die angefochtene Ausnahmegenehmigung nach derzeitigem Erkenntnisstand als voraussichtlich rechtswidrig erweist.

20

2.1. Nach der hier allein in Betracht kommenden Regelung des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 5 BNatSchG können von den Verboten des § 44 im Einzelfall aus (anderen) zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art Ausnahmen zugelassen werden.

21

Mit dem unbestimmten Rechtsbegriff des öffentlichen Interesses hat der Gesetzgeber den Kreis der im Rahmen der Ausnahmeprüfung berücksichtigungsfähigen Gemeinwohlgründe bewusst weit gezogen; er umfasst grundsätzlich alle öffentlichen Interessen, lediglich reine Privatinteressen scheiden aus. Das Vorhaben muss auch nicht unmittelbar aus Gründen des öffentlichen Interesses durchgeführt werden; es reicht aus, dass es für die Zulassung bzw. Verwirklichung des Projekts Gründe des öffentlichen Interesses gibt. Deshalb kommt es auch nicht darauf an, ob Projektbetreiber ein öffentlicher oder ein privater Träger ist, der mit dem Projekt auch (eigen-)wirtschaftliche Interessen verfolgt; erforderlich, aber auch ausreichend ist, wenn an der Durchführung eines unmittelbar privatnützigen Vorhabens auch – mittelbar – öffentliche Interessen bestehen, z.B. zur Förderung oder Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (vgl. OVG RP, Urt. v. 08.07.2009 – 8 C 10399/08 –, juris, RdNr. 207, m.w.N.).

22

Mit der Qualifizierung der öffentlichen Belange als „zwingende Gründe“ wird einerseits verdeutlicht, dass nur öffentliche Belange von einigem Gewicht zur ausnahmsweisen Rechtfertigung einer erheblichen Beeinträchtigung in Betracht kommen (vgl. OVG RP, Urt. v. 08.07.2009, a.a.O., RdNr. 210 in juris, m.w.N.). Andererseits muss es sich nicht um unausweichliche Sachzwänge handeln; gemeint ist ein durch Vernunft und Verantwortungsbewusstsein geleitetes staatliches Handeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.01.2000 – BVerwG 4 C 2.99 –, juris, RdNr. 39). In diesem Zusammenhang wird gefordert, dass die für das Projekt streitenden öffentlichen Interessen einen hinreichenden Ortsbezug haben müssen, ihre Verwirklichung auf bestimmte Standortmerkmale angewiesen ist; zwingenden Charakter kann insbesondere ein wirtschaftliches Interesse nur haben, wenn es sich auf eine bestimmte Region bzw. einen bestimmten Standort in spezifischer Weise bezieht (OVR RP, a.a.O., m.w.N). Das Bundesverwaltungsgericht fordert in diesem Zusammenhang, dass die von der Behörde behaupteten positiven Wirkungen des Vorhabens auf bestimmte öffentliche Belange durch Erfahrungswissen abgesichert sein müssen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.03.2008 – BVerwG 9 A 3.06 –, juris, RdNr. 160).

23

Der Senat geht zugunsten der Antragstellerin davon aus, dass hiernach ein zwingendes öffentliches Interesse an der Erteilung der Ausnahmegenehmigung besteht, weil durch das in Rede stehende Vorhaben der Errichtung eines großflächigen Gartenbaubetriebes, das wegen Verstoßes gegen die artenschutzrechtlichen Verbote des § 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG ohne die Ausnahme nicht verwirklicht werden könnte, eine nicht unerhebliche Zahl von Arbeitsplätzen in einer strukturschwachen Region geschaffen werden kann. Aufgrund des Bauvorbescheides ist zumindest davon auszugehen, dass das im ersten Bauabschnitt geplante Vorhaben als gartenbaulicher Betrieb nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB im Außenbereich planungsrechtlich grundsätzlich zulässig und damit verwirklichungsfähig ist. Der Umstand, dass für die weiteren Bauabschnitte, die nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB im Außenbereich privilegiert sind, wie etwa Markthalle, Weiterverarbeitungshallen, Logistikzentrum, Fischaufzucht, Blockheizkraftwerk, die bauplanungsrechtlichen Grundlagen (Bebauungsplan Nr. 26 IPM) noch fehlen, dürfte dem zwingenden öffentlichen Interesse an dem im ersten Bauabschnitt vorgesehenen Vorhaben nicht von vornherein entgegenstehen.

24

2.2. Gemäß § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG darf jedoch eine Ausnahme nur zugelassen werden, wenn zumutbare Alternativen nicht gegeben sind und sich der Erhaltungszustand der Populationen einer Art nicht verschlechtert, soweit nicht Artikel 16 Abs. 1 der FFH-RL weitergehende Anforderungen enthält.

25

2.2.1. Der Verweis auf zumutbare Alternativen greift das Kriterium "keine anderweitige zufriedenstellende Lösung" aus Art 16 Abs. 1 FFH-RL auf. Art. 16 Abs. 1 FFH-RL ist als Ausnahmeregelung eng auszulegen, bei der die Beweislast für das Vorliegen der für jede Abweichung erforderlichen Voraussetzungen die Stelle trifft, die über sie entscheidet (EuGH, Urt. v. 14.06.2007 – C-342/05 –, juris, RdNr. 25). Lässt sich das Planungsziel an einem nach dem Schutzkonzept der FFH-RL günstigeren Standort oder mit geringerer Eingriffsintensität verwirklichen, muss der Projektträger von dieser Möglichkeit Gebrauch machen. Der Vorhabenträger darf von einer ihm technisch an sich möglichen Alternative erst Abstand nehmen, wenn diese ihm unverhältnismäßige Opfer abverlangt oder andere Gemeinwohlbelange erheblich beeinträchtigt werden. Standort- oder Ausführungsalternativen, die sich nur mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verwirklichen lassen, können außer Betracht bleiben. Das zumutbare Maß an Vermeidungsanstrengungen darf nicht außerhalb jedes vernünftigen Verhältnisses zu dem damit erzielbaren Gewinn für Natur und Umwelt stehen. In diesem Zusammenhang können auch finanzielle Erwägungen den Ausschlag geben (vgl. zu Art. 6 Abs. 4 FFH-RL: BVerwG, Urt. v. 27.01.2000 – BVerwG 4 C 2.99 –, juris, RdNr. 30 f.). In Betracht zu ziehen sind zudem nur solche Alternativen, die die Identität des Vorhabens wahren. Von einer Alternative kann dann nicht mehr die Rede sein, wenn sie auf ein anderes Projekt hinausläuft, weil die vom Vorhabenträger in zulässiger Weise verfolgten Ziele nicht mehr verwirklicht werden könnten. Zumutbar ist es nur, Abstriche vom Zielerfüllungsgrad in Kauf zu nehmen. Eine Variante, die nicht verwirklicht werden kann, ohne dass selbständige Teilziele, die mit dem Vorhaben verfolgt werden, aufgegeben werden müssen, braucht dagegen nicht berücksichtigt zu werden (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urt. v. 09.07.2009 – BVerwG 4 C 12.07 –, juris, RdNr. 33). Bleibt aber das Ziel(-Bündel) als solches erreichbar, so sind Abstriche am Grad der Zielvollkommenheit als typische Folge des Gebots, Alternativen zu nutzen, hinnehmbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.05.2002 – BVerwG 4 A 28.01 –, juris, RdNr. 26). Diese zum Habitatschutz entwickelten Grundsätze gelten für das Artenschutzrecht entsprechend (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.03.2008 – BVerwG 9 A 3.06 –, juris, RdNr. 240).

26

Gemessen daran, bestehen erhebliche Zweifel daran, dass es keine zumutbare Alternative für das streitige Vorhaben in seiner konkreten Ausführung gibt.

27

a) Zwar mag in Bezug auf den konkreten Standort eine die Identität des Vorhabens wahrende Alternative nicht vorhanden sein, insbesondere weil – wie die Antragstellerin und der Antragsgegner geltend machen – sich auf der von der oberen Naturschutzbehörde vorgeschlagenen Fläche westlich der L 221 in möglicherweise (nahezu) vergleichbarem Umfang Feldhamster befinden, diese Fläche aufgrund der Eigentumsverhältnisse nicht für das Bauvorhaben zur Verfügung steht und die Erschließung auf dieser Fläche aufwändiger ist.

28

b) Jedoch drängt sich eine Ausführungsvariante auf den zur Bebauung vorgesehenen Flächen auf, die mit einer geringeren Eingriffsintensität verbunden wäre. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Umsiedlung der Feldhamster nach Beendigung des Winterschlafs im Frühjahr 2017 und anschließendem Baubeginn nicht als die für die lokale Feldhamsterpopulation schonendere Variante in Betracht kommt. Noch im Maßnahmenkonzept des Büros (M.) vom 01.09.2016 (S. 15, Blatt 100 des Verwaltungsvorgangs) wurde darauf hingewiesen, dass der Zeitpunkt der Feldhamster-Umsiedlungen auf die Zeitfenster des zeitigen Frühjahrs (oberirdische Aktivität vor der Fortpflanzungsperiode) und des Spätsommers (oberirdische Aktivität nach der Fortpflanzungsperiode) beschränkt sei. Nach K. Mammen / U. Mammen – Methoden feldökologischer Säugetierforschung 2 (2003) – Möglichkeiten und Grenzen der Umsiedlung von Feldhamstern –, S. 465) (http://www.oekotop-halle.de/sites/default/files/IMCE/dokumente) kommen zum Umsiedeln von Feldhamstern nur das sehr zeitige Frühjahr oder der Spätsommer in Frage, d.h. die Zeit der oberirdischen Aktivität vor oder nach der Fortpflanzungsperiode.

29

Soweit die Antragstellerin und der Antragsgegner darauf verweisen, dass ein Zuwarten bis zum Frühjahr aufgrund des Bauzeitenplans des Investors und bereits abgeschlossener Verträge mit Wiederverkäufern nicht zumutbar sei, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Eine Gebietskörperschaft darf die Alternativlosigkeit einer artenschutzrechtlichen Ausnahme nicht durch Zwischenschaltung Dritter künstlich herbeiführen (vgl. Meßerschmidt, BNatSchG § 45 RdNr. 78). Ebenso wenig darf der Vorhabenträger die Alternativlosigkeit in zeitlicher Hinsicht dadurch herbeiführen, dass er sich bereits vor Beginn der Maßnahme vertraglich in der Weise bindet, dass er termingebundene Lieferverpflichtungen eingeht. Dies gilt hier insbesondere deshalb, weil sowohl der Antragstellerin als auch dem Investor bekannt war, dass bereits seit mehreren Jahren die "Feldhamsterproblematik" auf der in Rede stehenden Fläche besteht. Unabhängig davon ist fraglich, ob der von der Antragstellerin ins Feld geführte Bauzeitenplan unabhängig vom Erfordernis einer artenschutzrechtlichen Ausnahme umgesetzt werden kann. Bis jetzt liegt lediglich ein Bauvorbescheid des Antragsgegners vom 23.08.2016 vor, der die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Teils des Vorhabens (gartenbaulicher Betrieb) nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB feststellt, allerdings unter verschiedenen Bedingungen, die nicht nur die artenschutzrechtlichen Belange betreffen. So muss daneben

30

- der Nachweis erbracht werden, dass es sich bei dem neu gegründeten Betrieb um einen gärtnerischen Vollerwerbsbetrieb handelt,
- die verkehrliche, versorgungstechnische und entsorgungstechnische Erschließung nachgewiesen werden,
- den durch die Wasserbehörde zu prüfenden Belangen zum Umgang mit Niederschlagswasser und Abwasser ausreichend Rechnung getragen werden und eine positive Bewertung erfolgen können,
- durch das Amt für Landwirtschaft, Flurneuordnung und Forsten Süd die entsprechenden Zustimmungen nach § 34 FlurbG erteilt werden,
- die Pachtverträge zu den in Anspruch genommenen Grundstücken vorliegen.

31

Ausdrücklich nicht von der Feststellung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit erfasst werden folgende Anlagen:

32

- Markthalle mit 2.700 m² für den Direktvertrieb
- 5 Hallen mit 2.400 m² für die Weiterverarbeitung der Produkte
- Logistikzentrum
- Gewächshaus Fischaufzucht 10.000 m²
- Wasserbecken 5.100 m², 4.400 m²
- Stellflächen 9.345 m²
- Blockheizkraftwerke, Wärmepumpen, PV-Dachanlagen, Kleinstwindräder.

33

Bauordnungsrechtliche Belange wurden nicht geprüft.

34

Nach den Angaben der Beteiligten ist derzeit noch nicht einmal ein prüffähiger Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung für diesen ersten Abschnitt gestellt, so dass nicht absehbar ist, ob und wann mit dem Bau welcher Anlagenteile unter den vom Antragsgegner geforderten Bedingungen begonnen werden kann.

35

Hinzu kommt, dass bislang noch kein Nachweis darüber vorliegt, dass nach Ende der Überwinterung im Frühjahr 2017 die vom Antragsgegner für geeignet gehaltenen Aussiedlungsflächen U01, U04 und U05 verfügbar sind. Nach der Auflage Nr. 2.5 ist der Antragstellerin insoweit eine Frist bis zum 31.03.2017 eingeräumt. Es bleibt insoweit offen, was geschehen soll, wenn die geforderten 32 ha Umsiedlungsflächen nicht zur Verfügung stehen, etwa weil sich die betroffenen Grundstückseigentümer gegen die Ansiedlung von (weiteren) Feldhamstern in einer nicht unerheblichen Größenordnung wehren sollten oder eine "feldhamsterfreundliche Bewirtschaftung" ablehnen. Die Betreiberin des (...)er Zoos hat sich in der Vereinbarung vom 30.11.2016 zur Haltung der Feldhamster nur bis zum Ende der Winterschlafphase (spätestens Ende Mai 2017 [die Angabe Mai 2016 ist offensichtlich ein Schreibfehler]) bereiterklärt; die Antragstellerin hat sich darin verpflichtet, nach Ablauf der Winterschlafphase die Feldhamster abzuholen und diese fachgerecht auf einer feldhamsterfreundlich bewirtschafteten Fläche auszubringen.

36

2.2.2. Im Übrigen hat der Senat auch Zweifel daran, ob der Nachweis dafür erbracht ist, dass sich bei Durchführung der geplanten Umsiedlung der Feldhamster der Erhaltungszustand der Feldhamster-Populationen nicht verschlechtert.

37

a) Als Erhaltungszustand einer Art bezeichnet Art. 1 Buchstabe i FFH-RL die Gesamtheit der Einflüsse, die sich langfristig auf die Verbreitung und die Größe der Populationen der betreffenden Arten in einem Gebiet auswirken können. Der Erhaltungszustand wird als günstig betrachtet, wenn aufgrund der Daten der Populationsdynamik der Art anzunehmen ist, dass diese Art ein lebensfähiges Element des natürlichen Lebensraumes, dem sie angehört, bildet und langfristig weiterhin bilden wird, das natürliche Verbreitungsgebiet dieser Art weder abnimmt noch in absehbarer Zeit vermutlich abnehmen wird und ein genügend großer Lebensraum vorhanden ist und wahrscheinlich weiterhin vorhanden sein wird, um langfristig ein Überleben der Population dieser Art zu sichern.

38

Unter einer Population ist nach § 7 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG eine biologisch oder geografisch abgegrenzte Zahl von Individuen einer Art zu verstehen. Die Individuen innerhalb ihres Verbreitungsgebiets müssen zueinander in generativen oder vegetativen Vermehrungsbeziehungen stehen (BVerwG, Urt. v. 16.03.2006 – BVerwG 4 A 1075.04 juris, RdNr. 571). Anders als beim Verbotstatbestand des § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG ist allerdings im Rahmen der Ausnahme nach § 45 Abs. 2 BNatSchG nicht der Erhaltungszustand des von dem Vorhaben unmittelbar betroffenen lokalen Vorkommens maßgeblich, sondern eine gebietsbezogene Gesamtbetrachtung anzustellen, die auch die anderen (Teil-)Populationen der Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet in den Blick nimmt; entscheidend ist, ob die Gesamtheit der Populationen in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet, das über das Plan- bzw. Vorhabengebiet hinausreicht, als lebensfähiges Element erhalten bleibt (BVerwG, Urt. v. 06.11.2013 – BVerwG 9 A 14.12 –, juris, RdNr. 130). Das schließt freilich nicht aus, dass in die Beurteilung auch die Auswirkungen auf die örtliche Population mit einfließen. Dies kann im Rahmen einer zweistufigen Betrachtung geschehen, wie sie die EU-Kommission in ihrem "Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC", Februar 2007 (S. 60 f.) empfiehlt: Bleibt der Erhaltungszustand der betroffenen lokalen Population günstig, so steht damit zugleich fest, dass keine negativen Auswirkungen auf den Erhaltungszustand der Art in ihrem überörtlichen Verbreitungsgebiet zu besorgen sind. Lässt sich dem Vorhaben die Unbedenklichkeit für die lokale Population nicht attestieren, ist ergänzend eine weiträumigere Betrachtung geboten. Dann ist zu fragen, ob die Beeinträchtigung des lokalen Vorkommens sich auf die Stabilität der Art im überörtlichen Rahmen negativ auswirkt, was maßgeblich vom Erhaltungszustand der Art in ihrem regionalen oder sogar noch größeren Verbreitungsgebiet abhängt (zum Ganzen: BVerwG, Urt. v. 12.03.2008 – BVerwG 9 A 3.06 –, juris, RdNr. 249). Insoweit ist der Behörde ein naturschutzfachlicher Einschätzungsspielraum eingeräumt (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2008 – BVerwG 9 VR 10.07 –, juris, RdNr. 47).

39

Der Erhaltungszustand kann allerdings auch durch Ausgleichsmaßnahmen sichergestellt werden (Meßerschmidt, a.a.O., RdNr. 82). Hierfür kann es ausreichen, wenn geeignete und ausreichend große Ausweichhabitate orts- und zeitnah zur Verfügung gestellt werden (BVerwG, Urt. v. 16.03.2006 – BVerwG 4 A 1075/04 –, juris, RdNr. 573). Der zuständigen Behörde ist (auch) hinsichtlich der Bewertung von Maßnahmen, mit denen neue Habitatflächen für die betroffenen Arten zur Verfügung gestellt werden, ein naturschutzfachlicher Einschätzungsspielraum eingeräumt (BVerwG, Beschl. v. 09.09.2009 – BVerwG 4 BN 4.09 –, juris, RdNr. 11 in juris, m.w.N.).

40

Im Falle eines ungünstigen Erhaltungszustands der Populationen der betroffenen Art sind Ausnahmen nach Art. 16 Abs. 1 FFH-RL (ausnahmsweise) zulässig, wenn sachgemäß bzw. hinreichend nachgewiesen ist, dass sie weder den ungünstigen Erhaltungszustand dieser Population weiter verschlechtern noch die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes behindern; darüber hinaus müssen keine "außergewöhnlichen Umstände" vorliegen (BVerwG, Urt. v. 28.03.2013 – BVerwG 9 A 22.11 –, juris, RdNr. 135; Urt. v. 14.04.2009 – BVerwG 9 A 5.08 –, juris, RdNr 141; EuGH, Urt. v. 14.06.2007 – C-342/05 –, juris, RdNr. 29).

41

b) Die Feldhamster-Populationen befinden sich bundesweit betrachtet in einem ungünstigen Erhaltungszustand, da das natürliche Verbreitungsgebiet abnimmt. Nach dem vom Deutschen Rat für Landschaftspflege herausgegebenen Bericht zum Status des Feldhamsters aus dem Jahr 2014 (S. 8) weisen die Feldhamster-Bestände in fast allen Bundesländern einen negativen Trend auf. In Sachsen-Anhalt beträgt der Bestand > 50.000 Individuen und hat den Rote-Liste-status "vom Aussterben bedroht", die Bestandentwicklung ist allerdings stabil (vgl. S. 37). Hier besitzt die Art aktuell nur noch vier abgrenzbare Verbreitungszentren, darunter das südliche Harzvorland (vgl. das Maßnahmenkonzept des Büros für Landschaftsökologie (M.) vom 01.09.2016, S. 5, Bl. 95 des Verwaltungsvorgangs). Das Landesamt für Umweltschutz Sachsen-Anhalt (LAU) geht in seiner Stellungnahme zum streitigen Vorhaben vom 18.11.2016 (Anlage BG 10) dort von einem Erhaltungszustand "C" (mittel bis schlecht) bzw. "U1" (unzureichend) und damit von einem ungünstigen Erhaltungszustand aus.

42

c) Derzeit dürfte es an einem hinreichenden Nachweis dafür fehlen, dass im Fall der Durchführung des Bauvorhabens der im südlichen Harzvorland ungünstige Erhaltungszustand der Feldhamster-Population sich nicht weiter verschlechtern und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes nicht behindert wird.

43

aa) Der Antragsgegner geht selbst davon aus, dass die lokale Feldhamster-Population westlich von Sangerhausen nur erhalten werden kann, wenn die auf der Vorhabenfläche siedelnden Feldhamster auf nahe gelegene geeignete Ausgleichflächen umgesiedelt werden. In der Begründung des angefochtenen Bescheides gibt er an, dass das langfristige Überleben des Feldhamsters westlich von Sangerhausen das Vorhandensein geeigneter Flächen in einer ausreichenden Quantität sowie einer hinreichenden Vernetzung voraussetze. Dies stellt auch die Antragstellerin letztlich nicht in Frage. Sie hat ein Maßnahmenkonzept des Büros für Landschaftsökologie (M.) vom 01.09.2016 sowie ein ergänzendes Maßnahmenkonzept vom 19.10.2016 erstellen lassen und auch die der Ausnahmegenehmigung diesbezüglich beigefügten Auflagen akzeptiert. Eine andere Beurteilung folgt auch nicht aus dem von der Antragstellerin in Auftrag gegebenen artenschutzrechtlichen Fachbeitrag des Sachverständigenbüros M. vom 01.09.2016 (Bl. 107 ff. des Verwaltungsvorgangs), nach dem die höchste Baudichte im nordöstlichen Teil des Geltungsbereichs des künftigen Bebauungsplans Nr. 26 (IPM) und damit nicht in dem hier in Rede stehenden südlichen Bereich des Plangebiets vorzufinden sei. Nach dem ergänzenden Maßnahmenkonzept des Büros (M.) vom 19.10.2016 (S. 5, Bl. 22 des Verwaltungsvorgangs) ergab die Baukartierung für die geplanten Eingriffsbereiche im August/September 2016 für den hier in Rede stehenden Vorhabenbereich (Teilfläche A 5) eine Zahl von 27 festgestellten Feldhamsterbauen und eine Zahl von 45 kartierter Feldhamster-Röhren, so dass auf dieser Fläche mit etwa 30 bis 35 belaufenen Bauen zu rechnen sei. Ferner ergibt sich aus den vom Antragsgegner dem Landesverwaltungsamt übersandten Übersichtskarten zum lokalen Feldhamstervorkommen vom 11.11.2016 (Bl. 139 und 144 des Verwaltungsvorgangs), dass das in Rede stehende Vorhabengelände im so genannten "Kernbereich" des lokalen Lebensraums liegt, der für das dauerhafte Überleben der betroffenen Lokalpopulation essentiell sein soll.

44

bb) Ob mit der Umsiedlung der Erhalt der lokalen Population auf die in den Maßnahmenkonzepten vom 01.09.2016 und 19.10.2016 vorgesehenen Umsiedlungsflächen gewährleistet ist, erscheint nach den bisher vorliegenden Erkenntnissen fraglich.

45

aaa) Dies gilt insbesondere für die Frage, welche Folgen eine Ausgrabung der Feldhamster und die Überwinterung der geborgenen Tiere in einem Zoo für die betroffenen Individuen haben können. Der Antragsgegner setzt sich mit dieser Frage im angefochtenen Bescheid nicht auseinander. Das ergänzende Maßnahmenkonzept des Büros (M.) vom 19.10.2016 unterstellt zunächst, dass die Erdarbeiten auf den Projektflächen vor Beendigung des Winterschlafs erfolgen, wodurch es zwangsläufig zu einer Tötung von Individuen des Feldhamsters kommen könne. Es beschreibt dann die aus seiner Sicht erforderlichen Maßnahmen bei der Ausgrabung, Überwinterung und Aussiedlung der Tiere. Wie oben bereits dargelegt, ist das Büro (M.) im ursprünglichen Maßnahmenkonzept vom 01.09.2016 (S. 15, Blatt 100 des Verwaltungsvorgangs) aber davon ausgegangen, dass der Zeitpunkt der Feldhamster-Umsiedlungen auf die Zeitfenster des zeitigen Frühjahrs (oberirdische Aktivität vor der Fortpflanzungsperiode) und des Spätsommers (oberirdische Aktivität nach der Fortpflanzungsperiode) beschränkt sei. Gleiches ist den Ausführungen von K. Mammen / U. Mammen (Methoden feldökologischer Säugetierforschung 2 [2003] – Möglichkeiten und Grenzen der Umsiedlung von Feldhamstern –, S. 465, a.a.O.) zu entnehmen.

46

bbb) Aber auch in Bezug auf die Umsiedlung der Feldhamster auf die vom Antragsgegner für geeignet gehaltenen Flächen (U01, U04 und U05) bestehen Bedenken, ob sachgemäß nachgewiesen ist, dass sie weder den ungünstigen Erhaltungszustand der lokalen Population nicht weiter verschlechtern und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes nicht behindern wird.

