Verwaltungsgericht München Urteil, 24. Jan. 2018 - M 9 K 16.5011

Bayerisches Verwaltungsgericht München

Aktenzeichen: M 9 K 15.3358

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 9. Dezember 2015

9. Kammer

Sachgebiets-Nr. 920

Hauptpunkte:

Gebäude zur Unterbringung von Saisonarbeitskräften;

Außenbereich;

Ein Vorhaben dient nicht dem landwirtschaftlichen Betrieb i. S. v. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, wenn ein räumlich-funktionaler Zusammenhang fehlt

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

Gemeinde ... vertreten durch den ersten Bürgermeister ...

- Klägerin -

bevollmächtigt: Rechtsanwälte ...

gegen

Freistaat Bayern vertreten durch: Landratsamt Neuburg-Schrobenhausen Platz der Deutschen Einheit 1, 86633 Neuburg a. d. Donau

- Beklagter -

beigeladen: ...

bevollmächtigt: Rechtsanwälte ...

wegen Baurecht, Ersetzung Einvernehmen, FlNr. 929 (...)

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht München, 9. Kammer,

durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgericht ..., den Richter am Verwaltungsgericht ..., den Richter ..., die ehrenamtliche Richterin ..., den ehrenamtlichen Richter ... aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 9. Dezember 2015 am 9. Dezember 2015 folgendes Urteil:

I.

Der Bescheid des Landratsamts Neuburg-Schrobenhausen vom ... Juli 2015 in Gestalt des Änderungsbescheids vom ... September 2015 wird in Nr. I, II und IV des Ausgangsbescheids aufgehoben.

II.

Der Beklagte und der Beigeladene haben die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich als Standortgemeinde gegen die Erteilung einer Baugenehmigung für den Beigeladenen unter Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens.

Der Beigeladene bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb. Nach der im Baugenehmigungsverfahren eingeholten Stellungnahme des Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in Pfaffenhofen a.d. Ilm vom ... Januar 2014 verfügte der Betrieb des Beigeladenen im Januar 2014 über eine bewirtschaftete landwirtschaftliche Fläche von ca. 151 ha. Der Betriebsschwerpunkt war 2014 der Spargelanbau mit ca. 62,5 ha sowie der Kürbisanbau mit ca. 14 ha und der Körnermaisanbau mit ca. 40 ha. Der Betrieb verfügte über ca. 16 ha Anbaufläche im Eigentum. Die übrigen Betriebsflächen waren durch langfristige Pachtverträge (Laufzeit überwiegend 2020 bis 2023) vertraglich gesichert.

In dem landwirtschaftlichen Betrieb arbeiten nach Angaben des Beigeladenen drei Familienmitglieder zum Teil mit ihrer halben Arbeitskraft, zum Teil Vollzeit und zum Teil mit 80% der Arbeitskraft. Der Betrieb wird bisher von dem Anwesen ... in ... (Fl.Nr. 26/1 und 26/2 Gemarkung ...) betrieben.

Mit Bauantrag vom ... September 2013 begehrte der Beigeladene die Baugenehmigung zur Errichtung einer landwirtschaftlichen Hofstelle auf dem Grundstück FlNr. 929 Gemarkung ... (Baugrundstück). Das Baugrundstück umfasst eine Fläche von 31.867 m² und ist derzeit unbebaute landwirtschaftliche Nutzfläche. Es befindet sich im Gemeindegebiet der Klägerin im Außenbereich in einer Entfernung von ca. 3,5 km Luftlinie zur bisherigen Hofstelle des Beigeladenen.

Der Bauantrag sieht die Errichtung folgender baulicher Anlagen vor:

Eine Mehrzweckhalle mit einer Grundfläche von 1.598 m², einer Wandhöhe von 7,73 m und einer Firsthöhe von 9,72 m. Die Mehrzweckhalle soll der Spargelaufbereitung und der Kürbisaufbereitung in mehreren Behandlungsschritten dienen. Unter dem Einsatz von Maschinen und ca. 20 Arbeitskräften soll der Spargel vorgewaschen, sortiert, geschnitten, gereinigt und in Fünf-Kilo-Kartons verkaufsfertig verpackt werden. Zum genaueren Ablauf des Arbeitsvorgangs wird auf die Betriebsbeschreibung vom ... Januar 2014 (Bl. ... bis ... BA) Bezug genommen. Neben der Spargelaufbereitung beherbergt die Mehrzweckhalle auch einen Verkaufsraum mit 51 m², ein Büro mit 19,12 m² sowie einen Aufenthaltsraum mit 39,59 m².

Eine Maschinenhalle mit einer Grundfläche von 840 m² und einer Wandhöhe von ca. 6 m.

Als drittes Gebäude soll eine sog. „Unterstellhalle“ errichtet werden. In dieser Halle mit einer Grundfläche von 525 m² sowie einer Wandhöhe (Pultdach) zwischen 7,94 m und 10,85 m ist die Aufstellung von 44 Wohncontainern, vier Sanitärcontainern sowie vier Aufenthaltscontainern (gesamt 52 Container) auf zwei Geschossen vorgesehen. In diesem Plan wird als Personenzahl, die in den Wohncontainern untergebracht werden kann, 132 Personen angegeben Für diese Unterstellhalle enthält der Bauantrag einen weiteren Plan („Plan 1“), der mit „Land. Unterstelle, Aufstellung der Wohncontainer außerhalb der Saison“ bezeichnet ist. In diesem Plan sind 13 Wohncontainer sowie zwei Sanitärcontainer und ein Aufenthaltscontainer im Bereich der Unterstellhalle verzeichnet. In dem Plan 1 für die Aufstellung der Wohncontainer außerhalb der Saison wird die mögliche Zahl der unterzubringenden Personen mit 39 angegeben.

Mit Gemeinderatsbeschluss vom ... November 2013 verweigerte die Klägerin das gemeindliche Einvernehmen zu dem vorbeschriebenen Bauantrag.

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom ... Juli 2015 genehmigte das Landratsamt Neuburg-Schrobenhausen das vorstehend beschriebene Bauvorhaben (I.). Das Einvernehmen der Klägerin wurde ersetzt (II.) In Nummer III. wurde der Klägerin die beschränkte Erlaubnis nach Art. 15 BayWG zur Versickerung des Regenwassers erteilt. In der Baugenehmigung wurden in Nr. IV Nebenbestimmungen aufgenommen. Unter IV.B.1 wurde bestimmt, dass die Nutzung der Wohncontainer nur durch im Betrieb tätige Arbeitskräfte zulässig ist. Darüber hinaus wurde in Nr. IV.B.2 als Auflage aufgenommen, dass außerhalb der Spargelsaison im Zeitraum vom 1. Juli bis 28. Februar maximal 39 Arbeitskräfte untergebracht werden dürfen. Die Unterbringung habe entsprechend der Darstellung in Plan 1 der Unterstellhalle zu erfolgen. Die anderen Wohncontainer seien jeweils bis spätestens 15. Juli zu entfernen und dürften nicht vor dem 15. Februar des folgenden Jahres wieder aufgestellt werden. Zur Sicherung der Nutzung der Wohncontainer ausschließlich für im Betrieb tätige Arbeitskräfte wurde unter IV.A.4 als Bedingung für die Baugenehmigung die Vorlage einer dinglichen Sicherung (Wohnungsbesetzungsrecht) spätestens zwei Monate nach Bestandskraft der Baugenehmigung angeordnet.

In den Gründen des Bescheids wurde ausgeführt, dass es sich bei dem Vorhaben um ein solches handle, das nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB im Außenbereich privilegiert zulässig sei, da es einem landwirtschaftlichen Betrieb diene. Auch die in der Mehrzweckhalle vorgesehenen Tätigkeiten stünden noch in engem Zusammenhang mit der landwirtschaftlichen Urproduktion. Auch die Wohncontainer für Arbeitskräfte stünden in funktionalem Zusammenhang mit der landwirtschaftlichen Urproduktion, da diese Arbeitskräfte die Ackerbauprodukte ernten würden. Die Unterbringung von Saisonarbeitskräften sei im Bereich des Spargelanbaus allgemein üblich und aus arbeitswirtschaftlichen Gründen sinnvoll, da die Saisonarbeiter kein eigenes Fahrzeug besitzen würden. Um den Außenbereich größtmöglich zu schonen würden in der Unterstellhalle nur für den Zeitraum der Spargelernte 132 Personen untergebracht werden können. In der übrigen Zeit sei nur ein geringer Containerbesatz zur Unterbringung von maximal 39 Personen zulässig. Der Beigeladene verfolge eine Verlagerung des bestehenden landwirtschaftlichen Betriebs auf den antragsgegenständlichen Standort. Bei der Prüfung der Zulässigkeit von Wohngebäuden eines landwirtschaftlichen Betriebs komme es darauf an, ob die Anwesenheit an der jeweiligen Stelle erforderlich sei. Es sei deshalb folgerichtig, eine Unterstelle für Saisonarbeitskräfte am beantragten Standort vorzusehen, da ein wesentlicher Arbeitsschwerpunkt der Saisonarbeitskräfte an dieser Stelle liege. Eine Missbrauchsgefahr bestehe im vorliegenden Fall nicht, da eine nicht-privilegierte Nutzung außerhalb des Erntezeitraums ausgeschlossen worden sei.

Mit Änderungsbescheid vom ... September 2015 wurde die streitgegenständliche Baugenehmigung insofern geändert, als der Lageplan hinsichtlich der Zufahrt durch einen neuen Lageplan ersetzt wurde. Die Baugenehmigung vom ... Juli 2015 wird hier fälschlicherweise als „Bescheid vom ...08.2015“ bezeichnet.

Mit Schriftsatz vom 7. August 2015 hat der Bevollmächtigte der Klägerin Klage gegen den Beklagten erhoben. Er beantragt zuletzt,

den Bescheid vom ... Juli 2015 in Gestalt des Änderungsbescheids vom ... September 2015 mit Ausnahme der wasserrechtlichen Erlaubnis in Ziffer 3 des Ausgangsbescheids aufzuheben.

Die streitgegenständliche Baugenehmigung sei rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten, da das gemeindliche Einvernehmen zu Unrecht ersetzt worden sei. Das Vorhaben sei bauplanungsrechtlich unzulässig, da es sich nicht um ein privilegiertes Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB handle. Für die Baugenehmigung hätten schon nicht die für die Bearbeitung des Bauantrags erforderlichen Unterlagen vorgelegen. Insbesondere fehle eine Wirtschaftlichkeitsberechnung aus der sich ergebe, dass das konkrete Vorhaben mit Gewinnerzielungsabsicht betrieben werde. Es sei zweifelhaft, ob es sich bei dem Betrieb des Beigeladenen um einen landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB handle, da dieser lediglich über 10% Eigentumsflächen verfüge. Das Bauvorhaben diene in seiner Gesamtheit jedenfalls keinem landwirtschaftlichen Betrieb. Es fehle bereits an einer räumlich-funktionalen Zuordnung des streitgegenständlichen Standorts zu dem Betrieb an der Hofstelle in ... Der Schwerpunkt des Betriebes in Form der arbeits- und zeitaufwändigen Ernte sei auf wechselnden Pachtflächen auf den gesamten Landkreis verteilt. Am Vorhabenstandort sollten demgegenüber überwiegend die bis zu 150 Saisonarbeitskräfte untergebracht werden. Lediglich 20 Arbeitskräfte würden in der geplanten Mehrzweckhalle für die Spargelaufbereitung zum Einsatz kommen. Der streitgegenständliche Vorhabenstandort im Außenbereich sei nur deshalb gewählt, da er wegen seiner Lage an der Staatsstraße verkehrsgünstig liege. Es sei auch nicht zu rechtfertigen, weshalb bis zu 39 Arbeitskräfte das ganze Jahr über untergebracht werden könnten. Auch die Herstellung einer Unterstellhalle für die Container sei nicht erforderlich. Selbst wenn das Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert sei, stünden dem Vorhaben Belange entgegen. Es sei ihm die Befürchtung der Entstehung einer Splittersiedlung entgegenzuhalten.

Mit Schriftsatz vom 5. Oktober 2015 beantragt der Bevollmächtigte des Beigeladenen,

die Klage abzuweisen.

Beim Betrieb des Beigeladenen handle es sich um einen Haupterwerbsbetrieb, der am derzeitigen Standort aufgrund der räumlichen Verhältnisse nicht mehr vernünftig betrieben bzw. erweitert werden könne. Der Betrieb des Spargelanbaus auf der Grundlage von Pachtverträgen sowie eine Streuung der Nutzflächen sei typisch, da nur bestimmte Flächen für den Spargelanbau geeignet seien. Eine Wirtschaftlichkeitsberechnung sei zu Recht nicht gefordert worden, da sich aus den im Antragsverfahren vorgelegten Steuerbescheiden keinerlei Zweifel ergeben würden, dass der landwirtschaftliche Betrieb auf Dauer angelegt sei und erhebliche Gewinne erwirtschafte. Die Pachtflächen seien auf Dauer gesichert, da diese auf zehn Jahre vertraglich gebunden seien. Die Gemüseverarbeitung gehöre zur Landwirtschaft. Es würden hierbei marktfähige verkaufsreife Produkte produziert. Die Saisonarbeiter sollen direkt bei der Hofstelle untergebracht werden, da sich hier der Schwerpunkt der betrieblichen Abläufe befinde. Bei der Unterbringung der Saisonarbeiter handle es sich nicht um ein „Wohnen“. Bei ernteintensiven Betriebsarten, wie im vorliegenden Fall, komme es nicht darauf an, wie viel Arbeit direkt auf der Hofstelle erfolge. Es handle sich nicht um eine Teilaussiedlung, sondern um eine vollständige Betriebsverlegung.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Unterbringung von Saisonarbeitern sei bei landwirtschaftlichen Betrieben des Sonderkulturanbaus wie Spargel oder Kürbis allgemein üblich und aus arbeitswirtschaftlichen Gründen sinnvoll. Die sog. Unterstellhalle sei eine Einhausung der Wohncontainer. Sie diene den Saisonarbeitern als Dach und schütze vor Witterungseinflüssen auf den Wegen zwischen den Containern. Die Beschränkung der zulässigen Arbeitskräfte auf maximal 39 Personen ergebe sich daraus, dass sich der Bedarf an Arbeitskräften in Abhängigkeit des Erntezeitraums und der angebauten Sonderkulturen ändere. Bei Verschiebung des Erntezeitraums könne sich auch in dem an die Hauptsaison angrenzenden Monat ein erhöhter Bedarf ergeben. Zudem habe der Beigeladene die dauerhaft auf der Hofstelle verbleibenden Container bereits in Besitz. Die Anzahl der möglichen Schlafplätze ergebe sich auch daraus. Es werde auch das Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs berücksichtigt. Dies sei durch die Auflage sichergestellt, wonach die Wohncontainer nur durch die im Betrieb tätigen Arbeitskräfte genutzt werden dürfen. Die Unterstellhalle diene zudem der Schonung des Orts- und Landschaftsbildes. Eine reine Ansammlung von Containern sei landschaftsuntypisch und werde als störender Fremdkörper empfunden.

Zum weiteren Vorbringen der Parteien und zu den übrigen Einzelheiten wird auf die beigezogenen Behördenakte sowie die Gerichtsakte im vorliegenden Verfahren sowie im Verfahren M 9 S 15.3745 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist begründet.

Der Bescheid des Landratsamts Neuburg-Schrobenhausen vom ... Juli 2015 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 1 Abs. 2 BV). Das Landratsamt hat das nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderliche Einvernehmen der Klägerin zu Unrecht ersetzt.

Nach Art. 67 Abs.1 Satz 1 2. Halbsatz BayBO ist in den Fällen des § 36 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB das fehlende Einvernehmen nach Maßgabe von Art. 67 Abs. 2 bis 4 BayBO zu ersetzen, sofern es rechtswidrig versagt wurde. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor, da die Klägerin gemäß § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB ihr Einvernehmen zu dem streitgegenständlichen Bauvorhaben versagen durfte. Das Vorhaben des Beigeladenen ist nach § 35 BauGB zu beurteilen und nach dieser Vorschrift bauplanungsrechtlich unzulässig. Aus diesem Grund war auch die Baugenehmigung des Beigeladenen aufzuheben, da diese neben der Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens die Planungshoheit der Klägerin verletzt.

Das unstreitig nach § 35 BauGB zu beurteilende Vorhaben ist bauplanungsrechtlich unzulässig, da es kein privilegiertes Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 BauGB darstellt und öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 2 und 3 BauGB beeinträchtigt.

Das Vorhaben ist in seiner konkreten Ausgestaltung nicht als solches, das einem land- und forstwirtschaftlichen Betrieb dient gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert zulässig. Es kann dabei dahinstehen, ob das konkrete Vorhaben schon aufgrund des Umstands, dass mit dem Bauantrag keine ausführliche Wirtschaftlichkeitsberechnung vorgelegt wurde oder der Betrieb überwiegend auf Pachtflächen betrieben, wird nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert ist (1.). Das Gesamtvorhaben dient jedenfalls aufgrund der genehmigten Unterstellhalle für Wohncontainer nicht einem landwirtschaftlichen Betrieb (2.). Das Gesamtvorhaben beeinträchtigt öffentliche Belange i. S. v. § 35 Abs. 2 und 3 BauGB, eine Aufspaltung des Vorhabens in daneben noch zulässige Anlagenteile ist nicht möglich (3.).

1. Das Gericht lässt offen, ob sämtliche mit dem Bauantrag zugelassenen Gebäude und Nutzungen einem land- und forstwirtschaftlichen Betrieb im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB dienen, da sich die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit des Gesamtvorhabens schon aus dem Widerspruch der Unterstellhalle zur Arbeitskräfteunterbringung gegen Planungsrecht ergibt.

Soweit die Rechtsprechung besondere Anforderungen für das Merkmal des Dienens in § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB entwickelt hat, soll dies in erster Linie den Missbrauch der Vorschrift verhindern (BVerwG, B. v. 3.12.2012 - 4 B 56/12 - juris Rn. 4). Dies gilt besonders für die Forderung nach einer auf Dauer angelegten mit Gewinnerzielungsabsicht betriebenen Landwirtschaft. Nachdem es sich bei dem Betrieb des Beigeladenen um einen seit Jahren bestehenden Familienbetrieb handelt ist wenig wahrscheinlich, dass die landwirtschaftliche Tätigkeit gleichsam nur vorgeschoben ist, um ein Bauen im Außenbereich zu ermöglichen. Das Gericht geht deshalb davon aus, dass der Beigeladene einen auf Dauer angelegten, der Gewinnerzielung dienenden landwirtschaftlichen Betrieb führt. Angesichts des erheblichen Flächenbestandes und der sich aus den Behördenakten nach Vorlage von Steuerbescheiden in der Vergangenheit ergebenden Gewinne aus der landwirtschaftlichen Tätigkeit des Beigeladenen, kann nicht angenommen werden, die landwirtschaftliche Tätigkeit werde nicht auf Dauer weitergeführt. Aus der Stellungnahme des Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Pfaffenhofen a.d. Ilm vom ... Januar 2014 ergibt sich, dass der Beigeladene bereits im Jahr 2011 Einkünfte in Höhe von 227.458,-- Euro aus der Land- und Forstwirtschaft erzielen konnte. Zu diesem Zeitpunkt verfügte der Betrieb lediglich über eine Betriebsfläche von 78 ha. Die mittlerweile eingetretene Verdoppelung der Betriebsfläche rechtfertigt die Prognose, dass sich die Erträge aus der Land- und Forstwirtschaft noch deutlich erhöhen werden. Dementsprechend ist im Fall des Beigeladenen zunächst einmal unschädlich, dass einzelne Familienmitglieder nicht mit ihrer vollen Arbeitskraft im Betrieb arbeiten, ein erheblicher Pachtflächenanteil besteht und eine detaillierte Bilanzierung der genehmigten Maßnahme in Form einer Wirtschaftlichkeitsberechnung fehlt. Zweifel an der Ernsthaftigkeit, Dauerhaftigkeit und Nachhaltigkeit des Vorhabens des Beigeladenen drängen sich der Kammer nach den vorliegenden Akten nicht auf.

2. Das Gesamtvorhaben ist indes nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert, da es jedenfalls wegen der geplanten Errichtung der Unterstellhalle zur Unterbringung von Arbeitskräften nicht mehr einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient.

Nach ständiger Rechtsprechung dient ein Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB einem landwirtschaftlichen Betrieb nur dann, wenn ein vernünftiger Landwirt das Bauvorhaben mit etwa gleicher Ausstattung - auch unter Berücksichtigung des Gebots größtmöglicher Schonung des Außenbereichs - errichten würde (BayVGH, U. v. 28.8.2012 - 15 B 12.623 - juris Rn. 18; BVerwG, U. v. 19.6.1991 - 4 C 11/89 - juris Rn. 22). Es reicht für ein „Dienen“ nicht aus, dass ein Vorhaben nach den Vorstellungen des Betriebsinhabers für seinen Betrieb förderlich ist. Andererseits kann nicht verlangt werden, dass das Vorhaben für den Betrieb schlechthin unentbehrlich ist. Die bloße Förderlichkeit einerseits und die Unentbehrlichkeit andererseits bilden den äußeren Rahmen für das Merkmal des Dienens. Innerhalb dieses Rahmens muss darauf abgestellt werden, ob ein vernünftiger Betriebsinhaber auch und gerade unter Berücksichtigung des Gebotes größtmöglicher Schonung des Außenbereichs das Bauvorhaben mit etwa gleichem Verwendungszweck und mit gleicher Gestaltung und Ausstattung für einen entsprechenden Betrieb errichten würde. Dabei ist insbesondere auch zu berücksichtigten, dass der Grundgedanke des § 35 BauGB davon ausgeht, dass der Außenbereich grundsätzlich nicht bebaut werden soll (BayVGH, U. v. 28.8.2012 - 15 B 12.623 - juris Rn. 18).

Bei Berücksichtigung dieser Vorgaben dient die Errichtung der streitgegenständlichen Unterstellhalle zur Unterbringung von Wohncontainern für Arbeitskräfte nicht dem landwirtschaftlichen Betrieb.

2.1 Soweit mit der Baugenehmigung die ganzjährige Belegung von 13 Wohncontainern und deren Belegung mit 39 Personen zugelassen wurde, ist schon nicht ersichtlich, inwiefern die Unterbringung von Arbeitskräften über das ganze Jahr dem Betrieb überhaupt förderlich sein soll. Aus der in den Akten befindlichen Personalbedarfsplanung Saisonarbeiter (vgl. Bl. 69 BA) ergibt sich, dass der Beigeladene in den Monaten Juli bis März keine bis höchstens acht Personen für Tätigkeiten im Betrieb benötigt. Lediglich in den Monaten April, Mai und Juni wird eine größere Zahl von Helfern beschäftigt. Der Beigeladene hat in der mündlichen Verhandlung vom 9. Dezember 2015 ausgeführt, dass sich dieser Arbeitskräftebedarf auch nicht verändert habe (vgl. S. 4 und 5 der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 9. Dezember 2015). Eine ganzjährige Unterbringung von Arbeitern auf der Hofstelle im Außenbereich ist somit nach dem Betriebskonzept nicht beabsichtigt und von Nöten. Die mit der Baugenehmigung in „Plan 1“ zugelassene Unterbringung von 39 Arbeitskräften dient somit nicht dem landwirtschaftlichen Betrieb. Die in der Stellungnahme des Beklagten im Gerichtsverfahren angedeutete Zulassung der Unterbringung im Hinblick auf mögliche zukünftige Betriebsänderungen rechtfertigt die Annahme einer Privilegierung nicht. Gerade wegen des Gebotes der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs verbietet sich eine Genehmigung „auf Vorrat“. Nur die tatsächlich ausgeübte Betriebsform und der dadurch vorhandene Bedarf ist Grundlage der dienenden Funktion des Vorhabens.

2.2 Auch die geplante Unterstellhalle und die Unterbringung von Arbeitskräften in ihrer Gesamtheit dienen nicht mehr dem landwirtschaftlichen Betrieb. Es fehlt an einem räumlich-funktionalen Zusammenhang der Arbeitskräfteunterbringung am streitgegenständlichen Standort mit der landwirtschaftlichen Tätigkeit.

Bei Wohngebäuden die einem landwirtschaftlichen Betrieb dienen sollen, ist ein strenger Maßstab anzulegen. Es muss sich hier aus den spezifischen Abläufen des landwirtschaftlichen Betriebes ergeben, dass in einer gewissen Weise eine ständige Anwesenheit oder Bereitschaft auf der Hofstelle im Vordergrund steht (BayVGH, B. v. 29.11.2006 - 14 ZB 06.2564 - juris Rn. 12). Nach der Wertentscheidung des Gesetzgebers, dass der Außenbereich grundsätzlich von einer Bebauung - insbesondere von einer Wohnbebauung - freigehalten bleiben soll und dem Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs ist eine Unterbringung einer großen Zahl von Arbeitskräften an einem konzentrierten Standort nicht unter die Privilegierung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB zu fassen. Nach der Vorstellung des Gesetzes sollen Bauvorhaben nicht deshalb bevorzugt im Außenbereich zulässig sein, weil Landwirte als Personengruppe begünstigt werden, sondern weil die Landwirtschaft als Bodenertragsnutzung auf Außenbereichsflächen stattfindet und weil die möglichst nahe räumliche Zuordnung der Hofstelle zu den Betriebsflächen der landwirtschaftlichen Betriebsweise in besonderer Weise dienlich und für den Betriebserfolg im Allgemeinen von Bedeutung ist (BVerwG, U. v. 22.11.1985 - 4 C 71/82 - juris Rn. 14). Der gesetzgeberischen Wertentscheidung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB liegt somit die Überlegung zugrunde, dass in diesem Fall aufgrund des funktionalen Zusammenhangs zwischen der Bodenbewirtschaftung und der Erstellung von Gebäuden ausnahmsweise der Grundsatz der Freihaltung des Außenbereichs zurücktreten kann. Ein solcher Ausnahmefall ist hier indes nicht gegeben.

Der Beigeladene bewirtschaftet vom geplanten Standort aus Flächen in einem Umkreis von 10 bis zu ca. 11 km (vgl. Bl. ... BA). Die Arbeitskräfte werden mit Bussen zu ihrem Einsatzort gebracht. Mithin resultiert die geplante Nutzung nicht aus der räumlichen Nähe des Standorts zur Bodenertragsnutzung, sondern ist von dieser vollkommen unabhängig. Bei der Unterbringung von Arbeitskräften bedarf es ähnlich wie bei einem sonstigen Unterbringungsbedarf eines landwirtschaftlichen Betriebes (BVerwG, B. v. 20.06.1994 - 4 B 120/4 - juris Rn. 10) einer engeren räumlichen Zuordnung zum landwirtschaftlichen Zweck. Zwar mag es hier für den Beigeladenen wirtschaftlich sinnvoll sein Unterbringungsmöglichkeiten bereit zu halten, um die Vielzahl der von ihm eingesetzten Arbeitskräfte unterbringen zu können. Die Bodenertragsnutzung erfordert jedoch die Anwesenheit von Mitarbeitern an der vorgesehenen Stelle nicht. Die Arbeiterunterkünfte sind dem Betrieb des Beigeladenen möglicherweise förderlich, da die Unterbringung im Außenbereich wegen des geringeren Grundstückspreises wirtschaftlich günstiger ist. Eine Beanspruchung des Außenbereichs lässt sich hieraus indes aufgrund der vorstehend dargestellten Wertentscheidung des Gesetzgebers und des fehlenden räumlichen Zusammenhangs nicht rechtfertigen (vgl. ebenso VG München, U. v. 5.11.2011, - M 9 K 14.1664 - juris Rn. 35 m. w. N.).

2.3 Ein „Dienen“ ist auch deshalb nicht gegeben, da die konkrete Ausgestaltung der Arbeitskräfteunterkunft als dauerhafte bauliche Anlage dem Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs widerspricht.

Wie bereits ausgeführt, ergibt sich aus dem Arbeitskräftebedarf den der Beigeladene bei der Antragstellung angemeldet hat, dass lediglich in den Monaten April, Mai und Juni zur Spargelernte und Aufbereitung eine große Zahl von Arbeitskräften eingesetzt wird. Nur in diesen drei Monaten ist die zugelassene Unterbringung von 132 Personen betrieblich veranlasst. Unabhängig von der Frage, ob eine Unterbringung der Arbeitskräfte an der konkreten Stelle wegen des räumlich-funktionalen Zusammenhangs mit der Landwirtschaft des Beigeladenen überhaupt einem landwirtschaftlichen Betrieb dient, ist jedenfalls die durch die Baugenehmigung zugelassene dauerhafte „Reservehaltung“ von Wohnplätzen nicht mehr durch die landwirtschaftliche Tätigkeit des Beigeladenen veranlasst.

Bei landwirtschaftlichen Bauten im Außenbereich ist zu berücksichtigen, dass insbesondere eine bestimmte Gestaltung und Ausstattung eines Bauwerks die gebotene Rücksichtnahme auf seine Außenbereichsumgebung vermissen lassen kann (BVerwG, U. v. 19.6.1991 - 4 C 11/89 - juris Rn. 28). Aus dem Gebot größtmöglicher Schonung des Außenbereichs können sich somit Anforderungen an die Einzelausführung des Vorhabens ergeben (vgl. § 35 Abs. 5 Satz 1 BauGB). Die Errichtung einer Halle mit einer Grundfläche von 525 m² und einer Wandhöhe bis zu 10,85 m, die ganzjährig der Unterbringung von 39 Personen dient und fünf Monate im Jahr 132 Personen aufnehmen kann, widerspricht dem so zu verstehenden Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs. Ein vernünftiger Landwirt würde das Vorhaben zur Unterbringung seiner Arbeitskräfte nicht in gleicher Weise und in gleicher Form zur Ausführung bringen, sofern er in angemessener Weise die Belange des Außenbereichsschutzes und das Gebot der Freihaltung des Außenbereichs von baulicher Nutzung im Auge hat. Dem Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs ist nur Genüge getan, wenn die Gebäude in der Form errichtet werden, wie die Inanspruchnahme des Außenbereichs für die privilegierte Nutzung erforderlich ist. Nachdem der Beigeladene nach seinen eigenen Angaben lediglich für den Zeitraum von maximal drei Monaten Saisonarbeitskräfte unterbringen muss, ist es nicht gerechtfertigt, eine Halle von den genehmigten Außenmaßen dauerhaft zu errichten. Dem Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs würde es in weit größerem Maße entsprechen, wenn lediglich für die Dauer der Unterbringung der Saisonarbeitskräfte Wohncontainer bereit gehalten werden, die nach der Beendigung der Tätigkeit der Arbeitskräfte wieder entfernt werden - ähnlich wie auch bei Baustellenarbeitern verfahren wird. Es mag sein, dass die Container innerhalb einer Halle optisch gefälliger wirken. Dies rechtfertigt es indes nicht, dauerhaft eine Halle zur Unterbringung der maximal möglichen Zahl von Saisonarbeitern zu erstellen, wenn auch die nur zeitweise Belastung des Außenbereichs durch die Arbeitskräfteunterbringung ausreicht, um die landwirtschaftlichen Zwecke zu erfüllen. Die größtmögliche Schonung des Außenbereichs wird durch die Freihaltung desselben von Bauten in der Zeit von Juli bis März erreicht. Der Beigeladene hätte sich darauf beschränken müssen, Wohncontainer nur in den Monaten aufzustellen, in denen die Arbeitskräfte anwesend sind (ein derartige Fallgestaltung lag dem Urteil des OVG Rheinland Pfalz vom 21.03.2002 - 1 A 11700/01 - juris, zugrunde).

3. Aus der fehlenden Privilegierung gem. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB der Unterstellhalle für Wohncontainer zur Unterbringung von Arbeitskräften ergibt sich die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit des Gesamtbauvorhabens und die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Baugenehmigung.

Die Unterstellhalle für Wohncontainer ist nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilen und ist danach unzulässig, da sie die Belange des § 35 Abs. 3 Satz 1Nr. 5 und Nr. 7 beeinträchtigt. Wegen dieser Beeinträchtigung ist das Gesamtvorhaben unzulässig, ohne dass es darauf ankommt, ob die beiden anderen Hallen gem. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert sind.

Baugenehmigungen sind in aller Regel nicht in dem Sinne teilbar, dass Verstöße gegen Bauplanungsrecht nur zu einer Teilaufhebung führen könnten (BayVGH, B. v. 26.10.2009, Az.: 2 CS 09.2121 - juris Rn. 14). Im vorliegenden Fall bezieht sich die Beurteilung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit auf das beantragte Gesamtbauvorhaben. Zu diesem Gesamtbauvorhaben haben die beteiligten Fachstellen insbesondere das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten eine positive Stellungnahme abgegeben. Auch nur das Gesamtbauvorhaben war Gegenstand der Entscheidung über das Einvernehmen der Klägerin. Demzufolge kann die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit jedenfalls der Unterstellhalle für die Unterbringung von Arbeitskräften nur zur Gesamtaufhebung der Baugenehmigung führen.

Das Gericht lässt es deshalb ausdrücklich offen, ob auch die mit der Baugenehmigung zugelassen Mehrzweckhalle und die Maschinenhalle einem landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne von § 35 Abs.1 Nr. 1 BauGB dienen. Insofern bestehen ebenfalls mit Rücksicht auf das Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs gewisse Bedenken, die bisher im behördlichen Verfahren nicht ausgeräumt wurden. Zum einen stellt sich für die Unterbringung der Mehrzweckhalle und der dort vorgesehenen Gemüseverarbeitung ebenfalls die Frage, ob ein noch hinreichender räumlich-funktionaler Bezug zur Bodenertragsnutzung besteht. Zum anderen wäre in einem behördlichen Verfahren zu prüfen, ob die vorgesehenen Anlagen nicht in gleicher Weise an der bisherigen Hofstelle des Beigeladenen unterzubringen sind. In der Stellungnahme des Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Pfaffenhofen a.d. Ilm vom ... Januar 2014 wird hierzu lediglich ausgeführt, dass die bisherige Hofstelle mittlerweile deutlich zu klein sei. In der mündlichen Verhandlung am 9. Dezember 2015 hat sich indes ergeben, dass insbesondere die Unterbringung der Saisonarbeitskräfte in gleichem Umfang wie in der Baugenehmigung bereits derzeit an der Hofstelle stattfindet. Nachdem beide Betriebsstellen erhalten bleiben sollen, wird auch hinsichtlich der Unterbringung der in der Mehrzweckhalle vorgesehenen Tätigkeiten erneut zu überprüfen sein, ob diese nicht an der Hofstelle realisiert werden können, um so eine Konzentration im bisher bereits für die Hofstelle genutzten Bereich stattfinden kann. Auf diese Fragestellung kommt es für die Entscheidung des Gerichts indes nicht mehr entscheidungserheblich an.

Nach alledem war der angefochtene Bescheid im tenorierten Umfang aufzuheben. Das Gericht geht dabei nicht über den Antrag des Klägervertreters hinaus. Lediglich zu Klarstellung werden die einzelnen aufgehobenen Ziffern des Ausgangsbescheids vom ... Juli 2015 genannt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 154 Abs. 3 VwGO. Dem Beigeladenen waren im vorliegenden Fall die Hälfte der Kosten aufzuerlegen, da er sich durch die Stellung eines Antrags in das Kostenrisiko gemäß § 154 Abs. 3 VwGO begeben hat und das Interesse an der Aufrechterhaltung der Baugenehmigung im Wesentlichen beim Beigeladenen liegt.

Gemäß § 124a Abs. 1 VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO war die Berufung im vorliegenden Fall zuzulassen. Die Entscheidung hat grundsätzliche Bedeutung, da dem Gericht wiederholt Fälle vorlagen, in denen die Unterbringung von Saisonarbeitskräften bei der Errichtung eines landwirtschaftlichen Betriebs im Außenbereich vorgesehen ist. Es fehlt insofern an einer obergerichtlichen Rechtsprechung, die klarstellt, ob auch die Unterbringung einer größeren Anzahl von Arbeitskräften unabhängig von der räumlichen Zuordnung zu Bodenertragsnutzung als dem landwirtschaftlichen Betrieb dienend im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB angesehen werden kann.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 ff. ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Nach §§ 124 und 124a Abs. 1 VwGO kann die Berufung innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,

Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder

Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München

schriftlich eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Sie ist spätestens innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,

Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder

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Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach

einzureichen. Die Berufungsbegründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).

Über die Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf EUR 15.000,- festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz -GKG- in Verbindung mit Nr. 9.10 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,-- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,

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schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.

Bayerisches Verwaltungsgericht München

Aktenzeichen: M 9 K 15.3358

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 9. Dezember 2015

9. Kammer

Sachgebiets-Nr. 920

Hauptpunkte:

Gebäude zur Unterbringung von Saisonarbeitskräften;

Außenbereich;

Ein Vorhaben dient nicht dem landwirtschaftlichen Betrieb i. S. v. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, wenn ein räumlich-funktionaler Zusammenhang fehlt

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

Gemeinde ... vertreten durch den ersten Bürgermeister ...

- Klägerin -

bevollmächtigt: Rechtsanwälte ...

gegen

Freistaat Bayern vertreten durch: Landratsamt Neuburg-Schrobenhausen Platz der Deutschen Einheit 1, 86633 Neuburg a. d. Donau

- Beklagter -

beigeladen: ...

bevollmächtigt: Rechtsanwälte ...

wegen Baurecht, Ersetzung Einvernehmen, FlNr. 929 (...)

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht München, 9. Kammer,

durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgericht ..., den Richter am Verwaltungsgericht ..., den Richter ..., die ehrenamtliche Richterin ..., den ehrenamtlichen Richter ... aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 9. Dezember 2015 am 9. Dezember 2015 folgendes Urteil:

I.

Der Bescheid des Landratsamts Neuburg-Schrobenhausen vom ... Juli 2015 in Gestalt des Änderungsbescheids vom ... September 2015 wird in Nr. I, II und IV des Ausgangsbescheids aufgehoben.

II.

Der Beklagte und der Beigeladene haben die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich als Standortgemeinde gegen die Erteilung einer Baugenehmigung für den Beigeladenen unter Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens.

Der Beigeladene bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb. Nach der im Baugenehmigungsverfahren eingeholten Stellungnahme des Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in Pfaffenhofen a.d. Ilm vom ... Januar 2014 verfügte der Betrieb des Beigeladenen im Januar 2014 über eine bewirtschaftete landwirtschaftliche Fläche von ca. 151 ha. Der Betriebsschwerpunkt war 2014 der Spargelanbau mit ca. 62,5 ha sowie der Kürbisanbau mit ca. 14 ha und der Körnermaisanbau mit ca. 40 ha. Der Betrieb verfügte über ca. 16 ha Anbaufläche im Eigentum. Die übrigen Betriebsflächen waren durch langfristige Pachtverträge (Laufzeit überwiegend 2020 bis 2023) vertraglich gesichert.

In dem landwirtschaftlichen Betrieb arbeiten nach Angaben des Beigeladenen drei Familienmitglieder zum Teil mit ihrer halben Arbeitskraft, zum Teil Vollzeit und zum Teil mit 80% der Arbeitskraft. Der Betrieb wird bisher von dem Anwesen ... in ... (Fl.Nr. 26/1 und 26/2 Gemarkung ...) betrieben.

Mit Bauantrag vom ... September 2013 begehrte der Beigeladene die Baugenehmigung zur Errichtung einer landwirtschaftlichen Hofstelle auf dem Grundstück FlNr. 929 Gemarkung ... (Baugrundstück). Das Baugrundstück umfasst eine Fläche von 31.867 m² und ist derzeit unbebaute landwirtschaftliche Nutzfläche. Es befindet sich im Gemeindegebiet der Klägerin im Außenbereich in einer Entfernung von ca. 3,5 km Luftlinie zur bisherigen Hofstelle des Beigeladenen.

Der Bauantrag sieht die Errichtung folgender baulicher Anlagen vor:

Eine Mehrzweckhalle mit einer Grundfläche von 1.598 m², einer Wandhöhe von 7,73 m und einer Firsthöhe von 9,72 m. Die Mehrzweckhalle soll der Spargelaufbereitung und der Kürbisaufbereitung in mehreren Behandlungsschritten dienen. Unter dem Einsatz von Maschinen und ca. 20 Arbeitskräften soll der Spargel vorgewaschen, sortiert, geschnitten, gereinigt und in Fünf-Kilo-Kartons verkaufsfertig verpackt werden. Zum genaueren Ablauf des Arbeitsvorgangs wird auf die Betriebsbeschreibung vom ... Januar 2014 (Bl. ... bis ... BA) Bezug genommen. Neben der Spargelaufbereitung beherbergt die Mehrzweckhalle auch einen Verkaufsraum mit 51 m², ein Büro mit 19,12 m² sowie einen Aufenthaltsraum mit 39,59 m².

