Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 12. Okt. 2017 - 20 BV 16.8

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Kostenbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung ihrer gewerblichen Sammlung von Altpapier durch den Beklagten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen. Dagegen richtet sich die Berufung.

Die Klägerin bzw. ihre Rechtsvorgängerin führte zusammen mit einem anderen Entsorgungsunternehmen (der Klägerin im Berufungsverfahren Az. 20 BV 16.8) in der angegebenen Rechtsform einer Gesellschaft des bürgerlichen Rechts (GbR) – Arbeitsgemeinschaft (ARGE) – im Gebiet des beigeladenen Landkreises seit dem 31. Januar 1992 eine gewerbliche Sammlung von Altpapier durch. In einem von Vertretern der Klägerin und des anderen Unternehmens sowie vom Landrat des beigeladenen Landkreises unterzeichneten „Eckpunkte-Papier“ vom 4./12. April 2007 verpflichtete sich die ARGE, im Landkreisgebiet ab dem 1. Januar 2007 bis mindestens 31. Dezember 2009 flächendeckend für alle privaten Haushaltungen und die an die Abfallentsorgung angeschlossenen Einrichtungen aus anderen Herkunftsbereichen eine gewerbliche Altpapiersammlung durchzuführen, und zwar für Nutzer und Landkreis kostenfrei. Die Altpapiersammlung wurde über den 31. Dezember 2009 hinaus fortgeführt.

Mit Schreiben vom 29. März 2012 setzte der Beklagte (staatliches Landratsamt) die Klägerin davon in Kenntnis, dass der Beigeladene beabsichtige, ab dem 1. Juli 2013 eine eigene flächendeckende Altpapiersammlung durchzuführen. Entsprechende Beschlüsse seien von den Kreisgremien gefasst worden. Das Landratsamt habe deswegen vor, die von der ARGE durchgeführte Altpapiersammlung ab dem 1. Juli 2013 zu untersagen.

Mit Bescheiden jeweils vom 25. Mai 2012 untersagte der Beklagte den ARGE-Mitgliedern die Durchführung der Altpapiersammlung ab dem 1. Juli 2013. Hiergegen erhoben diese Klagen, welche unter den Az. AN 11 K 12.01110 und AN 11 K 12.01087 beim Verwaltungsgericht anhängig waren. Nach Zusicherung des Beklagten, wegen der Rechtsänderung keine Folgen aus der angefochtenen Verfügung zu ziehen und der nachfolgenden übereinstimmenden Erledigungserklärungen in der mündlichen Verhandlung am 23. Januar 2013 wurden diese Klageverfahren eingestellt.

Unter dem 11. Juni 2012 zeigten die Mitglieder der ARGE dem Beigeladenen im Hinblick auf das in Kraft getretene Kreislaufwirtschaftsgesetz die Fortführung ihrer gewerblichen Sammlung im Landkreisgebiet an. Hierzu äußerte sich die Abfallwirtschaftsverwaltung des Beigeladenen mit Schreiben vom 27. Juni 2012.

Mit Bescheiden vom 6. September 2012 untersagte der Beklagte den Mitgliedern der ARGE die mit Schreiben vom 11. Juni 2012 angezeigte Sammlung von Altpapier ab dem 1. Juli 2013. Zur Begründung wurde im Wesentlichen auf entgegenstehende öffentliche Belange verwiesen. Die Sammlung der ARGE-Mitglieder verhindere die Erfüllung der Entsorgungsaufgabe des beigeladenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen. Der Beigeladene rechne mit positiven Auswirkungen einer eigenen Sammlung von Altpapier auf den Gebührenhaushalt. Des Weiteren werde auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen wesentlich beeinträchtigt, weil der Beigeladene eine eigene Altpapiersammlung im Wege der Ausschreibung und Drittbeauftragung konkret plane. Erhebliche Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf das Ausschreibungsverfahren seien zu erwarten. Die gewerbliche Sammlung sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger.

Am 16. November 2012 beschloss der Kreistag des beigeladenen Landkreises durch Änderung seiner Abfallwirtschaftssatzung, die PPK-Fraktion ab 1. Juli 2013 wieder im Holsystem zu entsorgen. Die seit 2007 daneben bestehende Möglichkeit, Altpapier an den Wertstoffhöfen zu entsorgen, solle auch nach dem 1. Juli 2013 bestehen bleiben. Des Weiteren wurde die europaweite Ausschreibung der Fachlose „Sammlung und Beförderung von Altpapier (PPK) sowie Behältergestellung und -bewirtschaftung (Fachlos 1)“ sowie „Verwertung von Altpapier (PPK) – Fachlos 2“ eingeleitet.

Die gegen die Untersagungsbescheide erhobenen Klagen der ARGE-Mitglieder wies das Verwaltungsgericht mit Urteilen vom 23. Januar 2013 (Az.: AN 11 K 12.1588, AN 11 K 12.1693) als unbegründet ab. Die Voraussetzungen für eine Untersagung der gewerblichen Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG lägen vor. Der gewerblichen Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG entgegen, da die Sammlung die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährde. Dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sei gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2, 2. Alt. KrWG wesentlich beeinträchtigt. Denn es greife die gesetzliche Vermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ein. Wie sich aus der Zusammenschau des § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG mit Abs. 3 derselben Vorschrift ergebe, reiche insoweit auch eine konkret geplante Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers aus. Die gesetzliche Vermutung habe auch nicht von der Klägerin widerlegt werden können. Des Weiteren werde bei Beibehaltung der gewerblichen Sammlung eine diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG erheblich erschwert, weil insbesondere die in Los 2 der Ausschreibung des Beigeladenen ausgeschriebene Verwertung des gesammelten Altpapiers unmöglich und damit auch erheblich erschwert werde. Damit werde auch die Gesamtausschreibung erheblich erschwert, weil bei parallelem Bestehen zweier Altpapiersammlungen im Landkreis nicht vorhersehbar wäre, welcher Anteil des gesamten Altpapieraufkommens auf die Sammlung des Beigeladenen bzw. der gewerblichen Sammlung der ARGE entfalle. Damit fehle für die Ausschreibung mit der zu erwartenden Menge des zu verwertenden Altpapiers ein Grundparameter für die Kalkulation. Die Untersagungsverfügung widerspreche auch nicht dem in § 18 Abs. 7 KrWG normierten Vertrauensschutzgrundsatz und sei auch im Übrigen verhältnismäßig.

Gegen die klageabweisenden Urteile vom 23. Januar 2013 legten die Klägerin und das weitere ARGE-Mitglied die wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Berufungen ein (Az. 20 BV 13.428 und 20 BV 13.516). Zur Begründung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor, die Untersagungsverfügung sei bereits formell rechtswidrig, da das Landratsamt sachlich unzuständig sei. Sowohl das Landratsamt als auch der Landkreis würden in Personalunion von dem Landrat als gesetzlichem Vertreter vertreten. Dies verstoße gegen das Neutralitätsgebot. Des Weiteren seien die materiellen Voraussetzungen einer Untersagung nach § 18 Abs. 5 KrWG nicht gegeben. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, insbesondere unter dem Aspekt einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung, sowie einer Verhinderung der Erfüllung nach § 20 KrWG bestehender Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen sei nicht erkennbar. Es fehle an einer substantiierten Darlegung, ob und inwieweit überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung entgegen gehalten werden könnten. Der Beklagte gehe von einer unzutreffenden jährlichen Sammelmenge von 9.000 Tonnen pro Jahr aus. Tatsächlich hätten sich die Sammlungen der ARGE auf jährlich etwa 7.000 Tonnen eingependelt. Auch auf der Kostenseite seien dem Beklagten Fehler unterlaufen. Im Ergebnis stehe fest, dass keines der vorgelegten Szenarien zu einem rentierlichen Ergebnis für den Beigeladenen führen würde. Auch eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG liege nicht vor. Das Schutzgut sei die Gebührenstabilität und nicht die Gebührenhöhe. Der Gesetzgeber habe dabei den Fall vor Augen gehabt, dass ein gewerblicher Sammler im Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers neu auftrete und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei seiner Kalkulation bereits geplante Einnahmen aus der Sammlung und Verwertung von Wertstoffen entziehe. Um einen solchen Fall gehe es hier nicht. Auch liege keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vor. Es stelle ein „Rosinenpicken“ der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger dar, dass etablierte Sammlungen ausschließlich deshalb untersagt würden, um neue lukrative Bereiche zu eröffnen. Dieser Aspekt, der auch im Rahmen des § 18 Abs. 7 KrWG zu würdigen sei, bedeute für den privaten Sammler einen willkürlichen Verlust seiner Unternehmerrechte, wie sie auch im eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb gemäß Art. 14 GG zum Tragen kämen. Auch würden die differenzierten Abgrenzungskriterien in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 KrWG ihre Wirkung verlieren, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ohne Beachtung der bisherigen Marktsituation nur ein neues System in vergleichbarer Weise aufzubauen habe, um die private Konkurrenz aus dem Feld zu schlagen. Der Gesetzeszweck des § 17 Abs. 3 KrWG sei ein gerechter, binnenmarkt- und wettbewerbskonformer Ausgleich zwischen den Interessen der privaten Entsorgungswirtschaft und den öffentlichen Interessen. Dieser würde durch eine exzessive Auslegung, wie sie das Erstgericht vornehme, letztlich leerlaufen. Die Klägerin besitze im Vergleich zum öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch ein deutlich leistungsfähigeres und effizienteres System im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 4 und 5 KrWG. Sie könne sich zudem auf das in § 18 Abs. 7 KrWG enthaltene Privileg des besonderen Vertrauensschutzes berufen, weil ihre gewerbliche Sammlung seit vielen Jahren existiere und etabliert sei. Auch hätten durchaus mildere Mittel zur Verfügung gestanden, die eine umfassende Untersagung entbehrlich gemacht hätten. Damit werde der in § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG zum Ausdruck kommende Verhältnismäßigkeitsgrundsatz missachtet.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts und den Bescheid des Beklagten vom 6. September 2012 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil.

Der Beigeladene stellte keinen Antrag.

Am 28. Februar 2013 erfolgte der Zuschlag für beide Fachlose der Ausschreibung des Beigeladenen an die Firma V., wobei die Leistungen nach Fachlos 2 (Verwertung) unter Einbeziehung einer Verlängerungsoption bis 31. Dezember 2015 befristet waren.

Auf Antrag des Beigeladenen erklärte der Beklagte mit Schreiben vom 27. März 2013 jeweils die Ziffer I. der Bescheide vom 6. September 2012 (Untersagung der gewerblichen Altpapiersammlung ab dem 1. Juli 2013) für sofort vollziehbar. Auf den hiergegen gerichteten Antrag der Klägerin und des weiteren ARGE-Mitglieds stellte der Senat mit gleichlautenden Beschlüssen vom 2. Mai 2013 (Az. 20 AS 13.700 und 20 AS 13.771) die aufschiebende Wirkung der Klagen bis zur Unanfechtbarkeit der Bescheide wieder her.

Ab 22. Mai 2013 verteilte der Beigeladene blaue Altpapiertonnen in verschiedenen Gemeinden seines Landkreisgebietes und wies in seinem Landkreisjournal Nr. 10/2013 unter anderem darauf hin, dass ab 1. Juli 2013 die blaue Tonne das Standardgefäß für die Papierentsorgung sei.

Mit Urteilen vom 26. September 2013 (Az. 20 BV 13.428 und 20 BV 13.516) wies der Senat die Berufungen als unbegründet zurück. Die angefochtenen Urteile des Verwaltungsgerichts seien im Ergebnis richtig, weil die Klagen gegen die Untersagungsbescheide des Beklagten in Ermangelung des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses bereits unzulässig seien.

Nach Zulassung der Revision hob das Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen vom 1. Oktober 2015 (Az. 7 C 8.14 und 7 C 9.14) die o.g. Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs auf und verwies die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurück. Die jeweils selbstständig tragenden Annahmen des Verwaltungsgerichtshofs, es fehle am Rechtsschutzbedürfnis, weil die Anfechtungsklage nutzlos sei und die Klägerin durch die Untersagungsverfügung nicht mehr beschwert werde, hielten revisionsgerichtlicher Überprüfung nicht stand. Das Urteil stelle sich auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig dar. Ob der Verwaltungsgerichtshof die Berufung zu Recht zurückgewiesen habe, weil die Untersagungsverfügung rechtmäßig sei, könne mangels Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz nicht abschließend entschieden werden, weshalb die Sache an den Verwaltungsgerichtshof zurück zu verweisen sei.

Auf die Anfrage des Senats nach dem aktuellen Sachstand teilte der Beigeladene mit Schreiben vom 25. August 2017 mit, dass nach Durchführung der europaweiten Ausschreibung mit Schreiben vom 28. Februar 2013 der Zuschlag für die Fachlose „Sammlung und Beförderung von Altpapier (PPK) sowie Behältergestellung -bewirtschaftung (Fachlos 1)“ und „Verwertung von Altpapier (PPK) – Fachlos 2“ an die Firma V. erfolgt sei. Als Unterauftragnehmer für das Fachlos 1 sei zunächst die Firma B. benannt worden. Im weiteren Fortgang habe die Firma V. einen Wechsel des Unterauftragnehmers geltend gemacht; die Leistungen sollten nunmehr von der Firma E. (der Klägerin im vorliegenden Berufungsverfahren) erbracht werden. Diesem Wechsel habe der Landkreis als Auftraggeber nach erfolgter Prüfung zugestimmt. Die Firma E. erbringe gegenwärtig die Leistungen des bis 31. Dezember 2020 befristeten Vertrags. Die Leistungen nach Fachlos 2 seien unter Einbeziehung einer Verlängerungsoption bis 31. Dezember 2015 befristet gewesen. Im Rahmen der zum 1. Januar 2016 erfolgten Neuvergabe habe die Firma Ed. den bis 31. Dezember 2019 befristeten Zuschlag erhalten.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Die zulässige Berufung der Klägerin hat in der Sache keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen, weil der Untersagungsbescheid des Beklagten vom 6. September 2012 rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn der klägerischen Altpapiersammlung stehen überwiegende öffentliche Interessen entgegen.

1. Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheids ist § 18 Abs. 5 Satz 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG). Die Untersagung der gewerblichen Altpapiersammlung der Klägerin ab dem 1. Juli 2013 ist auf diese Vorschrift und nicht auf Satz 1 des § 18 Abs. 5 KrWG zu stützen, weil es sich bei der angegriffenen Maßnahme einheitlich um eine Untersagung mit Auslauffrist handelt. Danach hat die Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Der hier maßgebliche § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besagt, dass eine Überlassungspflicht für Abfälle nicht besteht, wenn diese durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Der Sammlung der Klägerin stehen hier öffentliche Interessen entgegen, weil sie die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger wesentlich beeinträchtigt, denn sie unterläuft die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG).

2. Die Untersagungsverfügung mit Nebenentscheidungen ist formell rechtmäßig. Die Einwände der Klägerin gegen die sachliche Zuständigkeit des Landratsamtes verfangen nicht. Dieses war zum Erlass der Untersagungsverfügung gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung zur Übertragung von Zuständigkeiten im Bereich der Abfallentsorgung (Abfallzuständigkeitsverordnung – AbfZustV) i.d.F. vom 7. November 2005 (GVBl. S. 565), zuletzt geändert durch Verordnung vom 19. Januar 2015 (GVBl. S. 5) i.V.m. Art. 29 Abs. 2 des Bayer. Abfallwirtschaftsgesetzes – BayAbfG sachlich zuständig. Dagegen bestehen im Hinblick auf die beim Landratsamt N. a.d. A. – B. W. vorhandene ausreichende personelle und sachliche Trennung der unteren (staatlichen) Abfallbehörde von dem Landkreis als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger unter den Gesichtspunkten des fairen Verfahrens sowie der Neutralität keine Bedenken (vgl. BayVGH, U.v. 11.5.2017 – 20 B 15.285 – juris Rn. 23 ff.; B.v. 24.7.2017 – 20 B 15.313 – juris Rn. 23 ff.). Denn beide Funktionen werden im Landratsamt N. a.d. A. – B. W. von zwei getrennten Sachgebieten wahrgenommen, die jeweils getrennten Abteilungen zugeordnet sind. Auch im Hinblick auf das Verfahren zum Erlass der Untersagungsverfügung ergeben sich keine Bedenken. In Anbetracht der Anhörung, die vor dem Erlass der inhaltsgleichen, zwischen denselben Verfahrensbeteiligten ergangenen Untersagung vom 25. Mai 2012 durchgeführt wurde, war keine erneute Anhörung nach Art. 28 Abs. 2 BayVwVfG erforderlich. Im Übrigen wäre sie auch nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BayVwVfG als nachgeholt zu betrachten, weil der Beklagte die Argumente der Klägerin im gerichtlichen Verfahren zur Kenntnis genommen und sich inhaltlich damit auseinandergesetzt hat.

3. Die Untersagungsverfügung ist auch in materieller Hinsicht rechtmäßig. Der Beklagte hat die gewerbliche Altpapiersammlung der ARGE nach der maßgeblichen Beurteilung im Zeitpunkt der (letzten) mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren zu Recht untersagt, weil ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (a)). Die hier maßgebliche Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG ist mit höherrangigem nationalen Recht sowie mit europäischem Unionsrecht vereinbar (b)). Im Sinne dieser Vorschrift liegt hier eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vor, weil durch die Fortsetzung der klägerischen gewerblichen Sammlung die im maßgeblichen Zeitpunkt bereits erfolgte Vergabe der Entsorgungsleistung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers an ein drittes Unternehmen unterlaufen würde (c)). Der Untersagung stehen auch keine sonstigen rechtlichen Hindernisse entgegen, insbesondere ist der Vertrauensschutz für rechtmäßig durchgeführte Sammlungen (sog. Bestandssammlungen) gewahrt und die Untersagung ist auch im Übrigen verhältnismäßig (d)).

a) Der gewerblichen Altpapiersammlung stehen in dem für die gerichtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der (letzten) mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 57; BayVGH, B.v. 30.1.2017 – 20 CS 16.1416 – juris Rn. 24; U.v. 11.5.2017 – 20 B 15.285 – juris Rn. 21), d.h. hier im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren, überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Nach dieser Vorschrift sind gewerbliche Sammlungen sortenreiner Haushaltsabfälle – wie hier Abfälle der sog. PPK-Fraktion (Papier, Pappe, Kartonagen), im Wesentlichen also Altpapier – von der nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG bestehenden Pflicht zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (§ 20 KrWG) ausgenommen, soweit überwiegende öffentliche Interessen der konkreten Sammlung nicht entgegenstehen. Überwiegende öffentliche Interessen stehen nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG u.a. entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von diesem beauftragten Dritten gefährdet. Davon erfasst ist auch die Übernahme einer – wie im vorliegenden Falle – bisher durch einen oder mehrere gewerbliche Sammler im gesamten Entsorgungsgebiet rechtmäßig durchgeführten, flächendeckenden Sammlung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Im Interesse der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers muss auch bei einer bestehenden Entsorgungsstruktur durch einen gewerblichen Sammler ein wie vorliegend angestrebter Systemwechsel möglich sein. Nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG ist eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten u.a. anzunehmen, wenn dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Dies wird insbesondere bei Vorliegen einer der Fallgruppen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 bis 3 KrWG vermutet.

Die wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin ergibt sich im vorliegenden Falle, in welchem der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, der bisher keine eigene Sammlung von Haushaltsabfällen der PPK-Fraktion im Holsystem durchgeführt hat, diese Sammlung durch Änderung seiner Abfallwirtschaftssatzung und Ausschreibung der Drittbeauftragung übernimmt, aus § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG. Denn die klägerische gewerbliche Sammlung würde die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb unterlaufen (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG).

b) Es bestehen keine Bedenken gegen die Vereinbarkeit der Vermutungsregel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG mit höherrangigem Recht. Soweit in der Literatur dagegen teilweise eingewendet wird, es handele sich um eine nicht gerechtfertigte Beschränkung der unionsrechtlichen Grundfreiheiten, insbesondere der Warenverkehrsfreiheit gewerblicher Sammler, weil der „absolute“ Schutz der Ausschreibung und Vergabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu einem „relativen Monopol“ des beauftragten Drittunternehmers führe (Karpenstein/Dingemann a.a.O. Rn. 36 f., 185 ff.; ferner Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 17 Rn. 155 f.; Frenz in Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, § 17 KrWG Rn. 179 f.), ist dem nicht zu folgen. Denn die Ermöglichung einer diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe der Verwertungs- und Entsorgungsleistungen durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stellt ein legitimes Allgemeinwohlziel dar. Dadurch wird, wie im vorliegenden Falle, erst ein diskriminierungsfreier und transparenter Wettbewerb hergestellt, wohingegen die ARGE bisher als einzige, das gesamte Entsorgungsgebiet abdeckende gewerbliche Sammlerin über ein faktisches Monopol verfügte. Bei der Entsorgung von Haushaltsabfällen handelt es sich um eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, zu deren Gunsten Art. 106 Abs. 2 AEUV die Geltung der vertraglichen Regelungen einschränkt, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Nach Art. 14 AEUV tragen die Union und die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Befugnisse dafür Sorge, dass die Grundsätze und Bedingungen, insbesondere jene wirtschaftlicher und finanzieller Art, für das Funktionieren der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse so gestaltet sind, dass diese ihren Aufgaben nachkommen können. Anhaltspunkte für diese Grundsätze und Bedingungen lassen sich dem Protokoll Nr. 26 zu Art. 14 AEUV entnehmen. Danach zählen hierzu insbesondere u.a. die wichtige Rolle und der weite Ermessensspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden in der Frage, wie Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse auf eine den Bedürfnissen der Nutzer so gut wie möglich entsprechende Weise zur Verfügung zu stellen, in Auftrag zu geben und zu organisieren sind (Protokoll Nr. 26 über Dienst von allgemeinem Interesse in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.10.2012, ABl. C 326, S. 308, 1. Spiegelstrich). Damit stellt die Benutzerfreundlichkeit und Servicegerechtigkeit solcher Dienste einen vom Unionsrecht gebilligten Belang dar, welchen die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des in Art. 106 Abs. 2 AEUV eingeräumten Einschätzungsspielraumes berücksichtigen dürfen. Diesen Umstand hatte der Gesetzgeber bei der endgültigen Formulierung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG im Blick (BT-Drs. 16/6052 S. 117; BT-Drs. 17/7505 S. 45; Bericht des Abg. Altmaier zur Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses, Anlage 1 zum Stenografischen Bericht der 158. Sitzung v. 9.2.2012, S. 18996). Eine Sammlung von Altpapier im Holsystem mittels Papiertonne bedingt bei lebensnaher Betrachtungsweise jedoch, dass pro Haushalt lediglich eine Tonne dem Verbraucher zur Verfügung gestellt wird. Dies bedeutet, dass die Verantwortlichkeit für diese Papiertonne in der Regel, abgesehen von besonderen Konstellationen im Einzelfall, in die Hand eines Sammlers gegeben werden muss, jedenfalls soweit die konkurrierenden Sammlungen im gesamten Gebiet der entsorgungspflichtigen Körperschaft stattfinden sollen. Folglich stellt sich die Wettbewerbssituation hier so dar, dass eine gewerbliche Sammlung im Gebiet des Beigeladenen ohne weitere private Konkurrenz stattfindet und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger erst durch die Ausschreibung und Vergabe der Leistung an einen privaten Dritten möglichst wettbewerbsgerechte Voraussetzungen für die Sammlung von Altpapier verwirklicht. Denn es ist nicht ersichtlich, wie in einem Fall, wenn ein privater Dritter das Holsystem mittels Papiertonne quasi besetzt hält, weitere private Sammler in den Wettbewerb ohne Ausschreibung und Vergabe eintreten könnten. Demnach kann der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die von einem privaten Sammler gesammelte Altpapiermenge grundsätzlich an sich ziehen und über die öffentliche Ausschreibung und Vergabe des Holsystems den privaten Wettbewerbern am Markt zugänglich machen. Der Beigeladene muss sich nicht darauf verweisen lassen, etwa eine Haushaltsbefragung durchzuführen, welcher Haushalt sich für die kommunale Tonne entscheidet und welcher für die des privaten Sammlers (so aber wohl OVG Saarland, U.v. 12.1.2017 - 2 A 147/15 - AbfallR 2017, 125) und so eine parallele Sammlung des Altpapiers anzustreben. Dem europarechtlich geschützten Grundsatz der Wettbewerbsfreiheit ist bereits durch die transparente und diskriminierungsfreie Ausschreibung Genüge getan (Plenarprotokoll 17/158, Anlage 2).

c) Durch eine Fortsetzung der gewerblichen Sammlung der ARGE ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen zu befürchten, weil sie die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG unterlaufen würde.

Die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG greift auch dann, wenn – wie hier – der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Entsorgungsleistungen nicht selbst erbringt, sondern ausschreibt und diese Ausschreibung durch gewerbliche Sammlungen erschwert oder unterlaufen würde (vgl. die amtliche Begründung, BT-Drs. 17/6052, S. 88). Dieses Kriterium, das seine endgültige Formulierung durch einen im Gesetzgebungsverfahren angenommenen Änderungsvorschlag erhalten hat, soll verhindern, dass durch die gewerbliche Sammlung eine diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb im konkreten Fall von vornherein erheblich erschwert oder nach Erteilung des Entsorgungsauftrags an einen Wettbewerber gar unterlaufen wird (vgl. Änderungsvorschlag der Fraktionen der CDU/CSU und der FDP, BT-Drs. 17/7505 S. 44, und Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, ebenda S. 3). Die Regelung schützt die wettbewerbskonforme Einbindung der privaten Entsorgungswirtschaft in die kommunale Aufgabenwahrnehmung und sichert so die „duale“ Entsorgungsverantwortung im Bereich der Entsorgung von Haushaltsabfällen ab. Sie gewährleistet damit einen fairen Interessenausgleich zwischen öffentlich-rechtlicher und privater Entsorgungswirtschaft (BT-Drs. 17/7505 S. 44; vgl. auch Karpenstein/Dingemann in Jarass/Petersen, KrWG, § 17 Rn. 184).

Die durch den Beigeladenen als öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mittlerweile erfolgte Vergabe würde durch eine Fortsetzung der gewerblichen Sammlung der Klägerin unterlaufen. Denn die Vergabe kann im Sinne dieser Vorschrift auch dadurch unterlaufen werden, dass ein gewerblicher Sammler, der sich nicht am Ausschreibungsverfahren beteiligt oder keinen Zuschlag erhalten hat, nun eine eigene Sammlung durchführt (Frenz a.a.O. Rn. 183; Karpenstein/Dingemann a.a.O. Rn. 188; Gruneberg in Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, § 17 Rn. 75). Eine solche Situation liegt hier vor, weil sich bei Fortsetzung der klägerischen Sammlung zwei flächendeckende Sammlungen im Holsystem im gesamten Entsorgungsgebiet gegenüber stehen würden. Der Beigeladene hat nach erfolgter Vergabe im Landkreisgebiet flächendeckend „blaue Tonnen“ an die Haushalte verteilt. Damit konkurrieren die ARGE und der Beigeladene um das gesamte haushaltsnah zu erfassende Altpapieraufkommen im Entsorgungsgebiet. Es ist daher nicht abzusehen, wie sich die einzelnen Haushalte verhalten werden, ob sie also ihr Altpapier weiter der von der ARGE bereit gestellten „grünen Tonne“ oder der „blauen Tonne“ des Beigeladenen überlassen werden. Damit besteht zum einen erhebliche Unsicherheit, ob die Altpapiermengen, auf welche die von dem Beigeladenen aufgebaute Entsorgungsstruktur ausgerichtet ist und mit denen das von dem Beigeladenen beauftragte Drittunternehmen rechnet, auch tatsächlich überlassen werden. Hierdurch kann ein erheblicher Anpassungsbedarf seitens der von dem Beigeladenen ins Werk gesetzten Entsorgungsstruktur entstehen, weil der Drittbeauftragte Ansprüche auf Vertragsanpassung bzw. auf Schadensersatz auf vertraglicher oder sonstiger Rechtsgrundlage geltend machen könnte. Zum anderen beeinträchtigt diese auch auf der Seite der Haushalte bestehende Unsicherheit die gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der angebotenen Entsorgungsleistung. Dieses Kriterium, das auch in den Leistungsvergleich nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG einzubeziehen ist, stellt einen Belang dar, den die Mitgliedstaaten bei Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse nach dem Protokoll Nr. 26 zu Art. 14 AEUV (Protokoll Nr. 26 über Dienst von allgemeinem Interesse in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.10.2012, ABl. C 326, S. 308, 1. Spiegelstrich) berücksichtigen dürfen. Es ist daher in die Beurteilung einzubeziehen, ob die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtigt wird und damit eine Beschränkung der Grundfreiheiten gewerblicher Sammler nach Art. 106 Abs. 2 AEUV gerechtfertigt ist.