47

Das Landesverwaltungsamt als obere Naturschutzbehörde führte in seiner Stellungnahme an den Antragsgegner vom 10.11.2016 (Bl. 135 ff. des Verwaltungsvorgangs) zum dem Baufeld des "Industrieparks Mitteldeutschland" (IPM) aus, dass der vorgesehene Eingriffsbereich nach den vorliegenden Gutachten aus den Jahren 2012 bis 2014 den überlebensnotwendigen Kernbestand der Sangerhäuser Feldhamsterpopulation darstelle. Es sei nicht auszuschließen, dass eine Umsiedlung auch nur eines Teils dieses Bestandes zu erheblichen irreversiblen Schädigungen dieser Population führe. Auf den Flächen dieser Kernpopulation befänden sich auch Landes- und Bundesmonitoringflächen zum Feldhamster, welche von großer Bedeutung für die Einschätzung des Erhaltungszustandes der gesamten Landespopulation und somit für die Berichtspflichten des Landes Sachsen-Anhalt gegenüber der EU sei. Des Weiteren lägen keine Erkenntnisse über eine erfolgreiche Umsiedlung einer so großen Anzahl von Feldhamstern vor. Daher sei hier das Risiko des Scheiterns der Umsiedlung sehr hoch, so dass infolge des Eingriffs in den Kernbestand der Lokalpopulation diese in ihrem Bestand gefährdet werden könne. Das Landesverwaltungsamt verweist zudem auf eine Stellungnahme LAU vom 07.08.2015, in der eine erfolgreiche dauerhafte Kompensation durch die CEF-Maßnahmen (Umsiedlung) infolge der "suboptimalen" Habitateignung der vorgesehenen Umsiedlungsflächen in Frage gestellt wird. Die Fa. (O.) habe im Jahr 2013 festgestellt, dass auf der geplanten Industrieparkfläche östlich der L 221 eine etwa doppelt so hohe Baudichte vorhanden sei wie auf der Fläche westlich der L 221. Nach den Erhebungen des Fa. (O.) GbR aus dem Jahr 2013 seien zudem auf den potenziellen Flächen westlich der L 221 nur ein Drittel aller Baue als Winterbaue klassifiziert worden.

48

In seiner Stellungnahme vom 07.08.2015 zum geplanten Industriepark (Anlage BG 6) führte das LAU aus, es sei bereits zweifelhaft, ob eine dauerhaft überlebensfähige Population (normative Vorgabe 1.500 Tiere als Gesamtgröße) verbleibe. Lege man selbst die optimistischen Schätzungen des Frühjahrsbestandes von 1.000 Tieren durch das Büro (M.) (2015) zugrunde, dürfte dies schon nicht mehr der Fall sein. Bei aller Unsicherheit der Schätzungen sei zu vermuten, dass durch bau- und anlagebedingte Faktoren ein erheblicher Eingriff stattfinde, der u.U. zur Unterschreitung der Größe einer überlebensfähigen Minimalpopulation führen könne. Die als CEF-Flächen vorgesehenen Flächen westlich des Plangebiets, die in der einvernehmlichen Abstimmung vom Oktober 2013 als relativ konfliktarme Alternativflächen festgestellt worden seien, könnten wegen suboptimaler Bodenverhältnisse mit Grundwasserbeeinflussung nicht dauerhaft höhere Hamsterdichten gewährleisten. Das erforderliche Steigerungspotenzial dieser Flächen für den Hamsterbestand sei fragwürdig. Des Weiteren stelle sich die Frage, wie lange der Vorhabenträger eine hamsterfördernde Bewirtschaftung grundsätzlich gewährleisten wolle. Schon aufgrund des ungünstigen Flächenansatzes (wesentlich weniger Umsiedlungsfläche (75 ha) als verloren gehen würde), müssten dauerhaft überdurchschnittlich erhöhte Hamsterdichten auf den CEF-Flächen erreicht werden. Selbst wenn man die suboptimale Eignung der Flächen außer Betracht ließe, wäre hierfür erwartungsgemäß ein sehr hoher Aufwand nötig, der sich kaum dauerhaft in die landwirtschaftliche Praxis integrieren ließe. Nach Auslaufen der CEF-Maßnahmen könnte dieser Stand wahrscheinlich nicht gehalten werden. In einer weiteren Stellungnahme vom 13.09.2016 (BG 8) zum Kompetenzzentrum "The Garden" bekräftigte das LAU seine Einschätzung unter Berücksichtigung des Maßnahmenkonzepts des Büros (M.) zur Umsiedlung des Feldhamsters und des artenschutzrechtlichen Fachbeitrags des von der Antragstellerin beauftragten Sachverständigenbüros M. vom 01.09.2016.

49

Zwar betrifft die streitige Ausnahmegenehmigung nur eine 32 ha große Teilfläche des ca. 140 bis 150 ha großen Geländes des Gesamtvorhabens, zu dem die obere Naturschutzbehörde und das LAU ihre ablehnende Haltung geäußert haben. Wie bereits dargelegt, bewegt sich die lokale Feldhamsterpopulation nach der Einschätzung des LAU aber am Rande der dauerhaften Überlebensfähigkeit, so dass auch eine Umsiedlung von geschätzt "nur" ca. 40 Feldhamstern von der Teilfläche bedenklich erscheint.

50

Der Beigeladene hat in seiner Widerspruchbegründung (S. 31 ff.) weitere Gesichtspunkte vorgetragen, die dagegen sprechen, dass die vom Antragsgegner für eine Umsiedlung als geeignet erachteten Flächen (U01, U04 und U05) tatsächlich für eine die Erhaltung der Population sichernde Umsiedlung geeignet sind. Die Ausgleichsflächen befinden sich nördlich und südlich der alten B 80 (nunmehr L 151) und damit (möglicherweise) durch Straßen und Gewässer isoliert vom Feldhamsterkernbestand südwestlich der Stadt D., so dass fraglich ist, ob ein Überleben dieser Population gesichert ist.

51

Allerdings ist dem Antragsgegner als untere Naturschutzbehörde – wie dargelegt – eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative zuzubilligen. Dies dürfte auch für die Frage gelten, ob "sachgemäß nachgewiesen" ist, dass sich bei Durchführung der Umsiedlung der ungünstige Erhaltungszustand der lokalen Feldhamsterpopulation nicht weiter verschlechtert und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes nicht behindert wird. Soweit diese Einschätzungsprärogative reicht, bleibt aber eine gerichtliche Kontrolle der konkreten Entscheidung dahin gehend möglich, ob diese vertretbar, d.h. plausibel und stimmig erscheint (BVerwG, Beschl. v. 28.12.2009 – BVerwG 9 B 26.09 –, juris, RdNr. 12). Dies erscheint aus den oben dargelegten Gründen aber fraglich. Ein gewichtiges Indiz gegen die Vertretbarkeit der Einschätzung des Antragsgegners ist, dass sowohl die obere als auch die oberste Naturschutzbehörde, die den Antragsgegner mittlerweile zur Rücknahme der streitgegenständlichen Ausnahmegenehmigung angewiesen haben, sowie das LAU als Fachbehörde für Naturschutz insoweit eine andere naturschutzfachliche Auffassung vertreten als der Antragsgegner. Zur Begründung der Weisung führte das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt mit Schreiben vom 23.12.2016 aus, dass keine ausreichenden Erkenntnisse zur Umsiedlung der Feldhamster während der Winterruhe vorlägen und durch den Eingriff in den Kernbereich der lokalen Population eine erhebliche, irreversible Schädigung der lokalen Feldhamsterpopulation mit Auswirkungen auf den Erhaltungszustand der Landespopulation nicht auszuschließen sei.

52

cc) Nicht nachgewiesen ist, dass im Fall einer Beeinträchtigung des lokalen Feldhamstervorkommens sich diese nicht negativ auf die Stabilität der Art im überörtlichen Rahmen auswirkt. Dazu enthält der angegriffene Bescheid keine Ausführungen, weil der Antragsgegner davon ausgegangen ist, dass sich der Erhaltungszustand der lokalen Feldhamsterpopulation bei Durchführung der geplanten Umsiedlung und Einhaltung der dem Bescheid beigefügten Nebenbestimmungen nicht verschlechtern werde. In der Beschwerdeerwiderung hat der Antragsgegner zwar (zutreffend) ausgeführt, dass es bei der Frage der Verschlechterung des Erhaltungszustandes einer Population im Sinne des § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG nicht auf die lokale Population ankomme, sondern eine gebietsbezogene Gesamtbetrachtung anzustellen sei, die auch die anderen (Teil-)Populationen der betreffenden Art in den Blick nehme. Letztlich hat er aber nochmals seine Auffassung bekräftigt, dass es hier nicht einmal zu einer Verschlechterung der lokalen Feldhamsterpopulation komme.

B.

53

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil er im erstinstanzlichen Verfahren einen Sachantrag gestellt, die Beschwerde eingelegt und sich so jeweils dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat.

C.

54

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Der Senat schließt sich insoweit den Ausführungen der Vorinstanz an.


(1) Auf Antrag wird einer inländischen oder ausländischen Vereinigung die Anerkennung zur Einlegung von Rechtbehelfen nach diesem Gesetz erteilt. Die Anerkennung ist zu erteilen, wenn die Vereinigung

1.
nach ihrer Satzung ideell und nicht nur vorübergehend vorwiegend die Ziele des Umweltschutzes fördert,
2.
im Zeitpunkt der Anerkennung mindestens drei Jahre besteht und in diesem Zeitraum im Sinne der Nummer 1 tätig gewesen ist,
3.
die Gewähr für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung, insbesondere für eine sachgerechte Beteiligung an behördlichen Entscheidungsverfahren, bietet; dabei sind Art und Umfang ihrer bisherigen Tätigkeit, der Mitgliederkreis sowie die Leistungsfähigkeit der Vereinigung zu berücksichtigen,
4.
gemeinnützige Zwecke im Sinne von § 52 der Abgabenordnung verfolgt und
5.
jeder Person den Eintritt als Mitglied ermöglicht, die die Ziele der Vereinigung unterstützt; Mitglieder sind Personen, die mit dem Eintritt volles Stimmrecht in der Mitgliederversammlung der Vereinigung erhalten; bei Vereinigungen, deren Mitgliederkreis zu mindestens drei Vierteln aus juristischen Personen besteht, kann von der Voraussetzung nach Halbsatz 1 abgesehen werden, sofern die Mehrzahl dieser juristischen Personen diese Voraussetzung erfüllt.
In der Anerkennung ist der satzungsgemäße Aufgabenbereich, für den die Anerkennung gilt, zu bezeichnen; dabei sind insbesondere anzugeben, ob die Vereinigung im Schwerpunkt die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege fördert, sowie der räumliche Bereich, auf den sich die Anerkennung bezieht. Die Anerkennung kann, auch nachträglich, mit der Auflage verbunden werden, dass Satzungsänderungen mitzuteilen sind. Sie ist von der zuständigen Behörde im Internet zu veröffentlichen.

(2) Für eine ausländische Vereinigung sowie für eine Vereinigung mit einem Tätigkeitsbereich, der über das Gebiet eines Landes hinausgeht, wird die Anerkennung durch das Umweltbundesamt ausgesprochen. Bei der Anerkennung einer Vereinigung nach Satz 1, die im Schwerpunkt die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege fördert, ergeht diese Anerkennung im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Naturschutz. Für die Anerkennung werden keine Gebühren und Auslagen erhoben.

(3) Für eine inländische Vereinigung mit einem Tätigkeitsbereich, der nicht über das Gebiet eines Landes hinausgeht, wird die Anerkennung durch die zuständige Behörde des Landes ausgesprochen.

(1) Werden die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten, hat die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Satz 1 gilt entsprechend, soweit eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 zur Einhaltung von Zielwerten die Aufstellung eines Luftreinhalteplans regelt. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.

(2) Besteht die Gefahr, dass die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festgelegten Alarmschwellen überschritten werden, hat die zuständige Behörde einen Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufzustellen, soweit die Rechtsverordnung dies vorsieht. Besteht die Gefahr, dass durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festgelegte Immissionsgrenzwerte oder Zielwerte überschritten werden, kann die zuständige Behörde einen Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufstellen, soweit die Rechtsverordnung dies vorsieht. Die im Plan festgelegten Maßnahmen müssen geeignet sein, die Gefahr der Überschreitung der Werte zu verringern oder den Zeitraum, während dessen die Werte überschritten werden, zu verkürzen. Ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen kann Teil eines Luftreinhalteplans nach Absatz 1 sein.

(3) Liegen Anhaltspunkte dafür vor, dass die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1a festgelegten Immissionswerte nicht eingehalten werden, oder sind in einem Untersuchungsgebiet im Sinne des § 44 Absatz 2 sonstige schädliche Umwelteinwirkungen zu erwarten, kann die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufstellen. Bei der Aufstellung dieser Pläne sind die Ziele der Raumordnung zu beachten; die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung sind zu berücksichtigen.

(4) Die Maßnahmen sind entsprechend des Verursacheranteils unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte oder in einem Untersuchungsgebiet im Sinne des § 44 Absatz 2 zu sonstigen schädlichen Umwelteinwirkungen beitragen. Werden in Plänen nach Absatz 1 oder 2 Maßnahmen im Straßenverkehr erforderlich, sind diese im Einvernehmen mit den zuständigen Straßenbau- und Straßenverkehrsbehörden festzulegen. Werden Immissionswerte hinsichtlich mehrerer Schadstoffe überschritten, ist ein alle Schadstoffe erfassender Plan aufzustellen. Werden Immissionswerte durch Emissionen überschritten, die außerhalb des Plangebiets verursacht werden, hat in den Fällen der Absätze 1 und 2 auch die dort zuständige Behörde einen Plan aufzustellen.

(4a) Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs für Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor kommen wegen der Überschreitung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid in der Regel nur in Gebieten in Betracht, in denen der Wert von 50 Mikrogramm Stickstoffdioxid pro Kubikmeter Luft im Jahresmittel überschritten worden ist. Folgende Kraftfahrzeuge sind von Verkehrsverboten ausgenommen:

1.
Kraftfahrzeuge der Schadstoffklasse Euro 6,
2.
Kraftfahrzeuge der Schadstoffklassen Euro 4 und Euro 5, sofern diese im praktischen Fahrbetrieb in entsprechender Anwendung des Artikels 2 Nummer 41 in Verbindung mit Anhang IIIa der Verordnung (EG) Nr. 692/2008 der Kommission vom 18. Juli 2008 zur Durchführung und Änderung der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge (ABl. L 199 vom 28.7.2008, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/1221 (ABl. L 174 vom 7.7.2017, S. 3) geändert worden ist, weniger als 270 Milligramm Stickstoffoxide pro Kilometer ausstoßen,
3.
Kraftomnibusse mit einer Allgemeinen Betriebserlaubnis für ein Stickstoffoxid-Minderungssystem mit erhöhter Minderungsleistung, sofern die Nachrüstung finanziell aus einem öffentlichen Titel des Bundes gefördert worden ist, oder die die technischen Anforderungen erfüllen, die für diese Förderung erforderlich gewesen wären,
4.
schwere Kommunalfahrzeuge mit einer Allgemeinen Betriebserlaubnis für ein Stickstoffoxid-Minderungssystem mit erhöhter Minderungsleistung, sofern die Nachrüstung finanziell aus einem öffentlichen Titel des Bundes gefördert worden ist, oder die die technischen Anforderungen erfüllen, die für diese Förderung erforderlich gewesen wären, sowie Fahrzeuge der privaten Entsorgungswirtschaft von mehr als 3,5 Tonnen mit einer Allgemeinen Betriebserlaubnis für ein Stickstoffoxid-Minderungssystem mit erhöhter Minderungsleistung, die die technischen Anforderungen erfüllen, die für diese Förderung erforderlich gewesen wären,
5.
Handwerker- und Lieferfahrzeuge zwischen 2,8 und 7,5 Tonnen mit einer Allgemeinen Betriebserlaubnis für ein Stickstoffoxid-Minderungssystem mit erhöhter Minderungsleistung, sofern die Nachrüstung finanziell aus einem öffentlichen Titel des Bundes gefördert worden ist, oder die die technischen Anforderungen erfüllen, die für diese Förderung erforderlich gewesen wären,
6.
Kraftfahrzeuge der Schadstoffklasse Euro VI und
7.
Kraftfahrzeuge im Sinne von Anhang 3 Nummer 5, 6 und 7 der Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung vom 10. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2218), die zuletzt durch Artikel 85 der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474) geändert worden ist.
Im Einzelfall kann der Luftreinhalteplan im Fall des Satzes 2 Nummer 6 auch für diese Kraftfahrzeuge ein Verbot des Kraftfahrzeugverkehrs vorsehen, wenn die schnellstmögliche Einhaltung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid anderenfalls nicht sichergestellt werden kann. Weitere Ausnahmen von Verboten des Kraftfahrzeugverkehrs, insbesondere nach § 40 Absatz 1 Satz 2, können durch die zuständigen Behörden zugelassen werden. Die Vorschriften zu ergänzenden technischen Regelungen, insbesondere zu Nachrüstmaßnahmen bei Kraftfahrzeugen, im Straßenverkehrsgesetz und in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung bleiben unberührt.

(5) Die nach den Absätzen 1 bis 4 aufzustellenden Pläne müssen den Anforderungen des § 45 Absatz 2 entsprechen. Die Öffentlichkeit ist bei der Aufstellung von Plänen nach den Absätzen 1 und 3 zu beteiligen. Die Pläne müssen für die Öffentlichkeit zugänglich sein.

(5a) Bei der Aufstellung oder Änderung von Luftreinhalteplänen nach Absatz 1 ist die Öffentlichkeit durch die zuständige Behörde zu beteiligen. Die Aufstellung oder Änderung eines Luftreinhalteplanes sowie Informationen über das Beteiligungsverfahren sind in einem amtlichen Veröffentlichungsblatt und auf andere geeignete Weise öffentlich bekannt zu machen. Der Entwurf des neuen oder geänderten Luftreinhalteplanes ist einen Monat zur Einsicht auszulegen; bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist kann gegenüber der zuständigen Behörde schriftlich oder elektronisch Stellung genommen werden; der Zeitpunkt des Fristablaufs ist bei der Bekanntmachung nach Satz 2 mitzuteilen. Fristgemäß eingegangene Stellungnahmen werden von der zuständigen Behörde bei der Entscheidung über die Annahme des Plans angemessen berücksichtigt. Der aufgestellte Plan ist von der zuständigen Behörde in einem amtlichen Veröffentlichungsblatt und auf andere geeignete Weise öffentlich bekannt zu machen. In der öffentlichen Bekanntmachung sind das überplante Gebiet und eine Übersicht über die wesentlichen Maßnahmen darzustellen. Eine Ausfertigung des Plans, einschließlich einer Darstellung des Ablaufs des Beteiligungsverfahrens und der Gründe und Erwägungen, auf denen die getroffene Entscheidung beruht, wird zwei Wochen zur Einsicht ausgelegt. Dieser Absatz findet keine Anwendung, wenn es sich bei dem Luftreinhalteplan nach Absatz 1 um einen Plan handelt, für den nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Strategische Umweltprüfung durchzuführen ist.

(5b) Werden nach Absatz 2 Pläne für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufgestellt, macht die zuständige Behörde der Öffentlichkeit sowohl die Ergebnisse ihrer Untersuchungen zur Durchführbarkeit und zum Inhalt solcher Pläne als auch Informationen über die Durchführung dieser Pläne zugänglich.

(6) Die Maßnahmen, die Pläne nach den Absätzen 1 bis 4 festlegen, sind durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung nach diesem Gesetz oder nach anderen Rechtsvorschriften durchzusetzen. Sind in den Plänen planungsrechtliche Festlegungen vorgesehen, haben die zuständigen Planungsträger dies bei ihren Planungen zu berücksichtigen.

(7) Die Landesregierungen oder die von ihnen bestimmten Stellen werden ermächtigt, bei der Gefahr, dass Immissionsgrenzwerte überschritten werden, die eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festlegt, durch Rechtsverordnung vorzuschreiben, dass in näher zu bestimmenden Gebieten bestimmte

1.
ortsveränderliche Anlagen nicht betrieben werden dürfen,
2.
ortsfeste Anlagen nicht errichtet werden dürfen,
3.
ortsveränderliche oder ortsfeste Anlagen nur zu bestimmten Zeiten betrieben werden dürfen oder erhöhten betriebstechnischen Anforderungen genügen müssen,
4.
Brennstoffe in Anlagen nicht oder nur beschränkt verwendet werden dürfen,
soweit die Anlagen oder Brennstoffe geeignet sind, zur Überschreitung der Immissionswerte beizutragen. Absatz 4 Satz 1 und § 49 Absatz 3 gelten entsprechend.

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich als anerkannter Umweltverband gegen die der Beigeladenen erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb einer Windkraftanlage.

Mit Bescheid vom 22. April 2015 erteilte das Landratsamt der Beigeladenen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage, u.a. unter Gewährung einer Ausnahme nach § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 5 BNatSchG von dem Tötungsverbot nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG in Bezug auf ein Baumfalkenvorkommen.

Mit Bescheid des Landratsamtes E. vom 14. Juli 2016 wurde die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 22. April 2015, zunächst beschränkt auf die Errichtung der strittigen Windkraftanlage, für sofort vollziehbar erklärt.

Das Bayerische Verwaltungsgericht München wies die Klage des Klägers gegen den Genehmigungsbescheid vom 22. April 2015 mit Urteil vom 27. September 2016 mit der Begründung ab, der Kläger sei nicht klagebefugt (Az. M 1 K 15.2013). Mit Beschluss gleichfalls vom 27. September 2016 lehnte das Verwaltungsgericht einen Antrag des Klägers gemäß § 80 a Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage wegen fehlender Antragsbefugnis ab (Az. M 1 SN 16.3166).

Eine gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27. September 2016 gerichtete Beschwerde des Klägers wies der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 29. Dezember 2016 zurück (Az. 22 CS 16.2162).

Mit seiner vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Berufung gegen das vorgenannte Urteil beantragt der Kläger:

Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 27. September 2016 wird der Bescheid des Landratsamtes Ebersberg vom 22. April 2015 aufgehoben.

Bei der Auslegung des § 42 Abs. 2 VwGO müsse der Begriff „in eigenen Rechten verletzt“ bei einer anerkannten Umweltvereinigung auf die satzungsmäßigen Ziele bezogen werden. Wenn sich Vereine, die sich in ihrer Satzung gerade dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen verschrieben hätten, im Rahmen des § 42 Abs. 2 VwGO darauf berufen würden, in eigenen Rechten verletzt zu sein, führe dies nicht zu einer Rechtsanwendung contra legem, sondern zu einer im Lichte des Artikel 20a GG notwendigen Umformung dessen, was in Art. 20 Abs. 3 GG und - in Anlehnung daran in Art. 20a GG - als „Gesetz und Recht“ bezeichnet werde. Der Vertrauensschutz privater Investoren könne hiergegen nicht ins Feld geführt werden. Die Beigeladene habe nicht darauf vertrauen können, dass die streitgegenständliche Genehmigung nicht angefochten werde. In einem Beschluss vom 3. Januar 2017 - 2 M 118/16 - habe das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt die Anfechtung einer artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung gemäß § 45 Abs. 7 BNatSchG durch eine anerkannte Naturschutzvereinigung unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union - EuGH (U.v. 8.11.2016 - C-243/15) für zulässig erachtet. Weiter hätten hier die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme vom Verbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG nicht vorgelegen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Kläger sei nicht klagebefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO. Nur eine Verletzung des Klägers in seinen Rechten rechtfertige die Aufhebung der angefochtenen Entscheidung, dessen prozessualer Durchsetzung die Anfechtungsklage diene. Zwar seien die Klagemöglichkeiten von Verbänden durch die Rechtsprechung des EuGH ausgeweitet worden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stütze sich die Ausweitung der Klagebefugnis jedoch ausdrücklich nicht auf eine Ausweitung gesetzlich normierter Klagemöglichkeiten, sondern auf eine sehr weite Ausdehnung der Individualrechtsklage durch eine äußerst großzügige Interpretation des Merkmals „eigene Rechte“. Die anerkannten Umweltverbände sollten in Fällen mit Europarechtsbezug letztlich Rechtsverletzungen Dritter als Verletzung eigener Rechte geltend machen können. Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (sog. Aarhus-Konvention - AK; G v. 9.12.2006, BGBl II S. 1251) schaffe keine originär subjektiven Rechte und begründe keine Verbandsklagebefugnis. Eine Gesetzeslücke sei nicht zu erkennen, da der Gesetzgeber für Naturschutzverbände umfangreiche Klagemöglichkeiten geschaffen habe.

Die Beigeladene beantragt gleichfalls,

die Berufung zurückzuweisen.

Das OVG Sachsen-Anhalt habe in seiner Entscheidung vom 3. Januar 2017 - 2 M 118/16 keineswegs abschließend eine Klagebefugnis für anerkannte Naturschutzvereinigungen für Rechtsbehelfe gegen artenschutzrechtliche Ausnahmen nach § 45 Abs. 7 BNatSchG für zulässig erachtet, sondern lediglich im Eilverfahren vorläufig entschieden. Der EuGH sei in seiner Entscheidung vom 8. November 2016 - C-243/15 davon ausgegangen, dass die Behörde, die ein Vorhaben gemäß Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43 zulassen möchte, es für erforderlich gehalten habe, die Erheblichkeit der Auswirkungen des Projektes auf die Umwelt im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. b der Aarhus-Konvention zu überprüfen. Gegenstand dieser Entscheidung des EuGH seien Eingriffe gewesen, die das Potenzial hätten, besondere Schutzgebiete erheblich zu beeinträchtigen. Diese könne man in ihrer Eingriffsintensität nicht mit Maßnahmen gleichsetzen, die möglicherweise den Verlust einzelner Individuen der besonders geschützten Arten nach sich ziehen könnten und für die deswegen eine artenschutzrechtliche Ausnahme gemäß § 45 Abs. 7 BNatSchG erteilt werde.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten in beiden Rechtszügen sowie auf die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.