Eine Maschinenhalle mit einer Grundfläche von 840 m² und einer Wandhöhe von ca. 6 m.

Als drittes Gebäude soll eine sog. „Unterstellhalle“ errichtet werden. In dieser Halle mit einer Grundfläche von 525 m² sowie einer Wandhöhe (Pultdach) zwischen 7,94 m und 10,85 m ist die Aufstellung von 44 Wohncontainern, vier Sanitärcontainern sowie vier Aufenthaltscontainern (gesamt 52 Container) auf zwei Geschossen vorgesehen. In diesem Plan wird als Personenzahl, die in den Wohncontainern untergebracht werden kann, 132 Personen angegeben Für diese Unterstellhalle enthält der Bauantrag einen weiteren Plan („Plan 1“), der mit „Land. Unterstelle, Aufstellung der Wohncontainer außerhalb der Saison“ bezeichnet ist. In diesem Plan sind 13 Wohncontainer sowie zwei Sanitärcontainer und ein Aufenthaltscontainer im Bereich der Unterstellhalle verzeichnet. In dem Plan 1 für die Aufstellung der Wohncontainer außerhalb der Saison wird die mögliche Zahl der unterzubringenden Personen mit 39 angegeben.

Mit Gemeinderatsbeschluss vom ... November 2013 verweigerte die Klägerin das gemeindliche Einvernehmen zu dem vorbeschriebenen Bauantrag.

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom ... Juli 2015 genehmigte das Landratsamt Neuburg-Schrobenhausen das vorstehend beschriebene Bauvorhaben (I.). Das Einvernehmen der Klägerin wurde ersetzt (II.) In Nummer III. wurde der Klägerin die beschränkte Erlaubnis nach Art. 15 BayWG zur Versickerung des Regenwassers erteilt. In der Baugenehmigung wurden in Nr. IV Nebenbestimmungen aufgenommen. Unter IV.B.1 wurde bestimmt, dass die Nutzung der Wohncontainer nur durch im Betrieb tätige Arbeitskräfte zulässig ist. Darüber hinaus wurde in Nr. IV.B.2 als Auflage aufgenommen, dass außerhalb der Spargelsaison im Zeitraum vom 1. Juli bis 28. Februar maximal 39 Arbeitskräfte untergebracht werden dürfen. Die Unterbringung habe entsprechend der Darstellung in Plan 1 der Unterstellhalle zu erfolgen. Die anderen Wohncontainer seien jeweils bis spätestens 15. Juli zu entfernen und dürften nicht vor dem 15. Februar des folgenden Jahres wieder aufgestellt werden. Zur Sicherung der Nutzung der Wohncontainer ausschließlich für im Betrieb tätige Arbeitskräfte wurde unter IV.A.4 als Bedingung für die Baugenehmigung die Vorlage einer dinglichen Sicherung (Wohnungsbesetzungsrecht) spätestens zwei Monate nach Bestandskraft der Baugenehmigung angeordnet.

In den Gründen des Bescheids wurde ausgeführt, dass es sich bei dem Vorhaben um ein solches handle, das nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB im Außenbereich privilegiert zulässig sei, da es einem landwirtschaftlichen Betrieb diene. Auch die in der Mehrzweckhalle vorgesehenen Tätigkeiten stünden noch in engem Zusammenhang mit der landwirtschaftlichen Urproduktion. Auch die Wohncontainer für Arbeitskräfte stünden in funktionalem Zusammenhang mit der landwirtschaftlichen Urproduktion, da diese Arbeitskräfte die Ackerbauprodukte ernten würden. Die Unterbringung von Saisonarbeitskräften sei im Bereich des Spargelanbaus allgemein üblich und aus arbeitswirtschaftlichen Gründen sinnvoll, da die Saisonarbeiter kein eigenes Fahrzeug besitzen würden. Um den Außenbereich größtmöglich zu schonen würden in der Unterstellhalle nur für den Zeitraum der Spargelernte 132 Personen untergebracht werden können. In der übrigen Zeit sei nur ein geringer Containerbesatz zur Unterbringung von maximal 39 Personen zulässig. Der Beigeladene verfolge eine Verlagerung des bestehenden landwirtschaftlichen Betriebs auf den antragsgegenständlichen Standort. Bei der Prüfung der Zulässigkeit von Wohngebäuden eines landwirtschaftlichen Betriebs komme es darauf an, ob die Anwesenheit an der jeweiligen Stelle erforderlich sei. Es sei deshalb folgerichtig, eine Unterstelle für Saisonarbeitskräfte am beantragten Standort vorzusehen, da ein wesentlicher Arbeitsschwerpunkt der Saisonarbeitskräfte an dieser Stelle liege. Eine Missbrauchsgefahr bestehe im vorliegenden Fall nicht, da eine nicht-privilegierte Nutzung außerhalb des Erntezeitraums ausgeschlossen worden sei.

Mit Änderungsbescheid vom ... September 2015 wurde die streitgegenständliche Baugenehmigung insofern geändert, als der Lageplan hinsichtlich der Zufahrt durch einen neuen Lageplan ersetzt wurde. Die Baugenehmigung vom ... Juli 2015 wird hier fälschlicherweise als „Bescheid vom ...08.2015“ bezeichnet.

Mit Schriftsatz vom 7. August 2015 hat der Bevollmächtigte der Klägerin Klage gegen den Beklagten erhoben. Er beantragt zuletzt,

den Bescheid vom ... Juli 2015 in Gestalt des Änderungsbescheids vom ... September 2015 mit Ausnahme der wasserrechtlichen Erlaubnis in Ziffer 3 des Ausgangsbescheids aufzuheben.

Die streitgegenständliche Baugenehmigung sei rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten, da das gemeindliche Einvernehmen zu Unrecht ersetzt worden sei. Das Vorhaben sei bauplanungsrechtlich unzulässig, da es sich nicht um ein privilegiertes Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB handle. Für die Baugenehmigung hätten schon nicht die für die Bearbeitung des Bauantrags erforderlichen Unterlagen vorgelegen. Insbesondere fehle eine Wirtschaftlichkeitsberechnung aus der sich ergebe, dass das konkrete Vorhaben mit Gewinnerzielungsabsicht betrieben werde. Es sei zweifelhaft, ob es sich bei dem Betrieb des Beigeladenen um einen landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB handle, da dieser lediglich über 10% Eigentumsflächen verfüge. Das Bauvorhaben diene in seiner Gesamtheit jedenfalls keinem landwirtschaftlichen Betrieb. Es fehle bereits an einer räumlich-funktionalen Zuordnung des streitgegenständlichen Standorts zu dem Betrieb an der Hofstelle in ... Der Schwerpunkt des Betriebes in Form der arbeits- und zeitaufwändigen Ernte sei auf wechselnden Pachtflächen auf den gesamten Landkreis verteilt. Am Vorhabenstandort sollten demgegenüber überwiegend die bis zu 150 Saisonarbeitskräfte untergebracht werden. Lediglich 20 Arbeitskräfte würden in der geplanten Mehrzweckhalle für die Spargelaufbereitung zum Einsatz kommen. Der streitgegenständliche Vorhabenstandort im Außenbereich sei nur deshalb gewählt, da er wegen seiner Lage an der Staatsstraße verkehrsgünstig liege. Es sei auch nicht zu rechtfertigen, weshalb bis zu 39 Arbeitskräfte das ganze Jahr über untergebracht werden könnten. Auch die Herstellung einer Unterstellhalle für die Container sei nicht erforderlich. Selbst wenn das Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert sei, stünden dem Vorhaben Belange entgegen. Es sei ihm die Befürchtung der Entstehung einer Splittersiedlung entgegenzuhalten.

Mit Schriftsatz vom 5. Oktober 2015 beantragt der Bevollmächtigte des Beigeladenen,

die Klage abzuweisen.

Beim Betrieb des Beigeladenen handle es sich um einen Haupterwerbsbetrieb, der am derzeitigen Standort aufgrund der räumlichen Verhältnisse nicht mehr vernünftig betrieben bzw. erweitert werden könne. Der Betrieb des Spargelanbaus auf der Grundlage von Pachtverträgen sowie eine Streuung der Nutzflächen sei typisch, da nur bestimmte Flächen für den Spargelanbau geeignet seien. Eine Wirtschaftlichkeitsberechnung sei zu Recht nicht gefordert worden, da sich aus den im Antragsverfahren vorgelegten Steuerbescheiden keinerlei Zweifel ergeben würden, dass der landwirtschaftliche Betrieb auf Dauer angelegt sei und erhebliche Gewinne erwirtschafte. Die Pachtflächen seien auf Dauer gesichert, da diese auf zehn Jahre vertraglich gebunden seien. Die Gemüseverarbeitung gehöre zur Landwirtschaft. Es würden hierbei marktfähige verkaufsreife Produkte produziert. Die Saisonarbeiter sollen direkt bei der Hofstelle untergebracht werden, da sich hier der Schwerpunkt der betrieblichen Abläufe befinde. Bei der Unterbringung der Saisonarbeiter handle es sich nicht um ein „Wohnen“. Bei ernteintensiven Betriebsarten, wie im vorliegenden Fall, komme es nicht darauf an, wie viel Arbeit direkt auf der Hofstelle erfolge. Es handle sich nicht um eine Teilaussiedlung, sondern um eine vollständige Betriebsverlegung.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Unterbringung von Saisonarbeitern sei bei landwirtschaftlichen Betrieben des Sonderkulturanbaus wie Spargel oder Kürbis allgemein üblich und aus arbeitswirtschaftlichen Gründen sinnvoll. Die sog. Unterstellhalle sei eine Einhausung der Wohncontainer. Sie diene den Saisonarbeitern als Dach und schütze vor Witterungseinflüssen auf den Wegen zwischen den Containern. Die Beschränkung der zulässigen Arbeitskräfte auf maximal 39 Personen ergebe sich daraus, dass sich der Bedarf an Arbeitskräften in Abhängigkeit des Erntezeitraums und der angebauten Sonderkulturen ändere. Bei Verschiebung des Erntezeitraums könne sich auch in dem an die Hauptsaison angrenzenden Monat ein erhöhter Bedarf ergeben. Zudem habe der Beigeladene die dauerhaft auf der Hofstelle verbleibenden Container bereits in Besitz. Die Anzahl der möglichen Schlafplätze ergebe sich auch daraus. Es werde auch das Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs berücksichtigt. Dies sei durch die Auflage sichergestellt, wonach die Wohncontainer nur durch die im Betrieb tätigen Arbeitskräfte genutzt werden dürfen. Die Unterstellhalle diene zudem der Schonung des Orts- und Landschaftsbildes. Eine reine Ansammlung von Containern sei landschaftsuntypisch und werde als störender Fremdkörper empfunden.

Zum weiteren Vorbringen der Parteien und zu den übrigen Einzelheiten wird auf die beigezogenen Behördenakte sowie die Gerichtsakte im vorliegenden Verfahren sowie im Verfahren M 9 S 15.3745 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist begründet.

Der Bescheid des Landratsamts Neuburg-Schrobenhausen vom ... Juli 2015 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 1 Abs. 2 BV). Das Landratsamt hat das nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderliche Einvernehmen der Klägerin zu Unrecht ersetzt.

Nach Art. 67 Abs.1 Satz 1 2. Halbsatz BayBO ist in den Fällen des § 36 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB das fehlende Einvernehmen nach Maßgabe von Art. 67 Abs. 2 bis 4 BayBO zu ersetzen, sofern es rechtswidrig versagt wurde. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor, da die Klägerin gemäß § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB ihr Einvernehmen zu dem streitgegenständlichen Bauvorhaben versagen durfte. Das Vorhaben des Beigeladenen ist nach § 35 BauGB zu beurteilen und nach dieser Vorschrift bauplanungsrechtlich unzulässig. Aus diesem Grund war auch die Baugenehmigung des Beigeladenen aufzuheben, da diese neben der Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens die Planungshoheit der Klägerin verletzt.

Das unstreitig nach § 35 BauGB zu beurteilende Vorhaben ist bauplanungsrechtlich unzulässig, da es kein privilegiertes Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 BauGB darstellt und öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 2 und 3 BauGB beeinträchtigt.

Das Vorhaben ist in seiner konkreten Ausgestaltung nicht als solches, das einem land- und forstwirtschaftlichen Betrieb dient gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert zulässig. Es kann dabei dahinstehen, ob das konkrete Vorhaben schon aufgrund des Umstands, dass mit dem Bauantrag keine ausführliche Wirtschaftlichkeitsberechnung vorgelegt wurde oder der Betrieb überwiegend auf Pachtflächen betrieben, wird nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert ist (1.). Das Gesamtvorhaben dient jedenfalls aufgrund der genehmigten Unterstellhalle für Wohncontainer nicht einem landwirtschaftlichen Betrieb (2.). Das Gesamtvorhaben beeinträchtigt öffentliche Belange i. S. v. § 35 Abs. 2 und 3 BauGB, eine Aufspaltung des Vorhabens in daneben noch zulässige Anlagenteile ist nicht möglich (3.).

1. Das Gericht lässt offen, ob sämtliche mit dem Bauantrag zugelassenen Gebäude und Nutzungen einem land- und forstwirtschaftlichen Betrieb im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB dienen, da sich die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit des Gesamtvorhabens schon aus dem Widerspruch der Unterstellhalle zur Arbeitskräfteunterbringung gegen Planungsrecht ergibt.

Soweit die Rechtsprechung besondere Anforderungen für das Merkmal des Dienens in § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB entwickelt hat, soll dies in erster Linie den Missbrauch der Vorschrift verhindern (BVerwG, B. v. 3.12.2012 - 4 B 56/12 - juris Rn. 4). Dies gilt besonders für die Forderung nach einer auf Dauer angelegten mit Gewinnerzielungsabsicht betriebenen Landwirtschaft. Nachdem es sich bei dem Betrieb des Beigeladenen um einen seit Jahren bestehenden Familienbetrieb handelt ist wenig wahrscheinlich, dass die landwirtschaftliche Tätigkeit gleichsam nur vorgeschoben ist, um ein Bauen im Außenbereich zu ermöglichen. Das Gericht geht deshalb davon aus, dass der Beigeladene einen auf Dauer angelegten, der Gewinnerzielung dienenden landwirtschaftlichen Betrieb führt. Angesichts des erheblichen Flächenbestandes und der sich aus den Behördenakten nach Vorlage von Steuerbescheiden in der Vergangenheit ergebenden Gewinne aus der landwirtschaftlichen Tätigkeit des Beigeladenen, kann nicht angenommen werden, die landwirtschaftliche Tätigkeit werde nicht auf Dauer weitergeführt. Aus der Stellungnahme des Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Pfaffenhofen a.d. Ilm vom ... Januar 2014 ergibt sich, dass der Beigeladene bereits im Jahr 2011 Einkünfte in Höhe von 227.458,-- Euro aus der Land- und Forstwirtschaft erzielen konnte. Zu diesem Zeitpunkt verfügte der Betrieb lediglich über eine Betriebsfläche von 78 ha. Die mittlerweile eingetretene Verdoppelung der Betriebsfläche rechtfertigt die Prognose, dass sich die Erträge aus der Land- und Forstwirtschaft noch deutlich erhöhen werden. Dementsprechend ist im Fall des Beigeladenen zunächst einmal unschädlich, dass einzelne Familienmitglieder nicht mit ihrer vollen Arbeitskraft im Betrieb arbeiten, ein erheblicher Pachtflächenanteil besteht und eine detaillierte Bilanzierung der genehmigten Maßnahme in Form einer Wirtschaftlichkeitsberechnung fehlt. Zweifel an der Ernsthaftigkeit, Dauerhaftigkeit und Nachhaltigkeit des Vorhabens des Beigeladenen drängen sich der Kammer nach den vorliegenden Akten nicht auf.

2. Das Gesamtvorhaben ist indes nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert, da es jedenfalls wegen der geplanten Errichtung der Unterstellhalle zur Unterbringung von Arbeitskräften nicht mehr einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient.

Nach ständiger Rechtsprechung dient ein Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB einem landwirtschaftlichen Betrieb nur dann, wenn ein vernünftiger Landwirt das Bauvorhaben mit etwa gleicher Ausstattung - auch unter Berücksichtigung des Gebots größtmöglicher Schonung des Außenbereichs - errichten würde (BayVGH, U. v. 28.8.2012 - 15 B 12.623 - juris Rn. 18; BVerwG, U. v. 19.6.1991 - 4 C 11/89 - juris Rn. 22). Es reicht für ein „Dienen“ nicht aus, dass ein Vorhaben nach den Vorstellungen des Betriebsinhabers für seinen Betrieb förderlich ist. Andererseits kann nicht verlangt werden, dass das Vorhaben für den Betrieb schlechthin unentbehrlich ist. Die bloße Förderlichkeit einerseits und die Unentbehrlichkeit andererseits bilden den äußeren Rahmen für das Merkmal des Dienens. Innerhalb dieses Rahmens muss darauf abgestellt werden, ob ein vernünftiger Betriebsinhaber auch und gerade unter Berücksichtigung des Gebotes größtmöglicher Schonung des Außenbereichs das Bauvorhaben mit etwa gleichem Verwendungszweck und mit gleicher Gestaltung und Ausstattung für einen entsprechenden Betrieb errichten würde. Dabei ist insbesondere auch zu berücksichtigten, dass der Grundgedanke des § 35 BauGB davon ausgeht, dass der Außenbereich grundsätzlich nicht bebaut werden soll (BayVGH, U. v. 28.8.2012 - 15 B 12.623 - juris Rn. 18).

Bei Berücksichtigung dieser Vorgaben dient die Errichtung der streitgegenständlichen Unterstellhalle zur Unterbringung von Wohncontainern für Arbeitskräfte nicht dem landwirtschaftlichen Betrieb.

2.1 Soweit mit der Baugenehmigung die ganzjährige Belegung von 13 Wohncontainern und deren Belegung mit 39 Personen zugelassen wurde, ist schon nicht ersichtlich, inwiefern die Unterbringung von Arbeitskräften über das ganze Jahr dem Betrieb überhaupt förderlich sein soll. Aus der in den Akten befindlichen Personalbedarfsplanung Saisonarbeiter (vgl. Bl. 69 BA) ergibt sich, dass der Beigeladene in den Monaten Juli bis März keine bis höchstens acht Personen für Tätigkeiten im Betrieb benötigt. Lediglich in den Monaten April, Mai und Juni wird eine größere Zahl von Helfern beschäftigt. Der Beigeladene hat in der mündlichen Verhandlung vom 9. Dezember 2015 ausgeführt, dass sich dieser Arbeitskräftebedarf auch nicht verändert habe (vgl. S. 4 und 5 der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 9. Dezember 2015). Eine ganzjährige Unterbringung von Arbeitern auf der Hofstelle im Außenbereich ist somit nach dem Betriebskonzept nicht beabsichtigt und von Nöten. Die mit der Baugenehmigung in „Plan 1“ zugelassene Unterbringung von 39 Arbeitskräften dient somit nicht dem landwirtschaftlichen Betrieb. Die in der Stellungnahme des Beklagten im Gerichtsverfahren angedeutete Zulassung der Unterbringung im Hinblick auf mögliche zukünftige Betriebsänderungen rechtfertigt die Annahme einer Privilegierung nicht. Gerade wegen des Gebotes der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs verbietet sich eine Genehmigung „auf Vorrat“. Nur die tatsächlich ausgeübte Betriebsform und der dadurch vorhandene Bedarf ist Grundlage der dienenden Funktion des Vorhabens.

2.2 Auch die geplante Unterstellhalle und die Unterbringung von Arbeitskräften in ihrer Gesamtheit dienen nicht mehr dem landwirtschaftlichen Betrieb. Es fehlt an einem räumlich-funktionalen Zusammenhang der Arbeitskräfteunterbringung am streitgegenständlichen Standort mit der landwirtschaftlichen Tätigkeit.

Bei Wohngebäuden die einem landwirtschaftlichen Betrieb dienen sollen, ist ein strenger Maßstab anzulegen. Es muss sich hier aus den spezifischen Abläufen des landwirtschaftlichen Betriebes ergeben, dass in einer gewissen Weise eine ständige Anwesenheit oder Bereitschaft auf der Hofstelle im Vordergrund steht (BayVGH, B. v. 29.11.2006 - 14 ZB 06.2564 - juris Rn. 12). Nach der Wertentscheidung des Gesetzgebers, dass der Außenbereich grundsätzlich von einer Bebauung - insbesondere von einer Wohnbebauung - freigehalten bleiben soll und dem Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs ist eine Unterbringung einer großen Zahl von Arbeitskräften an einem konzentrierten Standort nicht unter die Privilegierung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB zu fassen. Nach der Vorstellung des Gesetzes sollen Bauvorhaben nicht deshalb bevorzugt im Außenbereich zulässig sein, weil Landwirte als Personengruppe begünstigt werden, sondern weil die Landwirtschaft als Bodenertragsnutzung auf Außenbereichsflächen stattfindet und weil die möglichst nahe räumliche Zuordnung der Hofstelle zu den Betriebsflächen der landwirtschaftlichen Betriebsweise in besonderer Weise dienlich und für den Betriebserfolg im Allgemeinen von Bedeutung ist (BVerwG, U. v. 22.11.1985 - 4 C 71/82 - juris Rn. 14). Der gesetzgeberischen Wertentscheidung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB liegt somit die Überlegung zugrunde, dass in diesem Fall aufgrund des funktionalen Zusammenhangs zwischen der Bodenbewirtschaftung und der Erstellung von Gebäuden ausnahmsweise der Grundsatz der Freihaltung des Außenbereichs zurücktreten kann. Ein solcher Ausnahmefall ist hier indes nicht gegeben.

Der Beigeladene bewirtschaftet vom geplanten Standort aus Flächen in einem Umkreis von 10 bis zu ca. 11 km (vgl. Bl. ... BA). Die Arbeitskräfte werden mit Bussen zu ihrem Einsatzort gebracht. Mithin resultiert die geplante Nutzung nicht aus der räumlichen Nähe des Standorts zur Bodenertragsnutzung, sondern ist von dieser vollkommen unabhängig. Bei der Unterbringung von Arbeitskräften bedarf es ähnlich wie bei einem sonstigen Unterbringungsbedarf eines landwirtschaftlichen Betriebes (BVerwG, B. v. 20.06.1994 - 4 B 120/4 - juris Rn. 10) einer engeren räumlichen Zuordnung zum landwirtschaftlichen Zweck. Zwar mag es hier für den Beigeladenen wirtschaftlich sinnvoll sein Unterbringungsmöglichkeiten bereit zu halten, um die Vielzahl der von ihm eingesetzten Arbeitskräfte unterbringen zu können. Die Bodenertragsnutzung erfordert jedoch die Anwesenheit von Mitarbeitern an der vorgesehenen Stelle nicht. Die Arbeiterunterkünfte sind dem Betrieb des Beigeladenen möglicherweise förderlich, da die Unterbringung im Außenbereich wegen des geringeren Grundstückspreises wirtschaftlich günstiger ist. Eine Beanspruchung des Außenbereichs lässt sich hieraus indes aufgrund der vorstehend dargestellten Wertentscheidung des Gesetzgebers und des fehlenden räumlichen Zusammenhangs nicht rechtfertigen (vgl. ebenso VG München, U. v. 5.11.2011, - M 9 K 14.1664 - juris Rn. 35 m. w. N.).

2.3 Ein „Dienen“ ist auch deshalb nicht gegeben, da die konkrete Ausgestaltung der Arbeitskräfteunterkunft als dauerhafte bauliche Anlage dem Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs widerspricht.

Wie bereits ausgeführt, ergibt sich aus dem Arbeitskräftebedarf den der Beigeladene bei der Antragstellung angemeldet hat, dass lediglich in den Monaten April, Mai und Juni zur Spargelernte und Aufbereitung eine große Zahl von Arbeitskräften eingesetzt wird. Nur in diesen drei Monaten ist die zugelassene Unterbringung von 132 Personen betrieblich veranlasst. Unabhängig von der Frage, ob eine Unterbringung der Arbeitskräfte an der konkreten Stelle wegen des räumlich-funktionalen Zusammenhangs mit der Landwirtschaft des Beigeladenen überhaupt einem landwirtschaftlichen Betrieb dient, ist jedenfalls die durch die Baugenehmigung zugelassene dauerhafte „Reservehaltung“ von Wohnplätzen nicht mehr durch die landwirtschaftliche Tätigkeit des Beigeladenen veranlasst.

Bei landwirtschaftlichen Bauten im Außenbereich ist zu berücksichtigen, dass insbesondere eine bestimmte Gestaltung und Ausstattung eines Bauwerks die gebotene Rücksichtnahme auf seine Außenbereichsumgebung vermissen lassen kann (BVerwG, U. v. 19.6.1991 - 4 C 11/89 - juris Rn. 28). Aus dem Gebot größtmöglicher Schonung des Außenbereichs können sich somit Anforderungen an die Einzelausführung des Vorhabens ergeben (vgl. § 35 Abs. 5 Satz 1 BauGB). Die Errichtung einer Halle mit einer Grundfläche von 525 m² und einer Wandhöhe bis zu 10,85 m, die ganzjährig der Unterbringung von 39 Personen dient und fünf Monate im Jahr 132 Personen aufnehmen kann, widerspricht dem so zu verstehenden Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs. Ein vernünftiger Landwirt würde das Vorhaben zur Unterbringung seiner Arbeitskräfte nicht in gleicher Weise und in gleicher Form zur Ausführung bringen, sofern er in angemessener Weise die Belange des Außenbereichsschutzes und das Gebot der Freihaltung des Außenbereichs von baulicher Nutzung im Auge hat. Dem Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs ist nur Genüge getan, wenn die Gebäude in der Form errichtet werden, wie die Inanspruchnahme des Außenbereichs für die privilegierte Nutzung erforderlich ist. Nachdem der Beigeladene nach seinen eigenen Angaben lediglich für den Zeitraum von maximal drei Monaten Saisonarbeitskräfte unterbringen muss, ist es nicht gerechtfertigt, eine Halle von den genehmigten Außenmaßen dauerhaft zu errichten. Dem Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs würde es in weit größerem Maße entsprechen, wenn lediglich für die Dauer der Unterbringung der Saisonarbeitskräfte Wohncontainer bereit gehalten werden, die nach der Beendigung der Tätigkeit der Arbeitskräfte wieder entfernt werden - ähnlich wie auch bei Baustellenarbeitern verfahren wird. Es mag sein, dass die Container innerhalb einer Halle optisch gefälliger wirken. Dies rechtfertigt es indes nicht, dauerhaft eine Halle zur Unterbringung der maximal möglichen Zahl von Saisonarbeitern zu erstellen, wenn auch die nur zeitweise Belastung des Außenbereichs durch die Arbeitskräfteunterbringung ausreicht, um die landwirtschaftlichen Zwecke zu erfüllen. Die größtmögliche Schonung des Außenbereichs wird durch die Freihaltung desselben von Bauten in der Zeit von Juli bis März erreicht. Der Beigeladene hätte sich darauf beschränken müssen, Wohncontainer nur in den Monaten aufzustellen, in denen die Arbeitskräfte anwesend sind (ein derartige Fallgestaltung lag dem Urteil des OVG Rheinland Pfalz vom 21.03.2002 - 1 A 11700/01 - juris, zugrunde).

3. Aus der fehlenden Privilegierung gem. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB der Unterstellhalle für Wohncontainer zur Unterbringung von Arbeitskräften ergibt sich die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit des Gesamtbauvorhabens und die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Baugenehmigung.

Die Unterstellhalle für Wohncontainer ist nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilen und ist danach unzulässig, da sie die Belange des § 35 Abs. 3 Satz 1Nr. 5 und Nr. 7 beeinträchtigt. Wegen dieser Beeinträchtigung ist das Gesamtvorhaben unzulässig, ohne dass es darauf ankommt, ob die beiden anderen Hallen gem. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert sind.

Baugenehmigungen sind in aller Regel nicht in dem Sinne teilbar, dass Verstöße gegen Bauplanungsrecht nur zu einer Teilaufhebung führen könnten (BayVGH, B. v. 26.10.2009, Az.: 2 CS 09.2121 - juris Rn. 14). Im vorliegenden Fall bezieht sich die Beurteilung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit auf das beantragte Gesamtbauvorhaben. Zu diesem Gesamtbauvorhaben haben die beteiligten Fachstellen insbesondere das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten eine positive Stellungnahme abgegeben. Auch nur das Gesamtbauvorhaben war Gegenstand der Entscheidung über das Einvernehmen der Klägerin. Demzufolge kann die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit jedenfalls der Unterstellhalle für die Unterbringung von Arbeitskräften nur zur Gesamtaufhebung der Baugenehmigung führen.

Das Gericht lässt es deshalb ausdrücklich offen, ob auch die mit der Baugenehmigung zugelassen Mehrzweckhalle und die Maschinenhalle einem landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne von § 35 Abs.1 Nr. 1 BauGB dienen. Insofern bestehen ebenfalls mit Rücksicht auf das Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs gewisse Bedenken, die bisher im behördlichen Verfahren nicht ausgeräumt wurden. Zum einen stellt sich für die Unterbringung der Mehrzweckhalle und der dort vorgesehenen Gemüseverarbeitung ebenfalls die Frage, ob ein noch hinreichender räumlich-funktionaler Bezug zur Bodenertragsnutzung besteht. Zum anderen wäre in einem behördlichen Verfahren zu prüfen, ob die vorgesehenen Anlagen nicht in gleicher Weise an der bisherigen Hofstelle des Beigeladenen unterzubringen sind. In der Stellungnahme des Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Pfaffenhofen a.d. Ilm vom ... Januar 2014 wird hierzu lediglich ausgeführt, dass die bisherige Hofstelle mittlerweile deutlich zu klein sei. In der mündlichen Verhandlung am 9. Dezember 2015 hat sich indes ergeben, dass insbesondere die Unterbringung der Saisonarbeitskräfte in gleichem Umfang wie in der Baugenehmigung bereits derzeit an der Hofstelle stattfindet. Nachdem beide Betriebsstellen erhalten bleiben sollen, wird auch hinsichtlich der Unterbringung der in der Mehrzweckhalle vorgesehenen Tätigkeiten erneut zu überprüfen sein, ob diese nicht an der Hofstelle realisiert werden können, um so eine Konzentration im bisher bereits für die Hofstelle genutzten Bereich stattfinden kann. Auf diese Fragestellung kommt es für die Entscheidung des Gerichts indes nicht mehr entscheidungserheblich an.

Nach alledem war der angefochtene Bescheid im tenorierten Umfang aufzuheben. Das Gericht geht dabei nicht über den Antrag des Klägervertreters hinaus. Lediglich zu Klarstellung werden die einzelnen aufgehobenen Ziffern des Ausgangsbescheids vom ... Juli 2015 genannt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 154 Abs. 3 VwGO. Dem Beigeladenen waren im vorliegenden Fall die Hälfte der Kosten aufzuerlegen, da er sich durch die Stellung eines Antrags in das Kostenrisiko gemäß § 154 Abs. 3 VwGO begeben hat und das Interesse an der Aufrechterhaltung der Baugenehmigung im Wesentlichen beim Beigeladenen liegt.

Gemäß § 124a Abs. 1 VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO war die Berufung im vorliegenden Fall zuzulassen. Die Entscheidung hat grundsätzliche Bedeutung, da dem Gericht wiederholt Fälle vorlagen, in denen die Unterbringung von Saisonarbeitskräften bei der Errichtung eines landwirtschaftlichen Betriebs im Außenbereich vorgesehen ist. Es fehlt insofern an einer obergerichtlichen Rechtsprechung, die klarstellt, ob auch die Unterbringung einer größeren Anzahl von Arbeitskräften unabhängig von der räumlichen Zuordnung zu Bodenertragsnutzung als dem landwirtschaftlichen Betrieb dienend im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB angesehen werden kann.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 ff. ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Nach §§ 124 und 124a Abs. 1 VwGO kann die Berufung innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,

Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder

Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München

schriftlich eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Sie ist spätestens innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,

Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder

Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München

Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach

einzureichen. Die Berufungsbegründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).

Über die Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf EUR 15.000,- festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz -GKG- in Verbindung mit Nr. 9.10 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,-- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,

Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder

Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München

schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.

I.

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan „A 15-H...“ der Antragsgegnerin, bekannt gemacht am 20. März 2015, ist unwirksam.

II.

Die Antragsgegnerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

III.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin und die Beigeladene dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Antragsteller wendet sich gegen den vorhabenbezogenen Bebauungsplan „A 15-H...“ der Antragsgegnerin. Er ist Eigentümer des Grundstücks FlNr. 2107/18 Gemarkung W..., das außerhalb des streitgegenständlichen Bebauungsplans gelegen ist. Das Grundstück grenzt unmittelbar an den Geltungsbereich des vorhabenbezogenen Bebauungsplans an.

Die Antragsgegnerin hat am 20. Dezember 2010 beschlossen, dass zur städtebaulichen Entwicklung der H... ein vorhabenbezogener Bebauungsplan für Verbrauchermärkte und Wohnbebauung aufgestellt werden soll. Nach Erstellung eines Planentwurfs durch ein Planungsbüro wurden am 18. November 2013 die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung sowie die frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange beschlossen. Am 17. Februar 2014 hat die Antragsgegnerin den Entwurf des vorhabenbezogenen Bebauungsplans gebilligt und die Verwaltung beauftragt, die öffentliche Auslegung und die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange sowie eine erneute Bürgerbeteiligung durchzuführen. In der Sitzung am 28. April 2014 wurden die eingegangenen Stellungnahmen abgewogen und beschlossen, den Bebauungsplanentwurf auszulegen und die Träger öffentlicher Belange zu beteiligen. Mit Beschluss vom 22. September 2014 wurden die erneute öffentliche Auslegung des überarbeiteten Entwurfs und die erneute Beteiligung der Träger öffentlicher Belange beschlossen. Im Rahmen der erneuten öffentlichen Auslegung wurde bestimmt, dass der Zeitraum der erneuten Auslegung auf 14 Tage beschränkt werden soll. In der Sitzung vom 17. November 2014 hat die Antragsgegnerin den Bebauungsplan beschlossen. Der Satzungsbeschluss wurde am 19. Dezember 2014 im W... Stadtanzeiger Nr. 51/52 bekannt gemacht. Die Bekanntmachung war fehlerhaft, weil zu diesem Zeitpunkt die Ausfertigung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans „A 15-H...“ noch nicht erfolgt war. Deshalb hat die Antragsgegnerin den Satzungsbeschluss am 20. März 2015 im W... Stadtanzeiger Nr. 12 erneut bekannt gemacht. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan wurde rückwirkend zum 19. Dezember 2014 in Kraft gesetzt.

Der Bebauungsplan lässt zwei Einzelhandelsmärkte, einen mit 1.000 m² und einen mit 800 m² Verkaufsfläche zu. Vorhabensträgerin ist die Firma A..., die den Markt im SO 1, in dem 1.000 m² Verkaufsfläche zulässig sind, selbst betreiben will und den Markt im SO 2, in dem eine Verkaufsfläche von 800 m² zulässig ist, an die Firma F... vermieten will. Ziel des Bebauungsplanverfahrens ist es, die ortsnahe Versorgung der östlichen Stadtteile von W... zu verbessern und den gesamten Standort zu stärken. Zudem soll durch die Planung die Brache der ehemaligen Brauerei mit Gastwirtschaft H...keller beseitigt werden.

Mit seinem Normenkontrollantrag vom 29. Januar 2015, eingegangen beim Verwaltungsgerichtshof am 3. Februar 2015, wendet sich der Antragsteller gegen den Bebauungsplan. Die Antragsgegnerin habe in rechtlich fehlerhafter Art und Weise den Entwurf des vorhabenbezogenen Bebauungsplans erneut öffentlich ausgelegt. Sie habe bereits im Rahmen der ersten öffentlichen Auslegung des Bebauungsplanentwurfs dadurch gegen § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB verstoßen, dass ihre Bekanntmachung im W... Stadtanzeiger vom 16. Mai 2014 zwar auf die vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen verweise, aber nicht alle dieser umweltbezogenen Stellungnahmen öffentlich ausgelegt worden seien. Dabei handle es sich um folgende Stellungnahmen: Altlastenerkundung „Kugelfang“ des Ingenieurbüros A..., G... (Stand: 15.4.2014), Schreiben des Landratsamts N... vom 9. April 2014 (Altlasten und Schwermetalle), Schreiben des Wasserwirtschaftsamts D... vom 18. März 2014 (Niederschlagswasserbeseitigung, Altlasten-Schwermetalle), Schreiben des Landesbundes für Vogelschutz Bayern e.V. vom 15. April 2014 (Fauna, Bearbeitung des Artenschutzgutachtens), Schreiben verschiedener Einwender aus der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung (Äußerungen zum Lärmschutz). Die Antragsgegnerin habe auch im Rahmen der erneuten öffentlichen Auslegung des Bebauungsplanentwurfs dadurch gegen § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB verstoßen, dass folgende umweltbezogenen Stellungnahmen nicht ausgelegt worden seien: Schreiben des Wasserwirtschaftsamts D... vom 18. März 2014 (Niederschlagswasserbeseitigung, Altlasten-Schwermetalle), Schreiben des Landesbundes für Vogelschutz Bayern e.V. vom 15. April 2014 (Fauna, Bearbeitung des Artenschutzgutachtens) und Schreiben verschiedener Einwender aus der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung (Äußerungen zum Lärmschutz). Weiter rügt er eine Vielzahl von formellen und materiellen Mängeln des Bebauungsplans, insbesondere, dass die Antragsgegnerin auch die betroffenen Grundstücke entlang der L...straße, der O... Straße und der R... Straße in den Geltungsbereich des Bebauungsplans hätte einbeziehen müssen, das Bebauungsplanverfahren unzulässigerweise im beschleunigten Verfahren durchgeführt worden sei, der Bebauungsplan gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB verstoße, die Lärmimmissionen nicht hinreichend ermittelt worden seien und die verkehrsmäßige Erschließung der beiden geplanten Einkaufsmärkte nicht gesichert sei.

Der Antragsteller beantragt,

den vorhabenbezogenen Bebauungsplan „A 15-H...“ der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Antrag sei bereits unzulässig, da der Antragsteller die notwendige Antragsbefugnis nicht geltend gemacht habe. Hinsichtlich des Lärms würden die maßgeblichen Beurteilungspegel sicher eingehalten werden. Eine unzumutbare Lärmbeeinträchtigung aufgrund der Nähe des Vorhabens zum Grundstück des Antragstellers sei nicht gegeben. Im Übrigen trat sie den Rügen des Antragstellers im Einzelnen entgegen.

Die Beigeladene beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie begründet ihren Antrag im Wesentlichen damit, dass es dahingestellt bleiben könne, ob die im Einzelnen in der Klagebegründung dargelegten umweltbezogenen Stellungnahmen tatsächlich öffentlich ausgelegt worden seien, da selbst eine Verletzung der Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB nach § 214 BauGB geheilt werde. Im Übrigen trat die Beigeladene den Ausführungen des Antragstellers detailliert entgegen.

Hinsichtlich der übrigen Einzelheiten wird auf die dem Gericht vorliegenden Behördenakten, die Gerichtsakten sowie die Niederschriften über den Augenschein vom 24. Mai 2016 und die mündliche Verhandlung vom 30. Juni 2016 verwiesen.

Der zulässige Normenkontrollantrag (§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) des Antragstellers ist begründet. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan der Antragsgegnerin, bekannt gemacht am 20. März 2015, ist unwirksam (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Der Antragsteller hat ihn mit Schriftsatz vom 29. Januar 2015, eingegangen beim Verwaltungsgerichtshof am 3. Februar 2015, und damit binnen der Jahresfrist nach Bekanntmachung des Plans gestellt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Er hat im Rahmen der ersten wie auch der erneuten öffentlichen Auslegung des Plans Einwendungen gegen die Planung erhoben, so dass § 47 Abs. 2a VwGO der Zulässigkeit seines Antrags nicht entgegensteht.

Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch antragsbefugt. Zwar ist er nicht Eigentümer eines Grundstücks im Plangebiet. Er kann sich aber als Eigentümer eines unmittelbar an das Plangebiet angrenzenden Grundstücks auf eine mögliche Verletzung des bauplanungsrechtlichen Abwägungsgebots berufen, dem drittschützender Charakter hinsichtlich abwägungserheblicher privater Belange zukommt. Der Antragsteller hat hinreichend substantiiert dargelegt, dass der Plan zu einer mehr als geringfügig verstärkten Lärmbeeinträchtigung für sein Grundstück führen kann.

II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

1. Der Plan leidet an einem beachtlichen Verfahrensfehler, weil die Antragsgegnerin im Rahmen der ersten öffentlichen Auslegung des Bebauungsplanentwurfs dadurch gegen § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB verstoßen hat, dass ihre Bekanntmachung im W... Stadtanzeiger vom 16. Mai 2014 zwar auf die vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen verweist, aber nicht alle diese umweltbezogenen Stellungnahmen öffentlich ausgelegt wurden. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind die Entwürfe der Bauleitpläne mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats öffentlich auszulegen. Dies konnte im vorliegenden Fall nicht zur Überzeugung des Senats dargelegt werden. Dieser Verfahrensfehler ist nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB beachtlich und vom Antragsteller fristgerecht geltend gemacht worden.

Nach § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO erforscht das Gericht den Sachverhalt von Amts wegen. Der Senat kann den vorgelegten Akten keinen Hinweis darauf entnehmen, ob die Unterlagen tatsächlich ausgelegt wurden. Die Schreiben sind in dem umfangreichen Aktenbestand der Antragsgegnerin zwar vorhanden. Die tatsächliche Auslegung lässt sich aber anhand der Akten nicht nachvollziehen. Anhaltspunkte für eine ordnungsgemäße Auslegung vom 26. Mai 2014 bis 27. Juni 2014 lassen sich den Akten nicht entnehmen. Insbesondere findet man in dem Ordner IV „Beb.Plan A 15 H... 2. öffentliche Auslegung vom 26.05. - 27.06.2014 Az.: 6102.200: A 15“ keinerlei Anhaltspunkte, obwohl die Antragsgegnerin unschwer solche - etwa durch Ablage von Kopien oder auch nur einen kurzen Aktenvermerk über die erfolgte Auslegung der Schreiben - hätte schaffen können.

Der Antragsteller rügt mit Schriftsatz vom 26. November 2015, dass in der ersten öffentlichen Auslegung vom 26. Mai 2014 bis 27. Juni 2014 die Altlastenerkundung „Kugelfang“ des Ingenieurbüros A..., G... (Stand: 15.4.2014), das Schreiben des Landratsamts N... vom 9. April 2014 (Altlasten und Schwermetalle), das Schreiben des Wasserwirtschaftsamts D... vom 18. März 2014 (Niederschlagswasserbeseitigung, Altlasten- Schwermetalle), das Schreiben des Landesbundes für Vogelschutz Bayern e.V. vom 15. April 2014 (Fauna, Bearbeitung des Artenschutzgutachtens) und das Schreiben verschiedener Einwender der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung (Äußerungen zum Lärmschutz) nicht ausgelegen hätten. Die Antragsgegnerin hat nicht bestritten, dass es sich dabei um wesentliche, bereits vorliegende umweltbezogene Stellungnahmen handelt, sondern sich mit Schriftsatz vom 28. April 2016 dahingehend eingelassen, es werde davon ausgegangen, dass sämtliche Unterlagen, die in der Bekanntmachung erwähnt worden seien, auch tatsächlich ausgelegen hätten. In der mündlichen Verhandlung des Senats hat der Bevollmächtigte des Antragstellers ausgeführt, dass er bei der ersten Auslegung im Rathaus gewesen sei und Einsicht in die ausgelegten Unterlagen verlangt habe. Die von ihm schriftsätzlich genannten Unterlagen seien dabei nicht zur Verfügung gestellt worden (Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 30. Juni 2016, S. 5). In der mündlichen Verhandlung des Senats hat die Antragsgegnerin lediglich darauf verwiesen, dass laut Befragung der Mitarbeiter die Unterlagen ausgelegen haben müssten (Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 30. Juni 2016, S. 5). Die Antragsgegnerin hat keinen Beweisantrag gestellt. Sie hat auch keine eventuellen Zeugen namentlich benannt.

Der Sachverhalt lässt sich von Amts wegen nicht weiter aufklären. Damit stellt sich die Frage, zu wessen Ungunsten die Unaufklärbarkeit einer bestimmten Tatsache geht. Für die materielle Beweislast ist in erster Linie das materielle Recht entscheidend (statt vieler Geiger in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 86 Rn. 2a). Wenn, wie im vorliegenden Fall, ausdrückliche Regeln fehlen, gilt der Grundsatz, dass die Nichterweislichkeit zulasten des Beteiligten geht, der aus der fraglichen Tatsache eine für ihn günstige Rechtsfolge ableitet. Dies ist im vorliegenden Fall die Antragsgegnerin, da es für sie günstig ist, wenn die umweltbezogenen Stellungnahmen tatsächlich öffentlich ausgelegt wurden. Im Übrigen ist es für einen Bürger tatsächlich kaum möglich, einen Beweis dazu zu führen, ob alle Unterlagen ausgelegt wurden. Es kann ihm nicht angesonnen werden, stets mit Zeugen während der Auslegung Einblick in die Unterlagen zu nehmen. Die ordnungsgemäße Auslegung liegt im alleinigen Verantwortungsbereich der Behörde. Dieser materiellen Beweislast ist die Antragsgegnerin im vorliegenden Fall nicht gerecht geworden. Im Gegenteil belegen die von ihr gewählten vorsichtigen Formulierungen im Schriftsatz vom 28. April 2016 und die konjunktivische Formulierung in der mündlichen Verhandlung vom 30. Juni 2016, dass der Nachweis nicht geführt werden kann.

Das Gleiche gilt für die die erneute öffentliche Auslegung vom 13. Oktober 2014 bis 27. Oktober 2014. Die Bekanntmachung im W... Stadtanzeiger vom 2. Oktober 2014 weist auf die auszulegenden wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Erkenntnisse und Stellungnahmen ausdrücklich hin. Der Antragsteller rügt, dass die Altlastenerkundung „Kugelfang“ des Ingenieurbüros A... G... (Stand: 15.4.2014) sowie die Schreiben des Landratsamts N... vom 9. April 2014 und 8. Juni 2014 (richtig wohl: 18.6.2014; Altlasten und Schwermetalle sowie verkehrliche Belange) nicht ausgelegt worden seien. Aus den dem Senat vorliegenden Akten lässt sich eine ordnungsgemäße Auslegung nicht nachvollziehen. Die Altlastenerkundung „Kugelfang“ des Ingenieurbüros A... G... (Stand: 15.4.2014) sowie das Schreiben des Landratsamts N... vom 9. April 2014 finden sich zwar in einem Ordner V „Beb.Plan A 15 H...: 3. öffentliche Auslegung vom 13.10. - 29.10.2014 Az: 6102.200: A 15“. Demgegenüber ist jedoch das Schreiben des Landratsamts N... vom 18. Juni 2014 dort nicht enthalten, sondern Bestandteil des Ordners VII „Beb.Plan A 15 H...: Presse, Einwendungen, Stellungnahmen, Veröffentlichungen, Beispiele, Rechnungen Az.: 6102.200: A 15“.

In der mündlichen Verhandlung des Senats hat der Bevollmächtigte des Antragstellers erklärt, dass er auch bei der zweiten Auslegung im Rathaus gewesen sei und Einsicht in die ausgelegten Unterlagen verlangt habe. Die von ihm schriftsätzlich genannten Unterlagen seien dabei nicht zur Verfügung gestellt worden. Er habe ausdrücklich darum gebeten, ihm alle in der Bekanntmachung genannten Unterlagen zur Verfügung zu stellen (Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 30. Juni 2016, S. 5). Auch hier hat die Antragsgegnerin lediglich entgegnet, dass laut Befragung der Mitarbeiter die Unterlagen ausgelegen haben müssten. Damit ist die Antragsgegnerin ihrer materiellen Beweislast nicht gerecht geworden.

Die beiden Verfahrensfehler wurde vom Antragsteller mit Schriftsatz vom 26. November 2015 und somit fristgerecht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Bebauungsplans am 20. März 2015 (§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB) geltend gemacht.

2. Der Plan leidet auch deshalb an einem beachtlichen Verfahrensfehler, weil die Dauer der Auslegung und die Frist für Stellungnahmen bei der erneuten Offenlage gemäß § 4a Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 3 Abs. 2 Satz 1 und § 4 Abs. 3 Satz 3 BauGB unangemessen verkürzt worden sind. Dieser Verfahrensfehler ist nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB beachtlich und fristgerecht geltend gemacht worden.

a) Auch wenn der Bebauungsplan im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB aufgestellt worden ist, ist die Durchführung der öffentlichen Auslegung an § 3 Abs. 2, § 4a Abs. 3 BauGB zu messen. Zwar hat die Gemeinde gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 13 Abs. 2 Nr. 2 BauGB die Möglichkeit, anstelle der öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB nur der betroffenen Öffentlichkeit Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb angemessener Frist zu geben. Davon hat die Antragsgegnerin hier aber keinen Gebrauch gemacht. Vielmehr hat sie sich für die Durchführung der öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB entschieden. Dann aber gelten auch die Vorgaben dieser Norm mit den bei erneuter Auslegung eingeräumten Möglichkeiten des § 4a Abs. 3 BauGB (vgl. Krautzberger in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 1. Februar 2016, § 13 Rn. 38a, 39; Spannowsky in Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: Mai 2016, § 13 Rn. 33).

b) Nach § 4a Abs. 3 Satz 3 BauGB kann die Gemeinde bei der erneuten Offenlage des Planentwurfs nach seiner Änderung oder Ergänzung die gemäß § 4a Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 BauGB einmonatige Dauer der Auslegung und die entsprechende Frist zur Stellungnahme angemessen verkürzen. Die hier vorgenommene Verkürzung auf den Zeitraum von zwei Wochen war jedoch nicht mehr angemessen. Eine Definition dessen, was angemessen ist, enthält das Gesetz nicht (ausführlich zur Gesetzgebungsgeschichte VGH BW, U.v. 28.11.2012 - 3 S 2313/10 - juris). Anders als die Vorläuferregelung in § 3 Abs. 3 Satz 2 BauGB 1998 enthält das Gesetz heute keine Untergrenze für die Verkürzung. Die unangemessene Kürze des gewählten Zeitraums ergibt sich daraus, dass er nach Würdigung aller Umstände nicht ausreichend war, um den Zweck der Öffentlichkeitsbeteiligung zu erfüllen. Nach der Intention des Gesetzgebers ist Ziel der Regelung in § 4a Abs. 3 Satz 3 BauGB die Verfahrensbeschleunigung. Eine effektive Öffentlichkeitsbeteiligung setzt voraus, dass die Öffentlichkeit zunächst die Möglichkeit erhält, sich ausreichend zu informieren, und anschließend noch genügend Zeit verbleibt, um substantiiert Stellung zu nehmen. Dies gilt auch für Bebauungspläne der Innenentwicklung wie den hier vorliegenden nach § 13a BauGB. Entweder wird die Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB durchgeführt oder der betroffenen Öffentlichkeit Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb angemessener Frist gegeben (§ 13a Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 13 Abs. 2 Nr. 2 BauGB).

Um wie viele Tage die einmonatige Frist verkürzt werden kann, ohne die qualitätssichernde Funktion der Öffentlichkeitsbeteiligung zu beeinträchtigen, kann nur unter Würdigung aller Umstände des konkreten Einzelfalls festgestellt werden. Dabei ist zu berücksichtigen, wie weit das vorangegangene Verfahren bereits das wesentliche Abwägungsmaterial vermittelt hat (vgl. BayVGH, U.v. 5.2.2009 - 1 N 07.2713 - juris). Davon kann umso mehr ausgegangen werden, je geringfügiger die Änderungen und Ergänzungen des zunächst ausgelegten Entwurfs sind und umso weniger, je umfangreicher und komplexer sie sind (vgl. VGH BW, U.v. 28.11.2012 - 3 S 2313/10 - juris). Die Gemeinde hat hier von der Beschleunigungsmöglichkeit des § 4a Abs. 3 Satz 2 BauGB keinen Gebrauch gemacht. Somit konnten Stellungnahmen nicht nur zu den geänderten oder ergänzten Teilen abgegeben werden. Neues Abwägungsmaterial konnte damit nicht nur hinsichtlich der Änderungen und Ergänzungen entstehen. Entscheidend für die Bemessung der Frist sind daher vor allem der Umfang und die Komplexität der Änderungen und Ergänzungen. Aber auch ihre Bedeutung für die Planungskonzeption insgesamt ist in den Blick zu nehmen. Eine ausreichende Informations- und Stellungnahmemöglichkeit setzt auch voraus, dass der Öffentlichkeit genügend Zeit bleibt, sich mit den ausgelegten Unterlagen, also nicht nur dem Planentwurf, sondern auch seiner Begründung sowie den nach § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB i. V. m. § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB auszulegenden, nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen umweltbezogenen Stellungnahmen zu befassen.

Nach diesen Kriterien waren die Auslegungsdauer und die Stellungnahmefrist hier unangemessen kurz. Sie haben weder eine ausreichende Informationsmöglichkeit noch eine genügende Möglichkeit zur Stellungnahme gewährleistet. Der Zeitraum der erneuten öffentlichen Auslegung begann am Montag, den 13. Oktober 2014 und endete am Montag, den 27. Oktober 2014. Der letzte Tag des Auslegungszeitraums lag aber nach einem Wochenende in den Herbstferien. Die Schulferien sind für die Frage der Angemessenheit der Fristverkürzung nicht unbeachtlich. Bei der gesetzlichen Monatsfrist ist es zwar grundsätzlich unschädlich, wenn ein oder mehrere Feiertage oder Ferientage in den Zeitraum der öffentlichen Auslegung fallen, weil das Gesetz hier eine pauschalierende Betrachtungsweise vorsieht (vgl. BVerwG, U.v. 13.9.1985 - 4 C 64.80 - juris). Für eine solche pauschalierende Betrachtungsweise ist aber bei einer individuell festgesetzten und verkürzten Frist kein Raum (vgl. VGH BW, U.v. 28.11.2012 - 3 S 2313/10 - juris). Bei einer konkreten Betrachtung der verkürzten Frist ist hier vielmehr zu berücksichtigen, dass ein Feiertag oder Ferientag nach einem Wochenende vielfach zu einem verlängerten Wochenendurlaub bzw. das Wochenende zur Verlängerung der Urlaubswoche genutzt wird.

Im vorliegenden Fall hat die Gemeinde gegenüber dem ausgelegten Bebauungsplanentwurf vom 17. April 2014 zahlreiche Ergänzungen und Änderungen vorgenommen. Die Festsetzung zur Art der baulichen Nutzung wurde mit einer Trennung der Sondergebietsfläche in Teilgebiete SO1 mit einer zulässigen Verkaufsfläche von 1.000 m² (A...) und SO2 mit einer zulässigen Verkaufsfläche von 800 m² (F...) entsprechend den konkret geplanten Vorhaben geändert. Die zulässigen Randsortimente wurden festgesetzt und konkretisiert. Die Flächen des Straßenumbaus in der O... Straße im Bereich der Zufahrt zum Plangebiet wurden einbezogen. Der Straßenumbau soll eine Aufweitung der Fahrbahn in Richtung R... Straße im Bereich der Zufahrt für Linksabbieger auf eine Breite von 4,85 m umfassen. Dazu war eine Reduzierung des östlichen Geh- und Radwegs auf 2 m erforderlich. Die Fahrbahnbreite in Richtung Norden verbleibt bei 3,25 m. Die partiell dargestellten Straßenbegrenzungslinien in der O... Straße und der R... Straße wurden entfernt. Zwischen den Pflanzgebotsflächen Pfg 1 und Pfg 2 wurde eine Abgrenzungslinie festgelegt. Die zulässige Höhe der baulichen Anlagen mit der Festsetzung der Oberkante der Attikahöhe als oberer Abschluss der Gebäude wurde ergänzt und konkretisiert. Die Höhe der Lärmschutzwand zwischen dem Plangebiet und dem Grundstück O... Straße 2 (FlNr. 2107/2) mit 507,5 m über NN, was der bisherigen festgesetzten Höhe von 2,5 m entspricht, wurde konkretisiert. Die zulässigen schalltechnischen Beurteilungspegel in Bezug zu den einzelnen Immissionsorten aus der „Schalltechnischen Untersuchung zu zwei geplanten Einzelhandelsbetrieben im Bebauungsplangebiet A 15 - H...“ des Büros K... vom 30. Oktober 2013 wurden als ergänzende Festsetzung unter 1.9.2 „Vorkehrungen zum Schutz gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG)“ übernommen. Es wurde festgesetzt, dass die Abstandsflächen gemäß Art. 6 BayBO einzuhalten sind. Die Ladenöffnungszeiten wurden begrenzt, ebenso die Anlieferzeiten und die zulässige Beleuchtung der Betriebsfläche. Ergänzend wurde festgelegt, dass die festgesetzten Pflanzgebote zwingend mit der Errichtung des Vorhabens herzustellen sind. Ergänzt wurde eine Festsetzung zum Artenschutz, dass Baumfällungen entsprechend dem Fachbeitrag Artenschutz vom 26. April 2014 nur außerhalb der Vegetationsperiode zwischen dem 1. November und dem 28. Februar zulässig sind. Die Begründung wurde hinsichtlich der Änderungen, sonstigen Ergänzungen und Konkretisierungen überarbeitet. Der geänderte vorhabenbezogene Bebauungsplan weist damit insgesamt 14 Änderungen auf. Bereits die Quantität der Änderungen ist ein Indiz dafür, dass Auslegungsdauer und Stellungnahmefrist nicht angemessen waren. In der zweiten Auslegung wurde ein neuer Umweltbericht mit Stand vom 11. September 2014 ausgelegt. Zwar ist im vereinfachten Verfahren ein Umweltbericht nicht erforderlich (§ 13 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Wenn jedoch ein solcher ausgelegt wurde, ist auch zu berücksichtigen, dass die Überprüfung möglicher Änderungen im Gutachten Zeit in Anspruch nimmt. Von besonderer Bedeutung sind jedoch die Aufteilung des Gebiets in zwei Sondergebiete sowie die Festsetzungen zum Nachbarschutz hinsichtlich der Übernahme der zulässigen schalltechnischen Beurteilungspegel, der Begrenzung der Ladenöffnungszeiten, der Anlieferzeiten und der zulässigen Beleuchtung der Betriebsfläche. Auch wenn mit letzteren die Stellungnahmen zur Öffentlichkeitsbeteiligung ausgewertet wurden, kann dies nicht lediglich als eine Reaktion auf diese Stellungnahmen angesehen werden. Von besonderem Gewicht ist auch, dass die Festsetzungen zum Nachbarschutz die subjektive Rechtsposition des Antragstellers und anderer Anlieger gestalten. Insgesamt sind die Änderungen zu umfangreich und zu komplex, als dass die Dauer der Auslegung von zwei Wochen - wobei der letzte Tag nach einem Wochenende in den Herbstferien lag - als angemessen betrachtet werden kann.

Der Verfahrensfehler wurde nicht vom Antragsteller, sondern von einem Dritten mit Schriftsatz vom 27. Februar 2015 (Az. 2 N 15.472) fristgerecht geltend gemacht (§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Dies ist ausreichend, weil die Rüge nicht nur zugunsten des Rügenden, sondern zugunsten von jedermann wirkt (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: 1. Februar 2016, § 215 Rn. 44).

3. Die beiden dargelegten Verfahrensfehler führen zur Unwirksamkeit des angegriffenen Bebauungsplans. Auf die weiter vorgetragenen materiellen Mängel kommt es mithin nicht mehr entscheidungserheblich an. Für eine eventuelle Heilung der Fehler durch die Antragsgegnerin sieht sich der Senat zu folgenden Hinweisen veranlasst: Selbst wenn man den Bebauungsplan zum Zeitpunkt der Beschlussfassung noch als abwägungsgerecht ansehen wollte, stellt sich die Frage, ob nach einer zukünftigen Heilung der Verfahrensfehler durch die Antragsgegnerin und der dann erforderlichen erneuten Abwägung hinsichtlich des Einzelhandels noch auf ein Gutachten der GMA aus dem Jahr 2011 zurückgegriffen werden kann. Die gleiche Problematik stellt sich hinsichtlich der Frage der verkehrlichen Erschließung. Fraglich ist insbesondere, ob auch angesichts der verkehrlichen Veränderungen am Hauptplatz der Antragsgegnerin noch ein Gutachten zugrunde gelegt werden kann, das auch auf Zahlen aus dem Jahr 2007 basiert. Eine erneute Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin müsste sich damit auseinandersetzen, ob die dem Bebauungsplan zugrundeliegende schallschutztechnische Untersuchung auch unter Berücksichtigung der verkehrlichen Veränderungen zu den richtigen immissionsschutzrechtlichen Festsetzungen führt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO ist die Ziffer I. der Entscheidungsformel allgemein verbindlich und muss von der Antragsgegnerin nach Eintritt der Rechtskraft des Normenkontrollurteils in derselben Weise veröffentlicht werden, wie die angefochtene Satzung (§ 10 Abs. 3 BauGB).

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 20.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1, Abs. 8 GKG).

1

Die auf den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

2

Als grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift wirft die Beschwerde die Frage auf,

ob und unter welchen Bedingungen der Wille einer Gemeinde, Ausübungsstätten bestimmter Religionen zu kontingentieren, mit den Instrumenten des Bauplanungsrechts erreicht werden kann.

3

Diese Fragestellung kann schon deswegen nicht zur Zulassung der Revision führen, weil sie zum einen ("unter welchen Bedingungen") eine Vielzahl möglicher Fallgestaltungen betrifft und daher nur nach Art eines Lehrbuchs beantwortet werden könnte, was nicht Aufgabe eines Revisionsverfahrens ist, und weil sie zum anderen, soweit sie vom Willen einer Gemeinde ausgeht, Ausübungsstätten "bestimmter" Religionen zu "kontingentieren", einen Sachverhalt zugrunde legt, den das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt hat und der mithin in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich wäre.

4

Unabhängig davon führt auch ein weiter gefasstes, diese Einwände vermeidendes Verständnis der Frage, nämlich ob eine Veränderungssperre zulässig ist, wenn die Gemeinde damit eine bislang bauplanungsrechtlich zulässige Stätte zur Religionsausübung verhindern will, um eine Konzentration derartiger Nutzungen zu vermeiden, zu keinem anderen Ergebnis. Denn die damit aufgeworfenen Fragen sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt.

5

Danach darf eine Veränderungssperre erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 2012 - 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82 Rn. 10 m.w.N.). Sie liegt aber nicht schon deswegen vor, weil die Gemeinde die Planung aus Anlass eines konkreten, bisher zulässigen Vorhabens betreibt, das sie verhindern will, oder weil sie das Ziel verfolgt, eine Ausweitung bestimmter bisher zulässiger Nutzungen zu verhindern, selbst wenn dies jeweils den Hauptzweck einer konkreten Planung darstellt (BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 - NVwZ 1991, 875 <876 ff.> = juris Rn. 12 ff). Das gilt auch, wenn es sich um Nutzungen handelt, denen aufgrund bauplanerischer Vorschriften (etwa als privilegierte Vorhaben, BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 - a.a.O. S. 876 = juris Rn. 14) oder - wie hier vom Beschwerdeführer unter Berufung auf Art. 4 Abs. 1 GG geltend gemacht - nach Verfassungsrecht besonderes Gewicht zukommt. Allerdings ist eine Veränderungssperre unwirksam, wenn sie eine von vornherein rechtswidrige Bauleitplanung sichern soll (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 - Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 23 S. 12 f. = juris Rn. 3 f.). Hiervon ist aber nur auszugehen, wenn der beabsichtigten Planung unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen, nicht hingegen im Falle etwaiger Abwägungsmängel dieser Planung, denn als bloßes Mittel der Sicherung der Bauleitplanung, das nicht dazu dient, bauliche und sonstige Nutzungen der Grundstücke vorzubereiten und zu leiten, unterliegt die Veränderungssperre selbst nicht dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB (BVerwG, Beschlüsse vom 27. Juli 1990 - 4 B 156.89 - NVwZ 1991, 62 <63> = juris Rn. 9 und vom 30. September 1992 - 4 NB 35.92 - Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 20 S. 8 f. = juris Rn. 6).

6

In Anwendung dieser Rechtssätze ist das Oberverwaltungsgericht zum Ergebnis gelangt, dass die Veränderungssperre rechtmäßig ist, weil eine hinreichend konkretisierte Planungsabsicht der Antragsgegnerin besteht, die sich nicht in einer reinen Verhinderung der Nutzungswünsche des Antragstellers erschöpft, und das Planungsziel rechtmäßig erreicht werden kann. Mit ihrer Kritik, das Planungsziel diene der Einschränkung von Art. 4 Abs. 1 GG und könne kein legitimes Ziel der Bauleitplanung sein, wendet sich die Beschwerde in der Art einer Revisionsbegründung gegen die Rechtsanwendung durch das Oberverwaltungsgericht, zeigt aber einen über die höchstrichterlich geklärten Rechtsfragen hinausgehenden Klärungsbedarf, der wegen der im Wesentlichen nur verbleibenden irrevisiblen Einzelfallfragen ohnehin eher fernliegt, nicht auf.

7

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Anordnung der Einstellung von Bauarbeiten zur Errichtung einer 2,5 m hohen Mobilfunkanlage auf dem Dach eines ehemaligen Bahnhofsgebäudes im Gemeindegebiet der Beigeladenen.

2

Die Klägerin begann mit den Baumaßnahmen für ihr Vorhaben (Verstärkung des Dachstuhls des Bahnhofsgebäudes, Errichtung des Fußes des Antennenträgers sowie des Treppenpodestes und der notwendigen Geländer) am 7. April 2009. Am 16. April 2009 wurde der Antennenträger zusammengesetzt und die Antenne vormontiert.

3

Am Abend des 16. April 2009 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen u.a., beim Umweltinstitut München ein "Standortkonzept" für Mobilfunkanlagen in Auftrag zu geben, ein Verfahren zur Änderung des Bebauungsplans "Eichenhain" mit dem Ziel einzuleiten, das Bahnhofsgebäude in das angrenzende Wohngebiet einzubeziehen und Festsetzungen zur Zulässigkeit von Mobilfunkanlagen entsprechend dem Standortkonzept zu erlassen, sowie den Erlass einer Veränderungssperre. Unter Hinweis auf die am 17. April 2009 ausgefertigte und bekannt gemachte Veränderungssperre ordnete das Landratsamt am Vormittag desselben Tages die Einstellung der zu diesem Zeitpunkt weit fortgeschrittenen, aber noch nicht beendeten Bauarbeiten für die Errichtung der 2,5 m hohen Mobilfunkantenne vor Ort mündlich an. Mit Bescheid vom 22. April 2009 bestätigte das Landratsamt die mündlich verfügte Einstellung der Bauarbeiten und ordnete die sofortige Vollziehung an.

4

Das Verwaltungsgericht gab der hiergegen erhobenen Klage statt. Der Verwaltungsgerichtshof hat auf die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen die Klage abgewiesen (BauR 2011, 807). Zur Begründung hat er ausgeführt: Die Voraussetzungen für die Anordnung der Baueinstellung hätten vorgelegen, da die Errichtung der Antenne der Veränderungssperre der Beigeladenen vom 17. April 2009 widerspreche. Die Satzung über die Veränderungssperre sei wirksam. Das Planungsziel sei ausreichend konkretisiert gewesen. Die Beigeladene habe beabsichtigt, Mobilfunkanlagen in dem um das Grundstück des Bahnhofsgebäudes erweiterten Baugebiet auszuschließen, wenn eine ausreichende Versorgung des betroffenen Teils des Gemeindegebiets von anderen, nicht am Rande eines Wohngebiets liegenden Standorten aus gewährleistet werden könne. Eine Standortplanung für Mobilfunkanlagen könne sich auf städtebauliche Gründe stützen. Eine über die gesetzlichen Anforderungen zur Gefahrenabwehr hinausgehende kommunale immissionsschutzrechtliche Vorsorgeplanung sei legitim. Hierfür sei die allgemeine Schutzwürdigkeit von Wohngebieten ausreichend. Eine unzulässige Negativplanung liege darin nicht, weil es der Beigeladenen nicht um die Verhinderung von Mobilfunkanlagen, sondern um deren Ausschluss in bestimmten Gebieten unter der Voraussetzung gehe, dass sich in aus Sicht der Gemeinde geeigneteren anderen Teilen des Gemeindegebiets eine für dessen Versorgung ausreichende Zahl von Standorten finden lasse. Der Gemeinde stehe auch das rechtliche Instrumentarium zur Verfügung, um in dem geplanten erweiterten Baugebiet Mobilfunkanlagen sowohl als fernmeldetechnische Nebenanlagen als auch als gewerbliche Hauptanlagen auszuschließen. Die Anlage der Klägerin werde von dem Verbot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst, weil es für verfahrensfreie Vorhaben keine gegenteilige gesetzliche Regelung gebe. Dies gelte jedoch nicht ohne Einschränkungen. Ob ein verfahrensfreies Vorhaben erfasst werde, hänge von dem Ergebnis einer den verfassungsrechtlichen Grundsätzen über die Zulässigkeit einer tatbestandlichen Rückanknüpfung folgenden Interessenabwägung ab. Dabei sei es sachgerecht, den Ausgleich der widerstreitenden Interessen im Rahmen der Entscheidung nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB vorzunehmen, ob eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werde. Wenn sich die Veränderungssperre unverhältnismäßig auswirke, weil der Bauherr nicht mit ihrem Inkrafttreten habe rechnen und sie folglich auch nicht bei seinen Dispositionen habe berücksichtigen müssen, und weil sein Vertrauen auf das Fortbestehen der bei der Vorbereitung des Bauvorhabens und bei Beginn der Bauausführungen gegebenen Rechtslage schutzwürdiger sei als der mit der Veränderungssperre verfolgte Sicherungszweck, sei eine Ausnahme zu erteilen. Die im vorliegenden Fall mit einem möglichen Vertrauensschutz der Klägerin zusammenhängenden Fragen seien daher im Verfahren gemäß § 14 Abs. 2 BauGB zu entscheiden, falls die Klägerin eine Ausnahme von der Veränderungssperre beantrage. Da kein Fall einer offensichtlichen Ausnahmefähigkeit vorliege, sei die im Rahmen der Baueinstellung getroffene Ermessensentscheidung nicht zu beanstanden.

5

Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision trägt die Klägerin vor: Der Verwaltungsgerichtshof habe die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten Maßstäbe zur erforderlichen Konkretisierung der Planung bei Inkrafttreten der Veränderungssperre verkannt. Die Veränderungssperre sei unwirksam, weil das Planungsziel nicht erreichbar sei. Zum einen handele es sich nicht um eine zulässige Vorsorgeplanung, da Mobilfunkanlagen jegliches Risikopotential fehle. Zum anderen widerspreche das Planungsziel der in der Baunutzungsverordnung getroffenen Wertung über die allgemeine und ausnahmsweise Zulässigkeit von Mobilfunkanlagen. Ferner sei es mit dem Festsetzungsinstrumentarium der Baunutzungsverordnung nicht umsetzbar. Jedenfalls aber hätte die Veränderungssperre auf das verfahrensfreie Vorhaben der Klägerin nach Baubeginn nicht mehr angewendet werden dürfen.

6

Die Revision ist unbegründet, weil das vorinstanzliche Urteil mit Bundesrecht im Einklang steht. Bei der Überprüfung der angefochtenen Einstellungsverfügung ist dem Verwaltungsgerichtshof kein revisibler Rechtsfehler unterlaufen.

7

Rechtsgrundlage für die Verfügung ist Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BayBO. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde die Einstellung der Bauarbeiten anordnen, wenn die Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet werden. Hierzu zählt auch eine Veränderungssperre (UA Rn. 56). Der Verwaltungsgerichtshof ist zu Recht von der Wirksamkeit der von der Beigeladenen beschlossenen Veränderungssperre ausgegangen (1.). Er ist ferner zu dem zutreffenden Ergebnis gelangt, dass die streitige, verfahrensfreie Mobilfunkanlage ein Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB ist und deshalb von dem Verbot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst wird (2.) und der Einbeziehung der Anlage in den Anwendungsbereich der Veränderungssperre nicht entgegensteht, dass mit der Errichtung der Anlage bei Erlass der Baueinstellungsverfügung bereits begonnen worden war (3.).

8

1. Die Veränderungssperre ist wirksam.

9

Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt erlassen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen.

10

1.1 Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Senats, dass eine Veränderungssperre erst erlassen werden darf, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (vgl. Beschlüsse vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 4 BN 26.10 - BRS 76 Nr. 108 und vom 1. Oktober 2009 - BVerwG 4 BN 34.09 - Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 29; Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 <146 f.>). Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt (Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN 13.03 - BRS 67 Nr. 118). Die Veränderungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Planungshoheit (Beschluss vom 19. Mai 2004 - BVerwG 4 BN 22.04 - BRS 67 Nr. 119).

11

Dieses Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (Beschluss vom 1. Oktober 2009 a.a.O. Rn. 9). Dasselbe gilt für das Gewicht, das dem mit der Veränderungssperre verfolgten Sicherungszweck beizumessen ist.

12

Dabei geht die Rechtsprechung davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (vgl. Urteil vom 19. Februar 2004 a.a.O.; Beschlüsse vom 21. Oktober 2010 a.a.O. und vom 5. Februar 1990 - BVerwG 4 B 191.89 - BRS 50 Nr. 103).

13

Diese Voraussetzungen hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht als erfüllt angesehen. Der vorliegende Fall ist durch die Besonderheit gekennzeichnet, dass lediglich das vorhandene und zum Teil bereits zum Wohnen genutzte ehemalige Bahnhofsgebäude in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans einbezogen werden soll, der ein allgemeines Wohngebiet vorsieht. Im Hinblick darauf geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, es spreche Überwiegendes dafür, dass die im bestehenden Baugebiet festgesetzte Nutzungsart auf das einbezogene Grundstück ausgedehnt werden solle (UA Rn. 35). Diese Einschätzung ist, soweit sie nicht ohnehin auf tatrichterlicher Würdigung des Einzelfalls beruht, bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Ihr steht nicht entgegen, dass in der 3. Änderung des Bebauungsplans "Eichenhain" vom 28. Oktober 2010 für einen kleinen Teil des Gebäudes, das noch zu Bahnzwecken genutzt wird, ein Sondergebiet "Bahnhof" vorgesehen ist. Denn damit wird lediglich in untergeordnetem Umfang einer tatsächlich ausgeübten und fortzusetzenden Nutzung (für den Schrankendienst) Rechnung getragen.

14

Ein weiteres Ziel der Planung war der Ausschluss von Mobilfunkanlagen unter der Voraussetzung, dass eine ausreichende Versorgung des betroffenen Teils des Gemeindegebiets mit Mobilfunkleistungen von anderen, nicht innerhalb oder am Rande eines Wohngebiets liegenden Standorten aus gewährleistet werden kann. Dies kam nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs (UA Rn. 29 ff.) in den erkennbaren Unterlagen und Umständen der Planung hinreichend klar zum Ausdruck (vgl. hierzu Beschluss vom 1. Oktober 2009 a.a.O.).

15

Da das ohnehin vorhandene und genutzte Gebäude einer weiteren Nutzung zugänglich ist und bleiben soll, handelt es sich entgegen der Auffassung der Revision von vornherein nicht um eine "Negativplanung", also um eine Planung, mit der nur etwas verhindert werden soll. Auch der Umstand, dass in diesem Gebiet bestimmte Arten von Nebenanlagen ausgeschlossen werden sollen, macht sie nicht zur "Negativplanung" in diesem Sinn.

16

1.2 Zu Recht geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass die der Veränderungssperre zugrunde liegende Planung städtebaulich gerechtfertigt ist.

17

1.2.1 Eine Standortplanung für Anlagen des Mobilfunks ist den Gemeinden nicht grundsätzlich verwehrt, wenn hierfür ein rechtfertigender städtebaulicher Anlass besteht. Da Mobilfunkanlagen städtebauliche Auswirkungen haben, dürfen die Gemeinden mit den Mitteln der Bauleitplanung Festsetzungen über ihre räumliche Zuordnung treffen. Den Gemeinden steht es frei, die Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (Urteil vom 28. Februar 2002 - BVerwG 4 CN 5.01 - BRS 65 Nr. 67). Sie dürfen Standortplanung auch dann betreiben, wenn bauliche Anlagen nach den maßgeblichen immissionsschutzrechtlichen Maßstäben - hier den Grenzwerten der 26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BlmSchV) - unbedenklich sind.

18

Allerdings dürfen die Träger der Bauleitplanung sich nicht an die Stelle des Bundesgesetz- oder -verordnungsgebers setzen; daher sind sie beispielsweise nicht befugt, für den gesamten Geltungsbereich eines Bauleitplans direkt oder mittelbar andere (insbesondere niedrigere) Grenzwerte festzusetzen. In diesem Sinn wäre eine eigene "Vorsorgepolitik" unzulässig. Eine derartige Planung liegt der Veränderungssperre der Beigeladenen nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs jedoch nicht zugrunde.

19

1.2.2 Der Klägerin ist zuzustimmen, wenn sie die Auffassung vertritt, eine Einschränkung der Errichtung von Mobilfunkanlagen im Hinblick auf ihre elektromagnetischen Emissionen (also nicht die Gestaltung) würde gegen das Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) verstoßen, wenn sie sich lediglich auf rechtlich irrelevante "Immissionsbefürchtungen" stützen ließe. Denn diese hätten kein städtebauliches Gewicht.

20

Davon ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs allerdings nicht auszugehen. Er verweist darauf, dass nach einem Bericht des Bundesamts für Strahlenschutz noch weiterer Forschungsbedarf bestehe, und stützt dies auf die Aussage in einem Abschlussbericht, die Frage, ob Kinder stärker exponiert oder empfindlicher gegenüber hochfrequenten elektromagnetischen Feldern sein könnten als Erwachsene, habe im Rahmen des Deutschen Mobilfunkforschungsprogramms (DMF) nicht abschließend geklärt werden können. Allein dieser Befund rechtfertige es, im Zusammenhang mit Mobilfunk bestehende Besorgnisse weiterhin auch dem "vorsorgerelevanten Risikoniveau" zuzuordnen und nicht ausschließlich den "Immissionsbefürchtungen" (UA Rn. 38). Diese Feststellungen hat der Senat seiner rechtlichen Beurteilung zugrunde zu legen. Die gegen die Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs erhobene Verfahrensrüge bleibt ohne Erfolg. Die Klägerin meint, der Verwaltungsgerichtshof habe gegen allgemeine Erfahrungssätze oder Auslegungsgrundsätze verstoßen. Sie verweist auf die Rechtsprechung zu Feststellungen zur Zeitgeschichte (Urteil vom 12. September 1968 - BVerwG 8 C 99.67 - BVerwGE 30, 225) und zur Befugnis des Bundesverwaltungsgerichts, Materialien des Landesgesetzgebers auszuwerten (Urteil vom 28. Oktober 1970 - BVerwG 6 C 48.68 - BVerwGE 36, 192 <214>). Derartige Fälle liegen hier indes nicht vor. Unstreitig - auch die Revision will dies nicht in Frage stellen - haben zahlreiche Forschungen stattgefunden, deren Ergebnisse in entsprechenden Publikationen dargestellt, erörtert und zusammengefasst worden sind. Die Beteiligten tragen hierzu ausführlich vor. Die Auswertung derartiger Forschungspublikationen ist Sache der Tatsachengerichte. Erst wenn ein Sachverhalt als derart gesichert angesehen werden kann, dass er vernünftigerweise von niemandem mehr in Zweifel gezogen werden kann, könnte darin eine revisionsgerichtlich verwertbare allgemeinkundige Tatsache liegen (Urteil vom 28. Februar 2007 - BVerwG 3 C 38.05 - BVerwGE 128, 155 Rn. 26). Davon kann hier keine Rede sein. Weder die verschiedenen Stellungnahmen, auf die die Beteiligten verweisen, noch die die Thematik betreffenden Bundestagsdrucksachen (vgl. insbesondere den Vierten Bericht der Bundesregierung über die Forschungsergebnisse in Bezug auf die Emissionsminderungsmöglichkeiten der gesamten Mobilfunktechnologie und in Bezug auf gesundheitliche Auswirkungen vom 12. Januar 2011, BTDrucks 17/4408) lassen darauf schließen, dass bereits ein Konsens dahin bestünde, bei den Auswirkungen von Mobilfunkanlagen handele sich lediglich um irrelevante Immissionsbefürchtungen.

