Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 12. Dez. 2016 - 10 BV 13.1005

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Si-cherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin (vormals: ...) - ein Unternehmen im Bereich der online-Lotterie mit Sitz in London - vermittelt seit 1999 die Teilnahme am Lottospiel der staatlichen Lottogesellschaften der Länder über das Internet. Die Vermittlungstätigkeit besteht im Wesentlichen darin, Lottospielscheine gebührenfrei im Internet entgegenzunehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lottogesellschaften, mit denen die Klägerin entsprechende Verträge geschlossen hat, gegen Provision einzureichen und die Gewinne der Lottospieler in deren Namen geltend zu machen. Sie beantragte am 29. November 2007 „in Erwartung des Inkrafttretens des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland zum 1. Januar 2008“ (GlüStV 2008) eine Erlaubnis für die gewerbliche Spielvermittlung im Internet gemäß § 24 Abs. 6 GlüStV 2008 i.V.m. Art. 7 AGGlüStV. Der Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 4. April 2008 „für das Jahr 2008“ insbesondere mit der Begründung ab, die Voraussetzungen des § 25 Abs. 6 Nr. 1 bis 5 GlüStV 2008 seien in wesentlichen Punkten nicht erfüllt, insbesondere der Jugendschutz nicht sichergestellt.

Am 21. April 2008 erhob die Rechtsvorgängerin der Klägerin Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 4. April 2008 und zugleich Klage auf Feststellung der Genehmigungsfreiheit, aufgeteilt in sieben Unteranträge. Das Verfahren der Anfechtungsklage wurde nach beiderseitigen Erledigungserklärungen eingestellt. Mit Schriftsatz vom 30. August 2012 stellte die Rechtsvorgängerin der Klägerin „aufgrund der zwischenzeitlich erfolgten Teilerledigungen und der normativen Änderungen nach Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags“ ihren Feststellungsauf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag für die Zeit vom 1. Januar 2008 bis 30. Juni 2012 um; für den Zeitraum ab 1. Juli 2012 beantragte sie entsprechend der zunächst erhobenen Anträge festzustellen, dass sie für den Freistaat Bayern berechtigt ist, in der von ihr bis zum Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages ausgeübten Weise als Vermittlerin von staatlichen Lotterieprodukten im Internet tätig zu sein.

Die Rechtsvorgängerin der Klägerin stellte am 19. September 2008 einen weiteren, in einem Parallelverfahren rechtshängig gemachten Antrag, ihr (hilfsweise) nach § 4 Abs. 1, 2 GlüStV 2008 eine Erlaubnis zur Lotterievermittlung ab dem 1. Januar 2009 (vornehmlich) im Internet zu erteilen; diese zuletzt u.a. für den Zeitraum ab 1. Juli 2012 verfolgte Verpflichtungsklage blieb erfolglos (BayVGH, U.v. 12.12.2016 - 10 BV 13.1005 -; VG Regensburg, U.v. 28.2.2013 - RO 5 K 11.855 -).

Das Verwaltungsgericht Regensburg wies die Klage mit Urteil vom 28. Februar 2013 (RO 5 K 12.1196) ab, die Fortsetzungsfeststellungsanträge als unbegründet, die in die Zukunft gerichteten Feststellungsanträge als unzulässig, und ließ die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu. Mit dem Fortsetzungsfeststellungsbegehren zur Feststellung der Erlaubnisfreiheit für den Zeitraum der Geltung des Glücksspielstaatsvertrages 2008 (1. Januar 2008 bis 30. Juni 2012) habe die Klägerin eine zulässige Klageänderung vorgenommen; insoweit sei ab 1. Juli 2012 durch das Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags Erledigung durch Änderung der Rechtslage eingetreten. Die ursprüngliche Feststellungsklage sei - wie bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage - auf Feststellung eines in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnisses umgewandelt worden. Die ab 1. Juli 2012 geltende neue Zuständigkeitsbestimmung des § 19 Abs. 2 GlüStV wirke sich nur für die Beurteilung der Rechtslage ab diesem Zeitpunkt aus. Bei einem Behördenwechsel während eines anhängigen Verfahrens sei anerkannt, dass von einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage gegen den früheren Beklagten umgestellt werden könne. Werde nach Erledigung des ursprünglich geltend gemachten Feststellungsanspruchs nur noch ein früherer Anspruch geltend gemacht, würden für das berechtigte Interesse dieselben Voraussetzungen wie für das Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gelten. Hier bestehe ein berechtigtes Interesse aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG, damit bei Erledigung wenigstens eine Entscheidung in der Hauptsache ergehen könne; das berechtigte Interesse folge außerdem nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs aus dem hier vorliegenden tiefgreifenden Grundrechtseingriff in die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit der Klägerin, auch wenn zu dieser Frage ein Revisionsverfahren vor dem Bundeswartungsgericht anhängig sei. Der Fortsetzungsfeststellungsantrag für den Zeitraum bis 30. Juni 2012 sei unbegründet, weil die Klägerin jedenfalls seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2008 dem Erlaubnisvorbehalt unterliege, der im Hinblick auf die Verfolgung der legitimen Ziele des Glücksspielstaatsvertrags weder gegen Unionsrecht noch gegen nationales Recht verstoße. Es sei nicht ersichtlich, dass der Erlaubnisvorbehalt über das hinausgehe, was zur Verhinderung der Glücksspielsucht, zur Begrenzung des Glücksspielangebots und zur Gewährleistung des Jugendsowie Spielerschutzes erforderlich sei. Die Kriterien, von deren Erfüllung die Erteilung der Erlaubnis abhänge, seien weder unbekannt noch diskriminierend. Unbedenklich sei auch, dass der Glücksspielstaatsvertrag keinen Rechtsanspruch auf die Erlaubnis vorsehe, sondern ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt enthalte. Es habe keine Verpflichtung bestanden, Zahlenlotto oder Lotterien als weniger Suchtgefahren aufweisende Glücksspielarten vom Erlaubnisvorbehalt auszunehmen. Das nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesgerichtshofs nicht monopolakzessorische Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 lasse im Übrigen die von der Klägerin beabsichtigte Vermittlungstätigkeit über diesen Vertriebs Weg nicht zu. Das Internetverbot entspreche dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Für seine Eignung zur Gewährleistung des Spielerschutzes sei von besonderer Bedeutung, dass die fehlende soziale Kontrolle eines Spielers im Internet die Gefahr von Spielsucht erhöhe. Im Übrigen obliege es den einzelnen Mitgliedstaaten zu beurteilen, ob spezifische Gefahren im Internet besondere Beschränkungen dieses Vertriebswegs im Glücksspielbereich erforderten; die ab 1. Juli 2012 eingeführten Lockerungen dieses Verbots vor dem Hintergrund einer Auswertung der gewonnenen Erkenntnisse bedeuteten nicht, dass das zuvor ausnahmslos geltende Verbot unverhältnismäßig gewesen sei. Unbegründet seien auch die weiteren Feststellungsanträge hinsichtlich der sich aus § 9 Abs. 4 GlüStV 2008 ergebenden Beschränkungen sowie hinsichtlich der Beschränkungen und Verbote von Werbung für öffentliches Glücksspiel aus § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV 2008. Das für den gegenwartsbezogenen Zeitraum ab 1. Juli 2012 erhobene Feststellungsbegehren sei unzulässig, weil die neue Rechtslage ab 1. Juli 2012 zu einer grundlegenden Veränderung des Klagegrundes und damit zu einer unzulässigen, weil nicht sachdienlichen Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO geführt habe. Der Prozessstoff werde infolge grundlegender Änderung der streitentscheidenden Normen ab dem 1. Juli 2012 wesentlich erweitert. Auch gebe es nun ein „gebündeltes“ Erlaubnisverfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV, weshalb sich die Regierung der Oberpfalz für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht mehr als zuständig ansehe. Ferner gebe es nun Erlaubnisvorbehalte für den Internetvertrieb und für bestimmte Werbemaßnahmen.

Die Klägerin begründet ihre Berufung im Hinblick auf die vom Beklagten bestrittene Zulässigkeit der auf den Zeitraum bis 30. Juni 2012 bezogenen Anträge mit der besonderen Intensität des Grundrechtseingriffs; nach der Rechtsprechung des Senats müsse bei der in Rede stehenden Verletzung von EU-Grundfreiheiten ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse an der begehrten Feststellung der Erlaubnisfreiheit der Internet-Vermittlung schon im Hinblick auf das Erfordernis effektiven Rechtschutzes angenommen werden. Es komme jedoch auch ein berechtigtes Interesse wegen eines möglichen Staatshaftungsanspruchs in Betracht, der jedenfalls nicht deshalb ausscheide, weil der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache Carmen Media das Internetverbot von Glücksspielen nicht beanstandet habe, denn diese Entscheidung befasse sich mit der Unionsrechtswidrigkeit des bayerischen Sportwettenmonopols. Auf die Unionsrechtswidrigkeit des absoluten Internetverbots für die Vermittlung von Lotto habe die Kommission bereits vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags hingewiesen und dementsprechend ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleitet. In dem maßgeblichen Schreiben vom 31. Januar 2008 sei ausgeführt, dass die Teilnahme an nationalen Lotterien - auch bei Erwerb der Lottoscheine auf elektronischem Wege - kein ernsthaftes Risiko für eine Spielsucht im Hinblick auf die in der Regel nur zweimal wöchentlich stattfindenden Ziehungen darstelle. Das berechtigte Interesse ließe sich nur im Falle eines - hier nicht gegebenen - offensichtlichen Ausschlusses von Staatshaftungsansprüchen nach summarischer Prüfung verneinen; ausreichend sei eine Plausibilitätskontrolle des Vortrags der Klägerin. Die Anträge seien begründet. So hätten verschiedene Verwaltungsgerichte (Berlin, Chemnitz, Halle) zwischen dem Internetverbot für Lotto (unionsrechtswidrig) und dem Internetverbot für Sportwetten (unionsrechtskonform) unterschieden und festgestellt, dass die Klägerin im jeweiligen Bundesland in der bis 31. Dezember 2008 von ihr ausgeübten Weise als Vermittlerin von in Deutschland zugelassenen Lotterieprodukten auch ohne Erlaubnis tätig sein dürfe. Der Erlaubnisvorbehalt stelle keinen verhältnismäßigen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit dar, da er schon nicht kohärent und systematisch zur Verfolgung des gesetzgeberischen Ziels beitrage. So habe der Senat schon in seinem Urteil vom 26. Juni 2012 (10 BV 11.2770) ausführlich nachgewiesen, dass die Werbewirklichkeit von Lotto nichts mit Suchtbekämpfung zu tun habe und sämtliche Landeslottogesellschaften in Verfolgung fiskalischer Zwecke systematisch gegen das Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet verstießen. Das Erstgericht habe die Eingriffsintensität des mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2008 verbundenen repressiven Verbots mit Dispensvorbehalt verkannt; der hiermit verbundene Eingriff sei wesentlich einschneidender als ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Damit sei die Vermittlung von Lotterien gerade nicht als grundsätzlich zulässig anzusehen. Ein Rechtsanspruch auf die Erteilung der Erlaubnis sei selbst dann ausgeschlossen, wenn die gesetzlich bestimmten Ziele verfolgt würden. Das Verwaltungsgericht habe weiter verkannt, dass es für die Einhaltung des unionsrechtlichen Kohärenzgebot nicht erforderlich sei, dass für alle Glücksspiele dieselbe Erlaubnisregelung gelten müsse. Sinn und Zweck dieses Gebots sei vielmehr, die gerichtliche Überprüfung der „Wahrhaftigkeit“ des vom Mitgliedstaat angegebenen Ziels der Beschränkung der Grundfreiheit zu erleichtern. Bereits eine widersprechende Handlung mache das Vorgehen des Mitgliedstaats, mit dem er die unternehmerische Freiheit im Binnenmarkt beschränke, unglaubwürdig. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts gelte das Kohärenzgebot nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern auch für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein. Das Verhalten der Bundesländer widerspreche dem Ziel der Angebotseindämmung bei Lotto eklatant, wie das Werbeverhalten der staatlichen Landeslotterieveranstalter zeige. Aufsichtsbehörden schritten nicht ein, sodass von einem strukturellen Vollzugsdefizit zu sprechen sei. Es sei nur folgerichtig, dass die 16 staatlichen Lotterieveranstalter die Forderung vertreten würden, sie von der Kontrolle durch die Wettbewerbskammern der ordentlichen Gerichtsbarkeit freizustellen und ausschließlich der Glücksspielaufsicht zu unterstellen. Ergänzend werde zur Begründung der Inkohärenz auf die Maßgaben des EuGH-Urteils in der Rechtssache Stoß Bezug genommen; danach reiche für die Annahme einer Inkohärenz aus, dass andere Arten von Glücksspielen durch private Veranstalter, die über eine Erlaubnis verfügten, betrieben werden dürften, und auf Angebotsausweitung ausgerichtete Werbung staatlicher Veranstalter festzustellen sei. Des Weiteren verstoße der Erlaubnisvorbehalt gegen das Übermaßverbot, denn der Internetvertriebs Weg mache für den Lottovertrieb lediglich 6% (Stand: 2007) aus, sodass ein entsprechendes Verbot nicht zu einer Angebotseindämmung oder gar Verringerung der bei Lotto sowieso nicht gegebenen Spielsucht führen könne. Im Übrigen verhindere auch die vom Verwaltungsgericht angeführte „soziale Kontrolle durch persönliche Anwesenheit der Spieler“ bei Abgabe der Lottoscheine - in Ermangelung von Höchsteinsatzgrenzen und anonym ohne Personalienfeststellung - nicht, dass Spielsüchtige an mehreren Annahmestellen hintereinander und unkontrolliert dem Spiel nachgingen. Das Verwaltungsgericht habe sich über die Entscheidung von ca. einem Drittel der bundesdeutschen Bevölkerung, die regelmäßig Lotto spielten, schlicht hinweggesetzt, in dem es Passagen aus Entscheidungen zu Sportwetten auf „Lotto“ umgeschrieben habe. Der Gesetzgeber selbst habe in § 22 Abs. 2 GlüStV 2008 entschieden, dass spielsüchtige, für andere Glücksspiele gesperrte Spieler jedenfalls an Lotterien, die nicht häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, teilnehmen dürften. Die Erlaubnisregelung widerspreche auch deshalb unionsrechtlichen Anforderungen, weil sie für ein grenzüberschreitend tätiges europäisches Unternehmen weder objektiv vorhersehbar gewesen sei noch effektiver gerichtlicher Rechtsschutz angesichts des Erfordernisses erlangt werden könne, in allen 16 Bundesländern eine Ermessensentscheidung zu seinen Gunsten erlangen und dafür gegebenenfalls auch 16 Gerichtsverfahren durchlaufen zu müssen. Das Internet-Vermittlungsverbots verstoße gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Der EuGH habe mit seiner Entscheidung vom 30. Juni 2011 (Zeturf) die Bedeutung der Kohärenzanforderungen für internetbezogene Beschränkungen verdeutlicht und dabei dem Vertriebskanal Internet gerade im Hinblick auf die Tätigkeit grenzüberschreitender Unternehmen im Binnenmarkt eine herausragende Bedeutung zuerkannt. Die Nutzung des Internets müsse zu einer Verstärkung der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren führen; eine solche „Gefahrenverstärkung“ liege aber im Fall der Teilnahme an staatlich veranstalteten Lotterien nicht vor. Außerdem habe das Verwaltungsgericht seine Kohärenzprüfung zu Unrecht nur auf den Bereich Internet beschränkt. Außerdem habe es trotz Feststellung eines strukturellen Vollzugsdefizits bei der Pferdewetten-Vermittlung im Internet diesen Bereich als unbedeutend bezeichnet, obwohl er große wirtschaftliche Bedeutung habe und im Vergleich zu Lotto eine erheblich höhere Spielsuchtrelevanz bestehe. Es bestünden weitere (sechs) kohärenzschädliche Widersprüche, mit denen sich das Verwaltungsgericht trotz entsprechenden Sachvortrags nicht befasst habe. Der Beklagte sei vom Verwaltungsgericht nicht aufgefordert worden, konkrete Nachweise und Untersuchungen zur Frage der Lotto-Spielsucht vorzulegen. Ob das mitgliedstaatliche Internetverbot dem Problem der Spielsucht abhelfen könne, sei demnach weiter ungeklärt. Die Klage sei auch für den Übergangszeitraum vom 1. Januar bis 30. Juni 2012 begründet, weil die internetbezogenen Vorschriften des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 20. Dezember 2007 (AGGlüStV) nicht entsprechend der Richtlinie 98/34/EG notifiziert worden und daher unanwendbar gewesen seien. Zudem habe in dem entsprechenden Zeitraum im Bundesland Schleswig-Holstein keine Fassung des Glücksspielstaatsvertrags gegolten, sodass dieser Umstand zu einer zusätzlichen Inkohärenz geführt habe, weil die Lottovermittlung über Internet in diesem Bundesland nicht mehr erlaubnis-, sondern lediglich anzeigepflichtig gewesen sei. Damit habe der Mitgliedstaat Deutschland das Internetverbot nicht überall als kohärentes Ziel verfolgt, jedenfalls nicht in Schleswig-Holstein. Die den Bundesländern zukommende, auf ihr Hoheitsgebiet beschränkte Gesetzgebungskompetenz könne aus Sicht des Unionsrechts den Verstoß gegen das Kohärenzgebot nicht rechtfertigen.

Für den gegenwartsbezogenen, den Zeitraum ab 1. Juli 2012 betreffenden Teil der Klage liege nicht die vom Verwaltungsgericht angenommene Klageänderung vor, weil die entsprechenden Klageanträge bereits in der Klageschrift vom 21. April 2008 gestellt und unverändert beibehalten worden seien. Auch der Klagegrund sei der gleiche, ohne dass hieran eine Veränderung der materiell-rechtlichen Gesetzeslage infolge Inkrafttretens des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags etwas geändert habe. Die Klägerin stütze ihren Anspruch nicht auf einfaches Gesetzesrecht, sondern habe ihn von Anfang an im Hinblick auf Art. 56, 57 AEUV sowie Art. 12 Abs. 1 GG für begründet erachtet. Wie etwa bei einem Bauantrag, nach dessen Stellung sich die Vorschriften der Bauordnung geändert hätten, müsse auch über die vorliegenden Feststellungsanträge nach den zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Vorschriften entschieden werden. Die Klage sei auch begründet, weil insoweit die bereits zur alten Rechtslage dargelegten Ausführungen gelten würden, die nach wie vor die Unionsrechtswidrigkeit der Regelungen über die Erlaubnispflicht der Internetvermittlung von Lotterien bewiesen, sodass die Tätigkeit auch aktuell als erlaubnisfrei behandelt werden müsse.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 28. Februar 2013

1. für die Vergangenheit

festzustellen, dass die Klägerin mit Bezug auf den Freistaat Bayern vom 1.1.2008 bis 30.6.2012 berechtigt war, in der von ihr zuvor ausgeübten Weise als Vermittlerin von staatlichen Lotterieprodukten im Internet tätig zu sein, insbesondere festzustellen,

a) dass sie mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt war, auch ohne eine Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV 2008 i.V.m. Art. 2 AGGlüStV a.F. in Deutschland zugelassene Lotterien und Glücksspiele (etwa von Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks und der Klassenlotterien) zu vermitteln,

b) dass sie hierbei mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt war, entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 im Internet zu vermitteln,

c) dass sie hierbei mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt war, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4 Satz 1, § 3 Abs. 4 GlüStV 2008 i.V.m. Art. 1 Abs. 3, Art. 2 Abs. 2, Art. 9 Abs. 1 Nr. 1 AGGlüstV a.F. auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Freistaats Bayern Lotterien bayerischer Veranstalter und auch für Personen mit Aufenthalt im Freistaat Bayern an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,

d) dass sie entgegen § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 für ihre Tätigkeit auch im Internet werben durfte,

e) und dass sie entgegen § 5 Abs. 1, 2 GlüStV 2008 mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern durfte.

und

2. für die Gegenwart

festzustellen, dass sie mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt ist, in der von ihr bis zum Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags ausgeübten Weise als Vermittlerin von staatlichen Lotterieprodukten im Internet tätig zu sein, insbesondere festzustellen,

a) dass sie mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt ist, auch ohne eine Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV. i.V.m. Art. 2 AGGlüStV in Deutschland zugelassene Lotterien (etwa von Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks) zu vermitteln,

b) dass sie mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV auch ohne gesonderte Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 3 AGGlüStV im Internet zu vermitteln,

c) dass sie hierbei mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4 Satz 1, § 3 Abs. 4 GlüStV i.V.m. Art. 1 Abs. 3, Art. 2 Abs. 2, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 AGGlüStV auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Freistaates Bayern Lotterien bayerischer Veranstalter und auch für Personen mit Aufenthalt im Freistaat Bayern an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,

d) dass sie entgegen § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für ihre Tätigkeit auch ohne gesonderte Erlaubnis gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV im Internet werben darf,

e) dass sie mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen und ermuntern darf.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Erwiderung führt er aus, der auf die nachträgliche Feststellung eines Rechtsverhältnisses abzielenden Klage für den Zeitraum vor dem 1. Juli 2012 fehle das erforderliche berechtigte Interesse im Sinn von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Das Bundesverwaltungsgericht habe mit einer Reihe von Urteilen vom 16. Mai 2013 (8 C 14.12 u.a.), entschieden, dass ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt eines tiefgreifenden Eingriffs in Grundrechte nur bei Eingriffsakten zu bejahen sei, die sonst wegen ihrer typischerweise kurzfristigen Erledigung regelmäßig einer gerichtlichen Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren nicht zugeführt werden können. Damit sei das Bundesverwaltungsgericht auch der vorangegangenen Rechtsprechung des Senats zu dieser Problematik, auf die sich das angefochtene Urteil beziehe, entgegengetreten. Diese Rechtsprechung sei auf die vorliegende Konstellation einer vergangenheitsbezogenen Feststellungsklage übertragbar, so dass es darauf ankomme, ob aus der Eigenart des feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses folge, dass eine allein auf die Gegenwart bezogene Feststellungsklage von vornherein nicht zum Erfolg führen könne und deshalb die Feststellung für die Vergangenheit beantragt werden müsse. Dies sei hier nicht der Fall, da bei einer über mehrere Jahre hinweg geltenden Rechtslage typischerweise eine gerichtliche Klärung rechtzeitig zu erreichen sei und auch im vorliegenden Fall habe erreicht werden können, nachdem das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 14. Oktober 2008 (1 BvR 928/08, juris) über eine Verfassungsbeschwerde der Klägerin entschieden habe. Es liege auch keine der weiteren Fallgruppen vor, in denen ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anerkannt sei. Insbesondere fehle es an einer Präjudizwirkung für einen beabsichtigten Staatshaftungsprozess, denn derartige Ansprüche bestünden selbst bei einem unterstellten Verstoß gegen Unionsrecht offensichtlich nicht, weil der Verstoß nicht hinreichend qualifiziert sei und den Amtswaltern keine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung vorgeworfen werden könne. Aus der vorliegenden, umfangreichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs sowohl zum Erlaubnisvorbehalt als auch zum Internetverbot folge, dass der Gesetzgeber zu keinem Zeitpunkt seine Rechtsetzungsbefugnisse überschritten habe, soweit er die Vermittlung von Lotterien unter Erlaubnisvorbehalt gestellt und sie im Internet verboten habe. Aber auch wenn man mit dem Verwaltungsgericht ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bejahen wollte, sei die Feststellungsklage für die Vergangenheit unbegründet, weil die Klägerin für ihre Tätigkeit stets der Erlaubnis der zuständigen Behörde bedurft und im Übrigen das damals uneingeschränkt geltende Internetverbot unabhängig vom Erlaubnisvorbehalt gegolten habe. Es werde auf die vorliegende Rechtsprechung Bezug genommen. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht im Hinblick auf die begehrte Feststellung der Erlaubnisfreiheit ab 1. Juli 2012 eine Klageänderung im Sinn von § 91 Abs. 1 VwGO angenommen, weil der Eintritt einer neuen Rechtslage zu einem anderen tatsächlichen Lebenssachverhalt und damit einem neuen Streitgegenstand geführt habe. Zwar sei mit Änderungen der Rechtslage im Regelfall keine Klageänderung verbunden, allerdings sei im Rahmen einer Feststellungsklage das anzuwendende Recht bereits für die Begrenzung des Streitgegenstands relevant; daher könne anders als im Bereich der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage der Gegenstand der Feststellungsklage nicht von den das Rechtsverhältnis konstituierenden Rechtsvorschriften getrennt werden, wenn die Änderung so grundlegender Natur sei, dass das Rechtsverhältnis nunmehr ein anderes sei (BVerwG, B.v. 4.5.2005 - 4 C 4.04 - juris). Dies sei hier vor allem angesichts der nun eröffneten Befreiungsmöglichkeiten nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall. Die Vermittlung von Lotterieprodukten im Internet sei nunmehr in bewusster Abkehr von der früheren Rechtslage nach Erteilung einer Befreiung möglich. Im Übrigen würden nun glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnisse nach § 19 Abs. 2 GlüStV zentral vom Land Niedersachsen erteilt. Die sieben weiteren Unteranträge seien, wolle man hierin eigenständige Anträge sehen, wegen der Subsidiarität der Feststellungsklage unzulässig; die hier thematisierten Voraussetzungen müssten im Erlaubnisverfahren geprüft und gegebenenfalls durch Verpflichtungsklage verfolgt werden.

Die Klägerin regte an, den sich auf den Zeitraum ab 1. Juli 2012 beziehenden Teil des Verfahrens ebenso wie denjenigen im Parallelverfahren (10 BV 13.1005) abzutrennen und so lange ruhen zu lassen, bis über die seit 2014 vor dem Verwaltungsgericht Hamburg anhängige Verpflichtungsklage entschieden sei, mit der sie ihren nach § 19 Abs. 2 GlüStV beim Land Niedersachsen gestellten, inzwischen abgelehnten Antrag auf eine „gebündelte Vermittlungserlaubnis für ganz Deutschland“ verfolge. Für die vergangenheitsbezogenen Anträge bestehe im Hinblick auf den tiefgreifenden Eingriff in Grundfreiheiten auch angesichts der durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verschärften Anforderungen nach wie vor ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse, da bisher unbeantwortete Fragen noch nicht geklärt seien und der Senat ausdrücklich offen gelassen habe, ob dieser Rechtsprechung zu folgen sei. Angezeigt erscheine jedenfalls eine Neubefassung entweder des Europäischen Gerichtshofs oder jedenfalls des Bundesverwaltungsgerichts mit der Frage der Voraussetzungen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses.

Der Senat hat mit Urteil vom 12. Dezember 2017 die Berufung im Parallelverfahren (10 BV 13.1005) zurückgewiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die vorgelegten Behördenakten sowie die Gerichtsakten, hier insbesondere auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 5. Dezember 2016, Bezug genommen.

Die zulässige Berufung ist unbegründet

Die Feststellungsklage mit ihren verschiedenen Anträgen (1.a bis e) für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis 30. Juni 2012 wurde vom Verwaltungsgericht (im Ergebnis) ebenso zu Recht abgewiesen (I.) wie die Feststellungsklage (Klageanträge 2.a bis e) für den Zeitraum der ab 1. Juli 2012 eingetretenen neuen Rechtslage (II.).

Die Klägerin hat ihre in fünf Anträge untergliederte Feststellungsklage bereits am 20. August 2012 derart umgestellt, dass sie mit ihr nicht nur eine auf die gegenwärtige Rechtslage bezogene Feststellung (hierzu: II.), sondern zugleich auch die Feststellung eines vergangenen, bis 30. Juni 2012 bestehenden Rechtsverhältnisses (hierzu: I.) begehrt. Jede der beiden Feststellungsklagen umfasst fünf voneinander grundsätzlich unabhängige Anträge, die hier gemäß § 44 VwGO „in einer Klage“ zusammengefasst verfolgt werden. Im Kern bezieht sich das Feststellungsbegehren auf die Erlaubnisfreiheit der von der Klägerin schon vor 2008 ausgeübten Tätigkeit der Vermittlung von in Deutschland zugelassenen Lotterien im Internet und die Werbung hierfür auch im Internet. Einer getrennten Prüfung und Beurteilung der fünf verschiedenen Anträge bedarf es weder für den („vergangenheitsbezogenen“) Zeitraum bis 30. Juni 2012 noch für den („gegenwartsbezogenen“) Zeitraum ab 1. Juli 2012, denn die zur Unzulässigkeit der Klagen führenden Erwägungen haben für alle fünf Feststellungsanträge jeweils gleichermaßen Gültigkeit. Der Klägerin geht es also nicht (mehr) nur um die Feststellung der Erlaubnisfreiheit ihrer Betätigung zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, sondern zusätzlich um eine entsprechende Feststellung des bis 30. Juni 2012 bestehenden Rechtsverhältnisses.

I.

Soweit sich die Klage auf das Jahr 2008 bezieht, fehlt es bereits am allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin (1.). Ungeachtet dessen ist die auf das Jahr 2008 und den weiteren Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis 30. Juni 2012 bezogene Klage auf Feststellung (§ 43 Abs. 1 VwGO) eines vergangenen Rechtsverhältnis zwar grundsätzlich statthaft (2.); die Klägerin besitzt jedoch im für die Beurteilung der Zulässigkeit ihrer umgestellten Klage maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung nicht das in Anlehnung an § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche besondere Rechtsschutzinteresse an der Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses (3.).

1. Soweit sich die begehrte Feststellung auf das Jahr 2008 bezieht, hat die Klägerin schon kein Rechtsschutzbedürfnis, das allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzung für sämtliche Klagearten ist (vgl. hierzu Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb § 40 Rn. 30). Denn sie hat ihre Vermittlungstätigkeit im Internet über das ganze Jahr 2008 hinweg ungeachtet des Umstandes, dass die von ihr auf der Grundlage der Übergangsvorschrift des § 25 Abs. 6 GlüStV 2008 am 29. November 2007 beantragte, auf ein Jahr befristete Erlaubnis versagt worden war, fortgeführt, ohne dass die Glücksspielaufsicht hiergegen etwa mit einer Untersagungsverfügung vorgegangen wäre. Die Klägerin hat die Internetvermittlung in Bayern, wie in der mündlichen Verhandlung bestätigt, erst zum 1. Januar 2009 eingestellt. In dieser Situation, in der sie sich tatsächlich noch in unverändertem Umfang wirtschaftlich betätigt hat, besteht kein Bedürfnis an der Klärung der von ihr (auch) für das Jahr 2008 aufgeworfenen und grundsätzlich feststellungsfähigen Rechtsfragen. Diesem Umstand hat die Klägerin im Übrigen bereits Rechnung getragen, indem sie den Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht einer Erledigung zugeführt hat, soweit es um den - zunächst ebenfalls streitgegenständlichen - Bescheid des Beklagten vom 4. April 2008 ging, mit dem die Erlaubnis zur Internetvermittlung nach der genannten Übergangsvorschrift abgelehnt worden war. Ungeachtet des insoweit fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses gelten die folgenden Ausführungen (I. 2.) auch für die auf das Jahr 2008 begehrte Feststellung.

2. Die am 21. April 2008 erhobene und später umgestellte, auf den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis 30. Juni 2012 bezogene Feststellungsklage ist nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Sie ist statthaft, denn ihr liegt ein konkretes feststellungsfähiges, auf die Vergangenheit bezogenes Rechtsverhältnis zu Grunde (2.1). Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage steht nicht entgegen (2.2).

2.1 Es besteht ein konkretes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Es liegt hier ein bestimmter Sachverhalt - die näher umrissene wirtschaftliche Betätigung der Klägerin - vor, aus dem sich aufgrund öffentlich-rechtlicher Normen bestimmte rechtliche Beziehungen zwischen der Klägerin als Normadressatin und dem Beklagten als Normanwender ergeben (vgl. BVerwG, U.v. 23.8.2007 - 7 C 13.06 - juris Rn. 21; U.v.. 30.11.2011 - 6 C 20.10 - juris Rn. 12). Dieser Streit betrifft die sich aus bestimmten Normen des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrags 2008 ergebenden Rechtsbeziehungen. Während der Beklagte die Notwendigkeit einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Vermittlungstätigkeit der Klägerin behauptet, geht diese aus verschiedenen Gründen von einer fortdauernden, wie bis zum Inkrafttreten des Staatsvertrags unstreitig bestehenden Erlaubnisfreiheit aus. Damit haben sich die rechtlichen Beziehungen zwischen den Parteien zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, weil die Anwendung bestimmter Normen des öffentlichen Rechts auf einen überschaubaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, U.v. 26.1.1996 - 8 C 19.94 - juris).

Die Klägerin konnte auch ihre ursprünglichen, auf Feststellung eines aktuellen Rechtsverhältnisses gerichteten Anträge auf die Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses umstellen, nachdem sich infolge des Inkrafttretens des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags am 1. Juli die bisher maßgebliche Rechtslage wesentlich verändert hatte. Mit einer Feststellungsklage kann nämlich auch ein vergangenes Rechtsverhältnis zur Klärung gestellt werden (Wolff in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113 Rn. 305, 319). Dies gilt insbesondere, wenn zum Zeitpunkt der Klageerhebung wegen des zwischenzeitlichen Übergangs auf ein neues Rechtssystem das ursprünglich für das (strittige) Rechtsverhältnis maßgebliche Rechtssystem bedeutungslos geworden ist. Ist jedoch - wie hier - das ursprüngliche Rechtsverhältnisses wegen einer grundlegenden Änderung der Rechtslage nach Erhebung der Feststellungsklage beendet (vgl. hierzu: II.1), kann diese Klage unter Beachtung der zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entwickelten Grundsätze fortgeführt werden (vgl. BVerwG, U.v. 29.4.1997 - 1 C 2.95 - juris Rn. 15 ff.; BayVGH, U.v. 4.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 33). Damit bleibt einem Kläger grundsätzlich die Möglichkeit erhalten zu verhindern, dass der mit der Klage unter entsprechendem Aufwand bereits erreichte Stand nutzlos wird. Die Sachlage ist mit dem Übergang von einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage vergleichbar (OVG BB, U.v. 30.6.2016 - OVG 1 B 2. 14 - juris Rn. 52; eine Analogiemöglichkeit verneinend: Wolff in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113 Rn. 319, der für das Feststellungsinteresse gleichwohl auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zurückgreift; ähnlich: Schenke in Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rn. 25).

Mit der vorgenommenen Umstellung ist keine Klageänderung (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 3 ZPO) verbunden. Denn mit der ursprünglich erhobenen Feststellungsklage wurde nicht die Feststellung der Erlaubnisfreiheit auch für den Fall künftiger, inhaltlich nicht vorhersehbarer Rechtsänderungen begehrt; vielmehr bildeten die seinerzeit gültigen Rechtsnormen des Glücksspielstaatsvertrags 2008 die konkrete Grundlage des zwischen den Beteiligten festzustellenden Rechtsverhältnisses (SächsOVG, U.v. 2.12.2013 - 3 A 242/11 - juris Rn. 44). Bezieht die Klägerin also ihren Feststellungsantrag ausdrücklich auf die zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (hier: infolge des Außerkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags 2008) nicht mehr geltende Rechtslage, verfolgt sie damit nur ihren ursprünglich gestellten Klageantrag - ohne Klageänderung - fort.

2.2 Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht der Vorrang der Gestaltungs- oder Leistungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) entgegen. Denn die Klägerin konnte ihre Rechtsbehauptung, weiterhin ohne Erlaubnis im Internet Lotterien vermitteln zu dürfen, nicht in gleicher Weise effektiv im Wege der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage verfolgen, ohne damit von ihrem eigentlichen Rechtsschutzziel abzugehen. Gerade mit Blick auf die von der Klägerin bestrittene Wirksamkeit des zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Erlaubnisvorbehalts (§ 4 Abs. 1 GlüStV 2008) vermittelt die erhobene Feststellungsklage gegenüber einer auf die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis gerichteten Verpflichtungsklage einen weitergehenden und damit effektiveren Rechtsschutz und ist daher nicht subsidiär (vgl. Schenke in Kopp/Schenke, 22. Aufl. 2016, § 43 Rn. 29). Deshalb spielt auch keine Rolle, dass die Klägerin am 19. September 2008 bei der Beklagten einen Antrag, ihr für die Zeit ab dem 1. Januar 2009 eine Erlaubnis für die gewerbliche Vermittlung verschiedener Lotterien (ungeachtet des Vertriebswegs) gemäß § 4 Abs. 1, 2 GlüStV 2008 zu erteilen, gestellt hat, der mit Bescheid vom 2. März 2009 abgelehnt wurde und den sie im parallel geführten Rechtsstreit (10 BV 13.1005) hilfsweise weiterverfolgt hat. Die Klägerin hat auch im dortigen Verfahren keine Zweifel daran gelassen, dass sie als vorrangiges Rechtsschutzziel nach wie vor die Feststellung der Erlaubnisfreiheit ihrer Betätigung verfolgt, und nur hilfsweise für den Fall der Erfolglosigkeit dieses Begehrens eine Erlaubnis anstrebt.

3. Die demnach in prozessual statthafter Weise im Laufe des Klageverfahrens umgestellte Feststellungsklage ist jedoch in Anlehnung an die von der Rechtsprechung zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entwickelten Grundsätze unzulässig.

Bezieht die Klägerin ihre Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO auf die Feststellung eines in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnisses, hängt deren Zulässigkeit nicht - wie im Fall einer unmittelbaren Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO - davon ab, ob sich das ursprüngliche Klagebegehren tatsächlich mit Ablauf des 30. Juni 2012 erledigt hat (vgl. SächsOVG, U.v. 2.12.2013 - 3 A 242/11 - juris Rn. 45; hierzu: II. 1.), so dass diese Frage hier keiner weiteren Erörterung bedarf. Die Klägerin besitzt jedenfalls (wie bereits zum Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts) kein berechtigtes Interesse an der Feststellung für das in der Vergangenheit liegende Rechtsverhältnis; es liegt keine der Fallgruppen vor, in denen ein berechtigtes Interesse an der Fortführung der Klage auf Feststellung eines Rechtsverhältnisses nach Maßgabe der bis 30. Juni 2012 geltenden Normen anzuerkennen ist.

Während für eine Feststellungsklage grundsätzlich ein berechtigtes Interesse erforderlich, aber auch ausreichend ist, das rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein kann und für das lediglich entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. BVerwG, U.v. 16.5.2013 - 8 C 41.12 - juris Rn. 20), sind bei vergangenen Rechtsverhältnissen strengere Anforderungen zu stellen (BayVGH, U.v. 4.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 33; Kopp/Schenke, VwGO, a.a.O., § 43 Rn. 25: das seinerzeitige Rechtsverhältnis muss über seine Beendigung hinaus anhaltende Wirkung in der Gegenwart äußern). Die Rechtsprechung geht in diesen Fällen in Anlehnung an die Voraussetzungen bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO davon aus, dass entweder die Gefahr der Wiederholung, ein Rehabilitierungsinteresse, ein schwerwiegender Grundrechtseingriff (3.1) oder die Präjudizwirkung für einen angestrebten Staatshaftungsprozess (3.2) vorliegen muss (BayVGH, U.v. 4.2.2014, a.a.O., Rn. 33, 43 ff.). Im Fall der Klägerin kommen nur die beiden letztgenannten Gruppen in Betracht, auf die sie sich auch bezieht. Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Feststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, also der letzten mündlichen Verhandlung gegeben sein (BVerwG, U.v. 16.5.2013 a.a.O.; BVerwG, B.v. 30.4.1999 - 1 B 36.99 - juris Rn. 5).

3.1 Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt sich ein berechtigtes Feststellungs-interesse nicht mit dem Vorliegen eines tiefgreifenden Eingriffs in Grundrechte oder Grundfreiheiten begründen.

3.1.1 Ein ideelles Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit einer erledigten Verwaltungsmaßnahme (übertragen auf die vorliegende Situation: an der Feststellung der Erlaubnisfreiheit nach den seinerzeitigen Vorschriften) kommt nicht nur dann in Betracht, wenn eine nachwirkende Diskriminierung besteht, sondern auch dann, wenn die Art des Eingriffs, insbesondere in einen grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit dem verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, es erfordert, das Feststellungsinteresse anzuerkennen (vgl. BVerwG, B.v. 3.2.1999 - 1 PKH 2.99 - juris Rn. 4). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist ein Rechtsschutzinteresse im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG auch in Fällen tiefgreifender Grundrechtseingriffe gegeben, in denen die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene die gerichtliche Entscheidung in der von der Prozessordnung vorgegebenen Instanz kaum erlangen kann (stRspr, BVerfG, B.v. 6.7.2016 - 1 BvR 1705/15 - juris Rn. 14; B.v. 30.4.1997 - 2 BvR 817/90 u.a. - juris Rn. 49). Ein solcher Eingriff kann sowohl in der Maßnahme selbst als auch in der Art des durch die erledigte Maßnahme bewirkten Eingriffs liegen.

3.1.2 An diesen Grundsätzen gemessen kann hier dahinstehen, ob allein die Weigerung des Beklagten, die geltend gemachte Erlaubnisfreiheit der Vermittlungstätigkeit der Klägerin (für den Zeitraum bis 30. Juni 2012) anzuerkennen, mit einem „Eingriff“ in ihre Berufsausübungsfreiheit (hier: in Gestalt der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG) sowie in ihre unionsrechtlichen garantierte Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV verbunden ist, und ob ein darin liegender Rechtseingriff schwerwiegender Natur ist (verneint für ein vergleichbares Feststellungsbegehren: BayVGH, U.v. 4.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 43 ff.). Offenbleiben kann weiter, ob sich die Klägerin mit ihrem Feststellungsbegehren nicht im Kern gegen einen legislativen Eingriff wendet, den sie in der Einführung eines Genehmigungsvorbehalts für ihre Vermittlungstätigkeit und des Internetverbots (vgl. Art. 4 Abs. 1, 4 GlüStV 2008) durch den zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag begründet sieht, oder ob sie eine feststellende Entscheidung über „exekutives Unrecht“ erreichen will, das sich aus ihrer Sicht daraus ergibt, dass der Beklagte die zitierten Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags 2008 angewendet hat, obwohl sie nach Auffassung er Klägerin gegen unionsrechtliche Grundfreiheiten (hier: Art. 56 AEUV) verstoßen und daher unanwendbar sind.

Denn selbst bei unterstellter Annahme eines tiefgreifenden Rechtseingriffs im dargelegten Sinn ist hier ein berechtigtes Feststellungsinteresse zu verneinen, weil keine Situation besteht, in der die Klägerin mit ihrem Feststellungsbegehren wegen der sich aus seiner Eigenart ergebenden kurzfristigen Erledigung ohne wirksamen Rechtsschutz geblieben wäre (BVerwG, U.v. 16.5.2013 - 8 C 40.12 - juris Rn. 27 ff.; BVerfG, B.v. 6.7.2016 - 1 BvR 1705/15 - juris Rn. 14). Im vorliegenden Fall besteht kein berechtigtes Feststellungsinteresse, weil sich die verweigerte Anerkennung der Erlaubnisfreiheit nicht als Hoheitsakt darstellt, dessen Wirkung nach seinem typischen Verfahrensablauf auf eine so geringe Zeitspanne beschränkt ist, dass eine gerichtliche Entscheidung kaum erlangt werden kann. Die Zulässigkeit dieser Einschränkung des Feststellungsinteresses in der hier maßgeblichen Fallgruppe haben das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 16.5.2013 - 8 C 15.12 - juris) sowie das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, B.v. 6.7.2016, a.a.O.) bestätigt. Zur weiteren Begründung kann auf die ausführliche Darstellung der hier maßgeblichen Problematik im zwischen den Parteien ergangenen Urteil vom 12. Dezember 2016 im Parallelverfahren (10 BV 13.1005 - UA, 2.2.1) in entsprechender Weise Bezug genommen werden.

Auch im vorliegenden Fall ist nicht erkennbar, dass im Hinblick auf das ursprüngliche Feststellungsbegehren kein wirksamer Rechtsschutz im hierfür verfügbaren Zeitraum zu erlangen war (BVerfG, B.v. 6.7.2016, a.a.O., Rn. 14). Die Klägerin hatte am 21. April 2008 beim Verwaltungsgericht Regensburg Feststellungsklage erhoben, weshalb an der grundsätzlichen Möglichkeit wirksamen Rechtsschutzes keine Zweifel bestehen können. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass es tatsächlich erst nach Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags zum 1. Juli 2012 und damit nicht mehr unter Geltung des Glücksspielstaatsvertrags 2008 zu einer gerichtlichen Sachentscheidung (Urteil vom 28.2.2013) über die Feststellungsklage gekommen ist. Die Verfahrensdauer ist hier verschiedenen, im Hinblick auf die Frage einer wirksamen Rechtsschutzgewährung aber nicht entscheidenden Umständen geschuldet; die tatsächliche Dauer des Verfahrens ändert nichts daran, dass sich das Feststellungsbegehren nicht wegen seiner Eigenart innerhalb so kurzer Zeit erledigt hat, dass eine gerichtliche Entscheidung ausgeschlossen war. Im Ergebnis erweist sich, dass im vorliegenden Fall zur Sicherung der Effektivität des Rechtsschutzes die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses nicht geboten ist, denn im Hinblick auf die reale Möglichkeit, die beantragte Feststellung gerichtlich zu erstreiten, bestand keine Rechtsschutzlücke.

Nichts anderes ergibt sich aus unionsrechtlicher Sicht. Auch aus der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs im Sinne des Art. 47 GRCh folgt keine Verpflichtung, das Merkmal des berechtigten Interesses nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu Gunsten der Klägerin weiter auszulegen.

3.2 Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung des in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnisses ergibt sich auch nicht aus der Präjudizwirkung für einen von der Klägerin angestrebten Staatshaftungsprozess. Zwar kann sich ein solches Interesse wohl auch dann ergeben, wenn mit einer Feststellungsklage zunächst das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt werden sollte (dazu 3.2.1); die Voraussetzungen der Amtshaftung gemäß Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs liegen jedoch nicht vor (dazu 3.2.2).

3.2.1 Ein Feststellungsinteresse unter Hinweis auf die konkrete Absicht, Ersatzansprüche gegen den Staat geltend zu machen, kann grundsätzlich im Rahmen einer auf die Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses gerichteten Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO bestehen. Vor Erhebung einer Schadensersatzklage bei den ordentlichen Gerichten muss ein Kläger, gegen den ein belastender Verwaltungsakt ergangen ist, zunächst im Wege des Primärrechtsschutzes versuchen, die Belastung durch Anfechtungs- oder Versagungsgegenklage bei den Verwaltungsgerichten zu beseitigen. Erst dann kann er im Wege des sekundären Rechtsschutzes Ersatzansprüche bei den ordentlichen Gerichten mit Aussicht auf Erfolg einklagen. Erledigt sich der belastende Verwaltungsakt während des Verwaltungsprozesses, sieht die Rechtsprechung ein schutzwürdiges Interesse des Klägers darin, dass ihm die Früchte des bisherigen notwendigen Prozessierens erhalten bleiben, und gibt ihm deshalb das Recht, feststellen zu lassen, ob der von ihm angefochtene Hoheitsakt rechtmäßig war oder nicht (vgl. BVerwG, U.v. 11.3.1993 - 3 C 90.90 - juris Rn. 37).

Bei einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO könnte dies deshalb anders sein, weil hier nicht zunächst ein rechtswidriger Verwaltungsakt aufgehoben werden muss, vielmehr ein Kläger seinen Amtshaftungsanspruch unmittelbar vor dem Zivilgericht verfolgen könnte, welches dann über die öffentlich-rechtlichen Vorfragen mitzuentscheiden hätte. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fehlt ein berechtigtes Feststellungsinteresse jedenfalls in den Fällen, in denen sich ein Verwaltungsakt - entsprechend auf den vorliegenden Fall übertragen: das Feststellungsbegehren zur seinerzeitigen Rechtslage - bereits vor Klageerhebung erledigt hat (vgl. BVerwG, U.v. 27.6.1997 - 8 C 23.96 - juris Rn. 21). So liegt der Fall hier aber nicht.

Das Rechtsverhältnis, das die Klägerin mit ihrer bereits im Jahr 2008 erhobenen Feststellungsklage geklärt haben wollte, erstreckte sich bis zum 30. Juni 2012 und endete zu diesem Zeitpunkt. Es lagen besondere Umstände vor, die auch bei einer derartigen Feststellungsklage grundsätzlich ein berechtigtes Interesse wegen der beabsichtigten Geltendmachung von Ersatzansprüchen gegen den Staat begründen könnten. Denn der Klägerin ging es mit der Feststellungsklage (zunächst) um den primären Rechtsschutz, weil sie die Fortführung des Vermittlungsgewerbes ohne Erlaubnis erreichen wollte. Ob hier aus diesem Grund ein besonderes Feststellungsinteresse besteht, ihr die Früchte des bisherigen Prozessierens zu erhalten, kann aber offen bleiben. Denn ein Präjudizinteresse der Klägerin besteht jedenfalls aus anderen Gründen nicht (vgl. 3.2.2).