Gründe

Mit Zustimmung der Beteiligten konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Berufung ist zurückzuweisen, da die Anfechtungsklage gegen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 22. April 2015 wegen fehlender Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) unzulässig ist.

1. Dem Kläger steht kein Verbandsklagerecht aufgrund einer anderen gesetzlichen Bestimmung im Sinne von § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO zu.

a) Die Voraussetzungen der Klagebefugnis des Klägers als nach § 3 UmwRG anerkanntem Umweltverband gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG liegen nicht vor.

Ein wie der Kläger nach § 3 UmwRG anerkannter Umweltverband kann, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, unter bestimmten Voraussetzungen Rechtsbehelfe gegen eine Entscheidung nach § 1 Satz 1 UmwRG einlegen. Die strittige immissionsschutzrechtliche Genehmigung betreffend die Errichtung und den Betrieb einer einzelnen Windkraftanlage gehört bereits nicht zu den in § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG abschließend genannten Entscheidungen, die dieser Rechtsbehelfsbefugnis unterliegen.

Für dieses Vorhaben kann keine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG). Es wird nicht vom Anwendungsbereich des UVPG erfasst, da es nicht zu den in der Anlage 1 zu diesem Gesetz aufgeführten Vorhaben zählt (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 UVPG) und auch keine landesrechtliche Regelung eine solche Pflicht vorsieht. Ferner betrifft die Genehmigung keine Anlage, die in Spalte c des Anhangs 1 der 4. BImSchV mit dem Buchstaben G gekennzeichnet (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Alt. 1 UmwRG) und für die damit ein Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG vorgeschrieben wäre. Über den Genehmigungsantrag war vielmehr im vereinfachten Verfahren gemäß § 19 BImSchG zu entscheiden (vgl. Nr. 1.6.2 des Anhangs 1 der 4. BImSchV).

b) Ein Klagerecht folgt zudem nicht aus § 64 BNatSchG. Anerkannten Naturschutzvereinigungen steht vor Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung und einer artenschutzrechtlichen Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG kein Mitwirkungsrecht nach § 63 BNatSchG und deshalb nach erfolgter Zulassungsentscheidung auch kein Rechtsbehelf zu (vgl. § 64 Abs. 1 BNatSchG). Auch eine analoge Anwendung des § 64 BNatSchG scheidet aus, da es sich um eine abschließende Regelung handelt. So schließt es die Gesetzessystematik bereits aus, von § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auch Befreiungen von artenschutzrechtlichen Vorschriften nach dem 5. Kapitel des Bundesnaturschutzgesetzes umfasst zu sehen; die Regelung erfasst nur Befreiungen von Ge- und Verboten in Schutzgebietsregelungen betreffend einzelne im 4. Kapitel des Bundesnaturschutzgesetzes geschützte Gebiete (vgl. BVerwG, U.v. 18.12.2014 - 4 C 35/13 - NVwZ 2015, 656/660 Rn. 54 m.w.N.). Angesichts dieser klaren Regelung ist eine erweiternde Auslegung von § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auch unionsrechtlich nicht geboten (vgl. BVerwG, U.v. 1.4.2015 - 4 C 6/14 - NVwZ 2015, 1532/1536 Rn. 35).

c) Eine Klagebefugnis ergibt sich auch nicht aus Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten - sog. UVP-Richtlinie (ABl. EU Nr. L. 26 S. 1). Zur Umsetzung dieser Vorschrift dienen die Regelungen des UmwRG. Eine unmittelbare Anwendung des Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU käme nach ständiger Rechtsprechung des EuGH (vgl. z.B. U.v. 8.3.2011 - C-240/09 - NVwZ 2011, 673/675 Rn. 44) in Betracht, wenn danach eine hinreichend konkrete und unbedingte Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einräumung eines Klagerechts bestünde, welcher durch das UmwRG nicht (hinreichend) Rechnung getragen wird.

Der in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU vorgesehene Rechtsbehelf betrifft die Rechtmäßigkeit u.a. von Entscheidungen, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten. Die strittige immissionsschutzrechtliche Genehmigung gehört nicht zu den Projekten, welche in Anhang I zur Richtlinie aufgeführt sind und damit einer Umweltverträglichkeitsprüfung einschließlich einer Öffentlichkeitsbeteiligung (Art. 5 bis 10 der Richtlinie) zu unterziehen sind (Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie). Für die Projekte des Anhangs II bestimmen die Mitgliedstaaten, ob das jeweilige Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden muss (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie). In Nr. 3 Buchst. i) von Anhang II sind „Anlagen zur Nutzung von Windenergie zur Stromerzeugung (Windfarmen)“ aufgeführt. Das Vorhaben zur Errichtung und zum Betrieb einer einzelnen Windkraftanlage fällt bereits nicht in diese Kategorie, die mit dem Begriff „Windfarm“ eine Mehrzahl von Windkraftanlagen voraussetzt.

2. Eine Klagebefugnis ergibt sich hier auch nicht aus Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK.

Die durch das UmwRG geschaffenen Rechtsbehelfe dienen nach dem Willen des Gesetzgebers der Umsetzung des Art. 9 Abs. 2 AK und der dazu ergangenen europäischen Richtlinien; Bestimmungen dieses Gesetzes können daher insbesondere nicht analog auf Fälle angewendet werden, die nicht Art. 9 Abs. 2 AK, sondern Art. 9 Abs. 3 AK unterfallen (vgl. hierzu im Einzelnen BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21/12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 30 ff. m.w.N.). Der Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 2 AK betrifft nur Fälle des Art. 6 AK, in denen eine Verpflichtung zur Öffentlichkeitsbeteiligung besteht oder nach Einzelfallprüfung bestehen kann. Subsidiär hierzu werden von Art. 9 Abs. 3 AK alle Handlungen und Unterlassungen erfasst, die (möglicherweise) gegen umweltbezogene Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts verstoßen. Art. 9 Abs. 3 AK wurde bisher nicht in nationales Recht umgesetzt (vgl. hierzu näher Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, UmwRG vor § 1 Rn. 3).

Eine Verpflichtung zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Sinne von Art. 6 AK im Rahmen eines umweltbezogenen Entscheidungsverfahrens besteht im vorliegenden Fall nicht. Sie folgt zum einen nicht aus Anhang I zur AK (Art. 6 Abs. 1 Buchst. a) AK), dem das hier strittige Vorhaben nicht unterfällt. Zum anderen ist der Anwendungsbereich nicht gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. b) AK eröffnet. Danach wendet jede Vertragspartei Art. 6 AK in Übereinstimmung mit ihrem innerstaatlichen Recht auch bei Entscheidungen an, die eine erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben können; zu diesem Zweck bestimmen die Vertragsparteien, ob Art. 6 AK Anwendung auf eine derartige geplante Tätigkeit findet. Eine derartige Bestimmung des innerstaatlichen Rechts fehlt im vorliegenden Fall. Wie oben (1. a)) ausgeführt unterfällt das strittige Vorhaben des Beigeladenen nicht dem Anwendungsbereich des UVPG. Diese Festlegung steht zudem in Einklang mit der Richtlinie 2011/92/EU (vgl. 1. b)).

Der EuGH hat in seinem vom Kläger zitierten Urteil vom 8. November 2016 - C-243/15 zwar ausgeführt (Rn. 49), dass einer Umweltschutzorganisation, welche unter den Begriff der betroffenen Öffentlichkeit im Sinne des Art. 2 Nr. 5 AK fällt, unmittelbar aus Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen - sogenannte FFH-Richtlinie (ABl. EG Nr. L. 206 S. 7) in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK ein Beteiligungsrecht zustehen kann. Diese Rechtsprechung kann aber nicht auf den vorliegenden Fall übertragen werden (anders für Ausnahmen nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG OVG LSA, B.v. 3.1.2017 - 2 M 118/16 - juris Rn. 17 f.).

Maßgeblich für die Anwendbarkeit des Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK ist dem EuGH zufolge (a.a.O., Rn. 57), dass die zuständigen nationalen Behörden vor der Genehmigung einer Tätigkeit zu prüfen haben, ob diese unter den Umständen des Einzelfalls erhebliche Umweltauswirkungen haben können. Die betreffende Behörde hat eine angemessene Prüfung der Pläne und Projekte auf Verträglichkeit für das betreffende Gebiet durchzuführen (a.a.O., Rn. 42). Das aus Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK folgende Beteiligungsrecht soll die Prüfung ermöglichen, ob die nationale Behörde diese Pflicht aus Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG beachtet hat (EuGH, a.a.O., Rn. 44). Die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 92/43/EWG sowie ihre Zielsetzung verlangen nach Auffassung des EuGH, dass sich die Bürger vor Gericht auf sie berufen und die nationalen Gerichte sie als Bestandteil des Unionsrechts berücksichtigen können (a.a.O., Rn. 44). Dieser Gedanke könnte zwar auch für Art. 16 der Richtlinie 92/43/EWG oder für Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG fruchtbar gemacht werden. Dafür müsste man aber ein Beteiligungsrecht im Sinne von Art. 6 AK herleiten können. Von ausschlaggebender Bedeutung für die Annahme eines Beteiligungsrechts nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK ist aus Sicht des EuGH (a.a.O., Rn. 45), dass Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG vorsieht, dass die zuständigen einzelstaatlichen Behörden, bevor sie einem Projekt oder Plan im Sinne dieses Artikels zustimmen, gegebenenfalls die Öffentlichkeit anzuhören haben. Diese Bestimmung sei in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK zu lesen. Im vorliegenden Fall ist eine solche Argumentation nicht möglich.

Die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahme vom artenschutzrechtlichen Tötungsverbot für besonders geschützte Vogelarten nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 45 Abs. 7 BNatSchG beruht auf der Regelung in Art. 5 Buchst. a) i.V.m. Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten - sogenannte Vogelschutzrichtlinie. Diese Regelung enthält keine Verpflichtung zur Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung und einer Öffentlichkeitsbeteiligung vor Erteilung einer Ausnahme. Charakteristisch für das Regelungskonzept sowohl der Richtlinie 2011/92/EU und von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG wie auch von Art. 6 Abs. 1 Buchst. b AK ist, dass Projekte (vgl. Art. 1 Abs. 2 Buchst. a) der Richtlinie 2011/92/EU) bzw. Projekte und Pläne (Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG) und geplante Tätigkeiten (im Sinne von Art. 6 AK) jeweils vor Erlass einer behördlichen Zulassungsentscheidung einer vorgelagerten Verträglichkeitsprüfung unterzogen werden. Dagegen ist in der Richtlinie 2009/147/EG keine formalisierte „artenschutzrechtliche Vorprüfung“ vorgesehen, die der Sachverhaltsermittlung vor Prüfung der Erteilungsvoraussetzungen einer artenschutzrechtlichen Ausnahme dienen würde, geschweige denn eine Öffentlichkeitsbeteiligung.

Diese Regelung in Art. 5 Buchst. a) i.V.m. Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG entspricht insoweit auch der Systematik der Richtlinie 92/43/EWG. Wie das Bundesverwaltungsgericht festgestellt hat (U.v. 9. 7. 2008 - 9 A 14/07 - NVwZ 2009, 302/306 Rn. 57) handelt es sich bei „Habitatschutz und Artenschutz trotz ihrer gemeinsamen Zielrichtung (Art. 2 I und II FFH-RL) [um] zwei selbstständig nebeneinander stehende Rechtsbereiche“, die „in unterschiedlichen Vorschriften mit je eigenem Gehalt und unterschiedlichen Prüfprogrammen geregelt“ sind. „Ein den Anforderungen des Art. 6 III und IV FFH-RL vergleichbares formalisiertes Prüfungsverfahren kennt der allgemeine Artenschutz [Art. 12 bis 16 FFH-RL] nicht.“

Die vom Kläger wiedergegebene Aussage in der Entscheidung des EuGH vom 8. November 2016 - C-243/15 - juris Rn. 59, „diese Organisationen“ müssten „zwingend die nationalen Rechtsvorschriften, die die Rechtsvorschriften der Union im Bereich der Umwelt umsetzen, sowie die unmittelbar anwendbaren Vorschriften des Umweltrechts der Union geltend machen können“, ist nur im Sinnzusammenhang zu verstehen. Vorangestellt findet sich in dieser Entscheidung die Aussage (a.a.O., Rn. 55), dass Art. 9 Abs. 2 AK „Umweltschutzorganisationen, die den in Art. 2 Nr. 5 dieses Übereinkommens genannten Anforderungen genügen […], ein Recht auf einen Rechtsbehelf gewähren, soweit dieser gegen eine Entscheidung gerichtet ist, die in den Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 2 [AK] fällt.“ Nachdem hier, wie vorstehend ausgeführt, der Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 2 AK nicht eröffnet ist, fehlt es an einer wesentlichen Voraussetzung für das vom EuGH angesprochene Rügerecht umweltrechtlicher Vorschriften des Unionsrechts und nationaler Umsetzungsnormen.

3. Eine Klagebefugnis kann sich hier auch nicht aus einer unmittelbaren Anwendung von 9 Abs. 3 AK ergeben.

a) Eine unmittelbare Anwendbarkeit kann zum einen nicht damit begründet werden, dass dieser Norm als völkerrechtlicher Vorschrift infolge der Transformation in innerstaatliches Recht (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG) der Rang eines einfachen (Bundes-) Gesetzes zukommt (vgl. BVerfG, B.v. 15.12.2015 - 2 BvL 1/12 - NJW 2016, 1295/1297). Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz steht zwar mit Art. 9 Abs. 3 AK nicht in Einklang, soweit es bislang in den von Art. 9 Abs. 3 AK geregelten Fällen keine Rechtsbehelfe vorsieht. Allerdings hat der Gesetzgeber an der ausdrücklichen Beschränkung des Anwendungsbereichs auch im Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl I S. 95) festgehalten und damit eine Ausdehnung auf die von Art. 9 Abs. 3 AK erfassten Sachverhalte ausgeschlossen (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21/12 - NVwZ 2014, 64/66 f. Rn. 32 ff.). Bereits aufgrund des lex-posterior-Grundsatzes ergibt sich, dass diese gesetzgeberische Festlegung im Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz einer unmittelbaren Anwendung des Art. 9 Abs. 3 AK entgegensteht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, B.v. 15.12.2015 - 2 BvL 1/12 - NJW 2016, 1295) lässt sich dem Grundgesetz weder eine Verfassungswidrigkeit völkerrechtswidriger Gesetze, noch ein (begrenzter) Vorrang des Völkervertragsrechts vor dem (einfachen) Gesetz oder eine Einschränkung des lex-posterior-Grundsatzes gegenüber Völkervertragsrecht entnehmen.

b) Eine unmittelbaren Anwendung von Art. 9 Abs. 3 AK kann auch nicht aus unionsrechtlichen Grundsätzen hergeleitet werden. Die Aarhus-Konvention ist von der Europäischen Gemeinschaft unterzeichnet und sodann mit Beschluss des Rates vom 17. Februar 2005 (2005/370/EG) genehmigt worden, womit sie integraler Bestandteil der Unionsrechtsordnung ist (EuGH, U.v. 8.3.2011 - C-240/09 - NVwZ 2011, 673/674 Rn. 30). Zwar wurden bei der Unterzeichnung der Konvention im Hinblick auf Art. 9 Abs. 3 AK ein Vorbehalt erklärt und keine die Mitgliedstaaten betreffenden europarechtlichen Vorschriften zu dessen Umsetzung erlassen (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, UmwRG vor § 1 Rn. 3). Der EuGH hat dennoch angenommen, dass er für die Auslegung der Bestimmungen von Art. 9 Abs. 3 AK im Hinblick auf ein Interesse an einer einheitlichen Auslegung in der EU zuständig ist (U.v. 8.3.2011 - C-240/09 - NVwZ 2011, 673/675 Rn. 42 und 43).

Nach Art. 9 Abs. 3 AK stellt jede Vertragspartei - zusätzlich und unbeschadet der hier nicht einschlägigen Überprüfungsverfahren nach Art. 9 Abs. 1 und 2 AK - sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um u.a. die von Behörden vorgenommenen Handlungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Der EuGH hat festgestellt, dass die Bestimmungen von Art. 9 Abs. 3 AK keine klare und präzise Verpflichtung enthalten, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könnte, und ihnen daher keine unmittelbare Wirkung zukommt (U.v. 28.7.2016 - C-543/14 - juris Rn. 51; U.v.8.3.2011 - C-240/09 - NVwZ 2011, 673/675 Rn. 45 und 52). Den Vertragsparteien der AK steht bei der Ausgestaltung der Durchführungsmodalitäten der „verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren“ nach Art. 9 Abs. 3 AK ein weites Ermessen zu (EuGH, U.v. 13.1.2015 - C-401/12 P u.a. - juris Rn. 59).

4. Eine Klagebefugnis kann auch nicht mit dem Erfordernis einer europarechtskonformen Auslegung des § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO begründet werden.

In der oben genannten Entscheidung (U.v. 8.3.2011 - C-240/09 - NVwZ 2011, 673/675 Rn. 50) hat der EuGH ausgeführt, dass der nationale Richter dann, wenn eine mit dem Unionsrecht und insbesondere mit der Habitatrichtlinie geschützte Art betroffen ist, das nationale Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen hat, dass es „so weit wie möglich“ im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen steht. Zwar macht der Kläger einen Verstoß gegen das Tötungsverbot nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG geltend, welcher auf Unionsrecht beruht (vgl. Art. 5 Buchst. a) der Richtlinie 2009/147/EG). Gegen eine solche erweiternde Auslegung des § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO bestehen jedoch durchgreifende Bedenken.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner bereits oben zitierten Entscheidung vom 5. September 2013 (7 C 21/12 - NVwZ 2014, 64/67 Rn. 38) ein subjektiv-öffentliches Recht eines anerkannten Umweltverbands im Sinne des § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO aufgrund einer europarechtskonformen Auslegung des § 47 Abs. 1 BImSchG bejaht. Es hat dazu in Übereinstimmung mit dem EuGH (U.v. 25.7.2008 - C-237/07 - NVwZ 2008, 984/985 Rn. 39) angenommen, dass zu den unmittelbar betroffenen juristischen Personen, denen durch § 47 Abs. 1 BImSchG ein Klagerecht zur Durchsetzung des materiell-rechtlichen Anspruchs auf Aufstellung eines den zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts entsprechenden Luftreinhalteplans eingeräumt wird, auch die nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverbände gehören.

Der Norm des § 44 Abs. 1 BNatSchG kann jedoch nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (vgl. z.B. B.v. 16.9.2016 - 22 ZB 16.304 - juris Rn. 20; B.v. 16.3.2015 - 22 CS 15.310 - juris Rn. 36) keine drittschützende Wirkung zugemessen werden, weil die Vorschrift das nicht drittschützende allgemeine ökologische Schutzziel des Erhalts der Artenvielfalt betrifft und sich aus den Tatbestandsmerkmalen der Norm kein von der Allgemeinheit unterschiedener Personenkreis bestimmen lässt. Auch den hier einschlägigen artenschutzrechtlichen Regelungen in Art. 5 und 9 der Vogelschutzrichtlinie ist keine Einräumung subjektiver Rechte zu entnehmen. Die Öffentlichkeitsbeteiligung nach Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG und entsprechend das Mitwirkungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG betreffen nur Befreiungen von Ge- und Verboten in Schutzgebietsregelungen (vgl. oben unter Nr. 1. b)).

Zwar hat der 14. Senat des Verwaltungsgerichtshofs in einem Urteil vom 28. Juli 2016 (14 N 15.1870 - NuR 2016, 790) anerkannten Naturschutzverbänden eine Antragsbefugnis zur Stellung eines Normenkontrollantrags (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) auch für den Fall zugesprochen, dass diese mit diesem Rechtsbehelf die Verletzung einer unbedingten und hinreichend genauen Bestimmung des objektiven Unionsumweltrechts, die keinen Drittschutz vermittelt, geltend machen. In dieser Entscheidung wird u.a. ausgeführt (Rn. 45), müsse im Lichte des Art. 9 Abs. 3 AK sowie im Interesse des unionsrechtlichen Effektivitätsgebots anerkannten Umweltverbänden in Bezug auf Sachverhalte, die dem Unionsumweltrecht unterliegen, ein weiter Zugang zu Gericht gewährleistet werden, könne die vom Bundesverwaltungsgericht in Erweiterung des Begriffs des subjektiven Rechts anerkannte prokuratorische Rechtsstellung anerkannter Umweltverbände nicht auf unbedingte und hinreichend bestimmte subjektive Umweltnormen (wie § 47 Abs. 1 BImSchG) beschränkt werden. In der Literatur finden sich Stimmen, die diese Rechtsauffassung stützen (vgl. Nachweise in BayVGH, U.v. 28.7.2016 - 14 N 15.1870 - juris Rn. 45). Es wird allerdings auch die gegenteilige Meinung vertreten, wonach eine solche Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht veranlasst ist (vgl. z.B. NdsOVG, U.v. 25.5.2016 - 4 KN 154/13 - NdsVBl 2016, 332 Rn. 33).

In der vorliegenden Fallkonstellation des § 42 Abs. 2 VwGO ist eine erweiternde Auslegung des Klagerechts im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung dahingehend, dass das Erfordernis der Geltendmachung einer subjektiven Rechtsverletzung entfällt, nicht möglich. Dem stehen die sehr klaren abschließenden gesetzlichen Regelungen zum Anwendungsbereich sowohl des UmwRG wie auch des Verbandsklagerechts nach dem BNatSchG sowie der Vertrauensschutz für die Anlagenbetreiber entgegen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat wiederholt in Bezug auf Art. 9 Abs. 3 AK betont, dass das Unionsrecht eine Auslegung contra legem im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfortbildung nicht fordert(U.v. 5.9.2013 - 7 C 21/12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 36 m.w.N.; U.v. 18.12.2014 - 4 C 35/13 - NVwZ 2015, 656/661; U.v. 1.4.2015 - 4 C 6/14 - BVerwGE 152, 10 Rn. 35). Auch der EuGH schränkt in der oben zitierten Entscheidung vom 8. März 2011 (C-240/09 - NuR 2011, 346 Rn. 49) die Forderung nach einer unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts mit der Wendung „so weit wie möglich“ ein.

Weiter hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 5. September 2013 (7 C 21/12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 37) klargestellt, dass eine nicht unmittelbar anwendbare Bestimmung wie Art. 9 Abs. 3 AK nicht Anknüpfungspunkt einer Auslegung sein kann, die diese Norm der Sache nach anwendbar macht. Auch in der Folgezeit hat das Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO daran festgehalten, dass die Subjektivierung des Unionsrechts als Anknüpfungspunkt für ein Klagerecht von Umweltverbänden auf diejenigen Personen beschränkt ist, denen das Unionsrecht Rechte einräumt (U.v. 18.12.2014 - 4 C 35.13 - NVwZ 2015, 656/661 Rn. 59; U.v. 12.11.2014 - 4 C 34/13 - NVwZ 2015, 596/599 Rn. 25).

Gegen die Zulässigkeit einer Ausweitung der Klagebefugnis im Wege richterlicher Rechtsfortbildung spricht hier auch, dass diese mit einer Verschlechterung der Rechtsposition der Beigeladenen als Genehmigungsinhaberin verbunden wäre. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (B.v. 24.2.2015 - 1 BvR 472/14 - BVerfGE 138, 377/392 Rn. 41) sind einer richterlicher Rechtsfortbildung dann verfassungsrechtlich engere Grenzen gesteckt, wenn sich dadurch die rechtliche Situation des Einzelnen verschlechtert. Durch eine erweiterte Klagebefugnis des Klägers würde die formelle Bestandskraft der strittigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung der Beigeladenen einschränkt. Diese Wirkung unterscheidet die vorliegende Konstellation von derjenigen, die der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs vom 28. Juli 2016 (14 N 15.1870 - NuR 2016, 790) zugrunde lag. Dort ging es um die Antragsbefugnis eines anerkannten Umweltverbands für einen Normenkontrollantrag und damit um einen Rechtsbehelf ohne drittbegünstigenden Gegenstand.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision war zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO). Dagegen spricht nicht, dass es sich hier um „auslaufendes Recht“ handeln würde. Inwieweit ein im Gesetzgebungsverfahren befindlicher Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben (BT-Drs. 18/9526) Gesetz wird und dadurch ein Klagerecht geschaffen wird bezüglich derjenigen Zulassungsentscheidungen, die nicht unter § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG in der geltenden Fassung fallen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 5 UmwRG-E, BT-Drs. 18/9526 S. 8), ist derzeit nicht absehbar.

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen je zur Hälfte.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Antragsteller, als eingetragene Vereine organisierte und nach § 3 des UmweltRechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - anerkannte Naturschutzvereinigungen, wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Gültigkeit der „Verordnung zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ vom 10. August 2015 (im Folgenden: Aufhebungsverordnung).

Am 16. April 2014 erließ das - zu diesem Zeitpunkt nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 4 des Bayerischen Naturschutzgesetzes (in der bis 30.4.2015 geltenden Fassung - BayNatSchG a.F.) zuständige - Landratsamt Bamberg für den Antragsgegner die „Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ (im Folgenden: Ausgangsverordnung). Die Verordnung wurde im Amtsblatt des Landkreises Bamberg Nr. 4/2014 vom 17. April 2014 bekanntgemacht. Sie trat gemäß ihrem § 7 am 18. April 2014 in Kraft. Der durch die Verordnung geschützte Landschaftsbestandteil hat eine Fläche von ca. 775 ha. Die ausgewiesene Fläche gehört zum Forstbetrieb Ebrach der Beigeladenen und befindet sich vollständig im Eigentum des Antragsgegners. Der geschützte Landschaftsbestandteil ist Teil des am 13. November 2007 von der Europäischen Kommission im Verfahren nach Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie, im Folgenden: Habitatrichtlinie) - FFH-RL - festgelegten und am 15. Januar 2008 im Amtsblatt der Europäischen Union bekanntgemachten Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ (DE6029371) mit einer Gesamtfläche von 15.876,8398 ha. Er ist zugleich Teil des Europäischen Vogelschutzgebiets DE6029471 „Oberer Steigerwald“ mit einer Gesamtfläche von 15.560 ha.