Die Vermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG steht – im Gegensatz zu den Fällen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 KrWG – nicht unter dem Vorbehalt, dass die gewerbliche Sammlung wesentlich leistungsfähiger ist, weil die entsprechende Einschränkung in § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG sich nach ihrem Wortlaut nicht auf die Nummer 3 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG bezieht (vgl. BayVGH, B.v. 30.1.2017 – 20 CS 16.1416 – AbfallR 2017, 237). Diese Einschränkung des Leistungsvergleichs zwischen öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und privaten Sammlern wurde vom Gesetzgeber bewusst vorgenommen. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung sah in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG-E noch eine Gleichwertigkeitsprüfung zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem privaten Sammler vor, die dazu geführt hätte, dass bei fehlender Gleichwertigkeit des öffentlichen Angebotes keine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hätte geltend gemacht werden können (BT-Drs. 17/6052 S. 17). Hierzu vertrat der Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren die Auffassung, dass das Angebot des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers grundsätzlich höherwertiger sei. Die Angebote der gewerblichen Sammler lägen grundsätzlich nicht im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse, weil sie nur zeitlich und räumlich begrenzt seien und die privaten Anbieter auch nicht die sonstigen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers übernähmen, wie die Entsorgungsplanung, die Entsorgungssicherheit, die Abfallberatung etc. (vgl. Stellungnahme des Bundesrates zum KrWG-E, BT-Drs. 17/6052, S. 118). Die Bundesregierung wies in ihrer Gegenäußerung auf unionsrechtliche Bedenken hin (BT-Drs. 17/6645 S. 5). Die Ausschussempfehlung enthielt keine inhaltliche Änderung der vorgesehenen Gleichwertigkeitsprüfung. Diese fand durch die Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses Eingang in die endgültige Gesetzesfassung (vgl. Bericht des Abg. Peter Altmaier, Anlage zum Stenografischen Bericht der 158. Sitzung am 9.2.2012, S. 18995). Damit wurde der Zweck verfolgt, die Ausschreibung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auch dann besonders zu schützen, wenn das Serviceangebot des gewerblichen Sammlers wesentlich leistungsfähiger ist; die Regelung soll insbesondere auch dem Schutz des vertraglich gebundenen Auftragnehmers Rechnung tragen. Dem Wettbewerbsgrundsatz sollte bereits durch die transparente und diskriminierungsfreie Ausschreibung Genüge getan sein.

Soweit die Klägerin meint, die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG sei dadurch widerlegt, dass ihre Sammlung wesentlich leistungsfähiger sei, hätte sie im Übrigen, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, nach den allgemeinen Regeln der materiellen Beweislast (Kopp/Schenke, VwGO, § 108 Rn. 11 ff.) ihre wesentlich höhere Leistungsfähigkeit darzulegen. Denn sie beruft sich darauf, dass die durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG aufgestellte Vermutung widerlegt sei. Im systematischen Zusammenhang des § 17 KrWG handelt es sich bei dieser Vermutung um eine Konkretisierung der Ausnahme von der Überlassungspflicht für gewerbliche Sammlungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Der Beklagte hat insoweit nur darzulegen, dass die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vermutung vorliegen, hier das erhebliche Erschweren oder Unterlaufen der diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe durch die gewerbliche Sammlung. Der gewerbliche Sammler hat sodann darzulegen, dass zu seinen Gunsten die Ausnahme der wesentlich höheren Leistungsfähigkeit nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG vorliegt und damit die Vermutungswirkung ausgehebelt wird (Gruneberg in Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, § 17 Rn. 79; teilweise a.A. Karpenstein/Dingemann in Jarass/Petersen, KrWG, § 17 Rn. 189 m.w.N.). Dies ist der Klägerin vorliegend nicht gelungen, wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat und wovon auch in Anbetracht des Vorbringens im Berufungsverfahren nicht abgerückt werden kann. Denn allein mit der – von dem Beigeladenen im Übrigen bestrittenen oder zumindest relativierten – negativen Entwicklung der Einnahmen seit der Übernahme der Altpapiersammlung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ist keine wesentlich höhere Leistungsfähigkeit der Klägerin beziehungsweise der ARGE dargelegt. Diese Entwicklung dürfte sich vielmehr durch die Investitionskosten für den Aufbau des eigenen Holsystems erklären.

Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob sich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin auch aus § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ergibt. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder dessen Beauftragter eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, es sei denn, dass die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist (§ 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG). Zwar bestehen keine Zweifel daran, dass eine landkreisweite, flächendeckende Sammlung von Altpapier im Holsystem (sog. blaue Tonne), wie sie der Beigeladene hier anbietet, eine haushaltsnahe getrennte Erfassung und Verwertung in diesem Sinne darstellt. Insbesondere ist sie dem bisher vom Beigeladenen betriebenen und parallel zur nun eingerichteten haushaltsnahen Sammlung (Holsystem) noch weitergeführten Bringsystem (Wertstoffhöfe) überlegen, dies insbesondere unter dem Gesichtspunkt der gemeinwohlorientierten Servicegerechtigkeit, die aus der Sicht aller privaten Haushalte im Entsorgungsgebiet des Beigeladenen zu beurteilen ist (§ 17 Abs. 3 Satz 5 KrWG; vgl. auch die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 17/6052, S. 88 sowie das Protokoll Nr. 26 zu Art. 14 AEUV, ABl. C 326, S. 308, 1. Spiegelstrich). Allerdings ist bereits fraglich, ob das vom Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 30. Juni 2016 (Az.: 7 C 4.15 - BVerwGE 155, 336) hierzu entwickelte Vergleichsmodell mit einer Irrelevanzschwelle auf den hier zu entscheidenden Fall der erstmaligen Einrichtung eines Holsystems durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger anwendbar ist (bejahend: OVG Saarland, U.v. 12.1.2017 - 2 A 147/15 - AbfallR 2017, 125), zumal es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine zunächst rechtmäßig durchgeführte Sammlung, welche den Status quo prägt und den Anteil des Entsorgungsträgers am gesamten Sammelaufkommen anzeigt, handeln dürfte (vgl. BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 4.15 - BVerwGE 155, 336 = juris Rn 55). Aber selbst wenn man die Sammelmengen des öffentlichen Trägers und aller gewerblichen Sammler gegenüberstellt (sowohl OVG Saarland, U.v. 12.1.2017 - 2 A 147/15 - AbfallR 2017, 125 = juris Rn 55), bleibt fraglich, welche Sammelmenge bei einer geplanten Sammlung des öffentlichen Entsorgungsträgers anzusetzen ist. Geht man davon aus, dass durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin die gesamte Sammelmenge im Holsystem entzogen wird, so wäre offenkundig die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellte Irrelevanzschwelle überschritten. Dies würde bei der Sammlung von Altpapier aber bedeuten, dass im Falle der erstmaligen Errichtung eines haushaltsnahen Holsystems durch den öffentlichen Entsorgungsträger die bestehende private Sammlung zwingend zu untersagen wäre. Dies dürfte mit Art. 106 AEUV nur schwerlich zu vereinbaren sein, zumal hier der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger auch ohne Beteiligung privater Sammler durch die öffentliche Ausschreibung und Vergabe in der Lage wäre, das gesamte Altpapieraufkommen in seinem Entsorgungsgebiet abzüglich der Sammelmenge etwaiger gemeinnütziger Träger zu übernehmen. Geht man dagegen davon aus, dass der fiktive Marktanteil der geplanten Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bei der Annahme einer oder mehrerer paralleler privater Sammlungen zu prognostizieren ist, bewegt man sich auf dem Gebiet der Spekulation, jedenfalls hat der Beigeladene hierzu keine belastbaren Zahlen vorgelegt. Im Ergebnis kann es hier letztlich aber dahinstehen, ob neben den Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG auch die der § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 KrWG vorliegen. Der Senat neigt allerdings dazu, dies zu verneinen.

d) Die Untersagung der klägerischen gewerblichen Sammlung ab dem 1. Juli 2013 ist auch verhältnismäßig.

Insbesondere wahrt die Maßnahme mit der eingeräumten Auslauffrist den Vertrauensschutz, welcher der Sammlung der Klägerin als bisher rechtmäßig betriebener Bestandssammlung nach § 18 Abs. 7 KrWG zusteht. Insoweit hatte der Beklagte eine Abwägung vorzunehmen, in welche die Belange der Klägerin mit dem ihnen gebührenden Gewicht einzustellen waren (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 63; ebenso schon BayVGH, B.v. 2.5.2013 – 20 AS 13.700 und 20 AS 13.771 – juris). Es handelt sich insoweit nicht um einen Bestandsschutz als einfach-rechtliche Konkretisierung der Eigentumsgarantie nach Art. 14 Abs. 1 GG. Denn eine Genehmigung, die jedenfalls bei Ausnutzung im Rahmen der Gesetze einen solchen Bestandsschutz vermitteln könnte, wird im Anzeigeverfahren für private Sammlungen nach § 18 KrWG gerade nicht erteilt. Vielmehr konkretisiert § 18 Abs. 7 KrWG lediglich den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes als Bestandteil des Verhältnismäßigkeitsgebotes. Insoweit ist das Vertrauen der Klägerin auf weitere Durchführung ihrer rechtmäßigen Sammlung schutzwürdig. Das betroffene Schutzgut ist die Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG. In dieses Schutzgut wird durch die auf das Entsorgungsgebiet des Beigeladenen beschränkte, zeitlich aufgeschobene Untersagung im Wege einer Berufsausübungsregelung eingegriffen. Die Klägerin hat hingegen nicht substantiiert vorgetragen, dass aufgrund einer Existenzgefährdung in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb eingegriffen wird (Art. 14 GG). Da die Sammlung der ARGE bzw. ihrer Rechtsvorgänger bereits seit 1992 existierte, kommt dem Vertrauen auf Fortführung derselben im Landkreisgebiet auch ein hohes Gewicht zu. Dem gegenüber wurde durch das zwischen der ARGE und dem Beigeladenen abgeschlossene „Eckpunktepapier“ kein zusätzlicher Vertrauenstatbestand geschaffen, weil sich dieses auf einen beschränkten Zeitraum unter der Geltung anderer rechtlicher Rahmenbedingungen (KrW-/AbfG) bezog.

Dem steht auf der Seite des Allgemeinwohls, hier insbesondere der Interessen des Beigeladenen, zum einen das legitime Interesse gegenüber, durch Beteiligung am lukrativen Altpapiermarkt eine Möglichkeit der Quersubventionierung defizitärer Entsorgungsbereiche zu erhalten, zumal sich dies positiv auf die Höhe der finanziellen Belastung der entsorgungspflichtigen Haushalte und Unternehmen im Landkreisgebiet auswirken kann (vgl. die Wertung in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG und Art. 106 Abs. 2 AEUV). Daneben stellen die Kundenfreundlichkeit und Serviceorientierung Belange dar, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bei Aufbau und Unterhaltung einer eigenen Entsorgungsstruktur kraft seiner Aufgabenstellung als Unternehmen, das Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse anbietet, verfolgen darf (Art. 106 Abs. 2 AEUV, Protokoll Nr. 26 zu Art. 14 AEUV). Diesen Belangen werden zwei oder mehrere parallele, flächendeckende Altpapiersammlungen im Holsystem nicht gerecht. Diese öffentlichen Belange sind auch sehr hoch zu gewichten, zumal sie sogar einen Eingriff in unionsrechtliche Grundfreiheiten und in die Wettbewerbsordnung zu rechtfertigen vermögen. Dem gegenüber wird der Eingriff in das betätigte Vertrauen der Klägerin durch die Übergangsfrist abgemildert.

Die Untersagung ist auch im Übrigen verhältnismäßig. Aus dem Wortlaut und dem systematischen Zusammenhang des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG folgt, dass die Untersagung gegenüber anderen Maßnahmen – insbesondere nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG – die Ultima Ratio, also das letzte Mittel darstellt. Obwohl es sich um keine Ermessensvorschrift handelt, ist insoweit eine Prüfung der Verhältnismäßigkeit auf der Tatbestandsebene vorzunehmen (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 64). Diese führt hier jedoch nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit der Untersagung, weil ein praktikables milderes Mittel nicht ersichtlich ist. Insbesondere wären Auflagen oder Bedingungen, wie etwa mengenmäßige Beschränkungen der Sammeltätigkeit der Klägerin im Entsorgungsgebiet, mangels voraussehbarer Größenordnungen und effektiver Kontrollmöglichkeiten nicht praktikabel.

Nach alledem ist die Klage unbegründet, weshalb sie das Verwaltungsgericht zu Recht abgewiesen hat. Die Berufung war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision war nach § 132 Abs. 1 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat.

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 12. November 2014, Az. AN 11 K 14.1450 und der Bescheid der Beklagten vom 2. September 2014 werden aufgehoben.

II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Kostenbetrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Mit ihrer Berufung wendet sich die Klägerin gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach, mit welchem ihre Klage gegen eine Untersagungsverfügung der Beklagten hinsichtlich ihrer gewerblichen Sammlung von Alttextilien abgewiesen wurde.

Die Beklagte, eine bayerische kreisfreie Stadt, betreibt in ihrer Eigenschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger eine eigene Sammlung von Alttextilien und -schuhen im Bringsystem an ihrem Recyclinghof sowie dezentral an 47 Containerstandorten im gesamten Stadtgebiet. Die Erfassung und Verwertung der Abfälle erfolgt aufgrund öffentlicher Ausschreibung und Auftragsvergabe durch beauftragte Dritte.

Die Klägerin zeigte am 10. Februar 2014 eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet der Beklagten im Umfang von ca. 25 t/a im Bringsystem mittels Aufstellung von 10 Containern an. Die Sammlung sei unbefristet beabsichtigt, solle aber mindestens drei Jahre lang durchgeführt werden.

Der für den Vollzug des (staatlichen) Abfallrechts zuständige Sachbearbeiter S. des Umweltamtes (Amt 26) der Beklagten, welches dem Referat 2 (Recht, Soziales und Umwelt) nachgeordnet ist, ersuchte den damals innerhalb desselben Amtes für die kommunale Abfallwirtschaft zuständigen Sachbearbeiter F. um Stellungnahme. Dieser bat unter dem 24. Februar 2014 den Sachbearbeiter des Abfallrechts, die Sammlung der Klägerin wegen Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von diesem beauftragten Dritten zu untersagen. Die gewerbliche Sammlung beeinträchtige im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen wesentlich die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung, weil zum einen Haushaltsabfälle erfasst würden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung durchführe, und zum anderen die erfolgte Neuvergabe der Sammlungs- und Verwertungsleistung und damit die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb unterlaufen würde.

Mit zwei Schreiben, datierend vom 11. März 2014 und 4. August 2010 (richtig wohl: 3. April 2014), hörte das Umweltschutzamt die Klägerin zu der beabsichtigten Untersagung an, wobei auf deren Bitte um Konkretisierung der im ersten Schreiben nicht näher bezeichneten entgegenstehenden öffentlichen Belange im zweiten Schreiben auf die beigefügte Stellungnahme der kommunalen Abfallwirtschaft vom 24. Februar 2014 Bezug genommen wurde.

Mit Bescheid vom 2. September 2014 untersagte die Beklagte die angezeigte Sammlung der Klägerin (Nr. 1 des Bescheides), erklärte die Untersagung für sofort vollziehbar (Nr. 2) und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 EUR an (Nr. 3). In der Begründung der Nummer 1 wurde zum einen darauf abgestellt, dass der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden, weil sie die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtige und die zum 1. April 2014 erfolgte Neuvergabe der bestehenden Containerstandplätze unterlaufe, und zum anderen darauf, dass Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bestünden. Das Neutralitätsgebot sei bei der Entscheidung gewahrt worden. Die Beklagte sei zwar als kreisfreie Stadt sowohl untere Abfallrechtsbehörde, betreibe aber als Trägerin der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung zugleich den Regiebetrieb Kommunale Abfallwirtschaft als kostenrechnende Einrichtung. Die Aufgabenbereiche seien jedoch behördenintern organisatorisch und personell getrennt. Verfassungsrecht und Europarecht verlangten nicht, dass die für die Untersagung von Sammlungen zuständige Behörde dergestalt als neutrale Stelle organisiert sei, dass diese Behörde und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger unterschiedlichen Rechtsträgern angehörten. Auch sei die Entscheidung über die angezeigte Sammlung nicht durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorweggenommen worden. Auch dies ergebe sich aus der organisatorischen und personellen Trennung bei der Beklagten.

Die hiergegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Ansbach mit Urteil vom 12. November 2014 ab (Az. AN 11 K 14.1450). Die angegriffene Untersagungsverfügung sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in eigenen Rechten. Durchgreifende Verfahrensfehler insbesondere bezüglich der sachlichen Behördenzuständigkeit lägen nicht vor. Entscheidend sei insoweit der Zeitpunkt des Bescheidserlasses. Dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger derselben Verwaltungsebene angehöre wie die Kreisverwaltungsbehörde ändere an der staatlichen Zuständigkeit weder aus landesrechtlicher noch aus bundes- oder unionsrechtlicher Sicht etwas. Insoweit bestehe - auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung - selbstverständlich eine Neutralitätspflicht, wobei es ausreiche, dass durch organisatorische Maßnahmen eine personelle Entscheideridentität ausgeschlossen sei. Das unionsrechtliche Wettbewerbsrecht verbiete auch nur eine Behördenidentität. Die erforderliche organisatorische und personelle Trennung der Zuständigkeit für den übertragenen Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - KrWG und der eigenen Aufgabe der Abfallwirtschaft sei bei der Beklagten gegeben. Zwar seien beide Dienstleistungen dem Umweltamt, Amt 26, zugeordnet, wobei der als öffentliche Einrichtung nach § 1 Abs. 4 Satz 1 der Abfallsatzung der Beklagten - AbfS organisierte Bereich Abfallwirtschaft einen rechtlich unselbständigen Eigenbetrieb darstelle, der schon nach Art. 86 Nr. 1 und 88 GO als Sondervermögen außerhalb der allgemeinen Verwaltung zu führen sei. Nach der von der Beklagten mit Schreiben vom 11. Juni 2014 vorgelegten Übersicht „Personal/Grob-Aufgabenverteilung Umweltschutzamt“ seien beide Bereiche organisatorisch in unterschiedliche Sachgebiete getrennt und personell auf unterschiedliche Sachbearbeiter aufgeteilt. Dies sei vorliegend auch beachtet worden, da ausweislich der vorgelegten Behördenakte die betreffenden Schreiben der Beklagten einen unterschiedlichen Briefkopf aufwiesen und von unterschiedlichen Sachbearbeitern stammten. Die verfügte Untersagung der Sammlung sei auch rechtmäßig, weil der Sammlung der Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden.

Mit Beschluss vom gleichen Tage wurde auch der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage abgelehnt (Az. AN 11 S. 14.1451). Dieser Beschluss wurde auf die hiergegen erhobene Beschwerde der Klägerin mit Beschluss des Senats vom 3. Februar 2015 geändert und die aufschiebende Wirkung angeordnet (Az. 20 CS 14.2659).

Mit der vom Senat wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung zugelassenen Berufung (Beschluss vom 3.2.2015, Az. 20 ZB 14.2660) verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei die Beklagte bereits nicht zum Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zuständig gewesen, da eine neutrale Aufgabenwahrnehmung nicht gesichert gewesen sei. Die Beklagte sei als kreisfreie Stadt zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und untere Abfallrechtsbehörde. Diese landesrechtliche Doppelzuständigkeit sei aber zu beanstanden, wenn eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch die Behörde nicht in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert sei. Dies sei der Fall, wenn für eine organisatorische und personelle Trennung bei der Aufgabenwahrnehmung nicht ausreichend gesorgt sei. Daran fehle es vorliegend aber. Unabhängig von dem Behördenaufbau werde dies bereits daran deutlich, dass das Dienstzimmer des Herrn S., der die Aufgaben der unteren Abfallbehörde wahrnehme, sich in demselben Dienstgebäude und Stockwerk befinde wie das Dienstzimmer des Herrn F., der die Aufgaben des Entsorgungsträgers wahrnehme. Unabhängig von der fehlenden räumlichen Trennung gehörten sowohl die untere Abfallbehörde als auch der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger dem Amt 26 an. Sowohl Herr F. als auch Herr S. unterstünden unmittelbar der Amtsleitung durch Herrn B. Die Übersicht „Personal/Grob-Aufgabenverteilung Amt 26“ erwecke zwar zunächst den Eindruck, dass eine Trennung der genannten Aufgabenbereiche vorliege, dies sei aber nicht der Fall. Dies werde besonders deutlich an dem Umstand, dass die zuständigen Sachbearbeiter nicht unterschiedlichen Vorgesetzten unterstünden.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 12. November 2014 (AN 11 K 14.01450) den Bescheid der Beklagten vom 2. September 2014 aufzuheben und der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die Beklagte tritt der Berufung entgegen und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Doppelzuständigkeit der Beklagten sei nicht zu beanstanden, weil eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch die Behörde in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert sei. Insbesondere sei eine personelle und organisatorische Trennung im Vollzug der Aufgaben der unteren Abfallrechtsbehörde und der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegeben. Auf die vorgelegte Geschäfts- und Aufgabenverteilung im Umweltschutzamt der Beklagten (Anlage zum Schriftsatz vom 18. Mai 2015, Bl. 466 der VGH-Akte), die der Geschäfts- und Aufgabenverteilung im Zeitpunkt des Bescheidserlasses entspreche, werde verwiesen. Aus Sicht der Beklagten sei eine zur Wahrung der Neutralität erforderliche personelle und organisatorische Trennung hinreichend vorgenommen worden. Wie sich aus der Gliederung des Amtes ergebe, bestünden zwei voneinander getrennte Bereiche. Der eine Bereich verantworte die gesamten Aufgaben des verwaltungsmäßigen Vollzugs des staatlichen Umweltrechts als Kreisverwaltungsbehörde. Diese Abteilung bestehe einschließlich des Herrn S. aus 2,25 Stellen. Bei Herrn S. handele es sich um den entsprechenden Bereichsleiter, der aufgrund der Größe des Aufgabengebiets zwingend gleichzeitig als Sachbearbeiter fungiere. Der zweite Bereich umfasse die gesamte kommunale Abfallwirtschaft der Beklagten, mithin die Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Auch dieser - vom Vollzug des Umweltrechts getrennte - Bereich bestehe lediglich aus 2 bis 2,5 Stellen. Dieses Aufgabengebiet werde von Herrn F. verantwortlich geleitet. Auch hier müssten neben der Leitungsaufgabe für die Abfallwirtschaft auch Sachbearbeitungen durch den Bereichsleiter erledigt werden. Es handele sich damit nicht lediglich um zwei Sachbearbeiter, die dem Amtsleiter unterstünden, sondern um die Leiter zweier getrennter Bereiche. Die räumliche Nähe der Sachgebiete, die sich auf demselben Stockwerk eines Ämtergebäudes befänden, ergebe sich ebenfalls aus der geringen Größe der Aufgabenbereiche. Dass sich insoweit die betreffenden Zimmer auf demselben Stockwerk befänden, sei für die Frage einer organisatorischen und personellen Trennung jedoch unmaßgeblich. Aufgrund des sehr geringen Personalumfangs komme die Schaffung eines eigenen Amtes für Abfallwirtschaft unter Beachtung organisatorischer Grundsätze letztlich nicht in Betracht. Ebenso wenig könne die kommunale Abfallwirtschaft sinnvoll einem anderen Amt der Stadtverwaltung zugeordnet werden. Vielmehr ergäben sich gerade im Bereich der „freiwilligen Aufgaben“ durch die Zuordnung zum Umweltschutzamt „Synergieeffekte“. So sei beispielsweise der Abfallberater auch als Umweltberater tätig. Auch hier werde allerdings eine Überschneidung zum Bereich Umweltrecht vermieden. Beide Bereiche (Umweltrecht bzw. kommunale Abfallwirtschaft) seien damit - jeder für sich allerdings zunächst selbständig - auf Ebene der Amtsleitung Herrn B. unterstellt. Eine andere Form der Aufgabenverteilung wäre nicht pragmatisch. Zudem erfolgten im Sachgebiet Umweltrecht/Verwaltung neben dem Vollzug des Abfallrechts beispielsweise auch der Vollzug des Immissionsschutzrechts, des Wasserrechts, des Bodenschutzrechts und des Naturschutzrechts. Mithin seien thematisch zusammenhängende Aufgaben in diesem Sachgebiet gebündelt, weshalb auch eine Herausnahme des Abfallrechts und Zuordnung zu einem anderen Amt der Stadtverwaltung nicht praktikabel wäre. Aus dem Vorgang und auch den Unterschriften sei zudem ersichtlich, dass die Stellungnahme als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und die nachfolgende Entscheidung der Abfallrechtsbehörde durch beide Sachgebiete eigenständig erfolgt seien. Allein auf die Form der Beteiligung und die Stellungnahme der kommunalen Abfallwirtschaft an das Sachgebiet Umweltrecht dürfe insoweit verwiesen werden. Nach alledem sei neben der klaren personellen Trennung auch eine klare organisatorische Trennung auf Sachgebietsebene gegeben. Eine noch weitergehende Trennung auf Amts- oder Referentenebene widerspräche aus den genannten Gründen organisatorischen Grundsätzen und erscheine nicht praktikabel. Dies ergebe sich insbesondere daraus, dass für die einzelnen Aufgabenbereiche aufgrund der für eine kreisfreie Stadt sehr geringen Größe und Fallzahlen auch Personal nur in sehr geringem Umfang zur Verfügung stehe. Um dem Neutralitätsgebot noch weitergehend Rechnung zu tragen würden zudem - neben der personellen und organisatorischen Trennung der Aufgabenbereiche im Umweltschutzamt - alle Bescheide im Vollzug der §§ 17, 18 KrWG im Vorfeld mit dem Rechtsamt abgestimmt. Entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts sei die kommunale Abfallwirtschaft bei der Beklagten nicht als kommunaler Eigenbetrieb i.S.d. Art. 86 Nr. 1 GO, sondern als unselbständiger Regiebetrieb innerhalb der allgemeinen Verwaltung organisiert.

Die Landesanwaltschaft Bayern beteiligte sich als Vertreter des öffentlichen Interesses am Verfahren, stellte aber keinen eigenen Antrag. Sie teilt die Ansicht der Beklagten zur sachlichen Zuständigkeit für den Bescheidserlass und meint, dass mit der Einteilung des Umweltschutzamtes (Amt 26) unter anderem in die Bereiche „Abfallwirtschaft“ und „verwaltungsmäßiger Vollzug Umweltrecht“ ohne personelle Überschneidungen dem staatlichen Neutralitätsgebot genügt werde. Das Erfordernis der personellen Trennung auch auf höherer Ebene in Gestalt zweier verschiedener unmittelbarer Vorgesetzter der Sachbearbeiter sei den Gerichtsentscheidungen, die sich mit der Thematik befassten, nicht zu entnehmen (unter Verweis auf OVG NRW, B.v. 20.1.2014 - 20 B 331/13; U.v. 15.8.2013 - 20 A 2798/11; VG Düsseldorf, B.v. 26.4.2013 - 17 L 580/13; VG Würzburg, B.v. 28.1.2013 - W 4 S. 12.1130 - bestätigt durch BayVGH, B.v. 8.4.2013 - 20 CS 13.377 -; VG Würzburg, B.v. 16.10.2012 - W 4 S. 12.833; B.v. 7.11.2013 - W 4 S. 13.995; VG München, U.v. 10.4.2014 - M 17 K 13.2786). Schließlich könne aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2009 (Az. 9 A 39.07) nicht geschlossen werden, dass die beiden Bereiche innerhalb des Umweltschutzamtes der Beklagten keine hinreichende Trennung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und als untere Abfallbehörde wahren würden. Das Bundesverwaltungsgericht befasse sich dort mit der Struktur einer ersichtlich anders aufgebauten, größeren Organisation (Landesbetrieb Straßenbau NRW).