3.2.2 Ein Feststellungsinteresse wegen der Präjudizialität für Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche besteht nur dann, wenn ein entsprechender Prozess mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist und nicht offenbar aussichtslos erscheint (z.B. BayVGH, U.v. 4.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 51 ff.; Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rn. 136). Von einer offenbaren Aussichtslosigkeit ist nur dann auszugehen, wenn ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, dass der behauptete Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann (vgl. BVerwG, U.v. 29.4.1992 - 4 C 29.90 - juris Rn. 14).

Im vorliegenden Fall ist von der offensichtlichen Aussichtslosigkeit eines nachfolgenden Schadensersatz- oder Entschädigungsprozesses auszugehen. Soweit die Klägerin die Feststellung von „legislativem Unrecht“ begehrt, würde ein hieran anknüpfender Amtshaftungsanspruch gemäß § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG (offensichtlich) bereits daran scheitern, dass sich die Beschränkungen der Tätigkeit der Klägerin unmittelbar aus dem Gesetz (§ 4 Abs. 1, 4 GlüStV 2008) ergeben, hoheitliches Handeln im Bereich der Gesetzgebung aber nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (vgl. z.B. BGH, U.v. 24.10.1996 - III ZR 127/91 - juris Rn. 9) im Regelfall keine Ansprüche aus Amtshaftung begründet, da den Amtsträgern insoweit keine drittbezogenen Amtspflichten obliegen, sondern diese in erster Linie dem Interesse der Allgemeinheit an einem geordneten Gemeinwesen dienen (OVG Saarl, U.v. 26.11.2013 - 3 A 106/12 - juris Rn. 113). Gesetze und Verordnungen enthalten generell-abstrakte Regelungen, sodass der Gesetzgeber insoweit ausschließlich Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit wahrnimmt. Soweit die Klägerin die Feststellung der Erlaubnisfreiheit ihrer Vermittlungstätigkeit für die Vergangenheit vor dem Hintergrund der Geltendmachung eines Amtshaftungsanspruchs wegen rechtswidriger Verwaltungstätigkeit verfolgt, scheidet ein solcher Anspruch schon nach der sog. Kollegialgerichtsregel (BVerwG, U.v. 17.8.2005 - 2 C 37.04 - juris Rn. 27) aus.

Auch die Voraussetzungen eines unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs liegen offensichtlich nicht vor, weil ein etwaiger Verstoß des Erlaubnisvorbehalts (§ 4 Abs. 1 GlüStV 2008) und seiner Anwendung durch die Behörden gegen Unionsrecht schon nicht hinreichend qualifiziert ist. Zur weiteren Begründung der vorstehenden Ausführungen kann der Senat auf seine Ausführungen im Parallelverfahren (U.v. 12.12.2016 - 10 BV 13.1005 - UA, 2.3) zur gleichgerichteten Problematik im Hinblick auf die dort begehrte Feststellung, die Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter dem bis 30. Juni 2012 geltenden Rechtszustand sei rechtswidrig gewesen, Bezug nehmen. Dort heißt es u.a.:

„2.3.1 Das Feststellungsinteresse der Klägerin besteht in der vorliegenden Situation nicht, weil es schon an dem für eine erfolgreiche Amtshaftungsklage erforderlichen Verschulden eines Amtswalters des Beklagten fehlt, dem keine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung zur Last zu legen ist. Diese Aussage hat auch dann Gültigkeit, wenn man von der Rechtswidrigkeit des zur Begründung des Ablehnungsbescheids herangezogenen Verbots der Vermittlung von Lotterien über das Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 ausgehen wollte. Einem Amtswalter ist nämlich auch bei fehlerhafter Rechtsanwendung regelmäßig kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB vorzuwerfen, wenn seine Amtstätigkeit durch ein mit mehreren rechtskundigen Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht aufgrund einer nicht nur summarischen Prüfung als objektiv rechtmäßig angesehen wird (BVerwG, U.v. 16.5.2013, a.a.O., juris Rn. 45; Decker in Beck'scher Online-Kommentar VwGO, Posser/Wolff, Stand 1.1.2017, § 113 Rn. 87.3). Dies gilt sogar dann, wenn das Verwaltungshandeln nur in der ersten Instanz als rechtmäßig beurteilt wurde und dieses Urteil im Berufungsverfahren keinen Bestand hatte (BVerwG, U.v. 3.6.2003 - 5 C 50.02 - juris Rn. 9; U.v. 27.8.1992 - 2 C 29.90 - juris). Der sog. Kollegialgerichtsregel liegt die Erwägung zugrunde, dass von einem Beamten keine bessere Rechtseinsicht als von einem mit mehreren Richtern besetzten Gericht erwartet und verlangt werden kann (BVerwG, U.v. 17.8.2005 - 2 C 37.04 - juris Rn. 27).

Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht die Versagung der Erlaubnis in seinem Urteil vom 28. Februar 2013 (UA, S. 12, 20) mit ausführlicher Begründung in der Sache für rechtmäßig gehalten, weil die für die Vermittlung von Lotterien erforderliche Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2008 wegen des mit Unionsrecht und nationalem Verfassungsrecht in Einklang stehenden Internetverbots (§ 4 Abs. 4 GlüStV 2008) nicht habe erteilt werden können. Zur Begründung hat es sich u.a. auf Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 1.6.2011 - 8 C 5.10 - juris) und des Bundesgerichtshofs (B.v. 28.9.2011 - I ZR 30/10 - juris) berufen. Auch der Senat hat das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 für rechtmäßig gehalten (vgl. etwa B.v. 24.1.2012 - 10 CS 11.1290 - juris Rn. 17 m.w.N.). Dass zum Zeitpunkt des Erlasses des ablehnenden Bescheids vom 2. März 2009 noch keine Rechtsprechung zu dem erst am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Internetverbot vorlag, spielt im vorliegenden Zusammenhang keine Rolle. Jedenfalls ist die handelnde Behörde des Beklagten von der später durch ein Kollegialgericht bestätigten Rechtsauffassung ausgegangen, § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 entspreche sowohl Verfassungsals auch Unionsrecht.“

Damit ist ein rechtliches Interesse an der begehrten Feststellung für den Zeitraum bis 30. Juni 2012 nicht erkennbar.

II.

Die Berufung bleibt auch ohne Erfolg, soweit sie sich auf die gegenwartsbezogenen Feststellungsanträge (2.a bis e) bezieht. Das Verwaltungsgericht hat die Klage insoweit zu Recht mit Prozessurteil abgewiesen. Die Klageanträge sind unzulässig, weil sich das Feststellungsbegehren, das sich nach der zum 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Rechtsänderung richtet, als Änderung des ursprünglichen Streitgegenstands darstellt (1.), die als Klageänderung nicht die Voraussetzungen des § 91 VwGO erfüllt (2.).

1. Das auf die aktuelle, seit dem 1. Juli 2012 geltende Rechtslage bezogene Feststellungsbegehren stellt gegenüber dem ursprünglichen Klagebegehren eine Klageänderung in Form einer Klageerweiterung dar, weil die Klägerin ihr Feststellungsbegehren nun auf zwei verschiedene Zeiträume bezieht. Eine Klageänderung wird definiert als Veränderung des Streitgegenstandes durch Disposition des Klägers; der Streitgegenstand wird bestimmt durch Klageanspruch und Klagegrund, also durch den geltend gemachten materiell-rechtlichen Anspruch und den ihm zugrunde liegenden Sachverhalt (stRspr, BVerwG, U.v. 24.10.2013 - 7 C 13.12 - juris Rn. 28 f.; Schmid in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 91 Rn. 5 bis 15). Wird der Klageanspruch, der Klagegrund oder beides verändert, handelt es sich demzufolge um eine Klageänderung. Gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO ist eine Erweiterung des Klageantrags nur dann nicht als Klageänderung anzusehen, wenn der Klagegrund unverändert bleibt. Auch wenn neu zur Entscheidung gestellte tatsächliche Umstände geltend gemacht werden, zu denen mangels Entscheidungserheblichkeit für den ursprünglichen Klageantrag noch keine Feststellungen getroffen wurden, liegt eine Antragserweiterung im Sinne einer Klageänderung vor.

Im Fall einer Feststellungsklage ist der Streitgegenstand die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines konkreten Rechtsverhältnisses, welches durch die sich aufgrund von bestimmten Normen des öffentlichen Rechts ergebende rechtliche Beziehung zwischen den beteiligten Personen gekennzeichnet ist. Im Unterschied zur Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage, die auf die Abwehr eines belastenden Verwaltungsakts oder die Einräumung einer bestimmten Begünstigung gerichtet sind, ist für den Streitgegenstand einer Feststellungsklage das nach dem Begehren des Klägers konkret anzuwendende Recht maßgeblich, das der Klärung der strittigen Rechte und Pflichten zu Grunde zu legen ist. Dabei führt der Umstand, dass sich das im Zeitpunkt der Klageerhebung „gegenwärtige“ Rechtsverhältnis im Laufe des Verfahrens in ein (grundsätzlich ebenso feststellungsfähiges) vergangenes Rechtsverhältnis wandelt, für sich allein betrachtet noch nicht zu einer Klageänderung. Verliert jedoch das für die begehrte Feststellung maßgebliche Recht seine Gültigkeit und tritt an seine Stelle grundlegend neues Recht, erledigen sich das in der Vergangenheit liegende Rechtsverhältnis und das darauf bezogene Feststellungsbegehren; seine Umstellung auf die neue Rechtssituation bedeutet eine Änderung des Klagegegenstands (zu einer nicht unerheblichen, aber nicht grundlegenden Änderung des Streitgegenstandes einer Feststellungsklage während des Klageverfahrens: BVerwG, B.v. 4.5.2005 - 4 C 4. 04 - juris Rn. 22; vgl. a. BVerwG, U.v. 26.11.2003 - 9 C 6. 02 - juris Rn. 25, 26, jeweils zur geänderten Festlegung von Anflugverfahren durch Rechtsverordnung).

So liegt der Fall hier. Der Klagegrund der (erweiterten) Feststellungsklage hat sich durch die zum 1. Juli 2012 wirksam gewordene Neuregelung des Glücksspielrechts in grundlegender Weise geändert. Die Neuregelung hat das ursprünglich zum Gegenstand der Feststellungsklage erhobene seinerzeitige Rechtsverhältnis beendet bzw. erledigt (vgl. SächsOVG, U.v. 2.12.2013, a.a.O., Rn. 44, 45; OVG Saarl, U.v. 26.11.2013 - 3 A 106/12 - juris Rn. 56). Sie hat den ursprünglichen Klagegrund nicht lediglich modifiziert, sondern ihn vielmehr im Sinne eines „aliud“ verändert (Wolf in Beck'scher Online-Kommentar VwGO, Posser/Wolff, Stand: 1.10.2016, § 91 Rn. 9 bis 11). Dies ergibt sich aus Folgendem:

Zwar gilt für die ab 1. Juli 2012 geltend gemachte Erlaubnisfreiheit, dass die (allgemeine) Erlaubnispflicht der gewerblichen Spielvermittlung durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag nicht aufgehoben wurde, sondern im Grundsatz über den 30. Juni 2012 hinaus fortbesteht (SächsOVG, U.v. 2.12.2013 - 3 A 242/11 - juris Rn. 45 bis 47; OVG Hamburg, B.v. 11.8.2016 - 4 Bf 244/13.Z - juris); dementsprechend strebt die Klägerin nach wie vor (nur hilfsweise) eine Vermittlungserlaubnis für den Freistaat Bayern unter Geltung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags (§ 4 Abs. 1, 2 GlüStV) an (vgl. Parallelverfahren 10 BV 13.1005).

Gleichwohl ist das ursprünglich zwischen der Klägerin und dem Beklagten bestehenden Rechtsverhältnis beendet. Dies folgt bereits aus dem ab 1. Juli 2012 geltenden neuen § 19 Abs. 2 GlüStV, der für die nach § 4 Abs. 1, 2 GlüStV erforderliche (vertriebswegunabhängige) Vermittlungserlaubnis vorsieht, dass gewerblichen Spielvermittlern, die - wie die Klägerin - in allen oder mehreren Bundesländern tätig werden, die für die einzelnen Bundesländer zu erteilenden Erlaubnisse gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde in Niedersachsen erteilt werden (vgl. zum sog. vereinfachten Erlaubnisverfahren: Schmitt in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 19 Rn. 34 bis 36). Dementsprechend ist für die Erteilung von Vermittlungserlaubnissen - ungeachtet der fortbestehenden Glücksspielhoheit der Länder - ab dem 1. Juli 2012 das Land Niedersachsen zuständig, bei dem weiterhin für jedes Bundesland, in dem öffentliche Glücksspiele vermittelt werden sollen, eine Erlaubnis zu beantragen ist. Hieraus folgt, dass zwischen der Klägerin und dem Beklagten aktuell kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zur Frage der geltend gemachten Erlaubnisfreiheit mehr besteht, weil diese Frage ausschließlich im Verhältnis zum Land Niedersachsen geklärt werden kann. Als Konsequenz aus § 19 Abs. 2 GlüStV hat die Klägerin im Übrigen bereits am 25. Januar 2013 bei der Glücksspielaufsicht des Landes Niedersachsen die Erteilung der Vermittlungserlaubnisse nach § 4 Abs. 1, 2 GlüStV (auch für Bayern) beantragt und diesen Anspruch im Rahmen einer bereits Anfang 2014 beim Verwaltungsgericht Hamburg (4 K 376/14) erhobenen Untätigkeitsklage rechtshängig gemacht.

Weiterhin haben sich die für die Beurteilung der gewerblichen Spielvermittlung maßgeblichen rechtlichen Bedingungen mit dem Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags zum 1. Juli 2012 in wesentlichen Punkten geändert. So darf nun insbesondere nach § 4 Abs. 5 GlüStV erstmals im Wege einer von der zuständigen Landesbehörde zu erteilenden Befreiung vom Verbot der Vermittlung von Glücksspielen im Internet dispensiert werden, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags wirksamer zu erreichen. Auf der Grundlage dieser Bestimmung ist in Bayern - anders als nach dem bis 30. Juni 2012 geltenden absoluten Internet-Verbot - eine kontrollierte Zulassung des Vertriebsweges Internet grundsätzlich möglich (vgl. dazu im Einzelnen: Postel in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 Rn. 80 ff.), nachdem der Beklagte von der Länderöffnungsklausel in § 4 Abs. 5 GlüStV Gebrauch gemacht hat (vgl. Art. 2 Abs. 3 AGGlüStV). Damit wird ein eigenständiges, vom Beklagten durchzuführendes Erlaubnisverfahren eröffnet. § 4 Abs. 5 GlüStV enthält eine Reihe neuer Tatbestandsvoraussetzungen, bei deren Vorliegen von einer Sicherstellung der Erreichung der Ziele des geänderten Glücksspielstaatsvertrags ausgegangen werden kann und daher eine Ausnahmeerlaubnis erteilt werden darf. Auch die in § 5 GlüStV 2008 festgelegten Grenzen zulässiger Werbung wurden nicht in den neuen § 5 GlüStV übernommen; nach § 5 Abs. 1 GlüStV ist Werbung an den Zielen des geänderten Staatsvertrages auszurichten, wobei die Aufklärungspflichten durch § 7 Abs. 1 Satz 2 GlüStV konkretisiert werden. Nach § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV besteht zudem die Möglichkeit, ausnahmsweise auch die zuvor nach § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 verbotene Werbung im Fernsehen oder Internet zuzulassen (vgl. SächsOVG, U.v. 2.12.2013 - 3 A 242/11 - juris Rn. 47). All dies führte zu einem völlig veränderten materiell-rechtlichen Rahmen für die hier inmitten stehende gewerbliche Spielvermittlung, der es ausschließt, von einer im Wesentlichen gleichen Rechtslage und damit einem im Wesentlichen unveränderten Rechtsverhältnis auszugehen.

Die grundlegende gesetzgeberische Bedeutung dieser Änderungen kommt auch in der Übergangsvorschrift des § 29 Abs. 1, 2 GlüStV zum Ausdruck. Danach galten vor dem 1. Juli 2012 erteilte Vermittlererlaubnisse mit bestimmten Maßgaben längstens bis zum 31. Dezember 2012 fort, neue Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 GlüStV waren spätestens zum 1. Januar 2013 einzuholen (§ 29 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Dies zeigt, dass nach der Neuregelung selbst eine vor dem 1. Juli 2012 erteilte Vermittlungserlaubnis keine über den 31. Dezember 2012 hinausgehenden Rechtswirkung zukommen konnte, sondern ein erneutes Erlaubnisverfahren vor dem Hintergrund der ab 1. Juli 2012 geltenden Rechtslage durchgeführt werden musste. Das zeigt die grundlegende Natur der erfolgten Rechtsänderungen und der damit einhergehenden Änderung des feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses zwischen der Klägerin und dem Beklagten auf.

Schließlich benötigt die Klägerin nach der aktuellen Rechtslage zur Erreichung ihres Rechtsschutzziels, Lotterien im Internet vermitteln zu dürfen, neben der (hilfsweise beantragten) allgemeinen Vermittlungserlaubnis ab 1. Juli 2012 erstmals eine (rechtlich eigenständige) Befreiung vom Verbot der Internetvermittlung nach § 4 Abs. 5 GlüStV (vgl. Postel in Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 4 Rn. 80 ff.). Für ihre Erteilung ist der Beklagte zuständig. Die Klägerin hat diese - bisher auch nicht hilfsweise beim Beklagten beantragte - Befreiung bzw. die Feststellung, dass die Befreiung nicht erforderlich sei, schon nicht zum Streitgegenstand des Feststellungsbegehrens gemacht.

Am Vorliegen einer Klageänderung vermag schließlich auch der vom Kläger angeführte Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts (B.v. 29.10.2014 - 4 L 98/13 - nicht veröff.) in einem Zulassungsverfahren nichts zu ändern, in dem ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des eine Klageänderung bejahenden erstinstanzlichen Urteils damit begründet wurden, die Rechtslage habe sich im Hinblick auf den dortigen Antrag der Feststellung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisfreiheit „nicht grundlegend geändert“, weil den Rechtsgrund des Antrags nach wie vor die der Klägerin zustehende Dienstleistungs- und Berufsfreiheit bildeten. Wollte man jedoch eine Klageänderung schon dann verneinen, wenn bei der Erteilung einer beantragten Erlaubnis die gleichen verfassungs- oder unionsrechtliche Vorschriften zu berücksichtigen sind, wäre bei gleichzeitiger grundlegender Umstellung der einfachrechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen - wie im vorliegenden Fall - praktisch niemals eine Änderung des Klagegrundes anzunehmen. Die Frage nach einer grundlegenden Änderung der Rechtssituation ist immer einzelfallbezogen zu beantworten und nicht danach, ob die geltend gemachten verfassungs- und unionsrechtlichen Rechte identisch geblieben sind. Die hier inmitten stehende Frage nach der Erlaubnisfreiheit einer glücksspielrechtlichen Betätigung wird nicht unmittelbar auf der Grundlage verfassungs- oder unionsrechtlicher Vorschriften beantwortet, sondern primär nach einfachrechtlichen Vorschriften (vgl. a. OVG Hamburg, B.v. 11.8.2016 - 4 Bf 244/13.Z - nicht veröff.).

Liegt demnach eine wesentliche Änderung des gesamten glücksspielrechtlichen Regimes vor, muss auch die für die Beurteilung des Rechtsverhältnisses (hier: Erlaubnisfreiheit) maßgebliche Frage, ob die (bestrittene) Erlaubnispflicht gegen den unionsrechtlichen Anwendungsvorrang verstößt, einer völlig neuen Prüfung unterzogen werden.

2. Die Klageänderung ist nicht zulässig (§ 91 Abs. 1 VwGO), weil weder der Be-klagte eingewilligt hat noch die Änderung sachdienlich ist.

Der Beklagte hat sich bereits im erstinstanzlichen Verfahren ausdrücklich gegen eine Klageänderung gewandt. Der Senat hält sie - mit dem Verwaltungsgericht Regensburg (UA, S. 12, 13) - auch nicht für sachdienlich (vgl. zum Begriff: BayVGH, U.v. 3.2.2015 - 10 BV 13.421 - juris Rn. 32, 33; VG Bremen,U.v. 17.7.2014 - 5 K 4084/08 - juris Rn. 66 f.). Denn es wird hier zum einen eine wesentlich veränderte Rechtslage (vgl. II. 1.) zum Prüfungsmaßstab gemacht, über die zu entscheiden der Beklagte bisher schon deshalb keinen Anlass hatte, weil hinsichtlich der allgemeinen Vermittlungserlaubnis nunmehr der - von der Klägerin bereits eingeschlagene - Weg über die Glücksspielaufsicht des Landes Niedersachsen geboten ist und die Zuständigeit des Beklagten nur noch für die Befreiung vom Internetverbot gegeben ist. Aus diesen Gründen kann nicht die Rede davon sein, dass die Änderung des Feststellungsbegehrens bei im Wesentlichen identischem Streitstoff zur endgültigen Streitbeilegung beitragen könnte (BVerwG, U.v. 18.8.2005 - 4 C 1304 - juris Rn. 22 m.w.N.; BayVGH, U.v. 3.2.2015 - 10 BV 13.421 - a.a.O.) und aus diesem Grund sachdienlich wäre.

3. Nachdem die Klage auch mit ihren „für die Gegenwart“ zur Entscheidung gestellten Feststellungsanträgen unzulässig ist, erübrigt sich eine Eingehen auf die Frage, in welchem Verhältnis die hier gestellten Klageanträge zu den im Klageverfahren 10 BV 13.1005 gestellten stehen. Auf die weiteren materiellen Ausführungen der Klägerin im Hinblick auf das behauptete Bestehen der Feststellungsansprüche muss schließlich wegen ihrer unzulässigen prozessualen Geltendmachung nicht mehr eingegangen werden.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

I.

1

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die auf das Gebiet des Freistaats Bayern bezogene Untersagung des Veranstaltens von und der Werbung für öffentliches Glücksspiel über das Internet.

2

1. Der von den Bundesländern am 30. Januar 2007 geschlossene und vom Freistaat Bayern zum 1. Januar 2008 in Kraft gesetzte Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV a.F.) regelte unter anderem ein staatliches Monopol für das Veranstalten von Sportwetten. Daneben enthielt § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. ein für alle Arten von Glücksspiel geltendes Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet. Nach § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. war Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet, im Fernsehen und über Telekommunikationsanlagen verboten. In dem am 15. Dezember 2011 von den Bundesländern geschlossenen und von Bayern am 1. Juli 2012 in Kraft gesetzten Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag wurden § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV im Wesentlichen unverändert übernommen.

3

2. Der Beschwerdeführer veranstaltete über das Internet Sportwetten und machte dafür auch im Internet Werbung. Er verfügt über eine Gewerbeerlaubnis des Kreises L. vom 11. April 1990 zur Eröffnung eines Wettbüros für Sportwetten nach dem Gewerbegesetz der ehemaligen DDR, die er im Verfahren über die Verfassungsbeschwerde nicht vorgelegt hat.

4

Mit Bescheid vom 27. März 2009 untersagte die Regierung von Mittelfranken dem Beschwerdeführer, öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV a.F. über das Internet in Bayern zu veranstalten oder zu vermitteln. Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde ein Zwangsgeld festgesetzt, außerdem wurden dem Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens sowie eine Gebühr für den Bescheid auferlegt. Als Rechtsgrundlage für die Untersagung wurden die Vorschriften über die Glücksspielaufsicht in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a.F. herangezogen, das Verbot der Glücksspielveranstaltung über das Internet wurde auf § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. gestützt. Mit weiterem Bescheid vom 6. April 2009 untersagte die Regierung von Mittelfranken dem Beschwerdeführer außerdem, im Internet für öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV a.F. zu werben, soweit die Werbung vom Gebiet des Freistaats Bayern aus abrufbar ist. Das Verbot könne inhaltlich auf § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. gestützt werden.

5

Die hiergegen erhobenen Anfechtungsklagen wies das Verwaltungsgericht zurück. Die von der Regierung herangezogenen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags seien für die ausgesprochenen Verbote einschlägig und ihrerseits mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Ihrer Anwendung stehe auch nicht die Gewerbeerlaubnis nach dem Recht der DDR entgegen, da mit dieser nur der Zugang zur Tätigkeit als Sportwettveranstalter auf dem Gebiet der damaligen DDR geregelt worden sei. Die Bescheide hielten sich in der Verbandskompetenz der Regierung von Mittelfranken und seien hinreichend bestimmt. Ihre Erfüllung sei dem Beschwerdeführer weder tatsächlich noch rechtlich unmöglich.

6

Das Bundesverwaltungsgericht wies die hiergegen erhobene Revision zurück. Die Internetverbote in § 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. richteten sich gegen alle vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele, nicht nur gegen die Träger des staatlichen Glücksspielmonopols. Die Bescheide seien nicht wegen einer objektiven Unmöglichkeit der dem Beschwerdeführer auferlegten Pflichten nichtig. Sofern die Bescheide nur bundesweit erfüllbar seien, sei dies dem Beschwerdeführer auch nicht unzumutbar, da die Verbote der § 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. ohnehin bundesweit gälten. Die Behörde habe auch die Grenzen des Ermessens eingehalten. Schließlich seien die Internetverbote auch mit deutschem Verfassungsrecht vereinbar. Sie verstießen nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG, da sie zur Bekämpfung der Wettsucht und zu einem effektiven Jugendschutz geeignet, erforderlich und verhältnismäßig seien. Die Verbote stünden außerdem mit europäischem Unionsrecht in Einklang. Sie verfolgten unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele in systematischer und kohärenter Weise. Die Verbote seien widerspruchsfrei und es stehe außer Zweifel, dass sie auf die Verwirklichung der verfolgten Ziele ausgerichtet seien und nicht in Wahrheit fiskalischen Interessen der Länder dienten. Die Erreichbarkeit der Ziele werde auch nicht durch Regelungen und deren tatsächliche Handhabung in anderen Bereichen des Glücksspiels konterkariert. Eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof sei insofern nicht geboten. Der Beschwerdeführer könne sich auch nicht auf die ihm erteilte Gewerbeerlaubnis nach dem Gewerberecht der ehemaligen DDR berufen. Diese sei räumlich nach Wirksamwerden des Beitritts zur Bundesrepublik auf das Beitrittsgebiet beschränkt. Art. 19 des Einigungsvertrags (EV) führe nicht zu einer Erstreckung ihres Geltungsbereichs auf das gesamte Bundesgebiet. Darin liege der Unterschied zu statusbegründenden Verwaltungsakten, die schon ihrer Natur nach bundesweite Geltung beanspruchten. Im Übrigen regle die Gewerbeerlaubnis nur die Zulassung des Gewerbes, nicht aber die Art und Weise seiner Ausübung.

7

Die gegen das Urteil erhobene Anhörungsrüge wies das Bundesverwaltungsgericht zurück.

8

3. Der Beschwerdeführer macht Verstöße gegen seine Grundrechte aus Art. 3, 12, 14 und 19 Abs. 4 GG, teilweise in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG, sowie gegen seine grundrechtsgleichen Rechte aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und aus Art. 103 Abs. 1 GG geltend.

9

a) Die Anwendung der Internetverbote gemäß § 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. auf privat veranstaltete Sportwetten verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Bestimmtheitsgebot, als Gebot des Vertrauensschutzes und als Verbot unzulässiger Rechtsfortbildung. Das Bestimmtheitsgebot sei verletzt, weil private Sportwettanbieter nicht davon hätten ausgehen können, dass die Internetverbote im Glücksspielstaatsvertrag auch auf sie Anwendung finden sollten. Der Glücksspielstaatsvertrag sei von den Ländern in Reaktion auf das Sportwetturteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 115, 276) geschlossen worden, um das staatliche Sportwettmonopol in einer Weise auszugestalten, die den darin liegenden Eingriff in die Berufswahlfreiheit der privaten Wettanbieter rechtfertigen könne. Die Vorschriften beträfen deshalb nur die im Rahmen des Monopols tätigen Wettanbieter und -vermittler. Sie könnten jedoch nicht zu Lasten privater Anbieter interpretiert werden.

10

Ein Verstoß gegen das Vertrauensschutzprinzip liege darin, dass der Glücksspielstaatsvertrag keine Übergangsregelung für die Betätigung der privaten Wettanbieter enthalte. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber die insofern grundrechtlich notwendige Abwägung mit dem Vertrauensschutz des Beschwerdeführers und anderer Betroffener vorgenommen habe.

11

Die Auslegung überschreite auch die Grenzen vertretbarer Auslegung und zulässiger richterlicher Rechtsfortbildung. Das klar erkennbare Regelungsziel schließe eine Anwendung der gesetzlichen Vorgaben auf private Wettanbieter aus. Das Bundesverwaltungsgericht begebe sich so aus der Rolle des Normanwenders in die einer normsetzenden Instanz. Daran ändere der vermeintlich klare Wortlaut der Regelungen nichts, da auch klare Wortlaute immer auslegungsfähig und auslegungsbedürftig seien.

12

Gleichzeitig liege insofern eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor, da das Gericht die Stellungnahme des Beschwerdeführers zu drei Urteilen des gleichen Senats vom 24. November 2010 (BVerwGE 138, 201; Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, NVwZ 2011, S. 549; Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 15.09 -, juris), in denen die Unanwendbarkeit der Internetverbote auf private Wettanbieter bestätigt worden sei, nicht berücksichtigt habe, sowie eine Verletzung des Rechts auf effektiven Rechtsschutz, da dem Beschwerdeführer der Zugang zu einem fachgerichtlichen Rechtsbehelf versperrt worden sei.

13

b) Ein Verstoß gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Bestimmtheitsgebot liege in der Anwendung der Internetverbote auf Inhaber gewerberechtlicher Sportwetterlaubnisse. Die Anordnung der bundesweiten Fortgeltung von Verwaltungsakten der Behörden der DDR in Art. 19 EV mache eine Prüfung der gerichtlichen Auslegung am Maßstab von Art. 14 Abs. 1 GG erforderlich, der dem Beschwerdeführer insofern Bestandsschutz vermittle. Für den Beschwerdeführer sei nicht erkennbar gewesen, dass der Glücksspielstaatsvertrag Regelungen treffe, die ihm seine geschützte Rechtsstellung entzögen oder diese modifizierten.

14

Ein verfassungswidriger Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG liege auch deshalb vor, weil keine Anhaltspunkte dafür bestünden, dass der Gesetzgeber die erforderliche Abwägung unter Berücksichtigung des Vertrauensschutzes vorgenommen habe, und da keine Übergangsregelung für private Wettanbieter vorgesehen sei.

15

Ebenso verstoße die Anwendung der Internetverbote auf Inhaber von Sportwetterlaubnissen der ehemaligen DDR gegen Art. 14 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 31 und 70 ff. GG. Die konkrete Auslegung der Internetverbote betreffe denselben Regelungsgegenstand wie die bundesgesetzliche Regelung in Art. 19 EV, was wegen des Vorrangs des Bundesrechts verfassungswidrig sei. Auch insofern macht der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG geltend, da das Bundesverwaltungsgericht seinen diesbezüglichen Revisionsvortrag nicht zur Kenntnis genommen und erwogen habe.

16

c) In der Verkürzung des räumlichen Geltungsbereichs der Gewerbeerlaubnis auf das Beitrittsgebiet sieht der Beschwerdeführer zunächst eine Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter. Der Senat hätte den Fall gemäß § 11 Abs. 2 VwGO dem Großen Senat vorlegen müssen, da er in dieser Rechtsfrage von dem Grundsatzurteil des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Oktober 1997 (BVerwGE 105, 255) abgewichen sei. Dies habe er willkürlich unterlassen. Insofern liege auch eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip vor, da sich das Gericht über die gesetzgeberische Entscheidung der Fortgeltung von Verwaltungsakten der DDR im gesamten Bundesgebiet hinwegsetze. Gleichzeitig sei ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Willkürverbot gegeben, da die Auslegung des Gerichts in unvertretbarer Weise sportwettrechtlich die Teilung Deutschlands fortschreibe und damit die Ziele des Einigungsvertrags konterkariere. Hierin liege darüber hinaus ein Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG.

17

d) Die territorial auf Bayern beschränkte Verpflichtung zur Unterlassung von Internetvertrieb und -werbung verstoße ebenfalls gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip, da von einem Bürger etwas verlangt werde, wozu er nicht in der Lage sei, und dieser dann den Beweis antreten müsse, dass es keine Umsetzungsmöglichkeit gebe. Dies verstoße auch gegen das bundesstaatliche Gebietskonzept. Zudem sei es willkürlich gemäß Art. 3 Abs. 1 GG, ein territorial auf Bayern begrenztes Internetverbot, das mangels Erfüllbarkeit rechtswidrig sei, mit der Begründung aufrechtzuerhalten, dass der Adressat ein territorial unbeschränktes Internetverbot erfüllen könne.

18

e) Darüber hinaus macht der Beschwerdeführer weitere Verletzungen seines Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.

19

f) Zuletzt macht der Beschwerdeführer geltend, das Bundesverwaltungsgericht habe in mehrfacher Hinsicht sein Recht auf den gesetzlichen Richter nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, indem es bei unionsrechtlichen Fragen von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV abgesehen habe. Das Bundesverwaltungsgericht habe durch die Anwendung der Internetverbote auf private Wettanbieter willkürlich die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Rechtsklarheit mitgliedstaatlicher Regelungen missachtet, obwohl der Beschwerdeführer eine entsprechende Vorlagefrage formuliert habe.

II.

20

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG sind nicht erfüllt. Der Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu, da die im vorliegenden Fall maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt sind. Ihre Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der Rechte des Beschwerdeführers angezeigt, denn die Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg. Sie ist zum größten Teil unzulässig; im Übrigen verletzen die angegriffenen Entscheidungen und Bescheide den Beschwerdeführer nicht in seinen Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten.

21

1. Der Beschwerdeführer ist durch die angegriffenen Bescheide und gerichtlichen Entscheidungen nicht in seiner Berufsfreiheit verletzt.

22

a) Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG unmittelbar durch die gesetzliche Regelung in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. wird vom Beschwerdeführer in seiner Verfassungsbeschwerde nicht geltend gemacht. Insofern wurde vom Bundesverfassungsgericht bereits festgestellt, dass die Verbote der Veranstaltung von und der Werbung für Glücksspiel im Internet mit der Berufsfreiheit vereinbar sind (BVerfGK 14, 328). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sah darin keinen Verstoß gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EGMR, Urteil vom 27. November 2012 - 21252/09 -, EuGRZ 2013, 274).

23

b) Die Auslegung und Anwendung von § 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. in den angegriffenen Entscheidungen ist mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.

24

Der Beschwerdeführer kann keinen Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 GG in seiner Ausprägung als Bestimmtheitsgebot, als Vertrauensschutzgebot und als Verbot unzulässiger richterlicher Rechtsfortbildung durch die Anwendung der genannten Vorschriften auf private Sportwettanbieter geltend machen. Auch die Rüge einer Verletzung in Art. 12 Abs. 1 GG durch die Anordnung und Durchsetzung der territorial auf Bayern beschränkten Verpflichtung zur Unterlassung von Internetvertrieb und Internetwerbung bleibt ohne Erfolg.

25

aa) Die Rüge eines Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleiteten Bestimmtheitsgebot ist unzulässig, da das Vorbringen des Beschwerdeführers einen solchen Verstoß unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründen kann. Das Gebot soll sicherstellen, dass der betroffene Bürger sich anhand des Gesetzes auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann, dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können (vgl. BVerfGE 110, 33 <52 ff.>; 113, 348 <375 ff.>). Der Beschwerdeführer trägt jedoch nicht vor, dass die betreffenden Normen der § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. für sich genommen diesen Anforderungen nicht genügten, sondern rügt, dass die Auslegung der Normen durch das Bundesverwaltungsgericht als Internetverbote auch für private Wettanbieter für ihn und andere Normadressaten nicht vorhersehbar gewesen sei. Damit macht er bei verständiger Würdigung seines Vorbringens nicht einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot geltend, sondern vielmehr einen Verstoß gegen die verfassungsrechtlichen Grenzen vertretbarer Auslegung und zulässiger Rechtsfortbildung.

26

bb) Die Rüge einer Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes wegen des Fehlens einer Übergangsregelung für private Wettanbieter ist ebenso unzulässig, da sie nicht den Begründungserfordernissen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG genügt. Eine Verletzung des Beschwerdeführers in eigenen Rechten kommt nur in Betracht, wenn die angegriffenen Bescheide auf dem Fehlen einer Übergangsregelung beruhen. Der Beschwerdeführer legt aber nicht dar, inwieweit er im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Bescheide überhaupt noch Vertrauensschutz genoss (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 30. November 2010 - 1 BvL 3/07 -, juris, Rn. 59).

27

cc) Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts überschreitet auch nicht die aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Grenzen vertretbarer Auslegung und zulässiger Rechtsfortbildung. Ein Gericht greift dann unzulässig in die Kompetenzen des demokratisch legitimierten Gesetzgebers ein, wenn eine Interpretation den klaren Wortlaut des Gesetzes hintanstellt, keinen Widerhall im Gesetz findet und vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich oder stillschweigend gebilligt wird (vgl. BVerfGE 128, 193 <209 ff.> m.w.N.). Eine Rechtsfortbildung liegt hier bereits deshalb nicht vor, weil die Auslegung von § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. als Verbote des Veranstaltens von und der Werbung für Glücksspiele im Internet vom Wortlaut der Vorschriften eindeutig erfasst ist.

28

Die Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts überschreitet aber auch ansonsten nicht die Grenzen vertretbarer Auslegung. Eine Beschränkung der Geltung dieser Verbote auf Wettanbieter im Bereich des staatlichen Glücksspielmonopols ergibt sich weder aus der Systematik des Glücksspielstaatsvertrags noch aus Sinn und Zweck der Regelung. § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. befinden sich im Ersten Abschnitt des Glücksspielstaatsvertrags, der allgemeine, für alle Formen des Glücksspiels geltende Vorschriften enthält, und nicht im Zweiten Abschnitt über die staatlichen Aufgaben im Glücksspielbereich. Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschriften steht der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entgegen.

29

Eine effektive Verfolgung der in § 1 GlüStV a.F. formulierten Ziele erfordert, dass auch private Anbieter den für die Ausübung des Glücksspielgewerbes gesetzten Grenzen unterworfen sind. Im Gegenteil würden sich die Länder mit der Herausnahme der privaten Glücksspielveranstalter aus den Anforderungen an Vertrieb von und Werbung für Glücksspiel der Gefahr des unions- und verfassungsrechtlichen Vorwurfs einer inkohärenten Verfolgung der in § 1 GlüStV a.F. formulierten Ziele aussetzen.

30

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte des Glücksspielstaatsvertrags. Soweit die Länder sich entschlossen, die Aufhebung der Gewerbeerlaubnisse nach dem Recht der ehemaligen DDR aus dem Staatsvertrag herauszunehmen, diente dies dem Zweck, das Risiko einer darauf begründeten Anfechtung des Staatsvertrags durch die Erlaubnisinhaber zu vermeiden.

31

dd) Die Rüge einer Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsgebot durch die gerichtliche Anordnung der territorial auf Bayern beschränkten Unterlassungsverpflichtung ist unsubstantiiert und damit nicht zulässig erhoben. Der Beschwerdeführer setzt sich insofern nicht mit den hierfür relevanten Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Möglichkeit und Zumutbarkeit der Befolgung der territorial beschränkten Unterlassungspflichten auseinander.

32

ee) Auch die Rüge eines Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem bundesstaatlichen Gebietskonzept durch die gerichtliche Erwägung, dass die nominell auf Bayern beschränkten Unterlassungsanordnungen jedenfalls bundesweit befolgt werden könnten, genügt nicht den Begründungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG. Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwieweit ihn der behauptete Eingriff in die Zuständigkeiten anderer Bundesländer durch eine faktisch bundesweite Unterlassungsanordnung in seinen Rechten verletzt.

33

2. Der Beschwerdeführer kann sich auch nicht mit Erfolg auf eine Verletzung in seiner Eigentumsfreiheit gemäß Art. 14 Abs. 1 GG durch die angegriffenen Entscheidungen berufen. Die Rüge, die Anwendung von § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. auf den Beschwerdeführer als Inhaber einer gewerberechtlichen Sportwetterlaubnis der ehemaligen DDR verstoße gegen Art. 14 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Bestimmtheitsgebot und mit den Regeln über die Gesetzgebungszuständigkeiten in Art. 70 ff. und 31 GG, ist mangels einer den Anforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG genügenden Begründung unzulässig. Wird geltend gemacht, dass durch die Anwendung einer gesetzlichen Vorschrift in das geschützte Eigentum in Form einer bestandskräftigen Gewerbeerlaubnis eingegriffen wird, muss im Rahmen einer substantiierten Begründung auch eine Kopie der betreffenden Erlaubnis vorgelegt werden. Denn nur so wird dem Bundesverfassungsgericht ermöglicht zu prüfen, wie weit die bestehende Rechtsposition des Beschwerdeführers aufgrund der Erlaubnis reicht. Der Beschwerdeführer hat jedoch weder eine Kopie der Erlaubnis vorgelegt noch deren Inhalt vollständig dargestellt. Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich, dass ihm lediglich eine örtlich gebundene Erlaubnis zur Eröffnung eines Wettbüros erteilt worden war.

34

3. Keine der auf eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör gestützten Rügen des Beschwerdeführers hat Aussicht auf Erfolg. Art. 103 Abs. 1 GG gewährleistet dem Verfahrensbeteiligten das Recht, sich nicht nur zu dem der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt, sondern auch zur Rechtslage zu äußern (vgl. BVerfGE 60, 175 <210, 211 f.>; 64, 135 <143>; 65, 227 <234>; 86, 133 <144>). Die Gerichte sind jedoch nicht verpflichtet, sich mit jedem Vorbringen in den Entscheidungsgründen auseinanderzusetzen. Um einen Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG festzustellen, müssen im Einzelfall besondere Umstände deutlich machen, dass das Vorbringen eines Beteiligten überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder bei der Entscheidung nicht erwogen wurde (BVerfGE 65, 293<295>; 70, 288 <293>; 86, 133 <146>). Die Gerichte sind insbesondere nicht verpflichtet, der Rechtsansicht einer Partei beziehungsweise eines Beteiligten zu folgen (BVerfGE 64, 1 <12>; 87, 1 <33>). Bei Anwendung dieser Maßstäbe sind die Rügen einer Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG zum überwiegenden Teil mangels einer substantiierten Begründung bereits unzulässig. Im Übrigen liegt jedenfalls keine Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG vor.

35

a) Die Handhabung des Hinweises des Beschwerdeführers auf die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 (BVerwGE 138, 201; Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, NVwZ 2011, S. 549; Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 15.09 -, juris) begründet keinen Verstoß gegen das Recht auf rechtliches Gehör. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in dem angegriffenen Urteil in der Sache mit der der Rüge zugrunde liegenden Rechtsfrage ausführlich auseinandergesetzt. Art. 103 Abs. 1 GG vermittelt dem Beschwerdeführer keinen darüber hinausgehenden Anspruch darauf, dass sich das Gericht mit von ihm zitierten Entscheidungen ausdrücklich befasst und sich zu einer von ihm behaupteten Inkonsistenz seiner Rechtsprechung verhält. Die Zurückweisung dieser Rüge durch das Bundesverwaltungsgericht in dem angegriffenen Beschluss über die Anhörungsrüge verletzt den Beschwerdeführer auch nicht wie von ihm behauptet in seinem Recht auf effektiven Rechtsschutz gemäß Art. 19 Abs. 4 GG, da ihm nicht der Zugang zu einem fachgerichtlichen Rechtsbehelf versperrt wurde.

36

b) Auch die Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts, mit den Internetverboten würden keine fiskalischen Zwecke verfolgt, und die vom Beschwerdeführer behauptete fehlende Berücksichtigung seines entgegenstehenden Vortrags verletzen den Beschwerdeführer nicht in seinem Anspruch auf rechtliches Gehör. Art. 103 Abs. 1 GG begründet keinen Schutz dagegen, dass ein Gericht Parteivorbringen aus Gründen des formellen oder materiellen Rechts unberücksichtigt lässt (vgl. BVerfGE 70, 288 <294>; 82, 209 <235>; 84, 34 <58>).

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Der Beschwerdeführer greift mit dieser Rüge - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss über die Anhörungsrüge zutreffend ausführt - letztlich einen aus seiner Sicht bestehenden Aufklärungsmangel an, weil das Gericht auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage entschieden habe. Gemäß § 137 Abs. 2 VwGO ist das Bundesverwaltungsgericht an die im angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen gebunden, außer wenn in Bezug auf diese Feststellungen zulässige und begründete Revisionsrügen vorgebracht sind. Das angegriffene Revisionsurteil kann nur dann auf dem gerügten Gehörsverstoß beruhen, wenn neuer Tatsachenvortrag berücksichtigt werden durfte, wenn also zulässige Revisionsrügen vorgebracht wurden. Eine entsprechende Revisionsrüge ist in der Revisionsbegründung jedoch nicht enthalten. Soweit sie dem späteren Schriftsatz vom 5. Mai 2011 zu entnehmen wäre, wäre sie aber jedenfalls nach Ablauf der zweimonatigen Frist zur Revisionsbegründung (§ 139 Abs. 3 Satz 1 VwGO) eingelegt und damit unzulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 2000 - 2 C 5/99 -, juris, Rn. 42). Das Bundesverwaltungsgericht hat den entsprechenden Vortrag deshalb zu Recht unberücksichtigt gelassen.

38

c) Die weiteren Rügen eines Verstoßes gegen Art. 103 Abs. 1 GG genügen bereits nicht den Begründungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG, da der Beschwerdeführer sich insofern nicht mit den entsprechenden Ausführungen im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auseinandersetzt.

39

4. Die vom Beschwerdeführer gerügte unterlassene Vorlage der Rechtsfrage betreffend die Auslegung von Art. 19 EV an den Großen Senat des Bundesverwaltungsgerichts verletzt den Beschwerdeführer nicht in seinem Recht auf den gesetzlichen Richter. Das Bundesverwaltungsgericht handelte insofern nicht willkürlich (vgl. BVerfGE 13, 132 <143>; 19, 38 <42 f.>; 101, 331 <359 f.>). Vielmehr setzte es sich in dem angegriffenen Urteil ausdrücklich mit dem Urteil des 7. Senats vom 15. Oktober 1997 (BVerwGE 105, 255) auseinander und führte in vertretbarer Weise aus, dass dieses einen statusbegründenden Verwaltungsakt betraf und die dortigen Ausführungen zur Geltungserstreckung auf das gesamte Bundesgebiet nicht auf den ihm vorliegenden Fall einer Gewerbeerlaubnis übertragen werden konnten. Insofern konnte sich der Senat auch auf die Begründung im Urteil des 6. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juni 2006 (BVerwGE 126, 149 <162 ff.>) berufen.

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5. Die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Rügen wegen Verstößen gegen das Recht auf den gesetzlichen Richter durch Nichtvorlage an den Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV sind unsubstantiiert und genügen damit nicht den Begründungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG. Eine mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbare unhaltbare Auslegung und Anwendung der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV ist in den Fallgruppen der grundsätzlichen Verkennung der Vorlagepflicht, des bewussten Abweichens von der Rechtsprechung des Gerichtshofs ohne Vorlagebereitschaft und der unvertretbaren Überschreitung des Beurteilungsrahmens in Fällen der Unvollständigkeit der Rechtsprechung des Gerichtshofs gegeben (vgl. BVerfGE 126, 286 <316 f.>; 129, 78 <106 f.>).

41

Das Vorbringen des Beschwerdeführers ist hinsichtlich keiner seiner Rügen geeignet, das Vorliegen der Voraussetzungen einer dieser Fallgruppen zu belegen. Insbesondere trägt der Beschwerdeführer bei keiner der Rügen eine Unvollständigkeit der Rechtsprechung vor, hinsichtlich derer das Bundesverwaltungsgericht sich hätte kundig machen müssen. Vielmehr behauptet er nur, das Urteil sei mit der bestehenden Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht vereinbar.

42

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

43

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Si-cherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin (vormals: ...) - ein Unternehmen im Bereich der online-Lotterie mit Sitz in London - vermittelt seit 1999 die Teilnahme am Lottospiel der staatlichen Lottogesellschaften der Länder über das Internet. Die Vermittlungstätigkeit besteht im Wesentlichen darin, Lottospielscheine gebührenfrei im Internet entgegenzunehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lottogesellschaften, mit denen die Klägerin entsprechende Verträge geschlossen hat, gegen Provision einzureichen und die Gewinne der Lottospieler in deren Namen geltend zu machen. Sie beantragte am 29. November 2007 „in Erwartung des Inkrafttretens des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland zum 1. Januar 2008“ (GlüStV 2008) eine Erlaubnis für die gewerbliche Spielvermittlung im Internet gemäß § 24 Abs. 6 GlüStV 2008 i.V.m. Art. 7 AGGlüStV. Der Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 4. April 2008 „für das Jahr 2008“ insbesondere mit der Begründung ab, die Voraussetzungen des § 25 Abs. 6 Nr. 1 bis 5 GlüStV 2008 seien in wesentlichen Punkten nicht erfüllt, insbesondere der Jugendschutz nicht sichergestellt.