Das vom Landratsamt ausgewiesene Schutzgebiet ist gegliedert in Prozessschutz- und Entwicklungszonen (vgl. § 1 Abs. 4 der Ausgangsverordnung). Nach § 2 der Ausgangsverordnung ist Zweck der Unterschutzstellung im Wesentlichen der Erhalt, die Entwicklung und Wiederherstellung für den Steigerwald repräsentativer, standorttypischer, naturnaher, großflächiger und unzerschnittener Buchen- und Auenwaldgesellschaften mit ihren charakteristischen mykologischen, floristischen und faunistischen Artausstattungen einschließlich ihrer gesamten natürlichen Sukzessionsprozesse (Nr. 1) sowie die Entwicklung und Wiederherstellung von naturnahen Laubwaldgesellschaften ohne forstliche Nutzung zur Entwicklung des Biotopverbunds zwischen den beiden bestehenden Naturwaldreservaten „Waldhaus“ und „Brunnstube“ zur langfristigen Erhaltung und Entwicklung dauerhaft überlebensfähiger Populationen einer standorttypischen Waldfauna und Waldflora (Nr. 2). Zudem soll der geschützte Landschaftsbestandteil den Schutz der maßgebenden Lebensraumtypen und Arten des betreffenden FFH-Gebiets (Nr. 5) sowie den Schutz der maßgebenden Vogelarten des betreffenden Vogelschutzgebiets (Nr. 6) bezwecken. Die Gültigkeit dieser Verordnung ist Gegenstand eines von der Beigeladenen eingeleiteten anderweitigen Normenkontrollverfahrens, das auf Antrag der Beteiligten ruhend gestellt wurde (14 N 15.756).

Mit Schreiben vom 20. Mai 2015 hörte die - aufgrund des am 26. März 2015 vom Bayerischen Landtag beschlossenen Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 24. April 2015 (GVBl S. 73) - seit 1. Mai 2015 für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile, die größer als 10 ha sind, nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG als höhere Naturschutzbehörde zuständige Regierung von Oberfranken (im Folgenden: Regierung) unter anderem die Antragsteller zur beabsichtigten Aufhebung der Ausgangsverordnung an. Es sei von der Rechtswidrigkeit der Verordnung auszugehen, da sie die Ermächtigungsgrundlage des § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG - überdehne. Nach Rechtsprechung und Literatur müsse das Merkmal der Abgrenzbarkeit als Einzelobjekt erfüllt sein. Von einer Abgrenzbarkeit im Sinne einer (nicht zuletzt auch optischen) Herausgehobenheit sei vorliegend nicht auszugehen. Der Anhörung war ein Entwurf der geplanten Aufhebungsverordnung beigefügt. Es wurde eine Frist zur Äußerung bis 31. Juli 2015 eingeräumt.

In seiner Sitzung vom 30. Juli 2015 stimmte der Naturschutzbeirat bei der Regierung von Oberfranken mit drei zu sechs Stimmen gegen die Aufhebung der Ausgangsverordnung. In der Sitzung übergaben die Antragsteller, beide Mitglieder des Naturschutzbeirats, dem Präsidenten der Regierung ihre jeweiligen Stellungnahmen, beide vom 30. Juli 2015.

Das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz erteilte am 10. August 2015 gemäß Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG seine Zustimmung zur Aufhebung der Ausgangsverordnung. Man teile die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Regierung in deren verfahrensabschließendem Vermerk vom 6. August 2015.

Die Aufhebungsverordnung vom 10. August 2015 wurde im Oberfränkischen Amtsblatt Nr. 8/2015 vom 25. August 2015 veröffentlicht und trat nach ihrem § 2 am 1. September 2015 in Kraft.

Am 25. August 2015 stellten die Antragsteller beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO (Az. 14 NE 15.1871). Mit ihrem ebenfalls am 25. August 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof gestellten Normenkontrollantrag beantragen die Antragsteller,

die Verordnung der Regierung von Oberfranken zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ vom 10. August 2015 für ungültig zu erklären.

Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor, sie seien als nach § 3 UmwRG anerkannte Naturschutzvereine durch die Aufhebungsverordnung und die damit verbundene Beseitigung des Schutzes der alten und besonders schützenswerten Bäume im Hohen Buchenen Wald im Ebracher Forst, der innerhalb des FFH-Gebiets „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ und des Vogelschutzgebiets „Oberer Steigerwald“ liege, in ihren satzungsmäßigen Aufgabenbereichen berührt. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in der sog. „Braunbär“-Entscheidung sei ihnen als anerkannte Naturschutzvereinigungen im Lichte des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) - Aarhus-Konvention (AK) - ein weiter Zugang zu den Gerichten zu gewähren. Im Anschluss daran habe das Bundesverwaltungsgericht den Begriff der „eigenen Rechte“ präzisiert und ausgeweitet. Die vom Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angenommene „prokuratorische Rechtsstellung“ ergebe sich aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL, wonach die Mitgliedstaaten ein Gebiet, das wie „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 FFH-RL aufgenommen worden sei, so schnell wie möglich, spätestens innerhalb von 6 Jahren als besonderes Schutzgebiet ausweisen müssten. Mit der Ausgangsverordnung habe das Landratsamt Bamberg diese Pflicht aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL erfüllt. Durch die Aufhebung der Ausgangsverordnung werde die Unterschutzstellung entgegen der unionsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL rückgängig gemacht. Die Rückgängigmachung einer einmal erfolgten Unterschutzstellung verstoße auch gegen Art. 6 Abs. 2 FFH-RL. Es handele sich um eine „rechtliche“ Verschlechterung mit der damit einhergehenden „Erlaubnis“ einer tatsächlichen Verschlechterung des Waldzustands. Die Pflicht aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL bestehe bereits mit Aufnahme des Gebiets in die Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung. Der Normenkontrollantrag sei daher zulässig.

Die Aufhebungsverordnung sei formell rechtswidrig. Die Regierung sei für deren Erlass nicht zuständig gewesen, da die Änderung des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG verfassungswidrig sei. Die Verlagerung der Zuständigkeit von der unteren zur oberen Naturschutzbehörde, die erst auf massiven politischen Druck hin erfolgt und ausschließlich durch politische Opportunitätserwägungen motiviert sei, entziehe den Kommunen ein wichtiges Instrument der Selbstverwaltung im Bereich des kommunalen Umwelt- und Naturschutzes und konterkariere die eigene Zielsetzung der Staatsregierung, nämlich die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung. Zudem sei die als „Lex Steigerwald“ bekannte Änderung des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG unter dem Gesichtspunkt des Einzelfallgesetzes verfassungswidrig. Der Bayerische Landtag habe sich einer Sache angenommen, die typischerweise von der vollziehenden Staatsgewalt zu regeln sei.

Die Aufhebungsverordnung sei auch materiell rechtswidrig. Sie verstoße gegen den Schutzauftrag aus Art. 20a GG und Art. 3 Abs. 2 BV. Dieser sei auch für den Verordnungsgeber ermessensleitend. Die Verschlechterung, die mit der Beseitigung eines rechtlich erreichten Schutzniveaus einhergehe, widerspreche Art. 20a GG. Der Erlass der Aufhebungsverordnung sei willkürlich gewesen. Die Regierung habe auf erheblichen politischen Druck gehandelt und sei vom zuständigen Ministerium zur Aufhebung angewiesen worden. Es sei nicht nachvollziehbar, warum sie nicht im Rahmen der Rechtsaufsicht tätig geworden sei, wenn sie die Ausgangsverordnung als von Anfang an rechtswidrig angesehen habe. Zudem führe die Aufhebung der Ausgangsverordnung zu einer erheblichen Verschlechterung der Belange des betroffenen Waldgebiets. Es habe nur ein eingeschränktes Normsetzungsermessen der Regierung bestanden. Auch sei § 29 BNatSchG die richtige Rechtsgrundlage für die Ausgangsverordnung. Die Grenzen dieser Vorschrift seien nicht überdehnt. § 29 BNatSchG gebe in Bezug auf die Größe des geschützten Objekts keine Grenzen vor. Die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“, die nicht nur in § 29 BNatSchG, sondern auch in § 20 Abs. 2 BNatSchG verwendet werde, belege, dass der Gesetzgeber den Objektschutz nicht mehr habe festschreiben wollen. Im Bundesnaturschutzgesetz fehle jeglicher Hinweis für die Notwendigkeit einer Objekthaftigkeit des geschützten Landschaftsbestandteils und seiner optischen Abgrenzbarkeit sowie auf die Notwendigkeit, dass ein interessierter Laie den geschützten Landschaftsbestandteil in der Landschaft als Ganzes erkennen müsse. Selbst den Naturdenkmälern werde eine gewisse Flächenausdehnung von 5 ha zugestanden. In § 29 BNatSchG fehle eine entsprechende Größenangabe wie in § 28 BNatSchG. Auch der Entwicklungsgedanke und die Tatsache, dass ein geschützter Landschaftsbestandteil in einen Biotopverbund eingebracht werden könne, implizierten dessen Flächenhaftigkeit und machten deutlich, dass § 29 BNatSchG nicht mehr eine Kategorie des Objektschutzes sei. Die Vorschrift erfordere daher nicht, dass das streitgegenständliche Waldgebiet in der Natur identifizierbar und optisch abgrenzbar sein müsse. Da auch einzelne Gattungen nach § 29 BNatSchG geschützt werden könnten, sei der geschützte Landschaftsbestandteil zudem durch die Gattung „Buchenwald“ ausreichend abgrenzbar. Im Übrigen sei die optische Abgrenzbarkeit und Herausgehobenheit des geschützten Landschaftsbestandteils sowohl tatsächlich als auch historisch durch seine Naturausstattung, Wege, Straßen, Täler und historischen Grenzen gegeben und werde ohne weitere Eingriffe in 30 bis 40 Jahren zweifelsfrei zu bejahen sein. Letztlich verstoße die Aufhebungsverordnung gegen Europarecht, da sie entgegen Art. 4 Abs. 4 und Art. 6 Abs. 2 FFH-RL ergangen sei. Sie beseitige den durch die Ausgangsverordnung bestehenden Schutz des Buchenwalds. Ergänzend werde auf den Inhalt der im Verfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof (Az. Vf. 4-VII-16) eingereichten Antragsschrift verwiesen, den sich die Antragsteller zu Eigen machten.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Es bestünden erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags. Die Antragsteller seien nicht antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Diese Vorschrift setze die Möglichkeit einer Verletzung subjektiver Rechte der Antragsteller voraus. Auch die unzweifelhaft nach § 3 UmwRG anerkannten Antragsteller könnten eine Verletzung objektiven Rechts grundsätzlich nicht als Verletzung eigener Rechte geltend machen. Aus Art. 9 Abs. 3 AK ergebe sich keine Antragsbefugnis der Antragsteller. Die Antragsteller beriefen sich auf eine sehr weite Ausdehnung der Individualrechtsklage durch eine äußerst weite Interpretation des Merkmals „eigene Rechte“. Vorliegend fehle es an einer auslegungsfähigen, subjektive Unionsrechte vermittelnden Norm, da Art. 4 Abs. 4 FFH-RL dem objektiven Unionsumweltrecht angehöre.

Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Die Aufhebungsverordnung sei formell und materiell rechtmäßig. Nach ständiger Rechtsprechung könne eine Norm grundsätzlich nur in dem für die Normsetzung geltenden Verfahren aufgehoben werden. Die Regierung sei nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile mit einer Größe über 10 ha zuständig. Für eine Verfassungswidrigkeit dieser Regelung bestünden keinerlei Anhaltspunkte. Die Regierung habe das Aufhebungsverfahren weder aufgrund entsprechender Landtagsbeschlüsse noch aufgrund ministerieller Weisung eingeleitet, sondern nur deshalb, weil sie begründete Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ausgangsverordnung gehabt habe, die sie bereits im Ausweisungsverfahren geäußert habe. Die Regierung habe mit der Aufhebungsverordnung den durch die nichtige Ausgangsverordnung erzeugten Rechtsschein beseitigt. Hierzu sei sie aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit verpflichtet gewesen. Ein Aufhebungsermessen habe nicht bestanden. Die vom Landratsamt Bamberg erlassene Ausgangsverordnung sei nichtig, weil sie nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 29 BNatSchG gedeckt sei. Die streitgegenständliche Waldfläche sei kein taugliches Schutzobjekt im Sinne des § 29 BNatSchG. Eine gewisse räumliche oder flächenhafte Ausprägung eines geschützten Landschaftsbestandteils sei zwar möglich. Dieser müsse sich aber von der Umgebung besonders abheben und abgrenzen, was sich daraus ergebe, dass es sich bei § 29 BNatSchG um eine um Elemente des Flächenschutzes angereicherte Kategorie des Objektschutzes handele. Die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ sei in § 20 BNatSchG als Oberbegriff zu verstehen. Da der Gesetzgeber mit den Schutzkategorien „Landschaftsschutzgebiet“ und „geschützter Landschaftsbestandteil“ im Wesentlichen gleiche Schutzzwecke verfolge, wäre das Schutzinstrument „geschützter Landschaftsbestandteil“ sinnlos, wenn man auch ihn als Kategorie des Gebietsschutzes einordnen würde. Die Abgrenzbarkeit der streitgegenständlichen Fläche sei in der Natur nicht gewährleistet.

Die Beigeladene beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Ergänzend zu den Ausführungen des Antragsgegners trägt sie im Wesentlichen vor, Art. 9 Abs. 3 AK habe nach der Rechtsprechung zwar Bedeutung für die Auslegung nationalen Rechts, begründe für sich genommen aber keine Antragsbefugnis. Eine Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die auf einen vollständigen Verzicht auf eine „eigene Rechtsverletzung“ hinausliefe, verlange auch das Unionsrecht nicht. Eine dem § 47 Abs. 1 des Bundesimmissionsschutzgesetzes - BImSchG -entsprechende Vorschrift mit subjektivem Einschlag sei weder im Naturschutzrecht noch in der Habitat-Richtlinie vorhanden. Es fehle somit an einem Anknüpfungspunkt für eine subjektive Rechtsposition, die im Lichte des europäischen Rechts „erweiternd“ ausgelegt werden könne. Eine prokuratorische Rechtsstellung komme den Antragstellern insoweit nicht zu.

Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG bestünden nicht. Zuständigkeitsregelungen innerhalb der Staatsverwaltung seien Staatsorganisationsrecht. Insofern habe der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, wie sich aus Art. 77 Abs. 2 BV ergebe. Das allgemeine Willkürverbot sei nur dann verletzt, wenn für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehle, d.h. wenn die äußersten Grenzen der normativen Freiheit überschritten seien. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne eine gesetzliche Regelung nur dann als willkürlich verworfen werden, wenn ihre Unsachlichkeit evident sei. Hierfür gebe es keinerlei Anhaltspunkte.

Die angegriffene Aufhebungsverordnung leide nicht an materiellen Mängeln. Insbesondere bestünden hinsichtlich der Ausübung des dem Verordnungsgeber zustehenden Aufhebungsermessens keine Bedenken. Die maßgeblichen Erwägungen ließen sich dem Aktenvermerk der Regierung vom 6. August 2015 entnehmen. Die Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ sei aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit geboten gewesen, weil die Verordnung gegen höherrangiges Recht verstoßen habe. Es sei eine Schutzkategorie gewählt worden, für die das Landratsamt zwar formal sachlich zuständig gewesen sei, die inhaltlich aber nicht den Anforderungen dieser Schutzkategorie entsprochen habe. Bereits auf Grund seiner Größe von 775 ha könne das unter Schutz gestellte Gebiet kein „Landschaftsbestandteil“ im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sein. Es fehle an der erforderlichen deutlichen Erkennbarkeit und leichten Abgrenzbarkeit im Landschaftsraum.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten, insbesondere auf die Augenscheinsfeststellungen vom 30. Juni 2016 und das Protokoll über die mündliche Verhandlung vom 26. Juli 2016, sowie auf die vorgelegten Behördenakten und die beigezogenen Gerichts- und Behördenakten der Verfahren 14 NE 15.1871 und 14 N 15.756 Bezug genommen.

Gründe

Der zulässige Normenkontrollantrag ist nicht begründet.

A. Der Normenkontrollantrag ist statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt.

I. Die von den Antragstellern beanstandete „Verordnung zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ vom 10. August 2015 (im Folgenden: Aufhebungsverordnung) ist eine Rechtsvorschrift im Rang unter dem Landesgesetz, über deren Gültigkeit der Bayerische Verwaltungsgerichtshof auf Antrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO entscheidet.

II. Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift ist gewahrt; die Aufhebungsverordnung ist am 25. August 2015 im Amtsblatt der Regierung von Oberfranken (Oberfränkisches Amtsblatt) veröffentlicht worden, der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist am 25. August 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangen.

III. Die Antragsteller sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.

Antragsbefugt ist danach jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO soll in gleicher Weise wie § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO Popularklagen verhindern. Demgemäß können an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung in diesem Sinn keine höheren Anforderungen gestellt werden als sie auch für die Klagebefugnis gelten (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 24.9.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215). Ein Antragsteller muss danach hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Norm in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 10.3.1998 - 4 CN 6.97 - NVwZ 1998, 205; U.v. 11.12.2003 - 4 CN 10.02 - BVerwGE 119, 312; BayVGH, U.v. 17.6.2010 - 14 N 09.229 - VGH n.F. 63, 189 Rn. 24 f.). Eine Antragsbefugnis ist dann nicht gegeben, wenn Rechte eines Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, U.v. 11.12.2003 a.a.O. m.w.N.).

1. Ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, können Naturschutzvereinigungen wie die Antragsteller, die nach § 3 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - anerkannt sind, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung ausnahmsweise unter den Voraussetzungen des § 64 Abs. 1 BNatSchG oder aufgrund der Vorschriften des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes einlegen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.

Der Anwendungsbereich der sog. - naturschutzrechtlichen - altruistischen Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist vorliegend nicht eröffnet, da der Erlass einer Verordnung keine Entscheidung nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 BNatSchG oder § 63 Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG ist.

Auch die Vorschriften des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes kommen vorliegend nicht zur Anwendung. Denn der Erlass einer Verordnung zur Aufhebung einer Verordnung löst nach den Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung - UVPG - keine Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung aus und stellt damit keine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG dar. Das Vorliegen einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG ist aber Sachurteilsvoraussetzung. Sie lässt sich nicht mit der Erwägung bejahen, es sei nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen könne (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 Rn. 10). Eine Erstreckung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes auf Maßnahmen wie der Vorliegenden im Wege der Analogie scheidet aus, da es insoweit an einer planwidrigen Regelungslücke fehlt (vgl. zum Ganzen BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 30 ff.; U.v. 19.12.2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 20). Inwieweit das Enumerationsprinzip des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes Europarecht verletzen könnte, bedarf aus den nachfolgenden Gründen keiner Entscheidung.

2. Die Antragsteller berufen sich zu Recht auf eine mögliche Verletzung subjektiver Rechte im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

a) Eine mögliche Verletzung typisch subjektiver Rechte wie des Eigentumsrechts aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG oder die Verletzung von Beteiligungs- und Mitwirkungsrechten nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG haben die Antragsteller weder gerügt noch ist eine solche ersichtlich.

b) Als nach § 3 UmwRG anerkannte Naturschutzvereinigungen, deren satzungsmäßige Rechte betroffen sind, haben die Antragsteller eine prokuratorische Rechtsstellung dahingehend inne, eine mögliche Verletzung von Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie, im Folgenden: Habitatrichtlinie) - FFH-RL - durch den Erlass der Aufhebungsverordnung geltend zu machen. Hierin liegt eine mögliche Verletzung von eigenen unionsrechtlichen Rechtspositionen im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Das durch die „Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ (im Folgenden: Ausgangsverordnung) unter Schutz gestellte Gebiet „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ ist Teil des von der Europäischen Union am 13. November 2007 mit einer Fläche von 15.876,8398 ha gelisteten Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ (DE6029371). Ist ein Gebiet aufgrund des in Art. 4 Abs. 2 FFH-RL genannten Verfahrens als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung bezeichnet worden, so weist der betreffende Mitgliedstaat dieses Gebiet gemäß Art. 4 Abs. 4 FFH-RL so schnell wie möglich - spätestens binnen sechs Jahren - als besonderes Schutzgebiet aus und legt dabei die Prioritäten nach Maßgabe der Wichtigkeit dieser Gebiete für die Wahrung und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands eines natürlichen Lebensraumtyps des Anhangs I oder einer Art des Anhangs II und für die Kohärenz des Netzes Natura 2000 sowie danach fest, inwieweit diese Gebiete von Schädigung oder Zerstörung bedroht sind. Besonderes Schutzgebiet ist dabei nach der Begriffsbestimmung des Art. 1 Buchst. l FFH-RL ein von den Mitgliedstaaten durch eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift und/oder eine vertragliche Vereinbarung als ein von gemeinschaftlicher Bedeutung ausgewiesenes Gebiet, in dem die Maßnahmen, die zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der natürlichen Lebensräume und/oder Population der Arten, für die das Gebiet bestimmt ist, erforderlich sind, durchgeführt werden. Auf nationaler Ebene enthält § 32 BNatSchG die erforderlichen Regelungen, den Vorgaben des europäischen Habitatschutzrechts zur innerstaatlichen Verwirklichung zu verhelfen. Nach dessen Absatz 2 sind die gelisteten Natura 2000-Gebiete entsprechend ihren jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären.

Durch die Bezugnahme auf das FFH-Gebiet „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ (DE6029371) in § 2 Nr. 5 der Ausgangsverordnung und auf § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG ist erkennbar, dass das Landratsamt mit dem Erlass der Ausgangsverordnung - jedenfalls für deren räumlichen Bereich - der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL (§ 32 Abs. 2 BNatSchG) nachkommen wollte. Die verspätet (nach Ablauf der unionsrechtlich vorgegebenen Frist von sechs Jahren) erfolgte Umsetzung der unionsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL wird durch den Erlass der Aufhebungsverordnung wieder rückgängig gemacht. Es ist demnach möglich, dass die Aufhebungsverordnung Art. 4 Abs. 4 FFH-RL verletzt. Aufgrund ihrer prokuratorischen Rechtsstellung als anerkannte Umweltverbände können die Antragsteller dies gerichtlich geltend machen.

aa) Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs - in der jüngeren Vergangenheit bestätigt in der sog. „Janecek“-Entscheidung (U.v. 25.7.2008 - C-237/07 - Slg 2008, I-6221 Rn. 35 f. m.w.N.) sowie der Entscheidung „Stichting Natuur en Milieu“ (U.v. 26.5.2011 - C-165/09 u.a. - Slg 2011, I-4599 Rn. 93 f.) - begründen unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen des Unionsrechts - zumeist in Richtlinien - subjektive Rechte des unmittelbar Betroffenen, auf deren mögliche Verletzung er sich berufen bzw. deren Einhaltung er vor Gericht erzwingen können muss. Es wäre mit dem zwingenden Charakter, den Art. 249 EG (bzw. Art. 288 Abs. 3 AEUV) einer Richtlinie verleiht, unvereinbar, grundsätzlich auszuschließen, dass eine mit ihr auferlegte Verpflichtung von den betroffenen Personen nicht geltend gemacht werden kann (EuGH, U.v. 25.7.2008 a.a.O. Rn. 37). Derartige individualschützende Bedeutung erkennt der Europäische Gerichtshof insbesondere auch unionsrechtlichen Umweltstandards zu (vgl. Rennert, DVBl 2015, 793/795 m.w.N.).

bb) Der Europäische Gerichtshof geht zudem davon aus, dass unmittelbar betroffenen juristischen Personen in Bezug auf derartige (subjektive) unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen des Unionsrechts in gleicher Weise wie natürlichen Personen ein Klagerecht zusteht (vgl. EuGH, U.v. 25.7.2008 - Janecek C-237/07 - Slg 2008, I-6221 Rn. 39; U.v. 26.5.2011 - Stichting Natuur en Milieu C-165/09 u.a. - Slg 2011, I-4599 Rn. 100 „natürliche und juristische Personen“). Auch wenn der Europäische Gerichtshof die Kriterien für die Betroffenheit als Anknüpfungspunkt für eine subjektive, klagefähige Rechtsposition unmittelbar betroffener juristischer Personen nicht näher erläutert, ist darin die Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten über die Geltendmachung individueller Rechtspositionen hinaus angelegt (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 44). In unionskonformer Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO haben neben dem Bürger auch unmittelbar betroffene juristische Personen wie die nach § 3 UmwRG anerkannten Antragsteller bezogen auf das objektive Interesse an einer Sicherung der praktischen Wirksamkeit und der Einheit des Unionsrechts eine „prokuratorische“ Rechtsstellung inne, individuelle unionsrechtliche Rechtspositionen zu ihrem eigenen Anliegen zu machen. Dieses Verständnis des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergibt sich aus dem unionsrechtlichen Effektivitätsgebot (Art. 4 Abs. 3 EUV) sowie im Hinblick auf Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) - Aarhus-Konvention (AK) - (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 46 ff. m.w.N. zu § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO unter Bezugnahme u.a. auf Masing in Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 2012, Bd. 1, § 7 Rn. 107; vgl. zum Diskussionsstand u.a. auch BVerwG, U.v. 1.4.2015 - 4 C 6.14 - NuR 2015, 571 Rn. 32 ff.; U.v. 18.12.2014 - 4 C 35.13 - DVBl 2015, 636 Rn. 57 ff.; U.v. 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 Rn. 22 ff.; Schlacke, DVBl 2015, 929; Rennert, DVBl 2015, 793; Koch/Welss, NVwZ 2015, 633; Gassner, DVBl 2014, 551; Franzius, DVBl 2014, 543; Kokott/Sobotta, DVBl 2014, 132; Bunge, ZUR 2014, 3; Greim, BayVBl 2014, 517; Lau, NVwZ 2014, 637; Berkemann, DVBl 2013, 1137).

cc) Die Antragsteller sind als nach § 3 UmwRG anerkannte Naturschutzvereinigungen Teil der betroffenen Öffentlichkeit.