21

1.2.3 Bei einer Standortplanung für Mobilfunkanlagen werden die Gemeinden zur Vermeidung eines Abwägungsfehlers allerdings zu beachten haben, dass ein hohes öffentliches Interesse an einer flächendeckenden angemessenen und ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Dienstleistungen des Mobilfunks besteht. Davon ist der Senat bereits in Entscheidungen ausgegangen, die die Maßstäbe für Befreiungen zugunsten der Betreiber von Mobilfunkanlagen betrafen (Beschlüsse vom 20. Juni 2001 - BVerwG 4 B 41.01 - BRS 64 Nr. 82 und vom 5. Februar 2004 - BVerwG 4 B 110.03 - BRS 67 Nr. 86). In der Zwischenzeit hat die Nutzung von Dienstleistungen des Mobilfunks quantitativ und qualitativ erkennbar zugenommen; insbesondere hat sich die Zahl der Dienste erhöht, die mit den Endgeräten des Mobilfunks in Anspruch genommen werden können, so dass das Gewicht des öffentlichen Interesses eher noch gestiegen ist.

22

Dabei haben die Gemeinden bei der Planaufstellung auch die Wertentscheidung des Verordnungsgebers einzubeziehen, die der Ergänzung durch § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO zugrunde liegt. Danach sind fernmeldetechnische Nebenanlagen denjenigen Nebenanlagen gleich gestellt worden, die ebenfalls besonders wichtige Grundbedürfnisse wie die Versorgung mit Elektrizität, Gas, Wärme und Wasser betreffen. Auch Mobilfunkanlagen fallen hierunter (vgl. hierzu Beschluss vom 3. Januar 2012 - BVerwG 4 B 27.11 - BauR 2012, 754).

23

1.3 Die Planung der Beigeladenen scheitert auch nicht daran, dass sie sich mit dem Instrumentarium der Baunutzungsverordnung rechtlich nicht umsetzen ließe. Das gilt sowohl für den Fall, dass es sich - wovon vorliegend auszugehen ist, weil die Anlage untergeordneter Bestandteil des Mobilfunknetzes ist - um fernmeldetechnische Nebenanlagen nach § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO handelt, als auch für gewerbliche Hauptanlagen. Die von der Revision hiergegen erhobenen Einwände greifen nicht durch.

24

Rechtsgrundlage für den Ausschluss fernmelderechtlicher Nebenanlagen im Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO ist § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO. Danach kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 vorgesehen sind, nicht Bestandteil des Bebauungsplans werden. Dabei ist dem Verwaltungsgerichtshof dahingehend zu folgen, dass die Formulierung "nach den §§ 2 bis 9" die betroffenen Baugebiete umschreibt, wie dies auch in § 1 Abs. 10 BauNVO oder - mit der Einschränkung "§§ 4 bis 9" - in Absatz 7 der Vorschrift der Fall ist (UA Rn. 43 ff.). Dies steht auch mit der Systematik der Baunutzungsverordnung im Einklang. Die Regelungen in den §§ 12 bis 14 BauNVO stellen Querschnittsvorschriften dar, die die Zulässigkeitsvorschriften der §§ 2 ff. BauNVO ergänzen und in den jeweils bezeichneten Baugebieten weitere Anlagen für zulässig erklären. Dies wird durch § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO bestätigt. Daher ist es folgerichtig, die in diesen Regelungen, somit auch in § 14 BauNVO, normierten Ausnahmen ebenso zu behandeln wie die in den Baugebietsvorschriften vorgesehenen Ausnahmen. Die in § 14 Abs. 1 Satz 3 BauNVO ausdrücklich geregelte Möglichkeit, die Zulässigkeit von untergeordneten Nebenanlagen im Bebauungsplan einzuschränken oder auszuschließen, steht dieser Auslegung nicht entgegen, sondern bestätigt das Ergebnis. Der Senat hat diese Vorschrift als Erinnerung an den Ortsgesetzgeber bezeichnet, dass er die Möglichkeit der bauplanerischen Abwahl besitzt (Urteil vom 3. Dezember 1992 - BVerwG 4 C 27.91 - BVerwGE 91, 234). Ein E-contrario-Schluss kann daraus nicht gezogen werden.

25

Fernmeldetechnische Hauptanlagen, die nicht unter § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO fallen (vgl. hierzu BRDrucks 354/89 S. 57), können als Gewerbebetriebe in einem Wohngebiet nach § 1 Abs. 6 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 9 BauNVO ausgeschlossen werden (UA Rn. 47). Der Einwand der Revision, es fehle hierfür an städtebaulichen Gründen, ist in diesem Zusammenhang verfehlt. Denn mit "besonderen" städtebaulichen Gründen im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats lediglich gefordert, dass es spezielle Gründe gerade für die gegenüber § 1 Abs. 5 BauNVO noch feinere Ausdifferenzierung der zulässigen Nutzung geben muss (Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 77.84 - BVerwGE 77, 317). Daran bestehen für Mobilfunkanlagen keine Zweifel.

26

2. Die umstrittene Mobilfunkanlage wird von der Veränderungssperre erfasst, weil es sich bei ihr, wie von § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB vorausgesetzt, um ein Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB handelt. Dem Vortrag der Klägerin im Revisionsverfahren, der Anlage fehle wegen ihrer nur geringen Höhe von 2,5 m die bodenrechtliche Relevanz, ist nicht zu folgen. Die Anlage kann die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (vgl. Urteil vom 31. August 1973 - BVerwG 4 C 33.71 - BVerwGE 44, 59 <62>). Weil sie auf dem Dach des Bahnhofsgebäudes errichtet werden soll, ist sie trotz ihrer geringen Höhe weithin sichtbar. Auch hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 9. September 2009 (VGH 1 CS 09.1292) im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, auf den er in seinem Urteil (Rn. 49) Bezug nimmt, festgestellt, die Anlage wirke schon für sich gesehen "recht massiv". Sie kann daher städtebauliche Auswirkungen haben. Dies gilt umso mehr, als sie nicht allein in den Blick zu nehmen ist. Eine Anlage hat bodenrechtliche Relevanz, wenn sie auch und gerade in ihrer unterstellten Häufung Belange erfasst oder berührt, welche städtebauliche Betrachtung und Ordnung erfordern (Urteil vom 7. Mai 2001 - BVerwG 6 C 18.00 - BVerwGE 114, 206 <209>). Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs wäre der städtebauliche Belang des Ortsbildes (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) berührt, wenn auf demselben Gebäude oder in dessen näherer Umgebung eine oder gar mehrere vergleichbare Anlagen hinzukommen sollten. Zudem würden - ebenfalls bei einer gedachten Häufung der Anlagen - die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) betroffen - die Anlage soll Hochfrequenzstrahlen ausbreiten - sowie die Belange des Post- und Telekommunikationswesens (§ 1 Abs. 6 Nr. 8d BauGB).

27

3. Der Verwaltungsgerichtshof ist ohne Verstoß gegen Bundesrecht zu dem Ergebnis gelangt, dass die streitige, nach Art. 57 BayBO verfahrensfreie Mobilfunkanlage von dem Verbot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst wird, obwohl mit ihrer Errichtung bei Erlass der Baueinstellungsverfügung bereits begonnen worden war.

28

3.1 Das Vorhaben fällt nicht unter § 14 Abs. 3 BauGB. Danach werden (nur) Vorhaben, die vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre baurechtlich genehmigt worden sind, Vorhaben, von denen die Gemeinde nach Maßgabe des Bauordnungsrechts Kenntnis erlangt hat und mit deren Ausführung vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre hätte begonnen werden dürfen, sowie die (hier nicht einschlägigen) Unterhaltungsarbeiten und die Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung von der Veränderungssperre nicht berührt.

29

Die verfahrensfreien Vorhaben (Art. 57 BayBO, § 62 Musterbauordnung 2002) werden von dieser Regelung ausdrücklich nicht erfasst. Dies entspricht, wie der Vertreter des Bundesinteresses näher dargelegt hat, der Regelungsabsicht des Bundesgesetzgebers. Die ursprünglich im Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) 1998 verwendete Formulierung "auf Grund eines anderen Verfahrens zulässig" wurde zur Vermeidung von Zweifeln im Europarechtsanpassungsgesetz (EAG Bau) durch den heutigen Wortlaut ersetzt. In der Begründung wird hierzu ausgeführt, Voraussetzung für Vertrauensschutz sei die materielle Rechtmäßigkeit des Vorhabens, die ordnungsgemäße Beteiligung der Gemeinde und - als Grundlage für die Bildung schutzwürdigen Vertrauens - das Verschweigen der Gemeinde innerhalb der landesrechtlichen Wartefrist bzw. ihre positive Zustimmung zu dem Bauvorhaben. Der Anwendungsbereich sollte sich ausdrücklich nicht auf die sog. verfahrensfreien Vorhaben im Sinne des § 61 Musterbauordnung 2002 erstrecken (BTDrucks 15/2250 S. 51 f.).

30

3.2 § 14 Abs. 3 BauGB ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Vorschrift ist insbesondere mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar.

31

Der Verwaltungsgerichtshof geht zu Recht davon aus, dass der Sicherung planerischer Festsetzungen durch eine Veränderungssperre bei einem begonnenen Bauvorhaben unechte Rückwirkung zukommt (UA Rn. 54). Die Veränderungssperre verändert die Rechtsposition des Bauherrn, da sein Vorhaben mit Inkrafttreten der Veränderungssperre unzulässig wird.

32

Regelungen mit unechter Rückwirkung sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts regelmäßig zulässig. Jedoch ergeben sich für den Normgeber aus dem rechtsstaatlichen Prinzip der Rechtssicherheit verfassungsrechtliche Schranken, wobei Rechtssicherheit in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet. Das Vertrauen des Bürgers ist namentlich enttäuscht, wenn das Gesetz einen entwertenden Eingriff vornimmt, mit dem der Betroffene nicht zu rechnen brauchte, den er also auch bei seinen Dispositionen nicht berücksichtigen konnte (BVerfG, Beschluss vom 28. November 1984 - 1 BvR 1157/82 - BVerfGE 68, 287 <307>). Diesen "qualifizierten" Vertrauensschutz genießen Bauherren verfahrensfreier Vorhaben nicht. § 14 Abs. 3 BauGB stellt für jedermann erkennbar klar, dass eine gesicherte Position nur in den dort genannten Fällen eingeräumt wird. Wer mit einem verfahrensfreien Bauvorhaben beginnt, muss jederzeit damit rechnen, dass er an der Fertigstellung gerade durch eine vorhabenveranlasste Veränderungssperre gehindert wird.

33

Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht nicht so weit, den Bürger vor jeder Enttäuschung seiner Erwartungen in die Dauerhaftigkeit der Rechtslage zu bewahren; vielmehr müssen auf seiner Seite gewichtige zusätzliche Interessen angeführt werden können, die dem öffentlichen Interesse vorgehen. Daran fehlt es bei Bauherren verfahrensfreier Vorhaben. Gegenüber dem mit dem Instrument der Veränderungssperre verfolgten gesetzgeberischen Ziel, die gemeindliche Planungshoheit zu schützen, wiegt ihr Interesse am Schutz ihrer Investitionen weniger schwer. Ihrem finanziellen Interesse kommt grundsätzlich kein gesteigertes Gewicht zu, weil es sich bei verfahrensfreien Bauvorhaben um Anlagen handelt, die sich regelmäßig mit überschaubarem Kostenaufwand verwirklichen lassen. Außerdem können die Bauherren, wie der Verwaltungsgerichtshof dargelegt hat (UA Rn. 60), die Gemeinde von ihrem Vorhaben in Kenntnis setzen und damit Klarheit gewinnen, ob eine Änderung der planungsrechtlichen Situation bevorsteht. Demgegenüber hat die Gemeinde keine den Bauherren in weitergehendem Umfang schonende Alternativen zur Sicherung ihrer Planungsabsichten, als nach Kenntnisnahme von dem Beginn der Bauarbeiten mit einer Veränderungssperre zu reagieren und dieser mit einer Einstellungsverfügung Geltung verschaffen zu lassen. Ein Planungsbedürfnis kann und wird häufig erst dadurch entstehen, dass sie durch den Beginn von Bauarbeiten, über die sie nicht informiert worden ist, bodenrechtliche Konflikte erkennt, die ihr eine planerische Bewältigung geboten erscheinen lassen.

34

3.3 Allerdings kann es im Einzelfall angezeigt sein, bereits begonnene Vorhaben von der künftigen Bauleitplanung auszunehmen oder eine Ausnahme von der Veränderungssperre zuzulassen. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB kann von der Veränderungssperre eine Ausnahme zugelassen werden, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm sind allerdings nicht erfüllt, wenn das Vorhaben mit dem Sicherungszweck der Veränderungssperre nicht vereinbar ist, insbesondere der beabsichtigten Planung widerspricht oder sie wesentlich erschweren würde (Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dezember 2008, § 14 Rn. 31). So liegt der Fall hier. Es ist deshalb folgerichtig, dass die Klägerin einen Antrag auf Befreiung von der Veränderungssperre nicht gestellt hat, weil sie ihn für aussichtslos hält.

I. Die am 20. September 2016 bekannt gemachte „Satzung der Gemeinde N****** ** *** vom 20.09.2016 über eine Veränderungssperre im Ortsteil P*********** für den Bereich des Grundstückes Fl.-Nr. ***** der Gemarkung N********* ** ***, im Geltungsbereich des Bebauungsplanes ‚** **********‘ “ ist unwirksam.

II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden‚ sofern nicht der Antragsteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen. 

Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit einer Veränderungssperre.

Der Antragsteller beabsichtigt den Umbau und die Nutzungsänderung des auf dem Grundstück FlNr. … der Gemarkung N. (Baugrundstück) stehenden ehemaligen Sportgeschäfts in eine Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber mit 102 Wohnplätzen. Die Baugenehmigung hierfür hatte er im Januar 2016 beantragt. Das Baugrundstück liegt im Geltungsbereich des am 23. November 1993 bekannt gemachten und zwischenzeitlich mehrfach geänderten Bebauungsplans „…“, der für den Bereich des Baugrundstücks in der Ursprungsfassung ein Mischgebiet festsetzte. Seit der am 24. Juni 1997 bekannt gemachten 2. Änderung des Bebauungsplans ist für den gesamten Geltungsbereich des Bebauungsplans ein allgemeines Wohngebiet ausgewiesen.

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin erließ in seiner Sitzung vom 19. September 2016 unter dem Tagesordnungspunkt Nr. 4 einen Planaufstellungsbeschluss zur Änderung des Bebauungsplans „…“ und zwar begrenzt auf das Baugrundstück „für die Errichtung eines Einheimischen Modells (Wohnen für junge Leute und Studierende)“. Unter dem Tagesordnungspunkt Nr. 5 beschloss der Gemeinderat sodann in derselben Sitzung die streitgegenständliche „Satzung der Gemeinde N. vom 20.09.2016 über eine Veränderungssperre im Ortsteil P. für den Bereich des Grundstückes Fl.-Nr. … der Gemarkung N., im Geltungsbereich des Bebauungsplanes, …“. Der Geltungsbereich dieser Veränderungssperre, die am 20. September 2016 vom ersten Bürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt wurde, begrenzt sich nach § 2 der Satzungsregelung in Verbindung mit dem beigefügten Lageplan auf das Baugrundstück. Gemäß § 1 der Satzung dient der Erlass der Veränderungssperre der Sicherung der mit Aufstellungsbeschluss vom 19. September 2016 eingeleiteten und auf das Baugrundstück bezogenen Änderungsplanung. Gemäß § 3 Abs. 1 der Satzung dürfen u.a. Vorhaben i.S. von § 29 BauGB nicht durchgeführt werden. Als Zeitpunkt des Inkrafttretens der Veränderungssperre wurde der Tag der öffentlichen Bekanntmachung bestimmt (§ 4). Sowohl der Aufstellungsbeschluss zur Änderung des Bebauungsplans als auch der Satzungsbeschluss über die Veränderungssperre wurden am 20. September 2016 durch Aushang öffentlich bekannt gemacht. In der Bekanntmachung über den Beschluss zur Änderung des Bebauungsplans heißt es:

„Für das im Geltungsbereich des Bebauungsplanes, … gelegene Grundstück Fl.Nr. …, Gemarkung n., soll die Nutzung Wohnen,Einheimischenmodell für junge Leute und Studenten' festgesetzt werden.“

Das Landratsamt P. erteilte mit Bescheid vom 25. Januar 2017 dem Antragsteller die beantragte Baugenehmigung unter Erteilung einer Abweichung von den Vorschriften über innere Brandwände, unter Befreiungen von Festsetzungen des Bebauungsplans (hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche, der Geschossflächenzahl sowie bezüglich Dachgaupen und Dachform) sowie gestützt auf § 246 Abs. 14 BauGB unter Abweichung von der Satzung über die Veränderungssperre. Mit Bescheid vom 30. Januar 2017 beanstandete das Landratsamt Passau die Veränderungssperre rechtsaufsichtlich. Über die gegen Bescheide vom 25. und 30. Januar 2017 erhobenen Anfechtungsklagen der Antragsgegnerin hat das Verwaltungsgericht Regensburg bislang nicht entschieden.

Der Antragsteller macht mit seinem am 17. März 2017 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrag die Unwirksamkeit der am 19. September 2016 beschlossenen Veränderungssperre geltend. Die zu sichernde Änderungsplanung leide an nicht ausräumbaren Mängeln. Aus den Gesamtumständen ergebe sich, dass die Antragsgegnerin keine originären und rechtmäßigen städtebaulichen Ziele verfolge, sondern dass es ihr ausschließlich um die Verhinderung der Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber gehe. Der Veränderungssperre fehle der Sicherungszweck, weil die angeblichen Planungsziele durch die Änderung des Bebauungsplans nicht erreicht werden könnten. Ein über § 9 BauGB hinausgehendes „Festsetzungserfindungsrecht“ stehe einer Gemeinde nicht zu. Eine Festsetzung „Wohnen für junge Leute“ sei schon grundsätzlich ungeeignet, da die Zulässigkeit des Wohnens hierbei mit Zeitablauf (Überschreitung einer Altersgrenze) unzulässig werden könne. Die Änderungsplanung widerspreche hinsichtlich der angedachten Regelung „für junge Leute“ zudem dem Bestimmtheitsgebot. Bei Studierenden müsse es sich auch nicht zwingend um junge Leute handeln. Einer Regelung für junge Leute und Studierende bedürfe es nicht, da eventuelle Wohnungen für junge Leute und Studierende bereits aufgrund des geltenden Bebauungsplans zulässig wären.

Der Antragsteller beantragt,

die am 20. September 2016 bekanntgemachte Satzung der Antragsgegnerin über eine Veränderungssperre im Ortsteil P. für den Bereich des Grundstücks FlNr. … der Gemarkung N. im Geltungsbereich des Bebauungsplans „…“ für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die beabsichtigte Planung sei mit den bauplanungsrechtlichen Vorschriften vereinbar sowie hinreichend konkretisiert und bestimmt. Aus dem Aufstellungsbeschluss vom 19. September 2016 gehe hervor, dass die Änderung des Bebauungsplans auf die Errichtung eines Einheimischenmodells (Wohnen für junge Leute und Studierende) auf dem Grundstück … gerichtet sei. Das gem. § 1 Abs. 6 Nr. 2 und Nr. 4 BauGB legitime Planungsziel könne über Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung gem. § 9 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 BauGB i.V. mit §§ 1 ff. BauNVO, insbesondere über § 4 und § 1 Abs. 9 BauNVO („Feingliederung“), erreicht werden, zumal das Einheimischenmodell in § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB gesetzlich verankert sei. Es handele sich nicht um eine reine Verhinderungsbzw. Negativplanung. Die Festsetzung eines Einheimischenmodells sei bereits früher in der Gemeinde diskutiert worden, auch wenn keine rechtlichen Schritte eingeleitet oder diesbezügliche Entscheidungen getroffen worden seien. In der Gemeinde bestehe ein erheblicher Wohnraumbedarf für Ortsansässige, was durch laufende weitere Verfahren der Bauleitplanung belegt werde. In anderen Baugebieten in der Umgebung gebe es nur noch einige wenige unbebaute Flächen, die sich zudem in Privatbesitz befänden. Es gebe laufend Anfragen von Einheimischen nach bezahlbarem Wohnraum. Oft handele es sich dabei um junge Leute, die den Weg in die Selbständigkeit nehmen und ortsansässig bleiben wollten. Das gesamte Ortsbild sei von Ein-, Zweifamilien- und Doppelhäusern geprägt. Wohnungen als solche seien kaum vorhanden. Somit wäre die auf dem Antragstellergrundstück bereits vorhandene, leerstehende Bausubstanz bestens geeignet, dringend benötigten Wohnraum zu schaffen. Aufgrund der abnehmenden Flüchtlingszahlen stünden im Raum Passau bereits viele Unterkünfte leer. Es sei zu erwarten, dass es in absehbarer Zeit auch im Interesse des Antragstellers liege, das Grundstück einer anderen wirtschaftlichen Nutzung zuzuführen.

Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses unterstützt ohne eigene Antragstellung den Normenkontrollantrag des Antragstellers.

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Behördenakten sowie der Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Regensburg (Az. RN 6 S. 17.579, RN 6 K 17.313, RN 6RN 6 K 17.313) mit Beiakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 17. Oktober 2017 verwiesen.

Der zulässige Normenkontrollantrag des Antragstellers, der als Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich des Plangebiets gem. § 47 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) antragsbefugt ist (BayVGH, U.v. 20.9.2016 - 15 N 15.1092 - juris Rn. 13 m.w.N.), ist begründet.

1. Die streitgegenständliche, am 20. September 2016 bekannt gemachte Veränderungssperre ist aufgrund eines materiellen Mangels unwirksam, § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.

Die in § 14 Abs. 1 BauGB genannte Voraussetzung, wonach eine Veränderungssperre „zur Sicherung der Planung“ beschlossen werden kann, ist auch mit Blick auf Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nur gegeben, wenn die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitete Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll, und wenn diese Planung nicht an schon zu diesem frühen Zeitpunkt des Verfahrens erkennbaren, nicht behebbaren Mängeln leidet (vgl. BayVGH, U.v. 20.9.2016 -15 N 15.1092 - juris Rn. 15; U.v. 27.1.2017 - 15 B 16.1834 - juris Rn. 22 m.w.N.).

a) Auch wenn eine Gemeinde grundsätzlich ein legitimes Planungsziel verfolgt, wenn sie unter Berufung auf die öffentlichen Belange der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) sowie der Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und des Umbaus vorhandener Ortsteile (§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB) plant, um Wohnraum auch für Ortsansässige zu erschwinglichen Kosten zur Verfügung zu stellen (vgl. BayVerfGH, E.v. 18.2.2016 - Vf. 5-VII-14 - BayVBl. 2017, 153 = juris Rn. 42), ist das Ziel einer Wohnnutzungsbegrenzung auf einheimische „junge Leute“ und einheimische Studierende mittels einer Festsetzung in einem Bebauungsplan nicht erreichbar. Die auf Ausweisung einer Wohnnutzung „Einheimischenmodell für junge Leute und Studenten“ gerichtete Planung leidet mithin an einem anfänglichen, im weiteren Planungsverlauf nicht behebbaren Mangel.

Für bauplanungsrechtliche Festsetzungen besteht ein Typenzwang. Durch den Bebauungsplan bestimmt der Plangeber Inhalt und Schranken des Eigentums der im Planbereich gelegenen Grundstücke. Hierfür bedarf er gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Grundlage. Solche finden sich in § 9 BauGB, in Art. 81 BayBOsowie in den Vorschriften der in Ergänzung zu § 9 BauGB erlassenen Baunutzungsverordnung (BauNVO). Dort sind die planerischen Festsetzungsmöglichkeiten im Bebauungsplan jeweils abschließend geregelt, ein darüber hinausgehendes Festsetzungsfindungsrecht steht dem Plangeber - abgesehen vom hier nicht einschlägigen Fall des § 12 Abs. 3 Satz 2 BauGB - nicht zu. Festsetzungen im Bebauungsplan, zu denen weder § 9 BauGB i.V. mit den Regelungen der BauNVO noch Art. 81 BayBO ermächtigt, sind der Gemeinde daher verboten und mithin von vornherein unwirksam (vgl. BVerwG, U.v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56 = Leitsatz 2 sowie juris Rn. 29 ff.; U.v. 16.9.1993 - 4 C 28.91 - BVerwGE 94, 151 = juris, Rn. 10; B.v. 23.12.1997 - 4 BN 23.97 - NVwZ-RR 1998, 538 = juris Rn. 8; U.v. 30.8.2001 - 4 CN 9.00 - BVerwGE 115, 77 = juris Rn. 8; BayVGH, U.v. 4.8.2015 - 15 N 12.2124 - juris Rn. 17; U.v. 28.7.2016 - 1 N 13.2678 - juris Rn. 38).

Ebenso wie es die Möglichkeit der Festsetzung „Wohnen für Einheimische“ nach Maßgabe des § 9 BauGB und der BauNVO nicht gibt, ist auch die hier laut Angaben der Antragsgegnerin anvisierte Ausweisung einer Wohnnutzung „Einheimischenmodell für junge Leute und Studenten“ rechtlich nicht zulässig. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seiner grundlegenden Entscheidung zum „Weilheimer Modell“ ausgeführt, dass der bauplanerischen Festsetzung eines „Wohngebiets für Einheimische“ der insoweit abschließende Katalog des § 9 BauGB entgegensteht (BVerwG, U.v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56 = juris Rn. 30). Ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht geht auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass Einheimischenmodelle allein im Wege der Bauleitplanung nicht reglementiert werden können, sondern dass es zur Umsetzung vertraglicher Modelle bedarf (vgl. BayVGH, U.v. 22.12.1998 - 1 B 94.3288 - BayVBl. 1999, 399 = juris Rn. 93).

Eine besondere Möglichkeit der Festsetzung der Art der baulichen Nutzung im Sinne einer Wohnnutzung, die Einheimischen bzw. (wie hier) einheimischen jungen Leuten und einheimischen Studierenden vorbehalten bleibt, ist in § 9 BauGB und in §§ 2 ff. BauNVO nicht vorgesehen. Zwar können in einem Bebauungsplan gem. § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB einzelne Flächen festgesetzt werden, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude errichtet werden dürfen, die für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf bestimmt sind. Der „besondere Wohnbedarf“ von Personengruppen im Sinne dieser Vorschrift muss allerdings in ba ul ic he n Besonderheiten der Wohngebäude zum Ausdruck kommen (BVerwG, B.v. 17.12.1992 - 4 N 2.91 20 BVerwGE 91, 318 = juris Rn. 24, 30; U.v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56 = juris Rn. 30). So können etwa besondere Wohnbedürfnisse bei alten und behinderten Menschen vorliegen (z.B. rollstuhlgerechte Türen, Fahrstühle usw.). Hingegen beinhaltet § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB keine rein sozialpolitisch motivierte Festsetzungsbefugnis (BVerwG, B.v. 17.12.1992 a.a.O. am Beispiel von kinderreichen und jungen Familien, alleinerziehenden Müttern und Vätern oder sonstigen Personengruppen mit niedrigem Einkommen). Deshalb vermag allein die Eigenschaft als einheimischer junger Mensch oder sonst Einheimischer mit z.B. geringem Einkommen dieser Personengruppe keinen besonderen Wohnbedarf in diesem Sinn zu vermitteln. Soweit in der Rechtsprechung ein besonderer Wohnbedarf für die Gruppe der Studenten als denkbar angesehen wird (vgl. BVerwG, B.v. 17.12.1992 a.a.O. juris Rn. 30: „z.B. Einzelräume und Gemeinschaftseinrichtungen“), ist jedenfalls nicht ersichtlich, inwiefern dies speziell für einheimische Studierende der Fall sein könnte.

Das Planungsziel kann auch nicht dadurch erreicht werden, dass auf dem Grundstück des Antragstellers die Ausweisung eines Wohngebiets (§ 3 oder § 4 BauNVO) mit Nutzungsausschlüssen gem. § 1 Abs. 9 BauNVO flankiert wird, sodass als legale Art der baulichen Nutzung nur noch eine Nutzung als Wohngebäude ausschließlich für (wie auch immer zu definierende) einheimische „junge Leute“ und einheimische Studenten übrig bleibt. Diese Vorgehensweise ist nicht von den in § 1 Abs. 9 BauN-VO enthaltenen Festsetzungsmöglichkeiten gedeckt. § 1 Abs. 9 BauNVO gestattet es - über § 1 Abs. 5 BauNVO hinausgehend - der Gemeinde einzelne Unterarten von Nutzungen, welche die Baunutzungsverordnung selbst nicht angeführt hat, mit planerischen Festsetzungen zu erfassen, also etwa auszuschließen. Die Planungsfreiheit der Gemeinden ist im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 9 BauNVO aber dadurch begrenzt, dass sich die Differenzierungen auf bestimmte Anlagentypen beziehen müssen, die es in der sozialen und ökonomischen Realität bereits gibt (BVerwG, B.v. 27.7.1998 - 4 BN 31.98 - ZfBR 1998, 317 = juris Rn. 6 f.; B.v. 5.6.2014 - 4 BN 8.14 - ZfBR 2014, 574 = juris Rn. 10 m.w.N.; BayVGH, U.v. 30.10.2014 - 1 N 13.2273 - juris Rn. 21; BayVGH, B.v. 15.6.2016 - 15 N 15.1583 -juris Rn. 21). Zudem ist entsprechend dem abstrakten Normcharakter des Bebauungsplans die Planung konkreter Einzelprojekte von § 1 Abs. 4 bis Abs. 9 BauNVO nicht gedeckt (BVerwG, U.v. 22.5.1987 - 4 C 77.84 - BVerwGE 77, 317 - juris Rn. 22; B.v. 6.5.1993 - 4 NB 32.92 - NVwZ 1994, 292 = juris Rn. 17 m.w.N.; B.v. 30.1.2014 - 4 BN 46.13 - ZfBR 2014, 374 = juris Rn. 6; vgl. auch Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2017, § 1 BauNVO Rn. 103 m.w.N.). Auch § 1 Abs. 9 BauNVO eröffnet der Gemeinde keine Befugnis, neue Nutzungsarten zu „erfinden“. Vorliegend fehlt es insoweit an der Beschreibbar-keit einer bestimmten, in der sozialen und ökonomischen Realität existenten Art von baulichen Anlagen mit der Zweckbestimmung „Wohngebäude für einheimische junge Leute und Studenten“. Bei Wohnanlagen wird hinsichtlich der Art der Nutzung grundsätzlich oder typischerweise nicht danach unterschieden, ob darin ausschließlich (wie auch immer zu definierende) Einheimische bzw. speziell „einheimische junge Leute“ oder „einheimische Studierende“ wohnen (können). Der Umstand, dass sich heute in § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB eine ausdrückliche gesetzliche Regelung zum Einheimischenmodell findet, ändert darin nichts. In dieser Norm wird lediglich klargestellt, dass u.a. der Erwerb angemessenen Wohnraums durch einkommensschwächere und weniger begüterte Personen der örtlichen Bevölkerung als ein mit der Bauleitplanung verfolgtes Ziel Gegenstand eines städtebaulichen Ve rt ra gs sein kann, was die ältere verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung schon vor der Schaffung dieser Regelung anerkannt hatte (vgl. BVerwG, U.v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56 ff.; vgl. auch BayVGH, U.v. 22.12.1998 - 1 B 94.3288 -BayVBl. 1999, 399 = juris Rn. 93). § 11 Abs. 1 BauGB schafft aber keine über § 9 BauGB i.V. mit §§ 1 ff. BauNVO hinausgehenden Festsetzungsmöglichkeiten (zur Klarstellungsfunktion des § 11 BauGB vgl. Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 11 Rn. 1 ff.). Insbesondere sog. Planungsverträge gem. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB stellen in der Regel bebauungsplanbegleitende bzw. festsetzungsergänzende Verträge dar, die über den Weg der Vereinbarung Lösungsmöglichkeiten schaffen sollen, die über Planfestsetzungen nach § 9 BauGB nicht machbar wären (Reidt a.a.O. § 11 Rn. 45; zum denkbaren Inhalt entsprechender vertraglicher Regelungen mit dem Ziel der Deckung des Wohnbedarfs für die ortsansässige Bevölkerung vgl. zusammenfassend Reidt a.a.O. § 11 Rn. 51).

Die Zielrichtung einer Planung Wohnnutzung „Einheimischenmodell für junge Leute und Studierende“ lässt sich auch nicht über ein „sonstiges Sondergebiet“ gem. § 11 BauNVO festsetzen. Nach § 11 Abs. 1 BauNVO sind als sonstige Sondergebiete solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheiden. Ein wesentlicher Unterschied liegt vor, wenn ein Festsetzungsgehalt gewollt ist, der sich keinem der in den §§ 2 ff. BauNVO geregelten Gebietstypen zuordnen und deshalb sachgerecht mit einer auf sie gestützten Festsetzung nicht erreichen lässt. Die allgemeine Zwecksetzung des Baugebiets ist das entscheidende Kriterium dafür, ob sich das festgesetzte Sonder gebiet wesentlich von einem Baugebietstyp im Sinne der §§ 2 bis 10 BauNVO unterscheidet (vgl. BVerwG, U.v. 11.7.2013 - 4 CN 7.12 - BVerwGE 147, 138 = juris Rn. 12; B.v. 9.6.2016 - 4 B 8.16 - ZfBR 2016, 699 = juris Rn. 4 m.w.N.; Decker in Jäde, BauGB/BauNVO, 8. Aufl. 2017, § 11 BauNVO Rn. 3; Stock in König/Roeser/ Stock, BauNVO, 3. Aufl. 2014, § 11 Rn. 4). Sondergebietsfestsetzungen dürfen daher nicht zu einer Umgehung des grundsätzlichen Typenzwangs der BauNVO als Ausfluss einer sachgerechten Inhaltsbestimmung des Eigentums i.S. von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG führen. Die in den Baugebieten gem. §§ 2 bis 10 BauNVO geregelten Zusammenfassungen von Nutzungen, Anlagen und Einrichtungen sind in vielfältiger Beziehung Ausdruck einer den Grundsätzen von § 1 und § 1a BauGB entsprechenden Bauleitplanung und deshalb grundsätzlich als abschließende Regelung der Baugebiete zu verstehen. § 11 Abs. 1 und Abs. 2 BauNVO ist daher auch kein Auffangtatbestand für Fälle, in denen - wie hier (s.o.) - Differenzierungen im Nutzungskatalog gem. § 1 Abs. 4 bis Abs. 9 BauNVO unzulässig wären. Die Nutzung „Wohnen“ als solche ist den Baugebieten nach §§ 2 bis § 4a BauNVO (als Nutzungsschwerpunkt) und, wenn in den Baugebieten auch gewerbliche Nutzungen und andere nicht Wohnzwecken dienende Nutzungen vorgesehen sind, den Baugebieten nach § 5 bis § 7 BauNVO vorbehalten (allgemein zu den Grenzen, in Abweichung von §§ 2 ff. BauNVO durch Festsetzung eines Sondergebiets einen neuen Gebietstyp mit Wohnnutzung zu entwickeln vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand: Mai 2017, zu § 11 BauNVO Rn. 19). Sondergebiete für Wohngebiete in Abweichung von § 2 ff. BauNVO sind daher grundsätzlich nicht zulässig (Söfker a.a.O. Rn. 37 - Stichwort „Sondergebiete für Wohngebiete“). Das gilt maßgeblich dann, wenn es nicht um die Festsetzung einer Nutzung mit besonderen baulichen Merkmalen, sondern schlicht darum geht, die Wohnnutzung einem bestimmten Bevölkerungsteil - hier etwa einheimischen jungen Leute - vorzubehalten. Es ist nicht ersichtlich, dass sich unter dem Gesichtspunkt des Wohnens ein Wohngebiet speziell für die vorgenannte Bevölkerungsgruppe wesentlich von den Baugebieten nach §§ 2 - 7 BauNVO unterscheidet (für ein Sondergebiet „betreute Seniorenwohnungen“ vgl. auch VGH BW, U.v. 11.10.1994 - 5 S 3142/93 - NVwZ-RR 1995, 154 = juris Rn. 26; Decker in Jäde, BauGB/BauNVO, 8. Aufl. 2017, § 11 BauNVO Rn. 4).

b) Auch wenn eine Veränderungssperre für ein einziges Grundstück erlassen werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 10.9.1976 - IV C 39.74 - BVerwGE 51, 121 = juris Ls. 2 und Rn. 33; BayVGH, U.v. 13.12.2016 - 15 N 14.1019 - juris Rn. 23) und auch wenn es einer Gemeinde grundsätzlich nicht verwehrt ist, auf einen Bauantrag mit einer Bauleitplanung zu reagieren, die diesem die materielle Rechtsgrundlage entziehen soll, bestehen vorliegend jedenfalls gewichtige Hinweise dafür, dass die streitgegenständliche Veränderungssperre auch deshalb unwirksam ist, weil die zu sichernde Änderungsplanung als sog. (reine) Verhinderungsbzw. Negativplanung von vornherein gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verstößt. Eine solche Planung ist dadurch gekennzeichnet, dass die planerische Ausweisung in Wirklichkeit nicht gewollt ist, sondern die Regelung nur und ausschließlich vorgeschoben wird, um eine andere Nutzung zu verhindern (zum Ganzen: BVerwG, B.v. 18.12.1990 - 4 NB 8.90 - BayVBl. 1991, 280 = 13 ff.; B.v. 15.3.2012 - 4 BN 9.12 - BauR 2012, 1067 = juris Rn. 3; BayVGH, U.v. 27.1.2017 - 15 B 16.1834 - juris Rn. 28 m.w.N.).

Ein Indiz hierfür ist im vorliegenden Fall, dass im Aufstellungsverfahren seit dem Aufstellungsbeschluss vom 19. September 2016 und damit über einen Zeitraum von 13 Monaten bis zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof seitens der Antragsgegnerin nichts weiter geschehen ist, um die Planung voranzubringen (vgl. auch BayVGH, B.v. 15.6.2016 - 15 N 15.1583 - juris Rn. 18). Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin mit laufenden Verfahren der Bauleitplanung an einem anderen Ort im Gemeindegebiet speziell und ausschließlich Wohnraum für einheimische junge Leute und einheimische Studierende schafft oder ansonsten eine vom vorliegenden Einzelfall unabhängige Strategie zur Schaffung von Wohnraum speziell für diesen Bevölkerungskreis verfolgt. Schließlich erscheint die Ernsthaftigkeit einer Festsetzung in einem Bebauungsplan, die darauf hinauslaufen soll, die Wohnnutzung auf den Personenkreis „einheimische junge Leute“ und „einheimische Studenten“ zu begrenzen, fraglich, weil die Folgen eines konsequenten Baurechtsvollzug auf Basis einer diesbezüglichen Festsetzung - wäre eine solche entgegen den vorherigen Ausführungen zu a) rechtlich wirksam - nicht ernstlich gewollt sein dürften: Setzt man bei einem Einheimischenmodell nicht auf eine Vertragslösung, sondern ausschließlich auf eine (als möglich unterstellte) begrenzende Festsetzung über die Art der baulichen Nutzung, hätte das zur Folge, dass eine speziell hierauf genehmigte Nutzung formell und materiell illegal werden würde, wenn die Wohnungsnutzer nicht mehr die festgesetzten Merkmale aufweisen, also zu alt würden oder ihr Studium beenden bzw. aufgeben. Zudem hat die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren den schriftsätzlich geäußerten Argumenten des Vertreters des öffentlichen Interesses, wonach der Bedarf einer entsprechenden planerischen Ausweisung fraglich sei, weil einheimische Studenten mit Wohnsitz im Gemeindege biet in der Regel entweder direkt an den Studienort (* …*) zögen oder am bisherigen Wohnort (etwa bei den Eltern) blieben, im gerichtlichen Verfahren nichts entgegengesetzt.

Ob aufgrund dieser Indizien tatsächlich von einer gegen § 1 Abs. 3 BauGB verstoßenden Verhinderungsplanung auszugehen ist, kann vorliegend letztlich dahingestellt bleiben, weil die Satzung über die Veränderungssperre schon deshalb unwirksam ist, weil das Planungsziel der Festsetzung eines Einheimischenmodells für junge Leute und Studenten aufgrund fehlender rechtlicher Möglichkeit einer Regelung in einem Bebauungsplan nicht erreicht werden kann, s.o. a).

2. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

3. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft ebenso veröffentlichen wie die Veränderungssperre (§ 16 Abs. 2 BauGB).

I.

Die am 29. April 2015 bekannt gemachte „Satzung der Gemeinde R. über eine Veränderungssperre für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a ‚Am B. - neu‘ „ ist unwirksam.

II.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Antragsteller wendet sich als Eigentümer eines planungsbetroffenen Grundstücks gegen eine von der Antragsgegnerin erlassene Veränderungssperre.

Der Antragsteller beantragte unter dem 14. April 2009 eine Baugenehmigung für den Neubau eines Mastschweinestalls mit Abluftfilteranlage, Futterzentrale und Güllegrube auf dem in seinem Eigentum stehenden Grundstück FlNr. ... der Gemarkung R.. Das Grundstück situiert im planungsrechtlichen Außenbereich (§ 35 BauGB) des Gemeindegebiets der Antragstellerin, und zwar ca. 500 m östlich des Ortsteils H... sowie ca. 500 m südwestlich des H... R.. Das Grundstück lag ferner im Geltungsbereich des am 6. Juni 2012 bekannt gemachten Bebauungsplans Nr. 19 „Am B.“, den der Senat mit am 17. März 2015 verkündetem, rechtskräftig gewordenem Urteil (Az. 15 N 13.972) für unwirksam erklärte.

In seiner Sitzung vom 20. April 2015 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin das von einer Arbeitsgruppe erarbeitete „Leitbild - R. 2030“. Hiernach sollen die Themen „Einwohnerentwicklung“, „Ortsentwicklung“, „Jugend, Familie und Senioren“, „Wirtschaftliche Entwicklung“, „Natur, Umwelt und Freizeit“ sowie „Mobilität, Verkehr und Infrastruktur“ im Mittelpunkt der zukünftigen Entwicklung der Antragsgegnerin stehen. Für diese Themen seien konkrete Ziele und Kennzahlen sowie Aussagen zur Umsetzung in einem noch zu erarbeitenden und zu beschließenden Gemeindeentwicklungsplan zu beschreiben. Die Antragsgegnerin strebe u. a. an, die Bürgerschaft bis zum Jahr 2030 auf 3.800 Einwohner zu vergrößern, wobei der Zuzug möglichst linear über die Jahre verteilt erfolgen solle. Ebenfalls wurde in dieser Gemeinderatssitzung die Vorgehensweise zur Erarbeitung eines Gemeindeentwicklungsplans vorgestellt.

In der Sitzung vom 28. April 2015 fasste der Gemeinderat der Antragsgegnerin einen Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“ und gab diesen am Folgetag (29. April 2015) öffentlich bekannt. Das mit dem für unwirksam erklärten Bebauungsplan Nr. 19 „Am B.“ im Wesentlichen identische Plangebiet liegt südlich der in Ost-West-Richtung verlaufenden Staatsstraße ... zwischen den Ortsteilen R. und H... und umfasst eine (Außenbereichs-) Fläche von ca. 58 ha. Ebenso erließ der Gemeinderat in dieser Sitzung eine Satzung über eine Veränderungssperre für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“, die ebenfalls am 29. April 2015 öffentlich bekannt gemacht wurde. Laut den auf den Planaufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre bezogenen Begründungen gemäß den Auszügen aus dem Sitzungsbuch des Gemeinderates sei Ziel und Zweck der Planung eine „planerische Ordnung des Bereichs ‚Am B.‘ zur Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung mit Blick auf die Interessen der Gemeinde R. am Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung unter Berücksichtigung der Entscheidungsgründe aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH) vom 03.03.2015“ [gemeint: „17.03.2015“].

Der Antragsteller macht mit seinem am 22. Mai 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrag die Unwirksamkeit der am 28. April 2015 beschlossenen Veränderungssperre geltend. Eine Planung für ein derart großflächiges Gebiet, welche lediglich pauschale Planungsziele aufführe, ohne dass auch nur ansatzweise erkennbar sei, wie die Festsetzungen zur Umsetzung der Planungsvorstellungen zumindest in groben Zügen über das Plangebiet verteilt würden, erreiche nicht die nötige Konkretisierung, die für den Erlass einer Veränderungssperre erforderlich sei. Die nunmehr vorgesehene Planung verfolge dieselben Ziele wie der für unwirksam erklärte Vorgängerbebauungsplan, ohne dass jedoch erkennbar sei, in welchem Bereich des künftigen Bebauungsplans welche Art von Nutzung möglich sein solle und welche nicht. Es hätte einer Eingrenzung und Präzisierung der in den unterschiedlichen Teilbereichen zulässigen Bebauungsmöglichkeiten bedurft. Darüber hinaus habe der Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre die städtebauliche Erforderlichkeit gem. § 1 Abs. 3 Satz 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) gefehlt, weil mit ihr kein positives Planungskonzept verfolgt werde. Hinzukomme, dass der Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom März 2015 rechtskräftig festgestellt habe, dass das Ziel, die geplante neue Trassenführung der Staatsstraße ... von Bebauung freizuhalten, weder für den Ausschluss jeglicher Bebauung außerhalb des dargestellten Trassenkorridors noch für den Bereich des Trassenkorridors selbst erforderlich sei. An den Feststellungen in diesem Urteil, dass ein irgendwie gearteter besonderer Schutzwert der betroffenen Landschaft oder des betroffenen Ortsbildes nicht ansatzweise zu erkennen oder dokumentiert sei, habe sich bis heute nichts geändert. Auch in Bezug auf den Immissionsschutz seien die Planungsvorstellungen nicht hinreichend konkret zum Ausdruck gekommen. Zudem habe der Verwaltungsgerichtshof in der Entscheidung vom März 2015 Zweifel an der planerischen Umsetzung dieses Zielgedankens geäußert. Es dränge sich der Eindruck auf, dass die Veränderungssperre in unzulässiger Weise dazu benutzt werde, weiter Zeit zu gewinnen, um ein unerwünschtes Bauvorhaben wie bereits seit Jahren zu torpedieren. Soweit die Antragsgegnerin sich im vorliegenden gerichtlichen Verfahren auf den Schutz einer künftigen (wohn-) baulichen Entwicklung am Ortsrand von R. berufe, liege das gewünschte Planungsziel außerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. 19a. Zudem sei auch diese Erweiterung des Ortsteils R. nach Südwesten mit Ausnahme von Voruntersuchungen zur Kanalisation nicht ansatzweise konkretisiert; ihre Umsetzung sei nicht zeitlich absehbar. Als reine Vorhalteplanung sei der anvisierte Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“ zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung nicht erforderlich. Es sei nicht nachzuvollziehen, warum ein derart großer Bereich zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung „freigeplant“ werden müsse. Landwirtschaftliche Betriebe müssten ohnehin in jedem Fall einen Mindestabstand zur Wohnbebauung einhalten. Konflikte seien im baugenehmigungsrechtlichen Einzelfall zu lösen.

Der Antragsteller beantragt,

die Satzung über die Veränderungssperre für den künftigen Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ in der Fassung der Gemeinderatssitzung vom 28. April 2015, bekannt gemacht am 29. April 2014, für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Ziel der neuen, durch die streitgegenständliche Veränderungssperre zu sichernde Planung sei es, unter Beachtung der in der Senatsentscheidung vom März 2015 als rechtwidrig beurteilten Punkte einen neuen Bebauungsplan aufzustellen. Um das nach dem beschlossenen gemeindlichen Leitbild anvisierte Bevölkerungswachstum auf 3.800 Einwohner bis zum Jahr 2030 realisieren zu können, bedürfe es unter anderem der Ausweisung neuer Baugebiete. Konkret sei eine Baugebietsausweisung unmittelbar südlich der Staatsstraße ... in Anbindung an den südwestlichen Teil des Gemeindeteils R. geplant. Dieses Plangebiet liege zwar nicht im Umgriff des Aufstellungsbeschlusses zum Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“, sondern werde Gegenstand einer selbstständigen Bauleitplanung. In der Folge biete es sich aber an, unmittelbar angrenzend an dieses neue Baufeld südlich der Staatsstraße ... weitere Baugebiete für eine Wohnnutzung auszuweisen. Dort werde bereits heute der Ausbau des bestehenden Kanalnetzes in der Gemeinde R. vorangetrieben. Um die Zielvorgaben aus dem Entwicklungsprogramm realisieren zu können, bedürfe es eines sensiblen und durch Bauleitplanung geregelten Ausgleichs zwischen der landwirtschaftlichen Nutzung und der „heranrückenden Wohnbebauung“. Durch eine geordnete städtebauliche Entwicklung in Anlehnung an das entstehende Gemeindeentwicklungsprogramm sollten mögliche Konflikte planungsrechtlich bewältigt werden. Die - nicht von vornherein unerreichbare - Bewältigung dieses Miteinanders von Landwirtschaft und Wohnbebauung sei unter Berücksichtigung der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs vom März 2015 Inhalt des Bebauungsplanverfahrens Nr. 19a „Am B. - neu“. Mit dem Aufstellungsbeschluss, der nicht notwendigerweise Aussagen über den Inhalt der beabsichtigten Planung machen müsse, habe die Gemeinde hinreichend konkrete Ziele und Zwecke der Planung angegeben. Die dort erwähnte Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung sei gerade keine „Verhinderung“ der landwirtschaftlichen Nutzung, diese solle vielmehr durchaus Platz in der Planung finden.

Auf Nachfrage des Gerichts teilte die Antragsgegnerin im Vorgriff der mündlichen Verhandlung mit, dass zum Aufstellungsverfahren bezüglich des Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ seit der Bekanntmachung vom 29. April 2015 keine weiteren Aktenbestandteile hinzugekommen seien. Die Antragsgegnerin mache sich im Rahmen des Gemeindeentwicklungsprogramms R. 2030 aber intensiv Gedanken zu Erweiterungsmöglichkeiten des Ortsteils R.. Nach Maßgabe einer Vorstudie und unter Bezugnahme auf den als „Anlage B 5“ zum Schriftsatz vom 26. August 2016 vorgelegten Lageplan mit Datumsangabe „10.08.2016“ (Bl. 94, 98 der VGH-Akte) würden nunmehr fünf Areale als potenzielle Erweiterungsflächen angesehen, von denen zwei südlich und südwestlich des Ortsteils R. und damit innerhalb des Umgriffs des geplanten Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ lägen. Dies erfordere eine Konfliktbewältigung und eine damit verbundene Regelung im Sinne der mit der Beschlussfassung am 28. April 2015 angegebenen Ziele der Planung. Insofern werde auch auf die Sitzungen des Gemeinderats vom 1. September 2015 (vgl. Bl. 177 ff. der VGH-Akte) und vom 27. Oktober 2015 (vgl. Bl. 185 ff. der VGH-Akte) verwiesen, in denen auf Basis von Vorarbeiten eines „Expertenworkshops“ (vgl. Bl. 191 ff. der VGH-Akte) ein Quartierskonzept für Senioren thematisiert worden sei. Im Rahmen dieses Konzepts sei im Zusammenhang mit der Gesamtentwicklung des Ortsteils R. u. a. passender Wohnraum für Senioren zu schaffen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (einschließlich der Akten des rechtskräftig abgeschlossenen und beigezogenen Verfahrens 15 N 13.972) und der vorgelegten Normaufstellungsakten und weiteren Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 20. September 2016 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers, der als Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich des Plangebiets gem. § 47 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) antragsbefugt ist (BayVGH, U. v. 9.10.2012 - 15 N 11.1857 - juris Rn. 16), ist begründet.

1. Die am 29. April 2015 bekannt gemachte Veränderungssperre der Antragsgegnerin für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ ist unwirksam, § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO. Denn es besteht kein Sicherungsbedürfnis i. S. des § 14 Abs. 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) für die Bauleitplanung.

Die gesetzliche Voraussetzung des § 14 Abs. 1 BauGB, wonach eine Veränderungssperre „zur Sicherung der Planung“ beschlossen werden kann, ist nur gegeben, wenn die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitete Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll, und wenn diese Planung nicht an schon zu diesem frühen Zeitpunkt des Verfahrens erkennbaren, nicht behebbaren Mängeln etwa wegen eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB leidet (zusammenfassend BayVGH, U. v. 9.10.2012 - 15 N 11.1857 - juris Rn. 19; B. v. 15.6.2016 - 15 N 15.1583 - juris Rn. 15; König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 333 m. w. N.).

a) Die Veränderungssperre ist bereits deshalb unwirksam, weil im relevanten Zeitpunkt ihres Erlasses (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 - NVwZ 2004, 984 ff. = juris Rn.14; B. v. 22.7.2008 - 4 BN 18.08 - juris Rn. 3; NdsOVG, B. v. 15.10.1999 - 1 M 3614/99 - NVwZ 2000, 1061 ff. = juris Rn. 8), also am 28. April 2015, der künftige Inhalt des Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ nicht in einem Mindestmaß konkretisiert und absehbar war.

Bei der Rechtsanwendung des § 14 BauGB ist neben dem in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltungsrecht, das die Planungshoheit und deren Sicherung umfasst, auch die geschützte Position des Bauherrn aus Art. 14 Abs. 1 GG sowie ggf. aus Art. 12 Abs. 1 GG in den Blick zu nehmen (vgl. BayVGH, U. v. 23.11.2010 - 1 BV 10.1332 - BauR 2011, 807 ff. = juris Rn. 56). Eine Veränderungssperre soll der planenden Kommune einen Zeitgewinn verschaffen, um der Gefahr vorzubeugen, dass während des Planungsvorgangs für einen Bebauungsplan - also während des Prozesses der Ermittlung, Bewertung und Abwägung der einzelnen Belange, der erst schrittweise einem Planungsergebnis zugeführt werden soll - das Planungsziel durch zwischenzeitlich genehmigte Bauprojekte vereitelt wird. Es ist typisch für jede Planung, dass das am Anfang stehende Konzept erst stufenweise einer Konkretisierung zugeführt wird.

Der Wirksamkeit einer Veränderungssperre zur Sicherung der Bauleitplanung steht es mithin nicht entgegen, wenn am Anfang der Planung die Lösung wesentlicher Abwägungsprobleme noch nicht feststeht. Ein detailliertes oder gar abgewogenes Planungskonzept bedarf es für das zur fordernde „Mindestmaß an Konkretisierung“ nicht. Allerdings ist für die Veränderungssperre zum Erlasszeitpunkt eine hinreichende positive Planungskonzeption zu fordern. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch mit Blick auf die grundrechtliche Betroffenheit (s.o.) - für einen Bauherrn nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre darf daher als Planungssicherungsinstrument nach Maßgabe von § 14 Abs. 1 BauGB nicht eingesetzt werden, wenn das Planungskonzept als solches erst im Planungsverfahren entwickelt werden soll (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 ff. = juris Rn. 28; B. v. 10.10.2007 - 4 BN 36.07 - BauR 2008, 328 f. = juris Rn. 3; B. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 - NVwZ 2010, 42 ff. = juris Rn. 9; B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - BauR 2011, 481 f. = juris Rn. 6 ff.; BayVGH, B. v. 11.8.2011 - 4 CE 11.1619 - juris Rn. 5 f.; U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23). Das zu fordernde Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (BVerwG, B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - BauR 2011, 481 f. = juris Rn. 7 m. w. N.). Dabei geht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im relevanten Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (BVerwG, B. v. 21.10.2010 a. a. O. juris Rn. 8; U. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82 ff. = juris Rn. 12; BayVGH, U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23).

Gemessen hieran war die Planungsabsicht der Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Veränderungssperre nicht konkretisiert genug, um diese zu rechtfertigen. Die zur Begründung der Veränderungssperre (und des Aufstellungsbeschlusses) laut Auszug aus dem Sitzungsbuch des Gemeinderats vom 28. April 2015 allein umschriebene Zielrichtung einer „planerischen Ordnung des Bereichs ‚Am B.‘ zur Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung mit Blick auf die Interessen der Gemeinde R. am Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung unter Berücksichtigung der Entscheidungsgründe aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH)“ lässt den Inhalt möglicher nutzungsbezogener Festsetzungen und deren zumindest grobe Verteilung im ca. 58 ha großen Plangebiet nicht im Ansatz erkennen. Insbesondere bleibt völlig offen, welche Vorstellungen die Antragsgegnerin im Erlasszeitpunkt der Veränderungssperre hinsichtlich der für die Planungskonkretisierung gem. § 14 Abs. 1 BauGB grundsätzlich maßgeblichen Art der baulichen Nutzung verfolgte. Denn die „Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung“ ließe sich mit verschiedensten Inhalten gestalten. Dies könnte über Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung gem. § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, § 5, § 8, § 9 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) ggf. i.V. mit § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO oder - unabhängig von der Frage, ob dies im gesamten (ca. 58 ha großen) Plangebiet rechtlich zulässig resp. am Maßstab von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB als erforderlich anzusehen wäre - über die Ausweisung von Flächen für die Landwirtschaft gem. § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a) BauGB umgesetzt werden. Letzteres würde mit Blick auf die als schützenswert angegebenen Interessen der Antragsgegnerin („Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung“) zudem nur Sinn machen, wenn solche Festsetzungen mit weiteren Regelungen z. B. gem. § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB (von Bebauung freizuhaltende Flächen) einhergingen. Auch insofern finden sich keinerlei Angaben sowohl zum „Ob“ und „Wo“ solcher Zusatzregelungen als auch zu der Frage, welche Flächenbereiche vor den Auswirkungen landwirtschaftlicher Nutzung geschützt werden sollen. Insbesondere lassen sich aus der Begründung zur Beschlusslage laut Sitzungsbuch des Gemeinderats für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre keine hinreichenden positiven Vorstellungen über den Inhalt des künftigen Bebauungsplans entnehmen.

Sonstige Unterlagen oder Umstände außerhalb der Niederschrift über die Beschlussfassung im Gemeinderat vom 28. April 2015, die für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein positives Planungskonzept weiter konkretisieren könnten (vgl. hierzu BVerwG, B. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 - NVwZ 2010, 42 ff. = juris Rn. 9; BayVGH, B. v. 13.12.2010 - 4 CE 10.2839 - BayVBl. 2011, 309 ff. = juris Rn. 35), sind weder von der Antragsgegnerin vorgelegt bzw. vorgetragen worden noch nach Aktenlage ersichtlich. Insbesondere ergibt sich unter Berücksichtigung des für unwirksam erklärten Bebauungsplans Nr. 19 „Am B.“ und den zugehörigen Verfahrensunterlagen keine Planungskonzept für den aufzustellenden neuen Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“. Denn aus den vorliegenden Unterlagen ist gerade nicht abzuleiten, dass der Gemeinderat am 28. April 2015 dasselbe oder ein im Wesentlichen identisches Planungskonzept beibehalten wollte wie in der Vorgängerplanung. Letzteres ergibt sich auch nicht konkludent aus den Gesamtumständen. Es wäre kaum nachvollziehbar, wenn der von der Antragsgegnerin als anvisiert angegebene Schutz ihrer Interessen am Orts- und Landschaftsbild, am Immissionsschutz und an der Verkehrsplanung durch dieselben oder ganz ähnliche Festsetzungen wie in dem im Normenkontrollverfahren 15 N 13.972 für ungültig erklärten Vorgängerbebauungsplan Nr. 19 hätten umgesetzt werden sollen. Vielmehr wäre bei dem hier gegebenen Neustart der Planung für denselben Bereich nach der Verkündung des Urteils des Senats vom 17. März 2015 aufgrund der Vorgeschichte eher umgekehrt zu erwarten gewesen, dass die Bauleitplanung - ohne dass hier die Reichweite der Rechtskraft des vorgenannten Senatsurteils geklärt werden müsste - nunmehr neue, inhaltlich andere Wege gehen werde, um sich nicht erneut dem Verdikt eines Rechtsverstoßes auszusetzen. Welche im Vergleich zur Vorgängerplanung neue, andere, oder ggf. auch inhaltlich vergleichbare Konzeption die neue Planung zur Erreichung der genannten Ziele enthalten sollte oder könnte, lässt sich auf Basis der aktenkundigen Dokumentation daher aufs Ganze gesehen nicht ableiten. Nichts anderes ergibt sich auch bei Berücksichtigung des am 20. April 2015 beschlossenen „Leitbild - R. 2030“ sowie eines - laut den von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen ohnehin erst im Entwurfsstadium befindlichen (d. h. derzeit in Arbeitskreisen erarbeiteten) - Gemeindeentwicklungsplans. Auch hieraus lässt sich weder ungefähr noch grob abschätzen, welche Regelungen auf welchen Flächenbereichen mit dem aufzustellenden Bebauungsplan Nr. 19a getroffen werden sollten. Zum einen fehlt in den Beschlüssen vom 28. April 2015 und den diesbezüglichen Unterlagen der Antragsgegnerin eine Bezugnahme hierauf, zum anderen sind dem Leitbildkonzept keine inhaltlichen /konzeptionellen Aussagen gerade für die Planung des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a zu entnehmen.

Die streitgegenständliche Veränderungssperre diente mithin nicht der Sicherung einer hinreichend konkreten Planung, sondern sollte - wenn es ihr nicht ohnehin allein um die Verhinderung des Bauvorhabens des Antragstellers gegangen sein sollte, s.u. b) - einen Zeitgewinn verschaffen, um ein Planungskonzept erst zu entwickeln. Das zeigt sich auch daran, dass die Antragsgegnerin im laufenden gerichtlichen Verfahren versuchte, der Planung im Nachhinein eine nähere Kontur zu geben. Dies betrifft insbesondere die im Zeitpunkt der Gemeinderatsbefassung am 28. April 2015 noch nicht erfolgte Bezugnahme auf anvisierte Wohngebietsausweisungen südlich und südwestlich angrenzend an den Ortsteil R.. Soweit diese Baulandausweisungen außerhalb des von der Veränderungssperre umfassten Gebiets realisiert werden sollen, fehlt es insofern nach schriftlicher Auskunft der Antragsgegnerin im laufenden Gerichtsverfahren bis heute an einem Aufstellungsbeschluss gem. § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Soweit nach den Ausführungen der Antragsgegnerin gegenüber dem Senat auch im Umgriff des geplanten Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ Wohngebietsausweisungen erfolgen sollen, war diese Absicht für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre nicht ansatzweise dokumentiert bzw. objektiv erkennbar. Entscheidend ist nicht, ob sich die Antragsgegnerin - wie sie vortragen lässt - momentan im Rahmen des in der Entstehung befindlichen Gemeindeentwicklungsprogramms intensiv Gedanken über Erweiterungsmöglichkeiten des Ortsteiles R. macht, sondern ob ein entsprechend hinreichend konkretisiertes Planungskonzept für den von der Veränderungssperre betroffenen Bereich bereits zum Erlasszeitpunkt am 28. April 2015 vorlag. Eine Veränderungssperre, die wegen fehlender Konkretisierung der Planung im Zeitpunkt ihres Erlasses unwirksam ist, kann aber weder durch eine nachträgliche Konkretisierung noch durch ein nachgeschobenes neues, ausgewechseltes Planungskonzept „geheilt“ werden (NdsOVG, B. v. 15.10.1999 - 1 M 3614/99 - NVwZ 2000, 1061 ff. = juris Rn. 8 m. w. N.; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2016, § 14 Rn. 49; Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 14 Rn. 9a). Vor diesem Hintergrund kann auch die seitens der Antragsgegnerin erfolgte Bezugnahme auf das in den Gemeinderatssitzungen vom 1. September 2015 und vom 27. Oktober 2015 thematisierte Quartierskonzept für Senioren schon deshalb die erforderliche hinreichende Konkretisierung der zu sichernden Planung nicht bewirken, weil diese Ratsbefassungen erst mehrere Wochen nach dem Erlass der Veränderungssperre vom 28. April 2016 stattfanden. Dasselbe gilt für den „Expertenworkshop“ vom 15. Juli 2015, der Grundlage dieser Ratsbefassungen war. Zudem ist aus dieser Thematik und den von der Antragsgegnerin hierzu vorgelegten Unterlagen auch inhaltlich nichts zu entnehmen, was zur Konkretisierung des Planungskonzepts der durch die streitgegenständliche Veränderungssperre zu sichernden Bauleitplanung beitragen könnte.

Selbst wenn die Antragsgegnerin entgegen der nach Aktenlage vorliegenden Dokumentation im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein ansatzweise positives Planungsziel zur Baulandausweisung verfolgt hätte, wonach im betroffenen gesamten Planbereich einige Gebiete als Wohnnutzung hätten ausgewiesen sollen, während hinsichtlich der übrigen betroffenen Flächen ein regelnder Ausgleich zwischen dort möglicher landwirtschaftlicher Nutzung und einer „heranrückenden Wohnbebauung“ gefunden werden sollte, läge das erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung nicht vor. Denn jedenfalls lag bei Erlass der Veränderungssperre am 28. April 2015 noch keine dokumentierte (Grob-) Konzeption vor, an welchem Ort im ca. 58 ha großen Plangebiet die unterschiedlichen Nutzungsarten (Wohnnutzung, Verkehrswege sowie sonstige Flächen, die - wie auch immer - hinsichtlich einer landwirtschaftlichen Nutzung reglementiert werden sollen, um die - wo auch immer - angedachten Wohngebietsausweisungen nicht zu konterkarieren) platziert werden sollten. Insbesondere war hinsichtlich der von der Antragsgegnerin vorgetragenen anvisierten Wohngebietsausweisung im betroffenen Plangebiet den Dokumenten zu den Beschlüssen vom 28. April 2015 keine planerische Zeichnung beigefügt, aus der ersichtlich gewesen wäre, wo eine Wohngebietsausweisung erfolgen sollte bzw. wo auf verbleibenden Flächen „landwirtschaftsbezogene Regelungen“ zur Lösung eines Nutzungskonflikts mit geplanter heranrückender Wohnnutzung getroffen werden sollten. Ein für den Erlass einer Veränderungssperre ausreichendes Planungskonzept setzt zwar nicht voraus, dass die künftige Nutzungsart bereits parzellenscharf für sämtliche Einzelflächen feststeht. Bei einem Bebauungsplan üblicher Größenordnung stellt sich diese Frage im Regelfall nicht einmal, weil die Planung typischerweise einem bestimmten Baugebiet mit einer bestimmten Nutzungsart gilt. Anders ist es dagegen bei einer Fläche, die - insbesondere im Verhältnis zur Gesamtgröße der betroffenen Kommune - große Teile des Gemeindegebiets umfasst. Einer städtebaulichen Vorstellung, nach der in einem ca. 58 ha großen Gebiet im planungsrechtlichen Außenbereich einer Gemeinde mit ca. 3.000 Einwohnern der Nutzungskonflikt zwischen (wo auch immer entstehender) Wohnnutzung, (wo auch immer verbleibender und wie auch immer inhaltlich auszugestaltender) landwirtschaftlicher Nutzung und (wo auch immer angedachten) Verkehrswegen geregelt werden soll, lässt sich jedenfalls so lange kein hinreichend konkretes Planungskonzept für eine Veränderungssperre entnehmen, als die Bereiche, in denen die unterschiedlichen Nutzungen verwirklicht werden sollen, nicht zumindest grob bezeichnet werden (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 - NVwZ 2004, 984 ff. = juris Rn. 19; OVG Rh-Pf., U. v. 26.4.2012 - 1 C 10662/11 - BauR 2012, 1360 ff. = juris Rn. 27 ff.; Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 14 Rn. 9). Denn andernfalls weiß der einzelne Grundeigentümer nicht einmal im Ansatz, welchen Inhalt die Bauleitplanung haben soll, zu deren Sicherung ihm die bauliche Nutzung seines Grundstücks ggf. für Jahre untersagt wird. In diesem Fall geht es auch unter Berücksichtigung von Art. 14 Abs. 1 GG nicht an, die Entwicklung eines betroffenen Grundstücks für einen nicht unbeträchtlichen Zeitraum zu stoppen (BVerwG, U. v. 19.2.2004 a. a. O.). Die bloße Aufzählung bestimmter Schutzgüter und die Erwägung, diese durch Festsetzungen sichern und fördern zu wollen, ohne jegliche Konkretisierung, wie dies in der Fläche des großräumigen Plangebiets letztlich aussehen soll, vermag insofern keine Kompensation zu leisten (OVG Rh-Pf., U. v. 26.4.2012 a. a. O. juris Rn. 27).

Schließlich verbliebe auch bei Unterstellung eines hinreichend konkreten Planungskonzeptes hinsichtlich auszuweisender Wohngebiete in jedem Fall ein Konkretisierungsdefizit in Bezug auf die „sonstigen“ Flächen. Welche (insbesondere die Nutzungsart betreffende) Planungskonzeption auf diesen verfolgt werden sollte, lassen die Beschlusslage vom 28. April 2015 und die hierzu vorliegenden Dokumente, wie bereits ausgeführt, offen. Das gilt nicht nur für die anvisierten landwirtschaftlichen Regelungen (s.o.), sondern auch für die in der Begründung vom 28. April 2015 angegebene „Verkehrsplanung“.

b) Ob die Veränderungssperre daneben - etwa aufgrund des Umstands, dass die Planung für den Bebauungsplan Nr. 19a durch die Antragsgegnerin seit dem Planaufstellungsbeschluss vor ca. eineinhalb Jahren nicht vorangetrieben wurde - als (reine) Verhinderungs- bzw. Negativplanung (vgl. z. B. König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 56 m. w. N.) bzw. wegen ggf. nicht absehbarer zeitlicher Umsetzbarkeit als sog. Vorhalte- bzw. Vorratsplanung (vgl. BayVGH, B. v. 21.7.2016 - 15 CE 16.1279 - juris Rn. 42 ff.) auch wegen mangelnder Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) als unwirksam anzusehen ist, bedarf keiner Entscheidung.

2. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

3. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft ebenso veröffentlichen wie die Veränderungssperre (§ 16 Abs. 2 BauGB).

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 20.000 € festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und Abs. 8 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 9.8.1 und Nr. 9.8.4 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 57) und wird mithin nach der Hälfte des Streitwerts bemessen, der mit Beschluss vom 17. März 2015 im Verfahren 15 N 13.972 festgesetzt wurde.

1

Die auf den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

2

Als grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift wirft die Beschwerde die Frage auf,

ob und unter welchen Bedingungen der Wille einer Gemeinde, Ausübungsstätten bestimmter Religionen zu kontingentieren, mit den Instrumenten des Bauplanungsrechts erreicht werden kann.

3

Diese Fragestellung kann schon deswegen nicht zur Zulassung der Revision führen, weil sie zum einen ("unter welchen Bedingungen") eine Vielzahl möglicher Fallgestaltungen betrifft und daher nur nach Art eines Lehrbuchs beantwortet werden könnte, was nicht Aufgabe eines Revisionsverfahrens ist, und weil sie zum anderen, soweit sie vom Willen einer Gemeinde ausgeht, Ausübungsstätten "bestimmter" Religionen zu "kontingentieren", einen Sachverhalt zugrunde legt, den das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt hat und der mithin in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich wäre.

4

Unabhängig davon führt auch ein weiter gefasstes, diese Einwände vermeidendes Verständnis der Frage, nämlich ob eine Veränderungssperre zulässig ist, wenn die Gemeinde damit eine bislang bauplanungsrechtlich zulässige Stätte zur Religionsausübung verhindern will, um eine Konzentration derartiger Nutzungen zu vermeiden, zu keinem anderen Ergebnis. Denn die damit aufgeworfenen Fragen sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt.

5

Danach darf eine Veränderungssperre erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 2012 - 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82 Rn. 10 m.w.N.). Sie liegt aber nicht schon deswegen vor, weil die Gemeinde die Planung aus Anlass eines konkreten, bisher zulässigen Vorhabens betreibt, das sie verhindern will, oder weil sie das Ziel verfolgt, eine Ausweitung bestimmter bisher zulässiger Nutzungen zu verhindern, selbst wenn dies jeweils den Hauptzweck einer konkreten Planung darstellt (BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 - NVwZ 1991, 875 <876 ff.> = juris Rn. 12 ff). Das gilt auch, wenn es sich um Nutzungen handelt, denen aufgrund bauplanerischer Vorschriften (etwa als privilegierte Vorhaben, BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 - a.a.O. S. 876 = juris Rn. 14) oder - wie hier vom Beschwerdeführer unter Berufung auf Art. 4 Abs. 1 GG geltend gemacht - nach Verfassungsrecht besonderes Gewicht zukommt. Allerdings ist eine Veränderungssperre unwirksam, wenn sie eine von vornherein rechtswidrige Bauleitplanung sichern soll (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 - Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 23 S. 12 f. = juris Rn. 3 f.). Hiervon ist aber nur auszugehen, wenn der beabsichtigten Planung unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen, nicht hingegen im Falle etwaiger Abwägungsmängel dieser Planung, denn als bloßes Mittel der Sicherung der Bauleitplanung, das nicht dazu dient, bauliche und sonstige Nutzungen der Grundstücke vorzubereiten und zu leiten, unterliegt die Veränderungssperre selbst nicht dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB (BVerwG, Beschlüsse vom 27. Juli 1990 - 4 B 156.89 - NVwZ 1991, 62 <63> = juris Rn. 9 und vom 30. September 1992 - 4 NB 35.92 - Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 20 S. 8 f. = juris Rn. 6).

6

In Anwendung dieser Rechtssätze ist das Oberverwaltungsgericht zum Ergebnis gelangt, dass die Veränderungssperre rechtmäßig ist, weil eine hinreichend konkretisierte Planungsabsicht der Antragsgegnerin besteht, die sich nicht in einer reinen Verhinderung der Nutzungswünsche des Antragstellers erschöpft, und das Planungsziel rechtmäßig erreicht werden kann. Mit ihrer Kritik, das Planungsziel diene der Einschränkung von Art. 4 Abs. 1 GG und könne kein legitimes Ziel der Bauleitplanung sein, wendet sich die Beschwerde in der Art einer Revisionsbegründung gegen die Rechtsanwendung durch das Oberverwaltungsgericht, zeigt aber einen über die höchstrichterlich geklärten Rechtsfragen hinausgehenden Klärungsbedarf, der wegen der im Wesentlichen nur verbleibenden irrevisiblen Einzelfallfragen ohnehin eher fernliegt, nicht auf.

7

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

I. Die am 20. September 2016 bekannt gemachte „Satzung der Gemeinde N****** ** *** vom 20.09.2016 über eine Veränderungssperre im Ortsteil P*********** für den Bereich des Grundstückes Fl.-Nr. ***** der Gemarkung N********* ** ***, im Geltungsbereich des Bebauungsplanes ‚** **********‘ “ ist unwirksam.

II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden‚ sofern nicht der Antragsteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen. 

Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit einer Veränderungssperre.

Der Antragsteller beabsichtigt den Umbau und die Nutzungsänderung des auf dem Grundstück FlNr. … der Gemarkung N. (Baugrundstück) stehenden ehemaligen Sportgeschäfts in eine Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber mit 102 Wohnplätzen. Die Baugenehmigung hierfür hatte er im Januar 2016 beantragt. Das Baugrundstück liegt im Geltungsbereich des am 23. November 1993 bekannt gemachten und zwischenzeitlich mehrfach geänderten Bebauungsplans „…“, der für den Bereich des Baugrundstücks in der Ursprungsfassung ein Mischgebiet festsetzte. Seit der am 24. Juni 1997 bekannt gemachten 2. Änderung des Bebauungsplans ist für den gesamten Geltungsbereich des Bebauungsplans ein allgemeines Wohngebiet ausgewiesen.

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin erließ in seiner Sitzung vom 19. September 2016 unter dem Tagesordnungspunkt Nr. 4 einen Planaufstellungsbeschluss zur Änderung des Bebauungsplans „…“ und zwar begrenzt auf das Baugrundstück „für die Errichtung eines Einheimischen Modells (Wohnen für junge Leute und Studierende)“. Unter dem Tagesordnungspunkt Nr. 5 beschloss der Gemeinderat sodann in derselben Sitzung die streitgegenständliche „Satzung der Gemeinde N. vom 20.09.2016 über eine Veränderungssperre im Ortsteil P. für den Bereich des Grundstückes Fl.-Nr. … der Gemarkung N., im Geltungsbereich des Bebauungsplanes, …“. Der Geltungsbereich dieser Veränderungssperre, die am 20. September 2016 vom ersten Bürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt wurde, begrenzt sich nach § 2 der Satzungsregelung in Verbindung mit dem beigefügten Lageplan auf das Baugrundstück. Gemäß § 1 der Satzung dient der Erlass der Veränderungssperre der Sicherung der mit Aufstellungsbeschluss vom 19. September 2016 eingeleiteten und auf das Baugrundstück bezogenen Änderungsplanung. Gemäß § 3 Abs. 1 der Satzung dürfen u.a. Vorhaben i.S. von § 29 BauGB nicht durchgeführt werden. Als Zeitpunkt des Inkrafttretens der Veränderungssperre wurde der Tag der öffentlichen Bekanntmachung bestimmt (§ 4). Sowohl der Aufstellungsbeschluss zur Änderung des Bebauungsplans als auch der Satzungsbeschluss über die Veränderungssperre wurden am 20. September 2016 durch Aushang öffentlich bekannt gemacht. In der Bekanntmachung über den Beschluss zur Änderung des Bebauungsplans heißt es:

„Für das im Geltungsbereich des Bebauungsplanes, … gelegene Grundstück Fl.Nr. …, Gemarkung n., soll die Nutzung Wohnen,Einheimischenmodell für junge Leute und Studenten' festgesetzt werden.“

Das Landratsamt P. erteilte mit Bescheid vom 25. Januar 2017 dem Antragsteller die beantragte Baugenehmigung unter Erteilung einer Abweichung von den Vorschriften über innere Brandwände, unter Befreiungen von Festsetzungen des Bebauungsplans (hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche, der Geschossflächenzahl sowie bezüglich Dachgaupen und Dachform) sowie gestützt auf § 246 Abs. 14 BauGB unter Abweichung von der Satzung über die Veränderungssperre. Mit Bescheid vom 30. Januar 2017 beanstandete das Landratsamt Passau die Veränderungssperre rechtsaufsichtlich. Über die gegen Bescheide vom 25. und 30. Januar 2017 erhobenen Anfechtungsklagen der Antragsgegnerin hat das Verwaltungsgericht Regensburg bislang nicht entschieden.

Der Antragsteller macht mit seinem am 17. März 2017 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrag die Unwirksamkeit der am 19. September 2016 beschlossenen Veränderungssperre geltend. Die zu sichernde Änderungsplanung leide an nicht ausräumbaren Mängeln. Aus den Gesamtumständen ergebe sich, dass die Antragsgegnerin keine originären und rechtmäßigen städtebaulichen Ziele verfolge, sondern dass es ihr ausschließlich um die Verhinderung der Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber gehe. Der Veränderungssperre fehle der Sicherungszweck, weil die angeblichen Planungsziele durch die Änderung des Bebauungsplans nicht erreicht werden könnten. Ein über § 9 BauGB hinausgehendes „Festsetzungserfindungsrecht“ stehe einer Gemeinde nicht zu. Eine Festsetzung „Wohnen für junge Leute“ sei schon grundsätzlich ungeeignet, da die Zulässigkeit des Wohnens hierbei mit Zeitablauf (Überschreitung einer Altersgrenze) unzulässig werden könne. Die Änderungsplanung widerspreche hinsichtlich der angedachten Regelung „für junge Leute“ zudem dem Bestimmtheitsgebot. Bei Studierenden müsse es sich auch nicht zwingend um junge Leute handeln. Einer Regelung für junge Leute und Studierende bedürfe es nicht, da eventuelle Wohnungen für junge Leute und Studierende bereits aufgrund des geltenden Bebauungsplans zulässig wären.

