Amtsgericht Pankow Urteil, 7. Apr. 2021 - 7 C 288/20

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Die Beschwerde des Klägers hat mit der Maßgabe Erfolg, dass der Rechtsstreit gemäß § 133 Abs. 6 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen ist. Die Beschwerdebegründung rechtfertigt zwar nicht die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO; jedoch liegt ein Verfahrensmangel vor, auf dem das Berufungsurteil beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

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1. Der Kläger steht seit 1973 als Rechtspfleger im Dienst des beklagten Landes und ist seit Anfang 2010 als Justizamtmann im Wege der Abordnung beim Amtsgericht Bad D. eingesetzt. Mit der streitgegenständlichen Verfügung wies der Direktor des Amtsgerichts den Kläger an, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, und begründete dies mit erheblichen Arbeitsrückständen im Zuständigkeitsbereich des Klägers, die trotz mehrerer Kritikgespräche, Veränderungen des Arbeitsbereichs, Dienstanweisungen und Fristsetzungen nicht abgebaut worden seien. Dem Auftrag an die zentrale medizinische Untersuchungsstelle (nicht aber der Anordnung an den Kläger) waren eine Fehlzeitendokumentation und Erläuterungen zur dienstlichen Beurteilung des Klägers beigefügt. Dessen Widerspruch wies der Präsident des Oberlandesgerichts mit der Begründung zurück, die Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers seien in der hohen Zahl seiner Krankheitsfehltage, einer über längere Zeit quantitativ nicht ausreichenden Sachbehandlung und dem sonstigen Verhalten des Klägers begründet. Klage und Berufung hiergegen blieben ohne Erfolg.

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Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, der Direktor des Amtsgerichts sei für den Erlass der Anordnung zuständig gewesen. Zwar bleibe die grundsätzliche Zuständigkeit des Dienstvorgesetzten für in den Status des Beamten eingreifende Verfügungen von einer vorübergehenden Zuweisung zu einer anderen Dienststelle oder - wie hier - einer Abordnung unberührt. Eine Ausnahme sei jedoch zu machen, wenn die Verfügung nicht wegen dienstlicher Umstände innerhalb der Stammdienststelle des Beamten, sondern ausschließlich wegen seines Verhaltens an seinem Arbeitsplatz ergehe. Zudem handele es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine gemischte dienstlich-persönliche Weisung. Für den Beklagten hätten auch berechtigte Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers bestanden. Zwar sei fraglich, ob hierfür die dem Kläger vorgeworfenen Arbeitsrückstände ausreichten. Berechtigten Anlass für eine amtsärztliche Untersuchung hätten jedoch die erheblichen Fehlzeiten des Klägers gegeben.

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2. Die Beschwerde rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung oder wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO), weil sie insoweit nicht den Darlegungsanforderungen genügt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Dafür wäre erforderlich, dass in der Beschwerdebegründung ein solcher Zulassungsgrund bezeichnet und substantiiert dargelegt wird. Weder formuliert die Beschwerde eine klärungsbedürftige, über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, noch bezeichnet sie einen abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen divergenzfähigen Gerichts, von dem das Berufungsurteil mit einem ebensolchen Rechtssatz abweicht (vgl. Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> und vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 = NJW 1997, 3328).

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Vielmehr geht die Beschwerde bereits im Ansatz fehl, wenn sie meint, dass "eine Verletzung von Bundesrecht und Verwaltungsverfahrensrecht des Landes vorliegt, das mit dem Bundesrecht übereinstimmt" (Beschwerdebegründung S. 1 unten). Damit orientiert sie sich offensichtlich an § 137 Abs. 1 VwGO, also am Kontrollmaßstab des Revisionsgerichts nach Zulassung der Revision, verkennt aber, dass der in § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO normierte Maßstab für eine Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision ein anderer ist. Die Beschwerde erschöpft sich hiernach überwiegend in der Art eines zugelassenen oder zulassungsfreien Rechtsmittels in Angriffen gegen die tatsächliche und rechtliche Würdigung des Streitfalls durch das Berufungsgericht, die sie in verschiedener Hinsicht für "nicht nachvollziehbar" bzw. "nicht verständlich" hält. Damit ist dem Erfordernis aus § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht genügt.