Als „betroffene Öffentlichkeit“ definieren Art. 2 Nr. 5 AK und (für die Umweltverträglichkeitsprüfung) inhaltlich entsprechend Art. 3 Nr. 1 der Öffentlichkeitsrichtlinie - RL 2003/35/EG - die von umweltbezogenen Entscheidungsverfahren betroffene oder wahrscheinlich betroffene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Interesse daran. Im Sinne dieser Begriffsbestimmung haben nichtstaatliche Organisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen, ein Interesse. Diese Vereinigungen sollen sich die öffentlichen Belange des Umweltschutzes zum eigenen Anliegen machen können (BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 49). Entscheidend für die Antragsbefugnis ist also die Betroffenheit des Umweltverbands (vgl. Bunge, ZUR 2014, 3/6 m.w.N.; Kokott/Sobotta, DVBl 2014, 132/133, wonach „interessanter“ als die Schutzrichtung der fraglichen Norm das Kriterium der unmittelbaren Betroffenheit ist).

Die Antragsteller sind nach § 3 UmwRG anerkannt und darüber hinaus in ihren satzungsmäßigen Rechten betroffen. Nach § 2 Satz 1 seiner Satzung verfolgt der Antragsteller zu 1 das Ziel, die natürlichen Lebensgrundlagen von Menschen, Tieren und Pflanzen und die Biodiversität im Ganzen vor weiterer Zerstörung zu bewahren und wiederherzustellen. Zu seinen Aufgaben gehört nach § 2 Satz 2 Spiegelstr. 3 der Satzung, als gesetzlich anerkannter Natur- und Umweltschutzverband auf den Vollzug der einschlägigen Gesetze zu dringen. Zweck des Antragstellers zu 2 ist nach § 2 Nr. 1 seiner Satzung der umfassende Schutz der Natur, insbesondere die Förderung des Arten- und Biotopschutzes. Zu seinen Aufgaben gehören insbesondere die Wahrnehmung der gesetzlichen Mitwirkungsrechte und gesetzlich eingeräumten Rechtsbehelfe in öffentlichen Planungs- und Genehmigungsverfahren, die die Belange des Natur- und Umweltschutzes berühren (vgl. § 2 Nr. 2 Buchst. i der Satzung des Antragstellers zu 2).

Allerdings machen die Antragsteller, soweit sie sich auf eine mögliche Verletzung von Art. 4 Abs. 4 bzw. Art. 6 Abs. 2 FFH-RL durch den Erlass der Aufhebungsverordnung berufen, keine Verletzung individueller unionsrechtlicher Rechtspositionen geltend. Beide Regelungen haben keinen unmittelbaren Bezug zu individuellen Rechtsgütern, sondern dienen dem Schutz von Allgemeingütern wie dem Natur- und dem Artenschutz. Wie die überwiegende Anzahl der unionsrechtlichen Regelungen des Natur- und Artenschutzrechts gehören sie dem objektiven Umweltrecht an.

dd) Die ihnen als anerkannte Naturschutzvereinigungen zustehende prokuratorische Rechtsstellung verleiht den Antragstellern auch die Rechtsmacht, im Wege der Normenkontrolle eine mögliche Verletzung objektiver unionsrechtlicher Umweltvorschriften durch den Erlass der Aufhebungsverordnung geltend zu machen. Das unionsrechtliche Effektivitätsgebot sowie Art. 9 Abs. 3 AK gebieten es, den Antragstellern als Teil der betroffenen Öffentlichkeit die Möglichkeit einzuräumen, vor Gericht auch die mögliche Verletzung unbedingter und hinreichend bestimmter objektiver Umweltvorschriften rügen zu können.

(1) Der Europäische Gerichtshof hat in seiner Entscheidung zum „slowakischen Braunbären“ (EuGH, U.v. 8.3.2011 - C-240/09 - Slg 2011, I-1255), in der es um die Rechtsschutzmöglichkeiten eines Umweltverbands im Anwendungsbereich der - ausschließlich objektiv-rechtlichen - Habitat-Richtlinie ging, darauf hingewiesen, es könne - ohne den effektiven Schutz des Umweltrechts der Union in Frage zu stellen - nicht in Betracht gezogen werden, Art. 9 Abs. 3 AK so auszulegen, dass die Ausübung der durch das Unionsrecht gewährleisteten Rechte praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert werde. Unmittelbar aus Art. 9 Abs. 3 AK lasse sich zwar nach ständiger Rechtsprechung kein Klagerecht herleiten, da die Bestimmungen des Art. 9 Abs. 3 AK keine unmittelbare Wirkung hätten, also nicht „self-executing“ seien. Sie enthielten keine klare und präzise Verpflichtung, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könne (so auch BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE, 147, 312 Rn. 37; U.v. 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 Rn. 21). Da nur „Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige [im] innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“, Inhaber der in Art. 9 Abs. 3 AK vorgesehenen Rechte seien, hingen die Durchführung und die Wirkungen dieser Vorschrift vom Erlass eines weiteren Rechtsakts ab. Jedoch zielten die Bestimmungen der Aarhus-Konvention, auch wenn sie allgemein formuliert seien, darauf ab, die Gewährleistung eines effektiven Umweltschutzes zu ermöglichen. Mangels einer einschlägigen Regelung der Union sei es Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten, die Verfahrensmodalitäten für Klagen festzulegen, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, wobei die Mitgliedstaaten für den wirksamen Schutz dieser Rechte in jedem Einzelfall verantwortlich seien. Dabei dürften die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nicht weniger günstig ausgestaltet sein als die für entsprechende innerstaatliche Klagen (Grundsatz der Äquivalenz) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert werden (Grundsatz der Effektivität). Daraus folge, dass der nationale Richter dann, wenn eine mit dem Unionsrecht und insbesondere mit der Habitat-Richtlinie geschützte Art betroffen sei, das nationale Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen habe, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen stehe (EuGH, U.v. 8.3.2011 - slowakischer Braunbär C-240/09 - Slg 2011, I-1255). Wenn auch im Zusammenhang mit Art. 10a der Umweltverträglichkeitsrichtlinie - RL 85/337 EWG - und Art. 9 Abs. 2 AK billigte der Europäische Gerichtshof darüber hinaus in seiner Entscheidung „Trianel“ (U.v. 15.5.2011 - C-115/09 - Slg 2011, I-3673 Rn. 45 ff.) anerkannten Naturschutzvereinigungen auch im Hinblick auf den unionsrechtlichen Effektivitätsgrundsatz zu, vor Gericht die Verletzung einer unionsrechtlichen Vorschrift, die den Umweltschutz bezwecke, auch dann geltend machen zu können, wenn diese Vorschrift nur die Interessen der Allgemeinheit und nicht die Rechtsgüter Einzelner schütze. Ansonsten sei den Umweltverbänden weitgehend die Möglichkeit genommen, die Beachtung der aus dem Unionsrecht hervorgegangenen Rechtsvorschriften überprüfen zu lassen, die in den meisten Fällen auf das allgemeine Interesse und nicht auf den alleinigen Schutz der Rechtsgüter Einzelner gerichtet seien.

(2) Muss demnach im Lichte des Art. 9 Abs. 3 AK sowie im Interesse des unionsrechtlichen Effektivitätsgebots anerkannten Umweltverbänden wie den Antragstellern in Bezug auf Sachverhalte, die dem Unionsumweltrecht unterliegen, ein weiter Zugang zu Gericht gewährleistet werden, kann die vom Bundesverwaltungsgericht in Erweiterung des Begriffs des subjektiven Rechts anerkannte prokuratorische Rechtsstellung anerkannter Umweltverbände (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 46) nicht auf unbedingte und hinreichend bestimmte subjektive europäische Umweltnormen (wie § 47 Abs. 1 BImSchG) beschränkt werden. Sie muss vielmehr auch unbedingte und hinreichend bestimmte objektive unionsrechtliche Vorschriften einbeziehen (so auch Schlacke, DVBl 2015, 929/933 ff.; Bunge, ZUR 2014, 3/7 ff.; Franzius, DVBl 2014, 543/546 ff.; eine richterliche Rechtsfortbildung [eher] ablehnend Rennert, DVBl 2015, 793/796 ff.; Lau, NVwZ 2014, 637; Greim, BayVBl 2014, 517).

Ein gegenteiliges Ergebnis wäre zudem auch unvereinbar mit der Spruchpraxis des Compliance Committees zu Art. 9 Abs. 3 AK. Nach Auffassung des Compliance Committees muss den Umweltverbänden grundsätzlich eine Möglichkeit eingeräumt werden, die Anwendung des Umweltrechts gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Vertragsparteien müssten zwar kein System der Popularklage einführen mit der Folge, dass jedermann jegliche umweltbezogene Handlung anfechten könne. Es dürften für Umweltverbände keine zu strengen Kriterien aufgestellt werden. Für den Zugang zu den Überprüfungsverfahren solle eine Vermutung sprechen, er dürfe nicht die Ausnahme sein. Als Kriterien kämen die Betroffenheit oder ein Interesse in Betracht (vgl. hierzu BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 48 m.w.N.).

Wären Umweltverbände wie die Antragsteller lediglich Prokuratoren des (subjektiven) unbedingten und hinreichend bestimmten Unionsumweltrechts, hätte dies im Ergebnis zur Konsequenz, dass sie - jenseits der Rechtsschutzmöglichkeiten, die ihnen das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und die naturschutzrechtliche Verbandsklage eröffnen - Zugang zu Gericht lediglich in wenigen unionsumweltrechtlichen Fallgestaltungen verlangen könnten. Dies führte in vielen Fällen, in denen unbedingte und hinreichend bestimmte objektiv-rechtliche Umweltvorschriften des Unionsrechts inmitten ständen, zu einer Rechtsschutzlücke. Gerade Fallgestaltungen wie die Vorliegende zeigen die Notwendigkeit einer derartigen Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten anerkannter Umweltverbände.

(3) Auf eine mögliche Verletzung von Art. 6 Abs. 2 FFH-RL können sich die Antragsteller allerdings nicht berufen.

Nach dieser Vorschrift treffen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken können. Unmittelbar durch den Erlass der Aufhebungsverordnung sind derartige Verschlechterungen für das streitgegenständliche Gebiet nicht zu befürchten. Denn lediglich durch den Erlass der Aufhebungsverordnung finden keinerlei Veränderungen im streitgegenständlichen Teil des FFH-Gebiets statt. Zwar hat die Beigeladene Hiebsmaßnahmen für diesen Bereich angekündigt, deren Zulässigkeit als Folge des Erlasses der Aufhebungsverordnung nicht mehr an den Verboten des § 3 der Ausgangsverordnung zu messen wäre. Die beabsichtigten Hiebsmaßnahmen wären jedoch - ungeachtet der Frage, ob sie ohne eine vorherige Prüfung ihrer Verträglichkeit nach § 34 BNatSchG zulässig wären - lediglich mittelbare Folge des Erlasses der Aufhebungsverordnung. Bereits aus diesem Grund können sich die Antragsteller nicht auf eine mögliche Verletzung des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL berufen.

(4) Die Antragsteller haben jedoch die prokuratorische Rechtsstellung, eine mögliche Verletzung von Art. 4 Abs. 4 FFH-RL durch den Erlass der Aufhebungsverordnung geltend zu machen.

Bei Art. 4 Abs. 4 FFH-RL handelt es sich um eine unbedingte und hinreichend genaue Bestimmung des objektiven Unionsumweltrechts. Die Vorschrift begründet eine unmittelbare Pflicht der Mitgliedstaaten, innerhalb von spätestens sechs Jahren Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung als besondere Schutzgebiete unter Schutz zu stellen. Zwar billigt die Bestimmung den Mitgliedstaaten einen weiten Handlungsspielraum zu, wie und in welcher Form das besondere Schutzgebiet ausgewiesen wird (vgl. Begriffsbestimmung in Art. 1 Buchst. l FFH-RL). Art. 4 Abs. 4 FFH-RL setzt der Ausübung des Ermessens jedoch insoweit Grenzen, als ein - eingeschränktes - Auswahl-, nicht aber ein Entschließungsermessen besteht (vgl. NdsOVG, U.v. 17.4.2013 - 4 LC 34/11 - juris Rn. 59; Thum/Engelmann, UPR 2015, 170/171; vgl. auch EuGH, U.v. 26.5.2011 - Stichting Natuur en Milieu C-165/09 u.a. - Slg 2011, I-4599 Rn. 103 zu Art. 4 der NEC-Richtlinie).

ee) Im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung kann offenbleiben, ob die Ausgangsverordnung der mitgliedstaatlichen Verpflichtung zur Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL in rechtmäßiger Weise nachgekommen ist. Die Ausgangsverordnung ist jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig ungeeignet, Art. 4 Abs. 4 FFH-RL (jedenfalls teilweise) umzusetzen.

(1) Der Europäische Gerichtshof hat in zahlreichen Entscheidungen klare Vorgaben formuliert, welche inhaltlichen Mindestanforderungen erfüllt sein müssen, damit die Ausweisung besonderer Schutzgebiete unionsrechtlichen Vorgaben entspricht. Die im Wesentlichen in Vertragsverletzungsverfahren ergangenen Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs beziehen sich allerdings ausschließlich auf die Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten - Vogelschutzrichtlinie (VSR) -, die für die Erhaltung der im Anhang I aufgeführten Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten zu erklären. Auch die Judikatur des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 7 FFH-RL behandelt nur die Frage, welchen Mindestinhalt der Akt der Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets haben muss, damit in Bezug auf Vogelschutzgebiete ein Schutzregimewechsel von Art. 4 Abs. 4 VSR zu dem (weniger strengen) Schutzregime des Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL eintreten kann (vgl. EuGH, U.v. 14.10.2010 - C-535/07 - Slg 2010, I-9483 Rn. 56 ff.). Hierzu führt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung aus, zur Bestimmung der in jedem besonderen Schutzgebiet geschützten Arten und Lebensräume sei festzustellen, dass die Bestimmung der Arten, die die Ausweisung des betreffenden besonderen Schutzgebiets gerechtfertigt haben, ebenso wie dessen Abgrenzung unbestreitbare Verbindlichkeit aufweisen müsse, weil andernfalls die Gefahr bestünde, dass das aus Art. 4 Abs. 1 und 2 VSR sowie aus Art. 6 Abs. 2 i.V.m. Art. 7 FFH-RL resultierende Schutzziel nicht vollständig erreicht werde (vgl. EuGH, U.v. 14.10.2010 a.a.O. Rn. 64 m.w.N.).

(2) Diesen vom Europäischen Gerichtshof zur Ausweisung von Vogelschutzgebieten entwickelten Anforderungen entspricht die Ausgangsverordnung erkennbar nicht. Mit der Ausgangsverordnung wurde nur ein kleiner Teil des gesamten FFH-Gebiets als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen. Zudem werden in der Ausgangsverordnung nur die aus Sicht des Landratsamts besonders schützenswerten (Buchen-)Habitate genannt (vgl. § 2 Nr. 5 der Ausgangsverordnung), die anderen durch die FFH-Gebietsausweisung ausdrücklich geschützten Arten sind hingegen nicht aufgelistet. Auch die in § 2 Nr. 1 bis 6 der Ausgangsverordnung formulierten Erhaltungsziele sind eher allgemein gehalten. Spezifische Erhaltungsziele für jede der geschützten Arten enthält die Ausgangsverordnung nicht.

(3) Allerdings kann nicht davon auszugegangen werden, dass die Ausgangsverordnung offensichtlich ungeeignet ist, der mitgliedstaatlichen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL nachzukommen.

Weder aus den vorhandenen unionsrechtlichen Regelungen noch aufgrund der bereits ergangenen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs lassen sich eindeutige und ausreichende Anhaltspunkte zur Beurteilung der Frage feststellen, welche inhaltlichen Anforderungen die Erklärung eines Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung zu einem besonderen Schutzgebiet erfüllen muss. Es ist nicht zwingend, dass die zur Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach Art. 4 Abs. 1 VSR entwickelten Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs auf die Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL zu übertragen sind. Denn im Gegensatz zur Handlungsverpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL hat die mitgliedstaatliche Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach den Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie konstitutive Wirkung. Erst durch die jeweilige Schutzgebietserklärung entsteht das Vogelschutzgebiet in den in der Erklärung bestimmten Grenzen und mit den dort genannten Arten. Soweit Stimmen in der Literatur die vom Europäischen Gerichtshof benannten Anforderungen auf die Verpflichtung nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL übertragen wollen (vgl. z.B. Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2016, § 32 BNatSchG Rn. 9 m.w.N.) führt dies jedenfalls nicht dazu, dass diese Frage als ausreichend geklärt angesehen werden kann und von einer eindeutigen Ungeeignetheit der Umsetzung auszugehen ist. Vor allem ist Art. 4 Abs. 4 FFH-RL nicht zwingend zu entnehmen, dass ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung nur vollständig zum besonderen Schutzgebiet erklärt werden darf.

Wie bereits ausgeführt, steht durch die Bezugnahme auf das FFH-Gebiet „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ und dessen Gebietsnummer in § 2 Nr. 5 der Ausgangsverordnung sowie durch die Bezugnahme auf § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG fest, dass das Landratsamt mit dem Erlass der Ausgangsverordnung - jedenfalls für diesen räumlichen Bereich - erkennbar der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL (§ 32 Abs. 2 BNatSchG) nachkommen wollte. Der materiell-rechtlichen Frage, ob das Landratsamt mit der Ausweisung als geschützter Landschaftsbestandteil eine geeignete Schutzkategorie im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG gewählt und auch ansonsten die zur Umsetzung des Art. 4 Abs. 4 FFH-RL notwendigen Voraussetzungen erfüllt hat, braucht in diesem Zusammenhang nicht nachgegangen zu werden; die Prüfung dieser Frage würde die Anforderungen an das Vorliegen der Antragsbefugnis überspannen.

IV. Den Antragstellern fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.

Nach ständiger Rechtsprechung ist das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis insbesondere dann nicht gegeben, wenn der Antragsteller sein Ziel auf anderem Wege schneller und einfacher erreichen könnte, wenn ein Erfolg seine Rechtsstellung nicht verbessern würde oder wenn es ihm auf den Klageerfolg gar nicht ankommt. Allerdings darf das Gericht die Gewährung von Rechtsschutz nur verweigern, wenn ein rechtlich anerkennenswertes Interesse des Antragstellers an der erstrebten gerichtlichen Entscheidung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Betracht kommt (Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, vor § 40 Rn. 11 m.w.N.). Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis an einer selbständigen Normenkontrolle entfällt nicht schon dadurch, dass eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erhoben werden könnte, bei der die Gültigkeit der Norm inzident zu prüfen wäre, da Gegenstand und Wirkung beider Verfahren verschieden sind. Am Rechtsschutzbedürfnis fehlt es nur dann, wenn die zu kontrollierende untergesetzliche Norm denselben Inhalt hat wie eine unmittelbar geltende gesetzliche Norm (Schmidt in Eyermann a.a.O. § 47 Rn. 78) oder Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos wäre (vgl. BVerwG, B.v. 23.10.2008 - 4 BN 16.08 - BauR 2009, 475 Rn. 5). Fallgestaltungen, die das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis entfallen lassen könnten, sind nicht ersichtlich.

1. Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller ist nicht nachträglich entfallen durch den Erlass der - auf Art. 20 Abs. 1 Satz 2 BayNatSchG gestützten und mit Verordnung zur Änderung der Vogelschutzverordnung vom 19. Februar 2016 (AllMBl S. 258) erlassenen - Bayerischen Verordnung über die Natura 2000-Gebiete (Bayerische Natura-2000 Verordnung - BayNat2000V).

Soweit in § 1 Nr. 1 BayNat2000V Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung als Natura 2000-Gebiete festgelegt werden, erfolgt die dortige Unterschutzstellung - anders als in der Ausgangsverordnung - nicht in einer der in § 32 Abs. 2 i.V.m. § 20 Abs. 2 BNatSchG genannten Schutzgebietskategorien. Bei der Regelung handelt es sich vielmehr um eine anderweitige Unterschutzstellung im Sinne des § 32 Abs. 4 BNatSchG, durch die nunmehr die Pflicht aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL erfüllt sein könnte. Die Klärung der Frage, ob dies angesichts der - zuvor erläuterten (vgl. III 2 b ee) - unklaren Anforderungen an die Umsetzung des Art. 4 Abs. 4 FFH-RL der Fall ist, würde den Rahmen der Prüfung des Rechtsschutzbedürfnisses überspannen.

2. Den Antragstellern fehlt das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis auch nicht deshalb, weil der Schutz der §§ 33 ff. BNatSchG für den streitgegenständlichen Teil des FFH-Gebiets als eines Natura 2000-Gebiets (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 8 BNatSchG) auch nach Erlass der Aufhebungsverordnung in vollem Umfang erhalten bleibt.

Die Antragsteller wollen im Wege der Normenkontrolle in erster Linie verhindern, dass durch die Aufhebung der Ausgangsverordnung die dort in § 3 ausgesprochenen Verbote entfallen. Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 15 bis 18 der Ausgangsverordnung enthaltenen Regelungen betreffen vorrangig die Forstbewirtschaftung und damit die von der Beigeladenen im betreffenden Gebiet konkret beabsichtigten Hiebsmaßnahmen. Unbestritten sind mit Aufnahme des betreffenden Gebiets in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung gemäß Art. 4 Abs. 5 FFH-RL die in Art. 6 Abs. 2 bis 4 FFH-RL (bzw. §§ 33 ff. BNatSchG) enthaltenen Regelungen zu beachten. Diese Vorschriften gewährleisten aber schon keinen den Regelungen der Ausgangsverordnung vergleichbaren Schutz, etwa wenn im Rahmen von forstwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmaßnahmen einzelne Bäume entfernt werden. Im Übrigen entbinden die Regelungen in Art. 6 Abs. 2 bis 4 FFH-RL (bzw. §§ 33 ff. BNatSchG) den Mitgliedstaat nicht davon, ein gelistetes Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung als besonderes Schutzgebiet auszuweisen.

3. Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller entfällt auch nicht, weil sie mittels naturschutzrechtlicher Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ihre Mitwirkungsrechte aus § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG im Rahmen einer Befreiung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG geltend machen könnten. Da dieser Rechtsschutz nur dann zum Tragen kommen kann, wenn ein Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann (vgl. § 34 Abs. 3 BNatSchG), ist hierdurch - im Vergleich zum vorliegenden Normenkontrollantrag - kein effektiver Rechtsschutz gewährleistet. Zudem würde dies der Aufgabenstellung des Normenkontrollverfahrens, eine Vielzahl von Einzelprozessen zu ersetzen, zuwiderlaufen (Schmidt in Eyermann, VwGO, § 47 Rn. 78). Das Normenkontrollverfahren dient nämlich der Rechtsklarheit und der ökonomischen Gestaltung des Prozessrechts (Schmidt in Eyermann a.a.O. Rn. 78).

B. Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. Die „Verordnung zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“, mit der der Antragsgegner die „Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ aufgehoben hat, steht mit höherrangigem Recht in Einklang. Sie ist weder in formeller (I.) noch in materieller Hinsicht zu beanstanden (II.).

I. Die Aufhebungsverordnung weist keine formellen Mängel auf; insbesondere war die Regierung zu deren Erlass befugt.

Eine bereits erlassene Norm wie die Ausgangsverordnung, die nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2, § 29 Abs. 1 BNatSchG als Rechtsverordnung zu erlassen war, kann vom Normgeber nur in dem für ihren Erlass geltenden Verfahren aufgehoben werden (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, U.v. 21.11.1986 - 4 C 22.83 - BVerwGE 75, 142; BayVGH, U.v. 17.4.2014 - 6 B 13.382 - BayVBl 2014, 697 Rn. 22). Die Aufhebung der Ausgangsverordnung durch die Regierung folgt daher den gleichen gesetzlichen Bestimmungen über die Form, die Zuständigkeit und das Verfahren wie deren Erlass.

1. Fehler in Bezug auf die gesetzlichen Bestimmungen über das Verfahren (Art. 12 Abs. 1 Satz 1, Art. 52 BayNatSchG) wurden von den Antragstellern nicht gerügt und sind auch nicht ersichtlich. Insbesondere wurde die nach dem ablehnenden Votum des Naturschutzbeirats bei der Regierung von Oberfranken nach Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG erforderlich gewordene Zustimmung des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz als oberster Naturschutzbehörde (vgl. Art. 43 Abs. 2 Nr. 1 BayNatSchG) mit Schreiben vom 10. August 2015 erteilt.