Am 21. April 2008 erhob die Rechtsvorgängerin der Klägerin Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 4. April 2008 und zugleich Klage auf Feststellung der Genehmigungsfreiheit, aufgeteilt in sieben Unteranträge. Das Verfahren der Anfechtungsklage wurde nach beiderseitigen Erledigungserklärungen eingestellt. Mit Schriftsatz vom 30. August 2012 stellte die Rechtsvorgängerin der Klägerin „aufgrund der zwischenzeitlich erfolgten Teilerledigungen und der normativen Änderungen nach Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags“ ihren Feststellungsauf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag für die Zeit vom 1. Januar 2008 bis 30. Juni 2012 um; für den Zeitraum ab 1. Juli 2012 beantragte sie entsprechend der zunächst erhobenen Anträge festzustellen, dass sie für den Freistaat Bayern berechtigt ist, in der von ihr bis zum Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages ausgeübten Weise als Vermittlerin von staatlichen Lotterieprodukten im Internet tätig zu sein.

Die Rechtsvorgängerin der Klägerin stellte am 19. September 2008 einen weiteren, in einem Parallelverfahren rechtshängig gemachten Antrag, ihr (hilfsweise) nach § 4 Abs. 1, 2 GlüStV 2008 eine Erlaubnis zur Lotterievermittlung ab dem 1. Januar 2009 (vornehmlich) im Internet zu erteilen; diese zuletzt u.a. für den Zeitraum ab 1. Juli 2012 verfolgte Verpflichtungsklage blieb erfolglos (BayVGH, U.v. 12.12.2016 - 10 BV 13.1005 -; VG Regensburg, U.v. 28.2.2013 - RO 5 K 11.855 -).

Das Verwaltungsgericht Regensburg wies die Klage mit Urteil vom 28. Februar 2013 (RO 5 K 12.1196) ab, die Fortsetzungsfeststellungsanträge als unbegründet, die in die Zukunft gerichteten Feststellungsanträge als unzulässig, und ließ die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu. Mit dem Fortsetzungsfeststellungsbegehren zur Feststellung der Erlaubnisfreiheit für den Zeitraum der Geltung des Glücksspielstaatsvertrages 2008 (1. Januar 2008 bis 30. Juni 2012) habe die Klägerin eine zulässige Klageänderung vorgenommen; insoweit sei ab 1. Juli 2012 durch das Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags Erledigung durch Änderung der Rechtslage eingetreten. Die ursprüngliche Feststellungsklage sei - wie bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage - auf Feststellung eines in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnisses umgewandelt worden. Die ab 1. Juli 2012 geltende neue Zuständigkeitsbestimmung des § 19 Abs. 2 GlüStV wirke sich nur für die Beurteilung der Rechtslage ab diesem Zeitpunkt aus. Bei einem Behördenwechsel während eines anhängigen Verfahrens sei anerkannt, dass von einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage gegen den früheren Beklagten umgestellt werden könne. Werde nach Erledigung des ursprünglich geltend gemachten Feststellungsanspruchs nur noch ein früherer Anspruch geltend gemacht, würden für das berechtigte Interesse dieselben Voraussetzungen wie für das Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gelten. Hier bestehe ein berechtigtes Interesse aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG, damit bei Erledigung wenigstens eine Entscheidung in der Hauptsache ergehen könne; das berechtigte Interesse folge außerdem nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs aus dem hier vorliegenden tiefgreifenden Grundrechtseingriff in die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit der Klägerin, auch wenn zu dieser Frage ein Revisionsverfahren vor dem Bundeswartungsgericht anhängig sei. Der Fortsetzungsfeststellungsantrag für den Zeitraum bis 30. Juni 2012 sei unbegründet, weil die Klägerin jedenfalls seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2008 dem Erlaubnisvorbehalt unterliege, der im Hinblick auf die Verfolgung der legitimen Ziele des Glücksspielstaatsvertrags weder gegen Unionsrecht noch gegen nationales Recht verstoße. Es sei nicht ersichtlich, dass der Erlaubnisvorbehalt über das hinausgehe, was zur Verhinderung der Glücksspielsucht, zur Begrenzung des Glücksspielangebots und zur Gewährleistung des Jugendsowie Spielerschutzes erforderlich sei. Die Kriterien, von deren Erfüllung die Erteilung der Erlaubnis abhänge, seien weder unbekannt noch diskriminierend. Unbedenklich sei auch, dass der Glücksspielstaatsvertrag keinen Rechtsanspruch auf die Erlaubnis vorsehe, sondern ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt enthalte. Es habe keine Verpflichtung bestanden, Zahlenlotto oder Lotterien als weniger Suchtgefahren aufweisende Glücksspielarten vom Erlaubnisvorbehalt auszunehmen. Das nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesgerichtshofs nicht monopolakzessorische Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 lasse im Übrigen die von der Klägerin beabsichtigte Vermittlungstätigkeit über diesen Vertriebs Weg nicht zu. Das Internetverbot entspreche dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Für seine Eignung zur Gewährleistung des Spielerschutzes sei von besonderer Bedeutung, dass die fehlende soziale Kontrolle eines Spielers im Internet die Gefahr von Spielsucht erhöhe. Im Übrigen obliege es den einzelnen Mitgliedstaaten zu beurteilen, ob spezifische Gefahren im Internet besondere Beschränkungen dieses Vertriebswegs im Glücksspielbereich erforderten; die ab 1. Juli 2012 eingeführten Lockerungen dieses Verbots vor dem Hintergrund einer Auswertung der gewonnenen Erkenntnisse bedeuteten nicht, dass das zuvor ausnahmslos geltende Verbot unverhältnismäßig gewesen sei. Unbegründet seien auch die weiteren Feststellungsanträge hinsichtlich der sich aus § 9 Abs. 4 GlüStV 2008 ergebenden Beschränkungen sowie hinsichtlich der Beschränkungen und Verbote von Werbung für öffentliches Glücksspiel aus § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV 2008. Das für den gegenwartsbezogenen Zeitraum ab 1. Juli 2012 erhobene Feststellungsbegehren sei unzulässig, weil die neue Rechtslage ab 1. Juli 2012 zu einer grundlegenden Veränderung des Klagegrundes und damit zu einer unzulässigen, weil nicht sachdienlichen Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO geführt habe. Der Prozessstoff werde infolge grundlegender Änderung der streitentscheidenden Normen ab dem 1. Juli 2012 wesentlich erweitert. Auch gebe es nun ein „gebündeltes“ Erlaubnisverfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV, weshalb sich die Regierung der Oberpfalz für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht mehr als zuständig ansehe. Ferner gebe es nun Erlaubnisvorbehalte für den Internetvertrieb und für bestimmte Werbemaßnahmen.

Die Klägerin begründet ihre Berufung im Hinblick auf die vom Beklagten bestrittene Zulässigkeit der auf den Zeitraum bis 30. Juni 2012 bezogenen Anträge mit der besonderen Intensität des Grundrechtseingriffs; nach der Rechtsprechung des Senats müsse bei der in Rede stehenden Verletzung von EU-Grundfreiheiten ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse an der begehrten Feststellung der Erlaubnisfreiheit der Internet-Vermittlung schon im Hinblick auf das Erfordernis effektiven Rechtschutzes angenommen werden. Es komme jedoch auch ein berechtigtes Interesse wegen eines möglichen Staatshaftungsanspruchs in Betracht, der jedenfalls nicht deshalb ausscheide, weil der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache Carmen Media das Internetverbot von Glücksspielen nicht beanstandet habe, denn diese Entscheidung befasse sich mit der Unionsrechtswidrigkeit des bayerischen Sportwettenmonopols. Auf die Unionsrechtswidrigkeit des absoluten Internetverbots für die Vermittlung von Lotto habe die Kommission bereits vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags hingewiesen und dementsprechend ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleitet. In dem maßgeblichen Schreiben vom 31. Januar 2008 sei ausgeführt, dass die Teilnahme an nationalen Lotterien - auch bei Erwerb der Lottoscheine auf elektronischem Wege - kein ernsthaftes Risiko für eine Spielsucht im Hinblick auf die in der Regel nur zweimal wöchentlich stattfindenden Ziehungen darstelle. Das berechtigte Interesse ließe sich nur im Falle eines - hier nicht gegebenen - offensichtlichen Ausschlusses von Staatshaftungsansprüchen nach summarischer Prüfung verneinen; ausreichend sei eine Plausibilitätskontrolle des Vortrags der Klägerin. Die Anträge seien begründet. So hätten verschiedene Verwaltungsgerichte (Berlin, Chemnitz, Halle) zwischen dem Internetverbot für Lotto (unionsrechtswidrig) und dem Internetverbot für Sportwetten (unionsrechtskonform) unterschieden und festgestellt, dass die Klägerin im jeweiligen Bundesland in der bis 31. Dezember 2008 von ihr ausgeübten Weise als Vermittlerin von in Deutschland zugelassenen Lotterieprodukten auch ohne Erlaubnis tätig sein dürfe. Der Erlaubnisvorbehalt stelle keinen verhältnismäßigen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit dar, da er schon nicht kohärent und systematisch zur Verfolgung des gesetzgeberischen Ziels beitrage. So habe der Senat schon in seinem Urteil vom 26. Juni 2012 (10 BV 11.2770) ausführlich nachgewiesen, dass die Werbewirklichkeit von Lotto nichts mit Suchtbekämpfung zu tun habe und sämtliche Landeslottogesellschaften in Verfolgung fiskalischer Zwecke systematisch gegen das Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet verstießen. Das Erstgericht habe die Eingriffsintensität des mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2008 verbundenen repressiven Verbots mit Dispensvorbehalt verkannt; der hiermit verbundene Eingriff sei wesentlich einschneidender als ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Damit sei die Vermittlung von Lotterien gerade nicht als grundsätzlich zulässig anzusehen. Ein Rechtsanspruch auf die Erteilung der Erlaubnis sei selbst dann ausgeschlossen, wenn die gesetzlich bestimmten Ziele verfolgt würden. Das Verwaltungsgericht habe weiter verkannt, dass es für die Einhaltung des unionsrechtlichen Kohärenzgebot nicht erforderlich sei, dass für alle Glücksspiele dieselbe Erlaubnisregelung gelten müsse. Sinn und Zweck dieses Gebots sei vielmehr, die gerichtliche Überprüfung der „Wahrhaftigkeit“ des vom Mitgliedstaat angegebenen Ziels der Beschränkung der Grundfreiheit zu erleichtern. Bereits eine widersprechende Handlung mache das Vorgehen des Mitgliedstaats, mit dem er die unternehmerische Freiheit im Binnenmarkt beschränke, unglaubwürdig. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts gelte das Kohärenzgebot nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern auch für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein. Das Verhalten der Bundesländer widerspreche dem Ziel der Angebotseindämmung bei Lotto eklatant, wie das Werbeverhalten der staatlichen Landeslotterieveranstalter zeige. Aufsichtsbehörden schritten nicht ein, sodass von einem strukturellen Vollzugsdefizit zu sprechen sei. Es sei nur folgerichtig, dass die 16 staatlichen Lotterieveranstalter die Forderung vertreten würden, sie von der Kontrolle durch die Wettbewerbskammern der ordentlichen Gerichtsbarkeit freizustellen und ausschließlich der Glücksspielaufsicht zu unterstellen. Ergänzend werde zur Begründung der Inkohärenz auf die Maßgaben des EuGH-Urteils in der Rechtssache Stoß Bezug genommen; danach reiche für die Annahme einer Inkohärenz aus, dass andere Arten von Glücksspielen durch private Veranstalter, die über eine Erlaubnis verfügten, betrieben werden dürften, und auf Angebotsausweitung ausgerichtete Werbung staatlicher Veranstalter festzustellen sei. Des Weiteren verstoße der Erlaubnisvorbehalt gegen das Übermaßverbot, denn der Internetvertriebs Weg mache für den Lottovertrieb lediglich 6% (Stand: 2007) aus, sodass ein entsprechendes Verbot nicht zu einer Angebotseindämmung oder gar Verringerung der bei Lotto sowieso nicht gegebenen Spielsucht führen könne. Im Übrigen verhindere auch die vom Verwaltungsgericht angeführte „soziale Kontrolle durch persönliche Anwesenheit der Spieler“ bei Abgabe der Lottoscheine - in Ermangelung von Höchsteinsatzgrenzen und anonym ohne Personalienfeststellung - nicht, dass Spielsüchtige an mehreren Annahmestellen hintereinander und unkontrolliert dem Spiel nachgingen. Das Verwaltungsgericht habe sich über die Entscheidung von ca. einem Drittel der bundesdeutschen Bevölkerung, die regelmäßig Lotto spielten, schlicht hinweggesetzt, in dem es Passagen aus Entscheidungen zu Sportwetten auf „Lotto“ umgeschrieben habe. Der Gesetzgeber selbst habe in § 22 Abs. 2 GlüStV 2008 entschieden, dass spielsüchtige, für andere Glücksspiele gesperrte Spieler jedenfalls an Lotterien, die nicht häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, teilnehmen dürften. Die Erlaubnisregelung widerspreche auch deshalb unionsrechtlichen Anforderungen, weil sie für ein grenzüberschreitend tätiges europäisches Unternehmen weder objektiv vorhersehbar gewesen sei noch effektiver gerichtlicher Rechtsschutz angesichts des Erfordernisses erlangt werden könne, in allen 16 Bundesländern eine Ermessensentscheidung zu seinen Gunsten erlangen und dafür gegebenenfalls auch 16 Gerichtsverfahren durchlaufen zu müssen. Das Internet-Vermittlungsverbots verstoße gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Der EuGH habe mit seiner Entscheidung vom 30. Juni 2011 (Zeturf) die Bedeutung der Kohärenzanforderungen für internetbezogene Beschränkungen verdeutlicht und dabei dem Vertriebskanal Internet gerade im Hinblick auf die Tätigkeit grenzüberschreitender Unternehmen im Binnenmarkt eine herausragende Bedeutung zuerkannt. Die Nutzung des Internets müsse zu einer Verstärkung der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren führen; eine solche „Gefahrenverstärkung“ liege aber im Fall der Teilnahme an staatlich veranstalteten Lotterien nicht vor. Außerdem habe das Verwaltungsgericht seine Kohärenzprüfung zu Unrecht nur auf den Bereich Internet beschränkt. Außerdem habe es trotz Feststellung eines strukturellen Vollzugsdefizits bei der Pferdewetten-Vermittlung im Internet diesen Bereich als unbedeutend bezeichnet, obwohl er große wirtschaftliche Bedeutung habe und im Vergleich zu Lotto eine erheblich höhere Spielsuchtrelevanz bestehe. Es bestünden weitere (sechs) kohärenzschädliche Widersprüche, mit denen sich das Verwaltungsgericht trotz entsprechenden Sachvortrags nicht befasst habe. Der Beklagte sei vom Verwaltungsgericht nicht aufgefordert worden, konkrete Nachweise und Untersuchungen zur Frage der Lotto-Spielsucht vorzulegen. Ob das mitgliedstaatliche Internetverbot dem Problem der Spielsucht abhelfen könne, sei demnach weiter ungeklärt. Die Klage sei auch für den Übergangszeitraum vom 1. Januar bis 30. Juni 2012 begründet, weil die internetbezogenen Vorschriften des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 20. Dezember 2007 (AGGlüStV) nicht entsprechend der Richtlinie 98/34/EG notifiziert worden und daher unanwendbar gewesen seien. Zudem habe in dem entsprechenden Zeitraum im Bundesland Schleswig-Holstein keine Fassung des Glücksspielstaatsvertrags gegolten, sodass dieser Umstand zu einer zusätzlichen Inkohärenz geführt habe, weil die Lottovermittlung über Internet in diesem Bundesland nicht mehr erlaubnis-, sondern lediglich anzeigepflichtig gewesen sei. Damit habe der Mitgliedstaat Deutschland das Internetverbot nicht überall als kohärentes Ziel verfolgt, jedenfalls nicht in Schleswig-Holstein. Die den Bundesländern zukommende, auf ihr Hoheitsgebiet beschränkte Gesetzgebungskompetenz könne aus Sicht des Unionsrechts den Verstoß gegen das Kohärenzgebot nicht rechtfertigen.

Für den gegenwartsbezogenen, den Zeitraum ab 1. Juli 2012 betreffenden Teil der Klage liege nicht die vom Verwaltungsgericht angenommene Klageänderung vor, weil die entsprechenden Klageanträge bereits in der Klageschrift vom 21. April 2008 gestellt und unverändert beibehalten worden seien. Auch der Klagegrund sei der gleiche, ohne dass hieran eine Veränderung der materiell-rechtlichen Gesetzeslage infolge Inkrafttretens des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags etwas geändert habe. Die Klägerin stütze ihren Anspruch nicht auf einfaches Gesetzesrecht, sondern habe ihn von Anfang an im Hinblick auf Art. 56, 57 AEUV sowie Art. 12 Abs. 1 GG für begründet erachtet. Wie etwa bei einem Bauantrag, nach dessen Stellung sich die Vorschriften der Bauordnung geändert hätten, müsse auch über die vorliegenden Feststellungsanträge nach den zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Vorschriften entschieden werden. Die Klage sei auch begründet, weil insoweit die bereits zur alten Rechtslage dargelegten Ausführungen gelten würden, die nach wie vor die Unionsrechtswidrigkeit der Regelungen über die Erlaubnispflicht der Internetvermittlung von Lotterien bewiesen, sodass die Tätigkeit auch aktuell als erlaubnisfrei behandelt werden müsse.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 28. Februar 2013

1. für die Vergangenheit

festzustellen, dass die Klägerin mit Bezug auf den Freistaat Bayern vom 1.1.2008 bis 30.6.2012 berechtigt war, in der von ihr zuvor ausgeübten Weise als Vermittlerin von staatlichen Lotterieprodukten im Internet tätig zu sein, insbesondere festzustellen,

a) dass sie mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt war, auch ohne eine Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV 2008 i.V.m. Art. 2 AGGlüStV a.F. in Deutschland zugelassene Lotterien und Glücksspiele (etwa von Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks und der Klassenlotterien) zu vermitteln,

b) dass sie hierbei mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt war, entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 im Internet zu vermitteln,

c) dass sie hierbei mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt war, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4 Satz 1, § 3 Abs. 4 GlüStV 2008 i.V.m. Art. 1 Abs. 3, Art. 2 Abs. 2, Art. 9 Abs. 1 Nr. 1 AGGlüstV a.F. auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Freistaats Bayern Lotterien bayerischer Veranstalter und auch für Personen mit Aufenthalt im Freistaat Bayern an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,

d) dass sie entgegen § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 für ihre Tätigkeit auch im Internet werben durfte,

e) und dass sie entgegen § 5 Abs. 1, 2 GlüStV 2008 mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern durfte.

und

2. für die Gegenwart

festzustellen, dass sie mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt ist, in der von ihr bis zum Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags ausgeübten Weise als Vermittlerin von staatlichen Lotterieprodukten im Internet tätig zu sein, insbesondere festzustellen,

a) dass sie mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt ist, auch ohne eine Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV. i.V.m. Art. 2 AGGlüStV in Deutschland zugelassene Lotterien (etwa von Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks) zu vermitteln,

b) dass sie mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV auch ohne gesonderte Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 3 AGGlüStV im Internet zu vermitteln,

c) dass sie hierbei mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4 Satz 1, § 3 Abs. 4 GlüStV i.V.m. Art. 1 Abs. 3, Art. 2 Abs. 2, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 AGGlüStV auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Freistaates Bayern Lotterien bayerischer Veranstalter und auch für Personen mit Aufenthalt im Freistaat Bayern an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,

d) dass sie entgegen § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für ihre Tätigkeit auch ohne gesonderte Erlaubnis gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV im Internet werben darf,

e) dass sie mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen und ermuntern darf.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Erwiderung führt er aus, der auf die nachträgliche Feststellung eines Rechtsverhältnisses abzielenden Klage für den Zeitraum vor dem 1. Juli 2012 fehle das erforderliche berechtigte Interesse im Sinn von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Das Bundesverwaltungsgericht habe mit einer Reihe von Urteilen vom 16. Mai 2013 (8 C 14.12 u.a.), entschieden, dass ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt eines tiefgreifenden Eingriffs in Grundrechte nur bei Eingriffsakten zu bejahen sei, die sonst wegen ihrer typischerweise kurzfristigen Erledigung regelmäßig einer gerichtlichen Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren nicht zugeführt werden können. Damit sei das Bundesverwaltungsgericht auch der vorangegangenen Rechtsprechung des Senats zu dieser Problematik, auf die sich das angefochtene Urteil beziehe, entgegengetreten. Diese Rechtsprechung sei auf die vorliegende Konstellation einer vergangenheitsbezogenen Feststellungsklage übertragbar, so dass es darauf ankomme, ob aus der Eigenart des feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses folge, dass eine allein auf die Gegenwart bezogene Feststellungsklage von vornherein nicht zum Erfolg führen könne und deshalb die Feststellung für die Vergangenheit beantragt werden müsse. Dies sei hier nicht der Fall, da bei einer über mehrere Jahre hinweg geltenden Rechtslage typischerweise eine gerichtliche Klärung rechtzeitig zu erreichen sei und auch im vorliegenden Fall habe erreicht werden können, nachdem das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 14. Oktober 2008 (1 BvR 928/08, juris) über eine Verfassungsbeschwerde der Klägerin entschieden habe. Es liege auch keine der weiteren Fallgruppen vor, in denen ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anerkannt sei. Insbesondere fehle es an einer Präjudizwirkung für einen beabsichtigten Staatshaftungsprozess, denn derartige Ansprüche bestünden selbst bei einem unterstellten Verstoß gegen Unionsrecht offensichtlich nicht, weil der Verstoß nicht hinreichend qualifiziert sei und den Amtswaltern keine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung vorgeworfen werden könne. Aus der vorliegenden, umfangreichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs sowohl zum Erlaubnisvorbehalt als auch zum Internetverbot folge, dass der Gesetzgeber zu keinem Zeitpunkt seine Rechtsetzungsbefugnisse überschritten habe, soweit er die Vermittlung von Lotterien unter Erlaubnisvorbehalt gestellt und sie im Internet verboten habe. Aber auch wenn man mit dem Verwaltungsgericht ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bejahen wollte, sei die Feststellungsklage für die Vergangenheit unbegründet, weil die Klägerin für ihre Tätigkeit stets der Erlaubnis der zuständigen Behörde bedurft und im Übrigen das damals uneingeschränkt geltende Internetverbot unabhängig vom Erlaubnisvorbehalt gegolten habe. Es werde auf die vorliegende Rechtsprechung Bezug genommen. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht im Hinblick auf die begehrte Feststellung der Erlaubnisfreiheit ab 1. Juli 2012 eine Klageänderung im Sinn von § 91 Abs. 1 VwGO angenommen, weil der Eintritt einer neuen Rechtslage zu einem anderen tatsächlichen Lebenssachverhalt und damit einem neuen Streitgegenstand geführt habe. Zwar sei mit Änderungen der Rechtslage im Regelfall keine Klageänderung verbunden, allerdings sei im Rahmen einer Feststellungsklage das anzuwendende Recht bereits für die Begrenzung des Streitgegenstands relevant; daher könne anders als im Bereich der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage der Gegenstand der Feststellungsklage nicht von den das Rechtsverhältnis konstituierenden Rechtsvorschriften getrennt werden, wenn die Änderung so grundlegender Natur sei, dass das Rechtsverhältnis nunmehr ein anderes sei (BVerwG, B.v. 4.5.2005 - 4 C 4.04 - juris). Dies sei hier vor allem angesichts der nun eröffneten Befreiungsmöglichkeiten nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall. Die Vermittlung von Lotterieprodukten im Internet sei nunmehr in bewusster Abkehr von der früheren Rechtslage nach Erteilung einer Befreiung möglich. Im Übrigen würden nun glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnisse nach § 19 Abs. 2 GlüStV zentral vom Land Niedersachsen erteilt. Die sieben weiteren Unteranträge seien, wolle man hierin eigenständige Anträge sehen, wegen der Subsidiarität der Feststellungsklage unzulässig; die hier thematisierten Voraussetzungen müssten im Erlaubnisverfahren geprüft und gegebenenfalls durch Verpflichtungsklage verfolgt werden.

Die Klägerin regte an, den sich auf den Zeitraum ab 1. Juli 2012 beziehenden Teil des Verfahrens ebenso wie denjenigen im Parallelverfahren (10 BV 13.1005) abzutrennen und so lange ruhen zu lassen, bis über die seit 2014 vor dem Verwaltungsgericht Hamburg anhängige Verpflichtungsklage entschieden sei, mit der sie ihren nach § 19 Abs. 2 GlüStV beim Land Niedersachsen gestellten, inzwischen abgelehnten Antrag auf eine „gebündelte Vermittlungserlaubnis für ganz Deutschland“ verfolge. Für die vergangenheitsbezogenen Anträge bestehe im Hinblick auf den tiefgreifenden Eingriff in Grundfreiheiten auch angesichts der durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verschärften Anforderungen nach wie vor ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse, da bisher unbeantwortete Fragen noch nicht geklärt seien und der Senat ausdrücklich offen gelassen habe, ob dieser Rechtsprechung zu folgen sei. Angezeigt erscheine jedenfalls eine Neubefassung entweder des Europäischen Gerichtshofs oder jedenfalls des Bundesverwaltungsgerichts mit der Frage der Voraussetzungen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses.

Der Senat hat mit Urteil vom 12. Dezember 2017 die Berufung im Parallelverfahren (10 BV 13.1005) zurückgewiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die vorgelegten Behördenakten sowie die Gerichtsakten, hier insbesondere auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 5. Dezember 2016, Bezug genommen.

Die zulässige Berufung ist unbegründet

Die Feststellungsklage mit ihren verschiedenen Anträgen (1.a bis e) für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis 30. Juni 2012 wurde vom Verwaltungsgericht (im Ergebnis) ebenso zu Recht abgewiesen (I.) wie die Feststellungsklage (Klageanträge 2.a bis e) für den Zeitraum der ab 1. Juli 2012 eingetretenen neuen Rechtslage (II.).

Die Klägerin hat ihre in fünf Anträge untergliederte Feststellungsklage bereits am 20. August 2012 derart umgestellt, dass sie mit ihr nicht nur eine auf die gegenwärtige Rechtslage bezogene Feststellung (hierzu: II.), sondern zugleich auch die Feststellung eines vergangenen, bis 30. Juni 2012 bestehenden Rechtsverhältnisses (hierzu: I.) begehrt. Jede der beiden Feststellungsklagen umfasst fünf voneinander grundsätzlich unabhängige Anträge, die hier gemäß § 44 VwGO „in einer Klage“ zusammengefasst verfolgt werden. Im Kern bezieht sich das Feststellungsbegehren auf die Erlaubnisfreiheit der von der Klägerin schon vor 2008 ausgeübten Tätigkeit der Vermittlung von in Deutschland zugelassenen Lotterien im Internet und die Werbung hierfür auch im Internet. Einer getrennten Prüfung und Beurteilung der fünf verschiedenen Anträge bedarf es weder für den („vergangenheitsbezogenen“) Zeitraum bis 30. Juni 2012 noch für den („gegenwartsbezogenen“) Zeitraum ab 1. Juli 2012, denn die zur Unzulässigkeit der Klagen führenden Erwägungen haben für alle fünf Feststellungsanträge jeweils gleichermaßen Gültigkeit. Der Klägerin geht es also nicht (mehr) nur um die Feststellung der Erlaubnisfreiheit ihrer Betätigung zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, sondern zusätzlich um eine entsprechende Feststellung des bis 30. Juni 2012 bestehenden Rechtsverhältnisses.

I.

Soweit sich die Klage auf das Jahr 2008 bezieht, fehlt es bereits am allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin (1.). Ungeachtet dessen ist die auf das Jahr 2008 und den weiteren Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis 30. Juni 2012 bezogene Klage auf Feststellung (§ 43 Abs. 1 VwGO) eines vergangenen Rechtsverhältnis zwar grundsätzlich statthaft (2.); die Klägerin besitzt jedoch im für die Beurteilung der Zulässigkeit ihrer umgestellten Klage maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung nicht das in Anlehnung an § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche besondere Rechtsschutzinteresse an der Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses (3.).

1. Soweit sich die begehrte Feststellung auf das Jahr 2008 bezieht, hat die Klägerin schon kein Rechtsschutzbedürfnis, das allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzung für sämtliche Klagearten ist (vgl. hierzu Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb § 40 Rn. 30). Denn sie hat ihre Vermittlungstätigkeit im Internet über das ganze Jahr 2008 hinweg ungeachtet des Umstandes, dass die von ihr auf der Grundlage der Übergangsvorschrift des § 25 Abs. 6 GlüStV 2008 am 29. November 2007 beantragte, auf ein Jahr befristete Erlaubnis versagt worden war, fortgeführt, ohne dass die Glücksspielaufsicht hiergegen etwa mit einer Untersagungsverfügung vorgegangen wäre. Die Klägerin hat die Internetvermittlung in Bayern, wie in der mündlichen Verhandlung bestätigt, erst zum 1. Januar 2009 eingestellt. In dieser Situation, in der sie sich tatsächlich noch in unverändertem Umfang wirtschaftlich betätigt hat, besteht kein Bedürfnis an der Klärung der von ihr (auch) für das Jahr 2008 aufgeworfenen und grundsätzlich feststellungsfähigen Rechtsfragen. Diesem Umstand hat die Klägerin im Übrigen bereits Rechnung getragen, indem sie den Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht einer Erledigung zugeführt hat, soweit es um den - zunächst ebenfalls streitgegenständlichen - Bescheid des Beklagten vom 4. April 2008 ging, mit dem die Erlaubnis zur Internetvermittlung nach der genannten Übergangsvorschrift abgelehnt worden war. Ungeachtet des insoweit fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses gelten die folgenden Ausführungen (I. 2.) auch für die auf das Jahr 2008 begehrte Feststellung.

2. Die am 21. April 2008 erhobene und später umgestellte, auf den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis 30. Juni 2012 bezogene Feststellungsklage ist nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Sie ist statthaft, denn ihr liegt ein konkretes feststellungsfähiges, auf die Vergangenheit bezogenes Rechtsverhältnis zu Grunde (2.1). Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage steht nicht entgegen (2.2).

2.1 Es besteht ein konkretes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Es liegt hier ein bestimmter Sachverhalt - die näher umrissene wirtschaftliche Betätigung der Klägerin - vor, aus dem sich aufgrund öffentlich-rechtlicher Normen bestimmte rechtliche Beziehungen zwischen der Klägerin als Normadressatin und dem Beklagten als Normanwender ergeben (vgl. BVerwG, U.v. 23.8.2007 - 7 C 13.06 - juris Rn. 21; U.v.. 30.11.2011 - 6 C 20.10 - juris Rn. 12). Dieser Streit betrifft die sich aus bestimmten Normen des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrags 2008 ergebenden Rechtsbeziehungen. Während der Beklagte die Notwendigkeit einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Vermittlungstätigkeit der Klägerin behauptet, geht diese aus verschiedenen Gründen von einer fortdauernden, wie bis zum Inkrafttreten des Staatsvertrags unstreitig bestehenden Erlaubnisfreiheit aus. Damit haben sich die rechtlichen Beziehungen zwischen den Parteien zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, weil die Anwendung bestimmter Normen des öffentlichen Rechts auf einen überschaubaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, U.v. 26.1.1996 - 8 C 19.94 - juris).

Die Klägerin konnte auch ihre ursprünglichen, auf Feststellung eines aktuellen Rechtsverhältnisses gerichteten Anträge auf die Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses umstellen, nachdem sich infolge des Inkrafttretens des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags am 1. Juli die bisher maßgebliche Rechtslage wesentlich verändert hatte. Mit einer Feststellungsklage kann nämlich auch ein vergangenes Rechtsverhältnis zur Klärung gestellt werden (Wolff in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113 Rn. 305, 319). Dies gilt insbesondere, wenn zum Zeitpunkt der Klageerhebung wegen des zwischenzeitlichen Übergangs auf ein neues Rechtssystem das ursprünglich für das (strittige) Rechtsverhältnis maßgebliche Rechtssystem bedeutungslos geworden ist. Ist jedoch - wie hier - das ursprüngliche Rechtsverhältnisses wegen einer grundlegenden Änderung der Rechtslage nach Erhebung der Feststellungsklage beendet (vgl. hierzu: II.1), kann diese Klage unter Beachtung der zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entwickelten Grundsätze fortgeführt werden (vgl. BVerwG, U.v. 29.4.1997 - 1 C 2.95 - juris Rn. 15 ff.; BayVGH, U.v. 4.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 33). Damit bleibt einem Kläger grundsätzlich die Möglichkeit erhalten zu verhindern, dass der mit der Klage unter entsprechendem Aufwand bereits erreichte Stand nutzlos wird. Die Sachlage ist mit dem Übergang von einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage vergleichbar (OVG BB, U.v. 30.6.2016 - OVG 1 B 2. 14 - juris Rn. 52; eine Analogiemöglichkeit verneinend: Wolff in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113 Rn. 319, der für das Feststellungsinteresse gleichwohl auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zurückgreift; ähnlich: Schenke in Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rn. 25).

Mit der vorgenommenen Umstellung ist keine Klageänderung (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 3 ZPO) verbunden. Denn mit der ursprünglich erhobenen Feststellungsklage wurde nicht die Feststellung der Erlaubnisfreiheit auch für den Fall künftiger, inhaltlich nicht vorhersehbarer Rechtsänderungen begehrt; vielmehr bildeten die seinerzeit gültigen Rechtsnormen des Glücksspielstaatsvertrags 2008 die konkrete Grundlage des zwischen den Beteiligten festzustellenden Rechtsverhältnisses (SächsOVG, U.v. 2.12.2013 - 3 A 242/11 - juris Rn. 44). Bezieht die Klägerin also ihren Feststellungsantrag ausdrücklich auf die zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (hier: infolge des Außerkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags 2008) nicht mehr geltende Rechtslage, verfolgt sie damit nur ihren ursprünglich gestellten Klageantrag - ohne Klageänderung - fort.

2.2 Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht der Vorrang der Gestaltungs- oder Leistungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) entgegen. Denn die Klägerin konnte ihre Rechtsbehauptung, weiterhin ohne Erlaubnis im Internet Lotterien vermitteln zu dürfen, nicht in gleicher Weise effektiv im Wege der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage verfolgen, ohne damit von ihrem eigentlichen Rechtsschutzziel abzugehen. Gerade mit Blick auf die von der Klägerin bestrittene Wirksamkeit des zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Erlaubnisvorbehalts (§ 4 Abs. 1 GlüStV 2008) vermittelt die erhobene Feststellungsklage gegenüber einer auf die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis gerichteten Verpflichtungsklage einen weitergehenden und damit effektiveren Rechtsschutz und ist daher nicht subsidiär (vgl. Schenke in Kopp/Schenke, 22. Aufl. 2016, § 43 Rn. 29). Deshalb spielt auch keine Rolle, dass die Klägerin am 19. September 2008 bei der Beklagten einen Antrag, ihr für die Zeit ab dem 1. Januar 2009 eine Erlaubnis für die gewerbliche Vermittlung verschiedener Lotterien (ungeachtet des Vertriebswegs) gemäß § 4 Abs. 1, 2 GlüStV 2008 zu erteilen, gestellt hat, der mit Bescheid vom 2. März 2009 abgelehnt wurde und den sie im parallel geführten Rechtsstreit (10 BV 13.1005) hilfsweise weiterverfolgt hat. Die Klägerin hat auch im dortigen Verfahren keine Zweifel daran gelassen, dass sie als vorrangiges Rechtsschutzziel nach wie vor die Feststellung der Erlaubnisfreiheit ihrer Betätigung verfolgt, und nur hilfsweise für den Fall der Erfolglosigkeit dieses Begehrens eine Erlaubnis anstrebt.

3. Die demnach in prozessual statthafter Weise im Laufe des Klageverfahrens umgestellte Feststellungsklage ist jedoch in Anlehnung an die von der Rechtsprechung zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entwickelten Grundsätze unzulässig.

Bezieht die Klägerin ihre Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO auf die Feststellung eines in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnisses, hängt deren Zulässigkeit nicht - wie im Fall einer unmittelbaren Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO - davon ab, ob sich das ursprüngliche Klagebegehren tatsächlich mit Ablauf des 30. Juni 2012 erledigt hat (vgl. SächsOVG, U.v. 2.12.2013 - 3 A 242/11 - juris Rn. 45; hierzu: II. 1.), so dass diese Frage hier keiner weiteren Erörterung bedarf. Die Klägerin besitzt jedenfalls (wie bereits zum Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts) kein berechtigtes Interesse an der Feststellung für das in der Vergangenheit liegende Rechtsverhältnis; es liegt keine der Fallgruppen vor, in denen ein berechtigtes Interesse an der Fortführung der Klage auf Feststellung eines Rechtsverhältnisses nach Maßgabe der bis 30. Juni 2012 geltenden Normen anzuerkennen ist.

Während für eine Feststellungsklage grundsätzlich ein berechtigtes Interesse erforderlich, aber auch ausreichend ist, das rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein kann und für das lediglich entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. BVerwG, U.v. 16.5.2013 - 8 C 41.12 - juris Rn. 20), sind bei vergangenen Rechtsverhältnissen strengere Anforderungen zu stellen (BayVGH, U.v. 4.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 33; Kopp/Schenke, VwGO, a.a.O., § 43 Rn. 25: das seinerzeitige Rechtsverhältnis muss über seine Beendigung hinaus anhaltende Wirkung in der Gegenwart äußern). Die Rechtsprechung geht in diesen Fällen in Anlehnung an die Voraussetzungen bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO davon aus, dass entweder die Gefahr der Wiederholung, ein Rehabilitierungsinteresse, ein schwerwiegender Grundrechtseingriff (3.1) oder die Präjudizwirkung für einen angestrebten Staatshaftungsprozess (3.2) vorliegen muss (BayVGH, U.v. 4.2.2014, a.a.O., Rn. 33, 43 ff.). Im Fall der Klägerin kommen nur die beiden letztgenannten Gruppen in Betracht, auf die sie sich auch bezieht. Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Feststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, also der letzten mündlichen Verhandlung gegeben sein (BVerwG, U.v. 16.5.2013 a.a.O.; BVerwG, B.v. 30.4.1999 - 1 B 36.99 - juris Rn. 5).

3.1 Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt sich ein berechtigtes Feststellungs-interesse nicht mit dem Vorliegen eines tiefgreifenden Eingriffs in Grundrechte oder Grundfreiheiten begründen.

3.1.1 Ein ideelles Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit einer erledigten Verwaltungsmaßnahme (übertragen auf die vorliegende Situation: an der Feststellung der Erlaubnisfreiheit nach den seinerzeitigen Vorschriften) kommt nicht nur dann in Betracht, wenn eine nachwirkende Diskriminierung besteht, sondern auch dann, wenn die Art des Eingriffs, insbesondere in einen grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit dem verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, es erfordert, das Feststellungsinteresse anzuerkennen (vgl. BVerwG, B.v. 3.2.1999 - 1 PKH 2.99 - juris Rn. 4). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist ein Rechtsschutzinteresse im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG auch in Fällen tiefgreifender Grundrechtseingriffe gegeben, in denen die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene die gerichtliche Entscheidung in der von der Prozessordnung vorgegebenen Instanz kaum erlangen kann (stRspr, BVerfG, B.v. 6.7.2016 - 1 BvR 1705/15 - juris Rn. 14; B.v. 30.4.1997 - 2 BvR 817/90 u.a. - juris Rn. 49). Ein solcher Eingriff kann sowohl in der Maßnahme selbst als auch in der Art des durch die erledigte Maßnahme bewirkten Eingriffs liegen.

3.1.2 An diesen Grundsätzen gemessen kann hier dahinstehen, ob allein die Weigerung des Beklagten, die geltend gemachte Erlaubnisfreiheit der Vermittlungstätigkeit der Klägerin (für den Zeitraum bis 30. Juni 2012) anzuerkennen, mit einem „Eingriff“ in ihre Berufsausübungsfreiheit (hier: in Gestalt der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG) sowie in ihre unionsrechtlichen garantierte Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV verbunden ist, und ob ein darin liegender Rechtseingriff schwerwiegender Natur ist (verneint für ein vergleichbares Feststellungsbegehren: BayVGH, U.v. 4.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 43 ff.). Offenbleiben kann weiter, ob sich die Klägerin mit ihrem Feststellungsbegehren nicht im Kern gegen einen legislativen Eingriff wendet, den sie in der Einführung eines Genehmigungsvorbehalts für ihre Vermittlungstätigkeit und des Internetverbots (vgl. Art. 4 Abs. 1, 4 GlüStV 2008) durch den zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag begründet sieht, oder ob sie eine feststellende Entscheidung über „exekutives Unrecht“ erreichen will, das sich aus ihrer Sicht daraus ergibt, dass der Beklagte die zitierten Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags 2008 angewendet hat, obwohl sie nach Auffassung er Klägerin gegen unionsrechtliche Grundfreiheiten (hier: Art. 56 AEUV) verstoßen und daher unanwendbar sind.

Denn selbst bei unterstellter Annahme eines tiefgreifenden Rechtseingriffs im dargelegten Sinn ist hier ein berechtigtes Feststellungsinteresse zu verneinen, weil keine Situation besteht, in der die Klägerin mit ihrem Feststellungsbegehren wegen der sich aus seiner Eigenart ergebenden kurzfristigen Erledigung ohne wirksamen Rechtsschutz geblieben wäre (BVerwG, U.v. 16.5.2013 - 8 C 40.12 - juris Rn. 27 ff.; BVerfG, B.v. 6.7.2016 - 1 BvR 1705/15 - juris Rn. 14). Im vorliegenden Fall besteht kein berechtigtes Feststellungsinteresse, weil sich die verweigerte Anerkennung der Erlaubnisfreiheit nicht als Hoheitsakt darstellt, dessen Wirkung nach seinem typischen Verfahrensablauf auf eine so geringe Zeitspanne beschränkt ist, dass eine gerichtliche Entscheidung kaum erlangt werden kann. Die Zulässigkeit dieser Einschränkung des Feststellungsinteresses in der hier maßgeblichen Fallgruppe haben das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 16.5.2013 - 8 C 15.12 - juris) sowie das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, B.v. 6.7.2016, a.a.O.) bestätigt. Zur weiteren Begründung kann auf die ausführliche Darstellung der hier maßgeblichen Problematik im zwischen den Parteien ergangenen Urteil vom 12. Dezember 2016 im Parallelverfahren (10 BV 13.1005 - UA, 2.2.1) in entsprechender Weise Bezug genommen werden.

Auch im vorliegenden Fall ist nicht erkennbar, dass im Hinblick auf das ursprüngliche Feststellungsbegehren kein wirksamer Rechtsschutz im hierfür verfügbaren Zeitraum zu erlangen war (BVerfG, B.v. 6.7.2016, a.a.O., Rn. 14). Die Klägerin hatte am 21. April 2008 beim Verwaltungsgericht Regensburg Feststellungsklage erhoben, weshalb an der grundsätzlichen Möglichkeit wirksamen Rechtsschutzes keine Zweifel bestehen können. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass es tatsächlich erst nach Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags zum 1. Juli 2012 und damit nicht mehr unter Geltung des Glücksspielstaatsvertrags 2008 zu einer gerichtlichen Sachentscheidung (Urteil vom 28.2.2013) über die Feststellungsklage gekommen ist. Die Verfahrensdauer ist hier verschiedenen, im Hinblick auf die Frage einer wirksamen Rechtsschutzgewährung aber nicht entscheidenden Umständen geschuldet; die tatsächliche Dauer des Verfahrens ändert nichts daran, dass sich das Feststellungsbegehren nicht wegen seiner Eigenart innerhalb so kurzer Zeit erledigt hat, dass eine gerichtliche Entscheidung ausgeschlossen war. Im Ergebnis erweist sich, dass im vorliegenden Fall zur Sicherung der Effektivität des Rechtsschutzes die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses nicht geboten ist, denn im Hinblick auf die reale Möglichkeit, die beantragte Feststellung gerichtlich zu erstreiten, bestand keine Rechtsschutzlücke.

Nichts anderes ergibt sich aus unionsrechtlicher Sicht. Auch aus der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs im Sinne des Art. 47 GRCh folgt keine Verpflichtung, das Merkmal des berechtigten Interesses nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu Gunsten der Klägerin weiter auszulegen.

3.2 Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung des in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnisses ergibt sich auch nicht aus der Präjudizwirkung für einen von der Klägerin angestrebten Staatshaftungsprozess. Zwar kann sich ein solches Interesse wohl auch dann ergeben, wenn mit einer Feststellungsklage zunächst das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt werden sollte (dazu 3.2.1); die Voraussetzungen der Amtshaftung gemäß Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs liegen jedoch nicht vor (dazu 3.2.2).

3.2.1 Ein Feststellungsinteresse unter Hinweis auf die konkrete Absicht, Ersatzansprüche gegen den Staat geltend zu machen, kann grundsätzlich im Rahmen einer auf die Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses gerichteten Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO bestehen. Vor Erhebung einer Schadensersatzklage bei den ordentlichen Gerichten muss ein Kläger, gegen den ein belastender Verwaltungsakt ergangen ist, zunächst im Wege des Primärrechtsschutzes versuchen, die Belastung durch Anfechtungs- oder Versagungsgegenklage bei den Verwaltungsgerichten zu beseitigen. Erst dann kann er im Wege des sekundären Rechtsschutzes Ersatzansprüche bei den ordentlichen Gerichten mit Aussicht auf Erfolg einklagen. Erledigt sich der belastende Verwaltungsakt während des Verwaltungsprozesses, sieht die Rechtsprechung ein schutzwürdiges Interesse des Klägers darin, dass ihm die Früchte des bisherigen notwendigen Prozessierens erhalten bleiben, und gibt ihm deshalb das Recht, feststellen zu lassen, ob der von ihm angefochtene Hoheitsakt rechtmäßig war oder nicht (vgl. BVerwG, U.v. 11.3.1993 - 3 C 90.90 - juris Rn. 37).

Bei einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO könnte dies deshalb anders sein, weil hier nicht zunächst ein rechtswidriger Verwaltungsakt aufgehoben werden muss, vielmehr ein Kläger seinen Amtshaftungsanspruch unmittelbar vor dem Zivilgericht verfolgen könnte, welches dann über die öffentlich-rechtlichen Vorfragen mitzuentscheiden hätte. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fehlt ein berechtigtes Feststellungsinteresse jedenfalls in den Fällen, in denen sich ein Verwaltungsakt - entsprechend auf den vorliegenden Fall übertragen: das Feststellungsbegehren zur seinerzeitigen Rechtslage - bereits vor Klageerhebung erledigt hat (vgl. BVerwG, U.v. 27.6.1997 - 8 C 23.96 - juris Rn. 21). So liegt der Fall hier aber nicht.

Das Rechtsverhältnis, das die Klägerin mit ihrer bereits im Jahr 2008 erhobenen Feststellungsklage geklärt haben wollte, erstreckte sich bis zum 30. Juni 2012 und endete zu diesem Zeitpunkt. Es lagen besondere Umstände vor, die auch bei einer derartigen Feststellungsklage grundsätzlich ein berechtigtes Interesse wegen der beabsichtigten Geltendmachung von Ersatzansprüchen gegen den Staat begründen könnten. Denn der Klägerin ging es mit der Feststellungsklage (zunächst) um den primären Rechtsschutz, weil sie die Fortführung des Vermittlungsgewerbes ohne Erlaubnis erreichen wollte. Ob hier aus diesem Grund ein besonderes Feststellungsinteresse besteht, ihr die Früchte des bisherigen Prozessierens zu erhalten, kann aber offen bleiben. Denn ein Präjudizinteresse der Klägerin besteht jedenfalls aus anderen Gründen nicht (vgl. 3.2.2).

3.2.2 Ein Feststellungsinteresse wegen der Präjudizialität für Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche besteht nur dann, wenn ein entsprechender Prozess mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist und nicht offenbar aussichtslos erscheint (z.B. BayVGH, U.v. 4.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 51 ff.; Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rn. 136). Von einer offenbaren Aussichtslosigkeit ist nur dann auszugehen, wenn ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, dass der behauptete Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann (vgl. BVerwG, U.v. 29.4.1992 - 4 C 29.90 - juris Rn. 14).

Im vorliegenden Fall ist von der offensichtlichen Aussichtslosigkeit eines nachfolgenden Schadensersatz- oder Entschädigungsprozesses auszugehen. Soweit die Klägerin die Feststellung von „legislativem Unrecht“ begehrt, würde ein hieran anknüpfender Amtshaftungsanspruch gemäß § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG (offensichtlich) bereits daran scheitern, dass sich die Beschränkungen der Tätigkeit der Klägerin unmittelbar aus dem Gesetz (§ 4 Abs. 1, 4 GlüStV 2008) ergeben, hoheitliches Handeln im Bereich der Gesetzgebung aber nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (vgl. z.B. BGH, U.v. 24.10.1996 - III ZR 127/91 - juris Rn. 9) im Regelfall keine Ansprüche aus Amtshaftung begründet, da den Amtsträgern insoweit keine drittbezogenen Amtspflichten obliegen, sondern diese in erster Linie dem Interesse der Allgemeinheit an einem geordneten Gemeinwesen dienen (OVG Saarl, U.v. 26.11.2013 - 3 A 106/12 - juris Rn. 113). Gesetze und Verordnungen enthalten generell-abstrakte Regelungen, sodass der Gesetzgeber insoweit ausschließlich Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit wahrnimmt. Soweit die Klägerin die Feststellung der Erlaubnisfreiheit ihrer Vermittlungstätigkeit für die Vergangenheit vor dem Hintergrund der Geltendmachung eines Amtshaftungsanspruchs wegen rechtswidriger Verwaltungstätigkeit verfolgt, scheidet ein solcher Anspruch schon nach der sog. Kollegialgerichtsregel (BVerwG, U.v. 17.8.2005 - 2 C 37.04 - juris Rn. 27) aus.