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3. Die Beschwerde hat aber insoweit Erfolg, als sie geltend macht, das Berufungsurteil habe sich mit den vom Kläger vorgelegten privatärztlichen Attesten zu dessen Gesundheitszustand nicht befasst. Damit rügt sie - der Sache nach - einen Verstoß gegen die gerichtliche Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und damit einen Verfahrensmangel, auf dem das Berufungsurteil auch beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Dies führt zur Zurückverweisung der Rechtssache (§ 133 Abs. 6 VwGO).

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§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO bestimmt, dass das Gericht den entscheidungserheblichen Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln hat. In welchem Umfang das Tatsachengericht Sachaufklärung zu betreiben hat, um in dem Rechtsstreit entscheiden zu können, richtet sich nach dem maßgeblichen materiellen Recht in der Auslegung durch das Tatsachengericht.

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a) Das Berufungsgericht ist - auf der Grundlage der von ihm zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und insoweit in Übereinstimmung mit dieser - davon ausgegangen, dass es sich bei der an einen Beamten gerichteten Aufforderung, sich einer (amts-)ärztlichen Untersuchung zu unterziehen, nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine gemischte dienstlich-persönliche Weisung handelt (Urteile vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - Buchholz 237.6 § 226 NdsLBG Nr. 1 Rn. 14 f. und vom 30. Mai 2013 - BVerwG 2 C 68.11 - BVerwGE 146, 347 Rn. 16). Diese muss wegen der mit ihr verbundenen Eingriffe in die grundrechtsbewehrte persönliche Sphäre des Beamten nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen.

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Danach müssen einer solchen Aufforderung - erstens - tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen. Die Behörde muss diese tatsächlichen Umstände in der Untersuchungsaufforderung angeben. Der Beamte muss anhand der Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind (vgl. Urteile vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 A 4.78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6, vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 19 ff. und vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 19 ff. m.w.N.). Ein etwaiger Mangel dieser Aufforderung kann nicht im weiteren behördlichen oder gerichtlichen Verfahren - etwa gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG - geheilt werden (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 21).

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Die Untersuchungsanordnung muss - zweitens - Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Belieben des Arztes überlassen. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dem entsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 19; vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 27. November 2013 - 6 B 975/13 - ZBR 2014, 141 <142>).

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Daher muss sich die Behörde mit den vom Beamten vorgelegten Bescheinigungen auseinandersetzen, die unter Umständen eine Untersuchung - ganz oder teilweise - entbehrlich machen können. Diese Verpflichtung trifft, wenn die Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung zu prüfen ist, auch das Tatsachengericht.

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b) Den sich hieraus ergebenden Anforderungen an die gerichtliche Sachaufklärung ist das Berufungsgericht nicht gerecht geworden. Die Beschwerde rügt insoweit zu Recht, dass der Kläger unter Vorlage privatärztlicher Unterlagen substantiiert vorgetragen und angeboten hat, weitere (aktuelle) Befundberichte der ihn behandelnden Ärzte vorzulegen, die - aus seiner Sicht - erklärten, dass es sich bei den ihm vorgehaltenen Fehltagen lediglich um kleinere Erkrankungen gehandelt habe (wie grippale Infekte, Erkältungen, auch einmal eine orthopädisch relevante Beeinträchtigung), jedenfalls um keine Erkrankungen, die objektiv geeignet wären, seine Dienstfähigkeit dauerhaft zu beeinträchtigen. Das Berufungsgericht dagegen hat diesen privatärztlichen Bescheinigungen jegliche Bedeutung für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung abgesprochen (ab UA S. 9 unten).