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen, wegen des Verlaufs der mündlichen Verhandlung auf die Niederschrift vom 11. Mai 2017.

Die Berufung ist zulässig und begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage zu Unrecht abgewiesen, weil der Bescheid des Beklagten vom 2. September 2014 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Urteil der Vorinstanz ist daher aufzuheben.

Die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 2. September 2014 hinsichtlich der angezeigten Sammlung der Klägerin ist formell rechtswidrig, weil es an der sachlichen Zuständigkeit der Beklagten zu ihrem Erlass fehlte.

Die Rechtmäßigkeit einer Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - KrWG ist zwar aufgrund deren Charakters als Dauerverwaltungsakt nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zu beurteilen (BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 4.15 - juris Rn. 57; BayVGH, B.v. 30.1.2017 - 20 CS 16.1416 - juris Rn. 24). Dies ändert aber nichts daran, dass ein rechtswidrig erlassener Verwaltungsakt durch spätere Veränderungen der Sach- und Rechtslage nicht rechtmäßig wird, es sei denn, das einschlägige Verwaltungsverfahrensrecht oder materielle Recht ließen die Heilung oder das Unbeachtlichwerden des Mangels zu (Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 113 Rn. 47). Derartige Heilungs- oder Unbeachtlichkeitsvorschriften bestehen für die Frage der sachlichen Behördenzuständigkeit jedoch nicht; auch Art. 46 BayVwVfG findet keine Anwendung (BayVGH, U.v. 25.1.2010 - 20 B 09.1553 - juris; Kopp/Schenke a.a.O. Rn. 50 a.E.; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 46 Rn. 43; Schemmer in Beck´scher Onlinekommentar, VwVfG, § 46 Rn. 32). Dies folgt zum einen schon im Umkehrschluss aus Art. 46 BayVwVfG, der sachliche Zuständigkeitsmängel nach seinem Wortlaut nicht erfasst. Zum anderen folgt dies daraus, dass der Makel der sachlichen Unzuständigkeit der Erlassbehörde dem Verwaltungsakt nach wie vor anhaftet. Wegen der damit verbundenen und noch andauernden Rechtsverletzung (Art. 2 Abs. 1 GG) hat die Klägerin somit im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf Aufhebung des angegriffenen Verwaltungsaktes gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (vgl. Schmidt in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 113 Rn. 45). Unerheblich ist deshalb auch, dass die Beklagte mit Wirkung vom 1. Januar 2017 die interne Organisation ihres Umweltamtes geändert hat und ob die so geschaffene Organisationsstruktur den Anforderungen des Neutralitätsgebots genügt.

Die Beklagte war zum Erlass der Untersagungsverfügung sachlich unzuständig. Zwar folgt ihre sachliche Zuständigkeit als kreisfreie Stadt und damit untere Abfallbehörde für den Erlass einer Untersagung der hier im Streit stehenden Art aus § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung zur Übertragung von Zuständigkeiten im Bereich der Abfallentsorgung (Abfallzuständigkeitsverordnung - AbfZustV) i.d.F. vom 7. November 2005 (GVBl. S. 565), zuletzt geändert durch Verordnung vom 19. Januar 2015 (GVBl. S. 5) i.V.m. Art. 29 Abs. 2 des Bayer. Abfallwirtschaftsgesetzes - BayAbfG und Art. 9 Abs. 1 Satz 1 der Bayer. Gemeindeordnung - GO. Aufgrund der somit bestehenden Doppelzuständigkeit der Beklagten als untere Abfallbehörde sowie als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger i.S.d. §§ 17, 20 KrWG (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 BayAbfG i.V.m. Art. 9 Abs. 1 Satz 2 GO) verlangen jedoch der rechtsstaatliche Grundsatz des fairen Verfahrens in der Ausprägung des Neutralitätsgebots (1.) sowie das aus dem europäischen Unionsrecht abgeleitete Neutralitätsgebot (2.) eine ausreichende personelle und organisatorische Aufgabentrennung (3.), der die bei der Beklagten im relevanten Zeitpunkt vorhandene behördeninterne Organisation und Aufgabenverteilung im Abfallrecht nicht genügte (4.).

1. Das aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des fairen Verfahrens abgeleitete Neutralitätsgebot verlangt im Falle der Doppelzuständigkeit einer Behörde zwar keine Rechtsträgertrennung, aber eine hinreichende personelle und organisatorische Aufgabentrennung. Dies gilt auch für den hier vorliegenden Fall, dass die Aufgaben von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger durch dieselbe Behörde wahrgenommen werden.

a) Dem Kreislaufwirtschaftsgesetz lassen sich keine näheren Vorgaben für eine Trennung von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und Vollzugsbehörde entnehmen. Der Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, der lediglich von der „zuständigen Behörde“ spricht, ist insoweit unergiebig. Zwar sah der Gesetzesentwurf der Bundesregierung vom 6. Juni 2011 eine Trennung des Rechtsträgers der zuständigen Abfallbehörde vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2 KrWG-E, BT-Drs. 17/6052). In der Gesetzesbegründung wurde hierzu ausdrücklich auf die Vorgaben des europäischen Wettbewerbsrechts Bezug genommen (BT-Drs. 17/6052, S. 88 unter Verweis auf EuGH, U.v. 1.7.2008 - C-49/07 [MOTOE]). Im weiteren Gesetzgebungsverfahren wurde jedoch, der Empfehlung des Bundesrates (Stellungnahme v. 27.5.2011, Anlage 3 zur BT-Drs. 17/6052, S. 117 f.) sowie des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Beschlussempfehlung v. 27.10.2011, BT-Drs. 17/7505, S. 4, 46) folgend, § 18 Abs. 1 Satz 2 KrWG-E gestrichen. Dies wurde damit begründet, dass die Länder für die Einhaltung der verfassungsrechtlichen und unionswettbewerbsrechtlichen Vorgaben Sorge zu tragen hätten (BT-Drs. 17/7505 S. 47, vgl. dazu OVG NRW, U.v. 15.8.2013 - 20 A 2798/11 - juris Rn. 45; VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 20; Weidemann, AbfallR 2012, 96/100). In dem nach dem Gesetzesbeschluss des Bundestages vom 28. Oktober 2011 (Plenarprotokoll der 137. Sitzung v. 28.10.2011, S. 16323) vom Bundesrat angestoßenen Vermittlungsverfahren erfolgte keine weitere Änderung des § 18 KrWG. Der hier zu beurteilenden Situation einer kreisfreien Stadt können auch aus dem Verweis der Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates (BT-Drs. 17/6645, S. 4) auf die besondere Situation der Stadtstaaten keine Hinweise entnommen werden. Hinsichtlich der Stadtstaaten ging die Bundesregierung davon aus, dass bei diesen eine vollständige Behörden- bzw. Rechtsträgertrennung wegen der damit verbundenen besonderen organisatorischen Schwierigkeiten nicht gefordert werden könne. Der Gesetzeshistorie lässt sich somit zwar entnehmen, dass auf die besondere Situation der Stadtstaaten Rücksicht genommen werden sollte (vgl. VG Hamburg, U.v. 9.8.2012 - 4 K 1905/10 - juris Rn. 67; Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 18 Rn. 13). Die Situation der Stadtstaaten ist jedoch insoweit nicht mit derjenigen der bayerischen kreisfreien Städte vergleichbar. Denn bei diesen hätte es der Landesgesetzgeber in der Hand, die Aufgaben der unteren Abfallbehörde anderen Behörden zu übertragen.

Nach der Gesetzessystematik besteht die Befugnis zur Untersagung von gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG u.a. für den Fall, dass die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen - darunter bei gewerblichen Sammlungen auch die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers - anders nicht zu gewährleisten ist. Regelungstechnisch wird damit an § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG angeknüpft, der seinerseits Ausnahmen für sortenreine Haushaltsabfälle von der in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG statuierten Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger regelt. Überwiegende öffentliche Interessen stehen einer Ausnahme zugunsten gewerblicher Sammlungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG u.a. entgegen, wenn diese in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährden (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG). Eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist u.a. anzunehmen, wenn die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG), wofür in den Fällen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 KrWG eine widerlegbare Vermutung spricht (BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 4.15 - juris Rn. 24 ff.). Um eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers beurteilen zu können, muss die zuständige Behörde diesen gemäß § 18 Abs. 4 KrWG im Anzeigeverfahren beteiligen. Die §§ 17 und 18 KrWG unterscheiden somit zumindest funktional zwischen der zuständigen Behörde i.S.d. § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger i.S.d. § 17 und § 18 Abs. 4 KrWG. Dies spricht für eine Aufgabentrennung, sagt aber nichts über den erforderlichen Grad der Trennung aus. Im Hinblick auf den Gesetzeszweck spricht aus diesem System von Grundsätzen, Ausnahmen und Gegenausnahmen, gekennzeichnet durch eine Reihe unbestimmter Rechtsbegriffe, das Bemühen des Gesetzgebers, einerseits die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger so weit wie nötig zu schützen, andererseits aber auch - insbesondere mit Blick auf die unionsrechtlichen Vorgaben nach Art. 106 Abs. 1 und 102 AEUV - privaten Sammlern wirtschaftliche Entfaltungsmöglichkeiten zu gewährleisten (OVG Lüneburg, U.v. 21.3.2013 - 7 LB 56/11 - juris Rn. 29; vgl. auch BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 4.15 - juris Rn. 24 ff.). Dieses Ziel einer behutsamen Austarierung von gegenläufigen Interessen der Entsorgungsträger und der privaten Sammler könnte verfehlt und eine interessengeleitete Rechtsanwendung im Bereich der §§ 17, 18 KrWG befördert werden, wenn die Abfallwirtschaftsbehörde derjenigen Körperschaft, die zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist, über die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe in den genannten Vorschriften zu entscheiden hat (OVG Lüneburg a.a.O.). Dieser Umstand ist dem Gesetzgeber zwar - wie die Entstehungsgeschichte zeigt - bewusst gewesen, dieser hat die Bewältigung der Problematik aber der Behördenorganisation der Länder überlassen. Dem Sinn und Zweck der genannten Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes kann deshalb nur die Notwendigkeit von organisatorischen Vorkehrungen entnommen werden, welche die Gefahr einer Instrumentalisierung der Abfallbehörde durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verringern. Dagegen lässt sich die Forderung nach einer Rechtsträgertrennung angesichts der Entstehungsgeschichte gerade nicht auf das Kreislaufwirtschaftsgesetz stützen (vgl. VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 20 ff.). Überdies stieße es auf verfassungsrechtliche Bedenken, aus dem Kreislaufwirtschaftsgesetz ohne ausdrückliche Regelung eine solche in organisatorischer Hinsicht weitreichende Forderung abzuleiten. Denn nach Art. 84 Abs. 1 GG muss eine mit einer bundesrechtlichen Neuregelung verbundene Notwendigkeit der Änderung der Verwaltungsorganisation in den Ländern beim landeseigenen Gesetzesvollzug (Art. 83 GG) in dem Bundesgesetz ausdrücklich bestimmt sein.

b) Verfassungsrechtlich ist jedoch aufgrund des dem Rechtsstaatsprinzip zugeordneten Grundsatzes des fairen Verwaltungsverfahrens in der Ausprägung als Neutralitätsgebot eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger gefordert.

Zwar ist es im Ansatz nicht zu beanstanden, dass eine Behörde im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit auch in eigenen Angelegenheiten entscheidet, weil der Schutz der subjektiven Rechte eines betroffenen Bürgers durch die von der Rechtsordnung vorgesehenen Rechtsbehelfe sichergestellt ist (BVerwG, U.v. 16.6.2016 - 9 A 4/15 - juris Rn. 29; B.v. 31.3.2006 - 8 B 2.06 - juris Rn. 5). Die Rechtsordnung kennt keine sog. institutionelle Befangenheit, insbesondere ist diese nicht von der Ausschlussvorschrift des Art. 20 BayVwVfG erfasst (BVerwG, U.v. 16.6.2016 a.a.O.; B.v. 31.3.2006 a.a.O.). Die Ermächtigung einer Behörde, in eigener Sache tätig zu werden, findet jedoch ihre verfassungsrechtliche Grenze in dem aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) sowie aus den Grundrechten, insbesondere Art. 2 Abs. 1 GG abzuleitenden Grundsatz des fairen und objektiven Verfahrens. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lassen sich indes keine konkreten Forderungen aus dem Gebot des fairen Verfahrens für die Aufgabenverteilung innerhalb der Verwaltung ableiten. Das Bundesverfassungsgericht betont vielmehr, dass das Rechtsstaatsprinzip keine in allen Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote oder Verbote mit Verfassungsrang enthalte (vgl. BVerwG, B.v. 9.4.1987 - 4 B 73.87 - juris Rn. 4 mit Verweis u.a. auf BVerfG, E.v. 24.7.1957 - 1 BvL 23/52 - juris; B.v. 16.1.1980 - 1 BvR 127/78, 1 BvR 679/78 - juris). Das gilt im Übrigen auch, soweit der Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens in seiner grundrechtsschützenden Funktion Beachtung verlangt (BVerwG, B.v. 9.4.1987 - 4 B 73.87 - juris Rn. 4 mit Verweis auf BVerwG, U.v. 21.3.1986 - 4 C 48.82 - juris; U.v. 5.12.1986 - 4 C 13.85 - juris).

c) Diesen Grundsätze konkretisierend hat das BVerwG in mehreren Entscheidungen zum Planfeststellungsrecht ausgeführt, dass das Rechtsstaatsprinzip und der Grundsatz des fairen Verfahrens eine Identität zwischen Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde - im Sinne einer Identität des Rechtsträgers - nicht ausschließen. Eine organisatorische Trennung beider Funktionen kann zwar wesentlich dazu beitragen, die Gefahr und den äußeren Anschein zu vermeiden, dass der Planfeststellungsbehörde die notwendige Distanz gegenüber dem Vorhabenträger fehlt. Aus diesem Grunde mag es rechtspolitisch befriedigender sein, wenn die zur Planfeststellung ermächtigte Behörde mit dem Vorhabenträger nicht identisch ist. Damit wird jedenfalls im Regelfall eine verfahrensrechtliche Distanz erreicht, welche der Ausgewogenheit der Entscheidung zugutekommen werde. Rechtsstaatliche Gründe mögen dies sogar nahelegen, gebieten es indes nicht als zwingendes Recht (BVerwG, U.v. 16.6.2016 - 9 A 4.15 - juris Rn. 36; U.v. 18.3.2009 - 9 A 39.07 - juris Rn. 24; B.v. 9.4.1987 - 4 B 73.87 - juris Rn. 4 jeweils m.w.N.). Denn eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie als Planfeststellungsbehörde jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist (BVerwG, U.v. 16.6.2016 - 9 A 4.15 - juris Rn. 36; U.v. 18.3.2009 - 9 A 39.07 - juris Rn. 24; ebenso BayVGH, B.v. 8.7.2013 - 20 ZB 13.870 - Rn. 3; OVG NRW, U.v. 7.5.2015 - 20 A 2670/13 - juris Rn. 32).

d) Gestützt auf diese Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird es in der Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte bisher überwiegend für ausreichend erachtet, wenn eine personelle und organisatorische Aufgabentrennung zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger einerseits und der für den Vollzug des KrWG zuständigen Behörde andererseits besteht (BayVGH, B.v. 16.6.2014 - 20 ZB 14.885 - juris Rn. 2; B.v. 8.7.2013 - 20 ZB 13.894 - juris Rn. 3; B.v. 13.6.2013 - 20 ZB 13.805 - juris Rn. 5; OVG NRW, U.v. 7.5.2015 - 20 A 2670/13 - juris Rn. 32 ff.; VGH BW, B.v. 4.3.2014 - 10 S 1127/13 - juris Rn. 16; B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 22; OVG Koblenz, B.v. 4.7.2013 - 8 B 10533/13 - juris Rn. 5). Dieser Auffassung haben sich Teile der Literatur angeschlossen (z.B. Gruneberg in Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, 2014, § 18 Rn. 24).

Dem gegenüber fordert das OVG Lüneburg, allerdings in Anwendung einer inzwischen aufgehobenen landesrechtlichen Vorschrift (vgl. Mann, KommJur 2014, 321/322 f.), eine Trennung der Rechtsträger von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und Vollzugsbehörde (OVG Lüneburg, U.v. 21.3.2013 - 7 LB 56/11 - juris Rn. 26 ff.). Ihm folgend argumentieren Teile der Literatur zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei auf das zu beurteilende Verhältnis von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger nicht übertragbar. Denn diese Entscheidungen gingen davon aus, dass im Planfeststellungsrecht sowohl der Träger des Vorhabens als auch die Planfeststellungsbehörde demselben öffentlichen Interesse verpflichtet seien. Im Verhältnis der unteren Abfallbehörde zum öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sei die Interessenlage aber - insbesondere vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 102, 106 AEUV - anders zu beurteilen. Denn die Abfallbehörde könne zugunsten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in den Wettbewerb eingreifen und diesem einen wettbewerblichen Vorteil durch Ausschalten privater Konkurrenz verschaffen. Deshalb sei hier nicht nur eine personelle und organisatorische Aufgabentrennung, sondern eine Rechtsträgertrennung erforderlich (Karpenstein/Dingemann in Jarass/Petersen, KrWG 2014, § 18 Rn. 29; Dippel, AbfallR 2013, 186/188; Ingerowski, AbfallR 2014, 187/194 f.; Dippel/Ottensmeier, AbfallR 2017, 13/19).

Dieser Ansicht ist jedoch nicht zu folgen. Zwar ist ihr zuzugeben, dass bei einer zu engen personellen und organisatorischen Verflechtung von Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger die Gefahr eines Interessenkonfliktes oder zumindest ein entsprechender Anschein besteht. Denn beide Beteiligten sind zwar, wie die §§ 17, 18 und 20 KrWG zeigen, demselben öffentlichen Interesse verpflichtet, nämlich die Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen zu fördern und den Schutz von Mensch und Umwelt bei der Erzeugung und Bewirtschaftung von Abfällen sicherzustellen (§ 1 KrWG). Wegen der Teilnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers am Wettbewerb und der damit einhergehenden Möglichkeit der Einnahmenerzielung besteht aber ein Sonderinteresse desselben und seiner Amtsträger, welches mit dem von der Abfallbehörde vertretenen Allgemeininteresse nicht identisch ist (vgl. Scheuing, NVwZ 1982, 487/489 zum Sonderinteresse beim Amtskonflikt nach § 20 VwVfG; vgl. auch Weidemann, AbfallR 2012, 96/100). Dieser Umstand zwingt aber nicht zu einer Rechtsträgertrennung. In dem verfassungsrechtlichen Gebot des fairen Verfahrens findet eine solche Forderung, wie ausgeführt, keine Grundlage, auch nicht vor dem Hintergrund der grundrechtsschützenden Funktion dieses Grundsatzes (BVerwG, B.v. 9.4.1987 - 4 B 73.87 - juris Rn. 4 mit Verweis auf BVerwG, U.v. 21.3.1986 - 4 C 48.82 - juris; U.v. 5.12.1986 - 4 C 13.85 - juris). Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb eine hinreichende personelle und organisatorische Aufgabentrennung im Sinne der o.g. Rechtsprechung einen solchen Interessenkonflikt nicht vermeiden könnte. Vielmehr entstehen die Gefahr oder zumindest der Anschein interessengeleiteter Entscheidungen gerade dann, wenn die konkret für die untere Abfallbehörde tätig werdenden Amtswalter sich personell und organisatorisch in zu großer Nähe zu den Amtswaltern des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers befinden oder gar aufgrund der konkreten Aufgabenverteilung mit diesen (teil-)identisch sind. Amtswalter in diesem Sinne ist jeweils derjenige, der als Beamter oder Angestellter eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn in einem organisationsrechtlichen Verhältnis zu einem Verwaltungsträger steht und kraft dessen die einem bestimmten Amt (im konkret-funktionellen Sinne) zugeordneten Aufgaben wahrnimmt. Als solcher ist er zwar durch den Grundsatz der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns (Art. 20 Abs. 3 GG), durch seine persönliche Verantwortlichkeit für die Rechtmäßigkeit des eigenen dienstlichen Verhaltens (vgl. § 36 Abs. 1 BeamtStG bzw. die entsprechenden arbeitsrechtlichen Bestimmungen) und aufgrund der durch Vorgesetzte und Aufsichtsbehörden ausgeübten Kontrolle gehalten, seine Entscheidungen nicht von sachfremden Einflüssen leiten zu lassen. Dies vermag ihn aber nicht davor zu schützen, dass die ihm konkret zugewiesenen Aufgaben verschiedenen - unter Umständen sogar gegenläufigen - Interessen zu dienen bestimmt sein können. So wird sich derjenige Amtswalter, der für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger tätig wird, durchaus auch dem wirtschaftlichen Sonderinteresse des Letzteren verpflichtet sehen (vgl. Scheuing a.a.O.). Daher kann einem solchen Interessenkonflikt bereits dadurch wirksam begegnet werden, dass innerhalb einer Behörde mit entsprechender Doppelzuständigkeit eine personelle und organisatorische Trennung der Aufgaben von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger gewährleistet wird.

2. Die Forderung nach einer ausreichenden personellen und organisatorischen Trennung von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger wird zusätzlich durch das aus dem europäischen Unionsrecht, insbesondere der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 102, 106 AEUV abgeleitete Neutralitätsgebot gestützt. Hingegen lässt sich auch unter diesem Gesichtspunkt die Forderung nach einer Rechtsträgertrennung nicht tragfähig begründen.

a) Die Wettbewerbsregelungen des europäischen Unionsrechts, insbesondere das Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung nach Art. 102 AEUV, beanspruchen innerhalb der durch Art. 106 Abs. 2 AEUV gezogenen Grenzen auch für öffentliche Unternehmen Geltung, denen die Mitgliedstaaten besondere oder ausschließliche Rechte gewähren (Art. 106 Abs. 1 AEUV). Die Schaffung einer marktbeherrschenden Stellung durch eine gesetzliche Aufgabenzuweisung als solche ist aber noch nicht mit Art. 102 AEUV unvereinbar. Ein Verstoß gegen das Missbrauchsverbot ist vielmehr erst dann gegeben, wenn entweder durch die gesetzlichen Regelungen eine Lage geschaffen wird, in der das Unternehmen zwangsläufig gegen Art. 102 AEUV verstoßen muss, wenn das Unternehmen also durch die bloße Ausübung der ihm übertragenen ausschließlichen Rechte seine beherrschende Stellung missbräuchlich ausnutzt, oder wenn durch diese Rechte eine Lage geschaffen werden könnte, in der dieses Unternehmen einen solchen Missbrauch begeht (BVerwG, U.v. 30.6.2016 a.a.O. unter Verweis auf EuGH, U.v. 23.4.1991 - C-41/90 [Höfner] - juris Rn. 27; U.v. 10.12.1991 - C-179/90 [Porto di Genova] - juris Rn. 17; C-203/96 [Dusseldorp] - juris Rn. 61; U.v. 23.5.2000 - C-209/98 [Sydhavnens Sten & Grus] - juris Rn. 66; U.v. 17.7.2014 - C-553/12 P [Kommission/DEI] - juris Rn. 41). Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger werden zwar durch die Regelungen der §§ 17, 18 KrWG nicht im Sinne der ersten Alternative notwendig zur missbräuchlichen Ausnutzung ihrer beherrschenden Stellung, etwa durch Forderung überhöhter Gebühren, veranlasst (BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 4.15 - juris Rn. 33 mit Verweis auf Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 17 Rn. 29 f.). Das Bundesverwaltungsgericht hat aber offen gelassen, ob im Sinne der zweiten Alternative eine zum Missbrauch verleitende Lage geschaffen wird, etwa weil die gesetzliche Regelung nicht garantiere, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ihre Leistungen immer nachfragegerecht anböten (BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 4.15 - juris Rn. 33).

b) Eine solche zum Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung verleitende Lage wird nach der Rechtsprechung des EuGH u.a. dann geschaffen, wenn eine nationale Regelung einer juristischen Person, die selbst im Wettbewerb tätig ist, die Befugnis verleiht, gegenüber anderen Wettbewerbsteilnehmern deren Tätigkeit im Wettbewerb betreffende nachteilige Maßnahmen zu treffen, ohne dass diese Befugnis Beschränkungen, Bindungen und einer Kontrolle unterliegt (EuGH, U.v. 1.7.2008 - C-49/07 [MOTOE] - juris Rn. 51 ff.). Denn ein solches Recht kann dazu führen, dass die begünstigte juristische Person den Zugang der anderen Beteiligten zu dem betreffenden Markt verhindert oder den Wettbewerb zu ihren Gunsten verfälscht (EuGH, U.v. 1.7.2008, a.a.O., Rn. 52). (EuGH, U.v. 1.7.2008, a.a.O., Rn. 51 f. mit Verweis auf U.v. 19.3.1991 - C-202/88 [Frankreich/Kommission] - Rn. 51; U.v. 13.12.1991 - C-18/88 [GB-Inno-BM] - Rn. 25). In dieselbe Richtung weist eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs zum Öffentlichen Personennahverkehr. Danach stehen die Grundfreiheiten - dort die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV - einer nationalen Regelung entgegen, welche die Versagung einer Genehmigung des Betriebs einer Omnibuslinie zum Schutz der Rentabilität eines Konkurrenzunternehmens vorsieht, wenn diese Versagung allein auf der Grundlage der Angaben dieses Konkurrenzunternehmens ergeht. Denn rein wirtschaftliche Interessen stellen keinen zwingenden Grund des Allgemeininteresses dar, der eine Beschränkung der jeweiligen Grundfreiheit zuließe (EuGH, U.v. 22.12.2010 - C-338/09 [Yellow Cab] - juris Rn. 51 ff.). Unionsrechtlich kommt es somit für das Vorliegen einer mit den Wettbewerbsregelungen bzw. den Grundfreiheiten im Binnenmarkt unvereinbaren staatlichen Begünstigung einer juristischen Person nicht allein darauf an, ob dieser vom Mitgliedstaat die Befugnis verliehen ist, gegenüber anderen Wettbewerbsteilnehmern deren Tätigkeit im Wettbewerb betreffende nachteilige Maßnahmen zu treffen, sondern zusätzlich darauf, ob diese Befugnis Beschränkungen, Bindungen und einer Kontrolle unterliegt (EuGH, U.v. 1.7.2008 - C-49/07 [MOTOE] a.a.O. Rn. 51 ff.), wobei rein wirtschaftliche Erwägungen als Beschränkungen oder Bindungen nicht ausreichen dürften (EuGH, U.v. 22.12.2010 - C-338/09 [Yellow Cab] a.a.O.).