Auch die Voraussetzungen eines unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs liegen offensichtlich nicht vor, weil ein etwaiger Verstoß des Erlaubnisvorbehalts (§ 4 Abs. 1 GlüStV 2008) und seiner Anwendung durch die Behörden gegen Unionsrecht schon nicht hinreichend qualifiziert ist. Zur weiteren Begründung der vorstehenden Ausführungen kann der Senat auf seine Ausführungen im Parallelverfahren (U.v. 12.12.2016 - 10 BV 13.1005 - UA, 2.3) zur gleichgerichteten Problematik im Hinblick auf die dort begehrte Feststellung, die Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter dem bis 30. Juni 2012 geltenden Rechtszustand sei rechtswidrig gewesen, Bezug nehmen. Dort heißt es u.a.:

„2.3.1 Das Feststellungsinteresse der Klägerin besteht in der vorliegenden Situation nicht, weil es schon an dem für eine erfolgreiche Amtshaftungsklage erforderlichen Verschulden eines Amtswalters des Beklagten fehlt, dem keine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung zur Last zu legen ist. Diese Aussage hat auch dann Gültigkeit, wenn man von der Rechtswidrigkeit des zur Begründung des Ablehnungsbescheids herangezogenen Verbots der Vermittlung von Lotterien über das Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 ausgehen wollte. Einem Amtswalter ist nämlich auch bei fehlerhafter Rechtsanwendung regelmäßig kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB vorzuwerfen, wenn seine Amtstätigkeit durch ein mit mehreren rechtskundigen Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht aufgrund einer nicht nur summarischen Prüfung als objektiv rechtmäßig angesehen wird (BVerwG, U.v. 16.5.2013, a.a.O., juris Rn. 45; Decker in Beck'scher Online-Kommentar VwGO, Posser/Wolff, Stand 1.1.2017, § 113 Rn. 87.3). Dies gilt sogar dann, wenn das Verwaltungshandeln nur in der ersten Instanz als rechtmäßig beurteilt wurde und dieses Urteil im Berufungsverfahren keinen Bestand hatte (BVerwG, U.v. 3.6.2003 - 5 C 50.02 - juris Rn. 9; U.v. 27.8.1992 - 2 C 29.90 - juris). Der sog. Kollegialgerichtsregel liegt die Erwägung zugrunde, dass von einem Beamten keine bessere Rechtseinsicht als von einem mit mehreren Richtern besetzten Gericht erwartet und verlangt werden kann (BVerwG, U.v. 17.8.2005 - 2 C 37.04 - juris Rn. 27).

Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht die Versagung der Erlaubnis in seinem Urteil vom 28. Februar 2013 (UA, S. 12, 20) mit ausführlicher Begründung in der Sache für rechtmäßig gehalten, weil die für die Vermittlung von Lotterien erforderliche Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2008 wegen des mit Unionsrecht und nationalem Verfassungsrecht in Einklang stehenden Internetverbots (§ 4 Abs. 4 GlüStV 2008) nicht habe erteilt werden können. Zur Begründung hat es sich u.a. auf Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 1.6.2011 - 8 C 5.10 - juris) und des Bundesgerichtshofs (B.v. 28.9.2011 - I ZR 30/10 - juris) berufen. Auch der Senat hat das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 für rechtmäßig gehalten (vgl. etwa B.v. 24.1.2012 - 10 CS 11.1290 - juris Rn. 17 m.w.N.). Dass zum Zeitpunkt des Erlasses des ablehnenden Bescheids vom 2. März 2009 noch keine Rechtsprechung zu dem erst am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Internetverbot vorlag, spielt im vorliegenden Zusammenhang keine Rolle. Jedenfalls ist die handelnde Behörde des Beklagten von der später durch ein Kollegialgericht bestätigten Rechtsauffassung ausgegangen, § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 entspreche sowohl Verfassungsals auch Unionsrecht.“

Damit ist ein rechtliches Interesse an der begehrten Feststellung für den Zeitraum bis 30. Juni 2012 nicht erkennbar.

II.

Die Berufung bleibt auch ohne Erfolg, soweit sie sich auf die gegenwartsbezogenen Feststellungsanträge (2.a bis e) bezieht. Das Verwaltungsgericht hat die Klage insoweit zu Recht mit Prozessurteil abgewiesen. Die Klageanträge sind unzulässig, weil sich das Feststellungsbegehren, das sich nach der zum 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Rechtsänderung richtet, als Änderung des ursprünglichen Streitgegenstands darstellt (1.), die als Klageänderung nicht die Voraussetzungen des § 91 VwGO erfüllt (2.).

1. Das auf die aktuelle, seit dem 1. Juli 2012 geltende Rechtslage bezogene Feststellungsbegehren stellt gegenüber dem ursprünglichen Klagebegehren eine Klageänderung in Form einer Klageerweiterung dar, weil die Klägerin ihr Feststellungsbegehren nun auf zwei verschiedene Zeiträume bezieht. Eine Klageänderung wird definiert als Veränderung des Streitgegenstandes durch Disposition des Klägers; der Streitgegenstand wird bestimmt durch Klageanspruch und Klagegrund, also durch den geltend gemachten materiell-rechtlichen Anspruch und den ihm zugrunde liegenden Sachverhalt (stRspr, BVerwG, U.v. 24.10.2013 - 7 C 13.12 - juris Rn. 28 f.; Schmid in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 91 Rn. 5 bis 15). Wird der Klageanspruch, der Klagegrund oder beides verändert, handelt es sich demzufolge um eine Klageänderung. Gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO ist eine Erweiterung des Klageantrags nur dann nicht als Klageänderung anzusehen, wenn der Klagegrund unverändert bleibt. Auch wenn neu zur Entscheidung gestellte tatsächliche Umstände geltend gemacht werden, zu denen mangels Entscheidungserheblichkeit für den ursprünglichen Klageantrag noch keine Feststellungen getroffen wurden, liegt eine Antragserweiterung im Sinne einer Klageänderung vor.

Im Fall einer Feststellungsklage ist der Streitgegenstand die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines konkreten Rechtsverhältnisses, welches durch die sich aufgrund von bestimmten Normen des öffentlichen Rechts ergebende rechtliche Beziehung zwischen den beteiligten Personen gekennzeichnet ist. Im Unterschied zur Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage, die auf die Abwehr eines belastenden Verwaltungsakts oder die Einräumung einer bestimmten Begünstigung gerichtet sind, ist für den Streitgegenstand einer Feststellungsklage das nach dem Begehren des Klägers konkret anzuwendende Recht maßgeblich, das der Klärung der strittigen Rechte und Pflichten zu Grunde zu legen ist. Dabei führt der Umstand, dass sich das im Zeitpunkt der Klageerhebung „gegenwärtige“ Rechtsverhältnis im Laufe des Verfahrens in ein (grundsätzlich ebenso feststellungsfähiges) vergangenes Rechtsverhältnis wandelt, für sich allein betrachtet noch nicht zu einer Klageänderung. Verliert jedoch das für die begehrte Feststellung maßgebliche Recht seine Gültigkeit und tritt an seine Stelle grundlegend neues Recht, erledigen sich das in der Vergangenheit liegende Rechtsverhältnis und das darauf bezogene Feststellungsbegehren; seine Umstellung auf die neue Rechtssituation bedeutet eine Änderung des Klagegegenstands (zu einer nicht unerheblichen, aber nicht grundlegenden Änderung des Streitgegenstandes einer Feststellungsklage während des Klageverfahrens: BVerwG, B.v. 4.5.2005 - 4 C 4. 04 - juris Rn. 22; vgl. a. BVerwG, U.v. 26.11.2003 - 9 C 6. 02 - juris Rn. 25, 26, jeweils zur geänderten Festlegung von Anflugverfahren durch Rechtsverordnung).

So liegt der Fall hier. Der Klagegrund der (erweiterten) Feststellungsklage hat sich durch die zum 1. Juli 2012 wirksam gewordene Neuregelung des Glücksspielrechts in grundlegender Weise geändert. Die Neuregelung hat das ursprünglich zum Gegenstand der Feststellungsklage erhobene seinerzeitige Rechtsverhältnis beendet bzw. erledigt (vgl. SächsOVG, U.v. 2.12.2013, a.a.O., Rn. 44, 45; OVG Saarl, U.v. 26.11.2013 - 3 A 106/12 - juris Rn. 56). Sie hat den ursprünglichen Klagegrund nicht lediglich modifiziert, sondern ihn vielmehr im Sinne eines „aliud“ verändert (Wolf in Beck'scher Online-Kommentar VwGO, Posser/Wolff, Stand: 1.10.2016, § 91 Rn. 9 bis 11). Dies ergibt sich aus Folgendem:

Zwar gilt für die ab 1. Juli 2012 geltend gemachte Erlaubnisfreiheit, dass die (allgemeine) Erlaubnispflicht der gewerblichen Spielvermittlung durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag nicht aufgehoben wurde, sondern im Grundsatz über den 30. Juni 2012 hinaus fortbesteht (SächsOVG, U.v. 2.12.2013 - 3 A 242/11 - juris Rn. 45 bis 47; OVG Hamburg, B.v. 11.8.2016 - 4 Bf 244/13.Z - juris); dementsprechend strebt die Klägerin nach wie vor (nur hilfsweise) eine Vermittlungserlaubnis für den Freistaat Bayern unter Geltung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags (§ 4 Abs. 1, 2 GlüStV) an (vgl. Parallelverfahren 10 BV 13.1005).

Gleichwohl ist das ursprünglich zwischen der Klägerin und dem Beklagten bestehenden Rechtsverhältnis beendet. Dies folgt bereits aus dem ab 1. Juli 2012 geltenden neuen § 19 Abs. 2 GlüStV, der für die nach § 4 Abs. 1, 2 GlüStV erforderliche (vertriebswegunabhängige) Vermittlungserlaubnis vorsieht, dass gewerblichen Spielvermittlern, die - wie die Klägerin - in allen oder mehreren Bundesländern tätig werden, die für die einzelnen Bundesländer zu erteilenden Erlaubnisse gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde in Niedersachsen erteilt werden (vgl. zum sog. vereinfachten Erlaubnisverfahren: Schmitt in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 19 Rn. 34 bis 36). Dementsprechend ist für die Erteilung von Vermittlungserlaubnissen - ungeachtet der fortbestehenden Glücksspielhoheit der Länder - ab dem 1. Juli 2012 das Land Niedersachsen zuständig, bei dem weiterhin für jedes Bundesland, in dem öffentliche Glücksspiele vermittelt werden sollen, eine Erlaubnis zu beantragen ist. Hieraus folgt, dass zwischen der Klägerin und dem Beklagten aktuell kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zur Frage der geltend gemachten Erlaubnisfreiheit mehr besteht, weil diese Frage ausschließlich im Verhältnis zum Land Niedersachsen geklärt werden kann. Als Konsequenz aus § 19 Abs. 2 GlüStV hat die Klägerin im Übrigen bereits am 25. Januar 2013 bei der Glücksspielaufsicht des Landes Niedersachsen die Erteilung der Vermittlungserlaubnisse nach § 4 Abs. 1, 2 GlüStV (auch für Bayern) beantragt und diesen Anspruch im Rahmen einer bereits Anfang 2014 beim Verwaltungsgericht Hamburg (4 K 376/14) erhobenen Untätigkeitsklage rechtshängig gemacht.

Weiterhin haben sich die für die Beurteilung der gewerblichen Spielvermittlung maßgeblichen rechtlichen Bedingungen mit dem Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags zum 1. Juli 2012 in wesentlichen Punkten geändert. So darf nun insbesondere nach § 4 Abs. 5 GlüStV erstmals im Wege einer von der zuständigen Landesbehörde zu erteilenden Befreiung vom Verbot der Vermittlung von Glücksspielen im Internet dispensiert werden, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags wirksamer zu erreichen. Auf der Grundlage dieser Bestimmung ist in Bayern - anders als nach dem bis 30. Juni 2012 geltenden absoluten Internet-Verbot - eine kontrollierte Zulassung des Vertriebsweges Internet grundsätzlich möglich (vgl. dazu im Einzelnen: Postel in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 Rn. 80 ff.), nachdem der Beklagte von der Länderöffnungsklausel in § 4 Abs. 5 GlüStV Gebrauch gemacht hat (vgl. Art. 2 Abs. 3 AGGlüStV). Damit wird ein eigenständiges, vom Beklagten durchzuführendes Erlaubnisverfahren eröffnet. § 4 Abs. 5 GlüStV enthält eine Reihe neuer Tatbestandsvoraussetzungen, bei deren Vorliegen von einer Sicherstellung der Erreichung der Ziele des geänderten Glücksspielstaatsvertrags ausgegangen werden kann und daher eine Ausnahmeerlaubnis erteilt werden darf. Auch die in § 5 GlüStV 2008 festgelegten Grenzen zulässiger Werbung wurden nicht in den neuen § 5 GlüStV übernommen; nach § 5 Abs. 1 GlüStV ist Werbung an den Zielen des geänderten Staatsvertrages auszurichten, wobei die Aufklärungspflichten durch § 7 Abs. 1 Satz 2 GlüStV konkretisiert werden. Nach § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV besteht zudem die Möglichkeit, ausnahmsweise auch die zuvor nach § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 verbotene Werbung im Fernsehen oder Internet zuzulassen (vgl. SächsOVG, U.v. 2.12.2013 - 3 A 242/11 - juris Rn. 47). All dies führte zu einem völlig veränderten materiell-rechtlichen Rahmen für die hier inmitten stehende gewerbliche Spielvermittlung, der es ausschließt, von einer im Wesentlichen gleichen Rechtslage und damit einem im Wesentlichen unveränderten Rechtsverhältnis auszugehen.

Die grundlegende gesetzgeberische Bedeutung dieser Änderungen kommt auch in der Übergangsvorschrift des § 29 Abs. 1, 2 GlüStV zum Ausdruck. Danach galten vor dem 1. Juli 2012 erteilte Vermittlererlaubnisse mit bestimmten Maßgaben längstens bis zum 31. Dezember 2012 fort, neue Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 GlüStV waren spätestens zum 1. Januar 2013 einzuholen (§ 29 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Dies zeigt, dass nach der Neuregelung selbst eine vor dem 1. Juli 2012 erteilte Vermittlungserlaubnis keine über den 31. Dezember 2012 hinausgehenden Rechtswirkung zukommen konnte, sondern ein erneutes Erlaubnisverfahren vor dem Hintergrund der ab 1. Juli 2012 geltenden Rechtslage durchgeführt werden musste. Das zeigt die grundlegende Natur der erfolgten Rechtsänderungen und der damit einhergehenden Änderung des feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses zwischen der Klägerin und dem Beklagten auf.

Schließlich benötigt die Klägerin nach der aktuellen Rechtslage zur Erreichung ihres Rechtsschutzziels, Lotterien im Internet vermitteln zu dürfen, neben der (hilfsweise beantragten) allgemeinen Vermittlungserlaubnis ab 1. Juli 2012 erstmals eine (rechtlich eigenständige) Befreiung vom Verbot der Internetvermittlung nach § 4 Abs. 5 GlüStV (vgl. Postel in Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 4 Rn. 80 ff.). Für ihre Erteilung ist der Beklagte zuständig. Die Klägerin hat diese - bisher auch nicht hilfsweise beim Beklagten beantragte - Befreiung bzw. die Feststellung, dass die Befreiung nicht erforderlich sei, schon nicht zum Streitgegenstand des Feststellungsbegehrens gemacht.

Am Vorliegen einer Klageänderung vermag schließlich auch der vom Kläger angeführte Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts (B.v. 29.10.2014 - 4 L 98/13 - nicht veröff.) in einem Zulassungsverfahren nichts zu ändern, in dem ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des eine Klageänderung bejahenden erstinstanzlichen Urteils damit begründet wurden, die Rechtslage habe sich im Hinblick auf den dortigen Antrag der Feststellung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisfreiheit „nicht grundlegend geändert“, weil den Rechtsgrund des Antrags nach wie vor die der Klägerin zustehende Dienstleistungs- und Berufsfreiheit bildeten. Wollte man jedoch eine Klageänderung schon dann verneinen, wenn bei der Erteilung einer beantragten Erlaubnis die gleichen verfassungs- oder unionsrechtliche Vorschriften zu berücksichtigen sind, wäre bei gleichzeitiger grundlegender Umstellung der einfachrechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen - wie im vorliegenden Fall - praktisch niemals eine Änderung des Klagegrundes anzunehmen. Die Frage nach einer grundlegenden Änderung der Rechtssituation ist immer einzelfallbezogen zu beantworten und nicht danach, ob die geltend gemachten verfassungs- und unionsrechtlichen Rechte identisch geblieben sind. Die hier inmitten stehende Frage nach der Erlaubnisfreiheit einer glücksspielrechtlichen Betätigung wird nicht unmittelbar auf der Grundlage verfassungs- oder unionsrechtlicher Vorschriften beantwortet, sondern primär nach einfachrechtlichen Vorschriften (vgl. a. OVG Hamburg, B.v. 11.8.2016 - 4 Bf 244/13.Z - nicht veröff.).

Liegt demnach eine wesentliche Änderung des gesamten glücksspielrechtlichen Regimes vor, muss auch die für die Beurteilung des Rechtsverhältnisses (hier: Erlaubnisfreiheit) maßgebliche Frage, ob die (bestrittene) Erlaubnispflicht gegen den unionsrechtlichen Anwendungsvorrang verstößt, einer völlig neuen Prüfung unterzogen werden.

2. Die Klageänderung ist nicht zulässig (§ 91 Abs. 1 VwGO), weil weder der Be-klagte eingewilligt hat noch die Änderung sachdienlich ist.

Der Beklagte hat sich bereits im erstinstanzlichen Verfahren ausdrücklich gegen eine Klageänderung gewandt. Der Senat hält sie - mit dem Verwaltungsgericht Regensburg (UA, S. 12, 13) - auch nicht für sachdienlich (vgl. zum Begriff: BayVGH, U.v. 3.2.2015 - 10 BV 13.421 - juris Rn. 32, 33; VG Bremen,U.v. 17.7.2014 - 5 K 4084/08 - juris Rn. 66 f.). Denn es wird hier zum einen eine wesentlich veränderte Rechtslage (vgl. II. 1.) zum Prüfungsmaßstab gemacht, über die zu entscheiden der Beklagte bisher schon deshalb keinen Anlass hatte, weil hinsichtlich der allgemeinen Vermittlungserlaubnis nunmehr der - von der Klägerin bereits eingeschlagene - Weg über die Glücksspielaufsicht des Landes Niedersachsen geboten ist und die Zuständigeit des Beklagten nur noch für die Befreiung vom Internetverbot gegeben ist. Aus diesen Gründen kann nicht die Rede davon sein, dass die Änderung des Feststellungsbegehrens bei im Wesentlichen identischem Streitstoff zur endgültigen Streitbeilegung beitragen könnte (BVerwG, U.v. 18.8.2005 - 4 C 1304 - juris Rn. 22 m.w.N.; BayVGH, U.v. 3.2.2015 - 10 BV 13.421 - a.a.O.) und aus diesem Grund sachdienlich wäre.

3. Nachdem die Klage auch mit ihren „für die Gegenwart“ zur Entscheidung gestellten Feststellungsanträgen unzulässig ist, erübrigt sich eine Eingehen auf die Frage, in welchem Verhältnis die hier gestellten Klageanträge zu den im Klageverfahren 10 BV 13.1005 gestellten stehen. Auf die weiteren materiellen Ausführungen der Klägerin im Hinblick auf das behauptete Bestehen der Feststellungsansprüche muss schließlich wegen ihrer unzulässigen prozessualen Geltendmachung nicht mehr eingegangen werden.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

I.

1

1. Die Beschwerdeführerin benötigte eine Spenderniere und wurde deshalb im Transplantationszentrum des Klinikums der im Ausgangsverfahren beklagten Universität (im Folgenden: Beklagte) auf der Warteliste geführt. Nach einem Untersuchungs- und Besprechungstermin bei der Beklagten, bei dem auch der Ehemann der Beschwerdeführerin zugegen war, wandte sich der Ehemann wegen der Umstände des Gesprächs an die Beklagte, von der er jedoch keine aus seiner Sicht zufriedenstellende Antwort erhielt. Schließlich schickte er dem chirurgischen Leiter für Nierentransplantationen eine E-Mail, die mit dem Satz schloss: "Ich nehme an, dass ich mich mit der Beantwortung meiner Fragen nicht an die Klinikleitung bzw. die KV oder Ähnliches wenden muss." Daraufhin erklärte der chirurgische Leiter mit an den Ehemann gerichtetem Schreiben vom 8. August 2012, eine vertrauensvolle Behandlung der Beschwerdeführerin sei bei der Beklagten nicht mehr möglich. Aus diesem Grunde werde die Beschwerdeführerin ab sofort bei Eurotransplant als "nicht transplantabel" gemeldet. Mitte Dezember 2012 war die Beschwerdeführerin aus gesundheitlichen Gründen vorübergehend nicht transplantationsfähig. Am 18. Dezember 2013 erhielt sie schließlich durch ein anderes Transplantationszentrum eine neue Niere.

2

Am 5. März 2013 hatte die Beschwerdeführerin Klage auf Feststellung erhoben, dass die Meldung als "nicht transplantabel" rechtswidrig gewesen sei. Das Verwaltungsgericht wies die Klage als unzulässig ab. Die Meldung als "nicht transplantabel" sei ein Verwaltungsakt, der sich bereits vor Klagerhebung erledigt habe. Die Beschwerdeführerin verfüge nicht über das erforderliche Interesse an der begehrten nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit.

3

Ein hiergegen gerichteter Antrag auf Zulassung der Berufung hatte keinen Erfolg.

4

2. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 sowie aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG.

II.

5

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Ihr kommt weder grundsätzliche Bedeutung zu, noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung der Rechte der Beschwerdeführerin angezeigt (§ 93a Abs. 2 BVerfGG).

6

1. Hinsichtlich der Rüge einer Verletzung des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG genügt das Beschwerdevorbringen schon nicht den Begründungsanforderungen aus §§ 92, 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 BVerfGG. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin erschöpfen sich darin, auf den hohen Stellenwert des Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit hinzuweisen, was für sich genommen, zur Darlegung einer Grundrechtsverletzung unzureichend ist (für den Anspruch auf Krankenversorgung gegenüber einer Krankenkasse in Fällen einer lebensbedrohlichen oder regelmäßig tödlichen Erkrankung vgl. BVerfGE 115, 25 <44 f.>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 10. November 2015 - 1 BvR 2056/12 -, NJW 2016, S. 1505 <1506>, Rn. 12).

7

2. Soweit die Beschwerdeführerin im Übrigen eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 GG geltend macht, hat die Verfassungsbeschwerde jedenfalls in der Sache keine Aussicht auf Erfolg.

8

a) Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG enthält ein Grundrecht auf wirksamen und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt (vgl. BVerfGE 67, 43 <58>; 96, 27 <39>; 107, 395 <401 ff.>). Die in dieser Norm verbürgte Effektivität des Rechtsschutzes wird in erster Linie von den Prozessordnungen gewährleistet. Sie treffen Vorkehrungen dafür, dass der Einzelne seine Rechte auch tatsächlich wirksam durchsetzen kann und die Folgen staatlicher Eingriffe im Regelfall nicht ohne die Möglichkeit fachgerichtlicher Prüfung zu tragen hat (vgl. BVerfGE 96, 27 <39>).

9

Die Zulässigkeit eines Rechtsschutzbegehrens ist allerdings vom Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses bei der Verfolgung eines subjektiven Rechts abhängig. Damit der Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht unzumutbar beschränkt wird, dürfen aber an ein solches Rechtsschutzbedürfnis keine aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigenden Anforderungen gestellt werden (vgl. BVerfGE 78, 88 <99>; 110, 77 <85>; stRspr).

10

Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert den Rechtsweg nicht nur bei aktuell anhaltenden, sondern grundsätzlich auch bei Rechtsverletzungen, die in der Vergangenheit erfolgt sind, allerdings unter dem Vorbehalt eines darauf bezogenen Rechtsschutzbedürfnisses (vgl. BVerfGE 104, 220 <232 f.>). Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es grundsätzlich vereinbar, wenn die Fachgerichte ein Rechtsschutzinteresse nur so lange als gegeben ansehen, wie ein gerichtliches Verfahren dazu dienen kann, eine gegenwärtige Beschwer auszuräumen, einer Wiederholungsgefahr zu begegnen oder eine fortwirkende Beeinträchtigung durch einen an sich beendeten Eingriff zu beseitigen (BVerfGE 110, 77 <85>; vgl. BVerfGE 96, 27 <39 f.>; 104, 220 <232 f.>).

11

Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz gebietet darüber hinaus, die Möglichkeit einer gerichtlichen Klärung in Fällen gewichtiger, allerdings in tatsächlicher Hinsicht überholter Grundrechtseingriffe zu eröffnen, wenn die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene eine gerichtliche Entscheidung kaum erlangen kann (BVerfGE 110, 77 <86>; vgl. BVerfGE 81, 138 <140 f.>; 96, 27 <40>; 104, 220 <233 f.>; stRspr).

12

b) Demnach sind die angegriffenen Entscheidungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass die Fachgerichte die Klage der Beschwerdeführerin mit der Begründung abgewiesen haben, es mangele an einem Fortsetzungsfeststellungsinteresse.

13

Dabei kann offenbleiben, ob es sich bei der Meldung als "nicht transplantabel" durch den chirurgischen Leiter für Nierentransplantationen am Transplantationszentrum der Beklagten um eine hoheitliche Maßnahme, insbesondere - wie von den Fachgerichten und auch der Beschwerdeführerin selbst angenommen - um einen wirksamen, also der Beschwerdeführerin bekanntgegebenen Verwaltungsakt handelte. Auch bei Annahme eines staatlichen Eingriffs, der angesichts des betroffenen Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) als gewichtig anzusehen sein dürfte (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 11. August 1999 - 1 BvR 2181/98 u.a. -, NJW 1999, S. 3399 <3401>; vgl. auch BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 28. Januar 2013 - 1 BvR 274/12 -, NJW 2013, S. 1727), ist Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vorliegend nicht verletzt. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin gebietet das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz hier nicht eine gerichtliche Prüfung der angegriffenen Maßnahme trotz Fortfalls des ursprünglichen Rechtsschutzziels.

14

Mit ihrer Verfassungsbeschwerde wendet sich die Beschwerdeführerin allein dagegen, dass die Fachgerichte in ihrem Fall ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen eines tiefgreifenden Grundrechtseingriffs verneint haben; sie hätten die Anforderungen an das Vorliegen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses deutlich überspannt. Die angewandten Maßstäbe stimmen jedoch mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts überein (vgl. BVerfGE 104, 220 <232 f.>; 110, 77 <86>; hierauf bezugnehmend auch BVerwGE 146, 303 <311 f. Rn. 32>). Jedenfalls der vorliegende Fall gibt keinen Anlass für eine abweichende Beurteilung. Es ist nicht erkennbar, dass gegen die angegriffene Maßnahme im hierfür verfügbaren Zeitraum kein wirksamer Rechtsschutz zu erlangen war. Insbesondere liegt kein Fall eines Hoheitsaktes vor, der sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher die Beschwerdeführerin als Betroffene eine gerichtliche Entscheidung kaum erlangen konnte.

15

Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Meldung als "nicht transplantabel" habe sich deshalb kurzfristig erledigt, weil ab diesem Zeitpunkt mit jeder der täglich mehrfach getroffenen Nierenzuteilungsentscheidungen ihre Zuteilungschancen endgültig vereitelt worden seien, greift dieser Einwand zu kurz. Entscheidend ist hier, dass die mit der Meldung als "nicht transplantabel" verbundene Belastung der Beschwerdeführerin auf eine Dauer angelegt war, die sich nach dem typischen Verfahrensverlauf nicht auf eine Zeitspanne beschränkte, in welcher eine gerichtliche Entscheidung für die Beschwerdeführerin praktisch nicht zu erlangen war. Die vorgenommene Meldung war nicht etwa auf eine - möglicherweise kurzfristig sich wieder ändernde - Verschlechterung des Gesundheitszustands der Beschwerdeführerin gestützt, sondern darauf, dass eine vertrauensvolle Behandlung am Transplantationszentrum der Beklagten nicht mehr möglich sei. Jedenfalls in einem solchen Fall besteht die Meldung als "nicht transplantabel" typischerweise fort, so dass der Betroffene die Maßnahme gerichtlich überprüfen lassen kann.

16

Allerdings werden einem Betroffenen in der Zeit, in der er als "nicht transplantabel" gemeldet ist, in der Regel Chancen auf Zuteilung eines Organs entgehen. Dies lässt die gegenwärtige, sich gleichsam täglich neu aktualisierende Wirksamkeit der Meldung als "nicht transplantabel" und damit auch ihre Überprüfbarkeit in einem gerichtlichen Verfahren indes unberührt. Hinsichtlich der Gewährleistung des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG kommt es entscheidend darauf an, ob im Hauptsacheverfahren das ursprüngliche Rechtsschutzziel - hier: die Meldung als "transplantabel" - noch erreicht werden kann, oder ob sich letzteres typischerweise so kurzfristig erledigt, dass eine gerichtliche Entscheidung in der von der Prozessordnung gegebenen Instanz kaum zu erlangen ist (vgl. BVerfGE 104, 220 <232 f.>). In einem Fall wie dem vorliegenden ist bei Klagerhebung gegen die Meldung als "nicht transplantabel" trotz zwischenzeitlich erfolgter Organzuteilungen eine Statusänderung weiterhin möglich. Dass dieser Rechtsschutz regelmäßig nur auf die Zukunft gerichtet sein kann, liegt in der Natur der Sache. Ein besonderes Interesse an der Überprüfung der angegriffenen Maßnahme auch für die Vergangenheit folgt allein hieraus aber nicht.

17

Der Gefahr, dass eine Entscheidung in der Hauptsache aus gesundheitlichen Gründen für den Betroffenen zu spät käme, lässt sich mit dem Instrument des einstweiligen Rechtsschutzes begegnen. Auch dies ist Ausdruck der in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten Garantie effektiven Rechtsschutzes. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist hinreichend geklärt, welche Anforderungen sich aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG für den vorläufigen Rechtsschutz ergeben. Danach sind die Gerichte in solchen Verfahren gehalten, bei Auslegung und Anwendung der gesetzlichen Regelungen - wie etwa § 123 VwGO - der besonderen Bedeutung der betroffenen Grundrechte und den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes Rechnung zu tragen. Der in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verankerte Anspruch des Bürgers auf eine tatsächliche und rechtlich wirksame Kontrolle verpflichtet die Gerichte, bei ihrer Entscheidungsfindung diejenigen Folgen zu erwägen, die mit der Versagung vorläufigen Rechtsschutzes für den Bürger verbunden sind. Je schwerer die sich daraus ergebenden Belastungen wiegen, je geringer die Wahrscheinlichkeit ist, dass sie im Falle des Obsiegens in der Hauptsache rückgängig gemacht werden können, umso weniger darf das Interesse an einer vorläufigen Regelung oder Sicherung der geltend gemachten Rechtsposition zurückgestellt werden (vgl. BVerfGE 79, 69 <74>; 94, 166 <216>). Für den hier betroffenen Bereich der Zuteilung von Organen kann die Pflicht des Staates, sich schützend und fördernd vor die Rechtsgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zu stellen (vgl. BVerfGE 115, 25 <44 f.>), es gebieten, einem an einer lebensbedrohlichen oder regelmäßig tödlichen Erkrankung leidenden Betroffenen einstweiligen Rechtsschutz zu gewähren, auch wenn hiermit gegebenenfalls eine Vorwegnahme der Hauptsache verbunden ist. Im Falle der Beschwerdeführerin hätte dies bedeuten können, dass ihr Status auf der Warteliste vorläufig von "nicht transplantabel" in "transplantabel" hätte geändert werden müssen.

18

Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, es sei völlig unklar, vor welchem Gericht um - gegebenenfalls auch einstweiligen - Rechtsschutz nachzusuchen sei, ist die Rechtslage nicht abschließend geklärt (vgl. hierzu etwa Gutmann, in: Schroth/König/Gutmann/Oduncu, TPG, 1. Auflage 2005, § 10 Rn. 14; Lang, in: Höfling, TPG, 2. Aufl. 2013, Einführung, S. 85 ff.; Clement, Der Rechtsschutz der potentiellen Organempfänger nach dem Transplantationsgesetz, 2007, S. 165 f.; LG Essen, Urteil vom 21. November 2007 - 1 O 312/07 -, juris, Rn. 17). Das Bundesverfassungsgericht hat aber bereits entschieden, dass es dem Gebot einer Gewährleistung wirkungsvollen Rechtsschutzes, wie Art. 19 Abs. 4 GG und das Rechtsstaatsprinzip sie enthalten, zuwiderläuft, solche Schwierigkeiten auf dem Rücken des Rechtsuchenden auszutragen (vgl. BVerfGE 57, 9 <21 f.>). Diesen Schwierigkeiten ist indes von Verfassungs wegen dadurch Rechnung getragen, dass der Rechtsweg durch verbindliche Verweisung an das zuständige Gericht einer Klärung zugeführt wird (vgl. insbesondere § 17a GVG). Die Fachgerichte müssen in dringenden Fällen binnen kürzester Zeit Eilrechtsschutz gewähren und diesen auch bei unklarer Rechtsweglage durch Verweisung sicherstellen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 18. August 2014 - 1 BvR 2271/14 -, juris, Rn. 5). Warum dies hier nicht möglich gewesen sein sollte, ist nicht ersichtlich.

19

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

20

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Parteien streiten über die Vermittlung von Sportwetten an einen österreichischen Veranstalter.

Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 9. November 2003 die Erteilung einer gewerberechtlichen Erlaubnis, Wetten zu festen Gewinnquoten (sog. Oddset-Wetten) anzunehmen, zu veranstalten, zu sammeln, zu bestellen und ins europäische Ausland an dort konzessionierte Wettanbieter vermitteln zu dürfen. Der Hauptsitz des Unternehmens sollte im Bereich der Beklagten sein. Das Wettangebot wollte der Kläger hauptsächlich über Annahmestellen verbreiten.

Die Beklagte antwortete mit Schreiben vom 10. Februar 2004. Es sei festzustellen, dass die Veranstaltung und Vermittlung von in Bayern nicht erlaubten Sportwetten als unerlaubte Tätigkeit kein Gewerbe darstelle. Es handle sich vielmehr um Glücksspiele im Sinne des § 284 StGB. Diese seien nach Art. 2 des Staatslotteriegesetzes ausschließlich dem Freistaat Bayern vorbehalten. Es könne somit weder eine Erlaubnis erteilt werden noch eine Gewerbeanzeige entgegen genommen werden. Für den Fall, dass der Kläger diese Ansicht nicht teile, habe er die Möglichkeit, eine allgemeine Feststellungsklage zu erheben.

Am 23. März 2004 ließ der Kläger Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg erheben. Er beantragte festzustellen, dass er berechtigt sei, ein Gewerbe auszuüben, welches umfasst, Sportwetten mit festen Gewinnquoten (sog. Oddset-Wetten) an die Firma O. mit Sitz in Österreich zu vermitteln, hilfsweise, den Bescheid der Beklagten vom 10. Februar 2004 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger die Erlaubnis zu erteilen, Sportwetten mit festen Gewinnquoten (sog. Oddset-Wetten) an die Firma O. in Österreich zu vermitteln, (weiter) hilfsweise, den Bescheid der Beklagen vom 10. Februar 2004 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu verbescheiden. Zur Begründung wurde vorgetragen, die Rechtsansicht der Beklagten, in Bayern könne ein Gewerbe des Betreibens von Sportwetten mit festen Gewinnquoten ausnahmlos von Privaten nicht ausgeübt werden, sei rechtswidrig. Der Kläger werde dadurch in seinem Grundrecht auf freien Zugang zum Beruf im Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG sowie in seinen Rechten aus Art. 43 und 49 des EG-Vertrages, welche europarechtlich die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gewährleisten, verletzt.

Mit Urteil vom 17. Juli 2006 wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klage ab. Die Feststellungsklage sei zwar zulässig, da die Beklagte gegen den Kläger keinen belastenden Verwaltungsakt erlassen habe und für den Kläger nicht die Möglichkeit bestehe, die Rechtslage im Rahmen einer Anfechtungsklage verbindlich klären zu lassen. Der Feststellungsantrag sei jedoch unbegründet, da der Kläger nicht berechtigt sei, ohne behördliche Erlaubnis Sportwetten an eine österreichische Firma zu vermitteln. Das Erlaubniserfordernis sei nicht europarechtswidrig. Aber auch der Hilfsantrag des Klägers führe nicht zum Erfolg, denn dieser sei unzulässig. Der Kläger habe nicht das bei einer Verpflichtungsklage erforderliche Vorverfahren gemäß § 68 VwGO durchgeführt. Zudem wäre die Klage insoweit auch unbegründet, denn es bestünden bereits Zweifel an der Passivlegitimation der Beklagten. Richtiger Beklagter wäre nach Auffassung der Kammer insoweit der Freistaat Bayern gewesen. Zudem stünde dem Kläger auch ansonsten kein Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis zu. Daher führe auch der weitere Hilfsantrag auf Neuverbescheidung des Klägers nicht zum Erfolg.

Dem Zulassungsantrag des Klägers vom 4. September 2006, den er mit Schriftsatz vom 4. Oktober 2006 begründet hat, traten sowohl die Beklagte als auch die Landesanwaltschaft Bayern entgegen. Mit Beschluss vom 15. Dezember 2006 ließ der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zu. Dieser Beschluss wurde dem Klägerbevollmächtigten am 20. Dezember 2006 zugestellt.

Mit Schreiben vom 22. Januar 2007, eingegangen am selben Tag, einem Montag, beantragte der Klägerbevollmächtigte, die Berufungsbegründungsfrist bis einschließlich 22. Februar 2007 zu verlängern. Diesem Antrag gab der Vorsitzende des damals zuständigen Senats mit Schreiben vom 23. Januar 2007 statt.

Am 22. Februar 2007 wiederholte der Kläger im Berufungsverfahren zunächst seine bereits in erster Instanz gestellten Klageanträge.

Zur Begründung trug er vor, die Feststellungsklage sei zulässig und begründet. Zwischen ihm und der Beklagten bestehe ein konkretes Rechtsverhältnis i. S. von § 43 Abs. 1 VwGO, weil diese im Schreiben vom 10. Februar 2004 die bestrittene Rechtsauffassung geäußert und eine entsprechende Rechtsbehelfsbelehrung erteilt habe. Sie sei auch zuständige Behörde für die Entgegennahme von Gewerbeanmeldungen. Die Begründetheit der Klage ergebe sich daraus, dass das in § 284 StGB normierte Erlaubniserfordernis wegen Verstoßes gegen die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit nach Art. 43 und 49 EG europarechtswidrig sei. Das Staatslotteriegesetz sei, wie das Bundesverfassungsgericht festgestellt habe, wegen Verstoßes gegen Art. 12 GG nichtig.

Die Beklagte trat mit Schriftsatz vom 21. März 2007 dem Feststellungsbegehren des Klägers entgegen und trug vor, sie sei nicht passivlegitimiert. Das staatliche Wettmonopol für Sportwetten werde im Bayerischen Staatslotteriegesetz normiert. Somit erscheine der Freistaat Bayern als der „sachnähere“ Beklagte. Zudem habe der Kläger keinen Anspruch auf erlaubnisfreie Vermittlung von Sportwetten ins Ausland. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs dürften das gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Wetten, die nicht vom Freistaat Bayern veranstaltet werden, weiterhin als verboten angesehen werden. Auch die Strafbarkeit gemäß § 284 Abs. 1 StGB sei von den Strafgerichten entgegen der Auffassung des Klägers nicht höchstrichterlich geklärt. Der Europäische Gerichtshof habe in seiner Entscheidung vom 6. März 2007 ebenfalls betont, dass die einzelnen Mitgliedstaaten auf ihrem Gebiet unterschiedliche Schutzregelungen treffen dürften. Aus denselben Gründen habe der Kläger auch keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis bzw. auf Neuverbescheidung.

Mit Schriftsatz vom 11. April 2007 erklärte die Landesanwaltschaft Bayern, dass sie sich als Vertreter des öffentlichen Interesses auch am Berufungsverfahren beteilige. Ihrer Meinung nach ergebe sich aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 6. März 2007 nicht, dass das Sportwettenmonopol in Deutschland nicht mit Gemeinschaftsrecht in Einklang stünde.

Mit Beschluss vom 16. April 2009 setzte der Senat das Berufungsverfahren aus, weil die Entscheidung des Rechtsstreits maßgeblich von der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs zum Vorabentscheidungsersuchen der Verwaltungsgerichte Gießen und Stuttgart (Rechtssachen C-316/07 u. a.) abhänge.

Mit Schriftsatz vom 29. November 2010 nahm der Kläger das Verfahren wieder auf und trug vor, die nunmehr vorliegenden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs bestätigten den Rechtsstandpunkt des Klägers.

Dieser Auffassung trat die Beklagte mit Schriftsatz vom 15. Februar 2011 entgegen und führte aus, der Europäische Gerichtshof stelle in seiner Entscheidung vom 8. September 2010 ausdrücklich klar, dass es jedem Mitgliedstaat freistehe, das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen von einer behördlichen Erlaubnis abhängig zu machen. Er habe gerade keine Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des Glücksspielstaatsvertrages insgesamt getroffen, sondern lediglich Zweifel hinsichtlich des staatlichen Monopols auf der Grundlage der bisherigen Feststellungen der vorlegenden Gerichte formuliert. Diese Feststellungen träfen aber nicht zu.

Mit Schriftsatz vom 18. Juni 2012 trug der Kläger ergänzend vor, er habe bis zum Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags zum 1. Juli 2012 ein Feststellungsinteresse, da für ihn als privaten Unternehmer bis dahin keine Möglichkeit bestanden habe, Sportwetten zu veranstalten oder zu vermitteln und hierfür eine entsprechende Genehmigung zu erhalten. Das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse sei zu bejahen, weil die aufgrund der Aussage der Beklagten erfolgte Blockierung des Klägers einen schwerwiegenden Eingriff in sein Grundrecht auf Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG und sein unionsrechtlich geschütztes Recht auf Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 43, 49 EG-Vertrag darstelle. Darüber hinaus beabsichtige er, Schadensersatzansprüche, auch unionsrechtliche, geltend zu machen. Seine Klage sei auch begründet. Insbesondere sei die Beklagte passivlegitimiert.

Er beantragt

festzustellen, dass der Kläger berechtigt war, im Zeitraum vom 9. November 2003 bis zum 30. Juni 2012, hilfsweise bis zum 31. Dezember 2007, ein Gewerbe auszuüben, das die Vermittlung von Sportwetten mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wetten) an die Firma Oddscompany Sportwetten GmbH, Rhainerstraße 12, 4910 Ried im Innkreis, Österreich, umfasst.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

In den mündlichen Verhandlungen vom 21. Mai 2012 und vom 3. Februar 2014 wurde die Sach- und Rechtslage eingehend erörtert. Auf die Niederschriften wird Bezug genommen. Im Übrigen wird hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Behördenakten verwiesen.

Streitgegenstand im Berufungsverfahren ist (nur noch) das Begehren des Klägers festzustellen, dass er berechtigt war, im Zeitraum vom 9. November 2003 bis zum 30. Juni 2012, hilfsweise bis zum 31. Dezember 2007, Sportwetten mit festen Gewinnquoten an die Firma O. in Österreich zu vermitteln. An seinen Anträgen auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis bzw. auf erneute Verbescheidung hält der Kläger demgegenüber nicht mehr fest. Diese lediglich hilfsweise gestellten Anträge konnte er ohne Weiteres fallen lassen, da damit keine Änderung des Klagegrundes verbunden ist (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO).

Die Berufung hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, jedoch unbegründet, denn die Klage des Klägers ist mit dem zuletzt gestellten Antrag unzulässig. Sie ist zwar als Feststellungsklage statthaft (dazu 1.), aber gleichwohl unzulässig, weil dem Kläger das erforderliche Feststellungsinteresse fehlt (dazu 2.).

1. Die vom Kläger erhobene Feststellungsklage ist nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Danach kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis liegt hier vor (dazu 1.1.). Der Feststellungsklage steht auch nicht der Grundsatz der Subsidiarität (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) entgegen (dazu 1.2.).

1.1. Ein konkretes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis liegt vor. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren einer der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (vgl. BVerwG, U. v. 30.11.2011 - 6 C 20.10 - juris Rn. 12).

Vorliegend besteht zwischen dem Kläger und der Beklagten Streit darüber, ob der Kläger während eines zurückliegenden Zeitraums Sportwetten vom Gebiet der Beklagten aus an eine in Österreich ansässige Wettfirma vermitteln durfte. Der Streit der Parteien betrifft die Anwendung bestimmter Normen des öffentlichen Rechts, nämlich zunächst des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom 20. Juni 2004 (GVBl. S. 236) in Verbindung mit dem Staatslotteriegesetz vom 29. April 1999 (GVBl. S. 226) und für die Zeit ab 1. Januar 2008 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV - GVBl. 2007, 906) auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt, hier das vom Kläger beabsichtigte Vermitteln von Sportwetten im Bereich der Beklagten. Während der Kläger geltend macht, er hätte Sportwetten ohne förmliche Erlaubnis an die österreichische Firma O. vermitteln dürfen, ist die Beklagte der Auffassung, dass dies in ihrem Zuständigkeitsbereich nicht oder allenfalls nach Erteilung einer Erlaubnis rechtlich zulässig gewesen sei.

An einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten fehlt es auch nicht deshalb, weil die Beklagte für die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten nicht zuständig ist. Denn dem Kläger geht es letztendlich nicht darum, die Tätigkeit des Wettvermittlers mit einer Erlaubnis auszuüben, sondern er möchte in erster Linie festgestellt haben, dass er dies gerade ohne Erlaubnis tun kann. Da er sein Gewerbe vom Gebiet der Beklagten aus ausüben will, ihm diese schriftlich mitgeteilt hat, dass dies ihrer Ansicht nach nicht zulässig sei, ist ein zwischen dem Kläger und der Beklagten bestehendes Rechtsverhältnis zu bejahen.

1.2. Der Feststellungsklage des Klägers steht nicht der Grundsatz der Subsidiarität entgegen (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Der Kläger konnte seine Rechte nämlich nicht durch eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage verfolgen. Nur dann wäre der mit der Subsidiaritätsklausel verfolgte Zweck, den erforderlichen Rechtsschutz auf ein einziges gerichtliches Verfahren zu konzentrieren (vgl. BVerwG, U. v. 12.7.2000 -7 C 3.00 - juris Rn. 12), zu erreichen.

Die Feststellungsklage wäre dann unstatthaft, wenn das Schreiben der Beklagten vom 10. Februar 2004 als förmliche Untersagungsverfügung oder Ablehnung der beantragten Erlaubnis und damit als Verwaltungsakt anzusehen wäre und der Kläger dagegen mit der Anfechtungsklage oder Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) hätte vorgehen können.

Das Schreiben der Beklagten vom 10. Februar 2004 stellt jedoch keinen Verwaltungsakt dar, der mit einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage angegriffen werden könnte. Ein Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG läge nur dann vor, wenn das Schreiben als Verfügung oder Entscheidung der Beklagten zur Regelung eines Einzelfalls zu bewerten wäre. Dies ist aber nicht der Fall. Bereits aus dem Eingangssatz geht hervor, dass die Beklagte lediglich eine Klarstellung zur streitigen Frage, ob der Kläger Sportwetten vermitteln darf, treffen wollte („…ist Folgendes festzustellen“.). Der weitere Inhalt des Schreibens befasst sich mit den gesetzlichen Voraussetzungen, unter denen Sportwetten veranstaltet oder vermittelt werden dürfen und legt die damals geltende Rechtslage dar. Als Ergebnis ihrer kurzen Zusammenfassung weist die Beklagte sodann darauf hin, dass weder eine Gewerbeanzeige entgegen genommen noch dem Kläger eine Erlaubnis erteilt werden könne. Damit trifft sie aber keine verbindliche Regelung und Entscheidung im Einzelfall, sondern informiert über die damalige rechtliche Unzulässigkeit des Vermittelns von Sportwetten durch Private im Freistaat Bayern. Dass sie keine Einzelfallentscheidung treffen wollte, manifestiert sich zudem darin, dass die Beklagte selbst auf die Möglichkeit einer Feststellungsklage hinweist und dem Kläger gerade nicht anheimstellt, gegen diese Mitteilung eine Anfechtungsklage zu erheben oder im Wege der Verpflichtungsklage eine Erlaubnis zu erstreiten.