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Damit hat es zum einen seine aus den vorstehenden Anforderungen folgende Aufklärungspflicht verfehlt, nämlich zu prüfen, ob im Streitfall überhaupt hinreichende Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers vorlagen. Zum anderen ist auch die dafür gegebene Begründung, die auf die ständige Rechtsprechung zum Vorrang amtsärztlicher Gutachten im Verhältnis zu privatärztlichen Stellungnahmen verweist, nicht tragfähig. Die erwähnte Rechtsprechung besagt, dass für den Fall, dass inhaltlich nicht oder nicht vollständig vereinbare Stellungnahmen eines Amtsarztes und eines Privatarztes zu demselben Krankheitsbild vorliegen, diejenige des Amtsarztes im Konfliktfall dann Vorrang verdient, wenn dieser sich mit substantiierten medizinischen Befunden des behandelnden Privatarztes auseinandergesetzt hat (vgl. etwa Urteil vom 11. Oktober 2006 - BVerwG 1 D 10.05 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr. 30 Rn. 36 f.). Diese Situation ist hier aber schon deshalb nicht gegeben, weil eine amtsärztliche Stellungnahme noch gar nicht vorliegt. Das Berufungsgericht indes versagt den vom Kläger vorgelegten privatärztlichen Stellungnahmen (sowie denen, deren Beibringung er angeboten hatte) bereits vorab jegliche Erheblichkeit, bevor sich der Amtsarzt erst mit ihnen auseinandersetzen konnte. Diese zur Kenntnis zu nehmen und sie zu prüfen, war auch deshalb geboten, weil sich aus ihnen Anhaltspunkte dafür ergeben konnten, ob die Untersuchungsanordnung deshalb rechtswidrig, nämlich unverhältnismäßig war, weil sie nach Art und Umfang hätte näher eingegrenzt werden müssen.

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4. Bei seiner erneuten Befassung mit dem Streitfall wird das Berufungsgericht Gelegenheit haben, die Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Untersuchungsanordnung in mehrfacher Hinsicht einer genaueren Überprüfung zu unterziehen und dabei auch seine eigene bisherige Rechtsauffassung zu überdenken:

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a) Dies gilt zunächst im Hinblick auf das im Streitfall anzuwendende Recht: Die vom Berufungsgericht (ohne Angabe der maßgeblichen Gesetzesfassung) herangezogenen (zu den §§ 26 und 27 BeamtStG erlassenen) Vorschriften der §§ 44 und 47 des Landesbeamtengesetzes vom 20. Oktober 2010 - LBG RhPf 2010 - (GVBl S. 319) sind gemäß § 145 Abs. 5 Satz 1 dieses Gesetzes erst am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, mithin nach Erlass des Widerspruchsbescheides, auf den das Berufungsgericht als maßgeblichen Zeitpunkt (wohl) abstellt. Entgegen der Annahme des Berufungsurteils (UA S. 7) dürften daher Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung §§ 56, 56a des Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 14. Juli 1970 - LBG RhPf 1970 - (GVBl S. 241), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 9. Juli 2010 (GVBl S. 167), gewesen sein, ergänzt durch die Regelung über die Durchführung der ärztlichen Untersuchung durch die zentrale medizinische Untersuchungsstelle gemäß § 61a dieses Gesetzes, eingefügt durch das Sechste Landesgesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 27. Juni 2002 (GVBl S. 301), geändert durch das Siebte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 15. Oktober 2004 (GVBl S. 457).