c) Diese Rechtsprechung ist auch auf das hier zu beurteilende Verhältnis von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger zu übertragen (zweifelnd dem gegenüber VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 25). Den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern kommt als öffentlichen Unternehmen im funktionellen Sinne in ihrer Gesamtheit eine marktbeherrschende Stellung i.S.d. Art. 102 AEUV zu. Diese resultiert aus der durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz flächendeckend für das gesamte Bundesgebiet geregelten Aufgabenzuweisung, welche die Gewährung eines ausschließlichen Rechtes i.S.d. Art. 106 Abs. 1 AEUV darstellt, in einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes (BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 41.15 - juris Rn. 32 unter Verweis auf EuGH, U.v. 5.10.1994 - C-323/93 [Crespelle] - juris Rn. 17; U.v. 25.10.2001 - C-475/99 [Ambulanz Glöckner] - juris Rn. 23 ff.). Durch die Pflicht zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 17 Abs. 1 KrWG werden diesem zum einen besondere Rechte i.S.d. Art. 106 Abs. 1 AEUV verliehen, welche die untere Abfallbehörde im Untersagungswege nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG auch durchzusetzen vermag. Zwar trifft es zu, dass dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger keine Entscheidungsbefugnis über die Untersagung einer privaten Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG und auch kein Vetorecht im Anzeigeverfahren zusteht (VG Ansbach, U.v. 23.1.2013 - AN 11 K 12.01693 - juris Rn. 60 f.; VG Hamburg, U.v. 9.8.2012 - 4 K 1905/10 - juris Rn. 66). Seine Rechtsstellung im Anzeigeverfahren, in dem ggf. eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ergeht, ist verfahrensrechtlich nach § 18 Abs. 4 KrWG auf ein Recht zur Stellungnahme beschränkt. Wie gezeigt, besteht jedoch aufgrund der Regelungssystematik der §§ 17, 18 KrWG die Gefahr einer Instrumentalisierung der unteren Abfallbehörde durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei Untersagungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, jedenfalls dann, wenn keine hinreichende personelle und organisatorische Trennung zwischen beiden Funktionen besteht, weil sich die ggf. in beiden Funktionen tätig werdenden oder diesen zu nahe stehenden Amtswalter in einem Interessenkonflikt befinden. Zum anderen wird durch die Überlassungspflicht eine von Art. 102 AEUV vorausgesetzte zumindest mögliche Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels auf dem Sektor der Alttextilien geschaffen (vgl. EuGH a.a.O. Rn. 39 unter Verweis auf U.v. 25.10.2001 - C-475/99 [Ambulanz Glöckner] - Rn. 48). Denn die Überlassungspflicht gilt zwar unterschiedslos für alle Abfälle, entfaltet aber zu Gunsten des heimischen Markts eine protektionistische Wirkung und kann damit eine Beeinträchtigung des freien Warenverkehrs in der Gestalt einer Ausfuhrbeschränkung (Art. 35 AEUV) darstellen, weil der Abfall jedenfalls nicht unmittelbar an einen Abnehmer im Ausland abgegeben werden kann (BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 4.15 - juris Rn. 34 unter Verweis auf Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 17 KrWG Rn. 8). Die dargelegte mögliche Beeinträchtigung der Wettbewerbsordnung durch Ermöglichung oder Begünstigung des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist auch nicht nach Art. 106 Abs. 2 AEUV gerechtfertigt. Denn es ist kein Grund ersichtlich, weshalb die hier vorliegende personelle und organisatorische Verflechtung von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und Vollzugsbehörde erforderlich wäre, um eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung zu verhindern (vgl. zur Auslegung des Art. 106 Abs. 2 AEUV im vorliegenden Zusammenhang BVerwG, U.v. 30.6.2016 a.a.O. Rn. 43 unter Verweis auf EuGH, Urt. v. 23.10.1997 - C-159/94 [Kommission/Frankreich] - juris Rn. 95; EuGH, Urt. v. 21.9.1999 - C-67/96 [Albany] - juris Rn. 107 und EuGH, Urt. v. 3.3.2011 - C-437/09 [AG2R Prévoyance] - juris Rn. 76).

d) Es bedarf daher im Einklang mit dieser Rechtsprechung bei einer Doppelzuständigkeit einer Behörde als untere Abfallrechtsbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger hinreichender Beschränkungen, Bindungen und Kontrollen, um der Gefahr eines Interessenkonfliktes zu begegnen. Eine Kontrolle besteht im hierarchischen Verhältnis der Abfallbehörden darin, dass die Wahrnehmung der Untersagungsbefugnis nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG der fachaufsichtlichen Kontrolle unterliegt, welche im Falle der kreisfreien Städte durch die jeweils zuständige Regierung wahrzunehmen ist (Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 116 GO). Daneben ist jedoch innerhalb der in Doppelzuständigkeit tätig werdenden Behörde durch die innerorganisatorische Zuständigkeitsregelung sicherzustellen, dass die mit der Untersagungsbefugnis betrauten Amtswalter keine Aufgaben im Rahmen der Zuständigkeit der kreisfreien Stadt als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger wahrnehmen (vgl. zum Letzteren OVG Rheinland-Pfalz, B.v. 4.7.2013 - 8 B 10533/13 - juris Rn. 5). Dies lässt sich nach der Überzeugung des Senats durch die bereits erörterte personelle und organisatorische Aufgabentrennung gewährleisten (vgl. VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 26; VG Düsseldorf, B.v. 21.3.2013 - 17 L 260/13 - juris Rn. 17; Frenz in Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, KrWG, Stand Juni 2012, § 18 Rn. 31), die damit auch unionsrechtlich geboten ist.

Dem gegenüber lässt sich aus der o.g. Rechtsprechung zu Art. 102 i.V.m. Art. 106 Abs. 1 AEUV nicht ableiten, dass mit den Aufgaben der Vollzugsbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers von vornherein nicht derselbe Rechtsträger betraut werden darf (ebenso VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 22; B.v. 4.3.2014 - 10 S 1127/13 - juris Rn. 16 zu einem Stadtkreis; VG Düsseldorf, B.v. 21.3.2013 - 17 L 260/13 - juris Rn. 17; zur Situation der Stadtstaaten Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 18 Rn. 13; a.A. wohl Beckmann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand September 2016, § 18 KrWG Rn. 10). Der Entscheidung „MOTOE“ ist vielmehr nur zu entnehmen, dass Art. 102 und 106 AEUV einer nationalen Regelung entgegenstehen, die einer auch im Wettbewerb auftretenden juristischen Person eine Befugnis, zu Lasten von Wettbewerbern zu entscheiden überträgt, wenn diese Befugnis keinen Beschränkungen, Bindungen und keiner Kontrolle unterliegt (EuGH a.a.O. Rn. 53). Damit stellt der Europäische Gerichtshof gerade keine Forderung nach einer Rechtsträgertrennung auf, sondern verlangt eine hinreichende Begrenzung und Kontrolle der übertragenen hoheitlichen oder quasi-hoheitlichen Befugnisse.

3. Gemessen an den dargestellten Grundsätzen des fairen Verwaltungsverfahrens und der Neutralität vermag die Aufgabenverteilung bei der Beklagten den Anforderungen an eine hinreichende personelle und organisatorische Aufgabentrennung nicht zu genügen.

a) Zwar lassen sich der bisher vorliegenden Rechtsprechung keine konkreten Mindestanforderungen an eine personelle und organisatorische Aufgabentrennung entnehmen, da die vorhandenen Gerichtsentscheidungen jeweils nur eine bestimmte, zur Überprüfung gestellte Organisationsform billigen oder für unzureichend befinden. Im Planfeststellungsrecht wird eine hinreichende organisatorische Trennung dadurch gewährleistet, dass die Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde einer anderen Hauptabteilung innerhalb derselben Behörde angehört als die dem Vorhabenträger zuzurechnenden Aufgabenbereiche, und wenn nichts für eine personelle Verquickung beider Aufgabenbereiche spricht (BVerwG U.v. 18.3.2009 - 9 A 39.07 - juris Rn. 25). Ebenso begegnet es keinen Einwänden, wenn die beiden Aufgabenbereiche jeweils getrennten Referaten eines Regierungspräsidiums zugewiesen sind, organisatorische oder personelle Überschneidungen nicht bestehen, die Abteilungen im Organisationsplan gleichberechtigt nebeneinander stehen und keine Weisungsrechte bestehen (BVerwG, U.v. 16.6.2016 - 9 A 4.15 - juris Rn. 36). Des Weiteren ist es nicht zu beanstanden, wenn innerhalb eines bayerischen Landratsamtes die Aufgaben der unteren Abfallbehörde entweder einem Sachgebiet einer anderen Abteilung zugewiesen sind, als die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (VG Würzburg, B.v. 7.11.2013 - W 4 S. 13.955 - beck-online), oder zumindest einem anderen Sachgebiet mit einem anderen Sachgebietsleiter innerhalb derselben Abteilung (VG München, U.v. 10.4.2014 - M 17 K 13.2786 - juris). Gebilligt wurde auch eine Organisationsform, bei der behördenintern unterschiedliche Sachbearbeiter zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind (VG Düsseldorf, U.v. 8.8.2014 - 17 K 5343/13 - juris Rn. 40; B.v. 21.3.2013 - 17 L 260/13 - juris Rn. 19). Ausreichend ist im Übrigen auch eine institutionelle Verselbständigung durch Ausgliederung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in ein kommunales Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit, an dem auch andere Rechtspersonen bzw. Unternehmen beteiligt sind (VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 23; OVG NRW, U.v. 7.5.2015 - 20 A 2670/13 - juris Rn. 36; B.v. 19.7.2013 - 20 B 607/13 - juris Rn. 5; VG Düsseldorf, B.v. 26.4.2013 - 17 L 580/13 - juris Rn. 15). Dem gegenüber genügt es jedenfalls nicht, wenn die beiden Aufgabenbereiche nicht vollständig unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen sind (VG Düsseldorf, U.v. 8.4.2014 - 17 K 4098/13 - juris) oder es an einer organisatorischen Trennung zwischen dem abfallwirtschaftlichen Eigenbetrieb und der unteren Abfallrechtsbehörde fehlt (VGH Baden-Württemberg, B.v. 4.3.2014 - 10 S 1127/13 - juris Rn. 16).

b) Aus den genannten Entscheidungen folgt in der Gesamtschau nach der Überzeugung des Senats, dass eine ausreichende personelle und organisatorische Trennung dann gewährleistet ist, wenn für die beiden Aufgabenbereiche der unteren Abfallbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers jeweils unterschiedliche zeichnungsberechtigte Amtswalter zuständig sind und diesen nicht derselbe unmittelbare Vorgesetzte übergeordnet ist. Auf den zeichnungsberechtigten Amtswalter ist nach der Überzeugung des Senats abzustellen, weil bei diesem kraft organisationsrechtlicher Aufgabenzuweisung die Letztentscheidungsbefugnis und nach beamten- bzw. arbeitsrechtlichen Vorschriften die persönliche Verantwortlichkeit für die Rechtmäßigkeit seiner Handlungen liegt. Des Weiteren darf nicht für beide Aufgabenbereiche derselbe unmittelbare Vorgesetzte zuständig sein, weil dieser maßgeblichen Einfluss auf die Aufgabenverteilung der ihm nachgeordneten Bereiche hat, über sie die rechtliche und ggf. fachliche Aufsicht wahrnimmt und derselben im Konfliktfalle durch sein Weisungsrecht auch Nachdruck zu verleihen vermag. Er kann deshalb auch die Zuständigkeiten des ihm nachgeordneten Bereichs an sich ziehen, wodurch wiederum derselbe zeichnungsberechtigte Amtswalter für beide von dem zu vermeidenden Interessenkonflikt betroffene Aufgabenbereiche tätig werden kann. Dem gegenüber ist das Zusammenfallen der Zuständigkeiten auf einer höheren (Vorgesetzten-)Ebene, jedenfalls auf der „obersten“ Ebene, bei einer Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger unvermeidbar (OVG NRW, U.v. 20.1.2014 - 20 B 331/13 - juris Rn. 7).

c) Daran gemessen war bei der Beklagten im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Untersagungsverfügung weder eine hinreichende personelle noch eine hinreichende organisatorische Trennung gewährleistet. Zum einen fehlte es an einer hinreichenden personellen Trennung. Zwar wurden die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Vollzugsbehörde bei der Beklagten durch unterschiedliche Sachbearbeiter wahrgenommen, wobei der für den Vollzug des Abfallrechts zuständige Amtswalter auch selbst zeichnungsberechtigt war. Die beiden Aufgabenbereiche unterstanden aber demselben unmittelbaren Vorgesetzten (Amtsleiter B.), weil beide Sachbearbeiter jeweils auch die Leitungsaufgabe für ihren jeweiligen Arbeitsbereich wahrzunehmen hatten. Hinzu kommt, dass es nach der Aussage der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung zumindest naheliegt, dass die Vertretung des Sachbearbeiters für die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, Herrn F. - für den kein „offizieller“ Vertreter (geschäftsplanmäßig) bestellt war - durch den Amtsleiter B. wahrgenommen wurde, der auch der unteren Abfallbehörde unmittelbar übergeordnet war. Auch organisatorisch fehlt es bei der Beklagten an einer hinreichenden Trennung von Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger, denn beide Arbeitsbereiche sind demselben Amt innerhalb desselben Referats zugeordnet.

d) Die Beklagte kann sich den somit durchgreifenden Bedenken gegen ihre interne Organisation und Aufgabenverteilung gegenüber nicht mit Erfolg auf ihre durch das kommunale Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV) geschützte Organisationshoheit sowie auf ihren vergleichsweise geringen Personalbestand berufen. Denn zum einen besteht die Organisationshoheit - ebenso wie das Selbstverwaltungsrecht an sich - nur in dem durch Recht und Gesetz gezogenen Rahmen und kann somit durch Anforderungen eingeschränkt werden, welche höherrangiges (Fach-)Recht in verfassungskonformer Weise an die Behördenorganisation stellt. Zum anderen ist mit einer Änderung der personellen und organisatorischen Zuordnung von Aufgaben nicht zwingend eine Personalmehrung verbunden.

Nach alledem hat die Klage und damit auch die Berufung in vollem Umfang Erfolg. Infolge der Aufhebung der Untersagungsverfügung der Beklagten fehlt es an einem wirksamen Grundverwaltungsakt, weshalb auch die weiteren, noch nicht erledigten Entscheidungen im angefochtenen Bescheid (Zwangsgeldandrohung und Kostenentscheidung) als rechtswidrig aufzuheben sind.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 18. Juni 2014, Az. AN 11 K 14.612 und der Bescheid der Beklagten vom 13. Juni 2013 werden aufgehoben.

II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Kostenbetrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Mit ihrer Berufung wendet sich die Klägerin gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach, mit welchem ihre Klage gegen eine Untersagungsverfügung der Beklagten hinsichtlich ihrer gewerblichen Sammlung von Alttextilien abgewiesen wurde.

Die Beklagte, eine bayerische kreisfreie Stadt, betreibt in ihrer Eigenschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger eine eigene Sammlung von Alttextilien und -schuhen im Bringsystem an ihrem Recyclinghof sowie dezentral an 47 Containerstandorten im gesamten Stadtgebiet. Die Erfassung und Verwertung der Abfälle erfolgt aufgrund öffentlicher Ausschreibung und Auftragsvergabe durch beauftragte Dritte.

Die Klägerin zeigte am 27. August 2012 eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet der Beklagten an. Die Sammlung sei unbefristet und flächendeckend beabsichtigt. Maximal sollten 7 t im Monat gesammelt werden.

Der für den Vollzug des (staatlichen) Abfallrechts zuständige Sachbearbeiter S. des Umweltschutzamtes (Amt 26) der Beklagten, welches dem Referat 2 (Recht, Soziales und Umwelt) nachgeordnet ist, ersuchte den damals innerhalb desselben Amtes für die kommunale Abfallwirtschaft zuständigen Sachbearbeiter F. mit Schreiben vom 21. Mai 2013 um Stellungnahme. Dieser nahm unter dem 29. Mai 2013 dahingehend Stellung, dass die Beklagte als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger bereits eine haushaltsnahe Erfassung und Verwertung von Alttextilien und Schuhen durch beauftragte Dritte betreibe. Gemäß Beschluss des Umweltausschusses vom 15. Mai 2013 solle dieses Sammelsystem beibehalten und die bestehenden Standplätze ab 1. April 2014 im Wettbewerb neu vergeben werden. Die gewerbliche Sammlung der Klägerin sei unzulässig, da die Beklagte für Alttextilien und Schuhe bereits eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Abfällen bereits durchführe (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) und die konkret geplante Neuvergabe der Sammlungs- und Verwertungsleistung und damit die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb unterlaufen würde (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG)

Mit Schreiben vom 27. Mai 2013 hörte das Umweltschutzamt die Klägerin zu der beabsichtigten Untersagung an.

Mit Bescheid vom 13. Juni 2013 untersagte die Beklagte die angezeigte Sammlung der Klägerin (Nr. 1 des Bescheides), erlegte der Klägerin die Verfahrenskosten auf und setzte Gebühren und Auslagen fest (Nr. 2). In der Begründung der Nummer 1 wurde zum einen darauf abgestellt, dass der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden, weil sie die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtige und die geplante Neuvergabe der bestehenden Containerstandplätze unterlaufe, und zum anderen darauf, dass Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bestünden.

Die hiergegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Ansbach mit Urteil vom 18. Juni 2014 ab (Az. AN 11 K 14.612). Die angegriffene Untersagungsverfügung sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in eigenen Rechten. Durchgreifende Verfahrensfehler insbesondere bezüglich der sachlichen Behördenzuständigkeit lägen nicht vor. Entscheidend sei insoweit der Zeitpunkt des Bescheidserlasses. Dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger derselben Verwaltungsebene angehöre wie die Kreisverwaltungsbehörde ändere an der staatlichen Zuständigkeit weder aus landesrechtlicher noch aus bundes- oder unionsrechtlicher Sicht etwas. Insoweit bestehe – auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung – selbstverständlich eine Neutralitätspflicht, wobei es ausreiche, dass durch organisatorische Maßnahmen eine personelle Entscheideridentität ausgeschlossen sei. Das unionsrechtliche Wettbewerbsrecht verbiete auch nur eine Behördenidentität. Die erforderliche organisatorische und personelle Trennung der Zuständigkeit für den übertragenen Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes – KrWG und der eigenen Aufgabe der Abfallwirtschaft sei bei der Beklagten gegeben. Zwar seien beide Dienstleistungen dem Umweltschutzamt, Amt 26, zugeordnet, wobei der als öffentliche Einrichtung nach § 1 Abs. 4 Satz 1 der Abfallsatzung der Beklagten – AbfS organisierte Bereich Abfallwirtschaft einen rechtlich unselbständigen Eigenbetrieb darstelle, der schon nach Art. 86 Nr. 1 und 88 GO als Sondervermögen außerhalb der allgemeinen Verwaltung zu führen sei. Nach der von der Beklagten mit Schreiben vom 11. Juni 2014 vorgelegten Übersicht „Personal/Grob-Aufgabenverteilung Umweltschutzamt“ seien beide Bereiche organisatorisch in unterschiedliche Sachgebiete getrennt und personell auf unterschiedliche Sachbearbeiter aufgeteilt. Dies sei vorliegend auch beachtet worden, da ausweislich der vorgelegten Behördenakte die betreffenden Schreiben der Beklagten einen unterschiedlichen Briefkopf aufwiesen und von unterschiedlichen Sachbearbeitern stammten. Die verfügte Untersagung der Sammlung sei auch rechtmäßig, weil der Sammlung der Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden.

Mit der vom Senat wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung zugelassenen Berufung (Beschluss vom 5.2.2015, Az. 20 ZB 14.1680) verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei die Beklagte bereits nicht zum Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zuständig gewesen. Denn sie sei als untere Abfallbehörde nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 AbfZustV tätig geworden, obwohl sie auch öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Sinne des KrWG sei, ohne den daraus resultierenden besonderen rechtsstaatlichen Anforderungen des Gebotes der fairen Verfahrensgestaltung in seiner Ausprägung als Neutralitätsgebot Genüge zu tun. Dieses folge zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens. Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen gehe spreche einiges dafür, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger auch eigene Interessen verfolge und diese möglicherweise als untere Abfallrechtsbehörde durchzusetzen versuche. Die kumulativ erforderliche organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche sei bei der Beklagten nicht hinreichend vorgenommen worden. Wesentliche Teile des Verfahrens und insbesondere der Erlass der Untersagungsverfügung sei mit Herrn S. durch einen Mitarbeiter der Beklagten erfolgt, für den weder personell noch organisatorisch sichergestellt gewesen sei, dass er vor Einflussnahmen seitens des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hinreichend geschützt sei. Eine organisatorische Trennung sei schon begrifflich etwas anderes als die personelle Trennung, die Unterschiedlichkeit der Sachbearbeiter genüge also nicht. Diese müssten gleichzeitig unterschiedlich organisatorisch eingebunden sein, was sich unabhängig von der jeweiligen Bezeichnung der Organisationseinheiten dadurch kennzeichnen lasse, dass zumindest der jeweilige Vorgesetzte ein anderer ist. Dies sei hier nicht der Fall gewesen, da der direkte Vorgesetzte sowohl des für die untere Abfallrechtsbehörde tätigen Herrn S. als auch des für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger tätigen Herrn F. Herr B. gewesen sei.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 18. Juni 2014 (AN 11 K 14.00612) den Bescheid der Berufungsbeklagten vom 13. Juni 2013 aufzuheben.

Die Beklagte tritt der Berufung entgegen und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Doppelzuständigkeit der Beklagten sei nicht zu beanstanden, weil eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch die Behörde in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert sei. Insbesondere sei eine personelle und organisatorische Trennung im Vollzug der Aufgaben der unteren Abfallrechtsbehörde und der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegeben. Auf die vorgelegte Geschäfts- und Aufgabenverteilung im Umweltschutzamt der Beklagten (Anlage zum Schriftsatz vom 18. Mai 2015, Bl. 466 der VGH-Akte), die der Geschäfts- und Aufgabenverteilung im Zeitpunkt des Bescheidserlasses entspreche, werde verwiesen. Aus Sicht der Beklagten sei eine zur Wahrung der Neutralität erforderliche personelle und organisatorische Trennung hinreichend vorgenommen worden. Wie sich aus der Gliederung des Amtes ergebe, bestünden zwei voneinander getrennte Bereiche. Der eine Bereich verantworte die gesamten Aufgaben des verwaltungsmäßigen Vollzugs des staatlichen Umweltrechts als Kreisverwaltungsbehörde. Diese Abteilung bestehe einschließlich des Herrn S. aus 2,25 Stellen. Bei Herrn S. handele es sich um den entsprechenden Bereichsleiter, der aufgrund der Größe des Aufgabengebiets zwingend gleichzeitig als Sachbearbeiter fungiere. Der zweite Bereich umfasse die gesamte kommunale Abfallwirtschaft der Beklagten, mithin die Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Auch dieser – vom Vollzug des Umweltrechts getrennte – Bereich bestehe lediglich aus 2 bis 2,5 Stellen. Dieses Aufgabengebiet werde von Herrn F. verantwortlich geleitet. Auch hier müssten neben der Leitungsaufgabe für die Abfallwirtschaft auch Sachbearbeitungen durch den Bereichsleiter erledigt werden. Es handele sich damit nicht lediglich um zwei Sachbearbeiter, die dem Amtsleiter unterstünden, sondern um die Leiter zweier getrennter Bereiche. Aufgrund des sehr geringen Personalumfangs komme die Schaffung eines eigenen Amtes für Abfallwirtschaft unter Beachtung organisatorischer Grundsätze letztlich nicht in Betracht. Ebenso wenig könne die kommunale Abfallwirtschaft sinnvoll einem anderen Amt der Stadtverwaltung zugeordnet werden. Vielmehr ergäben sich gerade im Bereich der „freiwilligen Aufgaben“ durch die Zuordnung zum Umweltschutzamt „Synergieeffekte“. So sei beispielsweise der Abfallberater auch als Umweltberater tätig. Auch hier werde allerdings eine Überschneidung zum Bereich Umweltrecht vermieden. Beide Bereiche (Umweltrecht bzw. kommunale Abfallwirtschaft) seien damit – jeder für sich allerdings zunächst selbständig – auf Ebene der Amtsleitung Herrn B. unterstellt. Eine andere Form der Aufgabenverteilung wäre nicht pragmatisch. Zudem erfolgten im Sachgebiet Umweltrecht/Verwaltung neben dem Vollzug des Abfallrechts beispielsweise auch der Vollzug des Immissionsschutzrechts, des Wasserrechts, des Bodenschutzrechts und des Naturschutzrechts. Mithin seien thematisch zusammenhängende Aufgaben in diesem Sachgebiet gebündelt, weshalb auch eine Herausnahme des Abfallrechts und Zuordnung zu einem anderen Amt der Stadtverwaltung nicht praktikabel wäre. Aus dem Vorgang und auch den Unterschriften sei zudem ersichtlich, dass die Stellungnahme als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und die nachfolgende Entscheidung der Abfallrechtsbehörde durch beide Sachgebiete eigenständig erfolgt seien. Allein auf die Form der Beteiligung und die Stellungnahme der kommunalen Abfallwirtschaft an das Sachgebiet Umweltrecht dürfe insoweit verwiesen werden. Nach alledem sei neben der klaren personellen Trennung auch eine klare organisatorische Trennung auf Sachgebietsebene gegeben. Eine noch weitergehende Trennung auf Amts- oder Referentenebene widerspräche aus den genannten Gründen organisatorischen Grundsätzen und erscheine nicht praktikabel. Dies ergebe sich insbesondere daraus, dass für die einzelnen Aufgabenbereiche aufgrund der für eine kreisfreie Stadt sehr geringen Größe und Fallzahlen auch Personal nur in sehr geringem Umfang zur Verfügung stehe. Um dem Neutralitätsgebot noch weitergehend Rechnung zu tragen würden zudem – neben der personellen und organisatorischen Trennung der Aufgabenbereiche im Umweltschutzamt – alle Bescheide im Vollzug der §§ 17, 18 KrWG im Vorfeld mit dem Rechtsamt abgestimmt. Entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts sei die kommunale Abfallwirtschaft bei der Beklagten nicht als kommunaler Eigenbetrieb i.S.d. Art. 86 Nr. 1 GO, sondern als unselbständiger Regiebetrieb innerhalb der allgemeinen Verwaltung organisiert.

Die Landesanwaltschaft Bayern beteiligte sich als Vertreter des öffentlichen Interesses am Verfahren, stellte aber keinen eigenen Antrag. Sie teilt die Ansicht der Beklagten zur sachlichen Zuständigkeit für den Bescheidserlass und meint, dass mit der Einteilung des Umweltschutzamtes (Amt 26) unter anderem in die Bereiche „Abfallwirtschaft“ und „verwaltungsmäßiger Vollzug Umweltrecht“ ohne personelle Überschneidungen dem staatlichen Neutralitätsgebot genügt werde. Das Erfordernis der personellen Trennung auch auf höherer Ebene in Gestalt zweier verschiedener unmittelbarer Vorgesetzter der Sachbearbeiter sei den Gerichtsentscheidungen, die sich mit der Thematik befassten, nicht zu entnehmen (unter Verweis auf OVG NRW, B.v. 20.1.2014 – 20 B 331/13; U.v. 15.8.2013 – 20 A 2798/11; VG Düsseldorf, B.v. 26.4.2013 – 17 L 580/13; VG Würzburg, B.v. 28.1.2013 – W 4 S. 12.1130 – bestätigt durch BayVGH, B.v. 8.4.2013 – 20 CS 13.377 –; VG Würzburg, B.v. 16.10.2012 – W 4 S. 12.833; B.v. 7.11.2013 – W 4 S. 13.995; VG München, U.v. 10.4.2014 – M 17 K 13.2786). Schließlich könne aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2009 (Az. 9 A 39.07) nicht geschlossen werden, dass die beiden Bereiche innerhalb des Umweltschutzamtes der Beklagten keine hinreichende Trennung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und als untere Abfallbehörde wahren würden. Das Bundesverwaltungsgericht befasse sich dort mit der Struktur einer ersichtlich anders aufgebauten, größeren Organisation (Landesbetrieb Straßenbau NRW).

Der Senat hat die Beteiligten mit Schreiben vom 3. Juli 2017 zur Entscheidung nach § 130a VwGO und in der Sache angehört. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Über die Berufung der Klägerin konnte nach § 130 a VwGO durch Beschluss entschieden werden, da der Senat sie einstimmig für begründet hält, eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist und die Beteiligten hierzu angehört wurden.

Die Berufung ist zulässig und begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage zu Unrecht abgewiesen, weil der Bescheid des Beklagten vom 13. Juni 2013 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Urteil der Vorinstanz ist daher aufzuheben.

Die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 13. Juni 2013 hinsichtlich der angezeigten Sammlung der Klägerin ist formell rechtswidrig, weil es an der sachlichen Zuständigkeit der Beklagten zu ihrem Erlass fehlte.