Mit einer unabhängig von der Mitteilung der Beklagten vom 10. Februar 2004 erhobenen Verpflichtungsklage hätte der Kläger sein Ziel auch nicht effektiver erreichen können, denn es geht ihm mit dem Rechtsstreit um die Klärung der allein strittigen Rechtsfrage, ob er ohne Erlaubnis sein Gewerbe des Vermittelns von Sportwetten ausüben darf. Auf die Frage, ob er hierfür eine Erlaubnis erhalten könnte, kommt es dem Kläger nicht an. Die im vorliegenden Rechtsstreit aufgeworfene Frage wäre im Übrigen auch dann noch offen, wenn der Kläger eine Erlaubnis erhalten hätte. Dies gilt auch für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2008. Denn will der Kläger vorliegend die Feststellung, dass er über den gesamten streitbefangenen Zeitraum das beabsichtigte Gewerbe ohne behördliche Gestattung der Beklagten ausüben durfte, ist auch mit Blick auf den ab 1. Januar 2008 geltenden gesetzlichen Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV und die Zuständigkeitsregelung in Art. 2 Abs. 4 AGGlüStV seine Feststellungsklage nicht subsidiär gegenüber einer Verpflichtungsklage auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis.

Aber auch die beim Verwaltungsgericht Regensburg (noch) anhängige Anfechtungsklage gegen einen Untersagungsbescheid der Beklagten gegenüber der OC-GmbH, deren alleiniger Gesellschafter (und Finanzier) der Kläger war, verschließt den Weg zur Feststellungsklage nicht, weil der Kläger sein streitgegenständliches Rechtsschutzziel dadurch ebenfalls nicht erreichen kann. Die Untersagungsverfügung der Beklagten ist nämlich nicht gegen den Kläger ergangen, sondern gegen die Firma OC-GmbH, die (unerlaubt) ein Sportwettenvermittlungsbüro im Bereich der Beklagten eröffnet hat. Dass der Kläger damals alleiniger Gesellschafter dieser Firma war, ändert nichts daran, dass der Rechtsstreit wegen der Untersagungsverfügung ausschließlich zwischen der Beklagten und der OC-GmbH geführt wird. Als Geldgeber der GmbH ist der Kläger nur indirekt an diesem Rechtsstreit beteiligt. Nach außen hin ist Klägerin allein die GmbH. Damit wäre, auch wenn die Frage, ob die GmbH Sportwetten vermitteln hätte dürfen, als Vorfrage im Anfechtungsprozess geklärt werden könnte, gerade noch nicht rechtskräftig festgestellt, ob der Kläger diese Tätigkeit -wie von ihm begehrt - ohne Weiteres ausüben darf. Denn ein im Anfechtungsprozess erlassenes Urteil würde lediglich Bindungswirkung zwischen der GmbH und der Beklagten entfalten, nicht aber gegenüber dem Kläger selbst.

2. Die danach statthafte Feststellungsklage ist jedoch unzulässig, weil dem Kläger das berechtigte Interesse an der Feststellung für das in der Vergangenheit liegende Rechtsverhältnis fehlt.

Während für eine Feststellungsklage grundsätzlich ein berechtigtes Interesse gefordert wird, das rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein kann und für das lediglich entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 41.12 - juris Rn. 20), sind bei vergangenen Rechtsverhältnissen strengere Anforderungen zu stellen. Die Rechtsprechung geht in diesen Fällen in Anlehnung an die Voraussetzungen bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO davon aus, dass entweder die Gefahr der Wiederholung (dazu 2.1.), ein Rehabilitierungsinteresse (dazu 2.2.), ein schwerwiegender Grundrechtseingriff (dazu 2.3.) oder die Präjudizwirkung für einen angestrebten Staatshaftungsprozess (dazu 2.4.) vorliegen muss. Dabei ist bei der Vergangenheit angehörenden Rechtsverhältnissen ein berechtigtes Interesse grundsätzlich nur anzuerkennen, wenn das Rechtsverhältnis über seine Beendigung hinaus anhaltende Wirkung in der Gegenwart äußert (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 43 Rn. 25). Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Feststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung gegeben sein (BVerwG, U. v. 16.5.2013 a. a. O.; BVerwG, B. v. 30.4.1999 - 1 B 36.99 - juris Rn. 5). Danach kommt es hier auf den Schluss der mündlichen Verhandlung in der Berufungsinstanz an.

2.1. Für den genannten Zeitpunkt lässt sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse des Klägers nicht mit einer Wiederholungsgefahr begründen. Eine solche ist gegeben, wenn die Behörde nach Erledigung eines Verwaltungsakts erneut einen Verwaltungsakt mit dem gleichen Inhalt oder zumindest einen gleichartigen Verwaltungsakt erlassen könnte. Da hier kein Verwaltungsakt inmitten steht, sondern die Parteien über das oben dargelegte Feststellungsbegehren des Klägers streiten, ist insoweit darauf abzustellen, ob sich die strittige Rechtsfrage auch in Zukunft unter im Wesentlichen unveränderten Umständen erneut stellen wird. Eine derartige Wiederholungsgefahr liegt aber nur dann vor, wenn die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse weiterhin gegeben sind, wie sie im Feststellungszeitraum vorlagen (BVerwG, U. v. 12.10.2006 - 4 C 12.04 - juris Rn. 8). Daran fehlt es hier.

2.1.1. Die für die Beurteilung der Zulässigkeit der gewerblichen Vermittlung von Sportwetten durch Private ohne Erlaubnispflicht maßgeblichen rechtlichen Umstände haben sich mit dem Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags (Erster GlüÄndStV) vom 15. Dezember 2011 (GVBl S. 318) und dessen landesrechtlicher Umsetzung in Bayern zum 1. Juli 2012 gemäß dem Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland und anderer Rechtsvorschriften vom 25. Juni 2012 (GVBl S. 270) grundlegend geändert. Dem steht nicht entgegen, dass der allgemeine Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und die Ermächtigung zur Untersagung der unerlaubten Veranstaltung und Vermittlung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV fortgelten (so auch BVerwG U. v. 16.5.2013 - 8 C 41.12 - juris Rn. 21). Für die rechtliche Beurteilung der vom Kläger aufgeworfenen Frage kommt es nämlich auf das gesamte Regelungsregime an. Dieses stellt sich aber mit dem Erlass des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags als grundsätzlich anders dar. Während auch bislang die Erteilung von Erlaubnissen gesetzlich vorgesehen war, wurde das zunächst im Lotteriestaatsvertrag verankerte staatliche Sportwettenmonopol noch im Glücksspielstaatsvertrag (vgl. § 10 Abs. 5 GlüStV) aufrechterhalten, indem die Erlaubniserteilung an Private ausgeschlossen wurde. Demgegenüber hat der Gesetzgeber nunmehr im Rahmen einer zeitlich befristeten Experimentierklausel für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten ein Konzessionssystem eingeführt, wonach gemäß § 10a Abs. 3 Erster GlüÄndStV bundesweit bis zu 20 Wettunternehmen eine Veranstalterkonzession erhalten. Damit wurde letztendlich das Staatsmonopol (zeitlich befristet) suspendiert und auch die Vermittlungstätigkeit im Sportwettenbereich für Private legalisiert (vgl. zur Vermittlung § 10a Abs. 5 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 Erster GlüÄndStV). Dass die unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit aus Art. 43 und 49 EG (jetzt Art. 49 und 56 AEUV) einer nationalen Regelung, die die Ausübung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten von der Erteilung einer Konzession abhängig macht, nicht grundsätzlich entgegenstehen, hat der Europäische Gerichtshof bereits mehrfach entschieden (vgl. EuGH, U. v. 12.9.2013 - Biasci u. a., C-660/11 u. a. - juris Rn. 22; U. v. 24.1.2013 - Stanleybet International u. a., 186/11 u. a. - juris Rn. 22; U. v. 6.3.2007 - Placanica u. a., C-338/04 - Slg. 2007, I-1891 - juris Rn. 42).

Auch die Tatsache, dass die sog. „Experimentierklausel für Sportwetten“ in § 10a Erster GlüÄndStV, also die abweichend vom grundsätzlich fortgeltenden staatlichen Monopol auf einen Zeitraum von sieben Jahren befristete Vergabe von Konzessionen an Veranstalter und Vermittler von Sportwetten, eine erlaubte Sportwettenvermittlung für private Anbieter auf einen bestimmten Zeitraum begrenzt, um zunächst Erfahrungen mit dem neuen Regelungsregime zu sammeln, ändert nichts an der Annahme, dass eine Wiederholungsgefahr hier nicht gegeben ist. Denn es ist völlig offen, welche Konsequenzen der Gesetzgeber nach Ablauf der siebenjährigen Frist aus seinen Erfahrungen mit den privaten Anbietern ziehen und wie sich die Rechtslage anschließend gestalten wird. Selbst wenn im Jahr 2019 eine Rückkehr zur früheren Rechtslage nach dem Glücksspielstaatsvertrag oder sogar nach dem Lotteriestaatsvertrag erfolgen sollte, fehlt es im maßgeblichen Zeitpunkt an einer aktuellen Wiederholungsgefahr.

2.1.2. Eine Wiederholungsgefahr ist aber auch deshalb nicht gegeben, weil der Kläger selbst in der mündlichen Verhandlung am 3. Februar 2014 erklärt hat, dass er unter den gegebenen rechtlichen Rahmenbedingungen nicht die Absicht habe, noch einmal im Sportwettenbereich in der Bundesrepublik Deutschland bzw. in Bayern tätig zu sein. „Er wolle nicht mehr weiter Spielball der Politik sein“. Eine Wiederholungsgefahr besteht aber gerade dann nicht, wenn der Kläger, wie er ebenfalls vorgetragen hat, unter künftig möglicherweise geänderten rechtlichen Rahmenbedingungen doch wieder im Sportwettenbereich tätig sein will. Denn abgeänderte rechtliche Rahmenbedingungen werden sich nur dann einstellen, wenn das gesamte Regelungssystem zur Zulässigkeit der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten umgestaltet wird. Dann stellte sich aber die Frage, ob unter einem solchen neuen Regelungsregime Sportwetten ohne Besitz einer Erlaubnis oder Konzession vermittelt werden dürfen, völlig anders.

Hinzu kommt, dass sich die österreichische Firma, an die der Kläger Sportwetten vermitteln will und auf die er ausschließlich seinen Feststellungsantrag bezogen hat, derzeit in Liquidation befindet. Er könnte deshalb zum jetzigen Zeitpunkt, der aber maßgeblich ist, keine Sportwetten an die Firma Oddscompany in Ried im Innkreis in Österreich vermitteln. Ob dies zu einem späteren Zeitpunkt im Falle einer eventuellen Fortführung der liquidierten Gesellschaft möglich oder beabsichtigt ist, spielt demgegenüber für das Feststellungsinteresse, das im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vorliegen muss, keine Rolle.

2.2. Ein Feststellungsinteresse ist auch nicht wegen einer möglichen Rehabilitierung des Klägers zu bejahen.

Ein ideelles Interesse, insbesondere ein Rehabilitierungsinteresse, kann eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO rechtfertigen, wenn es nach der Sachlage als schutzwürdig anzuerkennen ist (vgl. BVerwG, U. v. 21.11.1980 - 7 C 18.79 - juris Rn. 13). Ein solches Interesse kommt insbesondere dann in Betracht, wenn von einer erledigten Verwaltungsmaßnahme eine nachwirkende Diskriminierung ausgeht. Dies wäre beim Kläger dann der Fall, wenn das Verhalten und insbesondere das Schreiben der Beklagten vom 10. Februar 2004 einen ehrenrührigen Inhalt hätten, der dem Ansehen des Klägers abträglich wäre, wenn sein berufliches Ansehen beeinträchtigt oder aufgrund des Verhaltens der Behörde sein Ansehen in der Öffentlichkeit herabgesetzt würde (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 113 Rn. 142). Diese Voraussetzungen sind hier aber nicht erfüllt.

Mit dem Schreiben der Beklagten vom 10. Februar 2004, das den Kläger veranlasst hat, Feststellungsklage zu erheben, hat die Behörde - wie oben bereits dargelegt wurde - lediglich die damals geltende Rechtslage dargestellt. Das Schreiben enthält keine auf den Kläger persönlich bezogenen Äußerungen, sondern erschöpft sich seinem Inhalt nach auf eine allgemeine Darstellung. Weder wird ein Tun oder Unterlassen des Klägers ausdrücklich untersagt noch wird ihm irgendein persönlicher Vorwurf, insbesondere kein Strafbarkeitsvorwurf, gemacht. Dies verbot sich bereits deshalb, weil der Kläger (persönlich) damals noch kein Gewerbe der Sportwettenvermittlung ausgeübt hat und damit nicht gegen Strafvorschriften (hier § 284 StGB) bereits verstoßen haben konnte. Auch im weiteren Feststellungsverfahren beim Verwaltungsgericht und später beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof wurden dem Kläger keine Vorwürfe gemacht, die nur ansatzweise diskriminierenden Charakter gehabt haben könnten. Von einer Stigmatisierung des Klägers, die geeignet wäre, sein Ansehen in der Öffentlichkeit und im sozialen Umfeld herabzusetzen, kann im Hinblick auf seine Feststellungsklage und das zugrunde liegende Verhalten der Beklagten ohnehin keine Rede sein.

Sofern der Kläger sein Rehabilitierungsinteresse daraus herleiten will, dass nach seinen Angaben in den Jahren 2005 oder 2006 von der Beklagten eine Untersagungsverfügung gegen die OC-GmbH ergangen ist, deren alleiniger Gesellschafter der Kläger ist, in diesem Zusammenhang ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren sowohl gegen den Geschäftsführer der OC-GmbH als auch gegen den Kläger selbst geführt und im Rahmen dieses Verfahrens von der Staatsanwaltschaft auch ein Durchsuchungsbeschluss für die Privatwohnung des Klägers erlassen worden ist, rechtfertigt dies nicht dessen Bejahung. Denn das besondere Feststellungsinteresse kann sich nur aus dem konkreten Verfahren ergeben, für das es geltend gemacht wird. Dies bedeutet im vorliegenden Fall, dass der Kläger nur dann ein berechtigtes Feststellungsinteresse hat, wenn er durch ein Verhalten oder Maßnahmen der Behörde, auf die sich sein gerichtliches Feststellungsbegehren bezieht, diskriminiert worden ist. Ein solches fehlt aber, wenn der Kläger sich durch ein anderes Verfahren diskriminiert fühlt. So liegt der Fall hier. Der Vorgang, den der Kläger als Anlass für eine erforderliche Rehabilitation sieht, war der Erlass einer Untersagungsverfügung gegen eine andere (juristische) Person. Betroffen von der Untersagungsverfügung war ausschließlich die OC-GmbH, die durch ihren Geschäftsführer, einen österreichischen Mitarbeiter des Klägers, vertreten war. Die Tatsache, dass der Kläger alleiniger Gesellschafter dieser Firma war, macht ihn nicht zum Adressaten der Untersagungsverfügungen und auch nicht persönlich zur Partei in dem Anfechtungsprozess, den die GmbH vor dem Verwaltungsgericht Regensburg offensichtlich derzeit noch führt. Auch das daraufhin von der Staatsanwaltschaft eingeleitete Ermittlungsverfahren, das sich sowohl gegen den Geschäftsführer als auch gegen den Kläger gerichtet hat, beruhte auf der Tatsache, dass die OC-GmbH im Bereich der Beklagten, ohne im Besitz einer Erlaubnis zu sein, ein Sportwettenbüro eingerichtet und Sportwetten nach Österreich vermittelt hatte. Auch dieses steht in keinem direkten Zusammenhang mit dem hier zu entscheidenden Feststellungsstreit. Ausschließlich mit dem Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft hängen auch die Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschlüsse gegen den Kläger und den Geschäftsführer der OC-GmbH zusammen. Diese wurden (nur) im Hinblick auf das Ermittlungsverfahren erlassen und haben keinen Bezug zur Feststellungsklage des Klägers. Entgegen dem Vorbringen des Klägers sind die beiden Rechtsstreitigkeiten - Feststellungsklage des Klägers und Anfechtungsklage der OC-GmbH -gerade nicht untrennbar verbunden und miteinander so verwoben, dass die vom Kläger behauptete Diskriminierung, insbesondere durch Maßnahmen der Staatsanwaltschaft, auf das Feststellungsverfahren durchschlagen könnte. Selbst wenn die betreffenden Maßnahmen der Staatsanwaltschaft, die im Heimatort des Klägers publik wurden und deren Kenntnis im Umfeld des Klägers womöglich zu persönlichen Nachteilen für ihn geführt haben, diskriminierenden Charakter entfaltet hätten, stünde dieser aber gerade nicht im erforderlichen Zusammenhang mit dem hier streitigen Rechtsverhältnis und dem zu entscheidenden Feststellungsprozess.

2.3. Entgegen der Auffassung des Klägers lässt sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse auch nicht mit dem Vorliegen eines tiefgreifenden Eingriffs in Grundrechte und/oder Grundfreiheiten begründen.

Ein ideelles Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit einer erledigten Verwaltungsmaßnahme kommt nicht nur dann in Betracht, wenn von dieser eine nachwirkende Diskriminierung ausgeht, sondern auch dann, wenn die Art des Eingriffs, insbesondere im grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit dem verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, es erfordern kann, das Feststellungsinteresse anzuerkennen (vgl. BVerwG, B. v. 3.2.1999 -1 PKH 2.99 - juris Rn. 4). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist ein Rechtsschutzinteresse im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG auch in Fällen tiefgreifender Grundrechtseingriffe gegeben, in denen die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene die gerichtliche Entscheidung in der von der Prozessordnung gegebenen Instanz kaum erlangen kann (vgl. BVerfG, B. v. 30.4.1997 - 2 BvR 817/90 u. a. - juris Rn. 49). Ein solcher Eingriff kann sowohl in der Maßnahme selbst als auch in der Art des durch die erledigte Maßnahme bewirkten Eingriffs liegen.

Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers, sein Interesse an der begehrten Feststellung ergebe sich aus einem schwerwiegenden Eingriff in seine Grundrechte aus Art. 3, Art. 12 und Art. 14 GG sowie in seine unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV und der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV, liegen die Voraussetzungen für die Annahme eines schwerwiegenden Rechtseingriffs beim Kläger nicht vor.

Nach Auffassung des Senats stellt die hier allein inmitten stehende „Maßnahme“ einer Behörde, nämlich das dem Kläger übersandte Schreiben der Beklagten vom 10. Februar 2004, keinen Eingriff in grundrechtlich geschützte Bereiche des Klägers dar. Im Gegensatz zu Verwaltungsakten, die einhergehend mit Regelungen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts Eingriffe in Rechte eines Bürgers beinhalten können, wie z. B. bei einer Untersagungsverfügung oder der Ablehnung einer beantragten Erlaubnis, wird durch die schlichte Rechtsauskunft einer Behörde nicht in Rechte eingegriffen, sondern eben lediglich Auskunft über das Bestehen oder Nichtbestehen von Rechten gegeben. Dass das Schreiben der Beklagten vom 10. Februar 2004 nicht als Verwaltungsakt sondern als Hinweis auf die aktuelle Rechtslage zu werten ist, wurde bereits oben ausführlich dargelegt. Aufgrund der Auskunft der Beklagten, dass in Bayern die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten verboten sei, mag der Kläger womöglich von seiner Absicht, im Bereich der Beklagten entsprechende Wettbüros zu eröffnen, Abstand genommen haben, dies reicht aber nicht aus, um überhaupt von einem „Eingriff“ zu sprechen, jedenfalls nicht von einem schwerwiegenden Eingriff. Ob ein (womöglich schwerwiegender) Eingriff in der gesetzlichen Regelung im Freistaat Bayern selbst liegt (legislativer Eingriff), kann dahinstehen, weil dieser nicht von der Beklagten herrührt, sondern von einer öffentlichen Körperschaft, die nicht Partei im hier zu entscheidenden Verfahren ist. Damit kann der eventuelle legislative Eingriff in Rechte des Klägers ein Feststellungsinteresse gegenüber der Beklagten nicht begründen.

Nichts anderes ergibt sich aus unionsrechtlicher Sicht, denn auch aus der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs im Sinne des Art. 47 GRC ergibt sich keine Verpflichtung, das Merkmal des berechtigten Interesses nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO weiter auszulegen. Auch insoweit fehlt es bereits an einem Eingriff der Beklagten in Grundfreiheiten des Klägers.

Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht mit mehreren Urteilen vom 16. Mai 2013 und 20. Juni 2013 (vgl. u. a. BVerwG, U. v. 16.5.2013 -8 C 40.12 - juris Rn. 27 ff.; U. v. 16.5.2013 - 8 C 15.12 - juris Rn. 33 ff.; U. v. 16.5.2013 - 8 C 20.12 - juris Rn. 20 ff.; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 26 ff.) ein berechtigtes Feststellungsinteresse in Verfahren, die Untersagungsbescheide gegen Sportwettenvermittler betrafen, allein wegen des Vorliegens eines tiefgreifenden Eingriffs in Grundrechte bzw. Grundfreiheiten verneint. Die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG gebiete selbst bei tiefgreifenden Eingriffen in solche Rechte nicht, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzunehmen, wenn dies nicht erforderlich sei, die Effektivität des Rechtsschutzes zu sichern. In Fällen, in denen sich das Anliegen des Klägers in der bloßen Klärung der Rechtsmäßigkeit eines erledigten Verwaltungsakts erschöpfe, sei ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach Art. 19 Abs. 4 GG nur zu bejahen, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon sei nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Maßgebend sei dabei, ob die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung sich aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergebe. Glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen zählten nicht zu diesen Verwaltungsakten. Ob dieser Rechtsauffassung gefolgt werden kann, lässt der Senat ausdrücklich offen, da es auf diese Rechtsfrage nicht entscheidend ankommt (vgl. dazu kritisch Lindner, Die Kompensationsfunktion der Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, NVwZ 2014, 180).

2.4. Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung des in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnisses ergibt sich schließlich auch nicht aus der Präjudizwirkung für einen vom Kläger angestrebten Staatshaftungsprozess. Zwar kann sich ein solches Interesse wohl auch dann ergeben, wenn mit einer Feststellungsklage zunächst das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt werden sollte (dazu 2.4.1.), jedoch liegen die Voraussetzungen der Amtshaftung gemäß Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs nicht vor (dazu 2.4.2.), wobei darauf hinzuweisen ist, dass es im Freistaat Bayern einen verschuldensunabhängigen Entschädigungsanspruch bei rechtswidrigen Maßnahmen der Ordnungsbehörden im Gegensatz zu anderen Bundesländern nicht gibt (vgl. Art. 11 LStVG, Art. 70 PAG).

2.4.1. Ein Feststellungsinteresse mit dem Hinweis auf die konkrete Absicht, Ersatzansprüche gegen den Staat geltend zu machen, kann im Rahmen einer Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO grundsätzlich bestehen. Vor Erhebung einer Schadensersatzklage bei den ordentlichen Gerichten muss ein Kläger, gegen den ein belastender Verwaltungsakt ergangen ist, zunächst im Wege des Primärrechtsschutzes versuchen, die Belastung durch Anfechtungs- oder Versagungsgegenklage bei den Verwaltungsgerichten zu beseitigen. Erst dann kann er im Wege des sekundären Rechtsschutzes Ersatzansprüche bei den ordentlichen Gerichten mit Aussicht auf Erfolg einklagen. Erledigt sich der belastende Verwaltungsakt während des Verwaltungsprozesses, sieht die Rechtsprechung ein schutzwürdiges Interesse des Klägers darin, dass ihm die Früchte des bisherigen notwendigen Prozessierens erhalten bleiben und gibt ihm deshalb das Recht, feststellen zu lassen, ob der von ihm angefochtene Verwaltungsakt rechtmäßig war oder nicht (vgl. BVerwG, U. v. 11.3.1993 - 3 C 90.90 - juris Rn. 37). Bei einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO könnte dies deshalb anders sein, weil es hier keines Primärrechtsschutzes in Form der Aufhebung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes bedarf, sondern vielmehr der Kläger seinen Amtshaftungsanspruch unmittelbar vor dem Zivilgericht verfolgen könnte, das dann über die öffentlich-rechtlichen Vorfragen mit zu entscheiden hätte. Auch sind an das „berechtigte Interesse“ im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO höhere Anforderungen zu stellen als an das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, denen der Hinweis auf eine beabsichtigte Amtshaftungsklage nicht zu genügen vermag (vgl. BVerwG, U. v. 20.1.1989 - 8 C 30.87 - juris Rn. 9). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fehlt ein berechtigtes Feststellungsinteresse jedenfalls in den Fällen, in denen sich ein Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung erledigt hat (vgl. BVerwG, U. v. 27.6.1997 - 8 C 23.96 - juris Rn. 21). So liegt der Fall des Klägers aber nicht. Das Rechtsverhältnis, das er mit seiner bereits im Jahr 2004 erhobenen Feststellungsklage geklärt haben wollte, erstreckte sich bis zum 30. Juni 2012. Auf diesen Zeitpunkt hat der Kläger seine Feststellungsklage auch befristet. Hinzu kommt, dass beim Kläger besondere Umstände vorliegen, die auch bei einer erledigten Feststellungsklage ein berechtigtes Interesse wegen der beabsichtigten Geltendmachung von Ersatzansprüchen gegen den Staat begründen könnten. Denn dem Kläger ging es mit seiner Feststellungsklage (zunächst) um den primären Rechtsschutz, weil er die Ausübung des Gewerbes der Sportwettenvermittlung ohne Erlaubnis erreichen wollte, die er vor dem ordentlichen Gericht nicht hätte erstreiten können. Ob deshalb in diesem Fall ein besonderes Feststellungsinteresse besteht, ihm die Früchte des bisherigen Prozessierens zu erhalten, kann aber offen bleiben. Denn ein Präjudizinteresse des Klägers besteht jedenfalls aus anderen Gründen nicht.

2.4.2. Ein Feststellungsinteresse wegen der Präjudizialität für Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche besteht nur dann, wenn ein entsprechender Prozess mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist und nicht offenbar aussichtslos erscheint (Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013 § 113 Rn. 136). Von einer offenbaren Aussichtslosigkeit ist nur dann auszugehen, wenn ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, dass der behauptete Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann (vgl. BVerwG, U. v. 29.4.1992 - 4 C 29.90 - juris Rn. 14). In diesem Fall bedarf es keiner nachträglichen Klärung einer öffentlich-rechtlichen Streitfrage, weil der Kläger daraus im Hinblick auf die Erfolglosigkeit eines Zivilverfahrens keinen Nutzen ziehen könnte. Dies ist beim Kläger offensichtlich der Fall. Weder liegen die Voraussetzungen der Amtshaftung gemäß Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB vor noch ist ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch gegeben.

Für den Zeitraum ab Klageerhebung (23.3.2004) bis zum Ergehen der Urteile des Europäischen Gerichtshofs zum deutschen Sportwettenmonopol am 8. September 2010 (vgl. EuGH, U. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u. a., Markus Stoß u. a. - Slg. 2010 I-8069; EuGH, U. v. 8.9.2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media Group Ltd. - Slg. 2010 I-8175 und EuGH, U. v. 8.9.2010 - Rs. C-409/06, Winner Wetten GmbH - Slg. 2010 I-8041) haben sowohl das Bundesverwaltungsgericht in seinen Entscheidungen vom 16. Mai 2013 (vgl. u. a. U. v. 16.5.2013 - 8 C 41.12 - juris Rn. 45 ff.) als auch der Bundesgerichtshof (vgl. BGH, U. v. 18.10.2012 - III ZR 197/11 - juris) einen Amtshaftungsanspruch nach nationalem Recht ebenso wie eine unionsrechtliche Staatshaftung verneint. Ein verschuldensabhängiger Anspruch nach § 839 BGB scheitert bereits deshalb, weil einem Amtswalter eine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung regelmäßig dann nicht vorgeworfen werden kann, wenn der für die Maßnahme verantwortliche Amtsinhaber durch die Kollegialgerichtsregel entlastet wird. Danach kann ein Verschulden entfallen, wenn ein mit mehreren Rechtskundigen besetztes Kollegialgericht die Amtstätigkeit als objektiv rechtmäßig gebilligt hat. Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass von einem Beamten keine bessere Rechtseinsicht als von einem Kollegialgericht erwartet und verlangt werden kann (vgl. BVerwG, U. v. 17.8.2005 - 2 C 37.04 - juris Rn. 27). Bis zum Ergehen der genannten Urteile des Europäischen Gerichtshofs hat (auch) der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit höherrangigem Recht sowie die Rechtmäßigkeit darauf gestützter Untersagungen unerlaubter Wettvermittlung bejaht (vgl. z. B. U. v. 18.12.2008 - 10 BV 07.558 - ZfWG 2009, 27; B. v. 10.5.2010 - 10 CS 09.2032 - juris). Erstmals mit Beschluss vom 21. März 2011 (10 AS 10.2499 - juris) hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes festgestellt, dass das staatliche Sportwettenmonopol im geltenden Glücksspielstaatsvertrag den europarechtlichen Anforderungen nicht genügt.

Bis zum Herbst 2010 fehlte es aber auch an den Voraussetzungen für eine unionsrechtliche Staatshaftung. Einen solchen Entschädigungsanspruch hätte der Kläger u. a. nur, wenn ein hinreichend qualifizierter Rechtsverstoß vorläge und zwischen diesem und dem dem Kläger entstandenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang bestünde. Ein hinreichend qualifizierter Verstoß liegt dann vor, wenn ein Mitgliedstaat oder ein Gemeinschaftsorgan die Grenzen, die seinem (legislativen) Ermessen gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat (vgl. EuGH, U. v. 25.11.2010 - C-429/09, Fuß - Slg. 2010, I-12167 - juris Rn. 51; U. v. 5.3.1996 - C-46/93 u. a., Brasserie du pêcheur u. a. - Slg. 1996, I-1029-1163 - juris Rn. 55). Zu den Gesichtspunkten, die das zuständige Gericht gegebenenfalls zu berücksichtigen hat, gehören das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, der Umfang des Ermessensspielraums, den die verletzte Vorschrift den nationalen oder Gemeinschaftsbehörden belässt, die Frage, ob der Vorstoß vorsätzlich oder nicht vorsätzlich begangen oder der Schaden vorsätzlich oder nicht vorsätzlich zugefügt wurde, die Entschuldbarkeit oder Unentschuldbarkeit eines etwaigen Rechtsirrtums und der Umstand, dass die Verhaltensweisen eines Gemeinschaftsorgans möglicherweise dazu beigetragen haben, dass nationale Maßnahmen oder Praktiken in gemeinschaftsrechtswidriger Weise unterlassen, eingeführt oder aufrechterhalten wurden (EuGH, U. v. 5.3.1996 a. a. O., Rn. 56). Auch nach diesen Kriterien kann zumindest bis zu den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September 2010 nicht von einer offenkundigen erheblichen Verletzung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit durch die Monopolregelung im Freistaat Bayern die Rede sein (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 41.12 - juris Rn. 47). Der Glücksspielbereich war in den einzelnen Mitgliedstaaten (und ist es bis heute) nicht harmonisiert. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs steht den Mitgliedstaaten insoweit ein weites Regelungsermessen zu. Bis zur Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs im September 2010 war überhaupt nicht absehbar, dass dieser die Monopolregelung unter bestimmten, von den nationalen Gerichten festzustellenden Umständen für europarechtswidrig halten wird. Jedenfalls war dies aus den zuvor ergangenen Urteilen des Europäischen Gerichtshofs in keiner Weise zu erkennen, auch nicht, wie der Kläger meint, aus dem Urteil vom 6. November 2003 (EuGH, U. v. 6.11.2003 - C-243/01, Gambelli - Slg. 2003, I-13031 - juris). Der Senat hat in seinem Urteil vom 18. Dezember 2008 (BayVGH, U. v. 18.12.2008 - 10 BV 07.558 - juris Rn. 97 ff.) sowie in zahlreichen anderen Urteilen und Beschlüssen entschieden, dass die in Bayern geltende Rechtslage den damals u. a. im sog. „Gambelli-Urteil“ aufgestellten Anforderungen zur Beschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch nationale Vorschriften im Bereich des Glücksspielrechts gerecht wird. Diese Rechtsauffassung wurde von vielen anderen Obergerichten geteilt.

Für den Zeitraum ab September 2010 bis zum 30. Juni 2012, bis zu dem der Kläger seine Feststellungsklage zeitlich beschränkt hat, fehlt es bereits nach dem eigenen Vortrag des Klägers an einem Schaden, der ihm entstanden sein könnte. Die österreichische Firma Oddscompany, an die der Kläger Sportwetten vermitteln wollte, ist nämlich seit dem 27. Mai 2010 in Liquidation. Seit diesem Zeitpunkt war es dem Kläger objektiv nicht mehr möglich, Sportwetten an diese Firma zu vermitteln. Das Begehren des Klägers im Feststellungsverfahren geht auch ausdrücklich dahin, festzustellen, dass er berechtigt war, ohne Erlaubnis an die Firma Oddscompany Sportwetten zu vermitteln. Für eine anderweitige Vermittlungstätigkeit wurde keine Feststellung beantragt. Geschäftsführer und Gesellschafter dieser Firma war jedenfalls bis zum Mai 2010 der Kläger selbst, weshalb er über deren Schicksal bestimmen konnte. Die Liquidation der Oddscompany beruhte demzufolge auf der eigenen unternehmerischen Entscheidung des Klägers, sich aus dem Geschäft zurückzuziehen. Aus diesem Grund fehlt es auch an der erforderlichen Kausalität sowohl für einen nationalen als auch für einen unionsrechtlichen Ersatzanspruch (vgl. EuGH, U. v. 14.3.2013 - C-420/11 - juris Rn. 45).

Nachdem aus den genannten Gründen ein berechtigtes Feststellungsinteresse wegen Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüchen nicht vorliegt, brauchte der Frage, ob derartige Ansprüche überhaupt gegenüber der Beklagten vorgelegen hätten, nicht mehr nachgegangen werden.

Fehlte demnach das besondere Feststellungsinteresse für die Feststellungsklage des Klägers, bedurfte es keiner Entscheidung mehr darüber, ob die Klage begründet gewesen wäre.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V. mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Si-cherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin (vormals: ...) - ein Unternehmen im Bereich der online-Lotterie mit Sitz in London - vermittelt seit 1999 die Teilnahme am Lottospiel der staatlichen Lottogesellschaften der Länder über das Internet. Die Vermittlungstätigkeit besteht im Wesentlichen darin, Lottospielscheine gebührenfrei im Internet entgegenzunehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lottogesellschaften, mit denen die Klägerin entsprechende Verträge geschlossen hat, gegen Provision einzureichen und die Gewinne der Lottospieler in deren Namen geltend zu machen. Sie beantragte am 29. November 2007 „in Erwartung des Inkrafttretens des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland zum 1. Januar 2008“ (GlüStV 2008) eine Erlaubnis für die gewerbliche Spielvermittlung im Internet gemäß § 24 Abs. 6 GlüStV 2008 i.V.m. Art. 7 AGGlüStV. Der Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 4. April 2008 „für das Jahr 2008“ insbesondere mit der Begründung ab, die Voraussetzungen des § 25 Abs. 6 Nr. 1 bis 5 GlüStV 2008 seien in wesentlichen Punkten nicht erfüllt, insbesondere der Jugendschutz nicht sichergestellt.

Am 21. April 2008 erhob die Rechtsvorgängerin der Klägerin Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 4. April 2008 und zugleich Klage auf Feststellung der Genehmigungsfreiheit, aufgeteilt in sieben Unteranträge. Das Verfahren der Anfechtungsklage wurde nach beiderseitigen Erledigungserklärungen eingestellt. Mit Schriftsatz vom 30. August 2012 stellte die Rechtsvorgängerin der Klägerin „aufgrund der zwischenzeitlich erfolgten Teilerledigungen und der normativen Änderungen nach Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags“ ihren Feststellungsauf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag für die Zeit vom 1. Januar 2008 bis 30. Juni 2012 um; für den Zeitraum ab 1. Juli 2012 beantragte sie entsprechend der zunächst erhobenen Anträge festzustellen, dass sie für den Freistaat Bayern berechtigt ist, in der von ihr bis zum Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages ausgeübten Weise als Vermittlerin von staatlichen Lotterieprodukten im Internet tätig zu sein.

Die Rechtsvorgängerin der Klägerin stellte am 19. September 2008 einen weiteren, in einem Parallelverfahren rechtshängig gemachten Antrag, ihr (hilfsweise) nach § 4 Abs. 1, 2 GlüStV 2008 eine Erlaubnis zur Lotterievermittlung ab dem 1. Januar 2009 (vornehmlich) im Internet zu erteilen; diese zuletzt u.a. für den Zeitraum ab 1. Juli 2012 verfolgte Verpflichtungsklage blieb erfolglos (BayVGH, U.v. 12.12.2016 - 10 BV 13.1005 -; VG Regensburg, U.v. 28.2.2013 - RO 5 K 11.855 -).

Das Verwaltungsgericht Regensburg wies die Klage mit Urteil vom 28. Februar 2013 (RO 5 K 12.1196) ab, die Fortsetzungsfeststellungsanträge als unbegründet, die in die Zukunft gerichteten Feststellungsanträge als unzulässig, und ließ die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu. Mit dem Fortsetzungsfeststellungsbegehren zur Feststellung der Erlaubnisfreiheit für den Zeitraum der Geltung des Glücksspielstaatsvertrages 2008 (1. Januar 2008 bis 30. Juni 2012) habe die Klägerin eine zulässige Klageänderung vorgenommen; insoweit sei ab 1. Juli 2012 durch das Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags Erledigung durch Änderung der Rechtslage eingetreten. Die ursprüngliche Feststellungsklage sei - wie bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage - auf Feststellung eines in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnisses umgewandelt worden. Die ab 1. Juli 2012 geltende neue Zuständigkeitsbestimmung des § 19 Abs. 2 GlüStV wirke sich nur für die Beurteilung der Rechtslage ab diesem Zeitpunkt aus. Bei einem Behördenwechsel während eines anhängigen Verfahrens sei anerkannt, dass von einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage gegen den früheren Beklagten umgestellt werden könne. Werde nach Erledigung des ursprünglich geltend gemachten Feststellungsanspruchs nur noch ein früherer Anspruch geltend gemacht, würden für das berechtigte Interesse dieselben Voraussetzungen wie für das Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gelten. Hier bestehe ein berechtigtes Interesse aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG, damit bei Erledigung wenigstens eine Entscheidung in der Hauptsache ergehen könne; das berechtigte Interesse folge außerdem nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs aus dem hier vorliegenden tiefgreifenden Grundrechtseingriff in die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit der Klägerin, auch wenn zu dieser Frage ein Revisionsverfahren vor dem Bundeswartungsgericht anhängig sei. Der Fortsetzungsfeststellungsantrag für den Zeitraum bis 30. Juni 2012 sei unbegründet, weil die Klägerin jedenfalls seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2008 dem Erlaubnisvorbehalt unterliege, der im Hinblick auf die Verfolgung der legitimen Ziele des Glücksspielstaatsvertrags weder gegen Unionsrecht noch gegen nationales Recht verstoße. Es sei nicht ersichtlich, dass der Erlaubnisvorbehalt über das hinausgehe, was zur Verhinderung der Glücksspielsucht, zur Begrenzung des Glücksspielangebots und zur Gewährleistung des Jugendsowie Spielerschutzes erforderlich sei. Die Kriterien, von deren Erfüllung die Erteilung der Erlaubnis abhänge, seien weder unbekannt noch diskriminierend. Unbedenklich sei auch, dass der Glücksspielstaatsvertrag keinen Rechtsanspruch auf die Erlaubnis vorsehe, sondern ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt enthalte. Es habe keine Verpflichtung bestanden, Zahlenlotto oder Lotterien als weniger Suchtgefahren aufweisende Glücksspielarten vom Erlaubnisvorbehalt auszunehmen. Das nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesgerichtshofs nicht monopolakzessorische Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 lasse im Übrigen die von der Klägerin beabsichtigte Vermittlungstätigkeit über diesen Vertriebs Weg nicht zu. Das Internetverbot entspreche dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Für seine Eignung zur Gewährleistung des Spielerschutzes sei von besonderer Bedeutung, dass die fehlende soziale Kontrolle eines Spielers im Internet die Gefahr von Spielsucht erhöhe. Im Übrigen obliege es den einzelnen Mitgliedstaaten zu beurteilen, ob spezifische Gefahren im Internet besondere Beschränkungen dieses Vertriebswegs im Glücksspielbereich erforderten; die ab 1. Juli 2012 eingeführten Lockerungen dieses Verbots vor dem Hintergrund einer Auswertung der gewonnenen Erkenntnisse bedeuteten nicht, dass das zuvor ausnahmslos geltende Verbot unverhältnismäßig gewesen sei. Unbegründet seien auch die weiteren Feststellungsanträge hinsichtlich der sich aus § 9 Abs. 4 GlüStV 2008 ergebenden Beschränkungen sowie hinsichtlich der Beschränkungen und Verbote von Werbung für öffentliches Glücksspiel aus § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV 2008. Das für den gegenwartsbezogenen Zeitraum ab 1. Juli 2012 erhobene Feststellungsbegehren sei unzulässig, weil die neue Rechtslage ab 1. Juli 2012 zu einer grundlegenden Veränderung des Klagegrundes und damit zu einer unzulässigen, weil nicht sachdienlichen Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO geführt habe. Der Prozessstoff werde infolge grundlegender Änderung der streitentscheidenden Normen ab dem 1. Juli 2012 wesentlich erweitert. Auch gebe es nun ein „gebündeltes“ Erlaubnisverfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV, weshalb sich die Regierung der Oberpfalz für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht mehr als zuständig ansehe. Ferner gebe es nun Erlaubnisvorbehalte für den Internetvertrieb und für bestimmte Werbemaßnahmen.

Die Klägerin begründet ihre Berufung im Hinblick auf die vom Beklagten bestrittene Zulässigkeit der auf den Zeitraum bis 30. Juni 2012 bezogenen Anträge mit der besonderen Intensität des Grundrechtseingriffs; nach der Rechtsprechung des Senats müsse bei der in Rede stehenden Verletzung von EU-Grundfreiheiten ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse an der begehrten Feststellung der Erlaubnisfreiheit der Internet-Vermittlung schon im Hinblick auf das Erfordernis effektiven Rechtschutzes angenommen werden. Es komme jedoch auch ein berechtigtes Interesse wegen eines möglichen Staatshaftungsanspruchs in Betracht, der jedenfalls nicht deshalb ausscheide, weil der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache Carmen Media das Internetverbot von Glücksspielen nicht beanstandet habe, denn diese Entscheidung befasse sich mit der Unionsrechtswidrigkeit des bayerischen Sportwettenmonopols. Auf die Unionsrechtswidrigkeit des absoluten Internetverbots für die Vermittlung von Lotto habe die Kommission bereits vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags hingewiesen und dementsprechend ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleitet. In dem maßgeblichen Schreiben vom 31. Januar 2008 sei ausgeführt, dass die Teilnahme an nationalen Lotterien - auch bei Erwerb der Lottoscheine auf elektronischem Wege - kein ernsthaftes Risiko für eine Spielsucht im Hinblick auf die in der Regel nur zweimal wöchentlich stattfindenden Ziehungen darstelle. Das berechtigte Interesse ließe sich nur im Falle eines - hier nicht gegebenen - offensichtlichen Ausschlusses von Staatshaftungsansprüchen nach summarischer Prüfung verneinen; ausreichend sei eine Plausibilitätskontrolle des Vortrags der Klägerin. Die Anträge seien begründet. So hätten verschiedene Verwaltungsgerichte (Berlin, Chemnitz, Halle) zwischen dem Internetverbot für Lotto (unionsrechtswidrig) und dem Internetverbot für Sportwetten (unionsrechtskonform) unterschieden und festgestellt, dass die Klägerin im jeweiligen Bundesland in der bis 31. Dezember 2008 von ihr ausgeübten Weise als Vermittlerin von in Deutschland zugelassenen Lotterieprodukten auch ohne Erlaubnis tätig sein dürfe. Der Erlaubnisvorbehalt stelle keinen verhältnismäßigen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit dar, da er schon nicht kohärent und systematisch zur Verfolgung des gesetzgeberischen Ziels beitrage. So habe der Senat schon in seinem Urteil vom 26. Juni 2012 (10 BV 11.2770) ausführlich nachgewiesen, dass die Werbewirklichkeit von Lotto nichts mit Suchtbekämpfung zu tun habe und sämtliche Landeslottogesellschaften in Verfolgung fiskalischer Zwecke systematisch gegen das Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet verstießen. Das Erstgericht habe die Eingriffsintensität des mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2008 verbundenen repressiven Verbots mit Dispensvorbehalt verkannt; der hiermit verbundene Eingriff sei wesentlich einschneidender als ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Damit sei die Vermittlung von Lotterien gerade nicht als grundsätzlich zulässig anzusehen. Ein Rechtsanspruch auf die Erteilung der Erlaubnis sei selbst dann ausgeschlossen, wenn die gesetzlich bestimmten Ziele verfolgt würden. Das Verwaltungsgericht habe weiter verkannt, dass es für die Einhaltung des unionsrechtlichen Kohärenzgebot nicht erforderlich sei, dass für alle Glücksspiele dieselbe Erlaubnisregelung gelten müsse. Sinn und Zweck dieses Gebots sei vielmehr, die gerichtliche Überprüfung der „Wahrhaftigkeit“ des vom Mitgliedstaat angegebenen Ziels der Beschränkung der Grundfreiheit zu erleichtern. Bereits eine widersprechende Handlung mache das Vorgehen des Mitgliedstaats, mit dem er die unternehmerische Freiheit im Binnenmarkt beschränke, unglaubwürdig. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts gelte das Kohärenzgebot nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern auch für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein. Das Verhalten der Bundesländer widerspreche dem Ziel der Angebotseindämmung bei Lotto eklatant, wie das Werbeverhalten der staatlichen Landeslotterieveranstalter zeige. Aufsichtsbehörden schritten nicht ein, sodass von einem strukturellen Vollzugsdefizit zu sprechen sei. Es sei nur folgerichtig, dass die 16 staatlichen Lotterieveranstalter die Forderung vertreten würden, sie von der Kontrolle durch die Wettbewerbskammern der ordentlichen Gerichtsbarkeit freizustellen und ausschließlich der Glücksspielaufsicht zu unterstellen. Ergänzend werde zur Begründung der Inkohärenz auf die Maßgaben des EuGH-Urteils in der Rechtssache Stoß Bezug genommen; danach reiche für die Annahme einer Inkohärenz aus, dass andere Arten von Glücksspielen durch private Veranstalter, die über eine Erlaubnis verfügten, betrieben werden dürften, und auf Angebotsausweitung ausgerichtete Werbung staatlicher Veranstalter festzustellen sei. Des Weiteren verstoße der Erlaubnisvorbehalt gegen das Übermaßverbot, denn der Internetvertriebs Weg mache für den Lottovertrieb lediglich 6% (Stand: 2007) aus, sodass ein entsprechendes Verbot nicht zu einer Angebotseindämmung oder gar Verringerung der bei Lotto sowieso nicht gegebenen Spielsucht führen könne. Im Übrigen verhindere auch die vom Verwaltungsgericht angeführte „soziale Kontrolle durch persönliche Anwesenheit der Spieler“ bei Abgabe der Lottoscheine - in Ermangelung von Höchsteinsatzgrenzen und anonym ohne Personalienfeststellung - nicht, dass Spielsüchtige an mehreren Annahmestellen hintereinander und unkontrolliert dem Spiel nachgingen. Das Verwaltungsgericht habe sich über die Entscheidung von ca. einem Drittel der bundesdeutschen Bevölkerung, die regelmäßig Lotto spielten, schlicht hinweggesetzt, in dem es Passagen aus Entscheidungen zu Sportwetten auf „Lotto“ umgeschrieben habe. Der Gesetzgeber selbst habe in § 22 Abs. 2 GlüStV 2008 entschieden, dass spielsüchtige, für andere Glücksspiele gesperrte Spieler jedenfalls an Lotterien, die nicht häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, teilnehmen dürften. Die Erlaubnisregelung widerspreche auch deshalb unionsrechtlichen Anforderungen, weil sie für ein grenzüberschreitend tätiges europäisches Unternehmen weder objektiv vorhersehbar gewesen sei noch effektiver gerichtlicher Rechtsschutz angesichts des Erfordernisses erlangt werden könne, in allen 16 Bundesländern eine Ermessensentscheidung zu seinen Gunsten erlangen und dafür gegebenenfalls auch 16 Gerichtsverfahren durchlaufen zu müssen. Das Internet-Vermittlungsverbots verstoße gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Der EuGH habe mit seiner Entscheidung vom 30. Juni 2011 (Zeturf) die Bedeutung der Kohärenzanforderungen für internetbezogene Beschränkungen verdeutlicht und dabei dem Vertriebskanal Internet gerade im Hinblick auf die Tätigkeit grenzüberschreitender Unternehmen im Binnenmarkt eine herausragende Bedeutung zuerkannt. Die Nutzung des Internets müsse zu einer Verstärkung der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren führen; eine solche „Gefahrenverstärkung“ liege aber im Fall der Teilnahme an staatlich veranstalteten Lotterien nicht vor. Außerdem habe das Verwaltungsgericht seine Kohärenzprüfung zu Unrecht nur auf den Bereich Internet beschränkt. Außerdem habe es trotz Feststellung eines strukturellen Vollzugsdefizits bei der Pferdewetten-Vermittlung im Internet diesen Bereich als unbedeutend bezeichnet, obwohl er große wirtschaftliche Bedeutung habe und im Vergleich zu Lotto eine erheblich höhere Spielsuchtrelevanz bestehe. Es bestünden weitere (sechs) kohärenzschädliche Widersprüche, mit denen sich das Verwaltungsgericht trotz entsprechenden Sachvortrags nicht befasst habe. Der Beklagte sei vom Verwaltungsgericht nicht aufgefordert worden, konkrete Nachweise und Untersuchungen zur Frage der Lotto-Spielsucht vorzulegen. Ob das mitgliedstaatliche Internetverbot dem Problem der Spielsucht abhelfen könne, sei demnach weiter ungeklärt. Die Klage sei auch für den Übergangszeitraum vom 1. Januar bis 30. Juni 2012 begründet, weil die internetbezogenen Vorschriften des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 20. Dezember 2007 (AGGlüStV) nicht entsprechend der Richtlinie 98/34/EG notifiziert worden und daher unanwendbar gewesen seien. Zudem habe in dem entsprechenden Zeitraum im Bundesland Schleswig-Holstein keine Fassung des Glücksspielstaatsvertrags gegolten, sodass dieser Umstand zu einer zusätzlichen Inkohärenz geführt habe, weil die Lottovermittlung über Internet in diesem Bundesland nicht mehr erlaubnis-, sondern lediglich anzeigepflichtig gewesen sei. Damit habe der Mitgliedstaat Deutschland das Internetverbot nicht überall als kohärentes Ziel verfolgt, jedenfalls nicht in Schleswig-Holstein. Die den Bundesländern zukommende, auf ihr Hoheitsgebiet beschränkte Gesetzgebungskompetenz könne aus Sicht des Unionsrechts den Verstoß gegen das Kohärenzgebot nicht rechtfertigen.