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b) Ebenfalls überprüfungsbedürftig erscheinen die Ausführungen des Berufungsurteils zur Zuständigkeit des Beklagten: Das Berufungsgericht hat angenommen, im Falle der Abordnung eines Beamten bleibe "grundsätzlich" der Leiter der abordnenden "Stammdienststelle" weiterhin der Dienstvorgesetzte des Beamten. Im Streitfall sei jedoch "eine Ausnahme (...) zu machen", weil die streitgegenständliche Anordnung die dienstliche Tätigkeit bei der Abordnungsstelle betreffe. Die Frage eines vom Berufungsgericht angenommenen (von ihm nicht anhand von Normen belegten) "Regel-Ausnahme-Verhältnisses" dürfte sich indes nicht stellen, weil das rheinland-pfälzische Landesorganisationsrecht eine ausdrückliche, die Auffassung des Berufungsgerichts im Ergebnis bestätigende Regelung trifft: Zuständig zum Erlass einer Weisung an den Beamten, sich ärztlich untersuchen zu lassen, ist gemäß § 61a Abs. 1 LBG RhPf 1970 dessen Dienstvorgesetzter. Wer Dienstvorgesetzter ist, richtete sich gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 LBG RhPf 1970 nach dem Aufbau der öffentlichen Verwaltung. Gemäß § 18c Abs. 3 Satz 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GerOrgG RhPf) vom 5. Oktober 1977 (GVBl S. 333), geändert durch Gesetz vom 28. September 2005 (GVBl S. 448), ist Dienstvorgesetzter derjenige, der die Dienstaufsicht über den Beamten ausübt. Die Dienstaufsicht erstreckt sich nach § 18c Abs. 2 Satz 1 GerOrgG RhPf auf alle bei einem Gericht beschäftigten Beamten, mithin unabhängig davon, ob der Beamte dort dauerhaft oder (nur) aufgrund einer Abordnung tätig ist. Gemäß § 18c Abs. 1 Nr. 4 GerOrgG RhPf übt der Direktor des Amtsgerichts die Dienstaufsicht über sein Gericht aus.

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c) Des Weiteren wird sich das Berufungsgericht mit der Frage befassen müssen, ob der von ihm ohne nähere Begründung angenommenen Anfechtbarkeit der Untersuchungsanordnung - trotz des lediglich vorbereitenden Charakters der amtsärztlichen Untersuchung im Rahmen des Zurruhesetzungsverfahrens - die Vorschrift des § 44a Satz 1 VwGO entgegensteht, wonach Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können, es sei denn (Satz 2), die behördliche Verfahrenshandlung kann vollstreckt werden (vgl. hierzu etwa OVG Saarlouis, Beschluss vom 18. September 2012 - 1 B 225/12 - NVwZ-RR 2013, 477 und OVG Münster, Beschluss vom 1. Oktober 2012 - 1 B 550/12 - NVwZ-RR 2013, 198).

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d) Auch die Frage, ob die Untersuchungsanordnung den erwähnten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügt, bedarf genauerer Prüfung:

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Die Anordnung des Direktors des Amtsgerichts vom 18. März 2011 stützt sich lediglich auf die erheblichen Arbeitsrückstände des Klägers. Dass Minderleistungen, die in Arbeitsrückständen deutlich werden, für sich allein in der Regel nicht geeignet sind, eine amtsärztliche Untersuchung zu rechtfertigen, hat auch das Berufungsgericht nicht in Zweifel gezogen (UA S. 8). Die dem Auftrag an die zentrale medizinische Untersuchungsstelle (ZMU) beigefügte Fehlzeitendokumentation war nicht Inhalt der an den Kläger gerichteten Anordnung, sodass diese Verfügung schon den formellen Anforderungen kaum genügen dürfte.

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Erst im Widerspruchsbescheid werden - neben den Arbeitsrückständen - auch die erheblichen Fehlzeiten des Klägers als Grund für die Untersuchungsanordnung angeführt. Zwar können solche Fehlzeiten grundsätzlich Zweifel an der Dienstfähigkeit eines Beamten begründen; dies muss aber schlüssig dargelegt werden (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 27). Ob der Widerspruchsbescheid die Versäumnisse der Ausgangsverfügung beheben konnte, bedarf näherer Prüfung, weil nach der dargestellten Rechtsprechung Mängel der Untersuchungsanordnung nicht im weiteren behördlichen oder gerichtlichen Verfahren geheilt werden können (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 21 und 30).

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Schließlich und unabhängig davon enthalten weder die Ausgangsverfügung noch der Widerspruchsbescheid nähere Angaben zu Art und Umfang der amtsärztlichen Untersuchung (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 22 f.); namentlich fehlt jede nähere Eingrenzung, etwa ob sie sich nur auf den körperlich-physischen Gesundheitszustand des Klägers erstrecken oder sich auch mit etwaigen psychischen Beeinträchtigungen befassen soll und - wenn ja - ggf. mit welchen.