Die Rechtmäßigkeit einer Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes – KrWG ist zwar aufgrund deren Charakters als Dauerverwaltungsakt nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zu beurteilen (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 57; BayVGH, B.v. 30.1.2017 – 20 CS 16.1416 – juris Rn. 24). Dies ändert aber nichts daran, dass ein rechtswidrig erlassener Verwaltungsakt durch spätere Veränderungen der Sach- und Rechtslage nicht rechtmäßig wird, es sei denn, das einschlägige Verwaltungsverfahrensrecht oder materielle Recht ließen die Heilung oder das Unbeachtlichwerden des Mangels zu (Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 113 Rn. 47). Derartige Heilungs- oder Unbeachtlichkeitsvorschriften bestehen für die Frage der sachlichen Behördenzuständigkeit jedoch nicht; auch Art. 46 BayVwVfG findet keine Anwendung (BayVGH, U.v. 25.1.2010 – 20 B 09.1553 – juris; Kopp/Schenke a.a.O. Rn. 50 a.E.; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 46 Rn. 43; Schemmer in Beck´scher Onlinekommentar, VwVfG, § 46 Rn. 32). Dies folgt zum einen schon im Umkehrschluss aus Art. 46 BayVwVfG, der sachliche Zuständigkeitsmängel nach seinem Wortlaut nicht erfasst. Zum anderen folgt dies daraus, dass der Makel der sachlichen Unzuständigkeit der Erlassbehörde dem Verwaltungsakt nach wie vor anhaftet. Wegen der damit verbundenen und noch andauernden Rechtsverletzung (Art. 2 Abs. 1 GG) hat die Klägerin somit im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf Aufhebung des angegriffenen Verwaltungsaktes gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (vgl. Schmidt in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 113 Rn. 45). Unerheblich ist deshalb auch, dass die Beklagte mit Wirkung vom 1. Januar 2017 die interne Organisation ihres Umweltamtes geändert hat und ob die so geschaffene Organisationsstruktur den Anforderungen des Neutralitätsgebots genügt.

Die Beklagte war zum Erlass der Untersagungsverfügung sachlich unzuständig. Zwar folgt ihre sachliche Zuständigkeit als kreisfreie Stadt und damit untere Abfallbehörde für den Erlass einer Untersagung der hier im Streit stehenden Art aus § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung zur Übertragung von Zuständigkeiten im Bereich der Abfallentsorgung (Abfallzuständigkeitsverordnung – AbfZustV) i.d.F. vom 7. November 2005 (GVBl. S. 565), zuletzt geändert durch Verordnung vom 19. Januar 2015 (GVBl. S. 5) i.V.m. Art. 29 Abs. 2 des Bayer. Abfallwirtschaftsgesetzes – BayAbfG und Art. 9 Abs. 1 Satz 1 der Bayer. Gemeindeordnung – GO. Aufgrund der somit bestehenden Doppelzuständigkeit der Beklagten als untere Abfallbehörde sowie als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger i.S.d. §§ 17, 20 KrWG (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 BayAbfG i.V.m. Art. 9 Abs. 1 Satz 2 GO) verlangen jedoch der rechtsstaatliche Grundsatz des fairen Verfahrens in der Ausprägung des Neutralitätsgebots (1.) sowie das aus dem europäischen Unionsrecht abgeleitete Neutralitätsgebot (2.) eine ausreichende personelle und organisatorische Aufgabentrennung (3.), der die bei der Beklagten im relevanten Zeitpunkt vorhandene behördeninterne Organisation und Aufgabenverteilung im Abfallrecht nicht genügte (4.).

1. Das aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des fairen Verfahrens abgeleitete Neutralitätsgebot verlangt im Falle der Doppelzuständigkeit einer Behörde zwar keine Rechtsträgertrennung, aber eine hinreichende personelle und organisatorische Aufgabentrennung. Dies gilt auch für den hier vorliegenden Fall, dass die Aufgaben von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger durch dieselbe Behörde wahrgenommen werden.

a) Dem Kreislaufwirtschaftsgesetz lassen sich keine näheren Vorgaben für eine Trennung von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und Vollzugsbehörde entnehmen. Der Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, der lediglich von der „zuständigen Behörde“ spricht, ist insoweit unergiebig. Zwar sah der Gesetzesentwurf der Bundesregierung vom 6. Juni 2011 eine Trennung des Rechtsträgers der zuständigen Abfallbehörde vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2 KrWG-E, BT-Drs. 17/6052). In der Gesetzesbegründung wurde hierzu ausdrücklich auf die Vorgaben des europäischen Wettbewerbsrechts Bezug genommen (BT-Drs. 17/6052, S. 88 unter Verweis auf EuGH, U.v. 1.7.2008 – C-49/07 [MOTOE]). Im weiteren Gesetzgebungsverfahren wurde jedoch, der Empfehlung des Bundesrates (Stellungnahme v. 27.5.2011, Anlage 3 zur BT-Drs. 17/6052, S. 117 f.) sowie des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Beschlussempfehlung v. 27.10.2011, BT-Drs. 17/7505, S. 4, 46) folgend, § 18 Abs. 1 Satz 2 KrWG-E gestrichen. Dies wurde damit begründet, dass die Länder für die Einhaltung der verfassungsrechtlichen und unionswettbewerbsrechtlichen Vorgaben Sorge zu tragen hätten (BT-Drs. 17/7505 S. 47, vgl. dazu OVG NRW, U.v. 15.8.2013 – 20 A 2798/11 – juris Rn. 45; VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 – 10 S 1116/13 – juris Rn. 20; Weidemann, AbfallR 2012, 96/100). In dem nach dem Gesetzesbeschluss des Bundestages vom 28. Oktober 2011 (Plenarprotokoll der 137. Sitzung v. 28.10.2011, S. 16323) vom Bundesrat angestoßenen Vermittlungsverfahren erfolgte keine weitere Änderung des § 18 KrWG. Der hier zu beurteilenden Situation einer kreisfreien Stadt können auch aus dem Verweis der Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates (BT-Drs. 17/6645, S. 4) auf die besondere Situation der Stadtstaaten keine Hinweise entnommen werden. Hinsichtlich der Stadtstaaten ging die Bundesregierung davon aus, dass bei diesen eine vollständige Behörden- bzw. Rechtsträgertrennung wegen der damit verbundenen besonderen organisatorischen Schwierigkeiten nicht gefordert werden könne. Der Gesetzeshistorie lässt sich somit zwar entnehmen, dass auf die besondere Situation der Stadtstaaten Rücksicht genommen werden sollte (vgl. VG Hamburg, U.v. 9.8.2012 – 4 K 1905/10 – juris Rn. 67; Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 18 Rn. 13). Die Situation der Stadtstaaten ist jedoch insoweit nicht mit derjenigen der bayerischen kreisfreien Städte vergleichbar. Denn bei diesen hätte es der Landesgesetzgeber in der Hand, die Aufgaben der unteren Abfallbehörde anderen Behörden zu übertragen.

Nach der Gesetzessystematik besteht die Befugnis zur Untersagung von gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG u.a. für den Fall, dass die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen – darunter bei gewerblichen Sammlungen auch die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers – anders nicht zu gewährleisten ist. Regelungstechnisch wird damit an § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG angeknüpft, der seinerseits Ausnahmen für sortenreine Haushaltsabfälle von der in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG statuierten Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger regelt. Überwiegende öffentliche Interessen stehen einer Ausnahme zugunsten gewerblicher Sammlungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG u.a. entgegen, wenn diese in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährden (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG). Eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist u.a. anzunehmen, wenn die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG), wofür in den Fällen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 KrWG eine widerlegbare Vermutung spricht (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 24 ff.). Um eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers beurteilen zu können, muss die zuständige Behörde diesen gemäß § 18 Abs. 4 KrWG im Anzeigeverfahren beteiligen. Die §§ 17 und 18 KrWG unterscheiden somit zumindest funktional zwischen der zuständigen Behörde i.S.d. § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger i.S.d. § 17 und § 18 Abs. 4 KrWG. Dies spricht für eine Aufgabentrennung, sagt aber nichts über den erforderlichen Grad der Trennung aus. Im Hinblick auf den Gesetzeszweck spricht aus diesem System von Grundsätzen, Ausnahmen und Gegenausnahmen, gekennzeichnet durch eine Reihe unbestimmter Rechtsbegriffe, das Bemühen des Gesetzgebers, einerseits die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger so weit wie nötig zu schützen, andererseits aber auch – insbesondere mit Blick auf die unionsrechtlichen Vorgaben nach Art. 106 Abs. 1 und 102 AEUV – privaten Sammlern wirtschaftliche Entfaltungsmöglichkeiten zu gewährleisten (OVG Lüneburg, U.v. 21.3.2013 – 7 LB 56/11 – juris Rn. 29; vgl. auch BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 24 ff.). Dieses Ziel einer behutsamen Austarierung von gegenläufigen Interessen der Entsorgungsträger und der privaten Sammler könnte verfehlt und eine interessengeleitete Rechtsanwendung im Bereich der §§ 17, 18 KrWG befördert werden, wenn die Abfallwirtschaftsbehörde derjenigen Körperschaft, die zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist, über die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe in den genannten Vorschriften zu entscheiden hat (OVG Lüneburg a.a.O.). Dieser Umstand ist dem Gesetzgeber zwar – wie die Entstehungsgeschichte zeigt – bewusst gewesen, dieser hat die Bewältigung der Problematik aber der Behördenorganisation der Länder überlassen. Dem Sinn und Zweck der genannten Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes kann deshalb nur die Notwendigkeit von organisatorischen Vorkehrungen entnommen werden, welche die Gefahr einer Instrumentalisierung der Abfallbehörde durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verringern. Dagegen lässt sich die Forderung nach einer Rechtsträgertrennung angesichts der Entstehungsgeschichte gerade nicht auf das Kreislaufwirtschaftsgesetz stützen (vgl. VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 – 10 S 1116/13 – juris Rn. 20 ff.). Überdies stieße es auf verfassungsrechtliche Bedenken, aus dem Kreislaufwirtschaftsgesetz ohne ausdrückliche Regelung eine solche in organisatorischer Hinsicht weitreichende Forderung abzuleiten. Denn nach Art. 84 Abs. 1 GG muss eine mit einer bundesrechtlichen Neuregelung verbundene Notwendigkeit der Änderung der Verwaltungsorganisation in den Ländern beim landeseigenen Gesetzesvollzug (Art. 83 GG) in dem Bundesgesetz ausdrücklich bestimmt sein.

b) Verfassungsrechtlich ist jedoch aufgrund des dem Rechtsstaatsprinzip zugeordneten Grundsatzes des fairen Verwaltungsverfahrens in der Ausprägung als Neutralitätsgebot eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger gefordert.

Zwar ist es im Ansatz nicht zu beanstanden, dass eine Behörde im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit auch in eigenen Angelegenheiten entscheidet, weil der Schutz der subjektiven Rechte eines betroffenen Bürgers durch die von der Rechtsordnung vorgesehenen Rechtsbehelfe sichergestellt ist (BVerwG, U.v. 16.6.2016 – 9 A 4/15 – juris Rn. 29; B.v. 31.3.2006 – 8 B 2.06 – juris Rn. 5). Die Rechtsordnung kennt keine sog. institutionelle Befangenheit, insbesondere ist diese nicht von der Ausschlussvorschrift des Art. 20 BayVwVfG erfasst (BVerwG, U.v. 16.6.2016 a.a.O.; B.v. 31.3.2006 a.a.O.). Die Ermächtigung einer Behörde, in eigener Sache tätig zu werden, findet jedoch ihre verfassungsrechtliche Grenze in dem aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) sowie aus den Grundrechten, insbesondere Art. 2 Abs. 1 GG abzuleitenden Grundsatz des fairen und objektiven Verfahrens. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lassen sich indes keine konkreten Forderungen aus dem Gebot des fairen Verfahrens für die Aufgabenverteilung innerhalb der Verwaltung ableiten. Das Bundesverfassungsgericht betont vielmehr, dass das Rechtsstaatsprinzip keine in allen Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote oder Verbote mit Verfassungsrang enthalte (vgl. BVerwG, B.v. 9.4.1987 – 4 B 73.87 – juris Rn. 4 mit Verweis u.a. auf BVerfG, E.v. 24.7.1957 – 1 BvL 23/52 – juris; B.v. 16.1.1980 – 1 BvR 127/78, 1 BvR 679/78 – juris). Das gilt im Übrigen auch, soweit der Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens in seiner grundrechtsschützenden Funktion Beachtung verlangt (BVerwG, B.v. 9.4.1987 – 4 B 73.87 – juris Rn. 4 mit Verweis auf BVerwG, U.v. 21.3.1986 – 4 C 48.82 – juris; U.v. 5.12.1986 – 4 C 13.85 – juris).

c) Diesen Grundsätze konkretisierend hat das BVerwG in mehreren Entscheidungen zum Planfeststellungsrecht ausgeführt, dass das Rechtsstaatsprinzip und der Grundsatz des fairen Verfahrens eine Identität zwischen Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde – im Sinne einer Identität des Rechtsträgers – nicht ausschließen. Eine organisatorische Trennung beider Funktionen kann zwar wesentlich dazu beitragen, die Gefahr und den äußeren Anschein zu vermeiden, dass der Planfeststellungsbehörde die notwendige Distanz gegenüber dem Vorhabenträger fehlt. Aus diesem Grunde mag es rechtspolitisch befriedigender sein, wenn die zur Planfeststellung ermächtigte Behörde mit dem Vorhabenträger nicht identisch ist. Damit wird jedenfalls im Regelfall eine verfahrensrechtliche Distanz erreicht, welche der Ausgewogenheit der Entscheidung zugutekommen werde. Rechtsstaatliche Gründe mögen dies sogar nahelegen, gebieten es indes nicht als zwingendes Recht (BVerwG, U.v. 16.6.2016 – 9 A 4.15 - juris Rn. 36; U.v. 18.3.2009 – 9 A 39.07 – juris Rn. 24; B.v. 9.4.1987 – 4 B 73.87 – juris Rn. 4 jeweils m.w.N.). Denn eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie als Planfeststellungsbehörde jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist (BVerwG, U.v. 16.6.2016 – 9 A 4.15 - juris Rn. 36; U.v. 18.3.2009 – 9 A 39.07 – juris Rn. 24; ebenso BayVGH, B.v. 8.7.2013 – 20 ZB 13.870 - Rn. 3; OVG NRW, U.v. 7.5.2015 – 20 A 2670/13 – juris Rn. 32).

d) Gestützt auf diese Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird es in der Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte bisher überwiegend für ausreichend erachtet, wenn eine personelle und organisatorische Aufgabentrennung zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger einerseits und der für den Vollzug des KrWG zuständigen Behörde andererseits besteht (BayVGH, B.v. 16.6.2014 – 20 ZB 14.885 – juris Rn. 2; B.v. 8.7.2013 – 20 ZB 13.894 – juris Rn. 3; B.v. 13.6.2013 – 20 ZB 13.805 – juris Rn. 5; OVG NRW, U.v. 7.5.2015 – 20 A 2670/13 – juris Rn. 32 ff.; VGH BW, B.v. 4.3.2014 – 10 S 1127/13 – juris Rn. 16; B.v. 9.9.2013 – 10 S 1116/13 – juris Rn. 22; OVG Koblenz, B.v. 4.7.2013 – 8 B 10533/13 – juris Rn. 5). Dieser Auffassung haben sich Teile der Literatur angeschlossen (z.B. Gruneberg in Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, 2014, § 18 Rn. 24).

Dem gegenüber fordert das OVG Lüneburg, allerdings in Anwendung einer inzwischen aufgehobenen landesrechtlichen Vorschrift (vgl. Mann, KommJur 2014, 321/322 f.), eine Trennung der Rechtsträger von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und Vollzugsbehörde (OVG Lüneburg, U.v. 21.3.2013 – 7 LB 56/11 – juris Rn. 26 ff.). Ihm folgend argumentieren Teile der Literatur zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei auf das zu beurteilende Verhältnis von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger nicht übertragbar. Denn diese Entscheidungen gingen davon aus, dass im Planfeststellungsrecht sowohl der Träger des Vorhabens als auch die Planfeststellungsbehörde demselben öffentlichen Interesse verpflichtet seien. Im Verhältnis der unteren Abfallbehörde zum öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sei die Interessenlage aber – insbesondere vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 102, 106 AEUV – anders zu beurteilen. Denn die Abfallbehörde könne zugunsten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in den Wettbewerb eingreifen und diesem einen wettbewerblichen Vorteil durch Ausschalten privater Konkurrenz verschaffen. Deshalb sei hier nicht nur eine personelle und organisatorische Aufgabentrennung, sondern eine Rechtsträgertrennung erforderlich (Karpenstein/Dingemann in Jarass/Petersen, KrWG 2014, § 18 Rn. 29; Dippel, AbfallR 2013, 186/188; Ingerowski, AbfallR 2014, 187/194 f.; Dippel/Ottensmeier, AbfallR 2017, 13/19).

Dieser Ansicht ist jedoch nicht zu folgen. Zwar ist ihr zuzugeben, dass bei einer zu engen personellen und organisatorischen Verflechtung von Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger die Gefahr eines Interessenkonfliktes oder zumindest ein entsprechender Anschein besteht. Denn beide Beteiligten sind zwar, wie die §§ 17, 18 und 20 KrWG zeigen, demselben öffentlichen Interesse verpflichtet, nämlich die Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen zu fördern und den Schutz von Mensch und Umwelt bei der Erzeugung und Bewirtschaftung von Abfällen sicherzustellen (§ 1 KrWG). Wegen der Teilnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers am Wettbewerb und der damit einhergehenden Möglichkeit der Einnahmenerzielung besteht aber ein Sonderinteresse desselben und seiner Amtsträger, welches mit dem von der Abfallbehörde vertretenen Allgemeininteresse nicht identisch ist (vgl. Scheuing, NVwZ 1982, 487/489 zum Sonderinteresse beim Amtskonflikt nach § 20 VwVfG; vgl. auch Weidemann, AbfallR 2012, 96/100). Dieser Umstand zwingt aber nicht zu einer Rechtsträgertrennung. In dem verfassungsrechtlichen Gebot des fairen Verfahrens findet eine solche Forderung, wie ausgeführt, keine Grundlage, auch nicht vor dem Hintergrund der grundrechtsschützenden Funktion dieses Grundsatzes (BVerwG, B.v. 9.4.1987 – 4 B 73.87 – juris Rn. 4 mit Verweis auf BVerwG, U.v. 21.3.1986 – 4 C 48.82 – juris; U.v. 5.12.1986 – 4 C 13.85 – juris). Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb eine hinreichende personelle und organisatorische Aufgabentrennung im Sinne der o.g. Rechtsprechung einen solchen Interessenkonflikt nicht vermeiden könnte. Vielmehr entstehen die Gefahr oder zumindest der Anschein interessengeleiteter Entscheidungen gerade dann, wenn die konkret für die untere Abfallbehörde tätig werdenden Amtswalter sich personell und organisatorisch in zu großer Nähe zu den Amtswaltern des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers befinden oder gar aufgrund der konkreten Aufgabenverteilung mit diesen (teil-)identisch sind. Amtswalter in diesem Sinne ist jeweils derjenige, der als Beamter oder Angestellter eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn in einem organisationsrechtlichen Verhältnis zu einem Verwaltungsträger steht und kraft dessen die einem bestimmten Amt (im konkret-funktionellen Sinne) zugeordneten Aufgaben wahrnimmt. Als solcher ist er zwar durch den Grundsatz der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns (Art. 20 Abs. 3 GG), durch seine persönliche Verantwortlichkeit für die Rechtmäßigkeit des eigenen dienstlichen Verhaltens (vgl. § 36 Abs. 1 BeamtStG bzw. die entsprechenden arbeitsrechtlichen Bestimmungen) und aufgrund der durch Vorgesetzte und Aufsichtsbehörden ausgeübten Kontrolle gehalten, seine Entscheidungen nicht von sachfremden Einflüssen leiten zu lassen. Dies vermag ihn aber nicht davor zu schützen, dass die ihm konkret zugewiesenen Aufgaben verschiedenen – unter Umständen sogar gegenläufigen – Interessen zu dienen bestimmt sein können. So wird sich derjenige Amtswalter, der für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger tätig wird, durchaus auch dem wirtschaftlichen Sonderinteresse des Letzteren verpflichtet sehen (vgl. Scheuing a.a.O.). Daher kann einem solchen Interessenkonflikt bereits dadurch wirksam begegnet werden, dass innerhalb einer Behörde mit entsprechender Doppelzuständigkeit eine personelle und organisatorische Trennung der Aufgaben von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger gewährleistet wird.

2. Die Forderung nach einer ausreichenden personellen und organisatorischen Trennung von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger wird zusätzlich durch das aus dem europäischen Unionsrecht, insbesondere der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 102, 106 AEUV abgeleitete Neutralitätsgebot gestützt. Hingegen lässt sich auch unter diesem Gesichtspunkt die Forderung nach einer Rechtsträgertrennung nicht tragfähig begründen.

a) Die Wettbewerbsregelungen des europäischen Unionsrechts, insbesondere das Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung nach Art. 102 AEUV, beanspruchen innerhalb der durch Art. 106 Abs. 2 AEUV gezogenen Grenzen auch für öffentliche Unternehmen Geltung, denen die Mitgliedstaaten besondere oder ausschließliche Rechte gewähren (Art. 106 Abs. 1 AEUV). Die Schaffung einer marktbeherrschenden Stellung durch eine gesetzliche Aufgabenzuweisung als solche ist aber noch nicht mit Art. 102 AEUV unvereinbar. Ein Verstoß gegen das Missbrauchsverbot ist vielmehr erst dann gegeben, wenn entweder durch die gesetzlichen Regelungen eine Lage geschaffen wird, in der das Unternehmen zwangsläufig gegen Art. 102 AEUV verstoßen muss, wenn das Unternehmen also durch die bloße Ausübung der ihm übertragenen ausschließlichen Rechte seine beherrschende Stellung missbräuchlich ausnutzt, oder wenn durch diese Rechte eine Lage geschaffen werden könnte, in der dieses Unternehmen einen solchen Missbrauch begeht (BVerwG, U.v. 30.6.2016 a.a.O. unter Verweis auf EuGH, U.v. 23.4.1991 – C-41/90 [Höfner] – juris Rn. 27; U.v. 10.12.1991 - C-179/90 [Porto di Genova] – juris Rn. 17; C-203/96 [Dusseldorp] – juris Rn. 61; U.v. 23.5.2000 – C-209/98 [Sydhavnens Sten & Grus] – juris Rn. 66; U.v. 17.7.2014 – C-553/12 P [Kommission/DEI] – juris Rn. 41). Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger werden zwar durch die Regelungen der §§ 17, 18 KrWG nicht im Sinne der ersten Alternative notwendig zur missbräuchlichen Ausnutzung ihrer beherrschenden Stellung, etwa durch Forderung überhöhter Gebühren, veranlasst (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 33 mit Verweis auf Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 17 Rn. 29 f.). Das Bundesverwaltungsgericht hat aber offen gelassen, ob im Sinne der zweiten Alternative eine zum Missbrauch verleitende Lage geschaffen wird, etwa weil die gesetzliche Regelung nicht garantiere, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ihre Leistungen immer nachfragegerecht anböten (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 33).

b) Eine solche zum Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung verleitende Lage wird nach der Rechtsprechung des EuGH u.a. dann geschaffen, wenn eine nationale Regelung einer juristischen Person, die selbst im Wettbewerb tätig ist, die Befugnis verleiht, gegenüber anderen Wettbewerbsteilnehmern deren Tätigkeit im Wettbewerb betreffende nachteilige Maßnahmen zu treffen, ohne dass diese Befugnis Beschränkungen, Bindungen und einer Kontrolle unterliegt (EuGH, U.v. 1.7.2008 – C-49/07 [MOTOE] – juris Rn. 51 ff.). Denn ein solches Recht kann dazu führen, dass die begünstigte juristische Person den Zugang der anderen Beteiligten zu dem betreffenden Markt verhindert oder den Wettbewerb zu ihren Gunsten verfälscht (EuGH, U.v. 1.7.2008, a.a.O., Rn. 52). (EuGH, U.v. 1.7.2008, a.a.O., Rn. 51 f. mit Verweis auf U.v. 19.3.1991 – C-202/88 [Frankreich/Kommission] – Rn. 51; U.v. 13.12.1991 – C-18/88 [GB-Inno-BM] – Rn. 25). In dieselbe Richtung weist eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs zum Öffentlichen Personennahverkehr. Danach stehen die Grundfreiheiten – dort die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV – einer nationalen Regelung entgegen, welche die Versagung einer Genehmigung des Betriebs einer Omnibuslinie zum Schutz der Rentabilität eines Konkurrenzunternehmens vorsieht, wenn diese Versagung allein auf der Grundlage der Angaben dieses Konkurrenzunternehmens ergeht. Denn rein wirtschaftliche Interessen stellen keinen zwingenden Grund des Allgemeininteresses dar, der eine Beschränkung der jeweiligen Grundfreiheit zuließe (EuGH, U.v. 22.12.2010 – C-338/09 [Yellow Cab] – juris Rn. 51 ff.). Unionsrechtlich kommt es somit für das Vorliegen einer mit den Wettbewerbsregelungen bzw. den Grundfreiheiten im Binnenmarkt unvereinbaren staatlichen Begünstigung einer juristischen Person nicht allein darauf an, ob dieser vom Mitgliedstaat die Befugnis verliehen ist, gegenüber anderen Wettbewerbsteilnehmern deren Tätigkeit im Wettbewerb betreffende nachteilige Maßnahmen zu treffen, sondern zusätzlich darauf, ob diese Befugnis Beschränkungen, Bindungen und einer Kontrolle unterliegt (EuGH, U.v. 1.7.2008 – C-49/07 [MOTOE] a.a.O. Rn. 51 ff.), wobei rein wirtschaftliche Erwägungen als Beschränkungen oder Bindungen nicht ausreichen dürften (EuGH, U.v. 22.12.2010 – C-338/09 [Yellow Cab] a.a.O.).

c) Diese Rechtsprechung ist auch auf das hier zu beurteilende Verhältnis von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger zu übertragen (zweifelnd dem gegenüber VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 – 10 S 1116/13 – juris Rn. 25). Den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern kommt als öffentlichen Unternehmen im funktionellen Sinne in ihrer Gesamtheit eine marktbeherrschende Stellung i.S.d. Art. 102 AEUV zu. Diese resultiert aus der durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz flächendeckend für das gesamte Bundesgebiet geregelten Aufgabenzuweisung, welche die Gewährung eines ausschließlichen Rechtes i.S.d. Art. 106 Abs. 1 AEUV darstellt, in einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 41.15 – juris Rn. 32 unter Verweis auf EuGH, U.v. 5.10.1994 – C-323/93 [Crespelle] – juris Rn. 17; U.v. 25.10.2001 – C-475/99 [Ambulanz Glöckner] – juris Rn. 23 ff.). Durch die Pflicht zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 17 Abs. 1 KrWG werden diesem zum einen besondere Rechte i.S.d. Art. 106 Abs. 1 AEUV verliehen, welche die untere Abfallbehörde im Untersagungswege nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG auch durchzusetzen vermag. Zwar trifft es zu, dass dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger keine Entscheidungsbefugnis über die Untersagung einer privaten Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG und auch kein Vetorecht im Anzeigeverfahren zusteht (VG Ansbach, U.v. 23.1.2013 – AN 11 K 12.01693 – juris Rn. 60 f.; VG Hamburg, U.v. 9.8.2012 – 4 K 1905/10 - juris Rn. 66). Seine Rechtsstellung im Anzeigeverfahren, in dem ggf. eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ergeht, ist verfahrensrechtlich nach § 18 Abs. 4 KrWG auf ein Recht zur Stellungnahme beschränkt. Wie gezeigt, besteht jedoch aufgrund der Regelungssystematik der §§ 17, 18 KrWG die Gefahr einer Instrumentalisierung der unteren Abfallbehörde durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei Untersagungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, jedenfalls dann, wenn keine hinreichende personelle und organisatorische Trennung zwischen beiden Funktionen besteht, weil sich die ggf. in beiden Funktionen tätig werdenden oder diesen zu nahe stehenden Amtswalter in einem Interessenkonflikt befinden. Zum anderen wird durch die Überlassungspflicht eine von Art. 102 AEUV vorausgesetzte zumindest mögliche Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels auf dem Sektor der Alttextilien geschaffen (vgl. EuGH a.a.O. Rn. 39 unter Verweis auf U.v. 25.10.2001 – C-475/99 [Ambulanz Glöckner] – Rn. 48). Denn die Überlassungspflicht gilt zwar unterschiedslos für alle Abfälle, entfaltet aber zu Gunsten des heimischen Markts eine protektionistische Wirkung und kann damit eine Beeinträchtigung des freien Warenverkehrs in der Gestalt einer Ausfuhrbeschränkung (Art. 35 AEUV) darstellen, weil der Abfall jedenfalls nicht unmittelbar an einen Abnehmer im Ausland abgegeben werden kann (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 34 unter Verweis auf Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 17 KrWG Rn. 8). Die dargelegte mögliche Beeinträchtigung der Wettbewerbsordnung durch Ermöglichung oder Begünstigung des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist auch nicht nach Art. 106 Abs. 2 AEUV gerechtfertigt. Denn es ist kein Grund ersichtlich, weshalb die hier vorliegende personelle und organisatorische Verflechtung von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und Vollzugsbehörde erforderlich wäre, um eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung zu verhindern (vgl. zur Auslegung des Art. 106 Abs. 2 AEUV im vorliegenden Zusammenhang BVerwG, U.v. 30.6.2016 a.a.O. Rn. 43 unter Verweis auf EuGH, Urt. v. 23.10.1997 – C-159/94 [Kommission/Frankreich] – juris Rn. 95; EuGH, Urt. v. 21.9.1999 – C-67/96 [Albany] – juris Rn. 107 und EuGH, Urt. v. 3.3.2011 – C-437/09 [AG2R Prévoyance] – juris Rn. 76).

d) Es bedarf daher im Einklang mit dieser Rechtsprechung bei einer Doppelzuständigkeit einer Behörde als untere Abfallrechtsbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger hinreichender Beschränkungen, Bindungen und Kontrollen, um der Gefahr eines Interessenkonfliktes zu begegnen. Eine Kontrolle besteht im hierarchischen Verhältnis der Abfallbehörden darin, dass die Wahrnehmung der Untersagungsbefugnis nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG der fachaufsichtlichen Kontrolle unterliegt, welche im Falle der kreisfreien Städte durch die jeweils zuständige Regierung wahrzunehmen ist (Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 116 GO). Daneben ist jedoch innerhalb der in Doppelzuständigkeit tätig werdenden Behörde durch die innerorganisatorische Zuständigkeitsregelung sicherzustellen, dass die mit der Untersagungsbefugnis betrauten Amtswalter keine Aufgaben im Rahmen der Zuständigkeit der kreisfreien Stadt als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger wahrnehmen (vgl. zum Letzteren OVG Rheinland-Pfalz, B.v. 4.7.2013 – 8 B 10533/13 – juris Rn. 5). Dies lässt sich nach der Überzeugung des Senats durch die bereits erörterte personelle und organisatorische Aufgabentrennung gewährleisten (vgl. VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 – 10 S 1116/13 – juris Rn. 26; VG Düsseldorf, B.v. 21.3.2013 – 17 L 260/13 – juris Rn. 17; Frenz in Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, KrWG, Stand Juni 2012, § 18 Rn. 31), die damit auch unionsrechtlich geboten ist.