Für den gegenwartsbezogenen, den Zeitraum ab 1. Juli 2012 betreffenden Teil der Klage liege nicht die vom Verwaltungsgericht angenommene Klageänderung vor, weil die entsprechenden Klageanträge bereits in der Klageschrift vom 21. April 2008 gestellt und unverändert beibehalten worden seien. Auch der Klagegrund sei der gleiche, ohne dass hieran eine Veränderung der materiell-rechtlichen Gesetzeslage infolge Inkrafttretens des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags etwas geändert habe. Die Klägerin stütze ihren Anspruch nicht auf einfaches Gesetzesrecht, sondern habe ihn von Anfang an im Hinblick auf Art. 56, 57 AEUV sowie Art. 12 Abs. 1 GG für begründet erachtet. Wie etwa bei einem Bauantrag, nach dessen Stellung sich die Vorschriften der Bauordnung geändert hätten, müsse auch über die vorliegenden Feststellungsanträge nach den zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Vorschriften entschieden werden. Die Klage sei auch begründet, weil insoweit die bereits zur alten Rechtslage dargelegten Ausführungen gelten würden, die nach wie vor die Unionsrechtswidrigkeit der Regelungen über die Erlaubnispflicht der Internetvermittlung von Lotterien bewiesen, sodass die Tätigkeit auch aktuell als erlaubnisfrei behandelt werden müsse.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 28. Februar 2013

1. für die Vergangenheit

festzustellen, dass die Klägerin mit Bezug auf den Freistaat Bayern vom 1.1.2008 bis 30.6.2012 berechtigt war, in der von ihr zuvor ausgeübten Weise als Vermittlerin von staatlichen Lotterieprodukten im Internet tätig zu sein, insbesondere festzustellen,

a) dass sie mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt war, auch ohne eine Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV 2008 i.V.m. Art. 2 AGGlüStV a.F. in Deutschland zugelassene Lotterien und Glücksspiele (etwa von Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks und der Klassenlotterien) zu vermitteln,

b) dass sie hierbei mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt war, entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 im Internet zu vermitteln,

c) dass sie hierbei mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt war, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4 Satz 1, § 3 Abs. 4 GlüStV 2008 i.V.m. Art. 1 Abs. 3, Art. 2 Abs. 2, Art. 9 Abs. 1 Nr. 1 AGGlüstV a.F. auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Freistaats Bayern Lotterien bayerischer Veranstalter und auch für Personen mit Aufenthalt im Freistaat Bayern an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,

d) dass sie entgegen § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 für ihre Tätigkeit auch im Internet werben durfte,

e) und dass sie entgegen § 5 Abs. 1, 2 GlüStV 2008 mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern durfte.

und

2. für die Gegenwart

festzustellen, dass sie mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt ist, in der von ihr bis zum Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags ausgeübten Weise als Vermittlerin von staatlichen Lotterieprodukten im Internet tätig zu sein, insbesondere festzustellen,

a) dass sie mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt ist, auch ohne eine Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV. i.V.m. Art. 2 AGGlüStV in Deutschland zugelassene Lotterien (etwa von Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks) zu vermitteln,

b) dass sie mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV auch ohne gesonderte Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 3 AGGlüStV im Internet zu vermitteln,

c) dass sie hierbei mit Bezug auf den Freistaat Bayern berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4 Satz 1, § 3 Abs. 4 GlüStV i.V.m. Art. 1 Abs. 3, Art. 2 Abs. 2, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 AGGlüStV auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Freistaates Bayern Lotterien bayerischer Veranstalter und auch für Personen mit Aufenthalt im Freistaat Bayern an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,

d) dass sie entgegen § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für ihre Tätigkeit auch ohne gesonderte Erlaubnis gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV im Internet werben darf,

e) dass sie mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen und ermuntern darf.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Erwiderung führt er aus, der auf die nachträgliche Feststellung eines Rechtsverhältnisses abzielenden Klage für den Zeitraum vor dem 1. Juli 2012 fehle das erforderliche berechtigte Interesse im Sinn von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Das Bundesverwaltungsgericht habe mit einer Reihe von Urteilen vom 16. Mai 2013 (8 C 14.12 u.a.), entschieden, dass ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt eines tiefgreifenden Eingriffs in Grundrechte nur bei Eingriffsakten zu bejahen sei, die sonst wegen ihrer typischerweise kurzfristigen Erledigung regelmäßig einer gerichtlichen Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren nicht zugeführt werden können. Damit sei das Bundesverwaltungsgericht auch der vorangegangenen Rechtsprechung des Senats zu dieser Problematik, auf die sich das angefochtene Urteil beziehe, entgegengetreten. Diese Rechtsprechung sei auf die vorliegende Konstellation einer vergangenheitsbezogenen Feststellungsklage übertragbar, so dass es darauf ankomme, ob aus der Eigenart des feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses folge, dass eine allein auf die Gegenwart bezogene Feststellungsklage von vornherein nicht zum Erfolg führen könne und deshalb die Feststellung für die Vergangenheit beantragt werden müsse. Dies sei hier nicht der Fall, da bei einer über mehrere Jahre hinweg geltenden Rechtslage typischerweise eine gerichtliche Klärung rechtzeitig zu erreichen sei und auch im vorliegenden Fall habe erreicht werden können, nachdem das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 14. Oktober 2008 (1 BvR 928/08, juris) über eine Verfassungsbeschwerde der Klägerin entschieden habe. Es liege auch keine der weiteren Fallgruppen vor, in denen ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anerkannt sei. Insbesondere fehle es an einer Präjudizwirkung für einen beabsichtigten Staatshaftungsprozess, denn derartige Ansprüche bestünden selbst bei einem unterstellten Verstoß gegen Unionsrecht offensichtlich nicht, weil der Verstoß nicht hinreichend qualifiziert sei und den Amtswaltern keine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung vorgeworfen werden könne. Aus der vorliegenden, umfangreichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs sowohl zum Erlaubnisvorbehalt als auch zum Internetverbot folge, dass der Gesetzgeber zu keinem Zeitpunkt seine Rechtsetzungsbefugnisse überschritten habe, soweit er die Vermittlung von Lotterien unter Erlaubnisvorbehalt gestellt und sie im Internet verboten habe. Aber auch wenn man mit dem Verwaltungsgericht ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bejahen wollte, sei die Feststellungsklage für die Vergangenheit unbegründet, weil die Klägerin für ihre Tätigkeit stets der Erlaubnis der zuständigen Behörde bedurft und im Übrigen das damals uneingeschränkt geltende Internetverbot unabhängig vom Erlaubnisvorbehalt gegolten habe. Es werde auf die vorliegende Rechtsprechung Bezug genommen. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht im Hinblick auf die begehrte Feststellung der Erlaubnisfreiheit ab 1. Juli 2012 eine Klageänderung im Sinn von § 91 Abs. 1 VwGO angenommen, weil der Eintritt einer neuen Rechtslage zu einem anderen tatsächlichen Lebenssachverhalt und damit einem neuen Streitgegenstand geführt habe. Zwar sei mit Änderungen der Rechtslage im Regelfall keine Klageänderung verbunden, allerdings sei im Rahmen einer Feststellungsklage das anzuwendende Recht bereits für die Begrenzung des Streitgegenstands relevant; daher könne anders als im Bereich der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage der Gegenstand der Feststellungsklage nicht von den das Rechtsverhältnis konstituierenden Rechtsvorschriften getrennt werden, wenn die Änderung so grundlegender Natur sei, dass das Rechtsverhältnis nunmehr ein anderes sei (BVerwG, B.v. 4.5.2005 - 4 C 4.04 - juris). Dies sei hier vor allem angesichts der nun eröffneten Befreiungsmöglichkeiten nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall. Die Vermittlung von Lotterieprodukten im Internet sei nunmehr in bewusster Abkehr von der früheren Rechtslage nach Erteilung einer Befreiung möglich. Im Übrigen würden nun glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnisse nach § 19 Abs. 2 GlüStV zentral vom Land Niedersachsen erteilt. Die sieben weiteren Unteranträge seien, wolle man hierin eigenständige Anträge sehen, wegen der Subsidiarität der Feststellungsklage unzulässig; die hier thematisierten Voraussetzungen müssten im Erlaubnisverfahren geprüft und gegebenenfalls durch Verpflichtungsklage verfolgt werden.

Die Klägerin regte an, den sich auf den Zeitraum ab 1. Juli 2012 beziehenden Teil des Verfahrens ebenso wie denjenigen im Parallelverfahren (10 BV 13.1005) abzutrennen und so lange ruhen zu lassen, bis über die seit 2014 vor dem Verwaltungsgericht Hamburg anhängige Verpflichtungsklage entschieden sei, mit der sie ihren nach § 19 Abs. 2 GlüStV beim Land Niedersachsen gestellten, inzwischen abgelehnten Antrag auf eine „gebündelte Vermittlungserlaubnis für ganz Deutschland“ verfolge. Für die vergangenheitsbezogenen Anträge bestehe im Hinblick auf den tiefgreifenden Eingriff in Grundfreiheiten auch angesichts der durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verschärften Anforderungen nach wie vor ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse, da bisher unbeantwortete Fragen noch nicht geklärt seien und der Senat ausdrücklich offen gelassen habe, ob dieser Rechtsprechung zu folgen sei. Angezeigt erscheine jedenfalls eine Neubefassung entweder des Europäischen Gerichtshofs oder jedenfalls des Bundesverwaltungsgerichts mit der Frage der Voraussetzungen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses.

Der Senat hat mit Urteil vom 12. Dezember 2017 die Berufung im Parallelverfahren (10 BV 13.1005) zurückgewiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die vorgelegten Behördenakten sowie die Gerichtsakten, hier insbesondere auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 5. Dezember 2016, Bezug genommen.

Die zulässige Berufung ist unbegründet

Die Feststellungsklage mit ihren verschiedenen Anträgen (1.a bis e) für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis 30. Juni 2012 wurde vom Verwaltungsgericht (im Ergebnis) ebenso zu Recht abgewiesen (I.) wie die Feststellungsklage (Klageanträge 2.a bis e) für den Zeitraum der ab 1. Juli 2012 eingetretenen neuen Rechtslage (II.).

Die Klägerin hat ihre in fünf Anträge untergliederte Feststellungsklage bereits am 20. August 2012 derart umgestellt, dass sie mit ihr nicht nur eine auf die gegenwärtige Rechtslage bezogene Feststellung (hierzu: II.), sondern zugleich auch die Feststellung eines vergangenen, bis 30. Juni 2012 bestehenden Rechtsverhältnisses (hierzu: I.) begehrt. Jede der beiden Feststellungsklagen umfasst fünf voneinander grundsätzlich unabhängige Anträge, die hier gemäß § 44 VwGO „in einer Klage“ zusammengefasst verfolgt werden. Im Kern bezieht sich das Feststellungsbegehren auf die Erlaubnisfreiheit der von der Klägerin schon vor 2008 ausgeübten Tätigkeit der Vermittlung von in Deutschland zugelassenen Lotterien im Internet und die Werbung hierfür auch im Internet. Einer getrennten Prüfung und Beurteilung der fünf verschiedenen Anträge bedarf es weder für den („vergangenheitsbezogenen“) Zeitraum bis 30. Juni 2012 noch für den („gegenwartsbezogenen“) Zeitraum ab 1. Juli 2012, denn die zur Unzulässigkeit der Klagen führenden Erwägungen haben für alle fünf Feststellungsanträge jeweils gleichermaßen Gültigkeit. Der Klägerin geht es also nicht (mehr) nur um die Feststellung der Erlaubnisfreiheit ihrer Betätigung zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, sondern zusätzlich um eine entsprechende Feststellung des bis 30. Juni 2012 bestehenden Rechtsverhältnisses.

I.

Soweit sich die Klage auf das Jahr 2008 bezieht, fehlt es bereits am allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin (1.). Ungeachtet dessen ist die auf das Jahr 2008 und den weiteren Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis 30. Juni 2012 bezogene Klage auf Feststellung (§ 43 Abs. 1 VwGO) eines vergangenen Rechtsverhältnis zwar grundsätzlich statthaft (2.); die Klägerin besitzt jedoch im für die Beurteilung der Zulässigkeit ihrer umgestellten Klage maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung nicht das in Anlehnung an § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche besondere Rechtsschutzinteresse an der Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses (3.).

1. Soweit sich die begehrte Feststellung auf das Jahr 2008 bezieht, hat die Klägerin schon kein Rechtsschutzbedürfnis, das allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzung für sämtliche Klagearten ist (vgl. hierzu Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb § 40 Rn. 30). Denn sie hat ihre Vermittlungstätigkeit im Internet über das ganze Jahr 2008 hinweg ungeachtet des Umstandes, dass die von ihr auf der Grundlage der Übergangsvorschrift des § 25 Abs. 6 GlüStV 2008 am 29. November 2007 beantragte, auf ein Jahr befristete Erlaubnis versagt worden war, fortgeführt, ohne dass die Glücksspielaufsicht hiergegen etwa mit einer Untersagungsverfügung vorgegangen wäre. Die Klägerin hat die Internetvermittlung in Bayern, wie in der mündlichen Verhandlung bestätigt, erst zum 1. Januar 2009 eingestellt. In dieser Situation, in der sie sich tatsächlich noch in unverändertem Umfang wirtschaftlich betätigt hat, besteht kein Bedürfnis an der Klärung der von ihr (auch) für das Jahr 2008 aufgeworfenen und grundsätzlich feststellungsfähigen Rechtsfragen. Diesem Umstand hat die Klägerin im Übrigen bereits Rechnung getragen, indem sie den Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht einer Erledigung zugeführt hat, soweit es um den - zunächst ebenfalls streitgegenständlichen - Bescheid des Beklagten vom 4. April 2008 ging, mit dem die Erlaubnis zur Internetvermittlung nach der genannten Übergangsvorschrift abgelehnt worden war. Ungeachtet des insoweit fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses gelten die folgenden Ausführungen (I. 2.) auch für die auf das Jahr 2008 begehrte Feststellung.

2. Die am 21. April 2008 erhobene und später umgestellte, auf den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis 30. Juni 2012 bezogene Feststellungsklage ist nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Sie ist statthaft, denn ihr liegt ein konkretes feststellungsfähiges, auf die Vergangenheit bezogenes Rechtsverhältnis zu Grunde (2.1). Der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage steht nicht entgegen (2.2).

2.1 Es besteht ein konkretes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Es liegt hier ein bestimmter Sachverhalt - die näher umrissene wirtschaftliche Betätigung der Klägerin - vor, aus dem sich aufgrund öffentlich-rechtlicher Normen bestimmte rechtliche Beziehungen zwischen der Klägerin als Normadressatin und dem Beklagten als Normanwender ergeben (vgl. BVerwG, U.v. 23.8.2007 - 7 C 13.06 - juris Rn. 21; U.v.. 30.11.2011 - 6 C 20.10 - juris Rn. 12). Dieser Streit betrifft die sich aus bestimmten Normen des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrags 2008 ergebenden Rechtsbeziehungen. Während der Beklagte die Notwendigkeit einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Vermittlungstätigkeit der Klägerin behauptet, geht diese aus verschiedenen Gründen von einer fortdauernden, wie bis zum Inkrafttreten des Staatsvertrags unstreitig bestehenden Erlaubnisfreiheit aus. Damit haben sich die rechtlichen Beziehungen zwischen den Parteien zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, weil die Anwendung bestimmter Normen des öffentlichen Rechts auf einen überschaubaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, U.v. 26.1.1996 - 8 C 19.94 - juris).

Die Klägerin konnte auch ihre ursprünglichen, auf Feststellung eines aktuellen Rechtsverhältnisses gerichteten Anträge auf die Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses umstellen, nachdem sich infolge des Inkrafttretens des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags am 1. Juli die bisher maßgebliche Rechtslage wesentlich verändert hatte. Mit einer Feststellungsklage kann nämlich auch ein vergangenes Rechtsverhältnis zur Klärung gestellt werden (Wolff in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113 Rn. 305, 319). Dies gilt insbesondere, wenn zum Zeitpunkt der Klageerhebung wegen des zwischenzeitlichen Übergangs auf ein neues Rechtssystem das ursprünglich für das (strittige) Rechtsverhältnis maßgebliche Rechtssystem bedeutungslos geworden ist. Ist jedoch - wie hier - das ursprüngliche Rechtsverhältnisses wegen einer grundlegenden Änderung der Rechtslage nach Erhebung der Feststellungsklage beendet (vgl. hierzu: II.1), kann diese Klage unter Beachtung der zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entwickelten Grundsätze fortgeführt werden (vgl. BVerwG, U.v. 29.4.1997 - 1 C 2.95 - juris Rn. 15 ff.; BayVGH, U.v. 4.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 33). Damit bleibt einem Kläger grundsätzlich die Möglichkeit erhalten zu verhindern, dass der mit der Klage unter entsprechendem Aufwand bereits erreichte Stand nutzlos wird. Die Sachlage ist mit dem Übergang von einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage vergleichbar (OVG BB, U.v. 30.6.2016 - OVG 1 B 2. 14 - juris Rn. 52; eine Analogiemöglichkeit verneinend: Wolff in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113 Rn. 319, der für das Feststellungsinteresse gleichwohl auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zurückgreift; ähnlich: Schenke in Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rn. 25).

Mit der vorgenommenen Umstellung ist keine Klageänderung (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 3 ZPO) verbunden. Denn mit der ursprünglich erhobenen Feststellungsklage wurde nicht die Feststellung der Erlaubnisfreiheit auch für den Fall künftiger, inhaltlich nicht vorhersehbarer Rechtsänderungen begehrt; vielmehr bildeten die seinerzeit gültigen Rechtsnormen des Glücksspielstaatsvertrags 2008 die konkrete Grundlage des zwischen den Beteiligten festzustellenden Rechtsverhältnisses (SächsOVG, U.v. 2.12.2013 - 3 A 242/11 - juris Rn. 44). Bezieht die Klägerin also ihren Feststellungsantrag ausdrücklich auf die zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (hier: infolge des Außerkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags 2008) nicht mehr geltende Rechtslage, verfolgt sie damit nur ihren ursprünglich gestellten Klageantrag - ohne Klageänderung - fort.

2.2 Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht der Vorrang der Gestaltungs- oder Leistungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) entgegen. Denn die Klägerin konnte ihre Rechtsbehauptung, weiterhin ohne Erlaubnis im Internet Lotterien vermitteln zu dürfen, nicht in gleicher Weise effektiv im Wege der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage verfolgen, ohne damit von ihrem eigentlichen Rechtsschutzziel abzugehen. Gerade mit Blick auf die von der Klägerin bestrittene Wirksamkeit des zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Erlaubnisvorbehalts (§ 4 Abs. 1 GlüStV 2008) vermittelt die erhobene Feststellungsklage gegenüber einer auf die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis gerichteten Verpflichtungsklage einen weitergehenden und damit effektiveren Rechtsschutz und ist daher nicht subsidiär (vgl. Schenke in Kopp/Schenke, 22. Aufl. 2016, § 43 Rn. 29). Deshalb spielt auch keine Rolle, dass die Klägerin am 19. September 2008 bei der Beklagten einen Antrag, ihr für die Zeit ab dem 1. Januar 2009 eine Erlaubnis für die gewerbliche Vermittlung verschiedener Lotterien (ungeachtet des Vertriebswegs) gemäß § 4 Abs. 1, 2 GlüStV 2008 zu erteilen, gestellt hat, der mit Bescheid vom 2. März 2009 abgelehnt wurde und den sie im parallel geführten Rechtsstreit (10 BV 13.1005) hilfsweise weiterverfolgt hat. Die Klägerin hat auch im dortigen Verfahren keine Zweifel daran gelassen, dass sie als vorrangiges Rechtsschutzziel nach wie vor die Feststellung der Erlaubnisfreiheit ihrer Betätigung verfolgt, und nur hilfsweise für den Fall der Erfolglosigkeit dieses Begehrens eine Erlaubnis anstrebt.

3. Die demnach in prozessual statthafter Weise im Laufe des Klageverfahrens umgestellte Feststellungsklage ist jedoch in Anlehnung an die von der Rechtsprechung zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entwickelten Grundsätze unzulässig.

Bezieht die Klägerin ihre Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO auf die Feststellung eines in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnisses, hängt deren Zulässigkeit nicht - wie im Fall einer unmittelbaren Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO - davon ab, ob sich das ursprüngliche Klagebegehren tatsächlich mit Ablauf des 30. Juni 2012 erledigt hat (vgl. SächsOVG, U.v. 2.12.2013 - 3 A 242/11 - juris Rn. 45; hierzu: II. 1.), so dass diese Frage hier keiner weiteren Erörterung bedarf. Die Klägerin besitzt jedenfalls (wie bereits zum Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts) kein berechtigtes Interesse an der Feststellung für das in der Vergangenheit liegende Rechtsverhältnis; es liegt keine der Fallgruppen vor, in denen ein berechtigtes Interesse an der Fortführung der Klage auf Feststellung eines Rechtsverhältnisses nach Maßgabe der bis 30. Juni 2012 geltenden Normen anzuerkennen ist.

Während für eine Feststellungsklage grundsätzlich ein berechtigtes Interesse erforderlich, aber auch ausreichend ist, das rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein kann und für das lediglich entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (vgl. BVerwG, U.v. 16.5.2013 - 8 C 41.12 - juris Rn. 20), sind bei vergangenen Rechtsverhältnissen strengere Anforderungen zu stellen (BayVGH, U.v. 4.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 33; Kopp/Schenke, VwGO, a.a.O., § 43 Rn. 25: das seinerzeitige Rechtsverhältnis muss über seine Beendigung hinaus anhaltende Wirkung in der Gegenwart äußern). Die Rechtsprechung geht in diesen Fällen in Anlehnung an die Voraussetzungen bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO davon aus, dass entweder die Gefahr der Wiederholung, ein Rehabilitierungsinteresse, ein schwerwiegender Grundrechtseingriff (3.1) oder die Präjudizwirkung für einen angestrebten Staatshaftungsprozess (3.2) vorliegen muss (BayVGH, U.v. 4.2.2014, a.a.O., Rn. 33, 43 ff.). Im Fall der Klägerin kommen nur die beiden letztgenannten Gruppen in Betracht, auf die sie sich auch bezieht. Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Feststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, also der letzten mündlichen Verhandlung gegeben sein (BVerwG, U.v. 16.5.2013 a.a.O.; BVerwG, B.v. 30.4.1999 - 1 B 36.99 - juris Rn. 5).

3.1 Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt sich ein berechtigtes Feststellungs-interesse nicht mit dem Vorliegen eines tiefgreifenden Eingriffs in Grundrechte oder Grundfreiheiten begründen.

3.1.1 Ein ideelles Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit einer erledigten Verwaltungsmaßnahme (übertragen auf die vorliegende Situation: an der Feststellung der Erlaubnisfreiheit nach den seinerzeitigen Vorschriften) kommt nicht nur dann in Betracht, wenn eine nachwirkende Diskriminierung besteht, sondern auch dann, wenn die Art des Eingriffs, insbesondere in einen grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit dem verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, es erfordert, das Feststellungsinteresse anzuerkennen (vgl. BVerwG, B.v. 3.2.1999 - 1 PKH 2.99 - juris Rn. 4). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist ein Rechtsschutzinteresse im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG auch in Fällen tiefgreifender Grundrechtseingriffe gegeben, in denen die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene die gerichtliche Entscheidung in der von der Prozessordnung vorgegebenen Instanz kaum erlangen kann (stRspr, BVerfG, B.v. 6.7.2016 - 1 BvR 1705/15 - juris Rn. 14; B.v. 30.4.1997 - 2 BvR 817/90 u.a. - juris Rn. 49). Ein solcher Eingriff kann sowohl in der Maßnahme selbst als auch in der Art des durch die erledigte Maßnahme bewirkten Eingriffs liegen.

3.1.2 An diesen Grundsätzen gemessen kann hier dahinstehen, ob allein die Weigerung des Beklagten, die geltend gemachte Erlaubnisfreiheit der Vermittlungstätigkeit der Klägerin (für den Zeitraum bis 30. Juni 2012) anzuerkennen, mit einem „Eingriff“ in ihre Berufsausübungsfreiheit (hier: in Gestalt der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG) sowie in ihre unionsrechtlichen garantierte Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV verbunden ist, und ob ein darin liegender Rechtseingriff schwerwiegender Natur ist (verneint für ein vergleichbares Feststellungsbegehren: BayVGH, U.v. 4.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 43 ff.). Offenbleiben kann weiter, ob sich die Klägerin mit ihrem Feststellungsbegehren nicht im Kern gegen einen legislativen Eingriff wendet, den sie in der Einführung eines Genehmigungsvorbehalts für ihre Vermittlungstätigkeit und des Internetverbots (vgl. Art. 4 Abs. 1, 4 GlüStV 2008) durch den zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag begründet sieht, oder ob sie eine feststellende Entscheidung über „exekutives Unrecht“ erreichen will, das sich aus ihrer Sicht daraus ergibt, dass der Beklagte die zitierten Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags 2008 angewendet hat, obwohl sie nach Auffassung er Klägerin gegen unionsrechtliche Grundfreiheiten (hier: Art. 56 AEUV) verstoßen und daher unanwendbar sind.

Denn selbst bei unterstellter Annahme eines tiefgreifenden Rechtseingriffs im dargelegten Sinn ist hier ein berechtigtes Feststellungsinteresse zu verneinen, weil keine Situation besteht, in der die Klägerin mit ihrem Feststellungsbegehren wegen der sich aus seiner Eigenart ergebenden kurzfristigen Erledigung ohne wirksamen Rechtsschutz geblieben wäre (BVerwG, U.v. 16.5.2013 - 8 C 40.12 - juris Rn. 27 ff.; BVerfG, B.v. 6.7.2016 - 1 BvR 1705/15 - juris Rn. 14). Im vorliegenden Fall besteht kein berechtigtes Feststellungsinteresse, weil sich die verweigerte Anerkennung der Erlaubnisfreiheit nicht als Hoheitsakt darstellt, dessen Wirkung nach seinem typischen Verfahrensablauf auf eine so geringe Zeitspanne beschränkt ist, dass eine gerichtliche Entscheidung kaum erlangt werden kann. Die Zulässigkeit dieser Einschränkung des Feststellungsinteresses in der hier maßgeblichen Fallgruppe haben das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 16.5.2013 - 8 C 15.12 - juris) sowie das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, B.v. 6.7.2016, a.a.O.) bestätigt. Zur weiteren Begründung kann auf die ausführliche Darstellung der hier maßgeblichen Problematik im zwischen den Parteien ergangenen Urteil vom 12. Dezember 2016 im Parallelverfahren (10 BV 13.1005 - UA, 2.2.1) in entsprechender Weise Bezug genommen werden.

Auch im vorliegenden Fall ist nicht erkennbar, dass im Hinblick auf das ursprüngliche Feststellungsbegehren kein wirksamer Rechtsschutz im hierfür verfügbaren Zeitraum zu erlangen war (BVerfG, B.v. 6.7.2016, a.a.O., Rn. 14). Die Klägerin hatte am 21. April 2008 beim Verwaltungsgericht Regensburg Feststellungsklage erhoben, weshalb an der grundsätzlichen Möglichkeit wirksamen Rechtsschutzes keine Zweifel bestehen können. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass es tatsächlich erst nach Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags zum 1. Juli 2012 und damit nicht mehr unter Geltung des Glücksspielstaatsvertrags 2008 zu einer gerichtlichen Sachentscheidung (Urteil vom 28.2.2013) über die Feststellungsklage gekommen ist. Die Verfahrensdauer ist hier verschiedenen, im Hinblick auf die Frage einer wirksamen Rechtsschutzgewährung aber nicht entscheidenden Umständen geschuldet; die tatsächliche Dauer des Verfahrens ändert nichts daran, dass sich das Feststellungsbegehren nicht wegen seiner Eigenart innerhalb so kurzer Zeit erledigt hat, dass eine gerichtliche Entscheidung ausgeschlossen war. Im Ergebnis erweist sich, dass im vorliegenden Fall zur Sicherung der Effektivität des Rechtsschutzes die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses nicht geboten ist, denn im Hinblick auf die reale Möglichkeit, die beantragte Feststellung gerichtlich zu erstreiten, bestand keine Rechtsschutzlücke.

Nichts anderes ergibt sich aus unionsrechtlicher Sicht. Auch aus der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs im Sinne des Art. 47 GRCh folgt keine Verpflichtung, das Merkmal des berechtigten Interesses nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu Gunsten der Klägerin weiter auszulegen.

3.2 Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung des in der Vergangenheit liegenden Rechtsverhältnisses ergibt sich auch nicht aus der Präjudizwirkung für einen von der Klägerin angestrebten Staatshaftungsprozess. Zwar kann sich ein solches Interesse wohl auch dann ergeben, wenn mit einer Feststellungsklage zunächst das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt werden sollte (dazu 3.2.1); die Voraussetzungen der Amtshaftung gemäß Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs liegen jedoch nicht vor (dazu 3.2.2).

3.2.1 Ein Feststellungsinteresse unter Hinweis auf die konkrete Absicht, Ersatzansprüche gegen den Staat geltend zu machen, kann grundsätzlich im Rahmen einer auf die Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses gerichteten Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO bestehen. Vor Erhebung einer Schadensersatzklage bei den ordentlichen Gerichten muss ein Kläger, gegen den ein belastender Verwaltungsakt ergangen ist, zunächst im Wege des Primärrechtsschutzes versuchen, die Belastung durch Anfechtungs- oder Versagungsgegenklage bei den Verwaltungsgerichten zu beseitigen. Erst dann kann er im Wege des sekundären Rechtsschutzes Ersatzansprüche bei den ordentlichen Gerichten mit Aussicht auf Erfolg einklagen. Erledigt sich der belastende Verwaltungsakt während des Verwaltungsprozesses, sieht die Rechtsprechung ein schutzwürdiges Interesse des Klägers darin, dass ihm die Früchte des bisherigen notwendigen Prozessierens erhalten bleiben, und gibt ihm deshalb das Recht, feststellen zu lassen, ob der von ihm angefochtene Hoheitsakt rechtmäßig war oder nicht (vgl. BVerwG, U.v. 11.3.1993 - 3 C 90.90 - juris Rn. 37).

Bei einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO könnte dies deshalb anders sein, weil hier nicht zunächst ein rechtswidriger Verwaltungsakt aufgehoben werden muss, vielmehr ein Kläger seinen Amtshaftungsanspruch unmittelbar vor dem Zivilgericht verfolgen könnte, welches dann über die öffentlich-rechtlichen Vorfragen mitzuentscheiden hätte. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fehlt ein berechtigtes Feststellungsinteresse jedenfalls in den Fällen, in denen sich ein Verwaltungsakt - entsprechend auf den vorliegenden Fall übertragen: das Feststellungsbegehren zur seinerzeitigen Rechtslage - bereits vor Klageerhebung erledigt hat (vgl. BVerwG, U.v. 27.6.1997 - 8 C 23.96 - juris Rn. 21). So liegt der Fall hier aber nicht.

Das Rechtsverhältnis, das die Klägerin mit ihrer bereits im Jahr 2008 erhobenen Feststellungsklage geklärt haben wollte, erstreckte sich bis zum 30. Juni 2012 und endete zu diesem Zeitpunkt. Es lagen besondere Umstände vor, die auch bei einer derartigen Feststellungsklage grundsätzlich ein berechtigtes Interesse wegen der beabsichtigten Geltendmachung von Ersatzansprüchen gegen den Staat begründen könnten. Denn der Klägerin ging es mit der Feststellungsklage (zunächst) um den primären Rechtsschutz, weil sie die Fortführung des Vermittlungsgewerbes ohne Erlaubnis erreichen wollte. Ob hier aus diesem Grund ein besonderes Feststellungsinteresse besteht, ihr die Früchte des bisherigen Prozessierens zu erhalten, kann aber offen bleiben. Denn ein Präjudizinteresse der Klägerin besteht jedenfalls aus anderen Gründen nicht (vgl. 3.2.2).

3.2.2 Ein Feststellungsinteresse wegen der Präjudizialität für Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche besteht nur dann, wenn ein entsprechender Prozess mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist und nicht offenbar aussichtslos erscheint (z.B. BayVGH, U.v. 4.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 51 ff.; Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rn. 136). Von einer offenbaren Aussichtslosigkeit ist nur dann auszugehen, wenn ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, dass der behauptete Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann (vgl. BVerwG, U.v. 29.4.1992 - 4 C 29.90 - juris Rn. 14).

Im vorliegenden Fall ist von der offensichtlichen Aussichtslosigkeit eines nachfolgenden Schadensersatz- oder Entschädigungsprozesses auszugehen. Soweit die Klägerin die Feststellung von „legislativem Unrecht“ begehrt, würde ein hieran anknüpfender Amtshaftungsanspruch gemäß § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG (offensichtlich) bereits daran scheitern, dass sich die Beschränkungen der Tätigkeit der Klägerin unmittelbar aus dem Gesetz (§ 4 Abs. 1, 4 GlüStV 2008) ergeben, hoheitliches Handeln im Bereich der Gesetzgebung aber nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (vgl. z.B. BGH, U.v. 24.10.1996 - III ZR 127/91 - juris Rn. 9) im Regelfall keine Ansprüche aus Amtshaftung begründet, da den Amtsträgern insoweit keine drittbezogenen Amtspflichten obliegen, sondern diese in erster Linie dem Interesse der Allgemeinheit an einem geordneten Gemeinwesen dienen (OVG Saarl, U.v. 26.11.2013 - 3 A 106/12 - juris Rn. 113). Gesetze und Verordnungen enthalten generell-abstrakte Regelungen, sodass der Gesetzgeber insoweit ausschließlich Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit wahrnimmt. Soweit die Klägerin die Feststellung der Erlaubnisfreiheit ihrer Vermittlungstätigkeit für die Vergangenheit vor dem Hintergrund der Geltendmachung eines Amtshaftungsanspruchs wegen rechtswidriger Verwaltungstätigkeit verfolgt, scheidet ein solcher Anspruch schon nach der sog. Kollegialgerichtsregel (BVerwG, U.v. 17.8.2005 - 2 C 37.04 - juris Rn. 27) aus.

Auch die Voraussetzungen eines unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs liegen offensichtlich nicht vor, weil ein etwaiger Verstoß des Erlaubnisvorbehalts (§ 4 Abs. 1 GlüStV 2008) und seiner Anwendung durch die Behörden gegen Unionsrecht schon nicht hinreichend qualifiziert ist. Zur weiteren Begründung der vorstehenden Ausführungen kann der Senat auf seine Ausführungen im Parallelverfahren (U.v. 12.12.2016 - 10 BV 13.1005 - UA, 2.3) zur gleichgerichteten Problematik im Hinblick auf die dort begehrte Feststellung, die Versagung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter dem bis 30. Juni 2012 geltenden Rechtszustand sei rechtswidrig gewesen, Bezug nehmen. Dort heißt es u.a.:

„2.3.1 Das Feststellungsinteresse der Klägerin besteht in der vorliegenden Situation nicht, weil es schon an dem für eine erfolgreiche Amtshaftungsklage erforderlichen Verschulden eines Amtswalters des Beklagten fehlt, dem keine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung zur Last zu legen ist. Diese Aussage hat auch dann Gültigkeit, wenn man von der Rechtswidrigkeit des zur Begründung des Ablehnungsbescheids herangezogenen Verbots der Vermittlung von Lotterien über das Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 ausgehen wollte. Einem Amtswalter ist nämlich auch bei fehlerhafter Rechtsanwendung regelmäßig kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB vorzuwerfen, wenn seine Amtstätigkeit durch ein mit mehreren rechtskundigen Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht aufgrund einer nicht nur summarischen Prüfung als objektiv rechtmäßig angesehen wird (BVerwG, U.v. 16.5.2013, a.a.O., juris Rn. 45; Decker in Beck'scher Online-Kommentar VwGO, Posser/Wolff, Stand 1.1.2017, § 113 Rn. 87.3). Dies gilt sogar dann, wenn das Verwaltungshandeln nur in der ersten Instanz als rechtmäßig beurteilt wurde und dieses Urteil im Berufungsverfahren keinen Bestand hatte (BVerwG, U.v. 3.6.2003 - 5 C 50.02 - juris Rn. 9; U.v. 27.8.1992 - 2 C 29.90 - juris). Der sog. Kollegialgerichtsregel liegt die Erwägung zugrunde, dass von einem Beamten keine bessere Rechtseinsicht als von einem mit mehreren Richtern besetzten Gericht erwartet und verlangt werden kann (BVerwG, U.v. 17.8.2005 - 2 C 37.04 - juris Rn. 27).

Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht die Versagung der Erlaubnis in seinem Urteil vom 28. Februar 2013 (UA, S. 12, 20) mit ausführlicher Begründung in der Sache für rechtmäßig gehalten, weil die für die Vermittlung von Lotterien erforderliche Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2008 wegen des mit Unionsrecht und nationalem Verfassungsrecht in Einklang stehenden Internetverbots (§ 4 Abs. 4 GlüStV 2008) nicht habe erteilt werden können. Zur Begründung hat es sich u.a. auf Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 1.6.2011 - 8 C 5.10 - juris) und des Bundesgerichtshofs (B.v. 28.9.2011 - I ZR 30/10 - juris) berufen. Auch der Senat hat das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 für rechtmäßig gehalten (vgl. etwa B.v. 24.1.2012 - 10 CS 11.1290 - juris Rn. 17 m.w.N.). Dass zum Zeitpunkt des Erlasses des ablehnenden Bescheids vom 2. März 2009 noch keine Rechtsprechung zu dem erst am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Internetverbot vorlag, spielt im vorliegenden Zusammenhang keine Rolle. Jedenfalls ist die handelnde Behörde des Beklagten von der später durch ein Kollegialgericht bestätigten Rechtsauffassung ausgegangen, § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 entspreche sowohl Verfassungsals auch Unionsrecht.“

Damit ist ein rechtliches Interesse an der begehrten Feststellung für den Zeitraum bis 30. Juni 2012 nicht erkennbar.

II.

Die Berufung bleibt auch ohne Erfolg, soweit sie sich auf die gegenwartsbezogenen Feststellungsanträge (2.a bis e) bezieht. Das Verwaltungsgericht hat die Klage insoweit zu Recht mit Prozessurteil abgewiesen. Die Klageanträge sind unzulässig, weil sich das Feststellungsbegehren, das sich nach der zum 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Rechtsänderung richtet, als Änderung des ursprünglichen Streitgegenstands darstellt (1.), die als Klageänderung nicht die Voraussetzungen des § 91 VwGO erfüllt (2.).

1. Das auf die aktuelle, seit dem 1. Juli 2012 geltende Rechtslage bezogene Feststellungsbegehren stellt gegenüber dem ursprünglichen Klagebegehren eine Klageänderung in Form einer Klageerweiterung dar, weil die Klägerin ihr Feststellungsbegehren nun auf zwei verschiedene Zeiträume bezieht. Eine Klageänderung wird definiert als Veränderung des Streitgegenstandes durch Disposition des Klägers; der Streitgegenstand wird bestimmt durch Klageanspruch und Klagegrund, also durch den geltend gemachten materiell-rechtlichen Anspruch und den ihm zugrunde liegenden Sachverhalt (stRspr, BVerwG, U.v. 24.10.2013 - 7 C 13.12 - juris Rn. 28 f.; Schmid in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 91 Rn. 5 bis 15). Wird der Klageanspruch, der Klagegrund oder beides verändert, handelt es sich demzufolge um eine Klageänderung. Gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO ist eine Erweiterung des Klageantrags nur dann nicht als Klageänderung anzusehen, wenn der Klagegrund unverändert bleibt. Auch wenn neu zur Entscheidung gestellte tatsächliche Umstände geltend gemacht werden, zu denen mangels Entscheidungserheblichkeit für den ursprünglichen Klageantrag noch keine Feststellungen getroffen wurden, liegt eine Antragserweiterung im Sinne einer Klageänderung vor.

Im Fall einer Feststellungsklage ist der Streitgegenstand die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines konkreten Rechtsverhältnisses, welches durch die sich aufgrund von bestimmten Normen des öffentlichen Rechts ergebende rechtliche Beziehung zwischen den beteiligten Personen gekennzeichnet ist. Im Unterschied zur Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage, die auf die Abwehr eines belastenden Verwaltungsakts oder die Einräumung einer bestimmten Begünstigung gerichtet sind, ist für den Streitgegenstand einer Feststellungsklage das nach dem Begehren des Klägers konkret anzuwendende Recht maßgeblich, das der Klärung der strittigen Rechte und Pflichten zu Grunde zu legen ist. Dabei führt der Umstand, dass sich das im Zeitpunkt der Klageerhebung „gegenwärtige“ Rechtsverhältnis im Laufe des Verfahrens in ein (grundsätzlich ebenso feststellungsfähiges) vergangenes Rechtsverhältnis wandelt, für sich allein betrachtet noch nicht zu einer Klageänderung. Verliert jedoch das für die begehrte Feststellung maßgebliche Recht seine Gültigkeit und tritt an seine Stelle grundlegend neues Recht, erledigen sich das in der Vergangenheit liegende Rechtsverhältnis und das darauf bezogene Feststellungsbegehren; seine Umstellung auf die neue Rechtssituation bedeutet eine Änderung des Klagegegenstands (zu einer nicht unerheblichen, aber nicht grundlegenden Änderung des Streitgegenstandes einer Feststellungsklage während des Klageverfahrens: BVerwG, B.v. 4.5.2005 - 4 C 4. 04 - juris Rn. 22; vgl. a. BVerwG, U.v. 26.11.2003 - 9 C 6. 02 - juris Rn. 25, 26, jeweils zur geänderten Festlegung von Anflugverfahren durch Rechtsverordnung).

So liegt der Fall hier. Der Klagegrund der (erweiterten) Feststellungsklage hat sich durch die zum 1. Juli 2012 wirksam gewordene Neuregelung des Glücksspielrechts in grundlegender Weise geändert. Die Neuregelung hat das ursprünglich zum Gegenstand der Feststellungsklage erhobene seinerzeitige Rechtsverhältnis beendet bzw. erledigt (vgl. SächsOVG, U.v. 2.12.2013, a.a.O., Rn. 44, 45; OVG Saarl, U.v. 26.11.2013 - 3 A 106/12 - juris Rn. 56). Sie hat den ursprünglichen Klagegrund nicht lediglich modifiziert, sondern ihn vielmehr im Sinne eines „aliud“ verändert (Wolf in Beck'scher Online-Kommentar VwGO, Posser/Wolff, Stand: 1.10.2016, § 91 Rn. 9 bis 11). Dies ergibt sich aus Folgendem:

Zwar gilt für die ab 1. Juli 2012 geltend gemachte Erlaubnisfreiheit, dass die (allgemeine) Erlaubnispflicht der gewerblichen Spielvermittlung durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag nicht aufgehoben wurde, sondern im Grundsatz über den 30. Juni 2012 hinaus fortbesteht (SächsOVG, U.v. 2.12.2013 - 3 A 242/11 - juris Rn. 45 bis 47; OVG Hamburg, B.v. 11.8.2016 - 4 Bf 244/13.Z - juris); dementsprechend strebt die Klägerin nach wie vor (nur hilfsweise) eine Vermittlungserlaubnis für den Freistaat Bayern unter Geltung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags (§ 4 Abs. 1, 2 GlüStV) an (vgl. Parallelverfahren 10 BV 13.1005).

Gleichwohl ist das ursprünglich zwischen der Klägerin und dem Beklagten bestehenden Rechtsverhältnis beendet. Dies folgt bereits aus dem ab 1. Juli 2012 geltenden neuen § 19 Abs. 2 GlüStV, der für die nach § 4 Abs. 1, 2 GlüStV erforderliche (vertriebswegunabhängige) Vermittlungserlaubnis vorsieht, dass gewerblichen Spielvermittlern, die - wie die Klägerin - in allen oder mehreren Bundesländern tätig werden, die für die einzelnen Bundesländer zu erteilenden Erlaubnisse gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde in Niedersachsen erteilt werden (vgl. zum sog. vereinfachten Erlaubnisverfahren: Schmitt in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 19 Rn. 34 bis 36). Dementsprechend ist für die Erteilung von Vermittlungserlaubnissen - ungeachtet der fortbestehenden Glücksspielhoheit der Länder - ab dem 1. Juli 2012 das Land Niedersachsen zuständig, bei dem weiterhin für jedes Bundesland, in dem öffentliche Glücksspiele vermittelt werden sollen, eine Erlaubnis zu beantragen ist. Hieraus folgt, dass zwischen der Klägerin und dem Beklagten aktuell kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zur Frage der geltend gemachten Erlaubnisfreiheit mehr besteht, weil diese Frage ausschließlich im Verhältnis zum Land Niedersachsen geklärt werden kann. Als Konsequenz aus § 19 Abs. 2 GlüStV hat die Klägerin im Übrigen bereits am 25. Januar 2013 bei der Glücksspielaufsicht des Landes Niedersachsen die Erteilung der Vermittlungserlaubnisse nach § 4 Abs. 1, 2 GlüStV (auch für Bayern) beantragt und diesen Anspruch im Rahmen einer bereits Anfang 2014 beim Verwaltungsgericht Hamburg (4 K 376/14) erhobenen Untätigkeitsklage rechtshängig gemacht.

Weiterhin haben sich die für die Beurteilung der gewerblichen Spielvermittlung maßgeblichen rechtlichen Bedingungen mit dem Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags zum 1. Juli 2012 in wesentlichen Punkten geändert. So darf nun insbesondere nach § 4 Abs. 5 GlüStV erstmals im Wege einer von der zuständigen Landesbehörde zu erteilenden Befreiung vom Verbot der Vermittlung von Glücksspielen im Internet dispensiert werden, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags wirksamer zu erreichen. Auf der Grundlage dieser Bestimmung ist in Bayern - anders als nach dem bis 30. Juni 2012 geltenden absoluten Internet-Verbot - eine kontrollierte Zulassung des Vertriebsweges Internet grundsätzlich möglich (vgl. dazu im Einzelnen: Postel in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 Rn. 80 ff.), nachdem der Beklagte von der Länderöffnungsklausel in § 4 Abs. 5 GlüStV Gebrauch gemacht hat (vgl. Art. 2 Abs. 3 AGGlüStV). Damit wird ein eigenständiges, vom Beklagten durchzuführendes Erlaubnisverfahren eröffnet. § 4 Abs. 5 GlüStV enthält eine Reihe neuer Tatbestandsvoraussetzungen, bei deren Vorliegen von einer Sicherstellung der Erreichung der Ziele des geänderten Glücksspielstaatsvertrags ausgegangen werden kann und daher eine Ausnahmeerlaubnis erteilt werden darf. Auch die in § 5 GlüStV 2008 festgelegten Grenzen zulässiger Werbung wurden nicht in den neuen § 5 GlüStV übernommen; nach § 5 Abs. 1 GlüStV ist Werbung an den Zielen des geänderten Staatsvertrages auszurichten, wobei die Aufklärungspflichten durch § 7 Abs. 1 Satz 2 GlüStV konkretisiert werden. Nach § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV besteht zudem die Möglichkeit, ausnahmsweise auch die zuvor nach § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 verbotene Werbung im Fernsehen oder Internet zuzulassen (vgl. SächsOVG, U.v. 2.12.2013 - 3 A 242/11 - juris Rn. 47). All dies führte zu einem völlig veränderten materiell-rechtlichen Rahmen für die hier inmitten stehende gewerbliche Spielvermittlung, der es ausschließt, von einer im Wesentlichen gleichen Rechtslage und damit einem im Wesentlichen unveränderten Rechtsverhältnis auszugehen.