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500 € festgesetzt.

I. Die Antragstellerin steht als Polizeiinspektorin im Dienst des Antragsgegners. Seit dem 12. Mai 2014 ist sie dienstunfähig erkrankt und wurde im Zeitraum vom 14. Juli 2014 bis 22. August 2014 stationär sowie im Zeitraum vom 24. November 2014 bis 19. Dezember 2014 tagesklinisch in der K. behandelt. Seit dem 29. Juni 2014 befindet sich die Antragstellerin wieder in tagesklinischer Behandlung in der K.

Die Antragstellerin wurde am 14. Oktober und am 20. November 2014 vom Ärztlichen Dienst der Polizei, Frau Dr. ... - Fachärztin für Psychiatrie - untersucht. Dabei wurde festgestellt, dass die Antragstellerin aufgrund einer fortbestehenden psychischen Gesundheitsstörung weiterhin dienstunfähig erkrankt sei. Nach Durchführung der geplanten teilstationären psychosomatisch-psychotherapeutischen Behandlung ab 24. November 2014 solle eine polizeiärztliche Nachuntersuchung erfolgen. Bis zur Nachuntersuchung könne nicht mit einem Dienstantritt der Antragstellerin gerechnet werden.

Das Polizeipräsidium München forderte die Antragstellerin mit Schreiben vom 2. Februar 2015 auf, sich zur Überprüfung ihrer Dienstfähigkeit am 24. Februar 2015 amtsärztlich untersuchen zu lassen. An dieser Untersuchungsaufforderung wurde nicht festgehalten, nachdem die Antragstellerin den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt hatte (Verfahren M 5 E 15.703). Das Verfahren wurde nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen mit Beschluss vom 19. März 2015 eingestellt.

Zuvor war der Ärztliche Dienst der Polizei vom Polizeipräsidium München mit Schreiben vom 14. Januar 2015 gebeten worden, unter Berücksichtigung des Gesundheitszeugnisses vom 24. November 2011 eine polizeiärztliche Nachuntersuchung durchzuführen und die folgenden Fragen zu beantworten:

1. Ist die Beamtin zum Untersuchungszeitpunkt dienstfähig? Wenn Nein, wann kann mit der Wiedererlangung der Dienstfähigkeit der Beamtin gerechnet werden?

2. Ist die Beamtin weiterhin gesundheitlich geeignet für eine Verwendung im allgemeinen Beamten- und Verwaltungsdienst?

3. Ist die Beamtin wieder vollschichtig dienstfähig oder ist sie gesundheitlich nurmehr geeignet, ihre Dienstpflichten noch während mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit zu erfüllen (§ 27 BeamtStG)?

Wenn Ja, in welchem Umfang wäre die regelmäßige Arbeitszeit herabzusetzen und in welcher Verwendung wäre die begrenzte Dienstleistung noch möglich?

4. Liegen bei der Beamtin noch psychische Probleme vor?

5. Wurden bereits alle medizinischen Behandlungsmöglichkeiten ausgeschöpft oder gibt es noch geeignete medizinische Maßnahmen, um die allgemeine Dienstfähigkeit der Beamtin in absehbare Zeit wiederherzustellen und evtl. vorliegende psychische Probleme in den Griff zu bekommen?