Dem gegenüber lässt sich aus der o.g. Rechtsprechung zu Art. 102 i.V.m. Art. 106 Abs. 1 AEUV nicht ableiten, dass mit den Aufgaben der Vollzugsbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers von vornherein nicht derselbe Rechtsträger betraut werden darf (ebenso VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 – 10 S 1116/13 – juris Rn. 22; B.v. 4.3.2014 – 10 S 1127/13 – juris Rn. 16 zu einem Stadtkreis; VG Düsseldorf, B.v. 21.3.2013 – 17 L 260/13 – juris Rn. 17; zur Situation der Stadtstaaten Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 18 Rn. 13; a.A. wohl Beckmann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand September 2016, § 18 KrWG Rn. 10). Der Entscheidung „MOTOE“ ist vielmehr nur zu entnehmen, dass Art. 102 und 106 AEUV einer nationalen Regelung entgegenstehen, die einer auch im Wettbewerb auftretenden juristischen Person eine Befugnis, zu Lasten von Wettbewerbern zu entscheiden überträgt, wenn diese Befugnis keinen Beschränkungen, Bindungen und keiner Kontrolle unterliegt (EuGH a.a.O. Rn. 53). Damit stellt der Europäische Gerichtshof gerade keine Forderung nach einer Rechtsträgertrennung auf, sondern verlangt eine hinreichende Begrenzung und Kontrolle der übertragenen hoheitlichen oder quasi-hoheitlichen Befugnisse.

3. Gemessen an den dargestellten Grundsätzen des fairen Verwaltungsverfahrens und der Neutralität vermag die Aufgabenverteilung bei der Beklagten den Anforderungen an eine hinreichende personelle und organisatorische Aufgabentrennung nicht zu genügen.

a) Zwar lassen sich der bisher vorliegenden Rechtsprechung keine konkreten Mindestanforderungen an eine personelle und organisatorische Aufgabentrennung entnehmen, da die vorhandenen Gerichtsentscheidungen jeweils nur eine bestimmte, zur Überprüfung gestellte Organisationsform billigen oder für unzureichend befinden. Im Planfeststellungsrecht wird eine hinreichende organisatorische Trennung dadurch gewährleistet, dass die Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde einer anderen Hauptabteilung innerhalb derselben Behörde angehört als die dem Vorhabenträger zuzurechnenden Aufgabenbereiche, und wenn nichts für eine personelle Verquickung beider Aufgabenbereiche spricht (BVerwG U.v. 18.3.2009 – 9 A 39.07 – juris Rn. 25). Ebenso begegnet es keinen Einwänden, wenn die beiden Aufgabenbereiche jeweils getrennten Referaten eines Regierungspräsidiums zugewiesen sind, organisatorische oder personelle Überschneidungen nicht bestehen, die Abteilungen im Organisationsplan gleichberechtigt nebeneinander stehen und keine Weisungsrechte bestehen (BVerwG, U.v. 16.6.2016 – 9 A 4.15 – juris Rn. 36). Des Weiteren ist es nicht zu beanstanden, wenn innerhalb eines bayerischen Landratsamtes die Aufgaben der unteren Abfallbehörde entweder einem Sachgebiet einer anderen Abteilung zugewiesen sind, als die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (VG Würzburg, B.v. 7.11.2013 – W 4 S. 13.955 – beck-online), oder zumindest einem anderen Sachgebiet mit einem anderen Sachgebietsleiter innerhalb derselben Abteilung (VG München, U.v. 10.4.2014 - M 17 K 13.2786 – juris). Gebilligt wurde auch eine Organisationsform, bei der behördenintern unterschiedliche Sachbearbeiter zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind (VG Düsseldorf, U.v. 8.8.2014 – 17 K 5343/13 – juris Rn. 40; B.v. 21.3.2013 – 17 L 260/13 – juris Rn. 19). Ausreichend ist im Übrigen auch eine institutionelle Verselbständigung durch Ausgliederung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in ein kommunales Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit, an dem auch andere Rechtspersonen bzw. Unternehmen beteiligt sind (VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 – 10 S 1116/13 – juris Rn. 23; OVG NRW, U.v. 7.5.2015 – 20 A 2670/13 – juris Rn. 36; B.v. 19.7.2013 – 20 B 607/13 – juris Rn. 5; VG Düsseldorf, B.v. 26.4.2013 – 17 L 580/13 – juris Rn. 15). Dem gegenüber genügt es jedenfalls nicht, wenn die beiden Aufgabenbereiche nicht vollständig unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen sind (VG Düsseldorf, U.v. 8.4.2014 – 17 K 4098/13 – juris) oder es an einer organisatorischen Trennung zwischen dem abfallwirtschaftlichen Eigenbetrieb und der unteren Abfallrechtsbehörde fehlt (VGH Baden-Württemberg, B.v. 4.3.2014 – 10 S 1127/13 – juris Rn. 16).

b) Aus den genannten Entscheidungen folgt in der Gesamtschau nach der Überzeugung des Senats, dass eine ausreichende personelle und organisatorische Trennung dann gewährleistet ist, wenn für die beiden Aufgabenbereiche der unteren Abfallbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers jeweils unterschiedliche zeichnungsberechtigte Amtswalter zuständig sind und diesen nicht derselbe unmittelbare Vorgesetzte übergeordnet ist. Auf den zeichnungsberechtigten Amtswalter ist nach der Überzeugung des Senats abzustellen, weil bei diesem kraft organisationsrechtlicher Aufgabenzuweisung die Letztentscheidungsbefugnis und nach beamten- bzw. arbeitsrechtlichen Vorschriften die persönliche Verantwortlichkeit für die Rechtmäßigkeit seiner Handlungen liegt. Des Weiteren darf nicht für beide Aufgabenbereiche derselbe unmittelbare Vorgesetzte zuständig sein, weil dieser maßgeblichen Einfluss auf die Aufgabenverteilung der ihm nachgeordneten Bereiche hat, über sie die rechtliche und ggf. fachliche Aufsicht wahrnimmt und derselben im Konfliktfalle durch sein Weisungsrecht auch Nachdruck zu verleihen vermag. Er kann deshalb auch die Zuständigkeiten des ihm nachgeordneten Bereichs an sich ziehen, wodurch wiederum derselbe zeichnungsberechtigte Amtswalter für beide von dem zu vermeidenden Interessenkonflikt betroffene Aufgabenbereiche tätig werden kann. Dem gegenüber ist das Zusammenfallen der Zuständigkeiten auf einer höheren (Vorgesetzten-)Ebene, jedenfalls auf der „obersten“ Ebene, bei einer Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger unvermeidbar (OVG NRW, U.v. 20.1.2014 - 20 B 331/13 – juris Rn. 7).

c) Daran gemessen war bei der Beklagten im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Untersagungsverfügung weder eine hinreichende personelle noch eine hinreichende organisatorische Trennung gewährleistet. Zum einen fehlte es an einer hinreichenden personellen Trennung. Zwar wurden die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Vollzugsbehörde bei der Beklagten durch unterschiedliche Sachbearbeiter wahrgenommen, wobei der für den Vollzug des Abfallrechts zuständige Amtswalter auch selbst zeichnungsberechtigt war. Die beiden Aufgabenbereiche unterstanden aber demselben unmittelbaren Vorgesetzten (Amtsleiter B.), weil beide Sachbearbeiter jeweils auch die Leitungsaufgabe für ihren jeweiligen Arbeitsbereich wahrzunehmen hatten. Hinzu kommt, dass es nach der Aussage der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung zumindest naheliegt, dass die Vertretung des Sachbearbeiters für die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, Herrn F. – für den kein „offizieller“ Vertreter (geschäftsplanmäßig) bestellt war – durch den Amtsleiter B. wahrgenommen wurde, der auch der unteren Abfallbehörde unmittelbar übergeordnet war. Auch organisatorisch fehlt es bei der Beklagten an einer hinreichenden Trennung von Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger, denn beide Arbeitsbereiche sind demselben Amt innerhalb desselben Referats zugeordnet.

d) Die Beklagte kann sich den somit durchgreifenden Bedenken gegen ihre interne Organisation und Aufgabenverteilung gegenüber nicht mit Erfolg auf ihre durch das kommunale Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV) geschützte Organisationshoheit sowie auf ihren vergleichsweise geringen Personalbestand berufen. Denn zum einen besteht die Organisationshoheit – ebenso wie das Selbstverwaltungsrecht an sich – nur in dem durch Recht und Gesetz gezogenen Rahmen und kann somit durch Anforderungen eingeschränkt werden, welche höherrangiges (Fach-)Recht in verfassungskonformer Weise an die Behördenorganisation stellt. Zum anderen ist mit einer Änderung der personellen und organisatorischen Zuordnung von Aufgaben nicht zwingend eine Personalmehrung verbunden.

Nach alledem hat die Klage und damit auch die Berufung in vollem Umfang Erfolg. Infolge der Aufhebung der Untersagungsverfügung der Beklagten fehlt es an einem wirksamen Grundverwaltungsakt, weshalb auch die weiteren, noch nicht erledigten Entscheidungen im angefochtenen Bescheid (Zwangsgeldandrohung und Kostenentscheidung) als rechtswidrig aufzuheben sind.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I.

Die Beschwerde des Beigeladenen wird vom vorliegenden Verfahren abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 20 CS 16.2542 fortgeführt.

II.

Die Beschwerde des Beigeladenen wird verworfen.

III.

Der Beigeladene hat die Kosten seines Beschwerdeverfahrens zu tragen.

IV.

Der Streitwert wird im Verfahren 20 CS 16.1416 bis zur Abtrennung auf 20.000,00 EUR, nach der Abtrennung im Verfahren 20 CS 16.2542 auf 10.000 EUR festgesetzt.

1. Die Abtrennung beruht auf § 93 Satz 1 VwGO. Danach kann das Gericht durch Beschluss mehrere bei ihm anhängige Verfahren über den gleichen Gegenstand zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbinden und wieder trennen. Die somit im Ermessen des Gerichts stehende Trennung der bisher unter demselben Aktenzeichen geführten Beschwerden des Antragsgegners sowie des Beigeladenen gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Juni 2016, Az. M 17 S 16.1243 erscheint wegen des unterschiedlichen rechtlichen Schicksals der Beschwerden im Hinblick auf die Beschwerdebefugnis (dazu unten 2.) sachgerecht.

2. Die Beschwerde des Beigeladenen ist unzulässig.

Dem zu Recht nach § 65 Abs. 1 VwGO beigeladenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger fehlt die erforderliche Beschwerdebefugnis, weil er durch die angegriffene Entscheidung nicht materiell beschwert ist. Für die Rechtsmittelbefugnis eines erstinstanzlich Beigeladenen bedarf es einer materiellen Beschwer. Diese setzt voraus, dass die angegriffene Entscheidung in subjektiv-öffentliche Rechte des Beigeladenen i. S. d. § 113 Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 5 VwGO eingreift (st.Rspr., z. B. BVerwG, U.v. 14.4.2000 - 4 C 5.99 - NVwZ 2000, 1048, juris; U.v. 17.5.1995 - 6 C 8.94 - NVwZ-RR 1996, 31, juris; Rudisile in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2016, vor § 124 Rn. 42 m. w. N.; Happ in Eyermann, VwGO, 14. A. 2014, vor § 124 Rn. 30). Nach den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Grundsätzen kann eine solche Rechtsverletzung vorliegen, wenn die beigeladene Behörde durch die gerichtliche Entscheidung unmittelbar in der Erfüllung eines nur ihr gesondert übertragenen, selbstständigen Aufgabenkreises beeinträchtigt würde (BVerwG, U.v. 29.1.1991 - 4 C 51.89 - NVwZ-RR 1991, 601/602, juris; U.v. 17.5.1995 - 6 C 8.94 - NVwZ-RR 1996, 31, juris; ebenso Rudisile in Schoch/Schneider/Bier a. a. O.). Dem gegenüber können sich juristische Personen des öffentlichen Rechts nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Bereich der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben grundsätzlich nicht auf Grundrechte berufen; Ausnahmen hiervon hat das Bundesverfassungsgericht nur zugelassen, soweit es sich um solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts handelt, die von der ihnen durch die Rechtsordnung übertragenen Aufgabe her unmittelbar einem durch bestimmte Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet sind und sich deshalb in einer „grundrechtstypischen Gefährdungslage“ befinden, was bei Gemeinden nicht der Fall ist (st.Rspr., z. B. BVerfG, B.v. 21.2.2008 - 1 BvR 1987/07 - NVwZ 2008, 778, juris Rn. 8 m. w. N.).

Nach diesen Grundsätzen wird ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger - hier als Zweckverband und damit Körperschaft des öffentlichen Rechts gem. Art. 2 Abs. 3 Satz 1 KommZG - durch die verwaltungsgerichtliche Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage eines gewerblichen Sammlers gegen eine Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht in subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt, weil solche Rechte weder durch die bundesgesetzlichen Entsorgungs- und Verwertungspflichten nach § 20 Abs. 1 KrWG (2.1) noch durch die Zuweisung der Entsorgungsaufgabe als Pflichtaufgabe des eigenen Wirkungskreises nach Art. 3 Abs. 1 BayAbfG (2.2) begründet werden.

2.1 Aus der bundesgesetzlichen Aufgabenzuweisung nach § 20 Abs. 1 KrWG i. V. m. der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG folgt zwar eine im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe, aber kein subjektives Recht i. S. einer wehrfähigen materiellen Rechtsposition des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, weil mit der Auferlegung und normativen Absicherung dieser Pflichten keine Mehrung oder Bestätigung der Rechte desselben einhergeht (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, U.v. 17.3.2016 - 2 L 45/14 - juris Rn. 81 ff.; OVG NRW, B.v. 8.4.2014 - 20 E 547/13 - juris Rn. 4 ff.).

2.2 Etwas anderes folgt nicht aus der Zuweisung der Entsorgungsaufgabe als Pflichtaufgabe des eigenen Wirkungskreises der Landkreise nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG. Danach erfüllen die Landkreise und kreisfreien Gemeinden die sich aus dem KrWG und aus dem BayAbfG ergebenden Aufgaben als Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis. Im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches kommt den Gemeindeverbänden, mithin auch den Landkreisen, gem. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, Art. 10 BV ein Selbstverwaltungsrecht nach Maßgabe der Gesetze zu (vgl. BVerfG, B.v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84 - NVwZ 1992, 365/367, juris). Ob die Selbstverwaltungsgarantie neben der institutionellen Garantie den Gemeindeverbänden auch ein subjektives Recht verleiht, hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung zunächst verneint, zuletzt offen gelassen (vgl. BayVerfGH, E.v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGHE 60, 184, juris Rn. 171, 200 m. w. N.). Sie enthält jedenfalls keine Garantie eines bestimmten Bestandes an Aufgaben, sondern sichert die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung (BVerfG, B.v. 7.2.1991 a. a. O. Rn. 69; B.v. 23.11.1988 - Rastede, 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - NJW 1989, 347/349, juris Rn. 57 m. w. N.; BayVerfGH, E.v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGHE 60, 184, juris Rn. 200 f.). Der eigene Wirkungskreis der Landkreise und damit der Umfang der Selbstverwaltung wird durch den Gesetzgeber bestimmt (Art. 10 Abs. 2 BV). Mit der Übertragung von Aufgaben auf einen Zweckverband - wie hier den Beigeladenen - gehen das Recht und die Pflicht der Verbandsmitglieder, die übertragenen Aufgaben zu erfüllen, auf diesen über (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 KommZG).

Die Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, deren sofortige Vollziehbarkeit vorliegend in Frage steht, dient der Durchsetzung der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 und 2 KrWG. Diese schützt die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegenüber Maßnahmen Dritter, welche die Erfüllung der Entsorgungsaufgabe zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindern oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigen. Der Schutzzweck der maßgeblichen Vorschriften besteht damit allein in der im öffentlichen Interesse liegenden ordnungsgemäßen Erfüllung der Entsorgungspflichten nach § 20 Abs. 1 KrWG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 BayAbfG. Durch die Übertragung dieser Aufgabe nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG auf die Landkreise werden diesen somit im Allgemeinwohl liegende Pflichtaufgaben zugewiesen, diese werden durch die Aufgabenzuweisung aber nicht zu subjektiven Rechten. Ein Mehr an Rechten kann damit auch einem Zweckverband nicht übertragen werden. Eine Beeinträchtigung der dem Beigeladenen übertragenen Aufgaben durch gewerbliche Sammlungen führt damit zwar möglicher Weise zu einer durch die zuständigen Behörden im Rahmen der Gesetze abzuwehrenden Beeinträchtigung des Allgemeinwohls, nicht jedoch zu einer im Wege eines Rechtsmittels des Beigeladenen abzuwehrenden subjektiven Rechtsverletzung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i. V. m. Nr. 1.5, 1.7.2, 2.4.2 des Streitwertkatalogs 2013.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 12. November 2014, Az. AN 11 K 14.1450 und der Bescheid der Beklagten vom 2. September 2014 werden aufgehoben.

II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Kostenbetrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Mit ihrer Berufung wendet sich die Klägerin gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach, mit welchem ihre Klage gegen eine Untersagungsverfügung der Beklagten hinsichtlich ihrer gewerblichen Sammlung von Alttextilien abgewiesen wurde.

Die Beklagte, eine bayerische kreisfreie Stadt, betreibt in ihrer Eigenschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger eine eigene Sammlung von Alttextilien und -schuhen im Bringsystem an ihrem Recyclinghof sowie dezentral an 47 Containerstandorten im gesamten Stadtgebiet. Die Erfassung und Verwertung der Abfälle erfolgt aufgrund öffentlicher Ausschreibung und Auftragsvergabe durch beauftragte Dritte.

Die Klägerin zeigte am 10. Februar 2014 eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet der Beklagten im Umfang von ca. 25 t/a im Bringsystem mittels Aufstellung von 10 Containern an. Die Sammlung sei unbefristet beabsichtigt, solle aber mindestens drei Jahre lang durchgeführt werden.

Der für den Vollzug des (staatlichen) Abfallrechts zuständige Sachbearbeiter S. des Umweltamtes (Amt 26) der Beklagten, welches dem Referat 2 (Recht, Soziales und Umwelt) nachgeordnet ist, ersuchte den damals innerhalb desselben Amtes für die kommunale Abfallwirtschaft zuständigen Sachbearbeiter F. um Stellungnahme. Dieser bat unter dem 24. Februar 2014 den Sachbearbeiter des Abfallrechts, die Sammlung der Klägerin wegen Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von diesem beauftragten Dritten zu untersagen. Die gewerbliche Sammlung beeinträchtige im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen wesentlich die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung, weil zum einen Haushaltsabfälle erfasst würden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung durchführe, und zum anderen die erfolgte Neuvergabe der Sammlungs- und Verwertungsleistung und damit die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb unterlaufen würde.

Mit zwei Schreiben, datierend vom 11. März 2014 und 4. August 2010 (richtig wohl: 3. April 2014), hörte das Umweltschutzamt die Klägerin zu der beabsichtigten Untersagung an, wobei auf deren Bitte um Konkretisierung der im ersten Schreiben nicht näher bezeichneten entgegenstehenden öffentlichen Belange im zweiten Schreiben auf die beigefügte Stellungnahme der kommunalen Abfallwirtschaft vom 24. Februar 2014 Bezug genommen wurde.

Mit Bescheid vom 2. September 2014 untersagte die Beklagte die angezeigte Sammlung der Klägerin (Nr. 1 des Bescheides), erklärte die Untersagung für sofort vollziehbar (Nr. 2) und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 EUR an (Nr. 3). In der Begründung der Nummer 1 wurde zum einen darauf abgestellt, dass der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden, weil sie die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtige und die zum 1. April 2014 erfolgte Neuvergabe der bestehenden Containerstandplätze unterlaufe, und zum anderen darauf, dass Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bestünden. Das Neutralitätsgebot sei bei der Entscheidung gewahrt worden. Die Beklagte sei zwar als kreisfreie Stadt sowohl untere Abfallrechtsbehörde, betreibe aber als Trägerin der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung zugleich den Regiebetrieb Kommunale Abfallwirtschaft als kostenrechnende Einrichtung. Die Aufgabenbereiche seien jedoch behördenintern organisatorisch und personell getrennt. Verfassungsrecht und Europarecht verlangten nicht, dass die für die Untersagung von Sammlungen zuständige Behörde dergestalt als neutrale Stelle organisiert sei, dass diese Behörde und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger unterschiedlichen Rechtsträgern angehörten. Auch sei die Entscheidung über die angezeigte Sammlung nicht durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorweggenommen worden. Auch dies ergebe sich aus der organisatorischen und personellen Trennung bei der Beklagten.

Die hiergegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Ansbach mit Urteil vom 12. November 2014 ab (Az. AN 11 K 14.1450). Die angegriffene Untersagungsverfügung sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in eigenen Rechten. Durchgreifende Verfahrensfehler insbesondere bezüglich der sachlichen Behördenzuständigkeit lägen nicht vor. Entscheidend sei insoweit der Zeitpunkt des Bescheidserlasses. Dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger derselben Verwaltungsebene angehöre wie die Kreisverwaltungsbehörde ändere an der staatlichen Zuständigkeit weder aus landesrechtlicher noch aus bundes- oder unionsrechtlicher Sicht etwas. Insoweit bestehe - auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung - selbstverständlich eine Neutralitätspflicht, wobei es ausreiche, dass durch organisatorische Maßnahmen eine personelle Entscheideridentität ausgeschlossen sei. Das unionsrechtliche Wettbewerbsrecht verbiete auch nur eine Behördenidentität. Die erforderliche organisatorische und personelle Trennung der Zuständigkeit für den übertragenen Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - KrWG und der eigenen Aufgabe der Abfallwirtschaft sei bei der Beklagten gegeben. Zwar seien beide Dienstleistungen dem Umweltamt, Amt 26, zugeordnet, wobei der als öffentliche Einrichtung nach § 1 Abs. 4 Satz 1 der Abfallsatzung der Beklagten - AbfS organisierte Bereich Abfallwirtschaft einen rechtlich unselbständigen Eigenbetrieb darstelle, der schon nach Art. 86 Nr. 1 und 88 GO als Sondervermögen außerhalb der allgemeinen Verwaltung zu führen sei. Nach der von der Beklagten mit Schreiben vom 11. Juni 2014 vorgelegten Übersicht „Personal/Grob-Aufgabenverteilung Umweltschutzamt“ seien beide Bereiche organisatorisch in unterschiedliche Sachgebiete getrennt und personell auf unterschiedliche Sachbearbeiter aufgeteilt. Dies sei vorliegend auch beachtet worden, da ausweislich der vorgelegten Behördenakte die betreffenden Schreiben der Beklagten einen unterschiedlichen Briefkopf aufwiesen und von unterschiedlichen Sachbearbeitern stammten. Die verfügte Untersagung der Sammlung sei auch rechtmäßig, weil der Sammlung der Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden.

Mit Beschluss vom gleichen Tage wurde auch der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage abgelehnt (Az. AN 11 S. 14.1451). Dieser Beschluss wurde auf die hiergegen erhobene Beschwerde der Klägerin mit Beschluss des Senats vom 3. Februar 2015 geändert und die aufschiebende Wirkung angeordnet (Az. 20 CS 14.2659).