2. Die Regierung war als höhere Naturschutzbehörde gemäß Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c i.V.m. Art. 43 Abs. 2 Nr. 2 BayNatSchG befugt, die einen geschützten Landschaftsbestandteil mit einer Gesamtfläche von 775 ha betreffende Aufhebungsverordnung für den Antragsgegner zu erlassen. Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG verstößt nicht gegen Verfassungsrecht.

a) Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG wurde durch § 1 Nr. 4 Buchst. b des Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 24. April 2015 (GVBl S. 73) eingeführt. Mit der Regelung wurde die für den Erlass von Rechtsverordnungen nach § 29 BNatSchG bis dahin bestehende Zuständigkeit der unteren Naturschutzbehörde (Kreisverwaltungsbehörde, vgl. Art. 51 Abs. 1 Nr. 4, Art. 43 Abs. 2 Nr. 3 BayNatSchG a.F.) in Abhängigkeit von der Größe des jeweiligen Schutzobjekts modifiziert. Die untere Naturschutzbehörde ist nunmehr nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b BayNatSchG nur noch für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile bis einschließlich 10 ha zuständig. Für größere Schutzobjekte wurde die Zuständigkeit für die Unterschutzstellung nach § 29 BNatSchG mit Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG auf die höhere Naturschutzbehörde (Regierung, vgl. Art. 43 Abs. 2 Nr. 2 BayNatSchG) übertragen.

b) Diese Teilverlagerung der Zuständigkeit zum Erlass von Rechtsverordnungen nach § 29 BNatSchG von der unteren auf die höhere Naturschutzbehörde ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

aa) Die Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes obliegt mangels gegenteiliger verfassungsrechtlicher Bestimmungen nach Art. 83 GG den Ländern als eigene Angelegenheit. Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG in eigener und selbständiger Verwaltungskompetenz die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht der Bund mit Zustimmung des Bundesrats eigene diesbezügliche Regelungen erlässt (vgl. Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG). Da vorliegend entsprechende bundesgesetzliche Vorschriften fehlen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 7 BNatSchG), ist der Freistaat Bayern für seinen Bereich nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG im Rahmen seiner Organisationsgewalt nicht nur befugt, die zuständigen Behörden für die Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes zu bestimmen (vgl. Art. 43 ff. BayNatSchG), sondern auch bestehende Zuständigkeiten zu ändern. Dem hierzu in Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV enthaltenen organisatorischen (institutionellen) Gesetzesvorbehalt, wonach neben der Organisation der Staatsverwaltung auch Regelungen über die Zuständigkeit durch Gesetz zu erfolgen haben, hat der bayerische Gesetzgeber mit Erlass des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG Genüge getan.

bb) Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b und c BayNatSchG verstößt nicht gegen Art. 77 Abs. 2 BV, der materielle Direktiven zur Organisation der bayerischen Behörden enthält. Für die Beurteilung der Voraussetzungen von Art. 77 Abs. 2 BV hat der bayerische Gesetzgeber angesichts der weiten Fassung dieser Organisationsrichtlinien naturgemäß einen weiten, nur im Rahmen der Evidenzkontrolle überprüfbaren Beurteilungsspielraum. Eine Verletzung des Art. 77 Abs. 2 BV ist nur dann anzunehmen, wenn die gesetzgeberische Organisationsentscheidung durch keine denkbare sachliche Erwägung zu rechtfertigen ist (vgl. BayVerfGH, E.v. 13.12.1973 - Vf. 8-VII-73 - VerfGHE 26, 144/161). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Nach der Begründung des Änderungsantrags (LT-Drs. 17/4989) zum Gesetzentwurf der Staatsregierung zur Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes (vgl. LT-Drs. 17/3113) soll mit der in Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG vorgenommenen Zuständigkeitsübertragung für den Erlass von Rechtverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile auf die höhere Naturschutzbehörde dem Umstand Rechnung getragen werden, dass sich Schutzobjekte von einer Größe von mehr als 10 ha in ihren Auswirkungen dem Flächenschutz annähern. Es sei sinnvoll, geschützte Landschaftsbestandteile größerer Flächenhaftigkeit wie Naturschutzgebiete der Zuständigkeit der höheren Naturschutzbehörde (vgl. Art. 51 Abs. 1 Nr. 2 BayNatSchG) zu unterstellen, da die Auswirkungen derartiger Landschaftsbestandteile in aller Regel nicht mehr kleinteilig seien. In Anbetracht des weiten gesetzgeberischen Spielraums rechtfertigt diese Begründung die vorgenommene Zuständigkeitsänderung. Sie ist nachvollziehbar und erscheint nicht sachwidrig, zumal Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG nur einen geringen Teil der in Frage kommenden Landschaftsbestandteile betrifft. Denn aufgrund des Schwellenwerts von 10 ha wird in den meisten Fällen weiterhin die untere Naturschutzbehörde für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile zuständig sein.

cc) Mit der Einführung des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG hat der bayerische Gesetzgeber auch nicht gegen das Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 10 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 BV, verstoßen. Die durch Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG vorgenommene Teilverlagerung der Zuständigkeit für die Unterschutzstellung von Landschaftsbestandteilen von der unteren auf die höhere Naturschutzbehörde tangiert das Selbstverwaltungsrecht der Landkreise nicht. Denn die Durchführung der Naturschutzgesetze und damit der Erlass einer Rechtsverordnung über geschützte Landschaftsbestandteile nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2 BNatSchG stellt eine staatliche Aufgabe (vgl. Art. 43 Abs. 1 BayNatSchG) und damit keine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises der Landkreise dar (vgl. Art. 4 Abs. 1, Art. 5 LKrO). Das als untere Naturschutzbehörde tätig werdende Landratsamt nimmt hiermit auch keine Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises (vgl. Art. 4 Abs. 2, Art. 6, Art. 37 Abs. 2, Art. 53 LKrO), sondern originär staatliche Aufgaben wahr. Es handelt nach Art. 43 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 BayNatSchG als Kreisverwaltungsbehörde und damit als (unmittelbare) Staatsbehörde (vgl. Art. 37 Abs. 1 Satz 2, Art. 53 Abs. 1 Satz 2 LKrO). Auch der im Vollzug der Staatsaufgaben tätige Landrat ist gemäß Art. 37 Abs. 6 LKrO Organ des Staates und handelt nicht nach Art. 22, 34 LKrO als Organ des Landkreises. Nach alledem greift die Teilverlagerung der Zuständigkeit für den Erlass von Rechtsverordnungen nach § 29 BNatSchG nicht in das Selbstverwaltungsrecht der Landkreise ein.

dd) Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG ergeben sich auch nicht im Hinblick auf das in Art. 19 Abs. 1 GG verankerte Verbot des Einzelfallgesetzes. Ungeachtet der Frage, ob Art. 19 Abs. 1 GG auf staatsorganisatorische Regelungen wie die vorliegende Zuständigkeitsregelung Anwendung findet, hat Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG den Charakter eines für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen geltenden generellen Rechtssatzes und ist kein Einzelfallgesetz. Wegen der abstrakten Fassung des gesetzlichen Tatbestands lässt sich nicht absehen, auf wie viele und welche Fälle das Gesetz Anwendung findet. Liegt ein genereller Rechtssatz vor, ist ohne Belang, ob ein Einzelfall den Anlass zu der gesetzlichen Regelung gegeben hat (vgl. BVerfG, U.v. 7.5.1969 - 2 BvL 15/67 - BVerfGE 25, 371). Die abstrakt-generelle Formulierung dient vorliegend auch nicht der Verschleierung einer einzelfallbezogenen Regelung, bei der künftige weitere Anwendungsfälle von vorneherein ausgeschlossen wären (vgl. BVerwG, U.v. 2.12.2015 - 10 C 18.14 - NVwZ-RR 2016, 344 Rn. 33 f. m.w.N.). Ein nur einmaliger Eintritt der vorgesehenen Rechtsfolgen ist vorliegend bereits deshalb nicht möglich, da es noch andere Fälle entsprechend großer geschützter Landschaftsbestandteile gibt bzw. weitere zu schützende Landschaftsbestandteile geben kann.

II. Die Aufhebungsverordnung ist auch materiell rechtmäßig. Die Regierung ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Ausgangsverordnung nicht von der Ermächtigungsgrundlage des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2 BNatSchG gedeckt ist (1.). Der Erlass der Aufhebungsverordnung ist zudem weder willkürlich (2.) noch hat der Antragsgegner hierdurch gegen das Verschlechterungsverbot des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL verstoßen (3.).

1. Die Ausgangsverordnung widerspricht materiellem Recht. Die Unterschutzstellung des Gebiets „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ als geschützter Landschaftsbestandteil findet in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2 BNatSchG keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Unabhängig von seiner Größe ist dieses Gebiet kein geeignetes Schutzobjekt im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG. Da Rechtsverordnungen einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung bedürfen (vgl. Art. 55 Nr. 5 Satz 3 BV), führt dies zur Nichtigkeit der Ausgangsverordnung.

a) Bei § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG handelt es sich um eine Kategorie des Objektschutzes.

Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG können Teile von Natur und Landschaft, deren besonderer Schutz aus den dort näher in den Nummern 1 bis 4 genannten Gründen erforderlich ist, rechtsverbindlich als geschützte Landschaftsbestandteile festgesetzt werden.

Geschützte Landschaftsbestandteile stellen - auch bei einer Flächenhaftigkeit des Schutzgegenstands - eine Kategorie des Objektschutzes dar. Dies ist in der zu § 29 BNatSchG ergangenen Rechtsprechung und Literatur unbestritten (vgl. OVG Saarl, U.v. 12.12.2012 - 2 C 320/11 - NuR 2013, 368 Rn. 40; U.v. 17.3.2011 - 2 C 509/09 - NuR 2012, 74 Rn. 41; Fischer-Hüftle/J. Schumacher/A. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 29 Rn. 1; Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 29 BNatSchG Rn. 1; Appel in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 29 Rn. 1; Hendrischke/Kieß in Schlacke, GK-BNatSchG, 1. Aufl. 2012, § 29 Rn. 1; Heugel in Lütkes/Ewer, BNatSchG, 1. Aufl. 2011, § 29 Rn. 1; Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, 1. Aufl. 2010, Rn. 439). Die Einordnung des § 29 BNatSchG als Regelung des Objektschutzes lässt sich nicht nur anhand von Wortlaut (aa), Systematik (bb) sowie Sinn und Zweck der Vorschrift (cc) eindeutig aus dem Gesetz ermitteln, sondern wird auch durch die Gesetzeshistorie (dd) sowie die zu Vorgängerregelungen des § 29 BNatSchG ergangene frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (ee) bestätigt.

aa) Bereits aus dem Wortlaut des § 29 BNatSchG sowie aus der Bezeichnung der weiteren in § 20 Abs. 2 BNatSchG genannten Schutzkategorien wird deutlich, dass der geschützte Landschaftsbestandteil eine Kategorie des Objektschutzes ist.

Die in der gesetzlichen Überschrift verwendete Begrifflichkeit „Landschaftsbestandteil“ weist darauf hin, dass es in § 29 BNatSchG um Objekt- und nicht um Gebietsschutz geht. Denn mit der Bezeichnung „Landschaftsbestandteil“ wird sprachlich ein einzelner Teil einer Einheit, ein Element, eine Komponente eines Ganzen (vgl. http: ... www.duden.de/suchen/dudenonline/Bestandteil), nicht aber die Einheit selbst beschrieben. Die Einordnung als Kategorie des Objektschutzes wird bestätigt durch die in § 29 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG - nicht abschließend, aber auslegungsweisend - genannten Regelbeispiele für Landschaftsbestandteile. Auch wenn den genannten Regelbeispielen - Alleen, einseitige Baumreihen, Bäume und Hecken - eine räumliche Ausdehnung, also eine Flächenhaftigkeit immanent ist, wird deutlich, dass § 29 BNatSchG auf den Schutz der genannten Objekte und nicht auf einen Schutz von Flächen gerichtet ist.

Betrachtet man darüber hinaus die in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 BNatSchG genannten Schutzkategorien, lassen bereits die jeweiligen Bezeichnungen als „Naturschutzgebiet“ (vgl. § 23 BNatSchG), „Nationalpark“ (vgl. § 24 Abs. 1 BNatSchG), „Biosphärenreservat“ (vgl. § 25 BNatSchG), „Landschaftsschutzgebiet“ (vgl. § 26 BNatSchG) und „Naturpark“ (vgl. § 27 BNatSchG) keinen Zweifel, dass es bei diesen Schutzinstrumenten um Gebiets- und nicht um Objektschutz geht. Das Gleiche gilt wegen seiner Nennung neben dem Nationalpark und aufgrund der gesetzlichen Definition (vgl. § 20 Abs. 2 Nr. 2, § 24 Abs. 4 BNatSchG) auch für das „nationale Naturmonument“. Demgegenüber ergibt sich aus dem Begriff „Naturdenkmal“ (vgl. § 20 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG) ebenso wie aus der Bezeichnung „geschützter Landschaftsbestandteil“ (vgl. § 20 Abs. 2 Nr. 7 BNatSchG) die Objekthaftigkeit dieser Schutzkategorien. Dass das Naturdenkmal (§ 28 BNatSchG) grundsätzlich eine Kategorie des Objektschutzes ist, dürfte unbestritten sein.

bb) Das gefundene Ergebnis wird durch die Systematik der Vorschriften des Kapitels 4, Abschnitt 1, des Bundesnaturschutzgesetzes (§§ 20 ff.) gestützt. Der Einordnung des § 29 BNatSchG als Kategorie des Objektschutzes steht insbesondere nicht entgegen, dass der Gesetzgeber sowohl in § 29 als auch in § 20 Abs. 2 BNatSchG die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ verwendet hat.

Bereits der Überschrift des Kapitels 4 („Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft“) ist zu entnehmen, dass das Bundesnaturschutzgesetz in den dortigen Regelungen anders als in den Vorschriften der Kapitel 1 bis 3 nur bestimmte „Teile von Natur und Landschaft“ erfasst. Das Gesetz verwendet dabei die Begriffe „Natur und Landschaft“ als einheitliche und umfassende Sammelbegriffe (vgl. A. Schumacher/J. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 1 Rn. 7). „Natur und Landschaft“ sind Gegenstand des Naturschutzrechts, Schutzgut und Objekt der Handlungsaufforderung des § 1 Abs. 1 BNatSchG (A. Schumacher/ J. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle a.a.O.). Demgegenüber sind „Teile von Natur und Landschaft“ alle belebten und unbelebten Flächen und Objekte, die einen natürlichen Ursprung haben oder wieder Teile der Natur geworden sind (vgl. A. Schumacher/J. Schumacher/Fischer-Hüftle a.a.O. § 20 Rn. 25).

Die Vorschriften in Abschnitt 1 des Kapitels 4 zeigen mit den dort genannten drei verschiedenen Schutzansätzen - Biotopverbund und -vernetzung (§ 21 BNatSchG), allgemeiner Gebiets- und Objektschutz (§§ 23 ff. BNatSchG) sowie gesetzlicher Biotopschutz (§ 30 BNatSchG) -, wie „Teile von Natur und Landschaft“ zu schützen sind. Dem Abschnitt 1 sind dabei in § 20 BNatSchG allgemeine Grundsätze vorangestellt, die die Kerngehalte dieser Instrumente des Naturschutzes und der Landschaftspflege aufgreifen (vgl. Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, Rn. 362). Das naturschutzrechtliche Instrument des Gebiets- und Objektschutzes ist dabei in seiner grundlegenden Struktur abweichungsfest ausgestaltet (vgl. Hendrischke in Schlacke, GK-BNatSchG, § 20 Rn. 13). Denn § 20 BNatSchG bestimmt in seinem Absatz 2, in welchen Formen „Teile von Natur und Landschaft“ geschützt werden können (vgl. A. Schumacher/J. Schumacher/Fischer-Hüftle in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 20 Rn. 19). „Teile von Natur und Landschaft“ als „geschützte Landschaftsbestandteile“ zu schützen, ist eine der in § 20 Abs. 2 BNatSchG genannten Formen. Die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ sowohl in § 29 als auch in § 20 Abs. 2 BNatSchG - und darüber hinaus in § 20 Abs. 3, § 22 Abs. 1 bis 4 sowie in § 30 Abs. 1 BNatSchG - wird gleichbleibend verwendet. Bei allen Vorschriften geht es darum, deutlich zu machen, dass nur „Teile“ von „Natur und Landschaft“, also Ausschnitte der Erdoberfläche (Land- und Wasserflächen), und nicht die „Natur und Landschaft“ in ihrer Gesamtheit gemeint sind. Nicht zuletzt wird dies durch die Tatsache belegt, dass in § 20 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG das Naturdenkmal - unstreitig eine Kategorie des Objektschutzes - als eine Form genannt ist, wie „Teile von Natur und Landschaft“ geschützt werden können. Der Gesetzgeber hat der Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ innerhalb des Kapitels 4, Abschnitt 1, somit keinen unterschiedlichen Bedeutungsgehalt beigemessen (vgl. hierzu auch BVerwG, U.v. 30.5.2012 - 9 C 5.11 - NVwZ 2013, 218 Rn. 41). Deshalb kann aus der Verwendung dieser Formulierung in § 29 und § 20 Abs. 2 BNatSchG nicht gefolgert werden, § 29 BNatSchG sei ein Instrument des Gebietsschutzes.

Vergleicht man zudem die sieben Einzelregelungen der acht in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG genannten Schutzkategorien, wird deutlich, dass der jeweilige Absatz 1 der §§ 23 bis 28 sowie § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG einem gleichförmigen Aufbau folgt. Der Gesetzgeber regelt alle Schutzkategorien im Gewand einer Legaldefinition und bestimmt zugleich die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung sowie die jeweils zu verfolgenden Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege. Dabei unterscheiden sich die §§ 23 bis 27 BNatSchG von den §§ 28 und 29 BNatSchG in einem wesentlichen Punkt. Stereotyp werden in § 23 Abs. 1, § 24 Abs. 1 und § 26 Abs. 1 BNatSchG die Formulierungen „rechtsverbindlich festgesetzte … Gebiete“ bzw. in § 25 Abs. 1 und § 27 Abs. 1 BNatSchG die Formulierungen „zu entwickelnde … Gebiete“ verwendet. Im Unterschied hierzu fehlt die Formulierung „Gebiete“ nicht nur in § 29 BNatSchG, sondern auch in § 28 Abs. 1 BNatSchG, wenn es dort heißt: „Naturdenkmäler sind rechtsverbindlich festgesetzte Einzelschöpfungen der Natur oder entsprechende Flächen bis zu fünf Hektar …“. Die aufgezeigten Unterschiede zwischen den §§ 23 bis 27 BNatSchG einerseits und §§ 28 und 29 BNatSchG andererseits belegen, dass es dem Gesetzgeber weder in § 28 BNatSchG noch in § 29 BNatSchG um Gebietsschutz geht.

Bestätigt wird dies durch die Reihenfolge, in der § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG die Schutzkategorien anführt. In den Nummern 1 bis 5 sind Kategorien des Gebietsschutzes genannt, denen mit Nummer 6 (Naturdenkmal) eine Kategorie des Objektschutzes folgt. Der geschützte Landschaftsbestandteil schließt sich als Nummer 7 an. Würde es sich bei § 29 BNatSchG um eine Regelung des Gebietsschutzes handeln, hätte der geschützte Landschaftsbestandteil systematisch der Nummer 5 folgen müssen.

Keine andere Bewertung erfordert der Umstand, dass der Gesetzgeber die Größe eines Naturdenkmals in § 28 BNatSchG auf 5 ha beschränkt hat, während in § 29 BNatSchG entsprechende Größenangaben fehlen. Die Einführung einer Höchstgröße für Naturdenkmäler mit dem Bundesnaturschutzgesetz 2002 folgte ausweislich der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drs. 14/6878 S. 12) praktischen Erwägungen. In der Praxis der Naturschutzbehörden hatte sich immer wieder die Notwendigkeit ergeben, kleinere Flächen, die nicht immer den strengen Anforderungen des Objektbegriffs genügten, den Naturdenkmälern gleichzustellen. Sachsen und Baden-Württemberg hatten es daher landesrechtlich zugelassen, dass Gebiete bis zu 5 ha ohne weitere Prüfung der Objektqualität als sog. Flächennaturdenkmal ausgewiesen werden konnten. Diese Lösung war in der Rechtsprechung teilweise als mit dem Bundesrecht unvereinbar in Frage gestellt worden. Durch die Änderung sollte es den Ländern ermöglicht werden, an ihren landesrechtlichen Lösungen festzuhalten. Rückschlüsse auf eine Einordnung von § 29 BNatSchG als Kategorie des Gebietsschutzes lassen sich aus der Einführung der Höchstgröße in § 28 BNatSchG nicht ziehen.

(cc) Auch Sinn und Zweck der in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG genannten Schutzkategorien gebieten, den geschützten Landschaftsbestandteil als Kategorie des Objektschutzes einzuordnen.

Die Unterscheidung der in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG genannten Schutzkategorien in solche des Gebietsschutzes (§§ 23 bis 27 BNatSchG) und solche des Objektschutzes (§§ 28 und 29 BNatSchG) entspricht dem mit dieser Kategorisierung verfolgten Sinn und Zweck. Der Typenkatalog des § 20 Abs. 2 BNatSchG ist abschließend und sichert einen bundesweit verbindlichen Numerus clausus der genannten Kategorien zum Schutz von Natur und Landschaft (vgl. Hendrischke in Schlacke, GK-BNatSchG, § 20 Rn. 24). Dieser Numerus clausus der Schutztypen dient der Effektivität des Natur- und Landschaftsschutzes. Sowohl für Gebiete als auch für Einzelerscheinungen oder Ensembles werden geeignete Schutzkategorien zur Verfügung gestellt. Auf diese Weise hat der Gesetzgeber Schutzformen für die gesamte Bandbreite möglicher schutzwürdiger und schutzbedürftiger „Teile von Natur und Landschaft“ - vom großräumigen Gebiet bis hin zum kleinflächigen Einzelobjekt - geschaffen. Dabei setzen die jeweiligen Schutzkategorien unterschiedliche Schwerpunkte, überlappen sich aber häufig hinsichtlich der Schutzgründe. Dadurch stehen der Naturschutzbehörde im Konkurrenzfall ggf. mehrere Eingriffsinstrumente alternativ zur Verfügung, wobei die Auswahl nach pflichtgemäßem Ermessen unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu treffen ist (vgl. BayVGH, U.v. 13.8.2002 - 9 N 98.2010 - juris Rn. 36 m.w.N.). An der grundsätzlichen Unterscheidung der Schutzkategorien in Regelungen des Gebiets- oder Objektschutzes ändert dies jedoch nichts. Mit § 29 BNatSchG hat der Gesetzgeber - neben dem Naturdenkmal - eine weitere Kategorie des Objektschutzes geschaffen, mit der in erster Linie kleinflächige Einzelobjekte geschützt werden können, die - im Gegensatz zu Naturdenkmälern - nicht als Erkenntnisquelle (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) oder für das ästhetische Empfinden des Menschen (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG) geschützt werden sollen. Zudem kennt das Naturdenkmal im Gegensatz zu den anderen Schutzkategorien keine ökologischen Schutzzwecke (vgl. Heugel in Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 28 Rn. 2). Gegen die Einordnung des § 29 BNatSchG als Instrument des Gebietsschutzes spricht auch, dass die mit den Schutzkategorien Landschaftsschutzgebiet und geschützter Landschaftsbestandteil verfolgten Schutzzwecke im Wesentlichen identisch sind (vgl. § 26 Abs. 1 und § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG). Es ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber zwei im Wesentlichen gleichartige Gebietsschutzkategorien schaffen wollte.

dd) Nichts anderes ergibt sich, wenn man die Entstehungsgeschichte der Schutzkategorie „geschützter Landschaftsbestandteil“ betrachtet.

Bereits das Reichsnaturschutzgesetz vom 26. Juni 1935 (RGBl I S. 821) - RNatSchG - sah in § 5 einen zum Naturdenkmal (§ 3) und Naturschutzgebiet (§ 4) subsidiären Schutz für „sonstige Landschaftsteile“ vor. Es verwendete zwar noch nicht den Begriff des geschützten Landschaftsbestandteils, definierte jedoch „sonstige Landschaftsteile in der freien Natur, die … zur Zierde und Belebung des Landschaftsbildes beitragen und im Interesse der Tierwelt, besonders der Singvögel und der Niederjagd, Erhaltung verdienen“. Beispielhaft genannt als sonstige Landschaftsteile waren Bäume, Baum- und Gebüschgruppen, Raine, Alleen, Landwehren, Wallhecken und sonstige Hecken sowie Parke und Friedhöfe.

Mit dem Bundesnaturschutzgesetz 1976 fanden die geschützten Landschaftsbestandteile ausdrücklich Eingang in das Bundesrecht und wurden auf Landschaftsbestandteile im bebauten Bereich erstreckt. § 18 BNatSchG 1976 griff die vorgenannten Schutzgründe des § 5 RNatSchG in modifizierter und heute noch gültiger Form auf und erweiterte den Schutzgegenstand um Aspekte des Naturhaushaltsschutzes und der Abwehr schädlicher Einwirkungen. Der Gesetzesbegründung ist zu entnehmen, dass die neue Regelung ausdrücklich an § 5 RNatSchG anknüpfte. Die neue modifizierte Regelung sollte dem wachsenden Bedürfnis nach Schutz von Grünflächen und Bäumen im Siedlungsbereich sowie von Schutzpflanzungen Rechnung tragen (vgl. BT-Drs. 7/3879 S. 25). Zugleich verdeutlichte der Gesetzgeber die Einordnung der dort genannten Schutzkategorien in Gebietsschutz einerseits und Objektschutz andererseits durch die numerische Gliederung in § 12 Abs. 1 BNatSchG 1976. Nach dieser Vorschrift konnten „Teile von Natur und Landschaft“ entweder nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG 1976 zum Naturschutzgebiet, Nationalpark, Landschaftsschutzgebiet oder Naturpark oder nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG 1976 zum Naturdenkmal oder geschützten Landschaftsbestandteil erklärt werden.