Die grundlegende gesetzgeberische Bedeutung dieser Änderungen kommt auch in der Übergangsvorschrift des § 29 Abs. 1, 2 GlüStV zum Ausdruck. Danach galten vor dem 1. Juli 2012 erteilte Vermittlererlaubnisse mit bestimmten Maßgaben längstens bis zum 31. Dezember 2012 fort, neue Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 GlüStV waren spätestens zum 1. Januar 2013 einzuholen (§ 29 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Dies zeigt, dass nach der Neuregelung selbst eine vor dem 1. Juli 2012 erteilte Vermittlungserlaubnis keine über den 31. Dezember 2012 hinausgehenden Rechtswirkung zukommen konnte, sondern ein erneutes Erlaubnisverfahren vor dem Hintergrund der ab 1. Juli 2012 geltenden Rechtslage durchgeführt werden musste. Das zeigt die grundlegende Natur der erfolgten Rechtsänderungen und der damit einhergehenden Änderung des feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses zwischen der Klägerin und dem Beklagten auf.

Schließlich benötigt die Klägerin nach der aktuellen Rechtslage zur Erreichung ihres Rechtsschutzziels, Lotterien im Internet vermitteln zu dürfen, neben der (hilfsweise beantragten) allgemeinen Vermittlungserlaubnis ab 1. Juli 2012 erstmals eine (rechtlich eigenständige) Befreiung vom Verbot der Internetvermittlung nach § 4 Abs. 5 GlüStV (vgl. Postel in Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 4 Rn. 80 ff.). Für ihre Erteilung ist der Beklagte zuständig. Die Klägerin hat diese - bisher auch nicht hilfsweise beim Beklagten beantragte - Befreiung bzw. die Feststellung, dass die Befreiung nicht erforderlich sei, schon nicht zum Streitgegenstand des Feststellungsbegehrens gemacht.

Am Vorliegen einer Klageänderung vermag schließlich auch der vom Kläger angeführte Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts (B.v. 29.10.2014 - 4 L 98/13 - nicht veröff.) in einem Zulassungsverfahren nichts zu ändern, in dem ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des eine Klageänderung bejahenden erstinstanzlichen Urteils damit begründet wurden, die Rechtslage habe sich im Hinblick auf den dortigen Antrag der Feststellung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisfreiheit „nicht grundlegend geändert“, weil den Rechtsgrund des Antrags nach wie vor die der Klägerin zustehende Dienstleistungs- und Berufsfreiheit bildeten. Wollte man jedoch eine Klageänderung schon dann verneinen, wenn bei der Erteilung einer beantragten Erlaubnis die gleichen verfassungs- oder unionsrechtliche Vorschriften zu berücksichtigen sind, wäre bei gleichzeitiger grundlegender Umstellung der einfachrechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen - wie im vorliegenden Fall - praktisch niemals eine Änderung des Klagegrundes anzunehmen. Die Frage nach einer grundlegenden Änderung der Rechtssituation ist immer einzelfallbezogen zu beantworten und nicht danach, ob die geltend gemachten verfassungs- und unionsrechtlichen Rechte identisch geblieben sind. Die hier inmitten stehende Frage nach der Erlaubnisfreiheit einer glücksspielrechtlichen Betätigung wird nicht unmittelbar auf der Grundlage verfassungs- oder unionsrechtlicher Vorschriften beantwortet, sondern primär nach einfachrechtlichen Vorschriften (vgl. a. OVG Hamburg, B.v. 11.8.2016 - 4 Bf 244/13.Z - nicht veröff.).

Liegt demnach eine wesentliche Änderung des gesamten glücksspielrechtlichen Regimes vor, muss auch die für die Beurteilung des Rechtsverhältnisses (hier: Erlaubnisfreiheit) maßgebliche Frage, ob die (bestrittene) Erlaubnispflicht gegen den unionsrechtlichen Anwendungsvorrang verstößt, einer völlig neuen Prüfung unterzogen werden.

2. Die Klageänderung ist nicht zulässig (§ 91 Abs. 1 VwGO), weil weder der Be-klagte eingewilligt hat noch die Änderung sachdienlich ist.

Der Beklagte hat sich bereits im erstinstanzlichen Verfahren ausdrücklich gegen eine Klageänderung gewandt. Der Senat hält sie - mit dem Verwaltungsgericht Regensburg (UA, S. 12, 13) - auch nicht für sachdienlich (vgl. zum Begriff: BayVGH, U.v. 3.2.2015 - 10 BV 13.421 - juris Rn. 32, 33; VG Bremen,U.v. 17.7.2014 - 5 K 4084/08 - juris Rn. 66 f.). Denn es wird hier zum einen eine wesentlich veränderte Rechtslage (vgl. II. 1.) zum Prüfungsmaßstab gemacht, über die zu entscheiden der Beklagte bisher schon deshalb keinen Anlass hatte, weil hinsichtlich der allgemeinen Vermittlungserlaubnis nunmehr der - von der Klägerin bereits eingeschlagene - Weg über die Glücksspielaufsicht des Landes Niedersachsen geboten ist und die Zuständigeit des Beklagten nur noch für die Befreiung vom Internetverbot gegeben ist. Aus diesen Gründen kann nicht die Rede davon sein, dass die Änderung des Feststellungsbegehrens bei im Wesentlichen identischem Streitstoff zur endgültigen Streitbeilegung beitragen könnte (BVerwG, U.v. 18.8.2005 - 4 C 1304 - juris Rn. 22 m.w.N.; BayVGH, U.v. 3.2.2015 - 10 BV 13.421 - a.a.O.) und aus diesem Grund sachdienlich wäre.

3. Nachdem die Klage auch mit ihren „für die Gegenwart“ zur Entscheidung gestellten Feststellungsanträgen unzulässig ist, erübrigt sich eine Eingehen auf die Frage, in welchem Verhältnis die hier gestellten Klageanträge zu den im Klageverfahren 10 BV 13.1005 gestellten stehen. Auf die weiteren materiellen Ausführungen der Klägerin im Hinblick auf das behauptete Bestehen der Feststellungsansprüche muss schließlich wegen ihrer unzulässigen prozessualen Geltendmachung nicht mehr eingegangen werden.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

I.

Unter Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 9. Oktober 2008 wird der Bescheid der Beklagten vom 11. April 2008 in der Fassung des in der mündlichen Verhandlung vom 2. Februar 2015 ergänzten Änderungsbescheids der Beklagten vom 27. Januar 2015 aufgehoben.

II.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger verfolgt mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung seine in erster Instanz erfolglose Klage gegen seine Ausweisung weiter.

Der Kläger ist türkischer Staatsangehöriger. Er wurde am 6. November 1983 in München geboren und lebt seit seiner Geburt im Bundesgebiet. Er verfügt über einen Qualifizierenden Hauptschulabschluss und hat eine Lehre zum Maschinenbaumechaniker erfolgreich abgeschlossen. Am 17. April 1997 erhielt er eine zunächst bis 5. November 1999 befristete Aufenthaltserlaubnis, die aufgrund seines Antrags vom 4. November 1999 am 14. Dezember 1999 unbefristet verlängert wurde.

Nach Einstellung eines Ermittlungsverfahren wegen Körperverletzung nach § 170 Abs. 2 StPO im Jahr 2002 und Einstellung eines Ermittlungsverfahren wegen unerlaubten Entfernens vom Unfallort gemäß § 153 Abs. 1 StPO im Jahr 2005 wurde der Kläger mit rechtskräftigem Urteil des Landgerichts München I vom 19. April 2007 wegen versuchten Totschlags in Tateinheit mit gefährlicher Körperverletzung zu einer Freiheitsstrafe von fünf Jahren und drei Monaten verurteilt. Der Verurteilung lag nach den Feststellungen des Landgerichts folgender Sachverhalt zugrunde:

Während einer Hochzeitsfeier am 21. Juli 2006, an der der Kläger mit seiner Freundin teilnahm, begleitete diese eine zu den Hochzeitsgästen gehörende Freundin zu einem Treffen mit einem weiteren Gast, der diese Freundin kennenlernen wollte. Der Kläger beobachtete dies und machte zunächst seiner Freundin Vorwürfe, weil er ihr Verhalten für falsch hielt. Dann warf er der Freundin seiner Freundin vor, sie sei an allem schuld. Über die Frage der Freundin seiner Freundin, wie es für ihn wäre, wenn sie so mit ihm redete wie er mit ihr, ärgerte sich der Kläger so sehr, dass er ihr mit der flachen Hand so heftig auf die Wange schlug, dass sie taumelte und zu Boden gestürzt wäre, wäre sie nicht von einem anderen Anwesenden an den Armen festgehalten worden. Nachdem die Freundin der Freundin des Klägers am 22. Juli 2006 ihrer Familie von dem Vorfall berichtet hatte, rief ihr Schwager (im Folgenden: der Geschädigte) den Kläger an, um ihn zur Rede zu stellen. Im Verlauf des Gesprächs äußerte er sinngemäß, er werde den Kläger wieder dorthin zurückstecken, wo er herkomme. Der Kläger forderte ihn daraufhin auf, doch zu ihm zu kommen. Daraufhin begab der Geschädigte sich gemeinsam mit der Freundin der Freundin des Klägers und weiteren Angehörigen zur Wohnung des Klägers, um diesen zur Rede zu stellen und ihn zu einer Entschuldigung zu bewegen. Der Kläger, der über die telefonische Beleidigung aufgebracht war, bewaffnete sich mit einem feststehenden Jagd- oder Fischereimesser mit einer Klingenlänge von 8,5 cm und einer maximalen Klingenbreite von 2,7 cm, das an der Klinge einen Widerhaken besaß, und verließ seine Wohnung. Auf einer nahe gelegenen Freifläche traf er auf den Geschädigten und seine Begleiter. Er zog sofort sein Messer und erkundigte sich, wer ihn beleidigt habe. Er ließ sich durch den Geschädigten und seine Begleiter nicht beruhigen. Dem Geschädigten war nach seiner Vorstellung ein Rückzug nicht mehr möglich, wenn er vor seinen Verwandten nicht das Gesicht verlieren wollte. Auch der Kläger wollte Standhaftigkeit demonstrieren. Um seinem Ärger demonstrativ Ausdruck zu verleihen, versetzte er, ohne zu wissen, wer ihn beleidigt hatte, dem Geschädigten einen mit äußerster Wucht geführten Stich in den rechten zentralen Oberbauch, wobei er das Messer bis zum Heft in den Körper des Geschädigten rammte. Dadurch wurde die Bauchwand auf einer Länge von 10 cm von unten nach oben in Richtung des Rippenbogens durchtrennt. Nur durch Zufall wurden lebenswichtige Organe oder große Blutgefäße nicht getroffen. Zur Rettung des Geschädigten unternahm der Kläger nichts. Der Geschädigte wurde jedoch auf Veranlassung Dritter ins Krankenhaus eingeliefert und sofort operiert. Der Geschädigte litt auch zum Zeitpunkt der Hauptverhandlung noch an den beiden schlecht verheilten Stich- und Operationsnarben, die im Sitzen und Liegen schmerzten. Sport konnte er nicht treiben. Außerdem traten Magen- und Darmprobleme auf, die zu einem Gewichtsverlust von 10 kg führten. Infolge der verletzungsbedingten Schonhaltung bekam er schließlich Probleme mit der Halswirbelsäule.

Nachdem der Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten hatte, wies die Beklagte ihn mit Bescheid vom 11. April 2008 aus der Bundesrepublik Deutschland aus (Nr. 1 des Bescheids), untersagte ihm die Wiedereinreise (Nr. 2 des Bescheids) setzte ihm eine Ausreisefrist bis zum 15. Mai 2008 und drohte ihm für den Fall der nicht fristgerechten Ausreise die Abschiebung in die Türkei oder einen anderen Staat an, in den er einreisen darf oder der zu seiner Rückübernahme verpflichtet ist (Nr. 3 des Bescheids). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, als nach dem Assoziationsratsbeschluss 1/80 Berechtigter dürfe der Kläger nach Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 in Verbindung mit § 55 Abs. 1 und 2 AufenthG nur im Rahmen einer Ermessensentscheidung und bei Vorliegen einer tatsächlichen und hinreichend schweren Gefährdung für ein Grundinteresse der Gemeinschaft ausgewiesen werden, wenn sein persönliches Verhalten auf die konkrete Gefahr von weiteren schweren Störungen der öffentlichen Ordnung hindeute. Angesichts seiner Verurteilung wegen versuchten Mordes zu einer Freiheitsstrafe von fünf Jahren und drei Monaten und der Gefahr weiterer schwerwiegender Straftaten seien diese Voraussetzungen erfüllt. Selbst wenn Art. 28 Abs. 3 Richtlinie 2004/38/EG anwendbar sei, stehe er angesichts dieser Verurteilung einer Ausweisung des Klägers nicht entgegen. Soweit der Kläger nach § 56 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AufenthG besonderen Ausweisungsschutz genieße, lägen die für die Ausweisung erforderlichen schwerwiegenden Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vor. Die pflichtgemäße Ermessensausübung ergebe auch unter Beachtung von Art. 6 GG und Art. 8 EMRK, dass das öffentliche Interesse das private Interesse des Klägers eindeutig überwiege. Ergänzend wird auf die Gründe des Bescheids vom 11. April 2008 Bezug genommen.

Die gegen den Bescheid gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht München mit Urteil vom 9. Oktober 2008 ab und begründete dies im Wesentlichen wie folgt:

Der angefochtene Bescheid sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in eigenen Rechten. Der Kläger habe ein assoziationsrechtliches Aufenthaltsrecht nach Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 und erfülle im Hinblick auf seine abgeschlossene Ausbildung auch die Voraussetzungen von Art. 7 Satz 2 ARB 1/80. Die Ausweisung sei weder in formeller noch in materieller Hinsicht zu beanstanden. Sie verstoße nicht gegen das in Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG verankerte Vier-Augen-Prinzip, weil die Richtlinie 64/221/EWG durch die Richtlinie 2004/38/EG aufgehoben worden sei. Nach § 55 Abs. 2 Nr. 2 AufenthG in Verbindung mit Art. 14 ARB 1/80 könne der Kläger nur im Rahmen einer Ermessensentscheidung und nur dann ausgewiesen werden, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliege, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berühre, wobei eine strafrechtliche Verurteilung eine Ausweisung nur rechtfertigen könne, wenn die ihr zugrunde liegenden Umstände ein Verhalten erkennen ließen, das eine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstelle. Der Kläger genieße darüber hinaus nach § 56 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AufenthG und Art. 3 Abs. 3 ENA besonderen Ausweisungsschutz, der allerdings nicht weiter reiche als der assoziationsrechtliche. Die vom Kläger begangene Straftat des versuchten Mordes und der gefährlichen Körperverletzung stelle eine besonders schwerwiegende, Grundinteressen der Gesellschaft berührende Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dar. Es bestehe auch die Gefahr weiterer vergleichbarer Straftaten. Dabei dürften insoweit im Hinblick auf die betroffenen überragenden Schutzgüter des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit keine überspannten Anforderungen gestellt werden. Aus den Tatumständen gehe hervor, dass der Kläger dazu neige, sich gegen Beleidigungen und Ehrverletzungen mit physischer Gewalt zur Wehr zu setzen. Die Ausweisung sei darüber hinaus verhältnismäßig und scheitere nicht am Recht des Klägers auf Achtung seines Privat- und Familienlebens nach Art. 8 Abs. 1 EMRK. Zwar habe die Sozialisation des in Deutschland geborenen Klägers in der Bundesrepublik stattgefunden. Es sei jedoch anzunehmen, dass er mit der türkischen Sprache und Kultur hinreichend vertraut sei. Die Eltern und Brüder des Klägers lebten zwar im Bundesgebiet. Er habe aber in der Bundesrepublik bisher keine eigene Kernfamilie gegründet. Dass der seit mehreren Jahren volljährige Kläger auf die Hilfe seiner in Deutschland lebenden Familienangehörigen in besonderer Weise angewiesen sei, sei nicht erkennbar. Der Kontakt zu ihnen könne brieflich, telefonisch und im Rahmen von Betretenserlaubnissen aufrechterhalten werden. Zwar sei die Ausweisung auch deshalb ein erheblicher Eingriff in das Recht des Klägers aus Art. 8 Abs. 1 EMRK, weil er selbst nach einer Befristung keinen Anspruch auf Wiedereinreise in die Bundesrepublik habe. Die Ausweisung sei aber im Hinblick auf die massive Straffälligkeit des Klägers und die von ihm weiterhin ausgehende Gefahr für die überragenden Schutzgüter des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit noch als verhältnismäßig anzusehen. Sonstige Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Die Beklagte habe alle wesentlichen Umstände des Einzelfalls berücksichtigt und zutreffend gewichtet. Der erhöhte Ausweisungsschutz nach Art. 28 Abs. 3 Richtlinie 2004/38/EG komme ihm als türkischem Staatsangehörigen nicht zugute.

Seine Berufung, die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage, ob sich der Kläger weiterhin auf Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG berufen könne, zugelassen wurde, begründet der Kläger im Wesentlichen wie folgt:

Die Ausweisung verstoße gegen die Verfahrensgarantie des Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG, die auf türkische Staatsangehörige auch nach Aufhebung der Richtlinie 64/221/EWG durch die Richtlinie 2004/38/EG, die die Kontrolle von Ausweisungsentscheidungen durch eine zweite Verwaltungsinstanz durch einen erweiterten gerichtlichen Rechtsschutz ersetzt habe, weiterhin anzuwenden sei. Gelte die Richtlinie 2004/38/EG nur für Unionsbürger, nicht jedoch für assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige, so müsse für Letztere zwingend der bisherige Standard erhalten bleiben. Die Nichtbeachtung von Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG führe dazu, dass die Ausweisung unheilbar rechtswidrig sei. Im Übrigen sei demgegenüber im Ergebnis aber davon auszugehen, dass die Richtlinie 2004/38/EG und damit Art. 28 Abs. 3 dieser Richtlinie auch für assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige gelte. Der Kläger, der in den letzten zehn Jahren seinen Aufenthalt im Bundesgebiet gehabt habe, dürfe daher nur aus zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit ausgewiesen werden. Die öffentliche Sicherheit werde durch den Kläger aber künftig nicht gefährdet. Eine konkrete Wiederholungsgefahr sei nicht zu erwarten. Durch seine soziale Integration und zielstrebige Berufsausbildung habe der bis zu seiner Verurteilung wegen der der Ausweisung zugrunde liegenden Tat nicht vorbestrafte Kläger dargetan, dass er bis dahin keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dargestellt habe. Außerdem habe er durch Entschuldigungen und Schmerzensgeldzahlungen zum Ausdruck gebracht, dass er die Tat bedauere. Das Verwaltungsgericht habe insbesondere das Nachtatverhalten des Klägers außer Acht gelassen. Zwar habe es erwähnt, dass der Kläger an einer zweimonatigen Gewaltpräventionsgruppe teilgenommen habe. Es habe dies und das gesamte positive Strafvollzugsverhalten jedoch bei der Bewertung der Ermessensentscheidung in keiner Weise berücksichtigt. Da sich der Kläger erstmals im Strafvollzug befinde, müsse davon ausgegangen werden, dass dies nachhaltige Wirkungen auf ihn ausübe, die ihn von künftigen Straftaten abhielten. Eine konkrete Wiederholungsgefahr, wie sie Art. 14 ARB 1/80 fordere, sei angesichts dessen beim Kläger nicht zu erkennen. Aus dem Gutachten im Strafprozess und der Tat allein könne auf eine solche Wiederholungsgefahr nicht geschlossen werden.

Der Kläger beantragt zuletzt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 9. Oktober 2008 und den Bescheid der Beklagten vom 11. April 2008 in der Fassung des Änderungsbescheids der Beklagten vom 27. Januar 2015 und der Ergänzung in der mündlichen Verhandlung vom 2. Februar 2015 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie ist der Ansicht, der Ausweisungsbescheid sei rechtmäßig. Er verstoße insbesondere weder gegen Art. 9 Richtlinie 64/221/EWG noch gegen Art. 28 Abs. 3 Richtlinie 2004/38/EG. Es bestehe die konkrete Gefahr, dass der Kläger nach wie vor nicht in der Lage sei, seine Aggressionen zu kontrollieren. Kläger und Justizvollzugsanstalt hätten die Teilnahme an der Gewaltpräventionsgruppe für erforderlich gehalten. Beim Kläger liege nach dem im Strafprozess erstellten Gutachten wahrscheinlich eine eher geringe Stresstoleranz und innere Stabilität und eine allgemeine Unsicherheit bei noch nicht ausgereifter Identitätsbildung vor. Nach Lösung des Verlöbnisses könne die Beziehung zu seiner Lebensgefährtin nicht mehr zur Stabilisierung des Klägers beitragen. Auch wenn der Kläger faktischer Inländer sei, sei zu berücksichtigen, dass er massiv straffällig geworden sei und abgesehen von den Bindungen zu seiner Herkunftsfamilie keine gewichtigen familiären Bindungen habe. Schließlich lägen Umstände vor, die dem Kläger die Integration in der Türkei erleichtern würden. Seine Großeltern lebten in der Türkei. Er habe Urlaubsaufenthalte dort verbracht, habe eine türkischsprachige Klasse besucht und seine Korrespondenz während der Haft belege seine Türkischkenntnisse.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beteiligt sich an dem Verfahren, ohne einen eigenen Antrag zu stellen. Nachdem er sich zunächst den Ausführungen der Beklagten angeschlossen und ergänzend auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz, nach der Art. 9 Richtlinie 64/221/EWG auf nach dem 30. April 2006 ergangene Ausweisungsverfügungen keine Anwendung mehr finde, verwiesen hatte, meint er nunmehr, der Kläger habe eine zweite Chance verdient.

Das mit Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 10. Juli 2008 im Hinblick auf ein Vorabentscheidungsverfahren beim Europäischen Gerichtshof zur Frage der Anwendbarkeit von Art. 28 Abs. 3 Richtlinie 2004/38/EG auf assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige ausgesetzte Verfahren (10 BV 08.3244) ist auf Antrag der Beklagten vom 22. Februar 2013 unter dem jetzigen Aktenzeichen (10 BV 13.421) fortgeführt worden.

Der Kläger ist nach vollständiger Verbüßung der Freiheitsstrafe am 29. September 2011 aus der Justizvollzugsanstalt entlassen worden. Er steht für die Dauer von fünf Jahren unter Führungsaufsicht. Am 11. Februar 2013 hat er eine deutsche Staatsangehörige geheiratet. Am 7. Juni 2013 ist der gemeinsame Sohn des Klägers und seiner Ehefrau geboren worden, der ebenfalls deutscher Staatsangehöriger ist. Die Ehefrau und der Sohn des Klägers wohnen mit dem Kläger zusammen.

Mit Bescheid vom 27. Januar 2015 hat die Beklagte Nr. 2 des Bescheids vom 11. April 2008 dahingehend abgeändert, dass die Wiedereinreise für drei Jahre untersagt wird und die Frist mit der Ausreise beginnt. Außerdem hat sie in den Gründen des Bescheids die Ermessenserwägungen zur Ausweisung des Klägers aktualisiert und klargestellt, dass die Ermessensentscheidung nunmehr ausschließlich auf die Ausführungen im Bescheid vom 27. Januar 2015 gestützt werde.

Im Wesentlichen führt die Beklagte zur Begründung aus, der Ausweisung liege eine außerordentlich schwere Straftat zugrunde. Die öffentliche Sicherheit und Ordnung sei durch den Kläger schwerwiegend gefährdet, so dass sein Aufenthalt im Allgemeininteresse zu beenden sei. Die privaten Belange müssten insbesondere im Hinblick darauf zurücktreten, dass dem Kläger aufgrund seiner Sprachkenntnisse, der Kontakte zu seinen in der Türkei lebenden Großeltern und seiner Vertrautheit mit der türkischen Kultur und Mentalität ein Leben in der Türkei zumutbar sei. Die Beziehung zu seiner deutschen Frau und seinem deutschen Kind werde dadurch relativiert, dass sie zu einer Zeit aufenthaltsrechtlicher Unsicherheit entstanden sei. Besonderes Gewicht sei allerdings dem Interesse des Sohnes des Klägers an dessen Verbleib im Bundesgebiet beizumessen. Auf die Lebenshilfe seiner Eltern sei der Kläger nicht mehr angewiesen. Im Ergebnis überwiege trotz der sich abzeichnenden positiven Tendenz und der geänderten familiären Situation angesichts der Schwere der begangenen Straftat und der konkreten Gefahr weiterer Straftaten das öffentliche Interesse an der Ausweisung. Hinsichtlich der Befristung der Wirkungen der Ausweisung werde wegen des Gewichts der gefährdeten Rechtsgüter und der festgestellten hohen Wiederholungsgefahr im Hinblick auf die familiären Bindungen im Bundesgebiet ein Zeitraum von drei Jahren für erforderlich gehalten, um dem hohen Gefahrenpotenzial Rechnung tragen zu können.

In der mündlichen Verhandlung vom 2. Februar 2015, wegen deren Einzelheiten auf die Sitzungsniederschrift verwiesen wird, hat die Beklagte erklärt, ihre Ermessenserwägungen im Änderungsbescheid vom 27. Januar 2015 würden noch dahingehend vervollständigt, dass nunmehr die Eltern des Klägers in der Türkei wohnten und damit dort im Fall einer Aufenthaltsbeendigung für den Kläger ein weiterer Anlaufpunkt bestehe.

Ergänzend wird auf die beigezogenen Behördenakten sowie die Gerichtsakten in beiden Instanzen Bezug genommen.

Die zulässige Berufung ist begründet. Die zulässige Anfechtungsklage, deren Gegenstand die Aufhebung des Bescheids vom 11. April 2008 in der Fassung ist, die er durch den Änderungsbescheid vom 27. Januar 2015 und die in der mündlichen Verhandlung vom 2. Februar 2015 zur Niederschrift abgegebene Erklärung der Beklagten zur Vervollständigung ihrer Ermessenserwägungen erhalten hat (I.), hat auch in der Sache Erfolg (II.).

I.

Gegenstand der Klage ist die Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 11. April 2015 in der Fassung des in der mündlichen Verhandlung vom 2. Februar 2015 ergänzten Änderungsbescheids der Beklagten vom 27. Januar 2015. Indem der Kläger seinen auf die Aufhebung des Bescheids vom 11. April 2008 in seiner ursprünglichen Fassung gerichteten Klageantrag auf den Änderungsbescheid vom 27. Januar 2015 erstreckt hat, hat er diesen bereits unabhängig davon, ob die Voraussetzungen für eine Klageänderung nach § 125 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 91 Abs. 1 VwGO vorgelegen haben, nach § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 und 3 ZPO in zulässiger Weise in die Klage einbezogen. Denn danach handelt es sich bei der Erstreckung der Anfechtungsklage auf den Bescheid vom 27. Januar 2015 nicht um eine Klageänderung. Im Übrigen wäre eine in der Einbeziehung des Änderungsbescheids vom 27. Januar 2015 liegende Klageänderung hier auch nach § 125 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 91 Abs. 1 VwGO zulässig.

1. Eine Klageänderung liegt vor, wenn sich der Streitgegenstand ändert. Der Streitgegenstand wird dabei durch den Klageanspruch als den mit der Klage geltend gemachten materiell-rechtlichen Anspruch und den Klagegrund als den dem Klageanspruch zugrunde liegenden Sachverhalt bestimmt (vgl. BVerwG, U.v. 24.10.2013 - 7 C 13.12 - juris Rn. 28 m. w. N.). Eine Klageänderung ist demzufolge grundsätzlich dann gegeben, wenn der Klageanspruch, der Klagegrund oder beide sich ändern (vgl. BVerwG a. a. O.).

Zwar wäre danach hier von einer Klageänderung auszugehen. Denn der Kläger hatte ursprünglich nur die Aufhebung des Bescheids vom 11. April 2008 beantragt, mit dem er aus der Bundesrepublik ausgewiesen (Nr. 1 des Bescheids vom 11. April 2008), ihm die Wiedereinreise untersagt (Nr. 2 des Bescheids vom 11. April 2008) und ihm für den Fall, dass er das Bundesgebiet nicht bis zum 15. April 2008 verlasse, die Abschiebung in die Türkei oder in einen anderen Staat angedroht wurde, in den er einreisen dürfe oder der zu seiner Rückübernahme verpflichtet sei (Nr. 3 des Bescheids vom 11. April 2008). Mit dem in der mündlichen Verhandlung vom 2. Februar 2015 gestellten Antrag des Klägers, den Bescheid vom 11. April 2008 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 27. Januar 2015 aufzuheben, hat sich aber der Streitgegenstand geändert. Denn es hat sich der Klageanspruch verändert, weil mit der Klage nicht mehr die Aufhebung des ursprünglichen Bescheids, sondern die Aufhebung dieses Bescheids in der geänderten Fassung begehrt wird, nach der dem Kläger die Wiedereinreise nicht mehr unbefristet, sondern nur noch für die Dauer von drei Jahren untersagt ist.

2. Jedoch ist es nach § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 ZPO nicht als Klageänderung anzusehen, wenn ohne Änderung des Klagegrundes der Klageantrag in der Hauptsache erweitert wird. Nach § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 3 ZPO ist es darüber hinaus nicht als Klageänderung anzusehen, wenn ohne Änderung des Klagegrundes statt des ursprünglich geforderten Gegenstands wegen einer später eingetretenen Veränderung ein anderer Gegenstand gefordert wird. Danach liegt hier eine Klageänderung aber nicht vor.

a) Durch die Beantragung der Aufhebung des Bescheids vom 11. April 2008 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 27. Januar 2015 ist der Klageantrag im Sinne von § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 ZPO erweitert worden, weil er damit auf den Bescheid vom 27. Januar 2015 erstreckt worden ist.

Ebenso fordert der Kläger mit dem Antrag, den Bescheid vom 11. April 2008 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 27. Januar 2015 aufzuheben, im Sinne von § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 3 ZPO einen anderen Gegenstand als mit seinem ursprünglichen Antrag, den Bescheid vom 11. April 2008 aufzuheben. Dies erfolgt auch wegen einer später eingetretenen Veränderung. Denn die Beklagte hat den mit der Klage angefochtenen Bescheid vom 11. April 2008 nach Klageerhebung geändert, indem sie das darin enthaltene Wiedereinreiseverbot mit dem Änderungsbescheid vom 27. Januar 2015 auf drei Jahre befristet hat.

b) Die Erweiterung des Klageantrags und die darin liegende Forderung eines anderen als des ursprünglichen Gegenstands sind darüber hinaus ohne Änderung des Klagegrundes erfolgt. Denn der dem Klageantrag zugrunde liegende Sachverhalt hat sich durch die Einbeziehung des Änderungsbescheids vom 27. Januar 2015 nicht geändert.

Der Bescheid vom 11. April 2008 und dieser Bescheid in der Fassung des Änderungsbescheids vom 27. Januar 2015 unterscheiden sich nur insoweit, als der Bescheid vom 11. April 2008 dem Kläger die Wiedereinreise ohne zeitliche Beschränkung untersagt hat, während er in der Fassung des Änderungsbescheids vom 27. Januar 2015 ein auf drei Jahre befristetes Wiedereinreiseverbot vorsieht. Dieser Unterschied hat aber nicht zur Folge, dass der Entscheidung über die Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 11. April 2008 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 27. Januar 2015 ein anderer Sachverhalt zugrunde zu legen wäre als der Entscheidung über eine Anfechtungsklage gegen diesen Bescheid in seiner ursprünglichen Fassung.

Zum einen erweist sich im Fall der Rechtswidrigkeit der Ausweisung auch das von der Beklagten nach § 11 Abs. 1 Satz 1 AufenthG als gesetzliche Folge der Ausweisung ausgesprochene Wiedereinreiseverbot unabhängig davon als rechtswidrig, ob es nach § 11 Abs. 1 Satz 3 AufenthG befristet worden ist oder nicht. Der rechtlichen Beurteilung des Wiedereinreiseverbots liegt daher in beiden Fällen einheitlich der Sachverhalt zugrunde, auf dessen Grundlage sich die Ausweisung als rechtswidrig darstellt. Zum anderen enthält die Anfechtungsklage gegen den Ausweisungsbescheid, wenn dieser wie der Bescheid vom 11. April 2008 keine Befristung der Wirkungen der Ausweisung verfügt hat, zugleich - als Minus - für den Fall der Bestätigung der Rechtmäßigkeit der Ausweisung einen Hilfsantrag auf Verpflichtung des Trägers der Ausländerbehörde zu einer angemessenen Befristung dieser Wirkungen mit der Folge, dass im Fall der gerichtlichen Bestätigung der Ausweisung zugleich eine Entscheidung über die Befristung der Wirkungen der Ausweisung zu treffen ist (vgl. BVerwG, U.v. 10.7.2012 - 1 C 19.11 - juris Rn. 39). Über die Befristung der Wirkungen der Ausweisung ist in diesem Fall aber auch dann zu entscheiden, wenn eine solche Befristung nachträglich vorgenommen wird und die Anfechtungsklage gegen den Ausweisungsbescheid wie hier auf den Befristungsbescheid erstreckt wird (vgl. zur Statthaftigkeit der Anfechtungsklage gegen nachträgliche Befristungsentscheidungen BVerwG, B.v. 14.3.2013 - 1 B 17.12 - juris Rn. 13; B.v. 15.4.2013 - 1 B 22.12 - juris Rn. 31; kritisch dazu Armbruster/Hoppe, ZAR 2013, 309/315). In beiden Fällen ist dabei nach § 11 Abs. 1 Satz 4 AufenthG die im Rahmen der Befristung nach § 11 Abs. 1 Satz 3 AufenthG festzusetzende Frist unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls zu bestimmen (vgl. dazu im Einzelnen BVerwG, U.v. 10.7.2012 - 1 C 19.11 - juris Rn. 42; U.v. 13.12.2012 - 1 C 20.11 - juris Rn. 40 f.; U.v. 14.5.2013 - 1 C 13.12 - juris Rn. 30 ff.). Auch im Falle der Rechtmäßigkeit der Ausweisung liegt dem Klageanspruch daher unabhängig davon, ob die Aufhebung des Bescheids vom 11. April 2008 oder die Aufhebung dieses Bescheids in der Fassung des Änderungsbescheids vom 27. Januar 2015 begehrt wird, derselbe Sachverhalt zugrunde. Stimmt damit aber der für die Entscheidung über beide Klageanträge maßgebliche Sachverhalt überein, so hat die Einbeziehung des Bescheids vom 27. Januar 2015 nicht zu einer Änderung des Streitstoffs und damit des Klagegrundes geführt.

3. Im Übrigen wäre die Einbeziehung des Änderungsbescheids vom 27. Januar 2015, selbst wenn es sich dabei um eine Klageänderung handeln würde, nach § 125 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 91 Abs. 1 VwGO zulässig, weil der Verwaltungsgerichtshof die Änderung für sachdienlich hält.

Sachdienlich ist eine Klageänderung in der Regel dann, wenn sie der endgültigen Beilegung des Rechtsstreits dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, U.v. 18.8.2005 - 4 C 13.04 - juris Rn. 22 m. w. N.; BayVGH, U.v. 26.6.2012 - 10 BV 09.2259 - juris Rn. 37). Beides ist hier der Fall.

Die Einbeziehung des Änderungsbescheids vom 27. Januar 2015 dient der endgültigen Beilegung des Rechtsstreits. Denn sie ermöglicht es, auch über die zulässige Dauer der Wirkungen der Ausweisung eine Entscheidung herbeizuführen, ohne dass es einer erneuten Klage gegen die im Änderungsbescheid vorgenommene Befristung des Wiedereinreiseverbots bedarf. Auch bleibt der Streitstoff im Wesentlichen derselbe. Wie dargelegt, ändert sich der für die Entscheidung maßgebliche Sachverhalt durch die Einbeziehung des Änderungsbescheids vom 27. Januar 2015 in den Klageantrag nicht.

II.

Die Klage, die sich danach gegen den Bescheid vom 11. April 2008 in der Fassung des in der mündlichen Verhandlung vom 2. Februar 2015 ergänzten Änderungsbescheids der Beklagten vom 27. Januar 2015 richtet, ist begründet. Der angefochtene Bescheid ist nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben, weil er nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vom 2. Februar 2015, die für die rechtliche Beurteilung der Ausweisung, der Befristung ihrer Wirkungen und der noch nicht vollzogenen Abschiebungsandrohung maßgeblich ist (vgl. BVerwG, U.v. 10.7.2012 - 1 C 19.11 - juris Rn. 12; U.v. 13.12.2012 - 1 C 20.11 - juris Rn. 15; U.v. 15.1.2013 - 1 C 10.12 - juris Rn. 12; U.v. 14.5.2013 - 1 C 13.12 - juris Rn. 9), sowohl hinsichtlich der Ausweisung des Klägers aus der Bundesrepublik Deutschland (1.) als auch hinsichtlich der Befristung des Wiedereinreiseverbots auf die Dauer von drei Jahren und der Abschiebungsandrohung (2.) rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt.

1. Die Ausweisung des Klägers, die an Art. 14 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates EWG-Türkei vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation (ANBA 1981, 4; im Folgenden: ARB 1/80) in Verbindung mit § 55 Abs. 1 und § 56 Abs. 1 Satz 2 AufenthG zu messen ist (a), ist rechtswidrig. Zwar ergibt sich dies nicht bereits daraus, dass die Ausweisung wegen eines Verstoßes gegen Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschiften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind (ABl der Europäischen Gemeinschaften 1964 S. 850; im Folgenden: Richtlinie 64/221/EWG) formell rechtswidrig wäre (b). Jedoch sind die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für eine Ausweisung des Klägers nach Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 in Verbindung mit § 55 Abs. 1 und § 56 Abs. 1 Satz 2 AufenthG nicht erfüllt (c).

a) Als Rechtsgrundlage für die Ausweisung des Klägers kommt nur Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 in Verbindung mit § 55 Abs. 1 und § 56 Abs. 1 Satz 2 AufenthG in Betracht. Denn der Kläger erfüllt die Voraussetzungen von Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 und Art. 7 Satz 2 ARB 1/80.

Nach Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 ARB 1/80 haben die Familienangehörigen eines dem regulären Arbeitsmarkt angehörenden türkischen Arbeitnehmers, die die Genehmigung erhalten haben, zu ihm zu ziehen, freien Zugang zu jeder von ihnen gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis, wenn sie dort seit mindestens fünf Jahren ihren ordnungsgemäßen Wohnsitz haben. Die Kinder türkischer Arbeitnehmer, die im Aufnahmeland eine Berufsausbildung abgeschlossen haben, können sich nach Art. 7 Satz 2 ARB 1/80 unabhängig von der Dauer ihres Aufenthalts in dem betreffenden Mitgliedstaat dort auf jedes Stellenangebot bewerben, sofern ein Elternteil in dem betreffenden Mitgliedstaat seit mindestens drei Jahren ordnungsgemäß beschäftigt war. Die praktische Wirksamkeit dieser Rechte setzt dabei zwangsläufig die Existenz eines entsprechenden Aufenthaltsrechts voraus, das ebenfalls auf Unionsrecht beruht und vom Fortbestehen der Voraussetzungen für den Zugang zu diesen Rechten unabhängig ist (vgl. EuGH, U.v. 16.3.2000 - Ergat, C-329/97 - juris Rn. 40; U.v. 11.11.2004 - Cetinkaya, C-467/02 - juris Rn. 31; U.v. 7.7.2005 - Aydinli, C-373/03 - juris Rn. 25; U.v. 16.2.2006 - Torun, C-502/04 - juris Rn. 20; BVerwG, U.v. 6.10.2005 - 1 C 5.04 - juris Rn. 11). Danach ist der Kläger aber nach Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 und Art. 7 Satz 2 ARB 1/80 aufenthaltsberechtigt.

aa) Der Kläger erfüllt zunächst die Voraussetzungen des Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 ARB 1/80. Er ist Familienangehöriger eines türkischen Arbeitnehmers, der dem regulären Arbeitsmarkt angehörte. Sein Vater kam 1972 nach Deutschland und arbeitete dort bei BMW, bei einer Arzneimittelfirma und schließlich am Flughafen München. Zwar hat der 1983 im Bundesgebiet geborene Kläger erstmals am 17. April 1997 eine Aufenthaltserlaubnis erhalten. Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 ARB 1/80 gilt aber entgegen seinem Wortlaut nicht nur für Familienangehörige eines dem regulären Arbeitsmarkt angehörenden türkischen Arbeitnehmers, die die Genehmigung erhalten haben, zu ihm zu ziehen, sondern auch für ein Kind eines solchen Arbeitnehmers, das wie der Kläger im Aufnahmemitgliedstaat geboren wurde und stets dort gelebt hat (vgl. EuGH, U.v. 11.11.2004 - Cetinkaya, C-467/02 - juris Rn. 20 ff, 26; U.v. 7.7.2005 - Aydinli, C-373/03 - juris Rn. 22; BVerwG, U.v. 6.10.2005 - 1 C 5.04 - juris Rn. 11). Der Kläger hat schließlich von seiner Geburt bis zu seiner Inhaftierung im Juni 2006 und damit seit mindestens fünf Jahren seinen ordnungsgemäßen Wohnsitz bei seinen Eltern gehabt und mit ihnen eine familiäre Lebensgemeinschaft geführt (vgl. EuGH, U.v. 11.11.2004 - Cetinkaya, C-467/02 - juris Rn. 30; U.v. 7.7.2005 - Aydinli, C-373/03 - juris Rn. 24).

bb) Der Kläger erfüllt außerdem die Voraussetzungen des Art. 7 Satz 2 ARB 1/80. Denn er hat als Kind eines türkischen Arbeitnehmers, der in Deutschland seit mindestens drei Jahren ordnungsgemäß beschäftigt war, in der Bundesrepublik eine Berufsausbildung zum Maschinenbaumechaniker abgeschlossen.

cc) Schließlich hat der Kläger sein sich aus Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 und Art. 7 Satz 2 ARB 1/80 ergebendes Aufenthaltsrecht auch nicht nachträglich wieder verloren.

aaa) Dieses Recht unterliegt lediglich in den beiden folgenden Fällen Beschränkungen (vgl. EuGH, U.v. 16.3.2000 - Ergat, C-329/97 - juris Rn. 45 ff.; U.v. 11.11.2004 - Cetinkaya, C-467/02 - juris Rn. 36; U.v.7.7.2005 - Aydinli, C-373/03 - juris Rn. 27; U.v.16.2.2006 - Torun, C-502/04 - juris Rn. 21 und 25; U.v. 8.12.2011 - Ziebell, C-371/08 - juris Rn. 49 m. w. N.). Zum einen ermöglicht es Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 den Mitgliedstaaten, in Einzelfällen bei Vorliegen triftiger Gründe den Aufenthalt des türkischen Migranten in ihrem Hoheitsgebiet zu beschränken, wenn dieser durch sein persönliches Verhalten die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit tatsächlich und schwerwiegend gefährdet. Von dieser Möglichkeit hatte die Bundesrepublik im Falle des Klägers aber bis zu dessen Ausweisung durch den Bescheid der Beklagten vom 11. April 2008, gegen die sich die Klage richtet, nicht Gebrauch gemacht. Zum anderen verliert der Familienangehörige eines türkischen Arbeitnehmers seine Rechtsstellung nach Art. 7 ARB 1/80 grundsätzlich, wenn er das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats für einen nicht unerheblichen Zeitraum ohne berechtigte Gründe verlässt. Dies hat der Kläger jedoch nicht getan.

bbb) Schließlich hat der Kläger, der bis zu seiner Inhaftierung im Juni 2006 für eine Leiharbeitsfirma gearbeitet hat, sein Aufenthaltsrecht nach Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 und Art. 7 Satz 2 ARB 1/80 auch nicht dadurch verloren, dass er während seiner langen Freiheitsstrafe dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stand. Denn im Hinblick darauf, dass dieses Recht aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit nur nach Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 oder wegen eines Verlassens des Aufnahmemitgliedstaats während eines erheblichen Zeitraums ohne berechtigte Gründe beschränkt werden kann, unterliegt es wegen einer längeren Abwesenheit vom Arbeitsmarkt aufgrund einer mehrjährigen Freiheitsstrafe keinen Beschränkungen (vgl. EuGH, U.v. 11.11.2004 - Cetinkaya, C-467/02 - juris Rn. 38 f.; U.v. 7.7.2005 - Aydinli, C-373/03 - juris Rn. 27 f.; U.v. 16.2.2006 - Torun, C-502/04 - juris Rn. 25 f.; BVerwG, U.v. 6.10.2005 - 1 C 5.04 - juris Rn. 12; U.v. 28.6.2006 - 1 C 4.06 - juris Rn. 13).

b) Die Ausweisung des Klägers auf der Grundlage von Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 ist nicht bereits deshalb wegen eines unheilbaren Mangels des Verwaltungsverfahrens formell rechtswidrig, weil sie gegen Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 64/221/EWG verstoßen hätte.

Nach dieser Regelung, die auf türkische Staatsangehörige mit assoziationsrechtlichem Aufenthaltsrecht anwendbar war (vgl. EuGH, U.v. 2.6.2005 - Dörr und Ünal, C-136/03 - juris Rn. 61 ff.; BVerwG, U.v. 13.9.2005 - 1 C 7.04 - juris Rn. 12; U.v. 10.7.2012 - 1 C 19.11 - juris Rn. 22; U.v. 13.12.012 - 1 C 20.11 - juris Rn. 28; U.v. 15.1.2013 - 1 C 10.12 - juris Rn. 23), traf die Verwaltungsbehörde, soweit die vorgesehenen Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betrafen oder keine aufschiebende Wirkung hatten, die Entscheidung über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats außer in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes, vor der sich der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen konnte (Art. 9 Abs. 1 UAbsRichtlinie 64/221/EWG/EWG). Diese Stelle musste dabei eine andere sein als diejenige, die für die Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zuständig war (Art. 9 Abs. 1 UAbsRichtlinie 64/221/EWG/EWG; sog. Vier-Augen-Prinzip).

Zwar wäre diese Regelung im Falle ihrer weiteren Anwendbarkeit durch die Ausweisung des Klägers verletzt worden, weil nach § 114 Satz 1 VwGO im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur die Rechtmäßigkeit der nach Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 in Verbindung mit § 55 Abs. 1 und § 56 Abs. 1 Satz 2 AufenthG im Ermessen der Ausländerbehörde stehenden Ausweisung, nicht aber ihre Zweckmäßigkeit überprüft wird, ein Widerspruchsverfahren nach § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO in Verbindung mit Art. 15 Abs. 2 AGVwGO nicht stattgefunden hat und auch sonst eine andere Stelle als die Beklagte vor Erlass des Ausweisungsentscheids vom 11. April 2008 zur Ausweisung des Klägers nicht Stellung genommen hatte (vgl. BVerwG, U.v. 13.9.2005 - 1 C 7.04 - juris Rn. 13; U.v. 6.10.2005 - 1 C 5.04 - juris Rn. 14). Die Ausweisung wäre daher auch wegen eines Mangels des Verwaltungsverfahrens unheilbar rechtswidrig gewesen (vgl. BVerwG, U.v. 6.10.2005 - 1 C 5.04 - juris Rn. 16). Jedoch ist Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG seit Aufhebung dieser Richtlinie durch Art. 38 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl EG Nr. L 158 S. 77: im Folgenden: Richtlinie 2004/38/EG) mit Wirkung zum 30. April 2006 für nach diesem Zeitpunkt ergangene Ausweisungsverfügungen wie den streitgegenständlichen Bescheid der Beklagten vom 11. April 2008 nicht mehr anwendbar (vgl. BVerwG, U.v. 10.7.2012 - 1 C 19.11 - juris Rn. 22 ff.; U.v. 13.12.2012 - 1 C 20.11 - juris Rn. 28 ff.; U.v. 15.1.2013 - 1 C 10.12 - juris Rn. 23 ff.; B.v. 15.4.2013 - 1 B 22.12 - juris Rn. 5 ff.).

Der Kläger meint demgegenüber, dass der verfahrensrechtliche Schutz, den Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG türkischen Staatsangehörigen gewähre, die über ein Aufenthaltsrecht nach Art. 7 ARB 1/80 verfügten, auch nach Aufhebung der Richtlinie 64/221/EWG deshalb fortgelten müsse, weil der Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG ersetzende Art. 31 Richtlinie 2004/38/EG nur für Unionsbürger gelte und ein ersatzloser Wegfall der in Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG enthaltenen Verfahrensgarantie nicht hinnehmbar sei. Diese Argumentation rechtfertigt aber nicht die weitere Anwendung von Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG auf türkische Staatsangehörige mit einem Aufenthaltsrecht nach dem Assoziationsratsbeschluss 1/80.