Mit der vom Senat wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung zugelassenen Berufung (Beschluss vom 3.2.2015, Az. 20 ZB 14.2660) verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei die Beklagte bereits nicht zum Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zuständig gewesen, da eine neutrale Aufgabenwahrnehmung nicht gesichert gewesen sei. Die Beklagte sei als kreisfreie Stadt zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und untere Abfallrechtsbehörde. Diese landesrechtliche Doppelzuständigkeit sei aber zu beanstanden, wenn eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch die Behörde nicht in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert sei. Dies sei der Fall, wenn für eine organisatorische und personelle Trennung bei der Aufgabenwahrnehmung nicht ausreichend gesorgt sei. Daran fehle es vorliegend aber. Unabhängig von dem Behördenaufbau werde dies bereits daran deutlich, dass das Dienstzimmer des Herrn S., der die Aufgaben der unteren Abfallbehörde wahrnehme, sich in demselben Dienstgebäude und Stockwerk befinde wie das Dienstzimmer des Herrn F., der die Aufgaben des Entsorgungsträgers wahrnehme. Unabhängig von der fehlenden räumlichen Trennung gehörten sowohl die untere Abfallbehörde als auch der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger dem Amt 26 an. Sowohl Herr F. als auch Herr S. unterstünden unmittelbar der Amtsleitung durch Herrn B. Die Übersicht „Personal/Grob-Aufgabenverteilung Amt 26“ erwecke zwar zunächst den Eindruck, dass eine Trennung der genannten Aufgabenbereiche vorliege, dies sei aber nicht der Fall. Dies werde besonders deutlich an dem Umstand, dass die zuständigen Sachbearbeiter nicht unterschiedlichen Vorgesetzten unterstünden.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 12. November 2014 (AN 11 K 14.01450) den Bescheid der Beklagten vom 2. September 2014 aufzuheben und der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die Beklagte tritt der Berufung entgegen und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Doppelzuständigkeit der Beklagten sei nicht zu beanstanden, weil eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch die Behörde in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert sei. Insbesondere sei eine personelle und organisatorische Trennung im Vollzug der Aufgaben der unteren Abfallrechtsbehörde und der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegeben. Auf die vorgelegte Geschäfts- und Aufgabenverteilung im Umweltschutzamt der Beklagten (Anlage zum Schriftsatz vom 18. Mai 2015, Bl. 466 der VGH-Akte), die der Geschäfts- und Aufgabenverteilung im Zeitpunkt des Bescheidserlasses entspreche, werde verwiesen. Aus Sicht der Beklagten sei eine zur Wahrung der Neutralität erforderliche personelle und organisatorische Trennung hinreichend vorgenommen worden. Wie sich aus der Gliederung des Amtes ergebe, bestünden zwei voneinander getrennte Bereiche. Der eine Bereich verantworte die gesamten Aufgaben des verwaltungsmäßigen Vollzugs des staatlichen Umweltrechts als Kreisverwaltungsbehörde. Diese Abteilung bestehe einschließlich des Herrn S. aus 2,25 Stellen. Bei Herrn S. handele es sich um den entsprechenden Bereichsleiter, der aufgrund der Größe des Aufgabengebiets zwingend gleichzeitig als Sachbearbeiter fungiere. Der zweite Bereich umfasse die gesamte kommunale Abfallwirtschaft der Beklagten, mithin die Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Auch dieser - vom Vollzug des Umweltrechts getrennte - Bereich bestehe lediglich aus 2 bis 2,5 Stellen. Dieses Aufgabengebiet werde von Herrn F. verantwortlich geleitet. Auch hier müssten neben der Leitungsaufgabe für die Abfallwirtschaft auch Sachbearbeitungen durch den Bereichsleiter erledigt werden. Es handele sich damit nicht lediglich um zwei Sachbearbeiter, die dem Amtsleiter unterstünden, sondern um die Leiter zweier getrennter Bereiche. Die räumliche Nähe der Sachgebiete, die sich auf demselben Stockwerk eines Ämtergebäudes befänden, ergebe sich ebenfalls aus der geringen Größe der Aufgabenbereiche. Dass sich insoweit die betreffenden Zimmer auf demselben Stockwerk befänden, sei für die Frage einer organisatorischen und personellen Trennung jedoch unmaßgeblich. Aufgrund des sehr geringen Personalumfangs komme die Schaffung eines eigenen Amtes für Abfallwirtschaft unter Beachtung organisatorischer Grundsätze letztlich nicht in Betracht. Ebenso wenig könne die kommunale Abfallwirtschaft sinnvoll einem anderen Amt der Stadtverwaltung zugeordnet werden. Vielmehr ergäben sich gerade im Bereich der „freiwilligen Aufgaben“ durch die Zuordnung zum Umweltschutzamt „Synergieeffekte“. So sei beispielsweise der Abfallberater auch als Umweltberater tätig. Auch hier werde allerdings eine Überschneidung zum Bereich Umweltrecht vermieden. Beide Bereiche (Umweltrecht bzw. kommunale Abfallwirtschaft) seien damit - jeder für sich allerdings zunächst selbständig - auf Ebene der Amtsleitung Herrn B. unterstellt. Eine andere Form der Aufgabenverteilung wäre nicht pragmatisch. Zudem erfolgten im Sachgebiet Umweltrecht/Verwaltung neben dem Vollzug des Abfallrechts beispielsweise auch der Vollzug des Immissionsschutzrechts, des Wasserrechts, des Bodenschutzrechts und des Naturschutzrechts. Mithin seien thematisch zusammenhängende Aufgaben in diesem Sachgebiet gebündelt, weshalb auch eine Herausnahme des Abfallrechts und Zuordnung zu einem anderen Amt der Stadtverwaltung nicht praktikabel wäre. Aus dem Vorgang und auch den Unterschriften sei zudem ersichtlich, dass die Stellungnahme als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und die nachfolgende Entscheidung der Abfallrechtsbehörde durch beide Sachgebiete eigenständig erfolgt seien. Allein auf die Form der Beteiligung und die Stellungnahme der kommunalen Abfallwirtschaft an das Sachgebiet Umweltrecht dürfe insoweit verwiesen werden. Nach alledem sei neben der klaren personellen Trennung auch eine klare organisatorische Trennung auf Sachgebietsebene gegeben. Eine noch weitergehende Trennung auf Amts- oder Referentenebene widerspräche aus den genannten Gründen organisatorischen Grundsätzen und erscheine nicht praktikabel. Dies ergebe sich insbesondere daraus, dass für die einzelnen Aufgabenbereiche aufgrund der für eine kreisfreie Stadt sehr geringen Größe und Fallzahlen auch Personal nur in sehr geringem Umfang zur Verfügung stehe. Um dem Neutralitätsgebot noch weitergehend Rechnung zu tragen würden zudem - neben der personellen und organisatorischen Trennung der Aufgabenbereiche im Umweltschutzamt - alle Bescheide im Vollzug der §§ 17, 18 KrWG im Vorfeld mit dem Rechtsamt abgestimmt. Entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts sei die kommunale Abfallwirtschaft bei der Beklagten nicht als kommunaler Eigenbetrieb i.S.d. Art. 86 Nr. 1 GO, sondern als unselbständiger Regiebetrieb innerhalb der allgemeinen Verwaltung organisiert.

Die Landesanwaltschaft Bayern beteiligte sich als Vertreter des öffentlichen Interesses am Verfahren, stellte aber keinen eigenen Antrag. Sie teilt die Ansicht der Beklagten zur sachlichen Zuständigkeit für den Bescheidserlass und meint, dass mit der Einteilung des Umweltschutzamtes (Amt 26) unter anderem in die Bereiche „Abfallwirtschaft“ und „verwaltungsmäßiger Vollzug Umweltrecht“ ohne personelle Überschneidungen dem staatlichen Neutralitätsgebot genügt werde. Das Erfordernis der personellen Trennung auch auf höherer Ebene in Gestalt zweier verschiedener unmittelbarer Vorgesetzter der Sachbearbeiter sei den Gerichtsentscheidungen, die sich mit der Thematik befassten, nicht zu entnehmen (unter Verweis auf OVG NRW, B.v. 20.1.2014 - 20 B 331/13; U.v. 15.8.2013 - 20 A 2798/11; VG Düsseldorf, B.v. 26.4.2013 - 17 L 580/13; VG Würzburg, B.v. 28.1.2013 - W 4 S. 12.1130 - bestätigt durch BayVGH, B.v. 8.4.2013 - 20 CS 13.377 -; VG Würzburg, B.v. 16.10.2012 - W 4 S. 12.833; B.v. 7.11.2013 - W 4 S. 13.995; VG München, U.v. 10.4.2014 - M 17 K 13.2786). Schließlich könne aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2009 (Az. 9 A 39.07) nicht geschlossen werden, dass die beiden Bereiche innerhalb des Umweltschutzamtes der Beklagten keine hinreichende Trennung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und als untere Abfallbehörde wahren würden. Das Bundesverwaltungsgericht befasse sich dort mit der Struktur einer ersichtlich anders aufgebauten, größeren Organisation (Landesbetrieb Straßenbau NRW).

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen, wegen des Verlaufs der mündlichen Verhandlung auf die Niederschrift vom 11. Mai 2017.

Die Berufung ist zulässig und begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage zu Unrecht abgewiesen, weil der Bescheid des Beklagten vom 2. September 2014 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Urteil der Vorinstanz ist daher aufzuheben.

Die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 2. September 2014 hinsichtlich der angezeigten Sammlung der Klägerin ist formell rechtswidrig, weil es an der sachlichen Zuständigkeit der Beklagten zu ihrem Erlass fehlte.

Die Rechtmäßigkeit einer Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - KrWG ist zwar aufgrund deren Charakters als Dauerverwaltungsakt nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zu beurteilen (BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 4.15 - juris Rn. 57; BayVGH, B.v. 30.1.2017 - 20 CS 16.1416 - juris Rn. 24). Dies ändert aber nichts daran, dass ein rechtswidrig erlassener Verwaltungsakt durch spätere Veränderungen der Sach- und Rechtslage nicht rechtmäßig wird, es sei denn, das einschlägige Verwaltungsverfahrensrecht oder materielle Recht ließen die Heilung oder das Unbeachtlichwerden des Mangels zu (Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 113 Rn. 47). Derartige Heilungs- oder Unbeachtlichkeitsvorschriften bestehen für die Frage der sachlichen Behördenzuständigkeit jedoch nicht; auch Art. 46 BayVwVfG findet keine Anwendung (BayVGH, U.v. 25.1.2010 - 20 B 09.1553 - juris; Kopp/Schenke a.a.O. Rn. 50 a.E.; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 46 Rn. 43; Schemmer in Beck´scher Onlinekommentar, VwVfG, § 46 Rn. 32). Dies folgt zum einen schon im Umkehrschluss aus Art. 46 BayVwVfG, der sachliche Zuständigkeitsmängel nach seinem Wortlaut nicht erfasst. Zum anderen folgt dies daraus, dass der Makel der sachlichen Unzuständigkeit der Erlassbehörde dem Verwaltungsakt nach wie vor anhaftet. Wegen der damit verbundenen und noch andauernden Rechtsverletzung (Art. 2 Abs. 1 GG) hat die Klägerin somit im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf Aufhebung des angegriffenen Verwaltungsaktes gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (vgl. Schmidt in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 113 Rn. 45). Unerheblich ist deshalb auch, dass die Beklagte mit Wirkung vom 1. Januar 2017 die interne Organisation ihres Umweltamtes geändert hat und ob die so geschaffene Organisationsstruktur den Anforderungen des Neutralitätsgebots genügt.

Die Beklagte war zum Erlass der Untersagungsverfügung sachlich unzuständig. Zwar folgt ihre sachliche Zuständigkeit als kreisfreie Stadt und damit untere Abfallbehörde für den Erlass einer Untersagung der hier im Streit stehenden Art aus § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung zur Übertragung von Zuständigkeiten im Bereich der Abfallentsorgung (Abfallzuständigkeitsverordnung - AbfZustV) i.d.F. vom 7. November 2005 (GVBl. S. 565), zuletzt geändert durch Verordnung vom 19. Januar 2015 (GVBl. S. 5) i.V.m. Art. 29 Abs. 2 des Bayer. Abfallwirtschaftsgesetzes - BayAbfG und Art. 9 Abs. 1 Satz 1 der Bayer. Gemeindeordnung - GO. Aufgrund der somit bestehenden Doppelzuständigkeit der Beklagten als untere Abfallbehörde sowie als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger i.S.d. §§ 17, 20 KrWG (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 BayAbfG i.V.m. Art. 9 Abs. 1 Satz 2 GO) verlangen jedoch der rechtsstaatliche Grundsatz des fairen Verfahrens in der Ausprägung des Neutralitätsgebots (1.) sowie das aus dem europäischen Unionsrecht abgeleitete Neutralitätsgebot (2.) eine ausreichende personelle und organisatorische Aufgabentrennung (3.), der die bei der Beklagten im relevanten Zeitpunkt vorhandene behördeninterne Organisation und Aufgabenverteilung im Abfallrecht nicht genügte (4.).

1. Das aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des fairen Verfahrens abgeleitete Neutralitätsgebot verlangt im Falle der Doppelzuständigkeit einer Behörde zwar keine Rechtsträgertrennung, aber eine hinreichende personelle und organisatorische Aufgabentrennung. Dies gilt auch für den hier vorliegenden Fall, dass die Aufgaben von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger durch dieselbe Behörde wahrgenommen werden.

a) Dem Kreislaufwirtschaftsgesetz lassen sich keine näheren Vorgaben für eine Trennung von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und Vollzugsbehörde entnehmen. Der Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, der lediglich von der „zuständigen Behörde“ spricht, ist insoweit unergiebig. Zwar sah der Gesetzesentwurf der Bundesregierung vom 6. Juni 2011 eine Trennung des Rechtsträgers der zuständigen Abfallbehörde vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2 KrWG-E, BT-Drs. 17/6052). In der Gesetzesbegründung wurde hierzu ausdrücklich auf die Vorgaben des europäischen Wettbewerbsrechts Bezug genommen (BT-Drs. 17/6052, S. 88 unter Verweis auf EuGH, U.v. 1.7.2008 - C-49/07 [MOTOE]). Im weiteren Gesetzgebungsverfahren wurde jedoch, der Empfehlung des Bundesrates (Stellungnahme v. 27.5.2011, Anlage 3 zur BT-Drs. 17/6052, S. 117 f.) sowie des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Beschlussempfehlung v. 27.10.2011, BT-Drs. 17/7505, S. 4, 46) folgend, § 18 Abs. 1 Satz 2 KrWG-E gestrichen. Dies wurde damit begründet, dass die Länder für die Einhaltung der verfassungsrechtlichen und unionswettbewerbsrechtlichen Vorgaben Sorge zu tragen hätten (BT-Drs. 17/7505 S. 47, vgl. dazu OVG NRW, U.v. 15.8.2013 - 20 A 2798/11 - juris Rn. 45; VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 20; Weidemann, AbfallR 2012, 96/100). In dem nach dem Gesetzesbeschluss des Bundestages vom 28. Oktober 2011 (Plenarprotokoll der 137. Sitzung v. 28.10.2011, S. 16323) vom Bundesrat angestoßenen Vermittlungsverfahren erfolgte keine weitere Änderung des § 18 KrWG. Der hier zu beurteilenden Situation einer kreisfreien Stadt können auch aus dem Verweis der Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates (BT-Drs. 17/6645, S. 4) auf die besondere Situation der Stadtstaaten keine Hinweise entnommen werden. Hinsichtlich der Stadtstaaten ging die Bundesregierung davon aus, dass bei diesen eine vollständige Behörden- bzw. Rechtsträgertrennung wegen der damit verbundenen besonderen organisatorischen Schwierigkeiten nicht gefordert werden könne. Der Gesetzeshistorie lässt sich somit zwar entnehmen, dass auf die besondere Situation der Stadtstaaten Rücksicht genommen werden sollte (vgl. VG Hamburg, U.v. 9.8.2012 - 4 K 1905/10 - juris Rn. 67; Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 18 Rn. 13). Die Situation der Stadtstaaten ist jedoch insoweit nicht mit derjenigen der bayerischen kreisfreien Städte vergleichbar. Denn bei diesen hätte es der Landesgesetzgeber in der Hand, die Aufgaben der unteren Abfallbehörde anderen Behörden zu übertragen.

Nach der Gesetzessystematik besteht die Befugnis zur Untersagung von gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG u.a. für den Fall, dass die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen - darunter bei gewerblichen Sammlungen auch die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers - anders nicht zu gewährleisten ist. Regelungstechnisch wird damit an § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG angeknüpft, der seinerseits Ausnahmen für sortenreine Haushaltsabfälle von der in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG statuierten Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger regelt. Überwiegende öffentliche Interessen stehen einer Ausnahme zugunsten gewerblicher Sammlungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG u.a. entgegen, wenn diese in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährden (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG). Eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist u.a. anzunehmen, wenn die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG), wofür in den Fällen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 KrWG eine widerlegbare Vermutung spricht (BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 4.15 - juris Rn. 24 ff.). Um eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers beurteilen zu können, muss die zuständige Behörde diesen gemäß § 18 Abs. 4 KrWG im Anzeigeverfahren beteiligen. Die §§ 17 und 18 KrWG unterscheiden somit zumindest funktional zwischen der zuständigen Behörde i.S.d. § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger i.S.d. § 17 und § 18 Abs. 4 KrWG. Dies spricht für eine Aufgabentrennung, sagt aber nichts über den erforderlichen Grad der Trennung aus. Im Hinblick auf den Gesetzeszweck spricht aus diesem System von Grundsätzen, Ausnahmen und Gegenausnahmen, gekennzeichnet durch eine Reihe unbestimmter Rechtsbegriffe, das Bemühen des Gesetzgebers, einerseits die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger so weit wie nötig zu schützen, andererseits aber auch - insbesondere mit Blick auf die unionsrechtlichen Vorgaben nach Art. 106 Abs. 1 und 102 AEUV - privaten Sammlern wirtschaftliche Entfaltungsmöglichkeiten zu gewährleisten (OVG Lüneburg, U.v. 21.3.2013 - 7 LB 56/11 - juris Rn. 29; vgl. auch BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 4.15 - juris Rn. 24 ff.). Dieses Ziel einer behutsamen Austarierung von gegenläufigen Interessen der Entsorgungsträger und der privaten Sammler könnte verfehlt und eine interessengeleitete Rechtsanwendung im Bereich der §§ 17, 18 KrWG befördert werden, wenn die Abfallwirtschaftsbehörde derjenigen Körperschaft, die zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist, über die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe in den genannten Vorschriften zu entscheiden hat (OVG Lüneburg a.a.O.). Dieser Umstand ist dem Gesetzgeber zwar - wie die Entstehungsgeschichte zeigt - bewusst gewesen, dieser hat die Bewältigung der Problematik aber der Behördenorganisation der Länder überlassen. Dem Sinn und Zweck der genannten Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes kann deshalb nur die Notwendigkeit von organisatorischen Vorkehrungen entnommen werden, welche die Gefahr einer Instrumentalisierung der Abfallbehörde durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verringern. Dagegen lässt sich die Forderung nach einer Rechtsträgertrennung angesichts der Entstehungsgeschichte gerade nicht auf das Kreislaufwirtschaftsgesetz stützen (vgl. VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 20 ff.). Überdies stieße es auf verfassungsrechtliche Bedenken, aus dem Kreislaufwirtschaftsgesetz ohne ausdrückliche Regelung eine solche in organisatorischer Hinsicht weitreichende Forderung abzuleiten. Denn nach Art. 84 Abs. 1 GG muss eine mit einer bundesrechtlichen Neuregelung verbundene Notwendigkeit der Änderung der Verwaltungsorganisation in den Ländern beim landeseigenen Gesetzesvollzug (Art. 83 GG) in dem Bundesgesetz ausdrücklich bestimmt sein.

b) Verfassungsrechtlich ist jedoch aufgrund des dem Rechtsstaatsprinzip zugeordneten Grundsatzes des fairen Verwaltungsverfahrens in der Ausprägung als Neutralitätsgebot eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger gefordert.

Zwar ist es im Ansatz nicht zu beanstanden, dass eine Behörde im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit auch in eigenen Angelegenheiten entscheidet, weil der Schutz der subjektiven Rechte eines betroffenen Bürgers durch die von der Rechtsordnung vorgesehenen Rechtsbehelfe sichergestellt ist (BVerwG, U.v. 16.6.2016 - 9 A 4/15 - juris Rn. 29; B.v. 31.3.2006 - 8 B 2.06 - juris Rn. 5). Die Rechtsordnung kennt keine sog. institutionelle Befangenheit, insbesondere ist diese nicht von der Ausschlussvorschrift des Art. 20 BayVwVfG erfasst (BVerwG, U.v. 16.6.2016 a.a.O.; B.v. 31.3.2006 a.a.O.). Die Ermächtigung einer Behörde, in eigener Sache tätig zu werden, findet jedoch ihre verfassungsrechtliche Grenze in dem aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) sowie aus den Grundrechten, insbesondere Art. 2 Abs. 1 GG abzuleitenden Grundsatz des fairen und objektiven Verfahrens. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lassen sich indes keine konkreten Forderungen aus dem Gebot des fairen Verfahrens für die Aufgabenverteilung innerhalb der Verwaltung ableiten. Das Bundesverfassungsgericht betont vielmehr, dass das Rechtsstaatsprinzip keine in allen Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote oder Verbote mit Verfassungsrang enthalte (vgl. BVerwG, B.v. 9.4.1987 - 4 B 73.87 - juris Rn. 4 mit Verweis u.a. auf BVerfG, E.v. 24.7.1957 - 1 BvL 23/52 - juris; B.v. 16.1.1980 - 1 BvR 127/78, 1 BvR 679/78 - juris). Das gilt im Übrigen auch, soweit der Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens in seiner grundrechtsschützenden Funktion Beachtung verlangt (BVerwG, B.v. 9.4.1987 - 4 B 73.87 - juris Rn. 4 mit Verweis auf BVerwG, U.v. 21.3.1986 - 4 C 48.82 - juris; U.v. 5.12.1986 - 4 C 13.85 - juris).

c) Diesen Grundsätze konkretisierend hat das BVerwG in mehreren Entscheidungen zum Planfeststellungsrecht ausgeführt, dass das Rechtsstaatsprinzip und der Grundsatz des fairen Verfahrens eine Identität zwischen Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde - im Sinne einer Identität des Rechtsträgers - nicht ausschließen. Eine organisatorische Trennung beider Funktionen kann zwar wesentlich dazu beitragen, die Gefahr und den äußeren Anschein zu vermeiden, dass der Planfeststellungsbehörde die notwendige Distanz gegenüber dem Vorhabenträger fehlt. Aus diesem Grunde mag es rechtspolitisch befriedigender sein, wenn die zur Planfeststellung ermächtigte Behörde mit dem Vorhabenträger nicht identisch ist. Damit wird jedenfalls im Regelfall eine verfahrensrechtliche Distanz erreicht, welche der Ausgewogenheit der Entscheidung zugutekommen werde. Rechtsstaatliche Gründe mögen dies sogar nahelegen, gebieten es indes nicht als zwingendes Recht (BVerwG, U.v. 16.6.2016 - 9 A 4.15 - juris Rn. 36; U.v. 18.3.2009 - 9 A 39.07 - juris Rn. 24; B.v. 9.4.1987 - 4 B 73.87 - juris Rn. 4 jeweils m.w.N.). Denn eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie als Planfeststellungsbehörde jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist (BVerwG, U.v. 16.6.2016 - 9 A 4.15 - juris Rn. 36; U.v. 18.3.2009 - 9 A 39.07 - juris Rn. 24; ebenso BayVGH, B.v. 8.7.2013 - 20 ZB 13.870 - Rn. 3; OVG NRW, U.v. 7.5.2015 - 20 A 2670/13 - juris Rn. 32).

d) Gestützt auf diese Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird es in der Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte bisher überwiegend für ausreichend erachtet, wenn eine personelle und organisatorische Aufgabentrennung zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger einerseits und der für den Vollzug des KrWG zuständigen Behörde andererseits besteht (BayVGH, B.v. 16.6.2014 - 20 ZB 14.885 - juris Rn. 2; B.v. 8.7.2013 - 20 ZB 13.894 - juris Rn. 3; B.v. 13.6.2013 - 20 ZB 13.805 - juris Rn. 5; OVG NRW, U.v. 7.5.2015 - 20 A 2670/13 - juris Rn. 32 ff.; VGH BW, B.v. 4.3.2014 - 10 S 1127/13 - juris Rn. 16; B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 22; OVG Koblenz, B.v. 4.7.2013 - 8 B 10533/13 - juris Rn. 5). Dieser Auffassung haben sich Teile der Literatur angeschlossen (z.B. Gruneberg in Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, 2014, § 18 Rn. 24).

Dem gegenüber fordert das OVG Lüneburg, allerdings in Anwendung einer inzwischen aufgehobenen landesrechtlichen Vorschrift (vgl. Mann, KommJur 2014, 321/322 f.), eine Trennung der Rechtsträger von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und Vollzugsbehörde (OVG Lüneburg, U.v. 21.3.2013 - 7 LB 56/11 - juris Rn. 26 ff.). Ihm folgend argumentieren Teile der Literatur zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei auf das zu beurteilende Verhältnis von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger nicht übertragbar. Denn diese Entscheidungen gingen davon aus, dass im Planfeststellungsrecht sowohl der Träger des Vorhabens als auch die Planfeststellungsbehörde demselben öffentlichen Interesse verpflichtet seien. Im Verhältnis der unteren Abfallbehörde zum öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sei die Interessenlage aber - insbesondere vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 102, 106 AEUV - anders zu beurteilen. Denn die Abfallbehörde könne zugunsten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in den Wettbewerb eingreifen und diesem einen wettbewerblichen Vorteil durch Ausschalten privater Konkurrenz verschaffen. Deshalb sei hier nicht nur eine personelle und organisatorische Aufgabentrennung, sondern eine Rechtsträgertrennung erforderlich (Karpenstein/Dingemann in Jarass/Petersen, KrWG 2014, § 18 Rn. 29; Dippel, AbfallR 2013, 186/188; Ingerowski, AbfallR 2014, 187/194 f.; Dippel/Ottensmeier, AbfallR 2017, 13/19).

Dieser Ansicht ist jedoch nicht zu folgen. Zwar ist ihr zuzugeben, dass bei einer zu engen personellen und organisatorischen Verflechtung von Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger die Gefahr eines Interessenkonfliktes oder zumindest ein entsprechender Anschein besteht. Denn beide Beteiligten sind zwar, wie die §§ 17, 18 und 20 KrWG zeigen, demselben öffentlichen Interesse verpflichtet, nämlich die Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen zu fördern und den Schutz von Mensch und Umwelt bei der Erzeugung und Bewirtschaftung von Abfällen sicherzustellen (§ 1 KrWG). Wegen der Teilnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers am Wettbewerb und der damit einhergehenden Möglichkeit der Einnahmenerzielung besteht aber ein Sonderinteresse desselben und seiner Amtsträger, welches mit dem von der Abfallbehörde vertretenen Allgemeininteresse nicht identisch ist (vgl. Scheuing, NVwZ 1982, 487/489 zum Sonderinteresse beim Amtskonflikt nach § 20 VwVfG; vgl. auch Weidemann, AbfallR 2012, 96/100). Dieser Umstand zwingt aber nicht zu einer Rechtsträgertrennung. In dem verfassungsrechtlichen Gebot des fairen Verfahrens findet eine solche Forderung, wie ausgeführt, keine Grundlage, auch nicht vor dem Hintergrund der grundrechtsschützenden Funktion dieses Grundsatzes (BVerwG, B.v. 9.4.1987 - 4 B 73.87 - juris Rn. 4 mit Verweis auf BVerwG, U.v. 21.3.1986 - 4 C 48.82 - juris; U.v. 5.12.1986 - 4 C 13.85 - juris). Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb eine hinreichende personelle und organisatorische Aufgabentrennung im Sinne der o.g. Rechtsprechung einen solchen Interessenkonflikt nicht vermeiden könnte. Vielmehr entstehen die Gefahr oder zumindest der Anschein interessengeleiteter Entscheidungen gerade dann, wenn die konkret für die untere Abfallbehörde tätig werdenden Amtswalter sich personell und organisatorisch in zu großer Nähe zu den Amtswaltern des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers befinden oder gar aufgrund der konkreten Aufgabenverteilung mit diesen (teil-)identisch sind. Amtswalter in diesem Sinne ist jeweils derjenige, der als Beamter oder Angestellter eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn in einem organisationsrechtlichen Verhältnis zu einem Verwaltungsträger steht und kraft dessen die einem bestimmten Amt (im konkret-funktionellen Sinne) zugeordneten Aufgaben wahrnimmt. Als solcher ist er zwar durch den Grundsatz der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns (Art. 20 Abs. 3 GG), durch seine persönliche Verantwortlichkeit für die Rechtmäßigkeit des eigenen dienstlichen Verhaltens (vgl. § 36 Abs. 1 BeamtStG bzw. die entsprechenden arbeitsrechtlichen Bestimmungen) und aufgrund der durch Vorgesetzte und Aufsichtsbehörden ausgeübten Kontrolle gehalten, seine Entscheidungen nicht von sachfremden Einflüssen leiten zu lassen. Dies vermag ihn aber nicht davor zu schützen, dass die ihm konkret zugewiesenen Aufgaben verschiedenen - unter Umständen sogar gegenläufigen - Interessen zu dienen bestimmt sein können. So wird sich derjenige Amtswalter, der für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger tätig wird, durchaus auch dem wirtschaftlichen Sonderinteresse des Letzteren verpflichtet sehen (vgl. Scheuing a.a.O.). Daher kann einem solchen Interessenkonflikt bereits dadurch wirksam begegnet werden, dass innerhalb einer Behörde mit entsprechender Doppelzuständigkeit eine personelle und organisatorische Trennung der Aufgaben von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger gewährleistet wird.