Der Antragsteller beantragt,

die am 20. September 2016 bekanntgemachte Satzung der Antragsgegnerin über eine Veränderungssperre im Ortsteil P. für den Bereich des Grundstücks FlNr. … der Gemarkung N. im Geltungsbereich des Bebauungsplans „…“ für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die beabsichtigte Planung sei mit den bauplanungsrechtlichen Vorschriften vereinbar sowie hinreichend konkretisiert und bestimmt. Aus dem Aufstellungsbeschluss vom 19. September 2016 gehe hervor, dass die Änderung des Bebauungsplans auf die Errichtung eines Einheimischenmodells (Wohnen für junge Leute und Studierende) auf dem Grundstück … gerichtet sei. Das gem. § 1 Abs. 6 Nr. 2 und Nr. 4 BauGB legitime Planungsziel könne über Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung gem. § 9 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 BauGB i.V. mit §§ 1 ff. BauNVO, insbesondere über § 4 und § 1 Abs. 9 BauNVO („Feingliederung“), erreicht werden, zumal das Einheimischenmodell in § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB gesetzlich verankert sei. Es handele sich nicht um eine reine Verhinderungsbzw. Negativplanung. Die Festsetzung eines Einheimischenmodells sei bereits früher in der Gemeinde diskutiert worden, auch wenn keine rechtlichen Schritte eingeleitet oder diesbezügliche Entscheidungen getroffen worden seien. In der Gemeinde bestehe ein erheblicher Wohnraumbedarf für Ortsansässige, was durch laufende weitere Verfahren der Bauleitplanung belegt werde. In anderen Baugebieten in der Umgebung gebe es nur noch einige wenige unbebaute Flächen, die sich zudem in Privatbesitz befänden. Es gebe laufend Anfragen von Einheimischen nach bezahlbarem Wohnraum. Oft handele es sich dabei um junge Leute, die den Weg in die Selbständigkeit nehmen und ortsansässig bleiben wollten. Das gesamte Ortsbild sei von Ein-, Zweifamilien- und Doppelhäusern geprägt. Wohnungen als solche seien kaum vorhanden. Somit wäre die auf dem Antragstellergrundstück bereits vorhandene, leerstehende Bausubstanz bestens geeignet, dringend benötigten Wohnraum zu schaffen. Aufgrund der abnehmenden Flüchtlingszahlen stünden im Raum Passau bereits viele Unterkünfte leer. Es sei zu erwarten, dass es in absehbarer Zeit auch im Interesse des Antragstellers liege, das Grundstück einer anderen wirtschaftlichen Nutzung zuzuführen.

Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses unterstützt ohne eigene Antragstellung den Normenkontrollantrag des Antragstellers.

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Behördenakten sowie der Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Regensburg (Az. RN 6 S. 17.579, RN 6 K 17.313, RN 6RN 6 K 17.313) mit Beiakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 17. Oktober 2017 verwiesen.

Der zulässige Normenkontrollantrag des Antragstellers, der als Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich des Plangebiets gem. § 47 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) antragsbefugt ist (BayVGH, U.v. 20.9.2016 - 15 N 15.1092 - juris Rn. 13 m.w.N.), ist begründet.

1. Die streitgegenständliche, am 20. September 2016 bekannt gemachte Veränderungssperre ist aufgrund eines materiellen Mangels unwirksam, § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.

Die in § 14 Abs. 1 BauGB genannte Voraussetzung, wonach eine Veränderungssperre „zur Sicherung der Planung“ beschlossen werden kann, ist auch mit Blick auf Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nur gegeben, wenn die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitete Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll, und wenn diese Planung nicht an schon zu diesem frühen Zeitpunkt des Verfahrens erkennbaren, nicht behebbaren Mängeln leidet (vgl. BayVGH, U.v. 20.9.2016 -15 N 15.1092 - juris Rn. 15; U.v. 27.1.2017 - 15 B 16.1834 - juris Rn. 22 m.w.N.).

a) Auch wenn eine Gemeinde grundsätzlich ein legitimes Planungsziel verfolgt, wenn sie unter Berufung auf die öffentlichen Belange der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) sowie der Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und des Umbaus vorhandener Ortsteile (§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB) plant, um Wohnraum auch für Ortsansässige zu erschwinglichen Kosten zur Verfügung zu stellen (vgl. BayVerfGH, E.v. 18.2.2016 - Vf. 5-VII-14 - BayVBl. 2017, 153 = juris Rn. 42), ist das Ziel einer Wohnnutzungsbegrenzung auf einheimische „junge Leute“ und einheimische Studierende mittels einer Festsetzung in einem Bebauungsplan nicht erreichbar. Die auf Ausweisung einer Wohnnutzung „Einheimischenmodell für junge Leute und Studenten“ gerichtete Planung leidet mithin an einem anfänglichen, im weiteren Planungsverlauf nicht behebbaren Mangel.

Für bauplanungsrechtliche Festsetzungen besteht ein Typenzwang. Durch den Bebauungsplan bestimmt der Plangeber Inhalt und Schranken des Eigentums der im Planbereich gelegenen Grundstücke. Hierfür bedarf er gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Grundlage. Solche finden sich in § 9 BauGB, in Art. 81 BayBOsowie in den Vorschriften der in Ergänzung zu § 9 BauGB erlassenen Baunutzungsverordnung (BauNVO). Dort sind die planerischen Festsetzungsmöglichkeiten im Bebauungsplan jeweils abschließend geregelt, ein darüber hinausgehendes Festsetzungsfindungsrecht steht dem Plangeber - abgesehen vom hier nicht einschlägigen Fall des § 12 Abs. 3 Satz 2 BauGB - nicht zu. Festsetzungen im Bebauungsplan, zu denen weder § 9 BauGB i.V. mit den Regelungen der BauNVO noch Art. 81 BayBO ermächtigt, sind der Gemeinde daher verboten und mithin von vornherein unwirksam (vgl. BVerwG, U.v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56 = Leitsatz 2 sowie juris Rn. 29 ff.; U.v. 16.9.1993 - 4 C 28.91 - BVerwGE 94, 151 = juris, Rn. 10; B.v. 23.12.1997 - 4 BN 23.97 - NVwZ-RR 1998, 538 = juris Rn. 8; U.v. 30.8.2001 - 4 CN 9.00 - BVerwGE 115, 77 = juris Rn. 8; BayVGH, U.v. 4.8.2015 - 15 N 12.2124 - juris Rn. 17; U.v. 28.7.2016 - 1 N 13.2678 - juris Rn. 38).

Ebenso wie es die Möglichkeit der Festsetzung „Wohnen für Einheimische“ nach Maßgabe des § 9 BauGB und der BauNVO nicht gibt, ist auch die hier laut Angaben der Antragsgegnerin anvisierte Ausweisung einer Wohnnutzung „Einheimischenmodell für junge Leute und Studenten“ rechtlich nicht zulässig. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seiner grundlegenden Entscheidung zum „Weilheimer Modell“ ausgeführt, dass der bauplanerischen Festsetzung eines „Wohngebiets für Einheimische“ der insoweit abschließende Katalog des § 9 BauGB entgegensteht (BVerwG, U.v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56 = juris Rn. 30). Ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht geht auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass Einheimischenmodelle allein im Wege der Bauleitplanung nicht reglementiert werden können, sondern dass es zur Umsetzung vertraglicher Modelle bedarf (vgl. BayVGH, U.v. 22.12.1998 - 1 B 94.3288 - BayVBl. 1999, 399 = juris Rn. 93).

Eine besondere Möglichkeit der Festsetzung der Art der baulichen Nutzung im Sinne einer Wohnnutzung, die Einheimischen bzw. (wie hier) einheimischen jungen Leuten und einheimischen Studierenden vorbehalten bleibt, ist in § 9 BauGB und in §§ 2 ff. BauNVO nicht vorgesehen. Zwar können in einem Bebauungsplan gem. § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB einzelne Flächen festgesetzt werden, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude errichtet werden dürfen, die für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf bestimmt sind. Der „besondere Wohnbedarf“ von Personengruppen im Sinne dieser Vorschrift muss allerdings in ba ul ic he n Besonderheiten der Wohngebäude zum Ausdruck kommen (BVerwG, B.v. 17.12.1992 - 4 N 2.91 20 BVerwGE 91, 318 = juris Rn. 24, 30; U.v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56 = juris Rn. 30). So können etwa besondere Wohnbedürfnisse bei alten und behinderten Menschen vorliegen (z.B. rollstuhlgerechte Türen, Fahrstühle usw.). Hingegen beinhaltet § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB keine rein sozialpolitisch motivierte Festsetzungsbefugnis (BVerwG, B.v. 17.12.1992 a.a.O. am Beispiel von kinderreichen und jungen Familien, alleinerziehenden Müttern und Vätern oder sonstigen Personengruppen mit niedrigem Einkommen). Deshalb vermag allein die Eigenschaft als einheimischer junger Mensch oder sonst Einheimischer mit z.B. geringem Einkommen dieser Personengruppe keinen besonderen Wohnbedarf in diesem Sinn zu vermitteln. Soweit in der Rechtsprechung ein besonderer Wohnbedarf für die Gruppe der Studenten als denkbar angesehen wird (vgl. BVerwG, B.v. 17.12.1992 a.a.O. juris Rn. 30: „z.B. Einzelräume und Gemeinschaftseinrichtungen“), ist jedenfalls nicht ersichtlich, inwiefern dies speziell für einheimische Studierende der Fall sein könnte.

Das Planungsziel kann auch nicht dadurch erreicht werden, dass auf dem Grundstück des Antragstellers die Ausweisung eines Wohngebiets (§ 3 oder § 4 BauNVO) mit Nutzungsausschlüssen gem. § 1 Abs. 9 BauNVO flankiert wird, sodass als legale Art der baulichen Nutzung nur noch eine Nutzung als Wohngebäude ausschließlich für (wie auch immer zu definierende) einheimische „junge Leute“ und einheimische Studenten übrig bleibt. Diese Vorgehensweise ist nicht von den in § 1 Abs. 9 BauN-VO enthaltenen Festsetzungsmöglichkeiten gedeckt. § 1 Abs. 9 BauNVO gestattet es - über § 1 Abs. 5 BauNVO hinausgehend - der Gemeinde einzelne Unterarten von Nutzungen, welche die Baunutzungsverordnung selbst nicht angeführt hat, mit planerischen Festsetzungen zu erfassen, also etwa auszuschließen. Die Planungsfreiheit der Gemeinden ist im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 9 BauNVO aber dadurch begrenzt, dass sich die Differenzierungen auf bestimmte Anlagentypen beziehen müssen, die es in der sozialen und ökonomischen Realität bereits gibt (BVerwG, B.v. 27.7.1998 - 4 BN 31.98 - ZfBR 1998, 317 = juris Rn. 6 f.; B.v. 5.6.2014 - 4 BN 8.14 - ZfBR 2014, 574 = juris Rn. 10 m.w.N.; BayVGH, U.v. 30.10.2014 - 1 N 13.2273 - juris Rn. 21; BayVGH, B.v. 15.6.2016 - 15 N 15.1583 -juris Rn. 21). Zudem ist entsprechend dem abstrakten Normcharakter des Bebauungsplans die Planung konkreter Einzelprojekte von § 1 Abs. 4 bis Abs. 9 BauNVO nicht gedeckt (BVerwG, U.v. 22.5.1987 - 4 C 77.84 - BVerwGE 77, 317 - juris Rn. 22; B.v. 6.5.1993 - 4 NB 32.92 - NVwZ 1994, 292 = juris Rn. 17 m.w.N.; B.v. 30.1.2014 - 4 BN 46.13 - ZfBR 2014, 374 = juris Rn. 6; vgl. auch Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2017, § 1 BauNVO Rn. 103 m.w.N.). Auch § 1 Abs. 9 BauNVO eröffnet der Gemeinde keine Befugnis, neue Nutzungsarten zu „erfinden“. Vorliegend fehlt es insoweit an der Beschreibbar-keit einer bestimmten, in der sozialen und ökonomischen Realität existenten Art von baulichen Anlagen mit der Zweckbestimmung „Wohngebäude für einheimische junge Leute und Studenten“. Bei Wohnanlagen wird hinsichtlich der Art der Nutzung grundsätzlich oder typischerweise nicht danach unterschieden, ob darin ausschließlich (wie auch immer zu definierende) Einheimische bzw. speziell „einheimische junge Leute“ oder „einheimische Studierende“ wohnen (können). Der Umstand, dass sich heute in § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB eine ausdrückliche gesetzliche Regelung zum Einheimischenmodell findet, ändert darin nichts. In dieser Norm wird lediglich klargestellt, dass u.a. der Erwerb angemessenen Wohnraums durch einkommensschwächere und weniger begüterte Personen der örtlichen Bevölkerung als ein mit der Bauleitplanung verfolgtes Ziel Gegenstand eines städtebaulichen Ve rt ra gs sein kann, was die ältere verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung schon vor der Schaffung dieser Regelung anerkannt hatte (vgl. BVerwG, U.v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56 ff.; vgl. auch BayVGH, U.v. 22.12.1998 - 1 B 94.3288 -BayVBl. 1999, 399 = juris Rn. 93). § 11 Abs. 1 BauGB schafft aber keine über § 9 BauGB i.V. mit §§ 1 ff. BauNVO hinausgehenden Festsetzungsmöglichkeiten (zur Klarstellungsfunktion des § 11 BauGB vgl. Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 11 Rn. 1 ff.). Insbesondere sog. Planungsverträge gem. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB stellen in der Regel bebauungsplanbegleitende bzw. festsetzungsergänzende Verträge dar, die über den Weg der Vereinbarung Lösungsmöglichkeiten schaffen sollen, die über Planfestsetzungen nach § 9 BauGB nicht machbar wären (Reidt a.a.O. § 11 Rn. 45; zum denkbaren Inhalt entsprechender vertraglicher Regelungen mit dem Ziel der Deckung des Wohnbedarfs für die ortsansässige Bevölkerung vgl. zusammenfassend Reidt a.a.O. § 11 Rn. 51).

Die Zielrichtung einer Planung Wohnnutzung „Einheimischenmodell für junge Leute und Studierende“ lässt sich auch nicht über ein „sonstiges Sondergebiet“ gem. § 11 BauNVO festsetzen. Nach § 11 Abs. 1 BauNVO sind als sonstige Sondergebiete solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheiden. Ein wesentlicher Unterschied liegt vor, wenn ein Festsetzungsgehalt gewollt ist, der sich keinem der in den §§ 2 ff. BauNVO geregelten Gebietstypen zuordnen und deshalb sachgerecht mit einer auf sie gestützten Festsetzung nicht erreichen lässt. Die allgemeine Zwecksetzung des Baugebiets ist das entscheidende Kriterium dafür, ob sich das festgesetzte Sonder gebiet wesentlich von einem Baugebietstyp im Sinne der §§ 2 bis 10 BauNVO unterscheidet (vgl. BVerwG, U.v. 11.7.2013 - 4 CN 7.12 - BVerwGE 147, 138 = juris Rn. 12; B.v. 9.6.2016 - 4 B 8.16 - ZfBR 2016, 699 = juris Rn. 4 m.w.N.; Decker in Jäde, BauGB/BauNVO, 8. Aufl. 2017, § 11 BauNVO Rn. 3; Stock in König/Roeser/ Stock, BauNVO, 3. Aufl. 2014, § 11 Rn. 4). Sondergebietsfestsetzungen dürfen daher nicht zu einer Umgehung des grundsätzlichen Typenzwangs der BauNVO als Ausfluss einer sachgerechten Inhaltsbestimmung des Eigentums i.S. von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG führen. Die in den Baugebieten gem. §§ 2 bis 10 BauNVO geregelten Zusammenfassungen von Nutzungen, Anlagen und Einrichtungen sind in vielfältiger Beziehung Ausdruck einer den Grundsätzen von § 1 und § 1a BauGB entsprechenden Bauleitplanung und deshalb grundsätzlich als abschließende Regelung der Baugebiete zu verstehen. § 11 Abs. 1 und Abs. 2 BauNVO ist daher auch kein Auffangtatbestand für Fälle, in denen - wie hier (s.o.) - Differenzierungen im Nutzungskatalog gem. § 1 Abs. 4 bis Abs. 9 BauNVO unzulässig wären. Die Nutzung „Wohnen“ als solche ist den Baugebieten nach §§ 2 bis § 4a BauNVO (als Nutzungsschwerpunkt) und, wenn in den Baugebieten auch gewerbliche Nutzungen und andere nicht Wohnzwecken dienende Nutzungen vorgesehen sind, den Baugebieten nach § 5 bis § 7 BauNVO vorbehalten (allgemein zu den Grenzen, in Abweichung von §§ 2 ff. BauNVO durch Festsetzung eines Sondergebiets einen neuen Gebietstyp mit Wohnnutzung zu entwickeln vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand: Mai 2017, zu § 11 BauNVO Rn. 19). Sondergebiete für Wohngebiete in Abweichung von § 2 ff. BauNVO sind daher grundsätzlich nicht zulässig (Söfker a.a.O. Rn. 37 - Stichwort „Sondergebiete für Wohngebiete“). Das gilt maßgeblich dann, wenn es nicht um die Festsetzung einer Nutzung mit besonderen baulichen Merkmalen, sondern schlicht darum geht, die Wohnnutzung einem bestimmten Bevölkerungsteil - hier etwa einheimischen jungen Leute - vorzubehalten. Es ist nicht ersichtlich, dass sich unter dem Gesichtspunkt des Wohnens ein Wohngebiet speziell für die vorgenannte Bevölkerungsgruppe wesentlich von den Baugebieten nach §§ 2 - 7 BauNVO unterscheidet (für ein Sondergebiet „betreute Seniorenwohnungen“ vgl. auch VGH BW, U.v. 11.10.1994 - 5 S 3142/93 - NVwZ-RR 1995, 154 = juris Rn. 26; Decker in Jäde, BauGB/BauNVO, 8. Aufl. 2017, § 11 BauNVO Rn. 4).

b) Auch wenn eine Veränderungssperre für ein einziges Grundstück erlassen werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 10.9.1976 - IV C 39.74 - BVerwGE 51, 121 = juris Ls. 2 und Rn. 33; BayVGH, U.v. 13.12.2016 - 15 N 14.1019 - juris Rn. 23) und auch wenn es einer Gemeinde grundsätzlich nicht verwehrt ist, auf einen Bauantrag mit einer Bauleitplanung zu reagieren, die diesem die materielle Rechtsgrundlage entziehen soll, bestehen vorliegend jedenfalls gewichtige Hinweise dafür, dass die streitgegenständliche Veränderungssperre auch deshalb unwirksam ist, weil die zu sichernde Änderungsplanung als sog. (reine) Verhinderungsbzw. Negativplanung von vornherein gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verstößt. Eine solche Planung ist dadurch gekennzeichnet, dass die planerische Ausweisung in Wirklichkeit nicht gewollt ist, sondern die Regelung nur und ausschließlich vorgeschoben wird, um eine andere Nutzung zu verhindern (zum Ganzen: BVerwG, B.v. 18.12.1990 - 4 NB 8.90 - BayVBl. 1991, 280 = 13 ff.; B.v. 15.3.2012 - 4 BN 9.12 - BauR 2012, 1067 = juris Rn. 3; BayVGH, U.v. 27.1.2017 - 15 B 16.1834 - juris Rn. 28 m.w.N.).

Ein Indiz hierfür ist im vorliegenden Fall, dass im Aufstellungsverfahren seit dem Aufstellungsbeschluss vom 19. September 2016 und damit über einen Zeitraum von 13 Monaten bis zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof seitens der Antragsgegnerin nichts weiter geschehen ist, um die Planung voranzubringen (vgl. auch BayVGH, B.v. 15.6.2016 - 15 N 15.1583 - juris Rn. 18). Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin mit laufenden Verfahren der Bauleitplanung an einem anderen Ort im Gemeindegebiet speziell und ausschließlich Wohnraum für einheimische junge Leute und einheimische Studierende schafft oder ansonsten eine vom vorliegenden Einzelfall unabhängige Strategie zur Schaffung von Wohnraum speziell für diesen Bevölkerungskreis verfolgt. Schließlich erscheint die Ernsthaftigkeit einer Festsetzung in einem Bebauungsplan, die darauf hinauslaufen soll, die Wohnnutzung auf den Personenkreis „einheimische junge Leute“ und „einheimische Studenten“ zu begrenzen, fraglich, weil die Folgen eines konsequenten Baurechtsvollzug auf Basis einer diesbezüglichen Festsetzung - wäre eine solche entgegen den vorherigen Ausführungen zu a) rechtlich wirksam - nicht ernstlich gewollt sein dürften: Setzt man bei einem Einheimischenmodell nicht auf eine Vertragslösung, sondern ausschließlich auf eine (als möglich unterstellte) begrenzende Festsetzung über die Art der baulichen Nutzung, hätte das zur Folge, dass eine speziell hierauf genehmigte Nutzung formell und materiell illegal werden würde, wenn die Wohnungsnutzer nicht mehr die festgesetzten Merkmale aufweisen, also zu alt würden oder ihr Studium beenden bzw. aufgeben. Zudem hat die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren den schriftsätzlich geäußerten Argumenten des Vertreters des öffentlichen Interesses, wonach der Bedarf einer entsprechenden planerischen Ausweisung fraglich sei, weil einheimische Studenten mit Wohnsitz im Gemeindege biet in der Regel entweder direkt an den Studienort (* …*) zögen oder am bisherigen Wohnort (etwa bei den Eltern) blieben, im gerichtlichen Verfahren nichts entgegengesetzt.

Ob aufgrund dieser Indizien tatsächlich von einer gegen § 1 Abs. 3 BauGB verstoßenden Verhinderungsplanung auszugehen ist, kann vorliegend letztlich dahingestellt bleiben, weil die Satzung über die Veränderungssperre schon deshalb unwirksam ist, weil das Planungsziel der Festsetzung eines Einheimischenmodells für junge Leute und Studenten aufgrund fehlender rechtlicher Möglichkeit einer Regelung in einem Bebauungsplan nicht erreicht werden kann, s.o. a).

2. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

3. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft ebenso veröffentlichen wie die Veränderungssperre (§ 16 Abs. 2 BauGB).

I.

Die am 29. April 2015 bekannt gemachte „Satzung der Gemeinde R. über eine Veränderungssperre für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a ‚Am B. - neu‘ „ ist unwirksam.

II.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Antragsteller wendet sich als Eigentümer eines planungsbetroffenen Grundstücks gegen eine von der Antragsgegnerin erlassene Veränderungssperre.

Der Antragsteller beantragte unter dem 14. April 2009 eine Baugenehmigung für den Neubau eines Mastschweinestalls mit Abluftfilteranlage, Futterzentrale und Güllegrube auf dem in seinem Eigentum stehenden Grundstück FlNr. ... der Gemarkung R.. Das Grundstück situiert im planungsrechtlichen Außenbereich (§ 35 BauGB) des Gemeindegebiets der Antragstellerin, und zwar ca. 500 m östlich des Ortsteils H... sowie ca. 500 m südwestlich des H... R.. Das Grundstück lag ferner im Geltungsbereich des am 6. Juni 2012 bekannt gemachten Bebauungsplans Nr. 19 „Am B.“, den der Senat mit am 17. März 2015 verkündetem, rechtskräftig gewordenem Urteil (Az. 15 N 13.972) für unwirksam erklärte.

In seiner Sitzung vom 20. April 2015 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin das von einer Arbeitsgruppe erarbeitete „Leitbild - R. 2030“. Hiernach sollen die Themen „Einwohnerentwicklung“, „Ortsentwicklung“, „Jugend, Familie und Senioren“, „Wirtschaftliche Entwicklung“, „Natur, Umwelt und Freizeit“ sowie „Mobilität, Verkehr und Infrastruktur“ im Mittelpunkt der zukünftigen Entwicklung der Antragsgegnerin stehen. Für diese Themen seien konkrete Ziele und Kennzahlen sowie Aussagen zur Umsetzung in einem noch zu erarbeitenden und zu beschließenden Gemeindeentwicklungsplan zu beschreiben. Die Antragsgegnerin strebe u. a. an, die Bürgerschaft bis zum Jahr 2030 auf 3.800 Einwohner zu vergrößern, wobei der Zuzug möglichst linear über die Jahre verteilt erfolgen solle. Ebenfalls wurde in dieser Gemeinderatssitzung die Vorgehensweise zur Erarbeitung eines Gemeindeentwicklungsplans vorgestellt.

In der Sitzung vom 28. April 2015 fasste der Gemeinderat der Antragsgegnerin einen Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“ und gab diesen am Folgetag (29. April 2015) öffentlich bekannt. Das mit dem für unwirksam erklärten Bebauungsplan Nr. 19 „Am B.“ im Wesentlichen identische Plangebiet liegt südlich der in Ost-West-Richtung verlaufenden Staatsstraße ... zwischen den Ortsteilen R. und H... und umfasst eine (Außenbereichs-) Fläche von ca. 58 ha. Ebenso erließ der Gemeinderat in dieser Sitzung eine Satzung über eine Veränderungssperre für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“, die ebenfalls am 29. April 2015 öffentlich bekannt gemacht wurde. Laut den auf den Planaufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre bezogenen Begründungen gemäß den Auszügen aus dem Sitzungsbuch des Gemeinderates sei Ziel und Zweck der Planung eine „planerische Ordnung des Bereichs ‚Am B.‘ zur Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung mit Blick auf die Interessen der Gemeinde R. am Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung unter Berücksichtigung der Entscheidungsgründe aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH) vom 03.03.2015“ [gemeint: „17.03.2015“].

Der Antragsteller macht mit seinem am 22. Mai 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrag die Unwirksamkeit der am 28. April 2015 beschlossenen Veränderungssperre geltend. Eine Planung für ein derart großflächiges Gebiet, welche lediglich pauschale Planungsziele aufführe, ohne dass auch nur ansatzweise erkennbar sei, wie die Festsetzungen zur Umsetzung der Planungsvorstellungen zumindest in groben Zügen über das Plangebiet verteilt würden, erreiche nicht die nötige Konkretisierung, die für den Erlass einer Veränderungssperre erforderlich sei. Die nunmehr vorgesehene Planung verfolge dieselben Ziele wie der für unwirksam erklärte Vorgängerbebauungsplan, ohne dass jedoch erkennbar sei, in welchem Bereich des künftigen Bebauungsplans welche Art von Nutzung möglich sein solle und welche nicht. Es hätte einer Eingrenzung und Präzisierung der in den unterschiedlichen Teilbereichen zulässigen Bebauungsmöglichkeiten bedurft. Darüber hinaus habe der Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre die städtebauliche Erforderlichkeit gem. § 1 Abs. 3 Satz 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) gefehlt, weil mit ihr kein positives Planungskonzept verfolgt werde. Hinzukomme, dass der Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom März 2015 rechtskräftig festgestellt habe, dass das Ziel, die geplante neue Trassenführung der Staatsstraße ... von Bebauung freizuhalten, weder für den Ausschluss jeglicher Bebauung außerhalb des dargestellten Trassenkorridors noch für den Bereich des Trassenkorridors selbst erforderlich sei. An den Feststellungen in diesem Urteil, dass ein irgendwie gearteter besonderer Schutzwert der betroffenen Landschaft oder des betroffenen Ortsbildes nicht ansatzweise zu erkennen oder dokumentiert sei, habe sich bis heute nichts geändert. Auch in Bezug auf den Immissionsschutz seien die Planungsvorstellungen nicht hinreichend konkret zum Ausdruck gekommen. Zudem habe der Verwaltungsgerichtshof in der Entscheidung vom März 2015 Zweifel an der planerischen Umsetzung dieses Zielgedankens geäußert. Es dränge sich der Eindruck auf, dass die Veränderungssperre in unzulässiger Weise dazu benutzt werde, weiter Zeit zu gewinnen, um ein unerwünschtes Bauvorhaben wie bereits seit Jahren zu torpedieren. Soweit die Antragsgegnerin sich im vorliegenden gerichtlichen Verfahren auf den Schutz einer künftigen (wohn-) baulichen Entwicklung am Ortsrand von R. berufe, liege das gewünschte Planungsziel außerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. 19a. Zudem sei auch diese Erweiterung des Ortsteils R. nach Südwesten mit Ausnahme von Voruntersuchungen zur Kanalisation nicht ansatzweise konkretisiert; ihre Umsetzung sei nicht zeitlich absehbar. Als reine Vorhalteplanung sei der anvisierte Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“ zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung nicht erforderlich. Es sei nicht nachzuvollziehen, warum ein derart großer Bereich zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung „freigeplant“ werden müsse. Landwirtschaftliche Betriebe müssten ohnehin in jedem Fall einen Mindestabstand zur Wohnbebauung einhalten. Konflikte seien im baugenehmigungsrechtlichen Einzelfall zu lösen.

Der Antragsteller beantragt,

die Satzung über die Veränderungssperre für den künftigen Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ in der Fassung der Gemeinderatssitzung vom 28. April 2015, bekannt gemacht am 29. April 2014, für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Ziel der neuen, durch die streitgegenständliche Veränderungssperre zu sichernde Planung sei es, unter Beachtung der in der Senatsentscheidung vom März 2015 als rechtwidrig beurteilten Punkte einen neuen Bebauungsplan aufzustellen. Um das nach dem beschlossenen gemeindlichen Leitbild anvisierte Bevölkerungswachstum auf 3.800 Einwohner bis zum Jahr 2030 realisieren zu können, bedürfe es unter anderem der Ausweisung neuer Baugebiete. Konkret sei eine Baugebietsausweisung unmittelbar südlich der Staatsstraße ... in Anbindung an den südwestlichen Teil des Gemeindeteils R. geplant. Dieses Plangebiet liege zwar nicht im Umgriff des Aufstellungsbeschlusses zum Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“, sondern werde Gegenstand einer selbstständigen Bauleitplanung. In der Folge biete es sich aber an, unmittelbar angrenzend an dieses neue Baufeld südlich der Staatsstraße ... weitere Baugebiete für eine Wohnnutzung auszuweisen. Dort werde bereits heute der Ausbau des bestehenden Kanalnetzes in der Gemeinde R. vorangetrieben. Um die Zielvorgaben aus dem Entwicklungsprogramm realisieren zu können, bedürfe es eines sensiblen und durch Bauleitplanung geregelten Ausgleichs zwischen der landwirtschaftlichen Nutzung und der „heranrückenden Wohnbebauung“. Durch eine geordnete städtebauliche Entwicklung in Anlehnung an das entstehende Gemeindeentwicklungsprogramm sollten mögliche Konflikte planungsrechtlich bewältigt werden. Die - nicht von vornherein unerreichbare - Bewältigung dieses Miteinanders von Landwirtschaft und Wohnbebauung sei unter Berücksichtigung der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs vom März 2015 Inhalt des Bebauungsplanverfahrens Nr. 19a „Am B. - neu“. Mit dem Aufstellungsbeschluss, der nicht notwendigerweise Aussagen über den Inhalt der beabsichtigten Planung machen müsse, habe die Gemeinde hinreichend konkrete Ziele und Zwecke der Planung angegeben. Die dort erwähnte Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung sei gerade keine „Verhinderung“ der landwirtschaftlichen Nutzung, diese solle vielmehr durchaus Platz in der Planung finden.

Auf Nachfrage des Gerichts teilte die Antragsgegnerin im Vorgriff der mündlichen Verhandlung mit, dass zum Aufstellungsverfahren bezüglich des Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ seit der Bekanntmachung vom 29. April 2015 keine weiteren Aktenbestandteile hinzugekommen seien. Die Antragsgegnerin mache sich im Rahmen des Gemeindeentwicklungsprogramms R. 2030 aber intensiv Gedanken zu Erweiterungsmöglichkeiten des Ortsteils R.. Nach Maßgabe einer Vorstudie und unter Bezugnahme auf den als „Anlage B 5“ zum Schriftsatz vom 26. August 2016 vorgelegten Lageplan mit Datumsangabe „10.08.2016“ (Bl. 94, 98 der VGH-Akte) würden nunmehr fünf Areale als potenzielle Erweiterungsflächen angesehen, von denen zwei südlich und südwestlich des Ortsteils R. und damit innerhalb des Umgriffs des geplanten Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ lägen. Dies erfordere eine Konfliktbewältigung und eine damit verbundene Regelung im Sinne der mit der Beschlussfassung am 28. April 2015 angegebenen Ziele der Planung. Insofern werde auch auf die Sitzungen des Gemeinderats vom 1. September 2015 (vgl. Bl. 177 ff. der VGH-Akte) und vom 27. Oktober 2015 (vgl. Bl. 185 ff. der VGH-Akte) verwiesen, in denen auf Basis von Vorarbeiten eines „Expertenworkshops“ (vgl. Bl. 191 ff. der VGH-Akte) ein Quartierskonzept für Senioren thematisiert worden sei. Im Rahmen dieses Konzepts sei im Zusammenhang mit der Gesamtentwicklung des Ortsteils R. u. a. passender Wohnraum für Senioren zu schaffen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (einschließlich der Akten des rechtskräftig abgeschlossenen und beigezogenen Verfahrens 15 N 13.972) und der vorgelegten Normaufstellungsakten und weiteren Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 20. September 2016 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers, der als Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich des Plangebiets gem. § 47 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) antragsbefugt ist (BayVGH, U. v. 9.10.2012 - 15 N 11.1857 - juris Rn. 16), ist begründet.

1. Die am 29. April 2015 bekannt gemachte Veränderungssperre der Antragsgegnerin für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ ist unwirksam, § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO. Denn es besteht kein Sicherungsbedürfnis i. S. des § 14 Abs. 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) für die Bauleitplanung.

Die gesetzliche Voraussetzung des § 14 Abs. 1 BauGB, wonach eine Veränderungssperre „zur Sicherung der Planung“ beschlossen werden kann, ist nur gegeben, wenn die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitete Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll, und wenn diese Planung nicht an schon zu diesem frühen Zeitpunkt des Verfahrens erkennbaren, nicht behebbaren Mängeln etwa wegen eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB leidet (zusammenfassend BayVGH, U. v. 9.10.2012 - 15 N 11.1857 - juris Rn. 19; B. v. 15.6.2016 - 15 N 15.1583 - juris Rn. 15; König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 333 m. w. N.).

a) Die Veränderungssperre ist bereits deshalb unwirksam, weil im relevanten Zeitpunkt ihres Erlasses (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 - NVwZ 2004, 984 ff. = juris Rn.14; B. v. 22.7.2008 - 4 BN 18.08 - juris Rn. 3; NdsOVG, B. v. 15.10.1999 - 1 M 3614/99 - NVwZ 2000, 1061 ff. = juris Rn. 8), also am 28. April 2015, der künftige Inhalt des Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ nicht in einem Mindestmaß konkretisiert und absehbar war.

Bei der Rechtsanwendung des § 14 BauGB ist neben dem in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltungsrecht, das die Planungshoheit und deren Sicherung umfasst, auch die geschützte Position des Bauherrn aus Art. 14 Abs. 1 GG sowie ggf. aus Art. 12 Abs. 1 GG in den Blick zu nehmen (vgl. BayVGH, U. v. 23.11.2010 - 1 BV 10.1332 - BauR 2011, 807 ff. = juris Rn. 56). Eine Veränderungssperre soll der planenden Kommune einen Zeitgewinn verschaffen, um der Gefahr vorzubeugen, dass während des Planungsvorgangs für einen Bebauungsplan - also während des Prozesses der Ermittlung, Bewertung und Abwägung der einzelnen Belange, der erst schrittweise einem Planungsergebnis zugeführt werden soll - das Planungsziel durch zwischenzeitlich genehmigte Bauprojekte vereitelt wird. Es ist typisch für jede Planung, dass das am Anfang stehende Konzept erst stufenweise einer Konkretisierung zugeführt wird.

Der Wirksamkeit einer Veränderungssperre zur Sicherung der Bauleitplanung steht es mithin nicht entgegen, wenn am Anfang der Planung die Lösung wesentlicher Abwägungsprobleme noch nicht feststeht. Ein detailliertes oder gar abgewogenes Planungskonzept bedarf es für das zur fordernde „Mindestmaß an Konkretisierung“ nicht. Allerdings ist für die Veränderungssperre zum Erlasszeitpunkt eine hinreichende positive Planungskonzeption zu fordern. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch mit Blick auf die grundrechtliche Betroffenheit (s.o.) - für einen Bauherrn nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre darf daher als Planungssicherungsinstrument nach Maßgabe von § 14 Abs. 1 BauGB nicht eingesetzt werden, wenn das Planungskonzept als solches erst im Planungsverfahren entwickelt werden soll (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 ff. = juris Rn. 28; B. v. 10.10.2007 - 4 BN 36.07 - BauR 2008, 328 f. = juris Rn. 3; B. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 - NVwZ 2010, 42 ff. = juris Rn. 9; B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - BauR 2011, 481 f. = juris Rn. 6 ff.; BayVGH, B. v. 11.8.2011 - 4 CE 11.1619 - juris Rn. 5 f.; U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23). Das zu fordernde Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (BVerwG, B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - BauR 2011, 481 f. = juris Rn. 7 m. w. N.). Dabei geht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im relevanten Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (BVerwG, B. v. 21.10.2010 a. a. O. juris Rn. 8; U. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82 ff. = juris Rn. 12; BayVGH, U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23).

Gemessen hieran war die Planungsabsicht der Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Veränderungssperre nicht konkretisiert genug, um diese zu rechtfertigen. Die zur Begründung der Veränderungssperre (und des Aufstellungsbeschlusses) laut Auszug aus dem Sitzungsbuch des Gemeinderats vom 28. April 2015 allein umschriebene Zielrichtung einer „planerischen Ordnung des Bereichs ‚Am B.‘ zur Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung mit Blick auf die Interessen der Gemeinde R. am Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung unter Berücksichtigung der Entscheidungsgründe aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH)“ lässt den Inhalt möglicher nutzungsbezogener Festsetzungen und deren zumindest grobe Verteilung im ca. 58 ha großen Plangebiet nicht im Ansatz erkennen. Insbesondere bleibt völlig offen, welche Vorstellungen die Antragsgegnerin im Erlasszeitpunkt der Veränderungssperre hinsichtlich der für die Planungskonkretisierung gem. § 14 Abs. 1 BauGB grundsätzlich maßgeblichen Art der baulichen Nutzung verfolgte. Denn die „Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung“ ließe sich mit verschiedensten Inhalten gestalten. Dies könnte über Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung gem. § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, § 5, § 8, § 9 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) ggf. i.V. mit § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO oder - unabhängig von der Frage, ob dies im gesamten (ca. 58 ha großen) Plangebiet rechtlich zulässig resp. am Maßstab von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB als erforderlich anzusehen wäre - über die Ausweisung von Flächen für die Landwirtschaft gem. § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a) BauGB umgesetzt werden. Letzteres würde mit Blick auf die als schützenswert angegebenen Interessen der Antragsgegnerin („Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung“) zudem nur Sinn machen, wenn solche Festsetzungen mit weiteren Regelungen z. B. gem. § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB (von Bebauung freizuhaltende Flächen) einhergingen. Auch insofern finden sich keinerlei Angaben sowohl zum „Ob“ und „Wo“ solcher Zusatzregelungen als auch zu der Frage, welche Flächenbereiche vor den Auswirkungen landwirtschaftlicher Nutzung geschützt werden sollen. Insbesondere lassen sich aus der Begründung zur Beschlusslage laut Sitzungsbuch des Gemeinderats für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre keine hinreichenden positiven Vorstellungen über den Inhalt des künftigen Bebauungsplans entnehmen.

Sonstige Unterlagen oder Umstände außerhalb der Niederschrift über die Beschlussfassung im Gemeinderat vom 28. April 2015, die für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein positives Planungskonzept weiter konkretisieren könnten (vgl. hierzu BVerwG, B. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 - NVwZ 2010, 42 ff. = juris Rn. 9; BayVGH, B. v. 13.12.2010 - 4 CE 10.2839 - BayVBl. 2011, 309 ff. = juris Rn. 35), sind weder von der Antragsgegnerin vorgelegt bzw. vorgetragen worden noch nach Aktenlage ersichtlich. Insbesondere ergibt sich unter Berücksichtigung des für unwirksam erklärten Bebauungsplans Nr. 19 „Am B.“ und den zugehörigen Verfahrensunterlagen keine Planungskonzept für den aufzustellenden neuen Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“. Denn aus den vorliegenden Unterlagen ist gerade nicht abzuleiten, dass der Gemeinderat am 28. April 2015 dasselbe oder ein im Wesentlichen identisches Planungskonzept beibehalten wollte wie in der Vorgängerplanung. Letzteres ergibt sich auch nicht konkludent aus den Gesamtumständen. Es wäre kaum nachvollziehbar, wenn der von der Antragsgegnerin als anvisiert angegebene Schutz ihrer Interessen am Orts- und Landschaftsbild, am Immissionsschutz und an der Verkehrsplanung durch dieselben oder ganz ähnliche Festsetzungen wie in dem im Normenkontrollverfahren 15 N 13.972 für ungültig erklärten Vorgängerbebauungsplan Nr. 19 hätten umgesetzt werden sollen. Vielmehr wäre bei dem hier gegebenen Neustart der Planung für denselben Bereich nach der Verkündung des Urteils des Senats vom 17. März 2015 aufgrund der Vorgeschichte eher umgekehrt zu erwarten gewesen, dass die Bauleitplanung - ohne dass hier die Reichweite der Rechtskraft des vorgenannten Senatsurteils geklärt werden müsste - nunmehr neue, inhaltlich andere Wege gehen werde, um sich nicht erneut dem Verdikt eines Rechtsverstoßes auszusetzen. Welche im Vergleich zur Vorgängerplanung neue, andere, oder ggf. auch inhaltlich vergleichbare Konzeption die neue Planung zur Erreichung der genannten Ziele enthalten sollte oder könnte, lässt sich auf Basis der aktenkundigen Dokumentation daher aufs Ganze gesehen nicht ableiten. Nichts anderes ergibt sich auch bei Berücksichtigung des am 20. April 2015 beschlossenen „Leitbild - R. 2030“ sowie eines - laut den von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen ohnehin erst im Entwurfsstadium befindlichen (d. h. derzeit in Arbeitskreisen erarbeiteten) - Gemeindeentwicklungsplans. Auch hieraus lässt sich weder ungefähr noch grob abschätzen, welche Regelungen auf welchen Flächenbereichen mit dem aufzustellenden Bebauungsplan Nr. 19a getroffen werden sollten. Zum einen fehlt in den Beschlüssen vom 28. April 2015 und den diesbezüglichen Unterlagen der Antragsgegnerin eine Bezugnahme hierauf, zum anderen sind dem Leitbildkonzept keine inhaltlichen /konzeptionellen Aussagen gerade für die Planung des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a zu entnehmen.