Durch das Bundesnaturschutzgesetz 2002 wurde das Instrument „geschützter Landschaftsbestandteil“ in § 29 BNatSchG überführt. In Erweiterung des § 18 BNatSchG 1976 wurden in § 29 Abs. 1 BNatSchG 2002 das Entwicklungs- und Wiederherstellungsziel des § 1 BNatSchG 2002 aufgenommen sowie die Funktion von Landschaftsbestandteilen als Lebensstätten wild lebender Tier- und Pflanzenarten als Schutzgrund eingeführt. Der Gesetzesbegründung zur Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes 2002 lässt sich nicht entnehmen, dass mit den in § 29 BNatSchG vorgenommenen Änderungen, insbesondere mit der Einführung des Entwicklungsziels in Absatz 1 Satz 1 Nummer 1, eine Entwicklung der Vorschrift vom Instrument des Objektschutzes zu einer Kategorie des Gebietsschutzes hin verfolgt werden sollte. Im Gegenteil sollten nach dem Willen des Gesetzgebers - neben den zuvor genannten Änderungen - im Übrigen keine Änderungen vorgenommen werden (vgl. BT-Drs. 14/6378 S. 52). Auch durch die - nicht erst mit dem Bundesnaturschutzgesetz 2010, sondern bereits mit dem Bundesnaturschutzgesetz 2002 (vgl. dort § 3) vorgenommene - Schaffung eines bundesweiten Biotopverbunds auf mindestens 10% der jeweiligen Landesfläche ergibt sich keine andere Bewertung. Mit Einführung des Biotopverbunds sollte nach der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drs. 14/6378 S. 37 f.) dem anhaltenden Verlust an naturnahen Lebensräumen entgegengewirkt werden. Außer den in § 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 bis 3 BNatSchG 2002 namentlich genannten Schutzgebieten konnten nach der dortigen Nummer 4 „weitere Flächen und Elemente“ Bestandteile des Biotopverbunds sein, wenn sie zur Erreichung der in Absatz 2 genannten Ziele geeignet waren. Derartige Verbindungselemente waren nach der Gesetzesbegründung in flächenhaften, punkt- oder linienförmigen in der Landschaft verteilten Elementen, wie u.a. Gehölzen, Feldrainen, Tümpeln, Bäumen (BT-Drs. 14/6378 S. 38) - somit auch in typischen Schutzobjekten des geschützten Landschaftsbestandteils - zu sehen. Im Übrigen wurde die numerische Gliederung, aus der eine Unterscheidung Gebietsschutz einerseits und Objektschutz andererseits bereits in § 12 Abs. 1 BNatSchG 1976 zu erkennen war, in § 22 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG 2002 beibehalten.

Mit dem Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege vom 29. Juli 2009 (BGBl I S. 2542) wurde die bisherige Rahmenvorschrift mit einigen - für die Einordnung als Gebiets- oder Objektschutzregelung nicht relevanten - Änderungen mit Wirkung vom 1. März 2010 in unmittelbar geltendes Bundesrecht überführt (vgl. zu den einzelnen Änderungen Hendrischke/Kieß in Schlacke, GK-BNatSchG, § 29 Rn. 2 f.). Der diesbezüglichen Gesetzesbegründung lässt sich ebenfalls nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber der Kategorie „geschützter Landschaftsbestandteil“ eine neue Schutzrichtung geben wollte (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 62). Auch wenn nunmehr in § 20 Abs. 2 BNatSchG im Gegensatz zu § 12 Abs. 1 BNatSchG 1976 und § 22 Abs. 1 BNatSchG 2002 die - um das nationale Naturmonument erweiterten - Schutzkategorien einzeln aufgezählt sind, ist - wie bereits ausgeführt - gesetzessystematisch an der Reihenfolge der Schutzformen zu erkennen, dass der Gesetzgeber an ihrer bisherigen Einteilung in Gebietsschutz (§ 20 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 BNatSchG) und Objektschutz (§ 20 Abs. 1 Nr. 6 und 7 BNatSchG) festhalten wollte. Der Gesetzesbegründung zu Kapitel 4, Abschnitt 1, zufolge sollte der bisherig bekannte Kanon der Schutzgebiete aufrechterhalten und durch einen allgemeinen Grundsatz bundeseinheitlich abgesichert werden (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 40). Die gleichzeitig als § 21 in das Kapitel 4 übernommene Vorschrift zum Biotopverbund (§ 3 BNatSchG 2002) wurde um den Aspekt der Biotopvernetzung ergänzt (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 40). Der Gesetzesbegründung sind keinerlei Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass der Gesetzgeber hiermit die Unterscheidung Gebiets- und Objektschutz aufgeben wollte.

ee) Nachdem die Schutzkategorie des „geschützten Landschaftsbestandteils“ mit Ausnahme von hier nicht relevanten Änderungen keinen Bedeutungswandel erfahren hat, ist die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rahmenvorschrift des § 18 BNatSchG 1976 nach wie vor von Belang. Das Bundesverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass der geschützte Landschaftsbestandteil - auch bei einer Flächenhaftigkeit des Schutzobjekts - dem Objektschutz dient.

Bezugnehmend auf die Regelung des § 5 RNatSchG verwies das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 18. Dezember 1995 - 4 NB 8.95 - (NuR 1996, 161), mit dem eine Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. Oktober 1994 - 9 N 87.03911 u.a. - (BayVBl 1995, 242) bestätigt wurde, darauf, dass es in der Regelung des § 18 BNatSchG 1976 - ebenso wie in § 17 BNatSchG 1976 - nicht um Flächen-, sondern um Objektschutz gehe. Im Unterschied zu § 17 BNatSchG 1976, nach dem bestimmte „Einzelschöpfungen der Natur“ als Naturdenkmale geschützt werden könnten, seien Schutzobjekt des § 18 BNatSchG 1976 jedoch besonders schutzwürdige „Teile von Natur und Landschaft“. „Teile der Landschaft“ seien auch Einzelgebilde der Natur wie Raine, Alleen, Wallhecken und Tümpel. Ihre Flächenhaftigkeit stehe ihrer Qualifizierung als Landschaftsbestandteil grundsätzlich nicht entgegen. Maßgeblich sei vielmehr, dass sie nicht schon selbst eine „Landschaft“ bildeten, sondern als Naturgesamtheit lediglich ein Teil der Landschaft seien. In dieser Weise sei bereits § 5 RNatSchG verstanden worden, wie die in ihm aufgeführten Beispiele zeigten; die abstraktere Formulierung in § 18 BNatSchG 1976 sollte daran nach allgemeiner Auffassung nichts ändern. Aus dem Sinn des § 18 BNatSchG 1976 als einer auf den Objektschutz ausgerichteten Regelung folge allerdings, dass „Gebiete“ nicht als „geschützte Landschaftsbestandteile“ unter Schutz gestellt werden dürften. Solange ein Landschaftsteil aber noch als abgrenzbares Einzelgebilde mit der Schutzwürdigkeit gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG 1976 erkennbar sei, stehe Bundesrecht auch einer Schutzfestsetzung für einen etwas größeren räumlichen Bereich (dort: 6,89 ha) nicht entgegen.

An der Einordnung des „geschützten Landschaftsbestandteils“ als Kategorie des Objektschutzes besteht demnach kein Zweifel.

b) Der durch die Ausgangsverordnung unter Schutz gestellten Waldfläche fehlte es zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses dieser Verordnung an der für einen geschützten Landschaftsbestandteil im Sinne des § 29 Abs. 1 BNatSchG erforderlichen optischen Abgrenzbarkeit zu der sie umgebenden Landschaft (aa). Dies hat insbesondere der vom Senat durchgeführte Augenschein ergeben (bb).

aa) Aus der Einordnung des § 29 BNatSchG als Instrument des Objektschutzes folgt, dass sich die jeweilige Schutzfläche optisch zur umgebenden Landschaft abgrenzen muss (1). Ob die erforderliche Abgrenzbarkeit gegeben ist, beurteilt sich anhand der tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Ausweisung durch Rechtsverordnung (2).

(1) Nicht nur in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 18 BNatSchG 1976 (vgl. B II 1 a ee), sondern auch in der ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zu Art. 12 BayNatSchG a.F. war geklärt, dass das jeweilige Schutzobjekt optisch abgrenzbar sein muss (vgl. z.B. BayVGH, U.v. 28.10.1994 - 9 N 87.03911 u.a. - BayVBl 1995, 242; U.v. 13.8.2002 - 9 N 98.2010 - juris Rn. 35 m.w.N.). Schutzobjekte von § 18 BNatSchG 1976 und Art. 12 BayNatSchG a.F. seien besonders schützenswerte „Teile von Natur und Landschaft“. Maßgeblich sei, dass sie als Naturgesamtheit lediglich ein Teil (Ausschnitt) der Landschaft seien. Aus dem Sinn des § 18 BNatSchG 1976 folge, dass „Gebiete“ im Sinne von flächenhaften Ausschnitten aus einer größeren Landschaft als solche nicht als Landschaftsbestandteile in Schutz genommen werden dürften. Das bedeute, dass die Unterschutzstellung einer Fläche als Landschaftsbestandteil sich vielmehr nach Gründen der Erhaltung der Substanz von Natur und Landschaft und nach optischen Gesichtspunkten hinsichtlich der Naturausstattung im Vergleich zur angrenzenden Landschaft bestimme. Das Schutzobjekt müsse als abgrenzbares Gebilde gut erkennbar sein, so dass die Flächenhaftigkeit des zu schützenden Objekts in ihrer Naturgesamtheit der Qualifizierung als Landschaftsbestandteil nicht entgegenstehe (vgl. BayVGH, U.v. 13.8.2002 - 9 N 98.2010 - juris Rn. 35 m.w.N.).

Der erkennende Senat hält an diesen Grundsätzen auch in Bezug auf § 29 BNatSchG fest. Aus der gesetzlichen Einordnung als Kategorie des Objektschutzes folgt, dass sich das jeweilige Schutzobjekt nach optischen Gesichtspunkten hinsichtlich seiner Naturausstattung zur angrenzenden Landschaft abheben muss. Da - wie ausgeführt - die flächenhafte Ausprägung eines Landschaftsbestandteils einer Unterschutzstellung nach § 29 BNatSchG nicht entgegensteht, muss sich in der Natur widerspiegeln, dass diese Schutzkategorie dem Objektschutz dient. Eine optische Abgrenzbarkeit des geschützten Landschaftsbestandteils in der Natur ist nicht nur erforderlich, um eine Unterscheidung dieser Schutzkategorie zu solchen des Gebietsschutzes, wie etwa dem Landschaftschutzgebiet, zu gewährleisten. Auch der Umstand, dass der Gesetzgeber in § 29 anders als in § 28 Abs. 1 BNatSchG auf die Angabe einer Höchstgröße verzichtet hat (vgl. oben B II 1 a dd), macht deutlich, dass der geschützte Landschaftsbestandteil immer den strengen Anforderungen des Objektbegriffs genügen muss. Ausgehend vom Standpunkt des gebildeten, für den Gedanken des Natur- und Landschaftsschutzes aufgeschlossenen Betrachters (vgl. BayVGH, U.v. 13.11.2000 - 9 N 94.2125 - juris Rn. 45) muss daher die Objekthaftigkeit der zu schützenden Fläche anhand von eindeutigen, objektivierbaren Merkmalen in der Natur zu erkennen sein. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich im konkreten Einzelfall anhand der jeweiligen Örtlichkeit.

Nicht erforderlich für eine Unterschutzstellung nach § 29 BNatSchG ist dabei, dass der - flächenhaft ausgedehnte - Landschaftsbestandteil in der Natur auf einen Blick als Einzelobjekt erfasst werden kann. Hiervon geht erkennbar auch der Bayerische Gesetzgeber aus, wenn er geschützte Landschaftsbestandteile mit einer Größe von mehr als 10 ha für möglich hält (vgl. Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b und c BayNatSchG). Ein geschützter Landschaftsbestandteil mit dieser Ausdehnung - 10 ha entsprechen einer Größe von mehr als 10 Fußballfeldern - kann niemals auf einen Blick erfasst werden.

Ist der (geschützte) Landschaftsbestandteil nicht bereits als räumlich eindeutig abgrenzbares Einzelobjekt erkennbar, sondern von gleichartigen Strukturen umgeben, kommen als mögliche Abgrenzungskriterien Besonderheiten in der Topographie, unterschiedliche Farbstrukturen und Zusammensetzungen der jeweiligen Flora, gut erkennbare unterschiedliche Wuchshöhen oder sonstige optisch eindeutige, sich aus der Naturausstattung ergebende Unterscheidungsmerkmale in Betracht. Die optische Abgrenzbarkeit eines eingebetteten (geschützten) Landschaftsbestandteils kann sich dabei durchaus daraus ergeben, dass er (weitgehend) nur aus einer Gattung besteht. Dies setzt jedoch voraus, dass die Gattung - vor allem in den Randbereichen - optisch deutlich prägend erscheint. Eigentums- oder politische Gebietsgrenzen gewährleisten bereits deshalb keine ausreichende optische Abgrenzung des (geschützten) Landschaftsbestandteils, da derartige Grenzen in der Regel in der Natur nicht erkennbar sind. Aber auch in der Natur vorhandene Grenzsteine, Wegweiser oder ähnliche Markierungen sorgen für keine ausreichende optische Abgrenzbarkeit, da es sich hierbei nicht um Naturbestandteile handelt und sie nicht als Teile der Natur wahrgenommen werden. Wege sind zur Abgrenzung allenfalls dann geeignet, wenn sie eine gewisse Breite oder besondere Charakteristik aufweisen und sich innerhalb des Schutzobjekts keine weiteren annähernd vergleichbaren Wege befinden.

(2) Ob die erforderliche Abgrenzbarkeit gegeben ist, beurteilt sich anhand der tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Ausweisung durch Rechtsverordnung. Zwar erweitert der in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG enthaltene Entwicklungsgedanke den Blickwinkel vom Schutz des Vorhandenen hin zur Schaffung „neuer“ Natur dort, wo aktuell kein schutzwürdiger Zustand herrscht (vgl. Fischer-Hüftle/J. Schumacher/A. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 22 Rn. 5). § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG betrifft jedoch ausschließlich die Schutzwürdigkeit des jeweiligen Schutzobjekts. Ob sich der Landschaftsbestandteil zur ihn umgebenden Landschaft abgrenzen lässt, ist anhand der tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses und nicht mittels einer Prognose über dessen sich entwickelnden Zustand zu beurteilen. Demzufolge kam es auf den von den Antragstellern in der mündlichen Verhandlung unter Nr. 4 gestellten Beweisantrag, ob der unter Schutz gestellte Bestandteil in 40 Jahren deutlich vom übrigen Waldgebiet des Steigerwalds optisch abgrenzbar sein wird, nicht entscheidungserheblich an.

bb) Die unter Schutz gestellte Waldfläche war zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht in einer den Anforderungen entsprechenden Weise abgrenzbar. Dies hat die Inaugenscheinnahme des streitgegenständlichen Gebiets am 30. Juni 2016 ergeben und ist ergänzend auch aus den bei den Akten befindlichen Luftbildern ersichtlich. Anhaltspunkte dafür, dass sich die tatsächlichen Gegebenheiten seit Erlass der Ausgangsverordnung verändert hätten, sind nicht ersichtlich.

Der durchgeführte Augenschein hat gezeigt, dass sich die streitgegenständliche Waldfläche - mit Ausnahme der an die Orte Ebrach und Neudorf b. Ebrach unmittelbar angrenzenden Teilbereiche - optisch über weite Strecken nicht von den sie umgebenden Waldflächen abgrenzen lässt. Trotz des vorhandenen großen Buchenbestands besteht der streitgegenständliche Landschaftsbestandteil im Wesentlichen diesseits und jenseits seiner Außengrenzen aus Mischwald (vgl. Bild 1 bis 5 sowie Bild 15 und 16). An den in Augenschein genommenen Außengrenzen wirken sowohl die vorhandene Zusammensetzung der Waldstruktur als auch die Größe und Dimension der dort vorhandenen Laub- und Nadelbäume vom Standpunkt des gebildeten, für den Gedanken des Natur- und Landschaftsschutzes aufgeschlossenen Betrachters (vgl. BayVGH. U.v. 13.11.2000 - 9 N 94.2125 - juris Rn. 45) gleichförmig. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob es ausreicht, wenn - streckenweise - eine optische Abgrenzbarkeit anhand von forstlichen Merkmalen möglich ist, weil etwa an der Grenze zum sog. Gemeindewald (vgl. Bild 9 und 10) innerhalb des geschützten Landschaftsbestandteils ein sog. „Hochwald“, im Gemeindewald dagegen ein sog. „durchwachsener Mittelwald“ zu finden ist. Denn in anderen Teilbereichen hebt sich der streitgegenständliche Wald nicht von den ihn umgebenden Waldflächen ab. Durch die beim Standort „Beigel-3“ vorhandenen Grenzsteine (vgl. Bild 7 und 8) kann eine optische Abgrenzung der geschützten Waldfläche zum angrenzenden Gemeindewald nicht gewährleistet werden, da es sich bei den Grenzsteinen nicht um Naturmerkmale handelt. Aus diesem Grund können auch die teilweise an den Außengrenzen vorhandenen Hinweisschilder und Wegkennzeichnungen (vgl. Bild 12) oder die an Bäumen oder auf dem Boden vorhandenen Grenzmarkierungen (vgl. Standort „Kreuz“) nicht zur Abgrenzung der streitgegenständlichen Waldfläche herangezogen werden. Auch am Standort „BN-3“ ist diesseits und jenseits des dort vorhandenen, unbefestigten historischen Forstwegs, der gleichzeitig Grenze des geschützten Landschaftsbestandteils sowie Landkreis- und Bezirksgrenze ist, eine einheitliche Waldzusammensetzung vorhanden und die dortigen Waldstrukturen unterscheiden sich diesseits und jenseits der Grenze nicht durchgehend voneinander (vgl. Bild 11 bis 13). Das in diesem Bereich vorhandene geschlossene Kronendach (vgl. Bild 11) ist schon deshalb nicht geeignet, den geschützten Landschaftsbestandteil dort optisch abzugrenzen, weil ein derart geschlossenes Kronendach über einem unbefestigten Weg auch innerhalb des geschützten Landschaftsbestandteils entlang des historischen „Michelauer Richtwegs“ zu finden ist (vgl. Bild 13). An den Standorten „Stern“ und „Kreis“ ist eine Abgrenzung des geschützten Landschaftsbestandteils in der Natur ebenfalls nicht möglich, weil sich der Ebracher Forst nicht erkennbar von seiner Umgebung abhebt. Zudem ist bei der Exklave (Standort „Beigel-11“), die das Gebiet des geschützten Landschaftsbestandteils jenseits des Naturschutzgebiets „Brunnstube“ bis zur Staatsstraße komplettieren soll, in der Natur keine Abgrenzung zur sie umgebenden Waldfläche ersichtlich. Das Ergebnis des Augenscheins wird durch die in den Akten befindlichen Luftbilder bestätigt; auch durch sie wird deutlich, dass die Waldstrukturen über den maßgeblichen Bereich hinaus weitgehend einheitlich und die Außengrenzen des geschützten Landschaftsbestandteils in der Natur nicht sichtbar sind.

Ist somit „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ allenfalls in einigen Teilbereichen, nicht aber (fast) durchgängig in der Natur abgrenzbar zu der ihn umgebenden Landschaft, war er - ungeachtet seiner zweifelsfrei bestehenden Schutzwürdigkeit und ungeachtet der Frage, ob eine derart große Fläche als Landschaftsbestandteil geschützt werden kann - kein geeignetes Schutzobjekt im Sinne des § 29 BNatSchG. § 29 BNatSchG ermöglichte daher keine rechtsverbindliche Festsetzung der streitgegenständlichen Waldfläche zum geschützten Landschaftsbestandteil, so dass es der Ausgangsverordnung an einer Ermächtigungsgrundlage fehlt. Sie ist daher nichtig.

2. Der Erlass der Aufhebungsverordnung ist nicht willkürlich. Die Regierung war aus Gründen der Rechtssicherheit gehalten, die nichtige Ausgangsverordnung aufzuheben.

a) Leidet eine Rechtsverordnung - wie hier die Ausgangsverordnung - an einem zu ihrer Ungültigkeit führenden Fehler, gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit, dass sie in dem für die Normsetzung geltenden Verfahren aufgehoben wird. Abgesehen von der Nichtigkeitserklärung in einem gerichtlichen Normenkontrollverfahren kann der durch eine nichtige Norm gesetzte Rechtsschein nur auf diese Weise beseitigt werden. Mit dem Erlass und der Verkündung einer Rechtsverordnung tut der Verordnungsgeber der Öffentlichkeit gegenüber kund, dass die von ihm beschlossene Norm Geltung beansprucht. Leidet diese Norm an einem Fehler, so ist dies im Allgemeinen nicht für jedermann, an den sie sich richtet, erkennbar. Der durch die Normgebung gesetzte Rechtsschein ist deshalb durch einen Gegenakt der Normsetzung, d.h. bei einer nichtigen Rechtsverordnung durch deren förmliche Aufhebung, zu beseitigen. Hierzu ist der Normgeber nicht nur befugt, sondern aus Gründen der Rechtssicherheit gehalten. Der Normgeber einer Rechtsverordnung hat daher das gebotene förmliche Aufhebungsverfahren durchzuführen, sobald er die Ungültigkeit einer Rechtsverordnung erkennt. Nur so kann der Schein der Rechtsgeltung, den eine nichtige Rechtsverordnung in der Regel immer erzeugt, weil die Nichtigkeit - so wie hier - in den meisten Fällen nicht offenkundig ist, schnellstmöglich beseitigt werden. Ein diesbezügliches Entschließungsermessen hat der Verordnungsgeber nicht (vgl. BVerwG, U.v. 21.11.1986 - 4 C 22.83 - BVerwGE 75, 142 zur Aufhebung einer ungültigen Satzung).

Der Aufhebung einer nichtigen Rechtsverordnung kann auch der Schutzauftrag aus Art. 20a GG, Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BV nicht entgegenstehen. Ungeachtet dessen, dass aus diesen Vorschriften keine Unterschutzstellungspflicht hergeleitet werden kann (vgl. Agena/Louis, NuR 2014, 391 m.w.N.), war die Regierung auch ansonsten nicht verpflichtet, neben der Aufhebung der nichtigen Ausgangsverordnung ein den gesetzlichen Anforderungen entsprechendes Schutzgebiet auszuweisen. Selbst bei Gebieten, die naturschutzfachlich eine hohe Schutzwürdigkeit aufweisen, besteht keine erzwingbare Pflicht der Naturschutzbehörden zur Unterschutzstellung einer solchen Fläche (vgl. BVerwG, U. 11.12.2003 - 4 CN 10.02 - BVerwGE 119, 312 m.w.N.). Daran ändert grundsätzlich auch Art. 4 Abs. 4 FFH-RL nichts. Denn diese Vorschrift richtet sich an den jeweiligen Mitgliedstaat und räumt diesem zudem - wie bereits ausgeführt - ein Auswahlermessen ein. Auch war die Regierung nicht zwangsläufig die zur Umsetzung der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL zuständige Naturschutzbehörde, da die streitgegenständliche Waldfläche nur einen verschwindend kleinen Teil des Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ ausmacht und sich das FFH-Gebiet über mehrere Regierungsbezirke erstreckt. Im Übrigen war seit Novellierung des - gleichzeitig mit Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG geänderten - Art. 20 Abs. 1 Satz 2 BayNatSchG bekannt, dass eine Ausweisung aller bayerischen FFH-Gebiete in einer Rechtsverordnung erfolgen würde.

b) Die Aufhebung der Ausgangsverordnung ist nicht deshalb zu beanstanden, weil der Bayerische Landtag mit Beschluss vom 27. November 2014 die Staatsregierung aufgefordert hat, darauf hinzuwirken, dass alle nötigen Schritte eingeleitet werden, damit die Ausgangsverordnung aufgehoben wird. Derartige, den Bereich der Exekutive berührende Beschlüsse des Landtags können für die Staatsregierung zwar im Rahmen ihrer politischen Verantwortlichkeit gegenüber dem Landtag verbindlich sein. Eine rechtliche Verpflichtung, sie auszuführen, wird dadurch jedoch nicht begründet. Weisungen des Landtags an die Staatsregierung haben allenfalls die Bedeutung einer politischen Empfehlung, eine rechtlich bindende Wirkung entfalten sie hingegen nicht (vgl. BayVerfGH, E.v. 30.9.1959 - Vf. 86-VI-58 - VerfGHE 12, 119/126; E.v. 12.12.1977 - Vf. 36-VI-76 - VerfGHE 30, 179/187).

c) Die Regierung hat sich mit ihrer Bewertung der Ausgangsverordnung im Aufhebungsverfahren als rechtsfehlerhaft nicht in Widerspruch zu der von ihr im Unterschutzstellungsverfahren geäußerten rechtlichen Einschätzung gesetzt. Sie musste auch nicht aufsichtlich tätig werden.

Bereits im Ausweisungsverfahren hatte die Regierung mit Schreiben vom 4. Dezember 2013 unter Verweis auf eine interne Stellungnahme vom 21. November 2013 Bedenken an der Rechtmäßigkeit der geplanten Unterschutzstellung des streitgegenständlichen Gebiets als geschützter Landschaftsbestandteil geäußert. Der Stellungnahme vom 21. November 2013 ist zu entnehmen, dass die geplante Verordnung aus naturschutzfachlicher Sicht befürwortet werde, da man selbst die Ausweisung eines Naturschutzgebiets prüfe. Hinsichtlich der Frage, ob die Unterschutzstellung einer so großen Waldfläche noch von der Ermächtigungsgrundlage des § 29 BNatSchG umfasst werde, werde jedoch auf die diesbezügliche Äußerung des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 6. November 2011 Bezug genommen. In diesem ministeriellen Schreiben an das Landratsamt Bamberg werden rechtliche Bedenken gegen „eine solch umfangreiche Unterschutzstellung“ geäußert. Man empfehle, punktuell besonders wertvolle Bereiche als „Trittsteine“ nach § 29 BNatSchG unter Schutz zu stellen. Von einem politisch veranlassten „Gesinnungswandel“ der Regierung nach Erlass der Ausgangsverordnung kann demnach keine Rede sein.