2. Die Forderung nach einer ausreichenden personellen und organisatorischen Trennung von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger wird zusätzlich durch das aus dem europäischen Unionsrecht, insbesondere der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 102, 106 AEUV abgeleitete Neutralitätsgebot gestützt. Hingegen lässt sich auch unter diesem Gesichtspunkt die Forderung nach einer Rechtsträgertrennung nicht tragfähig begründen.

a) Die Wettbewerbsregelungen des europäischen Unionsrechts, insbesondere das Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung nach Art. 102 AEUV, beanspruchen innerhalb der durch Art. 106 Abs. 2 AEUV gezogenen Grenzen auch für öffentliche Unternehmen Geltung, denen die Mitgliedstaaten besondere oder ausschließliche Rechte gewähren (Art. 106 Abs. 1 AEUV). Die Schaffung einer marktbeherrschenden Stellung durch eine gesetzliche Aufgabenzuweisung als solche ist aber noch nicht mit Art. 102 AEUV unvereinbar. Ein Verstoß gegen das Missbrauchsverbot ist vielmehr erst dann gegeben, wenn entweder durch die gesetzlichen Regelungen eine Lage geschaffen wird, in der das Unternehmen zwangsläufig gegen Art. 102 AEUV verstoßen muss, wenn das Unternehmen also durch die bloße Ausübung der ihm übertragenen ausschließlichen Rechte seine beherrschende Stellung missbräuchlich ausnutzt, oder wenn durch diese Rechte eine Lage geschaffen werden könnte, in der dieses Unternehmen einen solchen Missbrauch begeht (BVerwG, U.v. 30.6.2016 a.a.O. unter Verweis auf EuGH, U.v. 23.4.1991 - C-41/90 [Höfner] - juris Rn. 27; U.v. 10.12.1991 - C-179/90 [Porto di Genova] - juris Rn. 17; C-203/96 [Dusseldorp] - juris Rn. 61; U.v. 23.5.2000 - C-209/98 [Sydhavnens Sten & Grus] - juris Rn. 66; U.v. 17.7.2014 - C-553/12 P [Kommission/DEI] - juris Rn. 41). Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger werden zwar durch die Regelungen der §§ 17, 18 KrWG nicht im Sinne der ersten Alternative notwendig zur missbräuchlichen Ausnutzung ihrer beherrschenden Stellung, etwa durch Forderung überhöhter Gebühren, veranlasst (BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 4.15 - juris Rn. 33 mit Verweis auf Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 17 Rn. 29 f.). Das Bundesverwaltungsgericht hat aber offen gelassen, ob im Sinne der zweiten Alternative eine zum Missbrauch verleitende Lage geschaffen wird, etwa weil die gesetzliche Regelung nicht garantiere, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ihre Leistungen immer nachfragegerecht anböten (BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 4.15 - juris Rn. 33).

b) Eine solche zum Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung verleitende Lage wird nach der Rechtsprechung des EuGH u.a. dann geschaffen, wenn eine nationale Regelung einer juristischen Person, die selbst im Wettbewerb tätig ist, die Befugnis verleiht, gegenüber anderen Wettbewerbsteilnehmern deren Tätigkeit im Wettbewerb betreffende nachteilige Maßnahmen zu treffen, ohne dass diese Befugnis Beschränkungen, Bindungen und einer Kontrolle unterliegt (EuGH, U.v. 1.7.2008 - C-49/07 [MOTOE] - juris Rn. 51 ff.). Denn ein solches Recht kann dazu führen, dass die begünstigte juristische Person den Zugang der anderen Beteiligten zu dem betreffenden Markt verhindert oder den Wettbewerb zu ihren Gunsten verfälscht (EuGH, U.v. 1.7.2008, a.a.O., Rn. 52). (EuGH, U.v. 1.7.2008, a.a.O., Rn. 51 f. mit Verweis auf U.v. 19.3.1991 - C-202/88 [Frankreich/Kommission] - Rn. 51; U.v. 13.12.1991 - C-18/88 [GB-Inno-BM] - Rn. 25). In dieselbe Richtung weist eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs zum Öffentlichen Personennahverkehr. Danach stehen die Grundfreiheiten - dort die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV - einer nationalen Regelung entgegen, welche die Versagung einer Genehmigung des Betriebs einer Omnibuslinie zum Schutz der Rentabilität eines Konkurrenzunternehmens vorsieht, wenn diese Versagung allein auf der Grundlage der Angaben dieses Konkurrenzunternehmens ergeht. Denn rein wirtschaftliche Interessen stellen keinen zwingenden Grund des Allgemeininteresses dar, der eine Beschränkung der jeweiligen Grundfreiheit zuließe (EuGH, U.v. 22.12.2010 - C-338/09 [Yellow Cab] - juris Rn. 51 ff.). Unionsrechtlich kommt es somit für das Vorliegen einer mit den Wettbewerbsregelungen bzw. den Grundfreiheiten im Binnenmarkt unvereinbaren staatlichen Begünstigung einer juristischen Person nicht allein darauf an, ob dieser vom Mitgliedstaat die Befugnis verliehen ist, gegenüber anderen Wettbewerbsteilnehmern deren Tätigkeit im Wettbewerb betreffende nachteilige Maßnahmen zu treffen, sondern zusätzlich darauf, ob diese Befugnis Beschränkungen, Bindungen und einer Kontrolle unterliegt (EuGH, U.v. 1.7.2008 - C-49/07 [MOTOE] a.a.O. Rn. 51 ff.), wobei rein wirtschaftliche Erwägungen als Beschränkungen oder Bindungen nicht ausreichen dürften (EuGH, U.v. 22.12.2010 - C-338/09 [Yellow Cab] a.a.O.).

c) Diese Rechtsprechung ist auch auf das hier zu beurteilende Verhältnis von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger zu übertragen (zweifelnd dem gegenüber VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 25). Den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern kommt als öffentlichen Unternehmen im funktionellen Sinne in ihrer Gesamtheit eine marktbeherrschende Stellung i.S.d. Art. 102 AEUV zu. Diese resultiert aus der durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz flächendeckend für das gesamte Bundesgebiet geregelten Aufgabenzuweisung, welche die Gewährung eines ausschließlichen Rechtes i.S.d. Art. 106 Abs. 1 AEUV darstellt, in einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes (BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 41.15 - juris Rn. 32 unter Verweis auf EuGH, U.v. 5.10.1994 - C-323/93 [Crespelle] - juris Rn. 17; U.v. 25.10.2001 - C-475/99 [Ambulanz Glöckner] - juris Rn. 23 ff.). Durch die Pflicht zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 17 Abs. 1 KrWG werden diesem zum einen besondere Rechte i.S.d. Art. 106 Abs. 1 AEUV verliehen, welche die untere Abfallbehörde im Untersagungswege nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG auch durchzusetzen vermag. Zwar trifft es zu, dass dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger keine Entscheidungsbefugnis über die Untersagung einer privaten Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG und auch kein Vetorecht im Anzeigeverfahren zusteht (VG Ansbach, U.v. 23.1.2013 - AN 11 K 12.01693 - juris Rn. 60 f.; VG Hamburg, U.v. 9.8.2012 - 4 K 1905/10 - juris Rn. 66). Seine Rechtsstellung im Anzeigeverfahren, in dem ggf. eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ergeht, ist verfahrensrechtlich nach § 18 Abs. 4 KrWG auf ein Recht zur Stellungnahme beschränkt. Wie gezeigt, besteht jedoch aufgrund der Regelungssystematik der §§ 17, 18 KrWG die Gefahr einer Instrumentalisierung der unteren Abfallbehörde durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei Untersagungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, jedenfalls dann, wenn keine hinreichende personelle und organisatorische Trennung zwischen beiden Funktionen besteht, weil sich die ggf. in beiden Funktionen tätig werdenden oder diesen zu nahe stehenden Amtswalter in einem Interessenkonflikt befinden. Zum anderen wird durch die Überlassungspflicht eine von Art. 102 AEUV vorausgesetzte zumindest mögliche Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels auf dem Sektor der Alttextilien geschaffen (vgl. EuGH a.a.O. Rn. 39 unter Verweis auf U.v. 25.10.2001 - C-475/99 [Ambulanz Glöckner] - Rn. 48). Denn die Überlassungspflicht gilt zwar unterschiedslos für alle Abfälle, entfaltet aber zu Gunsten des heimischen Markts eine protektionistische Wirkung und kann damit eine Beeinträchtigung des freien Warenverkehrs in der Gestalt einer Ausfuhrbeschränkung (Art. 35 AEUV) darstellen, weil der Abfall jedenfalls nicht unmittelbar an einen Abnehmer im Ausland abgegeben werden kann (BVerwG, U.v. 30.6.2016 - 7 C 4.15 - juris Rn. 34 unter Verweis auf Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 17 KrWG Rn. 8). Die dargelegte mögliche Beeinträchtigung der Wettbewerbsordnung durch Ermöglichung oder Begünstigung des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist auch nicht nach Art. 106 Abs. 2 AEUV gerechtfertigt. Denn es ist kein Grund ersichtlich, weshalb die hier vorliegende personelle und organisatorische Verflechtung von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und Vollzugsbehörde erforderlich wäre, um eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung zu verhindern (vgl. zur Auslegung des Art. 106 Abs. 2 AEUV im vorliegenden Zusammenhang BVerwG, U.v. 30.6.2016 a.a.O. Rn. 43 unter Verweis auf EuGH, Urt. v. 23.10.1997 - C-159/94 [Kommission/Frankreich] - juris Rn. 95; EuGH, Urt. v. 21.9.1999 - C-67/96 [Albany] - juris Rn. 107 und EuGH, Urt. v. 3.3.2011 - C-437/09 [AG2R Prévoyance] - juris Rn. 76).

d) Es bedarf daher im Einklang mit dieser Rechtsprechung bei einer Doppelzuständigkeit einer Behörde als untere Abfallrechtsbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger hinreichender Beschränkungen, Bindungen und Kontrollen, um der Gefahr eines Interessenkonfliktes zu begegnen. Eine Kontrolle besteht im hierarchischen Verhältnis der Abfallbehörden darin, dass die Wahrnehmung der Untersagungsbefugnis nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG der fachaufsichtlichen Kontrolle unterliegt, welche im Falle der kreisfreien Städte durch die jeweils zuständige Regierung wahrzunehmen ist (Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 116 GO). Daneben ist jedoch innerhalb der in Doppelzuständigkeit tätig werdenden Behörde durch die innerorganisatorische Zuständigkeitsregelung sicherzustellen, dass die mit der Untersagungsbefugnis betrauten Amtswalter keine Aufgaben im Rahmen der Zuständigkeit der kreisfreien Stadt als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger wahrnehmen (vgl. zum Letzteren OVG Rheinland-Pfalz, B.v. 4.7.2013 - 8 B 10533/13 - juris Rn. 5). Dies lässt sich nach der Überzeugung des Senats durch die bereits erörterte personelle und organisatorische Aufgabentrennung gewährleisten (vgl. VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 26; VG Düsseldorf, B.v. 21.3.2013 - 17 L 260/13 - juris Rn. 17; Frenz in Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, KrWG, Stand Juni 2012, § 18 Rn. 31), die damit auch unionsrechtlich geboten ist.

Dem gegenüber lässt sich aus der o.g. Rechtsprechung zu Art. 102 i.V.m. Art. 106 Abs. 1 AEUV nicht ableiten, dass mit den Aufgaben der Vollzugsbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers von vornherein nicht derselbe Rechtsträger betraut werden darf (ebenso VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 22; B.v. 4.3.2014 - 10 S 1127/13 - juris Rn. 16 zu einem Stadtkreis; VG Düsseldorf, B.v. 21.3.2013 - 17 L 260/13 - juris Rn. 17; zur Situation der Stadtstaaten Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 18 Rn. 13; a.A. wohl Beckmann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand September 2016, § 18 KrWG Rn. 10). Der Entscheidung „MOTOE“ ist vielmehr nur zu entnehmen, dass Art. 102 und 106 AEUV einer nationalen Regelung entgegenstehen, die einer auch im Wettbewerb auftretenden juristischen Person eine Befugnis, zu Lasten von Wettbewerbern zu entscheiden überträgt, wenn diese Befugnis keinen Beschränkungen, Bindungen und keiner Kontrolle unterliegt (EuGH a.a.O. Rn. 53). Damit stellt der Europäische Gerichtshof gerade keine Forderung nach einer Rechtsträgertrennung auf, sondern verlangt eine hinreichende Begrenzung und Kontrolle der übertragenen hoheitlichen oder quasi-hoheitlichen Befugnisse.

3. Gemessen an den dargestellten Grundsätzen des fairen Verwaltungsverfahrens und der Neutralität vermag die Aufgabenverteilung bei der Beklagten den Anforderungen an eine hinreichende personelle und organisatorische Aufgabentrennung nicht zu genügen.

a) Zwar lassen sich der bisher vorliegenden Rechtsprechung keine konkreten Mindestanforderungen an eine personelle und organisatorische Aufgabentrennung entnehmen, da die vorhandenen Gerichtsentscheidungen jeweils nur eine bestimmte, zur Überprüfung gestellte Organisationsform billigen oder für unzureichend befinden. Im Planfeststellungsrecht wird eine hinreichende organisatorische Trennung dadurch gewährleistet, dass die Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde einer anderen Hauptabteilung innerhalb derselben Behörde angehört als die dem Vorhabenträger zuzurechnenden Aufgabenbereiche, und wenn nichts für eine personelle Verquickung beider Aufgabenbereiche spricht (BVerwG U.v. 18.3.2009 - 9 A 39.07 - juris Rn. 25). Ebenso begegnet es keinen Einwänden, wenn die beiden Aufgabenbereiche jeweils getrennten Referaten eines Regierungspräsidiums zugewiesen sind, organisatorische oder personelle Überschneidungen nicht bestehen, die Abteilungen im Organisationsplan gleichberechtigt nebeneinander stehen und keine Weisungsrechte bestehen (BVerwG, U.v. 16.6.2016 - 9 A 4.15 - juris Rn. 36). Des Weiteren ist es nicht zu beanstanden, wenn innerhalb eines bayerischen Landratsamtes die Aufgaben der unteren Abfallbehörde entweder einem Sachgebiet einer anderen Abteilung zugewiesen sind, als die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (VG Würzburg, B.v. 7.11.2013 - W 4 S. 13.955 - beck-online), oder zumindest einem anderen Sachgebiet mit einem anderen Sachgebietsleiter innerhalb derselben Abteilung (VG München, U.v. 10.4.2014 - M 17 K 13.2786 - juris). Gebilligt wurde auch eine Organisationsform, bei der behördenintern unterschiedliche Sachbearbeiter zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind (VG Düsseldorf, U.v. 8.8.2014 - 17 K 5343/13 - juris Rn. 40; B.v. 21.3.2013 - 17 L 260/13 - juris Rn. 19). Ausreichend ist im Übrigen auch eine institutionelle Verselbständigung durch Ausgliederung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in ein kommunales Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit, an dem auch andere Rechtspersonen bzw. Unternehmen beteiligt sind (VGH Baden-Württemberg, B.v. 9.9.2013 - 10 S 1116/13 - juris Rn. 23; OVG NRW, U.v. 7.5.2015 - 20 A 2670/13 - juris Rn. 36; B.v. 19.7.2013 - 20 B 607/13 - juris Rn. 5; VG Düsseldorf, B.v. 26.4.2013 - 17 L 580/13 - juris Rn. 15). Dem gegenüber genügt es jedenfalls nicht, wenn die beiden Aufgabenbereiche nicht vollständig unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen sind (VG Düsseldorf, U.v. 8.4.2014 - 17 K 4098/13 - juris) oder es an einer organisatorischen Trennung zwischen dem abfallwirtschaftlichen Eigenbetrieb und der unteren Abfallrechtsbehörde fehlt (VGH Baden-Württemberg, B.v. 4.3.2014 - 10 S 1127/13 - juris Rn. 16).

b) Aus den genannten Entscheidungen folgt in der Gesamtschau nach der Überzeugung des Senats, dass eine ausreichende personelle und organisatorische Trennung dann gewährleistet ist, wenn für die beiden Aufgabenbereiche der unteren Abfallbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers jeweils unterschiedliche zeichnungsberechtigte Amtswalter zuständig sind und diesen nicht derselbe unmittelbare Vorgesetzte übergeordnet ist. Auf den zeichnungsberechtigten Amtswalter ist nach der Überzeugung des Senats abzustellen, weil bei diesem kraft organisationsrechtlicher Aufgabenzuweisung die Letztentscheidungsbefugnis und nach beamten- bzw. arbeitsrechtlichen Vorschriften die persönliche Verantwortlichkeit für die Rechtmäßigkeit seiner Handlungen liegt. Des Weiteren darf nicht für beide Aufgabenbereiche derselbe unmittelbare Vorgesetzte zuständig sein, weil dieser maßgeblichen Einfluss auf die Aufgabenverteilung der ihm nachgeordneten Bereiche hat, über sie die rechtliche und ggf. fachliche Aufsicht wahrnimmt und derselben im Konfliktfalle durch sein Weisungsrecht auch Nachdruck zu verleihen vermag. Er kann deshalb auch die Zuständigkeiten des ihm nachgeordneten Bereichs an sich ziehen, wodurch wiederum derselbe zeichnungsberechtigte Amtswalter für beide von dem zu vermeidenden Interessenkonflikt betroffene Aufgabenbereiche tätig werden kann. Dem gegenüber ist das Zusammenfallen der Zuständigkeiten auf einer höheren (Vorgesetzten-)Ebene, jedenfalls auf der „obersten“ Ebene, bei einer Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger unvermeidbar (OVG NRW, U.v. 20.1.2014 - 20 B 331/13 - juris Rn. 7).

c) Daran gemessen war bei der Beklagten im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Untersagungsverfügung weder eine hinreichende personelle noch eine hinreichende organisatorische Trennung gewährleistet. Zum einen fehlte es an einer hinreichenden personellen Trennung. Zwar wurden die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Vollzugsbehörde bei der Beklagten durch unterschiedliche Sachbearbeiter wahrgenommen, wobei der für den Vollzug des Abfallrechts zuständige Amtswalter auch selbst zeichnungsberechtigt war. Die beiden Aufgabenbereiche unterstanden aber demselben unmittelbaren Vorgesetzten (Amtsleiter B.), weil beide Sachbearbeiter jeweils auch die Leitungsaufgabe für ihren jeweiligen Arbeitsbereich wahrzunehmen hatten. Hinzu kommt, dass es nach der Aussage der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung zumindest naheliegt, dass die Vertretung des Sachbearbeiters für die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, Herrn F. - für den kein „offizieller“ Vertreter (geschäftsplanmäßig) bestellt war - durch den Amtsleiter B. wahrgenommen wurde, der auch der unteren Abfallbehörde unmittelbar übergeordnet war. Auch organisatorisch fehlt es bei der Beklagten an einer hinreichenden Trennung von Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger, denn beide Arbeitsbereiche sind demselben Amt innerhalb desselben Referats zugeordnet.

d) Die Beklagte kann sich den somit durchgreifenden Bedenken gegen ihre interne Organisation und Aufgabenverteilung gegenüber nicht mit Erfolg auf ihre durch das kommunale Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV) geschützte Organisationshoheit sowie auf ihren vergleichsweise geringen Personalbestand berufen. Denn zum einen besteht die Organisationshoheit - ebenso wie das Selbstverwaltungsrecht an sich - nur in dem durch Recht und Gesetz gezogenen Rahmen und kann somit durch Anforderungen eingeschränkt werden, welche höherrangiges (Fach-)Recht in verfassungskonformer Weise an die Behördenorganisation stellt. Zum anderen ist mit einer Änderung der personellen und organisatorischen Zuordnung von Aufgaben nicht zwingend eine Personalmehrung verbunden.

Nach alledem hat die Klage und damit auch die Berufung in vollem Umfang Erfolg. Infolge der Aufhebung der Untersagungsverfügung der Beklagten fehlt es an einem wirksamen Grundverwaltungsakt, weshalb auch die weiteren, noch nicht erledigten Entscheidungen im angefochtenen Bescheid (Zwangsgeldandrohung und Kostenentscheidung) als rechtswidrig aufzuheben sind.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I.

Die Beschwerde des Beigeladenen wird vom vorliegenden Verfahren abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 20 CS 16.2542 fortgeführt.

II.

Die Beschwerde des Beigeladenen wird verworfen.

III.

Der Beigeladene hat die Kosten seines Beschwerdeverfahrens zu tragen.

IV.

Der Streitwert wird im Verfahren 20 CS 16.1416 bis zur Abtrennung auf 20.000,00 EUR, nach der Abtrennung im Verfahren 20 CS 16.2542 auf 10.000 EUR festgesetzt.

1. Die Abtrennung beruht auf § 93 Satz 1 VwGO. Danach kann das Gericht durch Beschluss mehrere bei ihm anhängige Verfahren über den gleichen Gegenstand zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbinden und wieder trennen. Die somit im Ermessen des Gerichts stehende Trennung der bisher unter demselben Aktenzeichen geführten Beschwerden des Antragsgegners sowie des Beigeladenen gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Juni 2016, Az. M 17 S 16.1243 erscheint wegen des unterschiedlichen rechtlichen Schicksals der Beschwerden im Hinblick auf die Beschwerdebefugnis (dazu unten 2.) sachgerecht.

2. Die Beschwerde des Beigeladenen ist unzulässig.

Dem zu Recht nach § 65 Abs. 1 VwGO beigeladenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger fehlt die erforderliche Beschwerdebefugnis, weil er durch die angegriffene Entscheidung nicht materiell beschwert ist. Für die Rechtsmittelbefugnis eines erstinstanzlich Beigeladenen bedarf es einer materiellen Beschwer. Diese setzt voraus, dass die angegriffene Entscheidung in subjektiv-öffentliche Rechte des Beigeladenen i. S. d. § 113 Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 5 VwGO eingreift (st.Rspr., z. B. BVerwG, U.v. 14.4.2000 - 4 C 5.99 - NVwZ 2000, 1048, juris; U.v. 17.5.1995 - 6 C 8.94 - NVwZ-RR 1996, 31, juris; Rudisile in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2016, vor § 124 Rn. 42 m. w. N.; Happ in Eyermann, VwGO, 14. A. 2014, vor § 124 Rn. 30). Nach den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Grundsätzen kann eine solche Rechtsverletzung vorliegen, wenn die beigeladene Behörde durch die gerichtliche Entscheidung unmittelbar in der Erfüllung eines nur ihr gesondert übertragenen, selbstständigen Aufgabenkreises beeinträchtigt würde (BVerwG, U.v. 29.1.1991 - 4 C 51.89 - NVwZ-RR 1991, 601/602, juris; U.v. 17.5.1995 - 6 C 8.94 - NVwZ-RR 1996, 31, juris; ebenso Rudisile in Schoch/Schneider/Bier a. a. O.). Dem gegenüber können sich juristische Personen des öffentlichen Rechts nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Bereich der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben grundsätzlich nicht auf Grundrechte berufen; Ausnahmen hiervon hat das Bundesverfassungsgericht nur zugelassen, soweit es sich um solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts handelt, die von der ihnen durch die Rechtsordnung übertragenen Aufgabe her unmittelbar einem durch bestimmte Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet sind und sich deshalb in einer „grundrechtstypischen Gefährdungslage“ befinden, was bei Gemeinden nicht der Fall ist (st.Rspr., z. B. BVerfG, B.v. 21.2.2008 - 1 BvR 1987/07 - NVwZ 2008, 778, juris Rn. 8 m. w. N.).

Nach diesen Grundsätzen wird ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger - hier als Zweckverband und damit Körperschaft des öffentlichen Rechts gem. Art. 2 Abs. 3 Satz 1 KommZG - durch die verwaltungsgerichtliche Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage eines gewerblichen Sammlers gegen eine Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht in subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt, weil solche Rechte weder durch die bundesgesetzlichen Entsorgungs- und Verwertungspflichten nach § 20 Abs. 1 KrWG (2.1) noch durch die Zuweisung der Entsorgungsaufgabe als Pflichtaufgabe des eigenen Wirkungskreises nach Art. 3 Abs. 1 BayAbfG (2.2) begründet werden.

2.1 Aus der bundesgesetzlichen Aufgabenzuweisung nach § 20 Abs. 1 KrWG i. V. m. der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG folgt zwar eine im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe, aber kein subjektives Recht i. S. einer wehrfähigen materiellen Rechtsposition des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, weil mit der Auferlegung und normativen Absicherung dieser Pflichten keine Mehrung oder Bestätigung der Rechte desselben einhergeht (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, U.v. 17.3.2016 - 2 L 45/14 - juris Rn. 81 ff.; OVG NRW, B.v. 8.4.2014 - 20 E 547/13 - juris Rn. 4 ff.).

2.2 Etwas anderes folgt nicht aus der Zuweisung der Entsorgungsaufgabe als Pflichtaufgabe des eigenen Wirkungskreises der Landkreise nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG. Danach erfüllen die Landkreise und kreisfreien Gemeinden die sich aus dem KrWG und aus dem BayAbfG ergebenden Aufgaben als Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis. Im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches kommt den Gemeindeverbänden, mithin auch den Landkreisen, gem. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, Art. 10 BV ein Selbstverwaltungsrecht nach Maßgabe der Gesetze zu (vgl. BVerfG, B.v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84 - NVwZ 1992, 365/367, juris). Ob die Selbstverwaltungsgarantie neben der institutionellen Garantie den Gemeindeverbänden auch ein subjektives Recht verleiht, hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung zunächst verneint, zuletzt offen gelassen (vgl. BayVerfGH, E.v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGHE 60, 184, juris Rn. 171, 200 m. w. N.). Sie enthält jedenfalls keine Garantie eines bestimmten Bestandes an Aufgaben, sondern sichert die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung (BVerfG, B.v. 7.2.1991 a. a. O. Rn. 69; B.v. 23.11.1988 - Rastede, 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - NJW 1989, 347/349, juris Rn. 57 m. w. N.; BayVerfGH, E.v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGHE 60, 184, juris Rn. 200 f.). Der eigene Wirkungskreis der Landkreise und damit der Umfang der Selbstverwaltung wird durch den Gesetzgeber bestimmt (Art. 10 Abs. 2 BV). Mit der Übertragung von Aufgaben auf einen Zweckverband - wie hier den Beigeladenen - gehen das Recht und die Pflicht der Verbandsmitglieder, die übertragenen Aufgaben zu erfüllen, auf diesen über (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 KommZG).

Die Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, deren sofortige Vollziehbarkeit vorliegend in Frage steht, dient der Durchsetzung der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 und 2 KrWG. Diese schützt die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegenüber Maßnahmen Dritter, welche die Erfüllung der Entsorgungsaufgabe zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindern oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigen. Der Schutzzweck der maßgeblichen Vorschriften besteht damit allein in der im öffentlichen Interesse liegenden ordnungsgemäßen Erfüllung der Entsorgungspflichten nach § 20 Abs. 1 KrWG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 BayAbfG. Durch die Übertragung dieser Aufgabe nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG auf die Landkreise werden diesen somit im Allgemeinwohl liegende Pflichtaufgaben zugewiesen, diese werden durch die Aufgabenzuweisung aber nicht zu subjektiven Rechten. Ein Mehr an Rechten kann damit auch einem Zweckverband nicht übertragen werden. Eine Beeinträchtigung der dem Beigeladenen übertragenen Aufgaben durch gewerbliche Sammlungen führt damit zwar möglicher Weise zu einer durch die zuständigen Behörden im Rahmen der Gesetze abzuwehrenden Beeinträchtigung des Allgemeinwohls, nicht jedoch zu einer im Wege eines Rechtsmittels des Beigeladenen abzuwehrenden subjektiven Rechtsverletzung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i. V. m. Nr. 1.5, 1.7.2, 2.4.2 des Streitwertkatalogs 2013.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).