Die streitgegenständliche Veränderungssperre diente mithin nicht der Sicherung einer hinreichend konkreten Planung, sondern sollte - wenn es ihr nicht ohnehin allein um die Verhinderung des Bauvorhabens des Antragstellers gegangen sein sollte, s.u. b) - einen Zeitgewinn verschaffen, um ein Planungskonzept erst zu entwickeln. Das zeigt sich auch daran, dass die Antragsgegnerin im laufenden gerichtlichen Verfahren versuchte, der Planung im Nachhinein eine nähere Kontur zu geben. Dies betrifft insbesondere die im Zeitpunkt der Gemeinderatsbefassung am 28. April 2015 noch nicht erfolgte Bezugnahme auf anvisierte Wohngebietsausweisungen südlich und südwestlich angrenzend an den Ortsteil R.. Soweit diese Baulandausweisungen außerhalb des von der Veränderungssperre umfassten Gebiets realisiert werden sollen, fehlt es insofern nach schriftlicher Auskunft der Antragsgegnerin im laufenden Gerichtsverfahren bis heute an einem Aufstellungsbeschluss gem. § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Soweit nach den Ausführungen der Antragsgegnerin gegenüber dem Senat auch im Umgriff des geplanten Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ Wohngebietsausweisungen erfolgen sollen, war diese Absicht für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre nicht ansatzweise dokumentiert bzw. objektiv erkennbar. Entscheidend ist nicht, ob sich die Antragsgegnerin - wie sie vortragen lässt - momentan im Rahmen des in der Entstehung befindlichen Gemeindeentwicklungsprogramms intensiv Gedanken über Erweiterungsmöglichkeiten des Ortsteiles R. macht, sondern ob ein entsprechend hinreichend konkretisiertes Planungskonzept für den von der Veränderungssperre betroffenen Bereich bereits zum Erlasszeitpunkt am 28. April 2015 vorlag. Eine Veränderungssperre, die wegen fehlender Konkretisierung der Planung im Zeitpunkt ihres Erlasses unwirksam ist, kann aber weder durch eine nachträgliche Konkretisierung noch durch ein nachgeschobenes neues, ausgewechseltes Planungskonzept „geheilt“ werden (NdsOVG, B. v. 15.10.1999 - 1 M 3614/99 - NVwZ 2000, 1061 ff. = juris Rn. 8 m. w. N.; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2016, § 14 Rn. 49; Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 14 Rn. 9a). Vor diesem Hintergrund kann auch die seitens der Antragsgegnerin erfolgte Bezugnahme auf das in den Gemeinderatssitzungen vom 1. September 2015 und vom 27. Oktober 2015 thematisierte Quartierskonzept für Senioren schon deshalb die erforderliche hinreichende Konkretisierung der zu sichernden Planung nicht bewirken, weil diese Ratsbefassungen erst mehrere Wochen nach dem Erlass der Veränderungssperre vom 28. April 2016 stattfanden. Dasselbe gilt für den „Expertenworkshop“ vom 15. Juli 2015, der Grundlage dieser Ratsbefassungen war. Zudem ist aus dieser Thematik und den von der Antragsgegnerin hierzu vorgelegten Unterlagen auch inhaltlich nichts zu entnehmen, was zur Konkretisierung des Planungskonzepts der durch die streitgegenständliche Veränderungssperre zu sichernden Bauleitplanung beitragen könnte.

Selbst wenn die Antragsgegnerin entgegen der nach Aktenlage vorliegenden Dokumentation im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein ansatzweise positives Planungsziel zur Baulandausweisung verfolgt hätte, wonach im betroffenen gesamten Planbereich einige Gebiete als Wohnnutzung hätten ausgewiesen sollen, während hinsichtlich der übrigen betroffenen Flächen ein regelnder Ausgleich zwischen dort möglicher landwirtschaftlicher Nutzung und einer „heranrückenden Wohnbebauung“ gefunden werden sollte, läge das erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung nicht vor. Denn jedenfalls lag bei Erlass der Veränderungssperre am 28. April 2015 noch keine dokumentierte (Grob-) Konzeption vor, an welchem Ort im ca. 58 ha großen Plangebiet die unterschiedlichen Nutzungsarten (Wohnnutzung, Verkehrswege sowie sonstige Flächen, die - wie auch immer - hinsichtlich einer landwirtschaftlichen Nutzung reglementiert werden sollen, um die - wo auch immer - angedachten Wohngebietsausweisungen nicht zu konterkarieren) platziert werden sollten. Insbesondere war hinsichtlich der von der Antragsgegnerin vorgetragenen anvisierten Wohngebietsausweisung im betroffenen Plangebiet den Dokumenten zu den Beschlüssen vom 28. April 2015 keine planerische Zeichnung beigefügt, aus der ersichtlich gewesen wäre, wo eine Wohngebietsausweisung erfolgen sollte bzw. wo auf verbleibenden Flächen „landwirtschaftsbezogene Regelungen“ zur Lösung eines Nutzungskonflikts mit geplanter heranrückender Wohnnutzung getroffen werden sollten. Ein für den Erlass einer Veränderungssperre ausreichendes Planungskonzept setzt zwar nicht voraus, dass die künftige Nutzungsart bereits parzellenscharf für sämtliche Einzelflächen feststeht. Bei einem Bebauungsplan üblicher Größenordnung stellt sich diese Frage im Regelfall nicht einmal, weil die Planung typischerweise einem bestimmten Baugebiet mit einer bestimmten Nutzungsart gilt. Anders ist es dagegen bei einer Fläche, die - insbesondere im Verhältnis zur Gesamtgröße der betroffenen Kommune - große Teile des Gemeindegebiets umfasst. Einer städtebaulichen Vorstellung, nach der in einem ca. 58 ha großen Gebiet im planungsrechtlichen Außenbereich einer Gemeinde mit ca. 3.000 Einwohnern der Nutzungskonflikt zwischen (wo auch immer entstehender) Wohnnutzung, (wo auch immer verbleibender und wie auch immer inhaltlich auszugestaltender) landwirtschaftlicher Nutzung und (wo auch immer angedachten) Verkehrswegen geregelt werden soll, lässt sich jedenfalls so lange kein hinreichend konkretes Planungskonzept für eine Veränderungssperre entnehmen, als die Bereiche, in denen die unterschiedlichen Nutzungen verwirklicht werden sollen, nicht zumindest grob bezeichnet werden (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 - NVwZ 2004, 984 ff. = juris Rn. 19; OVG Rh-Pf., U. v. 26.4.2012 - 1 C 10662/11 - BauR 2012, 1360 ff. = juris Rn. 27 ff.; Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 14 Rn. 9). Denn andernfalls weiß der einzelne Grundeigentümer nicht einmal im Ansatz, welchen Inhalt die Bauleitplanung haben soll, zu deren Sicherung ihm die bauliche Nutzung seines Grundstücks ggf. für Jahre untersagt wird. In diesem Fall geht es auch unter Berücksichtigung von Art. 14 Abs. 1 GG nicht an, die Entwicklung eines betroffenen Grundstücks für einen nicht unbeträchtlichen Zeitraum zu stoppen (BVerwG, U. v. 19.2.2004 a. a. O.). Die bloße Aufzählung bestimmter Schutzgüter und die Erwägung, diese durch Festsetzungen sichern und fördern zu wollen, ohne jegliche Konkretisierung, wie dies in der Fläche des großräumigen Plangebiets letztlich aussehen soll, vermag insofern keine Kompensation zu leisten (OVG Rh-Pf., U. v. 26.4.2012 a. a. O. juris Rn. 27).

Schließlich verbliebe auch bei Unterstellung eines hinreichend konkreten Planungskonzeptes hinsichtlich auszuweisender Wohngebiete in jedem Fall ein Konkretisierungsdefizit in Bezug auf die „sonstigen“ Flächen. Welche (insbesondere die Nutzungsart betreffende) Planungskonzeption auf diesen verfolgt werden sollte, lassen die Beschlusslage vom 28. April 2015 und die hierzu vorliegenden Dokumente, wie bereits ausgeführt, offen. Das gilt nicht nur für die anvisierten landwirtschaftlichen Regelungen (s.o.), sondern auch für die in der Begründung vom 28. April 2015 angegebene „Verkehrsplanung“.

b) Ob die Veränderungssperre daneben - etwa aufgrund des Umstands, dass die Planung für den Bebauungsplan Nr. 19a durch die Antragsgegnerin seit dem Planaufstellungsbeschluss vor ca. eineinhalb Jahren nicht vorangetrieben wurde - als (reine) Verhinderungs- bzw. Negativplanung (vgl. z. B. König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 56 m. w. N.) bzw. wegen ggf. nicht absehbarer zeitlicher Umsetzbarkeit als sog. Vorhalte- bzw. Vorratsplanung (vgl. BayVGH, B. v. 21.7.2016 - 15 CE 16.1279 - juris Rn. 42 ff.) auch wegen mangelnder Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) als unwirksam anzusehen ist, bedarf keiner Entscheidung.

2. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

3. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft ebenso veröffentlichen wie die Veränderungssperre (§ 16 Abs. 2 BauGB).

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 20.000 € festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und Abs. 8 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 9.8.1 und Nr. 9.8.4 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 57) und wird mithin nach der Hälfte des Streitwerts bemessen, der mit Beschluss vom 17. März 2015 im Verfahren 15 N 13.972 festgesetzt wurde.

Bayerisches Verwaltungsgericht München

M 9 K 14.2580

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 1. Juli 2015

9. Kammer

Sachgebiets-Nr. 920

Hauptpunkte: Veränderungssperre; Verhinderungsplanung (verneint); Erforderlichkeit der Bauleitplanung

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

...

- Kläger -

bevollmächtigt: Rechtsanwälte ...

gegen

Freistaat Bayern,

vertreten durch Landratsamt München, Baurecht, Denkmalschutz und Raumordnungsrecht, Frankenthaler Str. 5-9, 81539 München

- Beklagter -

beigeladen:

Gemeinde ..., vertreten durch den ersten Bürgermeister, ...

bevollmächtigt: Rechtsanwalt ...

wegen Baugenehmigung Fl. Nr. .../2 und .../10 (...)

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht München, 9. Kammer, durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgericht ..., den Richter am Verwaltungsgericht ..., den Richter ..., den ehrenamtlichen Richter ..., die ehrenamtliche Richterin ... aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 1. Juli 2015 am 1. Juli 2015 folgendes Urteil:

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Die Klage richtet sich gegen die Versagung einer Baugenehmigung für die Errichtung eines Einfamilienhauses mit Einliegerwohnung.

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Fl. Nr. .../10, Gemarkung ... (Baugrundstück). Das Baugrundstück wurde aus dem ebenfalls im Eigentum des Klägers stehenden Grundstück Fl. Nr. .../2, Gemarkung ..., O.-straße ..., weggeteilt. Das Baugrundstück und das Stammgrundstück Fl. Nr. .../2, Gemarkung ..., sind mit einer landwirtschaftlichen Hofstelle bebaut.

Mit Bauantrag vom 13. Mai 2013 begehrte der Kläger die Genehmigung zur Errichtung eines Einfamilienhauses mit Einliegerwohnung auf dem Baugrundstück. Das Gebäude soll eine Grundfläche von ca. 18 x 11 m erhalten. Die Planung sieht hinsichtlich der Geschossigkeit ein Erdgeschoss, ein erstes Obergeschoss sowie ein zurückgesetztes Terrassengeschoss mit Pultdach vor. Die geplante Wandhöhe beträgt bis zur Oberkante des Geländers der Dachterrasse ca. 7,6 m (Maßentnahme aus dem Plan), bis zum Schnittunkt der Außenwand des Terrassengeschosses mit dem höchsten Punkt des Pultdaches ca. 10,25 m (Maßentnahme aus dem Plan).

Nachdem die Beigeladene zunächst ihr Einvernehmen zu dem Bauantrag des Klägers versagt hatte, wurde sie mit Schreiben des Landratsamts München vom ... Januar 2014 zur beabsichtigten Ersetzung des Einvernehmens angehört. Am ... Februar 2014 fasste die Beigeladene daraufhin den Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans für ein Gebiet, das das Baugrundstück beinhaltet (Bebauungsplan Nr. ... - Gebiet südlich der O.-straße, westlich der A. Straße und südlich der T.-straße). Anschließend fasste die Beigeladene den Beschluss zum Erlass einer Veränderungssperre für das von der Aufstellung des Bebauungsplans betroffene Gebiet. Der Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans und die Satzung der Beigeladenen über die Veränderungssperre wurden am ... Februar 2014 bekannt gemacht. Die Veränderungssperre (VÄS) umfasst die Grundstücke Fl. Nrn. 14/2, 14/10, 14/4, 15, 15/1, 15/2 und 17 Gemarkung .... Zur Begründung der Planung wurden im Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans folgende Planungsziele genannt: Festsetzung eines Dorfgebiets zur Vorbeugung von Immissionskonflikten zwischen bestehender Landwirtschaft und Wohnnutzungen, Festlegung des Nutzungsmaßes (GRZ 0,3) und Verhinderung einer zu starken Verdichtung durch Mindestgrundstücksgrößen.

Mit Bescheid vom ... Mai 2014 lehnte das Landratsamt München den Bauantrag des Klägers ab.

Zur Begründung wurde ausgeführt, dass einer Genehmigung die Veränderungssperre der Beigeladenen entgegenstehe. Eine Ausnahme von der Veränderungssperre sei nicht möglich, da der Bauantrag den Planungszielen der Beigeladenen widerspreche.

Mit Telefax vom 16. Juni 2014 hat der Bevollmächtigte des Klägers Klage gegen den Beklagten erhoben.

Er beantragt,

dem Kläger unter Aufhebung des Bescheids vom ... Mai 2014 die bauaufsichtliche Genehmigung für den Neubau eines Einfamilienhauses mit Einliegerwohnung auf dem Baugrundstück zu erteilen.

Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Veränderungssperre dem Vorhaben nicht entgegengehalten werden könne, da sie unwirksam sei. Dies ergebe sich daraus, dass der Bebauungsplan, dem die Veränderungssperre diene, nicht erforderlich i. S.v. § 1 Abs. 3 BauGB sei. Die mit der Bauleitplanung verfolgten Planungsziele seien nur vorgeschoben, es handle sich um eine reine Negativplanung zur Verhinderung des Vorhabens des Klägers. Die Beigeladene verfolge keine städtebaulichen Entwicklungsziele. Dies ergebe sich schon daraus, dass die Beigeladene für das Gebiet, in dem sich das Baugrundstück befinde, bisher keinen städtebaulichen Entwicklungsbedarf gesehen habe. Auch der räumliche Umgriff des Aufstellungsbeschlusses mache deutlich, dass eine Verhinderungsplanung vorliege. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb der Geltungsbereich der Veränderungssperre und der Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. ... nur einen eng begrenzten Bereich um das Grundstück des Klägers erfasse. Zur Verwirklichung des Planungsziels der Beigeladenen sei die Einbeziehung weiter südlich gelegener Grundstücke und des gesamten Gebiets westlich der T.-straße erforderlich. Wegen des beschränkten Geltungsbereichs sei die Planung nicht geeignet, die Nachverdichtung in dem Bereich zu regeln, da eine einheitliche städtebauliche Entwicklung nicht ermöglicht werden könne. Nachdem die Veränderungssperre unwirksam sei, füge sich das Vorhaben nach dem Maß der Nutzung problemlos in die vorhandene Umgebung ein.

Mit Schriftsatz vom 24. September 2014 führte der Bevollmächtigte der Beigeladenen aus, die Bauleitplanung stelle keine Verhinderungsplanung dar. Die Beigeladene verfolge mit der durch die Veränderungssperre gesicherten Bauleitplanung positive städtebauliche Ziele. Die zu erwartende Entwicklung nach Aufgabe eines landwirtschaftlichen Betriebes und dem Fortbestand des landwirtschaftlichen Betriebes auf Fl. Nr. 15 solle gelenkt werden. Es sei beabsichtigt, die Höhenentwicklung der umgebenden Bebauung anzupassen und die städtebauliche Struktur der landwirtschaftlichen Gebäude sowie der umgebenden Wohnbebauung aufzunehmen. Das Bauvorhaben des Klägers gefährde die gemeindlichen Planungsabsichten, vor allem hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung. Der Umstand, dass der Bebauungsplan als Reaktion auf das Vorhaben des Klägers entstehen solle, sei kein Grund eine Verhinderungsplanung anzunehmen. Es sei sogar zulässig, den Umgriff eines Bebauungsplans auf ein einzelnes Grundstück zu beschränken. Die Beigeladene könne ein Gebiet je nach Bedarf auch abschnittsweise überplanen, sofern sich ein entsprechendes Erfordernis ergebe.

In der mündlichen Verhandlung vom 1. Juli 2015 beantragt der Vertreter des Beklagten,

die Klage abzuweisen.

Der Bevollmächtigte der Beigeladenen beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Gericht hat Beweis erhoben durch Einnahme eines Augenscheins. Zu den Ergebnissen wird auf die Niederschrift vom 1. Juli 2015 Bezug genommen.

Zum weiteren Vorbringen der Parteien und zu den übrigen Einzelheiten wird darüber hinaus auf die beigezogenen Behördenakten sowie die Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung. Die Versagung derselben durch den streitgegenständlichen Bescheid vom ... Mai 2014 ist daher rechtmäßig und verletzt ihn nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Das nach Art. 55 Abs. 1, Art. 68 Abs. 1 BayBO im vereinfachten Genehmigungsverfahren nach Art. 59 BayBO genehmigungsbedürftige Vorhaben ist nicht genehmigungsfähig, da ihm die wirksame Veränderungssperre der Beigeladenen entgegensteht (1.). Die Veränderungssperre ist weder wegen einer unzulässigen Negativplanung unwirksam (1.1) noch wegen eines schlechterdings nicht erreichbaren Planungsziels (1.2). Eine Ausnahme von der Veränderungssperre kann der Kläger nicht beanspruchen (2.).

1. Die Veränderungssperrensatzung der Beigeladenen vom ... Februar 2014 ist im Rahmen der hier vorzunehmenden Inzidentprüfung nicht zu beanstanden.

1.1 Die Unwirksamkeit der Veränderungssperrensatzung lässt sich nicht daraus ableiten, dass sie zur Sicherung einer Planung erlassen worden wäre, die nicht erforderlich i. S. d. § 1 Abs. 3 BauGB ist.

Es handelt sich bei der zu sichernden Planung nicht um eine sog. Negativplanung, die nur dazu dient, das Vorhaben des Klägers zu verhindern. Eine Bauleitplanung wäre nur dann nicht erforderlich i. S. d. § 1 Abs. 3 BauGB, wenn sie einer positiven Planungskonzeption entbehrt und ersichtlich der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. Eine Negativplanung wäre nur dann anzunehmen, wenn eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken (BVerwG, B. v. 15.3.2012 - 4 BN 9/12 - juris). Eine auf bloße Verhinderung gerichtete Planung ist nicht schon dann gegeben, wenn die künftigen Festsetzungen der Bauleitplanung der Verhinderung bestimmter Nutzungen dienen. Eine unzulässige Verhinderungsplanung liegt nur dann vor, wenn sie nicht der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung auf Grundlage eines planerischen Gesamtkonzepts dienen soll (BayVGH, B. v. 4.3.2010 - 15 ZB 09.1323 - juris Rn. 11). Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben.

Die Beigeladene hat schon in der Sitzungsvorlage zum Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans Nr. ... die wesentlichen positiven Planungsziele der künftigen Bauleitplanung definiert. Sie hat insbesondere ausgeführt, dass die Gefahr eines Immissionskonfliktes zwischen der fortbestehenden landwirtschaftlichen Nutzung (Anwesen ... Straße 13, Fl. Nr. 15 Gemarkung ...) und den angrenzenden Geschosswohnungsbauten berücksichtigt werden solle sowie eine Nachverdichtung zu regeln sei.

Schon aus dieser Anfangskonzeption und erst Recht aus den Darlegungen der Beigeladenen im Gerichtsverfahren ist zu ersehen, dass Gegenstand der Bauleitplanung nicht ausschließlich die Verhinderung des Vorhabens des Klägers ist, sondern die Regelung einer tatsächlich bestehenden städtebaulichen Problematik. Aufgrund der Strukturveränderung in der Landwirtschaft und der damit einhergehenden Veränderungen im Ortszentrum der Beigeladenen besteht ein erkennbarer Regelungsbedarf, der sich aus der absehbaren Nutzungsänderung oder Beseitigung landwirtschaftlicher Betriebsgebäude ergibt. Aus dem in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Planentwurf für die Bauleitplanung vom Februar 2015 ergibt sich zudem, dass sich die künftige Planung nicht allein auf die Festlegung der strittigen Gebäudehöhe beim Vorhaben des Klägers beschränkt, sondern darüber hinaus eine umfassende Regelung der künftigen Bebauung des Gebiets beinhaltet. Der für die Erforderlichkeit i. S. v. § 1 Abs. 3 BauGB ausschließlich nötige Bezug der beabsichtigten Bauleitplanung zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung (BVerwG, B. v. 18.12.1990 - 4 NB 8/90 - juris Rn. 13 ff.) ist daher gegeben.

Auch der Umstand, dass die Beigeladene den Bauantrag des Klägers zum Anlass genommen hat die Veränderungssperre zu erlassen und eine Bauleitplanung einzuleiten, stellt kein Indiz für das Vorliegen einer unzulässigen Negativplanung dar. Auf den Anlass und den Zeitpunkt der Entwicklung eines Bauleitplans kommt es für dessen Erforderlichkeit in aller Regel nicht an (BayVGH, B. v. 4.3.2010 - 15 ZB 09.1323 - juris Rn. 12). Es ist vielmehr naheliegend, dass eine Gemeinde erst aus Anlass eines Bauantrags das Bewusstsein für die hier im konkreten Fall beginnende Änderung der landwirtschaftlichen Struktur gewinnt und deshalb die Erforderlichkeit bauleitplanerischer Maßnahmen erkennt. Gerade in einer solchen Situation muss es der Gemeinde möglich sein, die erstmals offen zutage tretende städtebauliche Problematik durch Bauleitplanung zu regeln.

1.2 Auch die vom Bevollmächtigten des Klägers behauptete Ungeeignetheit der Bauleitplanung wegen einer fehlerhaften Gebietsabgrenzung begründet keine durchgreifenden Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperrensatzung.

Eine Bauleitplanung wäre unter diesem Gesichtspunkt nur dann nicht erforderlich i. S. v. § 1 Abs. 3 BauGB, wenn sie zur Erreichung des Planungsziels völlig ungeeignet bzw. objektiv untauglich wäre. Hiervon kann im vorliegenden Fall allein aufgrund der von der Gemeinde getroffenen Gebietsabgrenzung keine Rede sein. Nach dem Ergebnis des Augenscheins stellt sich die Problematik der Fort- bzw. Umnutzung bestehender landwirtschaftlicher Betriebe besonders beim landwirtschaftlichen Anwesen des Klägers sowie dem landwirtschaftlichen Anwesen A. Straße ... Demzufolge liegt es nahe, dass diese beiden Anwesen sowie die kleineren angrenzenden Grundstücke Gegenstand der Bauleitplanung sind und in den Geltungsbereich der Veränderungssperrensatzung einbezogen wurden. Das möglicherweise darüber hinaus auch noch bei weiteren angrenzenden Grundstücken ein Planungsbedarf bestehen könnte, führt nicht dazu, dass die Beigeladene gehindert wäre, ihre Bauleitplanung zunächst auf die vergleichbaren städtebaulichen Gegebenheiten auf den beiden bisher landwirtschaftlich genutzten Hofgrundstücken zu beschränken. Im gewählten Bereich sind die von der Beigeladenen als Planungsziel genannten Immissionskonflikte sowie die Regelung des Maßes der Nutzung im Verhältnis zum angrenzenden Gebiet sinnvoll zu regeln. Es ist für die Wirksamkeit der Veränderungssperre nicht erforderlich, dass schon bei ihrem Erlass feststeht, dass die Planungsziele nach einer späteren Abwägung im Bebauungsplanverfahren im gewünschten Umfang realisiert werden. Die Erforderlichkeit der Bauleitplanung würde allenfalls dann fehlen, wenn das Planungsziel auf rechtmäßige Weise schlechterdings nicht erreichbar wäre (Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Baugesetzbuch, Stand: 1. Februar 2015, § 14 Rn. 53 ff.). Hierfür ist nichts ersichtlich. Es bleibt der Beigeladenen insbesondere unbenommen, in dem kommenden Planungsprozess oder im Anschluss daran weitere Grundstücke zu überplanen. An der Rechtmäßigkeit der Bauleitplanung und der streitgegenständlichen Veränderungssperre lässt sich aus diesem Umstand nicht zweifeln. Die vorgegebenen Planungsziele sind nicht schlechterdings unerreichbar.

2. Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahme von der Veränderungssperre nach § 14 Abs. 2 BauGB.

Nach dieser Vorschrift kann eine Ausnahme im Ermessen der Baugenehmigungsbehörde dann zugelassen werden, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen und die Gemeinde ihr Einvernehmen erteilt hat. Überwiegende öffentliche Belange stehen nicht entgegen, wenn der Sicherungszweck der Veränderungssperre die Zulassung des Vorhabens erlaubt, weil in Anlehnung an den Maßstab des § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht gegeben. Es ist damit zu rechnen, dass das Vorhaben dem künftigen Bebauungsplan widerspricht und die Planung unmöglich gemacht wird, da das klägerische Vorhaben dem in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Planentwurf weder von seiner Situierung noch von der vorgesehenen Gebäudehöhe entspricht.

Ob das Vorhaben auch ohne Berücksichtigung der Veränderungssperre unzulässig wäre, wie die Beigeladene meint, bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung, da die Veränderungssperre wirksam ist.

Die Klage war nach alledem abzuweisen.

Der Kläger hat gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen. Die Beigeladene hat sich durch die Stellung eines Antrags einem Kostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt, weshalb es der Billigkeit entsprach ihre Kosten aufgrund des Obsiegens mit ihrem Antrag gemäß § 162 Abs. 3 VwGO dem Kläger aufzuerlegen.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,

Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder

Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München

schriftlich beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,

Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder

Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München

Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach

einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf Euro 82.000,00 festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetzt i. V. m. Nr. 9.1.2.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Die Kammer setzt als Streitwert regelmäßig 10% der Baukosten des Vorhabens fest, die im vorliegenden im Bauantrag mit 822.581,00 Euro angegeben wurden.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes Euro 200,- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,

Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder

Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München

schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. Dezember 2012 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 30 000 € festgesetzt.

1

Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.

2

Die Beschwerde wendet sich ausdrücklich nur gegen die Nichtzulassung der Revision zu Ziffer I des Tenors des angegriffenen Normenkontrollurteils, worin der Verwaltungsgerichtshof die am 6. Februar 2009 bekannt gemachte Satzung der Antragsgegnerin über eine Veränderungssperre für unwirksam erklärt hat. Der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 11 ff.) hat sich hierbei auf drei selbständig tragende Erwägungen gestützt: Es sei bereits nicht ersichtlich, dass in der betreffenden Gemeinderatssitzung überhaupt ein Beschluss über den Erlass der Veränderungssperre gefasst worden sei. Weiterhin stehe nicht fest, dass der „Beschluss" tatsächlich einen Satzungsbeschluss und nicht lediglich eine Aufforderung an die Gemeindeverwaltung zur Ausarbeitung eines Satzungsentwurfs enthalte. Zudem fehle es für den Erlass einer Veränderungssperre an der notwendigen hinreichenden Konkretisierung der Planung. Ist eine Entscheidung - wie hier - auf mehrere, jeweils selbständig tragende Begründungselemente gestützt worden, kann eine Beschwerde nur Erfolg haben, wenn ein Zulassungsgrund für jedes Begründungselement in zulässiger Weise vorgetragen worden und gegeben ist (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - NJW 1997, 3328). Daran fehlt es hier.

3

Die zu den Konkretisierungsanforderungen vorgetragenen Gründe rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision. Die Rechtssache hat insoweit nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst. Für rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig hält die Beschwerde die Frage,

ob eine Veränderungssperre erlassen werden darf, wenn für die Planung, die sie sichern soll, Art und Maß der baulichen Nutzung im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, § 1 Abs. 2, § 16 BauNVO noch nicht feststehen und sich die Planungsabsichten der Gemeinde darauf beschränken, von der Möglichkeit Gebrauch machen zu wollen, Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind, sowie Flächen zum Schutz von Natur und Landschaft (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 und 20 BauGB) festsetzen zu wollen.

4

Sofern die Beschwerde mit dieser Frage klären lassen will, ob es für den Erlass einer Veränderungssperre ausreicht, wenn die Planung, die sie sichern soll, nur hinsichtlich der von Bebauung freizuhaltenden Flächen sowie hinsichtlich der Flächen zum Schutz von Natur und Landschaft hinreichend konkretisiert ist, ist die Frage nicht entscheidungserheblich. Von dieser Prämisse ist der Verwaltungsgerichtshof nämlich nicht ausgegangen. Er hat festgestellt, dass im Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses auch hinsichtlich der im Beschlussbuchauszug der Antragsgegnerin genannten Festsetzungsmöglichkeiten zu den überbaubaren Grundstücksflächen, zur Situierung der notwendigen Stellplätze, zu den von Bebauung freizuhaltenden Flächen sowie zu den Schutzvorkehrungen zur Sicherung von Natur und Landschaft jegliche Vorstellungen gefehlt habe, wie diese Festsetzungsmöglichkeiten konkretisiert werden könnten. Es habe beispielsweise weder festgestanden, ob im nördlichen Grundstücksteil ein Bauraum ausgewiesen werden könnte, noch wie weit sich der zu schützende Baumbestand erstrecken oder wie der Schutz des Isarhangs gewährleistet werden sollte. Damit habe auch für die untere Bauaufsichtsbehörde noch keine Möglichkeit bestanden, einen Bauantrag oder Vorbescheidsantrag anhand von § 14 BauGB zu überprüfen (UA S. 15, 16).

5

Die Frage wäre im Übrigen auch nicht klärungsbedürftig. Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht auf die ständige Rechtsprechung des Senats (jüngst Urteil vom 30. August 2012 - BVerwG 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82 m.w.N.) abgehoben, wonach eine Veränderungssperre erst erlassen werden darf, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Soll mit dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan - wie dies vorliegend der Fall war, da ein Beschluss zur Aufstellung eines qualifizierten Bebauungsplans i.S.d. § 30 Abs. 1 BauGB gefasst werden sollte (UA S. 15 Rn. 36) - (auch) die Art der baulichen Nutzung gesteuert werden, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen, wenn - wie hier - Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung fehlen. Will sich die planende Gemeinde demgegenüber darauf beschränken, von der Möglichkeit Gebrauch zu machen, von Bebauung freizuhaltende Flächen sowie Flächen zum Schutz von Natur und Landschaft festzusetzen, kann es unter Umständen ausreichen, wenn die Gemeinde hinsichtlich dieser Festsetzungsmöglichkeiten im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre positive Vorstellungen entwickelt hat. Das war hier nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, die der Senat in einem Revisionsverfahren als bindend zugrunde zu legen hätte (§ 137 Abs. 2 VwGO), indes gerade nicht der Fall.

6

Sollte die Frage demgegenüber so zu verstehen sein, dass die Beschwerde klären lassen will, ob das geforderte Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung bereits dann vorliegt, wenn im Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses - wie vom Verwaltungsgerichtshof angenommen - lediglich einzelne der in § 9 BauGB angeführten Festsetzungsmöglichkeiten genannt werden, aber Vorstellungen dazu, wie diese Festsetzungsmöglichkeiten konkretisiert werden könnten, gefehlt haben, wäre die Frage auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des Senats (a.a.O.) ohne Weiteres zu verneinen. Grundsätzlicher Klärungsbedarf ist auch insoweit nicht dargetan.

7

Da die auf die Konkretisierungsanforderungen bezogene Grundsatzrüge somit unter keinem Gesichtspunkt zur Zulassung der Revision führt, können die übrigen Begründungselemente des vorinstanzlichen Urteils hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert (vgl. dazu Beschluss vom 9. Dezember 1994 - BVerwG 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4). Die hierauf bezogenen Grundsatz- und Verfahrensrügen sind folglich nicht entscheidungserheblich und rechtfertigen ebenfalls nicht die Zulassung der Revision.

8

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung stützt sich auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

I.

Die am 29. April 2015 bekannt gemachte „Satzung der Gemeinde R. über eine Veränderungssperre für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a ‚Am B. - neu‘ „ ist unwirksam.

II.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Antragsteller wendet sich als Eigentümer eines planungsbetroffenen Grundstücks gegen eine von der Antragsgegnerin erlassene Veränderungssperre.

Der Antragsteller beantragte unter dem 14. April 2009 eine Baugenehmigung für den Neubau eines Mastschweinestalls mit Abluftfilteranlage, Futterzentrale und Güllegrube auf dem in seinem Eigentum stehenden Grundstück FlNr. ... der Gemarkung R.. Das Grundstück situiert im planungsrechtlichen Außenbereich (§ 35 BauGB) des Gemeindegebiets der Antragstellerin, und zwar ca. 500 m östlich des Ortsteils H... sowie ca. 500 m südwestlich des H... R.. Das Grundstück lag ferner im Geltungsbereich des am 6. Juni 2012 bekannt gemachten Bebauungsplans Nr. 19 „Am B.“, den der Senat mit am 17. März 2015 verkündetem, rechtskräftig gewordenem Urteil (Az. 15 N 13.972) für unwirksam erklärte.

In seiner Sitzung vom 20. April 2015 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin das von einer Arbeitsgruppe erarbeitete „Leitbild - R. 2030“. Hiernach sollen die Themen „Einwohnerentwicklung“, „Ortsentwicklung“, „Jugend, Familie und Senioren“, „Wirtschaftliche Entwicklung“, „Natur, Umwelt und Freizeit“ sowie „Mobilität, Verkehr und Infrastruktur“ im Mittelpunkt der zukünftigen Entwicklung der Antragsgegnerin stehen. Für diese Themen seien konkrete Ziele und Kennzahlen sowie Aussagen zur Umsetzung in einem noch zu erarbeitenden und zu beschließenden Gemeindeentwicklungsplan zu beschreiben. Die Antragsgegnerin strebe u. a. an, die Bürgerschaft bis zum Jahr 2030 auf 3.800 Einwohner zu vergrößern, wobei der Zuzug möglichst linear über die Jahre verteilt erfolgen solle. Ebenfalls wurde in dieser Gemeinderatssitzung die Vorgehensweise zur Erarbeitung eines Gemeindeentwicklungsplans vorgestellt.

In der Sitzung vom 28. April 2015 fasste der Gemeinderat der Antragsgegnerin einen Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“ und gab diesen am Folgetag (29. April 2015) öffentlich bekannt. Das mit dem für unwirksam erklärten Bebauungsplan Nr. 19 „Am B.“ im Wesentlichen identische Plangebiet liegt südlich der in Ost-West-Richtung verlaufenden Staatsstraße ... zwischen den Ortsteilen R. und H... und umfasst eine (Außenbereichs-) Fläche von ca. 58 ha. Ebenso erließ der Gemeinderat in dieser Sitzung eine Satzung über eine Veränderungssperre für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“, die ebenfalls am 29. April 2015 öffentlich bekannt gemacht wurde. Laut den auf den Planaufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre bezogenen Begründungen gemäß den Auszügen aus dem Sitzungsbuch des Gemeinderates sei Ziel und Zweck der Planung eine „planerische Ordnung des Bereichs ‚Am B.‘ zur Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung mit Blick auf die Interessen der Gemeinde R. am Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung unter Berücksichtigung der Entscheidungsgründe aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH) vom 03.03.2015“ [gemeint: „17.03.2015“].

Der Antragsteller macht mit seinem am 22. Mai 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrag die Unwirksamkeit der am 28. April 2015 beschlossenen Veränderungssperre geltend. Eine Planung für ein derart großflächiges Gebiet, welche lediglich pauschale Planungsziele aufführe, ohne dass auch nur ansatzweise erkennbar sei, wie die Festsetzungen zur Umsetzung der Planungsvorstellungen zumindest in groben Zügen über das Plangebiet verteilt würden, erreiche nicht die nötige Konkretisierung, die für den Erlass einer Veränderungssperre erforderlich sei. Die nunmehr vorgesehene Planung verfolge dieselben Ziele wie der für unwirksam erklärte Vorgängerbebauungsplan, ohne dass jedoch erkennbar sei, in welchem Bereich des künftigen Bebauungsplans welche Art von Nutzung möglich sein solle und welche nicht. Es hätte einer Eingrenzung und Präzisierung der in den unterschiedlichen Teilbereichen zulässigen Bebauungsmöglichkeiten bedurft. Darüber hinaus habe der Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre die städtebauliche Erforderlichkeit gem. § 1 Abs. 3 Satz 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) gefehlt, weil mit ihr kein positives Planungskonzept verfolgt werde. Hinzukomme, dass der Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom März 2015 rechtskräftig festgestellt habe, dass das Ziel, die geplante neue Trassenführung der Staatsstraße ... von Bebauung freizuhalten, weder für den Ausschluss jeglicher Bebauung außerhalb des dargestellten Trassenkorridors noch für den Bereich des Trassenkorridors selbst erforderlich sei. An den Feststellungen in diesem Urteil, dass ein irgendwie gearteter besonderer Schutzwert der betroffenen Landschaft oder des betroffenen Ortsbildes nicht ansatzweise zu erkennen oder dokumentiert sei, habe sich bis heute nichts geändert. Auch in Bezug auf den Immissionsschutz seien die Planungsvorstellungen nicht hinreichend konkret zum Ausdruck gekommen. Zudem habe der Verwaltungsgerichtshof in der Entscheidung vom März 2015 Zweifel an der planerischen Umsetzung dieses Zielgedankens geäußert. Es dränge sich der Eindruck auf, dass die Veränderungssperre in unzulässiger Weise dazu benutzt werde, weiter Zeit zu gewinnen, um ein unerwünschtes Bauvorhaben wie bereits seit Jahren zu torpedieren. Soweit die Antragsgegnerin sich im vorliegenden gerichtlichen Verfahren auf den Schutz einer künftigen (wohn-) baulichen Entwicklung am Ortsrand von R. berufe, liege das gewünschte Planungsziel außerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. 19a. Zudem sei auch diese Erweiterung des Ortsteils R. nach Südwesten mit Ausnahme von Voruntersuchungen zur Kanalisation nicht ansatzweise konkretisiert; ihre Umsetzung sei nicht zeitlich absehbar. Als reine Vorhalteplanung sei der anvisierte Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“ zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung nicht erforderlich. Es sei nicht nachzuvollziehen, warum ein derart großer Bereich zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung „freigeplant“ werden müsse. Landwirtschaftliche Betriebe müssten ohnehin in jedem Fall einen Mindestabstand zur Wohnbebauung einhalten. Konflikte seien im baugenehmigungsrechtlichen Einzelfall zu lösen.