Um ihrer negativen rechtlichen Einschätzung Nachdruck zu verleihen, hätte die Regierung die Aufhebung der Ausgangsverordnung nicht im Wege der Rechtsaufsicht (Art. 94 ff. LKrO) herbeiführen können, da rechtsaufsichtliche Maßnahmen nur gegenüber dem vorliegend unzuständigen Landkreis Bamberg möglich gewesen wären. Eine Verpflichtung der Regierung, die Aufhebung der Ausgangsverordnung mittels aufsichtlicher Maßnahmen gegenüber dem als Staatsbehörde tätig gewordenen Landratsamt Bamberg durchzusetzen, bestand insbesondere in Anbetracht der anstehenden Änderung der Zuständigkeitsregelungen nicht.

d) Die Vorgehensweise der Regierung nach Erlass der Ausgangsverordnung wäre auch nicht zu beanstanden, wenn diese ausschließlich aufgrund des Schreibens des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 13. April 2015 (Bl. 346 Bd. I der Behördenakte) tätig geworden wäre. Aufgrund des eindeutigen Wortlauts ist dieses Schreiben ohnehin lediglich als Prüfungsauftrag an die hierarchisch nachgeordnete Regierung, nicht aber als Weisung des vorgesetzten Ministeriums zu bewerten, die Ausgangsverordnung aufzuheben.

Im Übrigen hat der Vertreter der Regierung in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, er habe auch andere in seinen Zuständigkeitsbereich fallende Rechtsverordnungen über ähnlich große und vergleichbar gelegene geschützte Landschaftsbestandteile einer Überprüfung unterzogen, habe dabei aber festgestellt, dass sich diese qualitativ vom aufgehobenen geschützten Landschaftsbestandteil unterschieden hätten. Er habe sich letztlich auf den aufgehobenen geschützten Landschaftsbestandteil konzentriert, weil dieser am größten und jüngsten gewesen sei und am meisten im öffentlichen Fokus gestanden habe. Eine derartige Vorgehensweise ist nicht willkürlich.

3. Der Erlass der Aufhebungsverordnung verstößt auch nicht gegen das Verschlechterungsverbot des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL.

Unmittelbar durch den Erlass der Aufhebungsverordnung sind - wie oben dargestellt (vgl. A III 2 b ee (3)) - keine Verschlechterungen im Sinne des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL zu befürchten. Denn durch die Aufhebungsverordnung kommt es zu keinen tatsächlichen Veränderungen im streitgegenständlichen Gebiet. Die von der Beigeladenen angekündigten Hiebsmaßnahmen stellen lediglich mittelbare Folgen der Aufhebungsverordnung dar. Die Frage, ob aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL abgeleitet werden kann, dass ein bereits in Kraft gesetztes Schutzniveau nicht mehr verschlechtert werden darf, ist wegen der Nichtigkeit der Ausgangsverordnung nicht klärungsbedürftig. Mit der nichtigen Ausgangsverordnung wurde rechtlich keinerlei Schutzniveau erzeugt, das durch die Aufhebungsverordnung zurückgenommen werden konnte. Bereits aus diesem Grund bedurfte es nicht der von den Antragstellern angeregten Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, §§ 159, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

(1) Werden die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten, hat die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Satz 1 gilt entsprechend, soweit eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 zur Einhaltung von Zielwerten die Aufstellung eines Luftreinhalteplans regelt. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.

(2) Besteht die Gefahr, dass die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festgelegten Alarmschwellen überschritten werden, hat die zuständige Behörde einen Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufzustellen, soweit die Rechtsverordnung dies vorsieht. Besteht die Gefahr, dass durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festgelegte Immissionsgrenzwerte oder Zielwerte überschritten werden, kann die zuständige Behörde einen Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufstellen, soweit die Rechtsverordnung dies vorsieht. Die im Plan festgelegten Maßnahmen müssen geeignet sein, die Gefahr der Überschreitung der Werte zu verringern oder den Zeitraum, während dessen die Werte überschritten werden, zu verkürzen. Ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen kann Teil eines Luftreinhalteplans nach Absatz 1 sein.

(3) Liegen Anhaltspunkte dafür vor, dass die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1a festgelegten Immissionswerte nicht eingehalten werden, oder sind in einem Untersuchungsgebiet im Sinne des § 44 Absatz 2 sonstige schädliche Umwelteinwirkungen zu erwarten, kann die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufstellen. Bei der Aufstellung dieser Pläne sind die Ziele der Raumordnung zu beachten; die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung sind zu berücksichtigen.

(4) Die Maßnahmen sind entsprechend des Verursacheranteils unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte oder in einem Untersuchungsgebiet im Sinne des § 44 Absatz 2 zu sonstigen schädlichen Umwelteinwirkungen beitragen. Werden in Plänen nach Absatz 1 oder 2 Maßnahmen im Straßenverkehr erforderlich, sind diese im Einvernehmen mit den zuständigen Straßenbau- und Straßenverkehrsbehörden festzulegen. Werden Immissionswerte hinsichtlich mehrerer Schadstoffe überschritten, ist ein alle Schadstoffe erfassender Plan aufzustellen. Werden Immissionswerte durch Emissionen überschritten, die außerhalb des Plangebiets verursacht werden, hat in den Fällen der Absätze 1 und 2 auch die dort zuständige Behörde einen Plan aufzustellen.

(4a) Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs für Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor kommen wegen der Überschreitung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid in der Regel nur in Gebieten in Betracht, in denen der Wert von 50 Mikrogramm Stickstoffdioxid pro Kubikmeter Luft im Jahresmittel überschritten worden ist. Folgende Kraftfahrzeuge sind von Verkehrsverboten ausgenommen:

1.
Kraftfahrzeuge der Schadstoffklasse Euro 6,
2.
Kraftfahrzeuge der Schadstoffklassen Euro 4 und Euro 5, sofern diese im praktischen Fahrbetrieb in entsprechender Anwendung des Artikels 2 Nummer 41 in Verbindung mit Anhang IIIa der Verordnung (EG) Nr. 692/2008 der Kommission vom 18. Juli 2008 zur Durchführung und Änderung der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge (ABl. L 199 vom 28.7.2008, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/1221 (ABl. L 174 vom 7.7.2017, S. 3) geändert worden ist, weniger als 270 Milligramm Stickstoffoxide pro Kilometer ausstoßen,
3.
Kraftomnibusse mit einer Allgemeinen Betriebserlaubnis für ein Stickstoffoxid-Minderungssystem mit erhöhter Minderungsleistung, sofern die Nachrüstung finanziell aus einem öffentlichen Titel des Bundes gefördert worden ist, oder die die technischen Anforderungen erfüllen, die für diese Förderung erforderlich gewesen wären,
4.
schwere Kommunalfahrzeuge mit einer Allgemeinen Betriebserlaubnis für ein Stickstoffoxid-Minderungssystem mit erhöhter Minderungsleistung, sofern die Nachrüstung finanziell aus einem öffentlichen Titel des Bundes gefördert worden ist, oder die die technischen Anforderungen erfüllen, die für diese Förderung erforderlich gewesen wären, sowie Fahrzeuge der privaten Entsorgungswirtschaft von mehr als 3,5 Tonnen mit einer Allgemeinen Betriebserlaubnis für ein Stickstoffoxid-Minderungssystem mit erhöhter Minderungsleistung, die die technischen Anforderungen erfüllen, die für diese Förderung erforderlich gewesen wären,
5.
Handwerker- und Lieferfahrzeuge zwischen 2,8 und 7,5 Tonnen mit einer Allgemeinen Betriebserlaubnis für ein Stickstoffoxid-Minderungssystem mit erhöhter Minderungsleistung, sofern die Nachrüstung finanziell aus einem öffentlichen Titel des Bundes gefördert worden ist, oder die die technischen Anforderungen erfüllen, die für diese Förderung erforderlich gewesen wären,
6.
Kraftfahrzeuge der Schadstoffklasse Euro VI und
7.
Kraftfahrzeuge im Sinne von Anhang 3 Nummer 5, 6 und 7 der Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung vom 10. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2218), die zuletzt durch Artikel 85 der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474) geändert worden ist.
Im Einzelfall kann der Luftreinhalteplan im Fall des Satzes 2 Nummer 6 auch für diese Kraftfahrzeuge ein Verbot des Kraftfahrzeugverkehrs vorsehen, wenn die schnellstmögliche Einhaltung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid anderenfalls nicht sichergestellt werden kann. Weitere Ausnahmen von Verboten des Kraftfahrzeugverkehrs, insbesondere nach § 40 Absatz 1 Satz 2, können durch die zuständigen Behörden zugelassen werden. Die Vorschriften zu ergänzenden technischen Regelungen, insbesondere zu Nachrüstmaßnahmen bei Kraftfahrzeugen, im Straßenverkehrsgesetz und in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung bleiben unberührt.

(5) Die nach den Absätzen 1 bis 4 aufzustellenden Pläne müssen den Anforderungen des § 45 Absatz 2 entsprechen. Die Öffentlichkeit ist bei der Aufstellung von Plänen nach den Absätzen 1 und 3 zu beteiligen. Die Pläne müssen für die Öffentlichkeit zugänglich sein.

(5a) Bei der Aufstellung oder Änderung von Luftreinhalteplänen nach Absatz 1 ist die Öffentlichkeit durch die zuständige Behörde zu beteiligen. Die Aufstellung oder Änderung eines Luftreinhalteplanes sowie Informationen über das Beteiligungsverfahren sind in einem amtlichen Veröffentlichungsblatt und auf andere geeignete Weise öffentlich bekannt zu machen. Der Entwurf des neuen oder geänderten Luftreinhalteplanes ist einen Monat zur Einsicht auszulegen; bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist kann gegenüber der zuständigen Behörde schriftlich oder elektronisch Stellung genommen werden; der Zeitpunkt des Fristablaufs ist bei der Bekanntmachung nach Satz 2 mitzuteilen. Fristgemäß eingegangene Stellungnahmen werden von der zuständigen Behörde bei der Entscheidung über die Annahme des Plans angemessen berücksichtigt. Der aufgestellte Plan ist von der zuständigen Behörde in einem amtlichen Veröffentlichungsblatt und auf andere geeignete Weise öffentlich bekannt zu machen. In der öffentlichen Bekanntmachung sind das überplante Gebiet und eine Übersicht über die wesentlichen Maßnahmen darzustellen. Eine Ausfertigung des Plans, einschließlich einer Darstellung des Ablaufs des Beteiligungsverfahrens und der Gründe und Erwägungen, auf denen die getroffene Entscheidung beruht, wird zwei Wochen zur Einsicht ausgelegt. Dieser Absatz findet keine Anwendung, wenn es sich bei dem Luftreinhalteplan nach Absatz 1 um einen Plan handelt, für den nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Strategische Umweltprüfung durchzuführen ist.

(5b) Werden nach Absatz 2 Pläne für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufgestellt, macht die zuständige Behörde der Öffentlichkeit sowohl die Ergebnisse ihrer Untersuchungen zur Durchführbarkeit und zum Inhalt solcher Pläne als auch Informationen über die Durchführung dieser Pläne zugänglich.

(6) Die Maßnahmen, die Pläne nach den Absätzen 1 bis 4 festlegen, sind durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung nach diesem Gesetz oder nach anderen Rechtsvorschriften durchzusetzen. Sind in den Plänen planungsrechtliche Festlegungen vorgesehen, haben die zuständigen Planungsträger dies bei ihren Planungen zu berücksichtigen.

(7) Die Landesregierungen oder die von ihnen bestimmten Stellen werden ermächtigt, bei der Gefahr, dass Immissionsgrenzwerte überschritten werden, die eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festlegt, durch Rechtsverordnung vorzuschreiben, dass in näher zu bestimmenden Gebieten bestimmte

1.
ortsveränderliche Anlagen nicht betrieben werden dürfen,
2.
ortsfeste Anlagen nicht errichtet werden dürfen,
3.
ortsveränderliche oder ortsfeste Anlagen nur zu bestimmten Zeiten betrieben werden dürfen oder erhöhten betriebstechnischen Anforderungen genügen müssen,
4.
Brennstoffe in Anlagen nicht oder nur beschränkt verwendet werden dürfen,
soweit die Anlagen oder Brennstoffe geeignet sind, zur Überschreitung der Immissionswerte beizutragen. Absatz 4 Satz 1 und § 49 Absatz 3 gelten entsprechend.

(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

(1) Auf Antrag wird einer inländischen oder ausländischen Vereinigung die Anerkennung zur Einlegung von Rechtbehelfen nach diesem Gesetz erteilt. Die Anerkennung ist zu erteilen, wenn die Vereinigung

1.
nach ihrer Satzung ideell und nicht nur vorübergehend vorwiegend die Ziele des Umweltschutzes fördert,
2.
im Zeitpunkt der Anerkennung mindestens drei Jahre besteht und in diesem Zeitraum im Sinne der Nummer 1 tätig gewesen ist,
3.
die Gewähr für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung, insbesondere für eine sachgerechte Beteiligung an behördlichen Entscheidungsverfahren, bietet; dabei sind Art und Umfang ihrer bisherigen Tätigkeit, der Mitgliederkreis sowie die Leistungsfähigkeit der Vereinigung zu berücksichtigen,
4.
gemeinnützige Zwecke im Sinne von § 52 der Abgabenordnung verfolgt und
5.
jeder Person den Eintritt als Mitglied ermöglicht, die die Ziele der Vereinigung unterstützt; Mitglieder sind Personen, die mit dem Eintritt volles Stimmrecht in der Mitgliederversammlung der Vereinigung erhalten; bei Vereinigungen, deren Mitgliederkreis zu mindestens drei Vierteln aus juristischen Personen besteht, kann von der Voraussetzung nach Halbsatz 1 abgesehen werden, sofern die Mehrzahl dieser juristischen Personen diese Voraussetzung erfüllt.
In der Anerkennung ist der satzungsgemäße Aufgabenbereich, für den die Anerkennung gilt, zu bezeichnen; dabei sind insbesondere anzugeben, ob die Vereinigung im Schwerpunkt die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege fördert, sowie der räumliche Bereich, auf den sich die Anerkennung bezieht. Die Anerkennung kann, auch nachträglich, mit der Auflage verbunden werden, dass Satzungsänderungen mitzuteilen sind. Sie ist von der zuständigen Behörde im Internet zu veröffentlichen.

(2) Für eine ausländische Vereinigung sowie für eine Vereinigung mit einem Tätigkeitsbereich, der über das Gebiet eines Landes hinausgeht, wird die Anerkennung durch das Umweltbundesamt ausgesprochen. Bei der Anerkennung einer Vereinigung nach Satz 1, die im Schwerpunkt die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege fördert, ergeht diese Anerkennung im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Naturschutz. Für die Anerkennung werden keine Gebühren und Auslagen erhoben.

(3) Für eine inländische Vereinigung mit einem Tätigkeitsbereich, der nicht über das Gebiet eines Landes hinausgeht, wird die Anerkennung durch die zuständige Behörde des Landes ausgesprochen.

(1) Werden die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten, hat die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Satz 1 gilt entsprechend, soweit eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 zur Einhaltung von Zielwerten die Aufstellung eines Luftreinhalteplans regelt. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.

(2) Besteht die Gefahr, dass die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festgelegten Alarmschwellen überschritten werden, hat die zuständige Behörde einen Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufzustellen, soweit die Rechtsverordnung dies vorsieht. Besteht die Gefahr, dass durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festgelegte Immissionsgrenzwerte oder Zielwerte überschritten werden, kann die zuständige Behörde einen Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufstellen, soweit die Rechtsverordnung dies vorsieht. Die im Plan festgelegten Maßnahmen müssen geeignet sein, die Gefahr der Überschreitung der Werte zu verringern oder den Zeitraum, während dessen die Werte überschritten werden, zu verkürzen. Ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen kann Teil eines Luftreinhalteplans nach Absatz 1 sein.

(3) Liegen Anhaltspunkte dafür vor, dass die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1a festgelegten Immissionswerte nicht eingehalten werden, oder sind in einem Untersuchungsgebiet im Sinne des § 44 Absatz 2 sonstige schädliche Umwelteinwirkungen zu erwarten, kann die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufstellen. Bei der Aufstellung dieser Pläne sind die Ziele der Raumordnung zu beachten; die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung sind zu berücksichtigen.

(4) Die Maßnahmen sind entsprechend des Verursacheranteils unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte oder in einem Untersuchungsgebiet im Sinne des § 44 Absatz 2 zu sonstigen schädlichen Umwelteinwirkungen beitragen. Werden in Plänen nach Absatz 1 oder 2 Maßnahmen im Straßenverkehr erforderlich, sind diese im Einvernehmen mit den zuständigen Straßenbau- und Straßenverkehrsbehörden festzulegen. Werden Immissionswerte hinsichtlich mehrerer Schadstoffe überschritten, ist ein alle Schadstoffe erfassender Plan aufzustellen. Werden Immissionswerte durch Emissionen überschritten, die außerhalb des Plangebiets verursacht werden, hat in den Fällen der Absätze 1 und 2 auch die dort zuständige Behörde einen Plan aufzustellen.

(4a) Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs für Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor kommen wegen der Überschreitung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid in der Regel nur in Gebieten in Betracht, in denen der Wert von 50 Mikrogramm Stickstoffdioxid pro Kubikmeter Luft im Jahresmittel überschritten worden ist. Folgende Kraftfahrzeuge sind von Verkehrsverboten ausgenommen:

1.
Kraftfahrzeuge der Schadstoffklasse Euro 6,
2.
Kraftfahrzeuge der Schadstoffklassen Euro 4 und Euro 5, sofern diese im praktischen Fahrbetrieb in entsprechender Anwendung des Artikels 2 Nummer 41 in Verbindung mit Anhang IIIa der Verordnung (EG) Nr. 692/2008 der Kommission vom 18. Juli 2008 zur Durchführung und Änderung der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge (ABl. L 199 vom 28.7.2008, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/1221 (ABl. L 174 vom 7.7.2017, S. 3) geändert worden ist, weniger als 270 Milligramm Stickstoffoxide pro Kilometer ausstoßen,
3.
Kraftomnibusse mit einer Allgemeinen Betriebserlaubnis für ein Stickstoffoxid-Minderungssystem mit erhöhter Minderungsleistung, sofern die Nachrüstung finanziell aus einem öffentlichen Titel des Bundes gefördert worden ist, oder die die technischen Anforderungen erfüllen, die für diese Förderung erforderlich gewesen wären,
4.
schwere Kommunalfahrzeuge mit einer Allgemeinen Betriebserlaubnis für ein Stickstoffoxid-Minderungssystem mit erhöhter Minderungsleistung, sofern die Nachrüstung finanziell aus einem öffentlichen Titel des Bundes gefördert worden ist, oder die die technischen Anforderungen erfüllen, die für diese Förderung erforderlich gewesen wären, sowie Fahrzeuge der privaten Entsorgungswirtschaft von mehr als 3,5 Tonnen mit einer Allgemeinen Betriebserlaubnis für ein Stickstoffoxid-Minderungssystem mit erhöhter Minderungsleistung, die die technischen Anforderungen erfüllen, die für diese Förderung erforderlich gewesen wären,
5.
Handwerker- und Lieferfahrzeuge zwischen 2,8 und 7,5 Tonnen mit einer Allgemeinen Betriebserlaubnis für ein Stickstoffoxid-Minderungssystem mit erhöhter Minderungsleistung, sofern die Nachrüstung finanziell aus einem öffentlichen Titel des Bundes gefördert worden ist, oder die die technischen Anforderungen erfüllen, die für diese Förderung erforderlich gewesen wären,
6.
Kraftfahrzeuge der Schadstoffklasse Euro VI und
7.
Kraftfahrzeuge im Sinne von Anhang 3 Nummer 5, 6 und 7 der Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung vom 10. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2218), die zuletzt durch Artikel 85 der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474) geändert worden ist.
Im Einzelfall kann der Luftreinhalteplan im Fall des Satzes 2 Nummer 6 auch für diese Kraftfahrzeuge ein Verbot des Kraftfahrzeugverkehrs vorsehen, wenn die schnellstmögliche Einhaltung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid anderenfalls nicht sichergestellt werden kann. Weitere Ausnahmen von Verboten des Kraftfahrzeugverkehrs, insbesondere nach § 40 Absatz 1 Satz 2, können durch die zuständigen Behörden zugelassen werden. Die Vorschriften zu ergänzenden technischen Regelungen, insbesondere zu Nachrüstmaßnahmen bei Kraftfahrzeugen, im Straßenverkehrsgesetz und in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung bleiben unberührt.

(5) Die nach den Absätzen 1 bis 4 aufzustellenden Pläne müssen den Anforderungen des § 45 Absatz 2 entsprechen. Die Öffentlichkeit ist bei der Aufstellung von Plänen nach den Absätzen 1 und 3 zu beteiligen. Die Pläne müssen für die Öffentlichkeit zugänglich sein.

(5a) Bei der Aufstellung oder Änderung von Luftreinhalteplänen nach Absatz 1 ist die Öffentlichkeit durch die zuständige Behörde zu beteiligen. Die Aufstellung oder Änderung eines Luftreinhalteplanes sowie Informationen über das Beteiligungsverfahren sind in einem amtlichen Veröffentlichungsblatt und auf andere geeignete Weise öffentlich bekannt zu machen. Der Entwurf des neuen oder geänderten Luftreinhalteplanes ist einen Monat zur Einsicht auszulegen; bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist kann gegenüber der zuständigen Behörde schriftlich oder elektronisch Stellung genommen werden; der Zeitpunkt des Fristablaufs ist bei der Bekanntmachung nach Satz 2 mitzuteilen. Fristgemäß eingegangene Stellungnahmen werden von der zuständigen Behörde bei der Entscheidung über die Annahme des Plans angemessen berücksichtigt. Der aufgestellte Plan ist von der zuständigen Behörde in einem amtlichen Veröffentlichungsblatt und auf andere geeignete Weise öffentlich bekannt zu machen. In der öffentlichen Bekanntmachung sind das überplante Gebiet und eine Übersicht über die wesentlichen Maßnahmen darzustellen. Eine Ausfertigung des Plans, einschließlich einer Darstellung des Ablaufs des Beteiligungsverfahrens und der Gründe und Erwägungen, auf denen die getroffene Entscheidung beruht, wird zwei Wochen zur Einsicht ausgelegt. Dieser Absatz findet keine Anwendung, wenn es sich bei dem Luftreinhalteplan nach Absatz 1 um einen Plan handelt, für den nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Strategische Umweltprüfung durchzuführen ist.

(5b) Werden nach Absatz 2 Pläne für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufgestellt, macht die zuständige Behörde der Öffentlichkeit sowohl die Ergebnisse ihrer Untersuchungen zur Durchführbarkeit und zum Inhalt solcher Pläne als auch Informationen über die Durchführung dieser Pläne zugänglich.

(6) Die Maßnahmen, die Pläne nach den Absätzen 1 bis 4 festlegen, sind durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung nach diesem Gesetz oder nach anderen Rechtsvorschriften durchzusetzen. Sind in den Plänen planungsrechtliche Festlegungen vorgesehen, haben die zuständigen Planungsträger dies bei ihren Planungen zu berücksichtigen.

(7) Die Landesregierungen oder die von ihnen bestimmten Stellen werden ermächtigt, bei der Gefahr, dass Immissionsgrenzwerte überschritten werden, die eine Rechtsverordnung nach § 48a Absatz 1 festlegt, durch Rechtsverordnung vorzuschreiben, dass in näher zu bestimmenden Gebieten bestimmte

1.
ortsveränderliche Anlagen nicht betrieben werden dürfen,
2.
ortsfeste Anlagen nicht errichtet werden dürfen,
3.
ortsveränderliche oder ortsfeste Anlagen nur zu bestimmten Zeiten betrieben werden dürfen oder erhöhten betriebstechnischen Anforderungen genügen müssen,
4.
Brennstoffe in Anlagen nicht oder nur beschränkt verwendet werden dürfen,
soweit die Anlagen oder Brennstoffe geeignet sind, zur Überschreitung der Immissionswerte beizutragen. Absatz 4 Satz 1 und § 49 Absatz 3 gelten entsprechend.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:

1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen;
2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a;
3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird;
4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden;
5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären;
6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden;
7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen;
8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht;
9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung;
10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist;
11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.

(1) Gegen das Urteil eines Verwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 2) steht den Beteiligten die Revision unter Übergehung der Berufungsinstanz zu, wenn der Kläger und der Beklagte der Einlegung der Sprungrevision schriftlich zustimmen und wenn sie von dem Verwaltungsgericht im Urteil oder auf Antrag durch Beschluß zugelassen wird. Der Antrag ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich zu stellen. Die Zustimmung zu der Einlegung der Sprungrevision ist dem Antrag oder, wenn die Revision im Urteil zugelassen ist, der Revisionsschrift beizufügen.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 vorliegen. Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden. Die Ablehnung der Zulassung ist unanfechtbar.

(3) Lehnt das Verwaltungsgericht den Antrag auf Zulassung der Revision durch Beschluß ab, beginnt mit der Zustellung dieser Entscheidung der Lauf der Frist für den Antrag auf Zulassung der Berufung von neuem, sofern der Antrag in der gesetzlichen Frist und Form gestellt und die Zustimmungserklärung beigefügt war. Läßt das Verwaltungsgericht die Revision durch Beschluß zu, beginnt der Lauf der Revisionsfrist mit der Zustellung dieser Entscheidung.

(4) Die Revision kann nicht auf Mängel des Verfahrens gestützt werden.

(5) Die Einlegung der Revision und die Zustimmung gelten als Verzicht auf die Berufung, wenn das Verwaltungsgericht die Revision zugelassen hat.