Zum einen ist durch die Aufhebung der Richtlinie 64/221/EWG die in deren Art. 9 Abs. 1 enthaltene Verfahrensgarantie nicht ersatzlos entfallen. Vielmehr ist der Rechtsschutz gegen Ausweisungen türkischer Staatsangehöriger, die über ein assoziationsrechtliches Aufenthaltsrechts verfügen, nunmehr in entsprechender Anwendung des für Unionsbürger an die Stelle von Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG getretenen Art. 31 Richtlinie 2004/38/EG oder des Art. 12 der Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend der Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (ABl EG 2004 Nr. L 16 S. 44; im Folgenden: Richtlinie 2003/109/EG) gewährleistet (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.2012 - 1 C 20.11 - juris Rn. 29; U.v. 15.1.2013 - 1 C 10.12 - juris Rn. 23; B.v. 15.4.2013 1 B 22.12 - juris Rn. 5). Für die Anwendbarkeit des Art. 12 Richtlinie 2003/109/EG spricht dabei, dass diese Regelung, nach deren Abs. 4 dem Ausgewiesenen der Rechtsweg in dem jeweiligen Mitgliedstaat offen steht, nach der Aufhebung der Richtlinie 64/221/EWG den unionsrechtlichen Bezugsrahmen für die Ausweisung türkischer Staatsangehöriger bildet, die wie der Kläger über ein Aufenthaltsrecht nach Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 ARB 1/80 verfügen (vgl. EuGH, U.v. 8.12.2011 - Ziebell, C-371/08 - juris Rn. 79; BVerwG, U.v. 10.7.2012 - 1 C 19.11 - juris Rn. 12).

Zum anderen würde die weitere Anwendung von Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG gegen Art. 59 des Zusatzprotokolls zum Abkommen vom 12. September 1963 zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei für die Übergangsphase der Assoziation (BGBl 1972 II S. 385; im Folgenden: ZP) verstoßen (vgl. BVerwG, U.v. 10.7.2012 - 1 C 19.11 - juris Rn. 25; U.v. 13.12.2012 - 1 C 20.11 - juris Rn. 33; B.v. 15.4.2013 - 1 B 22.12 - juris Rn. 13 ff.). Nach dieser Regelung darf der Türkei in den vom Zusatzprotokoll erfassten Bereichen, zu denen auch die Ausweisung von assoziationsrechtlich begünstigten türkischen Staatsangehörigen zählt (vgl. EuGH, U.v. 18.7.2007 - Derin, C-325/05 - juris Rn. 58 ff.), keine günstigere Behandlung gewährt werden als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander aufgrund des Vertrags über die Gründung der Gemeinschaft einräumen. Dies wäre jedoch der Fall, wenn Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG weiterhin angewandt werden könnte.

Nach Art. 31 Abs. 1 Richtlinie 2004/38/EG müssen die Betroffenen gegen eine Entscheidung aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit einen Rechtsbehelf bei einem Gericht und gegebenenfalls bei einer Behörde des Aufnahmemitgliedstaats einlegen können. Im Rahmen des Rechtsbehelfsverfahrens sind nach Art. 31 Abs. 3 Satz 1 Richtlinie 2004/38/EG dabei die Rechtmäßigkeit der Entscheidung sowie die Tatsachen und Umstände zu überprüfen, auf denen die Entscheidung beruht. Nach Art. 31 Abs. 3 Satz 2 Richtlinie 2004/38/EG gewährleistet das Rechtsbehelfsverfahren darüber hinaus, dass die Entscheidung nicht unverhältnismäßig ist. Die Beteiligung einer anderen als der für die Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats zuständigen Stelle, wie sie Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG im Sinne eines Vier-Augen-Prinzips vorsah, ist daher nach Art. 31 Richtlinie 2004/38/EG für den Rechtsschutz von Unionsbürgern gegen solche Entscheidungen nicht mehr zwingend vorgeschrieben (vgl. BVerwG, U.v. 10.7.2012 - 1 C 19.11 - juris Rn. 23; U.v. 13.12.2012 - 1 C 20.11 - juris Rn. 30; U.v. 15.1.2013 - 1 C 10.12 - juris Rn. 23: B.v. 15.4.2013 - 1 B 22.12 - juris Rn. 6). Soweit nach Art. 31 Abs. 1 Richtlinie 2004/38/EG die Einlegung des Rechtsbehelfs bei einem Gericht „und gegebenenfalls bei einer Behörde“ möglich sein muss, soll dies nur nationalen Regelungen Rechnung tragen, nach denen der gerichtlichen Überprüfung noch ein behördliches Widerspruchsverfahren vorgeschaltet ist. Eine Verpflichtung zur Beteiligung einer weiteren unabhängigen Stelle im Verwaltungsverfahren ergibt sich daraus aber nicht (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.2012 - 1 C 20.11 - juris Rn. 30; B.v. 15.4.2013 - 1 B 22.12 - juris Rn. 6 ff.). Ist danach bei Unionsbürger betreffenden Entscheidungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit die Beteiligung einer solchen Stelle nicht erforderlich, so würden türkische Staatsangehörige, die assoziationsrechtlich aufenthaltsberechtigt sind, bei sie betreffenden derartigen Entscheidungen auf der Grundlage von Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 aber besser gestellt als Unionsbürger. Der Türkei würde daher entgegen Art. 59 ZP eine günstigere Behandlung gewährt als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander einräumen (vgl. BVerwG, U.v. 10.7.2012 - 1 C 19.11 - juris Rn. 25; U.v. 13.12.2012 - 1 C 20.11 - juris Rn. 33; B.v. 15.4.2013 - 1 B 22.12 - juris Rn. 13 ff.).

c) Ist die Ausweisung des Klägers damit zwar nicht schon wegen einer Verletzung von Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 64/221/EWG unheilbar formell rechtswidrig, so folgt ihre Rechtswidrigkeit jedoch daraus, dass die nach Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 in Verbindung mit § 55 Abs. 1 und § 56 Abs. 1 Satz 2 AufenthG erforderlichen materiell-rechtlichen Ausweisungsvoraussetzungen nicht erfüllt sind.

Entgegen der Ansicht des Klägers kann dabei Art. 28 Abs. 3 Buchstabe a Richtlinie 2004/38/EG, nach dem eine Ausweisung gegen Unionsbürger nicht verfügt werden darf, es sei denn, die Entscheidung beruht auf zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit, die von den Mitgliedstaaten festgelegt werden, wenn sie ihren Aufenthalt in den letzten zehn Jahren im Aufnahmemitgliedstaat gehabt haben, im Falle von nach Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 erfolgenden Ausweisungen allerdings nicht entsprechend angewandt werden, um die Tragweite von Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 zu bestimmen (vgl. EuGH, U.v. 8.12.2011 - Ziebell, C-371/08 - juris Rn. 74). Vielmehr ist dazu Art. 12 Richtlinie 2003/109/EG als Bezugsrahmen heranzuziehen (EuGH a. a. O. Rn. 79), nach dessen Abs. 1 bei einem langfristig Aufenthaltsberechtigten eine Ausweisung nur verfügt werden kann, wenn er eine gegenwärtige, hinreichend schwere Gefahr für die öffentliche Ordnung oder die öffentliche Sicherheit darstellt.

Dementsprechend kann ein türkischer Staatsangehöriger, der wie der Kläger ein Aufenthaltsrecht nach Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 ARB 1/80 besitzt, nach Art. 14 Abs. 1 ARB nur im Ermessenswege aufgrund einer Einzelfallprüfung ausgewiesen werden, wenn sein persönliches Verhalten gegenwärtig eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland als des Aufnahmemitgliedstaats darstellt und die Maßnahme für die Wahrung dieses Interesses unerlässlich ist (vgl. EuGH a. a. O. Rn. 82 und 86; BVerwG, U.v. 15.1.2013 - 1 C 10.12 - juris Rn. 13). Im Übrigen setzt die Ausweisung des Klägers, der seit 14.12.1999 eine nach § 101 Abs. 1 Satz 1 AufenthG als Niederlassungserlaubnis fortgeltende unbefristete Aufenthaltserlaubnis besitzt, sich damit seit mindestens fünf Jahren rechtmäßig im Bundesgebiet aufgehalten hat und deshalb nach § 56 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AufenthG besonderen Ausweisungsschutz genießt, auch nach nationalem Recht schwerwiegende Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung voraus (§ 56 Abs. 1 Satz 2 AufenthG).

Nach diesen Maßstäben erweist sich die Ausweisung des Klägers jedoch als rechtswidrig, weil zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vom 2. Februar 2015 eine gegenwärtige, tatsächliche und hinreichend schwere Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland nicht mehr bestand (aa) und die Ausweisung außerdem zur Wahrung dieses Interesses nicht unerlässlich war (bb).

aa) Bei der Prüfung, ob eine gegenwärtige, tatsächliche und hinreichend schwere Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft vorliegt, gilt ein differenzierender Wahrscheinlichkeitsmaßstab. An die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts sind im Rahmen der Gefahrenprognose umso geringere Anforderungen zu stellen, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Demgemäß gelten umso geringere Anforderungen an den Eintritt eines Schadens für ein bedrohtes Rechtsgut, je bedeutender dieses ist. Jedoch reicht auch bei hochrangigen Rechtsgütern nicht jede auch nur entfernte Möglichkeit eines Schadenseintritts für die Annahme einer gegenwärtigen Gefahr aus. Auch insoweit dürfen vielmehr keine zu geringen Anforderungen gestellt werden (vgl. BVerwG, U.v. 10.7.2012 - 1 C 19.11 - juris Rn. 16; U.v. 15.1.2013 - 1 C 10.12 - juris Rn. 16). Darüber hinaus sind bei der Gefahrenprognose nach der letzten Behördenentscheidung eingetretene Tatsachen zu berücksichtigen, die den Wegfall oder eine nicht unerhebliche Verminderung der gegenwärtigen Gefährdung mit sich bringen können, die das Verhalten des Betroffenen für das in Rede stehende Grundinteresse der Gesellschaft darstellen kann (vgl. EuGH, U.v. 8.12.2011 - Ziebell, C-371/08 - juris Rn. 84).

Eine gegenwärtige, tatsächliche und hinreichend schwere Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft geht bei Berücksichtigung dieser Vorgaben von dem zu erwartenden persönlichen Verhalten des Klägers nach der aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) aber nicht mehr aus.

aaa) Zwar würde es eine hinreichend schwere Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft darstellen, wenn der Kläger erneut eine Straftat begehen würde, die mit der der Ausweisung zugrunde liegenden vergleichbar ist. Denn der versuchte Totschlag in Tateinheit mit gefährlicher Körperverletzung, der zur Verurteilung des Klägers zu einer Freiheitsstrafe von fünf Jahren und drei Monaten geführt hat, hat das Leben und die Gesundheit des Opfers gefährdet. Die Rechtsgüter Leben und Gesundheit der Bürger nehmen aber in der Hierarchie der in den Grundrechten enthaltenen Werteordnung einen hohen Rang ein. Ihr Schutz ist daher ein Grundinteresse der Gesellschaft (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.2012 - 1 C 20.11 - juris Rn. 19), das durch Straftaten, wie sie der Kläger begangen hat, erheblich beeinträchtigt wird. Angesichts des hohen Rangs der bedrohten Rechtsgüter und der schwerwiegenden Folgen, die eintreten können, wenn wie im Falle des Klägers dem Opfer mit einem mit Widerhaken versehenen Messer in lebensgefährlicher Weise tief in den Oberbauch gestochen wird, stellte die erneute Begehung vergleichbarer Taten durch den Kläger ohne weiteres für das betreffende Grundinteresse der Gesellschaft auch eine hinreichend schwere Gefahr dar.

Im Hinblick darauf und auf die Verurteilung des Klägers zu einer Freiheitsstrafe von fünf Jahren und drei Monaten liegen darüber hinaus schwerwiegende Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nach § 56 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 56 Abs. 1 Satz 3 AufenthG vor. Insbesondere hat der Kläger angesichts der Dauer der verhängten Freiheitsstrafe einen Ausweisungsgrund nach § 53 Nr. 1 AufenthG verwirklicht, der vorliegt, wenn ein Ausländer wegen einer oder mehrerer Straftaten rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe von mindestens drei Jahren verurteilt worden ist.

bbb) Jedoch stellt das persönliche Verhalten des Klägers nach Überzeugung des Senats keine gegenwärtige tatsächliche Gefahr mehr dar, die seine Ausweisung nach Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 in Verbindung mit § 55 Abs. 1 und § 56 Abs. 1 Satz 2 AufenthG rechtfertigen könnte.

Nach den Feststellungen des Schwurgerichts auf der Grundlage des im Strafverfahren eingeholten neurologisch-psychiatrischen Gutachtens vom 30. Januar 2007 litt der durchschnittlich intelligente und eher zurückhaltende Kläger zum Zeitpunkt der Begehung der Straftat unter Minderwertigkeitsgefühlen und reagierte gegenüber Kränkungen und Zurückweisungen übersensibel. Seine Stresstoleranz und innere Stabilität waren gering ausgeprägt. Es herrschte ein Gefühl allgemeiner Unsicherheit vor. Der Gutachter ging zudem von einer noch nicht ausgereiften Identitätsbildung aus. Insbesondere die Sensibilität gegenüber Kränkungen und Zurückweisungen und die geringe Stresstoleranz des Klägers waren dabei maßgeblich mitursächlich dafür, dass es zu der der Ausweisung zugrunde liegenden Straftat kam.

Dass der Kläger sein Messer zog und damit schließlich zustach, hing mit der dem tatsächlichen Zusammentreffen vorangegangenen telefonischen Äußerung des Tatopfers zusammen, er werde den Kläger wieder dahin zurückstecken, wo er herausgekommen sei, die der Kläger als Beleidigung empfand. Denn bei Eintreffen des Tatopfers und seiner Begleiterinnen und Begleiter fragte der Kläger, der bis dahin nicht wusste, von wem diese Äußerung stammte, aufgebracht, wer ihn so beleidigt habe. Anlass für den Anruf des Tatopfers beim Kläger und das spätere Zusammentreffen war wiederum die Ohrfeige, die der Kläger der Schwägerin des Opfers am Abend zuvor gegeben hatte, weil er sich während einer verbalen Auseinandersetzung darüber ärgerte, dass diese ihn auf seine Äußerung hin, sie könne so nicht mit ihm reden, gefragt hatte, wie es denn wäre, wenn sie doch so mit ihm redete. Die Überempfindlichkeit des Klägers gegenüber Kränkungen und Zurückweisungen und seine geringe Stresstoleranz spielten daher eine entscheidende Rolle für den Geschehensablauf, der schließlich in den Totschlagsversuch und die damit einhergehende gefährliche Körperverletzung mündete.

Dementsprechend geht das psychiatrische Gutachten vom 2. Januar 2010 davon aus, dass die Gefahr eines Rückfalls hauptsächlich in Situationen besteht, in denen der Kläger sich wie bei der Begehung der seiner Verurteilung und Ausweisung zugrunde liegenden Straftat zurückgewiesen, abgewertet oder in seinem Selbstbild abgelehnt oder angegriffen fühlt (S. 29 des Gutachtens).

Nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs besteht aber angesichts der Entwicklung, die der Kläger seit der inzwischen mehr als achteinhalb Jahre zurückliegenden Tat durchlaufen hat, allenfalls noch die entfernte Möglichkeit, dass der Kläger erneut eine vergleichbare Straftat begehen wird. Dies reicht jedoch für die Annahme einer gegenwärtigen Gefahr auch unter Berücksichtigung der im Hinblick auf die hohe Bedeutung der bedrohten Rechtsgüter verminderten Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts nicht aus.

Der Kläger war nach der Stellungnahme der Justizvollzugsanstalt zur Führungsaufsicht vom 23. März 2011 während der Haft ruhig, fröhlich, offen, gutmütig und natürlich. Er trat respektvoll und verständig auf, verhielt sich gegenüber Bediensteten anständig, freundlich und hilfsbereit und war in der Gemeinschaft mit anderen Gefangenen gesellig und kameradschaftlich. Bei der Arbeit in einem Unternehmerbetrieb leistete er mit beständigem Fleiß fachgerechte und über dem Durchschnitt liegende Arbeit. Disziplinarisch ist er lediglich einmal im Jahr 2009 in Erscheinung getreten, weil er den Spion an seiner Haftraumtüre umgebaut und beschädigt hatte. Der Kläger bewarb sich im Mai 2007 für das anstaltsinterne soziale Kompetenztraining und nahm von Oktober bis Dezember 2007 an der Gewaltpräventionsgruppe der Justizvollzugsanstalt teil. Nach dem diesbezüglichen, im psychiatrischen Gutachten vom 2. Januar 2010 zusammengefassten Abschlussbericht vom 15. Dezember 2007 hat der Kläger regelmäßig und aktiv an den Behandlungsangeboten teilgenommen, gute Motivation gezeigt, an den Inhalten der Gruppe mitzuarbeiten, sich aus eigener Initiative öfter in das Gruppengeschehen eingebracht und seine Hausaufgaben zuverlässig und mit Sorgfalt erledigt. Er hat in ersten Ansätzen die auslösenden Bedingungen seiner Straftat erkennen können. Außerdem hat er gute Ansätze, Techniken und Strategien entwickelt, um zukünftig adäquater mit Konflikt- und Problemsituationen umgehen zu können. Eine Bearbeitung der Gewaltproblematik ist ihm vor allem auf der kognitiven Ebene gut möglich gewesen. Auf der emotionalen Ebene und der Verhaltensebene wurde allerdings noch eine Vertiefung für erforderlich gehalten.

Das psychiatrische Gutachten vom 2. Januar 2010 geht davon aus, dass das Verhaltensrepertoire des Klägers in der Situation, die zu der der Ausweisung zugrunde liegenden Straftat geführt hat, nicht ausreichend war, um einen Lösungsweg zu finden. Der Gutachter ist der Auffassung, dass die Teilnahme an der Gewaltpräventionsgruppe der Haftanstalt diesbezüglich lediglich einen Anfang gemacht habe, dass eine andauernde Veränderung und Erweiterung des Verhaltensrepertoires damit jedoch noch nicht abgeschlossen und deshalb eine weitere Therapie dringend erforderlich sei (S. 30 des Gutachtens). Nach seiner Einschätzung besteht zwar nicht die Gefahr, dass der Kläger wahllos fremde Personen attackieren werde, wohl aber dass im Rahmen von Beziehungskonflikten, insbesondere im Falle einer schweren Kränkung oder Erniedrigung, die alten Verhaltensmuster noch nicht so weit überwunden seien, dass es bei einer entsprechenden Konstellation nicht wieder zu aggressiven Durchbrüchen kommen könne (vgl. S. 30 f. des Gutachtens). Nach Ansicht des Gutachters ist daher von einer nicht mehr bestehenden Gefährlichkeit des Klägers erst unter der Bedingung auszugehen, dass eine erneute therapeutische Behandlung durchgeführt wird (S. 31 des Gutachtens).

Dementsprechend hat die Strafvollstreckungskammer mit Beschluss vom 10. März 2010, bestätigt durch den die sofortige Beschwerde des Klägers als unbegründet verwerfenden Beschluss des Oberlandesgerichts vom 14. April 2010, eine Aussetzung des Strafrests zur Bewährung abgelehnt. Außerdem hat sie unter Bezugnahme auf das psychiatrische Gutachten vom 2. Januar 2010 mit Beschluss vom 24. Juni 2011 festgestellt, dass nach Vollstreckung der Freiheitsstrafe Führungsaufsicht eintrete, weil nicht zu erwarten sei, dass der Kläger ohne diese Maßregel keine Straftaten mehr begehen werde. Gleichzeitig hat sie den Kläger im Hinblick darauf, dass nach dem Gutachten ohne eine vertiefende Bearbeitung der Gewaltproblematik ein Rückfall in alte Verhaltensweisen nicht mit der notwendigen Sicherheit ausgeschlossen werden könne, angewiesen, sich nach Haftentlassung einer ambulanten Psychotherapie bei einem namentlich bezeichneten Psychotherapeuten für die Dauer von mindestens einem Jahr zu unterziehen. An dieser Therapie hat der Kläger in der Zeit von Juli 2012 bis September 2013 teilgenommen. Mit seiner ärztlichen Mitteilung vom 9. September 2013 hat der Psychotherapeut der Bewährungshelferin des Klägers mitgeteilt, dass der Kläger am 9. September 2013 an der 14. psychotherapeutischen Sitzung teilgenommen habe, dass er sich an alle Abmachungen gehalten habe, dass nach seiner Meinung vom Kläger keine Gefahr mehr ausgehe und dass die Psychotherapie abgeschlossen werden könne.

Mit dem erfolgreichen Abschluss der psychotherapeutischen Behandlung besteht aber nicht nur nach Auffassung seines Therapeuten keine Gefahr mehr, dass der Kläger erneut ähnliche Straftaten wie diejenigen begeht, die seiner Verurteilung und Ausweisung zugrunde gelegen haben. Vielmehr sind damit auch die Bedingungen erfüllt, unter denen das Gutachten vom 2. Januar 2010 und ihm folgend die Strafvollstreckungskammer davon ausgegangen sind, dass der Kläger nicht mehr gefährlich ist. Dass nach Abschluss der im Beschluss über die Führungsaufsicht angeordneten Therapie die Gefahr der erneuten Begehung vergleichbarer Straftaten durch den Kläger nicht mehr besteht, steht aber auch zur Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs fest.

Der Senat geht aufgrund des Eindrucks, den der Kläger in der mündlichen Verhandlung vom 2. Februar 2015 hinterlassen hat, davon aus, dass die erfolgreich abgeschlossene Therapie ihrem Zweck entsprechend (vgl. S. 30 des Gutachtens vom 2. Januar 2010) das Verhaltensrepertoire des Klägers in einer Weise verändert und erweitert hat, die es ihm ermöglicht, in Zukunft für Konflikte in Situationen wie derjenigen, die zu der der Verurteilung und Ausweisung zugrunde liegenden Straftat geführt hat, eine gewaltfreie Lösung zu finden. Wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt hat, wurde im Rahmen der Therapie, deren Gegenstand die Gewaltprävention, das persönliche Verhalten des Klägers und seine aktuelle Situation waren, insbesondere auch besprochen, wie er sich in einer Situation wie derjenigen, die zu seiner Straftat geführt hat, verhalten müsste. Dass dies zutrifft und dass der Kläger in der Therapie gelernt und verinnerlicht hat, wie er sich in solchen Situationen gewaltfrei verhalten kann, belegen seine Antworten in der mündlichen Verhandlung.

So hat er erläutert, er wisse nunmehr, dass es zur Vermeidung von derartigen Situationen notwendig sei, bereits vom Kopf her eine andere Einstellung zu haben. Er dürfe sich schon gedanklich auf eine Situation, wie sie seiner Straftat zugrunde gelegen habe, nicht mehr einlassen, sondern müsse alles versuchen, ihr von vornherein aus dem Weg zu gehen. Konkret würde er sich heute in ähnlicher Lage wahrscheinlich umdrehen und weggehen. Auch würde er, selbst wenn er es dürfte, aufgrund seiner geänderten Einstellung kein Messer und auch keine sonstige Waffe mehr mit sich führen. Bei einem Streit innerhalb der Familie, dem er nicht ausweichen könne, rede er heute länger darüber. Auf seine leichte Kränkbarkeit angesprochen hat der Kläger ausgeführt, man könne solche Gefühle nicht völlig ausschließen, wohl aber reduzieren. Wenn jemand heute seine Familie beleidigen würde, würde er zu diesem Zweck daran denken, dass er seiner Familie nicht helfe, wenn er sich über die Kränkung erregen und wie bei seiner damaligen Straftat reagieren würde, weil er dann ja seine Familie erneut allein lasse. Letzteres zeigt darüber hinaus, dass dem Kläger, der inzwischen verheiratet und Vater eines eineinhalb Jahre alten Sohnes ist, seine Familie wichtig ist und er das Familienleben nicht durch die erneute Begehung von Straftaten gefährden will.

Es kommt hinzu, dass der Kläger nach den im Gutachten vom 2. Januar 2010 getroffenen Feststellungen die volle Verantwortung für seine Tat übernommen hat, ohne sie zu bagatellisieren, und dass die lange Haftzeit bei ihm einen nachhaltigen Eindruck hinterlassen hat (S. 27 des Gutachtens). Dies hat sich in der mündlichen Verhandlung vom 2. Februar 2015 bestätigt, in der der Kläger, der auch im Übrigen offen und bereitwillig Auskunft gegeben hat, nachvollziehbar dargelegt hat, dass ihm in der Haft klargeworden sei, was für einen Fehler er gemacht habe, und dass vor allem die Inhaftierung und das Bewusstsein, dass er „Mist gebaut“ habe, ihn seit der Tat wesentlich geprägt hätten.

Außerdem ist der Senat aufgrund des Eindrucks, den er vom Kläger in der mündlichen Verhandlung gewonnen hat, zu der Überzeugung gelangt, dass der Kläger in den fast neun Jahren seit der seiner Verurteilung und Ausweisung zugrunde liegenden Straftat durch die Haft, die Auseinandersetzung mit seiner Tat, die Teilnahme an der Gewaltpräventionsgruppe in der Haft, die psychotherapeutische Behandlung nach der Entlassung und die Gründung einer eigenen Familie deutlich reifer geworden ist, als er es zum Zeitpunkt der Tat im Jahr 2006 und der Erstellung des neurologisch-psychiatrischen Gutachtens vom 30. Januar 2007 war, das ihm noch eine durch geringe Stresstoleranz und innere Stabilität und durch allgemeine Unsicherheit gekennzeichnete nicht ausgereifte Identitätsbildung bescheinigte (S. 88 des Gutachtens). Da gerade diese Faktoren bei der Tatbegehung eine wesentliche Rolle gespielt haben, hat der mit der Einsicht in die Fehlerhaftigkeit seiner früheren Verhaltensmuster und in ihre negativen Folgen verbundene Reifungsprozess des Klägers die Wahrscheinlichkeit der erneuten Begehung vergleichbarer Straftaten nach Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs aber deutlich verringert.

Darüber hinaus ergeben sich auch aus dem Verhalten des Klägers keine Anhaltspunkte dafür, dass von ihm gegenwärtig tatsächlich noch eine hinreichend schwere Gefahr für das Leben und die Gesundheit anderer ausgeht. Das Verhalten des Klägers in der Haft war mit Ausnahme des Umbaus und der Beschädigung des Spions in der Haftraumtür beanstandungsfrei. Insbesondere war er während der Haftzeit nie in gewalttätige Auseinandersetzungen verwickelt. Nach der Entlassung aus der Strafhaft hat er keine Straftaten mehr begangen. Seit der der Ausweisung zugrunde liegenden Straftat im Juni 2006 sind damit mehr als acht Jahre, seit der Haftentlassung im September 2011 mehr als drei Jahre und seit dem Abschluss der Psychotherapie im September 2013 mehr als ein Jahr vergangen, ohne dass der Kläger erneut straffällig geworden wäre. Nach den vorliegenden Berichten der Bewährungshilfe hat er zudem seit seiner Entlassung alle Termine zuverlässig eingehalten und beanstandungsfrei, offen und kooperativ mit den Bewährungshelferinnen zusammengearbeitet. Nach Abschluss der Psychotherapie wurde der Kläger auf Anregung der Bewährungshelferin vom 12. September 2013 noch im September 2013 aus der Liste der Risikoprobanden der Führungsaufsichtsstelle gestrichen.

Anhaltspunkte für eine beachtliche Wiederholungsgefahr ergeben sich auch nicht aus dem Verhalten des Klägers vor der seiner Verurteilung und Ausweisung zugrunde liegenden Straftat. Der Kläger war nicht vorbestraft. Außer einem nach § 153 Abs. 1 StPO wegen geringer Schuld eingestellten Ermittlungsverfahren wegen unerlaubten Entfernens vom Unfallort am 15. August 2005 und einem nach § 170 Abs. 2 StPO mangels hinreichenden Tatverdachts eingestellten Ermittlungsverfahren wegen einer leichten Körperverletzung am 17. Mai 2002 haben gegen ihn auch keine strafrechtlichen Ermittlungen stattgefunden. Soweit der Kläger daneben gegenüber dem Sachverständigen, der das psychiatrische Gutachten vom 2. Januar 2010 erstellt hat, angegeben hat, er sei vor der seiner Verurteilung zugrunde liegenden Straftat im Fußballverein oder in der Diskothek schon einmal in Schlägereien verwickelt gewesen, bei denen aber nie jemand ernsthaft verletzt worden sei, haben diese offensichtlich nicht zu Ermittlungsverfahren gegen den Kläger geführt. Im Übrigen reichen nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs auch diese etwaigen Körperverletzungen nicht aus, um von einer gegenwärtigen Gefahr der Begehung weiterer Straftaten durch den Kläger auszugehen. Denn abgesehen davon, dass die betreffenden Vorfälle bereits viele Jahre zurückliegen, geht der Senat davon aus, dass sich die Einstellung des Klägers zur Anwendung von Gewalt durch den Eindruck der Haft, durch die Auseinandersetzung mit dem eigenen Verhalten im Rahmen der Gewaltpräventionsgruppe in der Justizvollzugsanstalt und der Psychotherapie nach der Entlassung aus der Haft sowie durch seine Heirat und die Geburt seines Sohnes im Vergleich zu der Zeit vor seiner Inhaftierung so gewandelt hat, dass in Zukunft Straftaten gegen die körperliche Unversehrtheit oder gar das Leben von ihm nicht mehr zu erwarten sind. Denn dies entspricht nicht nur der Einschätzung des Gutachtens vom 2. Januar 2010 und des Psychotherapeuten des Klägers, sondern wird, wie dargelegt, auch dadurch bestätigt, dass der Kläger mehr als acht Jahre nach der seiner Verurteilung und Ausweisung zugrunde liegenden Tat, mehr als drei Jahre nach seiner Haftentlassung und mehr als ein Jahr nach Therapieabschluss nicht straffällig geworden und insbesondere nicht wegen eines gewalttätigen Verhaltens aufgefallen ist.

Schließlich ergibt sich etwas anderes auch nicht daraus, dass die mit Beschluss der Strafvollstreckungskammer vom 24. Juni 2011 für die Dauer von fünf Jahren angeordnete Führungsaufsicht fortbesteht. Die Führungsaufsicht tritt gemäß § 68f Abs. 1 Satz 1 StGB mit der Entlassung des Verurteilten aus dem Strafvollzug kraft Gesetzes ein, wenn wie hier eine Freiheitsstrafe von mindestens zwei Jahren wegen vorsätzlicher Straftaten vollständig vollstreckt worden ist. Etwas anderes gilt nur, wenn nach § 68f Abs. 2 StGB angeordnet wird, dass die Führungsaufsicht entfällt, weil zu erwarten ist, dass der Verurteilte auch ohne sie keine Straftaten mehr begehen wird. Davon hat die Strafvollstreckungskammer aber im Hinblick auf das Gutachten vom 2. Januar 2010 abgesehen, nach dem von einer Rückfallgefahr erst nach einer weiteren Psychotherapie nicht mehr ausgegangen werden konnte. Zwar hat die Strafvollstreckungskammer die Dauer der Führungsaufsicht, die nach § 68c Abs. 1 Satz 1 StGB mindestens zwei und höchstens fünf Jahre beträgt, auf fünf Jahre festgesetzt. Es hat dies allerdings nicht näher begründet. Auch hat es zum Zeitpunkt seiner Entscheidung weder berücksichtigen können, dass der Kläger die Psychotherapie, zu der er durch die Vollstreckungskammer angewiesen wurde, erfolgreich abgeschlossen hat noch dass der Kläger die Prognose, dass von ihm nach einer erfolgreichen Therapie die Gefahr weiterer Straftaten nicht mehr ausgeht, seitdem durch straffreies Verhalten bestätigt hat. Unter diesen Umständen ist der Verwaltungsgerichtshof durch die Entscheidung der Strafvollstreckungskammer aber nicht daran gehindert, wie hier auf der Grundlage der maßgeblichen Umstände des Einzelfalls und des persönlichen Eindrucks, den er vom Kläger in der mündlichen Verhandlung gewonnen hat, zu der Überzeugung zu gelangen, dass trotz des Fortbestehens der Führungsaufsicht zum Zeitpunkt seiner Entscheidung keine gegenwärtige Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft mehr besteht (vgl. zur fehlenden Bindung der Verwaltungsgerichte an die Entscheidung der Strafvollstreckungskammer über die Aussetzung des Strafrests zur Bewährung hinsichtlich der Gefahrenprognose BVerwG, U.v. 13.12.2012 - 1 C 20.11 - juris Rn. 23; U.v. 15.1.2013 - 1 C 10.12 - juris Rn. 18 ff.).

Ebenso wenig steht der Verneinung einer vom Kläger ausgehenden Wiederholungsgefahr entgegen, dass nach dem psychiatrischen Gutachten vom 2. Januar 2010 statistisch gesehen etwa ein Drittel der verurteilten Gewalttäter innerhalb von drei Jahren erneut verurteilt werden (vgl. S. 23 f. Gutachtens). Abgesehen davon, dass die statistisch hohe Rückfallwahrscheinlichkeit allenfalls ein Gesichtspunkt von vielen ist, die bei der anhand einer Prüfung aller Umstände des Einzelfalls zu erstellenden Gefahrenprognose zu berücksichtigen sind, sprechen die im Gutachten vom 2. Januar 2010 darüber hinaus wiedergegebenen statistischen Erhebungen dafür, dass beim Kläger ein weit geringeres Rückfallrisiko besteht. Denn danach hatten Verurteilte, die während der Haft nicht durch Disziplinarmaßnahmen auffielen, deutlich niedrigere Rezidivraten als die Gesamtheit der Straftäter (S. 24 des Gutachtens). Neben der lediglich einmaligen disziplinarischen Ahndung des Klägers während der gesamten, mehr als fünfjährigen Haft spricht statistisch gesehen das Fehlen von Vorstrafen dafür, dass die Rückfallwahrscheinlichkeit beim Kläger gering ist (vgl. S. 25 des Gutachtens). Im Übrigen ist auch der Sachverständige, der die von ihm referierten statistischen Daten und insbesondere die relativ hohe Rückfallwahrscheinlichkeit bei Gewaltdelikten bei seiner Prognose ausdrücklich berücksichtigt hat (vgl. S. 30 des Gutachtens), zu dem Ergebnis gelangt, dass der Kläger nach einer erneuten und inzwischen durchgeführten Therapie nicht mehr gefährlich ist.

bb) Selbst wenn man anders als der Verwaltungsgerichtshof von einer gegenwärtigen Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft ausgeht, war die Ausweisung des Klägers zum für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung jedoch rechtswidrig. Denn sie war zur Wahrung dieses Grundinteresses der Gesellschaft nicht unerlässlich.

Dabei ist im Rahmen der Prüfung der Unerlässlichkeit zu beachten, dass die Grundrechte des Betroffenen, insbesondere das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens, sowie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt sein müssen (vgl. EuGH U.v. 8.12.2011 - Ziebell, C-371/08 - juris Rn. 82). Zu berücksichtigen sind dabei sämtliche konkreten Umstände, die für die Situation des Betroffenen kennzeichnend sind (vgl. EuGH a. a. O. Rn. 85), insbesondere die Dauer seines Aufenthalts im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats, sein Alter, die Folgen seiner Ausweisung für ihn und seine Familienangehörigen sowie seine Bindungen zum Aufenthaltsstaat oder fehlende Bindungen zum Herkunftsstaat (Art. 12 Abs. 3 Richtlinie 2003/109/EG; vgl. EuGH a. a. O. Rn. 80). Ebenso sind die für die Wahrung des Grundinteresses der Gesellschaft bedeutsamen Umstände zu berücksichtigen wie die Art und Schwere der Straftat, die seit der Straftat vergangene Zeit und das Verhalten des Klägers in dieser Zeit (vgl. EGMR, U.v. 2.7.2001 - Boultif, Nr. 54273/00 - InfAuslR 2001, 476/478; U.v. 5.7.2005 - Üner, Nr. 46410/99 - DVBl 2006, 688).

Danach war die Ausweisung zur Wahrung des hier betroffenen Grundinteresses der Gesellschaft nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs aber nicht unerlässlich. Denn sie verstieß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Zwar war sie ohne weiteres zur Wahrung dieses Grundinteresses geeignet und erforderlich, weil etwaige vom Kläger ausgehende Gefahren für das Leben und die Gesundheit der Bevölkerung in der Bundesrepublik am wirksamsten durch seine Ausweisung abgewendet werden können. Jedoch überwiegt das in seinem Recht auf Privat- und Familienleben wurzelnde Interesse des Klägers, sich weiter im Bundesgebiet aufhalten zu dürfen, das mit der Ausweisung verfolgte öffentliche Interesse an der Wahrung des betreffenden Grundinteresses der Gesellschaft. Die Folgen der Ausweisung für den Kläger stehen deshalb zu dem mit dieser Maßnahme verfolgten Ziel außer Verhältnis.

aaa) Zwar kommt dem mit der Ausweisung verfolgten Ziel, das Leben und die Gesundheit der Bevölkerung vor weiteren Straftaten des Klägers zu schützen, angesichts des hohen Rangs dieser Rechtsgüter großes Gewicht zu. Dieses Gewicht ist aber dadurch deutlich vermindert, dass die Wahrscheinlichkeit dafür, dass der Kläger erneut Straftaten gegen das Leben und die körperliche Unversehrtheit begeht, sehr gering ist. Denn, wie dargelegt, geht vom Kläger in Anbetracht des nachhaltigen Eindrucks, den die Haft bei ihm hinterlassen hat, der erfolgreich absolvierten Psychotherapie und des damit einhergehenden Einstellungswandels sowie der Tatsache, dass die der Ausweisung zugrunde liegende Straftat bereits acht Jahre zurückliegt und der Kläger weder während seiner mehr als fünfjährigen Haft noch in den mehr als drei Jahren seit seiner Entlassung aus dem Strafvollzug erneut durch Körperverletzungs-, Tötungs- oder andere Gewaltdelikte in Erscheinung getreten ist, allenfalls noch eine entfernte Gefahr der Begehung solcher Straftaten aus.

bbb) Demgegenüber beeinträchtigt die Ausweisung des in Deutschland geborenen und seit mehr als 31 Jahren hier lebenden Klägers neben seinem Aufenthaltsrecht nach Art. 7 ARB 1/80 GG sein Recht auf Privatleben nach Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 8 Abs. 1 EMRK und Art. 7 EU-GR-Charta ebenso wie sein Recht auf Familienleben nach Art. 8 Abs. 1 EMRK und Art. 7 EU-GR-Charta sowie sein Grundrecht auf Schutz von Ehe und Familie nach Art. 6 Abs. 1 GG und sein Recht auf Pflege und Erziehung seines Kindes nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG.

Der Entzug des Aufenthaltsrechts nach Art. 7 ARB 1/80 und die damit verbundene Beeinträchtigung des Rechts des Klägers auf Privatleben wiegen dabei schwer. Der Kläger ist faktischer Inländer. Er ist in Deutschland geboren und hat 31 Jahre hier gelebt. Er hat die Schule mit dem Qualifizierenden Hauptschulabschluss beendet und eine Lehre zum Maschinenbaumechaniker erfolgreich abgeschlossen. Der Schwerpunkt seiner sozialen Kontakte liegt im Bundesgebiet. Seine Ehefrau und sein Sohn sowie seine Geschwister und ein großer Teil seiner Verwandten leben in Deutschland. Wie die umfangreiche Besucherliste der Justizvollzugsanstalt belegt, hat der Kläger darüber hinaus in der Bundesrepublik eine Reihe von Freunden und Bekannten. Zwar hat der Kläger auch Bindungen zu seinem Herkunftsland Türkei. Er ist in einer türkischen Familie aufgewachsen, spricht Türkisch und hat in der Grundschule eine türkische Klasse besucht, in der manche Fächer auch in türkischer Sprache unterrichtet wurden. Außerdem sind seine Eltern im Oktober 2014 in die Türkei zurückgekehrt, so dass er im Falle seiner Ausreise oder Abschiebung dorthin nicht auf sich allein gestellt wäre. Auch wenn man davon ausgeht, dass der Kläger sich unter diesen Umständen in der Türkei wohl eine neue Existenz aufbauen könnte, ändert dies jedoch nichts daran, dass seine Ausweisung und die damit verbundene Beeinträchtigung seines Rechts auf Privatleben für den in der Bundesrepublik geborenen und hier seit seiner Geburt lebenden und verwurzelten Kläger insbesondere im Hinblick auf seine familiären Beziehungen schwer wiegt und seinem Interesse, sich weiter im Bundesgebiet aufhalten zu dürfen, daher erhebliches Gewicht beizumessen ist.

Da die Ehefrau und der eineinhalbjährige Sohn des Klägers, die beide deutsche Staatsangehörige sind, in der Bundesrepublik leben, berührt seine Ausweisung nicht nur das Recht auf Privatleben, sondern stellt auch eine besonders schwerwiegende Beeinträchtigung seines Rechts auf Familienleben (Art. 8 Abs. 1 EMRK, Art. 7 EU-GR-Charta) sowie des Rechts auf Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) und des Rechts auf Pflege und Erziehung seines Sohnes (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG) dar. Zwar ist dabei zu berücksichtigen, dass die im Februar 2013 geschlossene Ehe des Klägers zu einem Zeitpunkt eingegangen worden ist, zu dem der Ehefrau des Klägers die der Ausweisung zugrunde liegende Straftat und die Ausweisung selbst bereits bekannt waren (vgl. EGMR, U.v. 2.7.2001 - Boultif, Nr. 54273/00 - InfAuslR 2001, 476/478; U.v. 5.7.2005 - Üner, Nr. 46410/99 - DVBl 2006, 688; U.v. 28.6.2011 - Nunez, Nr. 55597/09 - HUDOC Rn. 70), und dass dem Recht auf Privatleben und dem Schutz der Ehe in solchen Fällen ein vermindertes Gewicht beizumessen sein kann. Jedoch kommt andererseits dem Schutz der Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) und dem Recht auf Pflege und Erziehung seines Sohnes, das im Interesse des Kindes mit einer entsprechenden Pflicht einhergeht (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG), große Bedeutung zu.

Die in Art. 6 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG enthaltene wertentscheidende Grundsatznorm gebietet es, bei Entscheidungen über aufenthaltsbeendende Maßnahmen die familiären Bindungen an im Bundesgebiet lebende Personen angemessen zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, B.v. 8.12.2005 - 2 BvR 1001/04 - juris Rn. 17; U.v. 23.1.2006 - 2 BvR 1935/05 - juris Rn. 16; B.v. 1.12.2008 - 2 BvR 1830/08 - juris Rn. 26; B.v. 5.6.2013 - 2 BvR 586/13 - juris Rn. 12). Dabei ist maßgeblich auf die Sicht des Kindes abzustellen (BVerfG, B.v. 8.12.2005 - 2 BvR 1001/04 - juris Rn. 25; B.v. 23.1.2006 - 2 BvR 1935/05 - juris Rn. 18; B.v. 1.12.2008 - 2 BvR 1830/08 - juris Rn. 31; B.v 25.6.2013 - 2 BvR 586/13 - juris Rn. 14). Kann die familiäre Lebensgemeinschaft zwischen einem Ausländer und seinem Kind nur in der Bundesrepublik gelebt werden, weil weder dem Kind noch seiner Mutter das Verlassen der Bundesrepublik zumutbar ist, etwa weil das Kind deutscher Staatsangehöriger ist und ihm wegen der Beziehungen zu seiner Mutter eine Ausreise aus Deutschland nicht zugemutet werden kann, so drängt die Pflicht des Staates, die Familie zu schützen, einwanderungspolitische Belange in der Regel zurück (vgl. BVerfG, B.v. 8.12.2005 - 2 BvR 1001/04 - juris Rn. 19; B.v. 23.1.2006 - 2 BvR 1935/05 - juris Rn. 17; B.v. 1.12.2008 - 2 BvR 1830/08 - juris Rn. 27; B.v. 5.6.2013 - 2 BvR 586/13 - juris Rn. 13). Auch eine vorübergehende Trennung kann sich als unzumutbar darstellen. Ein hohes, gegen die Aufenthaltsbeendigung sprechendes Gewicht haben die Folgen einer vorübergehenden Trennung insbesondere dann, wenn ein noch sehr kleines Kind betroffen ist, das den nur vorübergehenden Charakter einer räumlichen Trennung möglicherweise nicht begreifen kann und diese rasch als endgültigen Verlust erfährt (vgl. BVerfG, B.v. 23.1.2006 - 2 BvR 1935/05 - juris Rn. 22; B.v. 1.12.2008 - 2 BvR 1830/08 - juris Rn. 33; B.v. 5.6.2013 - 2 BvR 586/13 - juris Rn. 14).

Nach diesen Maßgaben stellt sich die Ausweisung aber ungeachtet der Beziehungen des Klägers zur Türkei und der Eheschließung in Kenntnis seines unsicheren Aufenthaltsstatus als schwerwiegende Beeinträchtigung seines Interesses dar, sich weiter in der Bundesrepublik aufzuhalten. Denn die mit der Ausweisung verbundene Beeinträchtigung des Rechts auf Familienleben (Art. 8 Abs. 1 EMRK, Art. 7 EU-GR-Charta), des Rechts auf den Schutz der Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) und auf Pflege und Erziehung seines Sohnes (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG) wiegen danach schwer.

Zwischen dem Kläger und seinem Sohn besteht seit dessen Geburt eine familiäre Lebensgemeinschaft. Der Kläger und seine Ehefrau leben zusammen mit ihrem Sohn in einer gemeinsamen Wohnung. Die familiäre Lebensgemeinschaft kann auch nur in der Bundesrepublik aufrechterhalten werden, weil sowohl die Ehefrau des Klägers als auch sein Sohn deutsche Staatsangehörige sind, denen es nicht zumutbar ist, die Bundesrepublik zu verlassen. Schließlich wäre von der Ausweisung und der damit verbundenen Trennung des eineinhalbjährigen Sohnes von seinem Vater ein sehr kleines Kind betroffen, das den Charakter einer räumlichen Trennung nicht begreifen könnte und diese daher als endgültigen Verlust des Vaters erfahren würde. Die Folgen einer Trennung des Klägers von seinem Sohn auch nur für die Dauer des nach dem Änderungsbescheid vom 27. Januar 2015 auf drei Jahre befristeten Wiedereinreiseverbots haben daher großes Gewicht, zumal nach Art. 24 Abs. 2 EU-GR-Charta das Wohl des Kindes bei allen Kinder betreffenden Maßnahmen öffentlicher Stellen eine vorrangige Erwägung sein muss.

ccc) Ist damit einerseits das Interesse des Klägers, sich weiter im Bundesgebiet aufzuhalten, durch die Ausweisung schwerwiegend beeinträchtigt und kommt andererseits dem Grundinteresse der Gesellschaft, das Leben und die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen, angesichts der nur noch geringen Wahrscheinlichkeit, dass der Kläger erneut ein Tötungs-, Körperverletzungs- oder anderes Gewaltdelikt begehen wird, nur geringes Gewicht zu, so überwiegt das private Interesse des Klägers, in der Bundesrepublik zu bleiben. Die Ausweisung erweist sich als unverhältnismäßig und ist damit auch nicht zur Wahrung des betroffenen Grundinteresses der Gesellschaft unerlässlich.

2. Die daraus resultierende Rechtswidrigkeit der Ausweisung hat zur Folge, dass auch die Befristung des Wiedereinreiseverbots auf die Dauer von drei Jahren und die Abschiebungsandrohung rechtswidrig sind, den Kläger in seinen Rechten verletzen und daher aufzuheben sind (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

a) Die Voraussetzungen für eine Befristung des Wiedereinreiseverbots nach § 11 Abs. 1 Satz 3 AufenthG liegen nicht vor. Denn gemäß § 11 Abs. 1 Satz 3 AufenthG, nach dem die Wirkungen der Ausweisung nach § 11 Abs. 1 Satz 1 und 2 AufenthG befristet werden, setzt eine solche Befristung voraus, dass der Kläger ausgewiesen worden ist und deshalb nach § 11 Abs. 1 Satz 1 AufenthG nicht erneut in das Bundesgebiet einreisen darf. Da die Ausweisung des Klägers jedoch rechtswidrig und daher aufzuheben ist, ist dies hier nicht der Fall.

b) Die Abschiebungsandrohung ist rechtswidrig, weil die Androhung der Abschiebung nach § 59 Abs. 1 Satz 1 AufenthG das Bestehen einer Ausreisepflicht voraussetzt, der Kläger jedoch nicht ausreisepflichtig ist. Zur Ausreise ist ein Ausländer nach § 50 Abs. 1 AufenthG verpflichtet, wenn er einen erforderlichen Aufenthaltstitel nicht oder nicht mehr besitzt und ein Aufenthaltsrecht nach dem Assoziationsratsbeschluss EWG-Türkei nicht oder nicht mehr besteht. Diese Voraussetzungen sind hier aber nicht erfüllt. Weder ist die nach § 101 Abs. 1 Satz 1 AufenthG als Niederlassungserlaubnis fortgeltende unbefristete Aufenthaltserlaubnis des Klägers nach § 51 Abs. 1 Halbsatz 1 Nr. 5 AufenthG durch die Ausweisung erloschen noch hat er ihretwegen gemäß Art. 14 Abs. 1 ARB 1/80 sein Aufenthaltsrecht nach Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 und Art. 7 Satz 2 ARB 1/80 verloren. Denn die Ausweisung ist, wie dargelegt, rechtswidrig und damit aufzuheben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 Abs. 2 und § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.