Der Antragsteller beantragt,

die Satzung über die Veränderungssperre für den künftigen Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ in der Fassung der Gemeinderatssitzung vom 28. April 2015, bekannt gemacht am 29. April 2014, für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Ziel der neuen, durch die streitgegenständliche Veränderungssperre zu sichernde Planung sei es, unter Beachtung der in der Senatsentscheidung vom März 2015 als rechtwidrig beurteilten Punkte einen neuen Bebauungsplan aufzustellen. Um das nach dem beschlossenen gemeindlichen Leitbild anvisierte Bevölkerungswachstum auf 3.800 Einwohner bis zum Jahr 2030 realisieren zu können, bedürfe es unter anderem der Ausweisung neuer Baugebiete. Konkret sei eine Baugebietsausweisung unmittelbar südlich der Staatsstraße ... in Anbindung an den südwestlichen Teil des Gemeindeteils R. geplant. Dieses Plangebiet liege zwar nicht im Umgriff des Aufstellungsbeschlusses zum Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“, sondern werde Gegenstand einer selbstständigen Bauleitplanung. In der Folge biete es sich aber an, unmittelbar angrenzend an dieses neue Baufeld südlich der Staatsstraße ... weitere Baugebiete für eine Wohnnutzung auszuweisen. Dort werde bereits heute der Ausbau des bestehenden Kanalnetzes in der Gemeinde R. vorangetrieben. Um die Zielvorgaben aus dem Entwicklungsprogramm realisieren zu können, bedürfe es eines sensiblen und durch Bauleitplanung geregelten Ausgleichs zwischen der landwirtschaftlichen Nutzung und der „heranrückenden Wohnbebauung“. Durch eine geordnete städtebauliche Entwicklung in Anlehnung an das entstehende Gemeindeentwicklungsprogramm sollten mögliche Konflikte planungsrechtlich bewältigt werden. Die - nicht von vornherein unerreichbare - Bewältigung dieses Miteinanders von Landwirtschaft und Wohnbebauung sei unter Berücksichtigung der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs vom März 2015 Inhalt des Bebauungsplanverfahrens Nr. 19a „Am B. - neu“. Mit dem Aufstellungsbeschluss, der nicht notwendigerweise Aussagen über den Inhalt der beabsichtigten Planung machen müsse, habe die Gemeinde hinreichend konkrete Ziele und Zwecke der Planung angegeben. Die dort erwähnte Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung sei gerade keine „Verhinderung“ der landwirtschaftlichen Nutzung, diese solle vielmehr durchaus Platz in der Planung finden.

Auf Nachfrage des Gerichts teilte die Antragsgegnerin im Vorgriff der mündlichen Verhandlung mit, dass zum Aufstellungsverfahren bezüglich des Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ seit der Bekanntmachung vom 29. April 2015 keine weiteren Aktenbestandteile hinzugekommen seien. Die Antragsgegnerin mache sich im Rahmen des Gemeindeentwicklungsprogramms R. 2030 aber intensiv Gedanken zu Erweiterungsmöglichkeiten des Ortsteils R.. Nach Maßgabe einer Vorstudie und unter Bezugnahme auf den als „Anlage B 5“ zum Schriftsatz vom 26. August 2016 vorgelegten Lageplan mit Datumsangabe „10.08.2016“ (Bl. 94, 98 der VGH-Akte) würden nunmehr fünf Areale als potenzielle Erweiterungsflächen angesehen, von denen zwei südlich und südwestlich des Ortsteils R. und damit innerhalb des Umgriffs des geplanten Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ lägen. Dies erfordere eine Konfliktbewältigung und eine damit verbundene Regelung im Sinne der mit der Beschlussfassung am 28. April 2015 angegebenen Ziele der Planung. Insofern werde auch auf die Sitzungen des Gemeinderats vom 1. September 2015 (vgl. Bl. 177 ff. der VGH-Akte) und vom 27. Oktober 2015 (vgl. Bl. 185 ff. der VGH-Akte) verwiesen, in denen auf Basis von Vorarbeiten eines „Expertenworkshops“ (vgl. Bl. 191 ff. der VGH-Akte) ein Quartierskonzept für Senioren thematisiert worden sei. Im Rahmen dieses Konzepts sei im Zusammenhang mit der Gesamtentwicklung des Ortsteils R. u. a. passender Wohnraum für Senioren zu schaffen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (einschließlich der Akten des rechtskräftig abgeschlossenen und beigezogenen Verfahrens 15 N 13.972) und der vorgelegten Normaufstellungsakten und weiteren Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 20. September 2016 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers, der als Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich des Plangebiets gem. § 47 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) antragsbefugt ist (BayVGH, U. v. 9.10.2012 - 15 N 11.1857 - juris Rn. 16), ist begründet.

1. Die am 29. April 2015 bekannt gemachte Veränderungssperre der Antragsgegnerin für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ ist unwirksam, § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO. Denn es besteht kein Sicherungsbedürfnis i. S. des § 14 Abs. 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) für die Bauleitplanung.

Die gesetzliche Voraussetzung des § 14 Abs. 1 BauGB, wonach eine Veränderungssperre „zur Sicherung der Planung“ beschlossen werden kann, ist nur gegeben, wenn die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitete Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll, und wenn diese Planung nicht an schon zu diesem frühen Zeitpunkt des Verfahrens erkennbaren, nicht behebbaren Mängeln etwa wegen eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB leidet (zusammenfassend BayVGH, U. v. 9.10.2012 - 15 N 11.1857 - juris Rn. 19; B. v. 15.6.2016 - 15 N 15.1583 - juris Rn. 15; König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 333 m. w. N.).

a) Die Veränderungssperre ist bereits deshalb unwirksam, weil im relevanten Zeitpunkt ihres Erlasses (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 - NVwZ 2004, 984 ff. = juris Rn.14; B. v. 22.7.2008 - 4 BN 18.08 - juris Rn. 3; NdsOVG, B. v. 15.10.1999 - 1 M 3614/99 - NVwZ 2000, 1061 ff. = juris Rn. 8), also am 28. April 2015, der künftige Inhalt des Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ nicht in einem Mindestmaß konkretisiert und absehbar war.

Bei der Rechtsanwendung des § 14 BauGB ist neben dem in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltungsrecht, das die Planungshoheit und deren Sicherung umfasst, auch die geschützte Position des Bauherrn aus Art. 14 Abs. 1 GG sowie ggf. aus Art. 12 Abs. 1 GG in den Blick zu nehmen (vgl. BayVGH, U. v. 23.11.2010 - 1 BV 10.1332 - BauR 2011, 807 ff. = juris Rn. 56). Eine Veränderungssperre soll der planenden Kommune einen Zeitgewinn verschaffen, um der Gefahr vorzubeugen, dass während des Planungsvorgangs für einen Bebauungsplan - also während des Prozesses der Ermittlung, Bewertung und Abwägung der einzelnen Belange, der erst schrittweise einem Planungsergebnis zugeführt werden soll - das Planungsziel durch zwischenzeitlich genehmigte Bauprojekte vereitelt wird. Es ist typisch für jede Planung, dass das am Anfang stehende Konzept erst stufenweise einer Konkretisierung zugeführt wird.

Der Wirksamkeit einer Veränderungssperre zur Sicherung der Bauleitplanung steht es mithin nicht entgegen, wenn am Anfang der Planung die Lösung wesentlicher Abwägungsprobleme noch nicht feststeht. Ein detailliertes oder gar abgewogenes Planungskonzept bedarf es für das zur fordernde „Mindestmaß an Konkretisierung“ nicht. Allerdings ist für die Veränderungssperre zum Erlasszeitpunkt eine hinreichende positive Planungskonzeption zu fordern. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch mit Blick auf die grundrechtliche Betroffenheit (s.o.) - für einen Bauherrn nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre darf daher als Planungssicherungsinstrument nach Maßgabe von § 14 Abs. 1 BauGB nicht eingesetzt werden, wenn das Planungskonzept als solches erst im Planungsverfahren entwickelt werden soll (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 ff. = juris Rn. 28; B. v. 10.10.2007 - 4 BN 36.07 - BauR 2008, 328 f. = juris Rn. 3; B. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 - NVwZ 2010, 42 ff. = juris Rn. 9; B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - BauR 2011, 481 f. = juris Rn. 6 ff.; BayVGH, B. v. 11.8.2011 - 4 CE 11.1619 - juris Rn. 5 f.; U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23). Das zu fordernde Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (BVerwG, B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - BauR 2011, 481 f. = juris Rn. 7 m. w. N.). Dabei geht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im relevanten Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (BVerwG, B. v. 21.10.2010 a. a. O. juris Rn. 8; U. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82 ff. = juris Rn. 12; BayVGH, U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23).

Gemessen hieran war die Planungsabsicht der Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Veränderungssperre nicht konkretisiert genug, um diese zu rechtfertigen. Die zur Begründung der Veränderungssperre (und des Aufstellungsbeschlusses) laut Auszug aus dem Sitzungsbuch des Gemeinderats vom 28. April 2015 allein umschriebene Zielrichtung einer „planerischen Ordnung des Bereichs ‚Am B.‘ zur Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung mit Blick auf die Interessen der Gemeinde R. am Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung unter Berücksichtigung der Entscheidungsgründe aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH)“ lässt den Inhalt möglicher nutzungsbezogener Festsetzungen und deren zumindest grobe Verteilung im ca. 58 ha großen Plangebiet nicht im Ansatz erkennen. Insbesondere bleibt völlig offen, welche Vorstellungen die Antragsgegnerin im Erlasszeitpunkt der Veränderungssperre hinsichtlich der für die Planungskonkretisierung gem. § 14 Abs. 1 BauGB grundsätzlich maßgeblichen Art der baulichen Nutzung verfolgte. Denn die „Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung“ ließe sich mit verschiedensten Inhalten gestalten. Dies könnte über Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung gem. § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, § 5, § 8, § 9 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) ggf. i.V. mit § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO oder - unabhängig von der Frage, ob dies im gesamten (ca. 58 ha großen) Plangebiet rechtlich zulässig resp. am Maßstab von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB als erforderlich anzusehen wäre - über die Ausweisung von Flächen für die Landwirtschaft gem. § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a) BauGB umgesetzt werden. Letzteres würde mit Blick auf die als schützenswert angegebenen Interessen der Antragsgegnerin („Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung“) zudem nur Sinn machen, wenn solche Festsetzungen mit weiteren Regelungen z. B. gem. § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB (von Bebauung freizuhaltende Flächen) einhergingen. Auch insofern finden sich keinerlei Angaben sowohl zum „Ob“ und „Wo“ solcher Zusatzregelungen als auch zu der Frage, welche Flächenbereiche vor den Auswirkungen landwirtschaftlicher Nutzung geschützt werden sollen. Insbesondere lassen sich aus der Begründung zur Beschlusslage laut Sitzungsbuch des Gemeinderats für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre keine hinreichenden positiven Vorstellungen über den Inhalt des künftigen Bebauungsplans entnehmen.

Sonstige Unterlagen oder Umstände außerhalb der Niederschrift über die Beschlussfassung im Gemeinderat vom 28. April 2015, die für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein positives Planungskonzept weiter konkretisieren könnten (vgl. hierzu BVerwG, B. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 - NVwZ 2010, 42 ff. = juris Rn. 9; BayVGH, B. v. 13.12.2010 - 4 CE 10.2839 - BayVBl. 2011, 309 ff. = juris Rn. 35), sind weder von der Antragsgegnerin vorgelegt bzw. vorgetragen worden noch nach Aktenlage ersichtlich. Insbesondere ergibt sich unter Berücksichtigung des für unwirksam erklärten Bebauungsplans Nr. 19 „Am B.“ und den zugehörigen Verfahrensunterlagen keine Planungskonzept für den aufzustellenden neuen Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“. Denn aus den vorliegenden Unterlagen ist gerade nicht abzuleiten, dass der Gemeinderat am 28. April 2015 dasselbe oder ein im Wesentlichen identisches Planungskonzept beibehalten wollte wie in der Vorgängerplanung. Letzteres ergibt sich auch nicht konkludent aus den Gesamtumständen. Es wäre kaum nachvollziehbar, wenn der von der Antragsgegnerin als anvisiert angegebene Schutz ihrer Interessen am Orts- und Landschaftsbild, am Immissionsschutz und an der Verkehrsplanung durch dieselben oder ganz ähnliche Festsetzungen wie in dem im Normenkontrollverfahren 15 N 13.972 für ungültig erklärten Vorgängerbebauungsplan Nr. 19 hätten umgesetzt werden sollen. Vielmehr wäre bei dem hier gegebenen Neustart der Planung für denselben Bereich nach der Verkündung des Urteils des Senats vom 17. März 2015 aufgrund der Vorgeschichte eher umgekehrt zu erwarten gewesen, dass die Bauleitplanung - ohne dass hier die Reichweite der Rechtskraft des vorgenannten Senatsurteils geklärt werden müsste - nunmehr neue, inhaltlich andere Wege gehen werde, um sich nicht erneut dem Verdikt eines Rechtsverstoßes auszusetzen. Welche im Vergleich zur Vorgängerplanung neue, andere, oder ggf. auch inhaltlich vergleichbare Konzeption die neue Planung zur Erreichung der genannten Ziele enthalten sollte oder könnte, lässt sich auf Basis der aktenkundigen Dokumentation daher aufs Ganze gesehen nicht ableiten. Nichts anderes ergibt sich auch bei Berücksichtigung des am 20. April 2015 beschlossenen „Leitbild - R. 2030“ sowie eines - laut den von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen ohnehin erst im Entwurfsstadium befindlichen (d. h. derzeit in Arbeitskreisen erarbeiteten) - Gemeindeentwicklungsplans. Auch hieraus lässt sich weder ungefähr noch grob abschätzen, welche Regelungen auf welchen Flächenbereichen mit dem aufzustellenden Bebauungsplan Nr. 19a getroffen werden sollten. Zum einen fehlt in den Beschlüssen vom 28. April 2015 und den diesbezüglichen Unterlagen der Antragsgegnerin eine Bezugnahme hierauf, zum anderen sind dem Leitbildkonzept keine inhaltlichen /konzeptionellen Aussagen gerade für die Planung des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a zu entnehmen.

Die streitgegenständliche Veränderungssperre diente mithin nicht der Sicherung einer hinreichend konkreten Planung, sondern sollte - wenn es ihr nicht ohnehin allein um die Verhinderung des Bauvorhabens des Antragstellers gegangen sein sollte, s.u. b) - einen Zeitgewinn verschaffen, um ein Planungskonzept erst zu entwickeln. Das zeigt sich auch daran, dass die Antragsgegnerin im laufenden gerichtlichen Verfahren versuchte, der Planung im Nachhinein eine nähere Kontur zu geben. Dies betrifft insbesondere die im Zeitpunkt der Gemeinderatsbefassung am 28. April 2015 noch nicht erfolgte Bezugnahme auf anvisierte Wohngebietsausweisungen südlich und südwestlich angrenzend an den Ortsteil R.. Soweit diese Baulandausweisungen außerhalb des von der Veränderungssperre umfassten Gebiets realisiert werden sollen, fehlt es insofern nach schriftlicher Auskunft der Antragsgegnerin im laufenden Gerichtsverfahren bis heute an einem Aufstellungsbeschluss gem. § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Soweit nach den Ausführungen der Antragsgegnerin gegenüber dem Senat auch im Umgriff des geplanten Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ Wohngebietsausweisungen erfolgen sollen, war diese Absicht für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre nicht ansatzweise dokumentiert bzw. objektiv erkennbar. Entscheidend ist nicht, ob sich die Antragsgegnerin - wie sie vortragen lässt - momentan im Rahmen des in der Entstehung befindlichen Gemeindeentwicklungsprogramms intensiv Gedanken über Erweiterungsmöglichkeiten des Ortsteiles R. macht, sondern ob ein entsprechend hinreichend konkretisiertes Planungskonzept für den von der Veränderungssperre betroffenen Bereich bereits zum Erlasszeitpunkt am 28. April 2015 vorlag. Eine Veränderungssperre, die wegen fehlender Konkretisierung der Planung im Zeitpunkt ihres Erlasses unwirksam ist, kann aber weder durch eine nachträgliche Konkretisierung noch durch ein nachgeschobenes neues, ausgewechseltes Planungskonzept „geheilt“ werden (NdsOVG, B. v. 15.10.1999 - 1 M 3614/99 - NVwZ 2000, 1061 ff. = juris Rn. 8 m. w. N.; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2016, § 14 Rn. 49; Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 14 Rn. 9a). Vor diesem Hintergrund kann auch die seitens der Antragsgegnerin erfolgte Bezugnahme auf das in den Gemeinderatssitzungen vom 1. September 2015 und vom 27. Oktober 2015 thematisierte Quartierskonzept für Senioren schon deshalb die erforderliche hinreichende Konkretisierung der zu sichernden Planung nicht bewirken, weil diese Ratsbefassungen erst mehrere Wochen nach dem Erlass der Veränderungssperre vom 28. April 2016 stattfanden. Dasselbe gilt für den „Expertenworkshop“ vom 15. Juli 2015, der Grundlage dieser Ratsbefassungen war. Zudem ist aus dieser Thematik und den von der Antragsgegnerin hierzu vorgelegten Unterlagen auch inhaltlich nichts zu entnehmen, was zur Konkretisierung des Planungskonzepts der durch die streitgegenständliche Veränderungssperre zu sichernden Bauleitplanung beitragen könnte.

Selbst wenn die Antragsgegnerin entgegen der nach Aktenlage vorliegenden Dokumentation im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein ansatzweise positives Planungsziel zur Baulandausweisung verfolgt hätte, wonach im betroffenen gesamten Planbereich einige Gebiete als Wohnnutzung hätten ausgewiesen sollen, während hinsichtlich der übrigen betroffenen Flächen ein regelnder Ausgleich zwischen dort möglicher landwirtschaftlicher Nutzung und einer „heranrückenden Wohnbebauung“ gefunden werden sollte, läge das erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung nicht vor. Denn jedenfalls lag bei Erlass der Veränderungssperre am 28. April 2015 noch keine dokumentierte (Grob-) Konzeption vor, an welchem Ort im ca. 58 ha großen Plangebiet die unterschiedlichen Nutzungsarten (Wohnnutzung, Verkehrswege sowie sonstige Flächen, die - wie auch immer - hinsichtlich einer landwirtschaftlichen Nutzung reglementiert werden sollen, um die - wo auch immer - angedachten Wohngebietsausweisungen nicht zu konterkarieren) platziert werden sollten. Insbesondere war hinsichtlich der von der Antragsgegnerin vorgetragenen anvisierten Wohngebietsausweisung im betroffenen Plangebiet den Dokumenten zu den Beschlüssen vom 28. April 2015 keine planerische Zeichnung beigefügt, aus der ersichtlich gewesen wäre, wo eine Wohngebietsausweisung erfolgen sollte bzw. wo auf verbleibenden Flächen „landwirtschaftsbezogene Regelungen“ zur Lösung eines Nutzungskonflikts mit geplanter heranrückender Wohnnutzung getroffen werden sollten. Ein für den Erlass einer Veränderungssperre ausreichendes Planungskonzept setzt zwar nicht voraus, dass die künftige Nutzungsart bereits parzellenscharf für sämtliche Einzelflächen feststeht. Bei einem Bebauungsplan üblicher Größenordnung stellt sich diese Frage im Regelfall nicht einmal, weil die Planung typischerweise einem bestimmten Baugebiet mit einer bestimmten Nutzungsart gilt. Anders ist es dagegen bei einer Fläche, die - insbesondere im Verhältnis zur Gesamtgröße der betroffenen Kommune - große Teile des Gemeindegebiets umfasst. Einer städtebaulichen Vorstellung, nach der in einem ca. 58 ha großen Gebiet im planungsrechtlichen Außenbereich einer Gemeinde mit ca. 3.000 Einwohnern der Nutzungskonflikt zwischen (wo auch immer entstehender) Wohnnutzung, (wo auch immer verbleibender und wie auch immer inhaltlich auszugestaltender) landwirtschaftlicher Nutzung und (wo auch immer angedachten) Verkehrswegen geregelt werden soll, lässt sich jedenfalls so lange kein hinreichend konkretes Planungskonzept für eine Veränderungssperre entnehmen, als die Bereiche, in denen die unterschiedlichen Nutzungen verwirklicht werden sollen, nicht zumindest grob bezeichnet werden (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 - NVwZ 2004, 984 ff. = juris Rn. 19; OVG Rh-Pf., U. v. 26.4.2012 - 1 C 10662/11 - BauR 2012, 1360 ff. = juris Rn. 27 ff.; Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 14 Rn. 9). Denn andernfalls weiß der einzelne Grundeigentümer nicht einmal im Ansatz, welchen Inhalt die Bauleitplanung haben soll, zu deren Sicherung ihm die bauliche Nutzung seines Grundstücks ggf. für Jahre untersagt wird. In diesem Fall geht es auch unter Berücksichtigung von Art. 14 Abs. 1 GG nicht an, die Entwicklung eines betroffenen Grundstücks für einen nicht unbeträchtlichen Zeitraum zu stoppen (BVerwG, U. v. 19.2.2004 a. a. O.). Die bloße Aufzählung bestimmter Schutzgüter und die Erwägung, diese durch Festsetzungen sichern und fördern zu wollen, ohne jegliche Konkretisierung, wie dies in der Fläche des großräumigen Plangebiets letztlich aussehen soll, vermag insofern keine Kompensation zu leisten (OVG Rh-Pf., U. v. 26.4.2012 a. a. O. juris Rn. 27).

Schließlich verbliebe auch bei Unterstellung eines hinreichend konkreten Planungskonzeptes hinsichtlich auszuweisender Wohngebiete in jedem Fall ein Konkretisierungsdefizit in Bezug auf die „sonstigen“ Flächen. Welche (insbesondere die Nutzungsart betreffende) Planungskonzeption auf diesen verfolgt werden sollte, lassen die Beschlusslage vom 28. April 2015 und die hierzu vorliegenden Dokumente, wie bereits ausgeführt, offen. Das gilt nicht nur für die anvisierten landwirtschaftlichen Regelungen (s.o.), sondern auch für die in der Begründung vom 28. April 2015 angegebene „Verkehrsplanung“.

b) Ob die Veränderungssperre daneben - etwa aufgrund des Umstands, dass die Planung für den Bebauungsplan Nr. 19a durch die Antragsgegnerin seit dem Planaufstellungsbeschluss vor ca. eineinhalb Jahren nicht vorangetrieben wurde - als (reine) Verhinderungs- bzw. Negativplanung (vgl. z. B. König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 56 m. w. N.) bzw. wegen ggf. nicht absehbarer zeitlicher Umsetzbarkeit als sog. Vorhalte- bzw. Vorratsplanung (vgl. BayVGH, B. v. 21.7.2016 - 15 CE 16.1279 - juris Rn. 42 ff.) auch wegen mangelnder Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) als unwirksam anzusehen ist, bedarf keiner Entscheidung.

2. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

3. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft ebenso veröffentlichen wie die Veränderungssperre (§ 16 Abs. 2 BauGB).

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 20.000 € festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und Abs. 8 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 9.8.1 und Nr. 9.8.4 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 57) und wird mithin nach der Hälfte des Streitwerts bemessen, der mit Beschluss vom 17. März 2015 im Verfahren 15 N 13.972 festgesetzt wurde.

I.

Die am 29. April 2015 bekannt gemachte „Satzung der Gemeinde R. über eine Veränderungssperre für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a ‚Am B. - neu‘ „ ist unwirksam.

II.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Antragsteller wendet sich als Eigentümer eines planungsbetroffenen Grundstücks gegen eine von der Antragsgegnerin erlassene Veränderungssperre.

Der Antragsteller beantragte unter dem 14. April 2009 eine Baugenehmigung für den Neubau eines Mastschweinestalls mit Abluftfilteranlage, Futterzentrale und Güllegrube auf dem in seinem Eigentum stehenden Grundstück FlNr. ... der Gemarkung R.. Das Grundstück situiert im planungsrechtlichen Außenbereich (§ 35 BauGB) des Gemeindegebiets der Antragstellerin, und zwar ca. 500 m östlich des Ortsteils H... sowie ca. 500 m südwestlich des H... R.. Das Grundstück lag ferner im Geltungsbereich des am 6. Juni 2012 bekannt gemachten Bebauungsplans Nr. 19 „Am B.“, den der Senat mit am 17. März 2015 verkündetem, rechtskräftig gewordenem Urteil (Az. 15 N 13.972) für unwirksam erklärte.

In seiner Sitzung vom 20. April 2015 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin das von einer Arbeitsgruppe erarbeitete „Leitbild - R. 2030“. Hiernach sollen die Themen „Einwohnerentwicklung“, „Ortsentwicklung“, „Jugend, Familie und Senioren“, „Wirtschaftliche Entwicklung“, „Natur, Umwelt und Freizeit“ sowie „Mobilität, Verkehr und Infrastruktur“ im Mittelpunkt der zukünftigen Entwicklung der Antragsgegnerin stehen. Für diese Themen seien konkrete Ziele und Kennzahlen sowie Aussagen zur Umsetzung in einem noch zu erarbeitenden und zu beschließenden Gemeindeentwicklungsplan zu beschreiben. Die Antragsgegnerin strebe u. a. an, die Bürgerschaft bis zum Jahr 2030 auf 3.800 Einwohner zu vergrößern, wobei der Zuzug möglichst linear über die Jahre verteilt erfolgen solle. Ebenfalls wurde in dieser Gemeinderatssitzung die Vorgehensweise zur Erarbeitung eines Gemeindeentwicklungsplans vorgestellt.

In der Sitzung vom 28. April 2015 fasste der Gemeinderat der Antragsgegnerin einen Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“ und gab diesen am Folgetag (29. April 2015) öffentlich bekannt. Das mit dem für unwirksam erklärten Bebauungsplan Nr. 19 „Am B.“ im Wesentlichen identische Plangebiet liegt südlich der in Ost-West-Richtung verlaufenden Staatsstraße ... zwischen den Ortsteilen R. und H... und umfasst eine (Außenbereichs-) Fläche von ca. 58 ha. Ebenso erließ der Gemeinderat in dieser Sitzung eine Satzung über eine Veränderungssperre für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“, die ebenfalls am 29. April 2015 öffentlich bekannt gemacht wurde. Laut den auf den Planaufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre bezogenen Begründungen gemäß den Auszügen aus dem Sitzungsbuch des Gemeinderates sei Ziel und Zweck der Planung eine „planerische Ordnung des Bereichs ‚Am B.‘ zur Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung mit Blick auf die Interessen der Gemeinde R. am Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung unter Berücksichtigung der Entscheidungsgründe aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH) vom 03.03.2015“ [gemeint: „17.03.2015“].

Der Antragsteller macht mit seinem am 22. Mai 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrag die Unwirksamkeit der am 28. April 2015 beschlossenen Veränderungssperre geltend. Eine Planung für ein derart großflächiges Gebiet, welche lediglich pauschale Planungsziele aufführe, ohne dass auch nur ansatzweise erkennbar sei, wie die Festsetzungen zur Umsetzung der Planungsvorstellungen zumindest in groben Zügen über das Plangebiet verteilt würden, erreiche nicht die nötige Konkretisierung, die für den Erlass einer Veränderungssperre erforderlich sei. Die nunmehr vorgesehene Planung verfolge dieselben Ziele wie der für unwirksam erklärte Vorgängerbebauungsplan, ohne dass jedoch erkennbar sei, in welchem Bereich des künftigen Bebauungsplans welche Art von Nutzung möglich sein solle und welche nicht. Es hätte einer Eingrenzung und Präzisierung der in den unterschiedlichen Teilbereichen zulässigen Bebauungsmöglichkeiten bedurft. Darüber hinaus habe der Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre die städtebauliche Erforderlichkeit gem. § 1 Abs. 3 Satz 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) gefehlt, weil mit ihr kein positives Planungskonzept verfolgt werde. Hinzukomme, dass der Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom März 2015 rechtskräftig festgestellt habe, dass das Ziel, die geplante neue Trassenführung der Staatsstraße ... von Bebauung freizuhalten, weder für den Ausschluss jeglicher Bebauung außerhalb des dargestellten Trassenkorridors noch für den Bereich des Trassenkorridors selbst erforderlich sei. An den Feststellungen in diesem Urteil, dass ein irgendwie gearteter besonderer Schutzwert der betroffenen Landschaft oder des betroffenen Ortsbildes nicht ansatzweise zu erkennen oder dokumentiert sei, habe sich bis heute nichts geändert. Auch in Bezug auf den Immissionsschutz seien die Planungsvorstellungen nicht hinreichend konkret zum Ausdruck gekommen. Zudem habe der Verwaltungsgerichtshof in der Entscheidung vom März 2015 Zweifel an der planerischen Umsetzung dieses Zielgedankens geäußert. Es dränge sich der Eindruck auf, dass die Veränderungssperre in unzulässiger Weise dazu benutzt werde, weiter Zeit zu gewinnen, um ein unerwünschtes Bauvorhaben wie bereits seit Jahren zu torpedieren. Soweit die Antragsgegnerin sich im vorliegenden gerichtlichen Verfahren auf den Schutz einer künftigen (wohn-) baulichen Entwicklung am Ortsrand von R. berufe, liege das gewünschte Planungsziel außerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. 19a. Zudem sei auch diese Erweiterung des Ortsteils R. nach Südwesten mit Ausnahme von Voruntersuchungen zur Kanalisation nicht ansatzweise konkretisiert; ihre Umsetzung sei nicht zeitlich absehbar. Als reine Vorhalteplanung sei der anvisierte Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“ zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung nicht erforderlich. Es sei nicht nachzuvollziehen, warum ein derart großer Bereich zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung „freigeplant“ werden müsse. Landwirtschaftliche Betriebe müssten ohnehin in jedem Fall einen Mindestabstand zur Wohnbebauung einhalten. Konflikte seien im baugenehmigungsrechtlichen Einzelfall zu lösen.

Der Antragsteller beantragt,

die Satzung über die Veränderungssperre für den künftigen Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ in der Fassung der Gemeinderatssitzung vom 28. April 2015, bekannt gemacht am 29. April 2014, für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Ziel der neuen, durch die streitgegenständliche Veränderungssperre zu sichernde Planung sei es, unter Beachtung der in der Senatsentscheidung vom März 2015 als rechtwidrig beurteilten Punkte einen neuen Bebauungsplan aufzustellen. Um das nach dem beschlossenen gemeindlichen Leitbild anvisierte Bevölkerungswachstum auf 3.800 Einwohner bis zum Jahr 2030 realisieren zu können, bedürfe es unter anderem der Ausweisung neuer Baugebiete. Konkret sei eine Baugebietsausweisung unmittelbar südlich der Staatsstraße ... in Anbindung an den südwestlichen Teil des Gemeindeteils R. geplant. Dieses Plangebiet liege zwar nicht im Umgriff des Aufstellungsbeschlusses zum Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“, sondern werde Gegenstand einer selbstständigen Bauleitplanung. In der Folge biete es sich aber an, unmittelbar angrenzend an dieses neue Baufeld südlich der Staatsstraße ... weitere Baugebiete für eine Wohnnutzung auszuweisen. Dort werde bereits heute der Ausbau des bestehenden Kanalnetzes in der Gemeinde R. vorangetrieben. Um die Zielvorgaben aus dem Entwicklungsprogramm realisieren zu können, bedürfe es eines sensiblen und durch Bauleitplanung geregelten Ausgleichs zwischen der landwirtschaftlichen Nutzung und der „heranrückenden Wohnbebauung“. Durch eine geordnete städtebauliche Entwicklung in Anlehnung an das entstehende Gemeindeentwicklungsprogramm sollten mögliche Konflikte planungsrechtlich bewältigt werden. Die - nicht von vornherein unerreichbare - Bewältigung dieses Miteinanders von Landwirtschaft und Wohnbebauung sei unter Berücksichtigung der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs vom März 2015 Inhalt des Bebauungsplanverfahrens Nr. 19a „Am B. - neu“. Mit dem Aufstellungsbeschluss, der nicht notwendigerweise Aussagen über den Inhalt der beabsichtigten Planung machen müsse, habe die Gemeinde hinreichend konkrete Ziele und Zwecke der Planung angegeben. Die dort erwähnte Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung sei gerade keine „Verhinderung“ der landwirtschaftlichen Nutzung, diese solle vielmehr durchaus Platz in der Planung finden.

Auf Nachfrage des Gerichts teilte die Antragsgegnerin im Vorgriff der mündlichen Verhandlung mit, dass zum Aufstellungsverfahren bezüglich des Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ seit der Bekanntmachung vom 29. April 2015 keine weiteren Aktenbestandteile hinzugekommen seien. Die Antragsgegnerin mache sich im Rahmen des Gemeindeentwicklungsprogramms R. 2030 aber intensiv Gedanken zu Erweiterungsmöglichkeiten des Ortsteils R.. Nach Maßgabe einer Vorstudie und unter Bezugnahme auf den als „Anlage B 5“ zum Schriftsatz vom 26. August 2016 vorgelegten Lageplan mit Datumsangabe „10.08.2016“ (Bl. 94, 98 der VGH-Akte) würden nunmehr fünf Areale als potenzielle Erweiterungsflächen angesehen, von denen zwei südlich und südwestlich des Ortsteils R. und damit innerhalb des Umgriffs des geplanten Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ lägen. Dies erfordere eine Konfliktbewältigung und eine damit verbundene Regelung im Sinne der mit der Beschlussfassung am 28. April 2015 angegebenen Ziele der Planung. Insofern werde auch auf die Sitzungen des Gemeinderats vom 1. September 2015 (vgl. Bl. 177 ff. der VGH-Akte) und vom 27. Oktober 2015 (vgl. Bl. 185 ff. der VGH-Akte) verwiesen, in denen auf Basis von Vorarbeiten eines „Expertenworkshops“ (vgl. Bl. 191 ff. der VGH-Akte) ein Quartierskonzept für Senioren thematisiert worden sei. Im Rahmen dieses Konzepts sei im Zusammenhang mit der Gesamtentwicklung des Ortsteils R. u. a. passender Wohnraum für Senioren zu schaffen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (einschließlich der Akten des rechtskräftig abgeschlossenen und beigezogenen Verfahrens 15 N 13.972) und der vorgelegten Normaufstellungsakten und weiteren Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 20. September 2016 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers, der als Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich des Plangebiets gem. § 47 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) antragsbefugt ist (BayVGH, U. v. 9.10.2012 - 15 N 11.1857 - juris Rn. 16), ist begründet.

1. Die am 29. April 2015 bekannt gemachte Veränderungssperre der Antragsgegnerin für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ ist unwirksam, § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO. Denn es besteht kein Sicherungsbedürfnis i. S. des § 14 Abs. 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) für die Bauleitplanung.

Die gesetzliche Voraussetzung des § 14 Abs. 1 BauGB, wonach eine Veränderungssperre „zur Sicherung der Planung“ beschlossen werden kann, ist nur gegeben, wenn die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitete Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll, und wenn diese Planung nicht an schon zu diesem frühen Zeitpunkt des Verfahrens erkennbaren, nicht behebbaren Mängeln etwa wegen eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB leidet (zusammenfassend BayVGH, U. v. 9.10.2012 - 15 N 11.1857 - juris Rn. 19; B. v. 15.6.2016 - 15 N 15.1583 - juris Rn. 15; König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 333 m. w. N.).

a) Die Veränderungssperre ist bereits deshalb unwirksam, weil im relevanten Zeitpunkt ihres Erlasses (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 - NVwZ 2004, 984 ff. = juris Rn.14; B. v. 22.7.2008 - 4 BN 18.08 - juris Rn. 3; NdsOVG, B. v. 15.10.1999 - 1 M 3614/99 - NVwZ 2000, 1061 ff. = juris Rn. 8), also am 28. April 2015, der künftige Inhalt des Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ nicht in einem Mindestmaß konkretisiert und absehbar war.

Bei der Rechtsanwendung des § 14 BauGB ist neben dem in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltungsrecht, das die Planungshoheit und deren Sicherung umfasst, auch die geschützte Position des Bauherrn aus Art. 14 Abs. 1 GG sowie ggf. aus Art. 12 Abs. 1 GG in den Blick zu nehmen (vgl. BayVGH, U. v. 23.11.2010 - 1 BV 10.1332 - BauR 2011, 807 ff. = juris Rn. 56). Eine Veränderungssperre soll der planenden Kommune einen Zeitgewinn verschaffen, um der Gefahr vorzubeugen, dass während des Planungsvorgangs für einen Bebauungsplan - also während des Prozesses der Ermittlung, Bewertung und Abwägung der einzelnen Belange, der erst schrittweise einem Planungsergebnis zugeführt werden soll - das Planungsziel durch zwischenzeitlich genehmigte Bauprojekte vereitelt wird. Es ist typisch für jede Planung, dass das am Anfang stehende Konzept erst stufenweise einer Konkretisierung zugeführt wird.

Der Wirksamkeit einer Veränderungssperre zur Sicherung der Bauleitplanung steht es mithin nicht entgegen, wenn am Anfang der Planung die Lösung wesentlicher Abwägungsprobleme noch nicht feststeht. Ein detailliertes oder gar abgewogenes Planungskonzept bedarf es für das zur fordernde „Mindestmaß an Konkretisierung“ nicht. Allerdings ist für die Veränderungssperre zum Erlasszeitpunkt eine hinreichende positive Planungskonzeption zu fordern. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch mit Blick auf die grundrechtliche Betroffenheit (s.o.) - für einen Bauherrn nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre darf daher als Planungssicherungsinstrument nach Maßgabe von § 14 Abs. 1 BauGB nicht eingesetzt werden, wenn das Planungskonzept als solches erst im Planungsverfahren entwickelt werden soll (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 ff. = juris Rn. 28; B. v. 10.10.2007 - 4 BN 36.07 - BauR 2008, 328 f. = juris Rn. 3; B. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 - NVwZ 2010, 42 ff. = juris Rn. 9; B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - BauR 2011, 481 f. = juris Rn. 6 ff.; BayVGH, B. v. 11.8.2011 - 4 CE 11.1619 - juris Rn. 5 f.; U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23). Das zu fordernde Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (BVerwG, B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - BauR 2011, 481 f. = juris Rn. 7 m. w. N.). Dabei geht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im relevanten Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (BVerwG, B. v. 21.10.2010 a. a. O. juris Rn. 8; U. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82 ff. = juris Rn. 12; BayVGH, U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23).

Gemessen hieran war die Planungsabsicht der Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Veränderungssperre nicht konkretisiert genug, um diese zu rechtfertigen. Die zur Begründung der Veränderungssperre (und des Aufstellungsbeschlusses) laut Auszug aus dem Sitzungsbuch des Gemeinderats vom 28. April 2015 allein umschriebene Zielrichtung einer „planerischen Ordnung des Bereichs ‚Am B.‘ zur Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung mit Blick auf die Interessen der Gemeinde R. am Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung unter Berücksichtigung der Entscheidungsgründe aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH)“ lässt den Inhalt möglicher nutzungsbezogener Festsetzungen und deren zumindest grobe Verteilung im ca. 58 ha großen Plangebiet nicht im Ansatz erkennen. Insbesondere bleibt völlig offen, welche Vorstellungen die Antragsgegnerin im Erlasszeitpunkt der Veränderungssperre hinsichtlich der für die Planungskonkretisierung gem. § 14 Abs. 1 BauGB grundsätzlich maßgeblichen Art der baulichen Nutzung verfolgte. Denn die „Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung“ ließe sich mit verschiedensten Inhalten gestalten. Dies könnte über Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung gem. § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, § 5, § 8, § 9 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) ggf. i.V. mit § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO oder - unabhängig von der Frage, ob dies im gesamten (ca. 58 ha großen) Plangebiet rechtlich zulässig resp. am Maßstab von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB als erforderlich anzusehen wäre - über die Ausweisung von Flächen für die Landwirtschaft gem. § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a) BauGB umgesetzt werden. Letzteres würde mit Blick auf die als schützenswert angegebenen Interessen der Antragsgegnerin („Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung“) zudem nur Sinn machen, wenn solche Festsetzungen mit weiteren Regelungen z. B. gem. § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB (von Bebauung freizuhaltende Flächen) einhergingen. Auch insofern finden sich keinerlei Angaben sowohl zum „Ob“ und „Wo“ solcher Zusatzregelungen als auch zu der Frage, welche Flächenbereiche vor den Auswirkungen landwirtschaftlicher Nutzung geschützt werden sollen. Insbesondere lassen sich aus der Begründung zur Beschlusslage laut Sitzungsbuch des Gemeinderats für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre keine hinreichenden positiven Vorstellungen über den Inhalt des künftigen Bebauungsplans entnehmen.