Das Polizeipräsidium München forderte die Antragstellerin mit - dem hier verfahrensgegenständlichen - Schreiben vom 26. März 2015 erneut auf, sich zur Überprüfung der Dienstfähigkeit am 15. April 2015, 8.30 Uhr bzw. am 13. Mai 2015, 8.30 Uhr amts-/polizeiärztlich vom Ärztlichen Dienst der Polizei, Frau Dr. ..., untersuchen zu lassen. Aufgrund der dokumentierten Krankheitszeit könne festgestellt werden, dass seit dem 12. Mai 2014 keine Dienstleistung möglich gewesen sei. Die amtsärztliche Untersuchung erfolge zur Überprüfung der allgemeinen Dienstfähigkeit und beziehe sich hierbei auf eine Untersuchung bezüglich des Vorliegens psychologischer und psychiatrischer Erkrankungen. Dabei werde zur Klärung ihrer Dienstfähigkeit im Rahmen der vorgesehenen Nachuntersuchung ein ausführliches Anamnesegespräch zur diagnostischen Erhebung ihrer Krankheit geführt. Im Rahmen dessen werde die Antragstellerin zu ihrem zwischenzeitlichen und aktuellen gesundheitlichen Befinden befragt und ggf. derzeit bestehende psychologische und psychiatrische Beschwerden und Störungen sowie aktuelle Konfliktkonstellationen exploriert. Gegenstand des Gesprächs könnten u. a. eine Familienanamnese mit psychosozialer Situation, die frühkindliche und schulische Entwicklung, Pubertät und frühes Erwachsenenalter, Partnerschaften, Ehe, Familie, sozioökonomische Verhältnisse, Freizeitgestaltung, Suchtanamnese und frühere psychische und physische Erkrankungen sein.

Die Antragstellerin beantragte beim Verwaltungsgericht am 10. April 2015 im Wege einer einstweiligen Anordnung,

die Antragstellerin vorläufig von der Verpflichtung zur Durchführung einer amtsärztlichen Untersuchung aufgrund der Untersuchungsanordnung des Polizeipräsidiums München vom 26. März 2015 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung der Verpflichtung der Antragstellerin, die Untersuchungsanordnung des Antragsgegners vom 26. März 2015 zu befolgen, freizustellen.

Der Antragsgegner beantragte, den Antrag abzulehnen.

Nach richterlichem Hinweis wurde der Untersuchungsauftrag an den Ärztlichen Dienst der Polizei mit Schreiben vom 6. Mai 2015 abgeändert; die letzten beiden Fragen fielen ersatzlos weg.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 8. Mai 2015 abgelehnt.

Die streitgegenständliche Anordnung sei in formeller und materieller Hinsicht rechtmäßig. Die Antragstellerin habe nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG die Dienstpflicht, sich ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel hinsichtlich ihrer Dienstunfähigkeit bestünden. Den von der Rechtsprechung geforderten formellen Anforderungen genüge die Anordnung des Antragsgegners vom 26. März 2014. Die Antragstellerin sei seit dem 12. Mai 2014 durchgehend dienstunfähig erkrankt. Ausweislich der vorliegenden Gesundheitszeugnisse des Ärztlichen Dienstes der Polizei vom 14. Oktober 2014 und 24. November 2014 liege der Dienstunfähigkeit der Antragstellerin eine fortbestehende psychische Gesundheitsstörung zugrunde, was seitens der Antragstellerin auch nicht bestritten werde. Nachdem sich die Antragstellerin nach der letzten polizeiärztlichen Untersuchung am 20. November 2014 in der Zeit vom 24. November 2014 bis 19. Dezember 2014 einer teilstationären Behandlung unterzogen habe, sei nachvollziehbar und in der Anordnung vom 26. März 2014 auch ausreichend dargelegt, dass der Dienstherr nunmehr unter Berücksichtigung der durchgeführten Maßnahme Erkenntnisse über Art und Umfang fortbestehender Einschränkungen der Dienstfähigkeit der Antragstellerin gewinnen wolle. Damit sei in tatsächlicher Hinsicht der Anlass der vorgesehenen Untersuchung für die Antragstellerin erkennbar dargelegt. Die Untersuchungsanordnung sei aber auch inhaltlich nach Art und Umfang hinreichend eingegrenzt und nicht unverhältnismäßig. Die vorgesehene Exploration betreffe zwar die durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützten Kernbereich der privaten Lebensgestaltung. Allerdings gehöre eine umfassende Anamnese zum ärztlichen Standardvorgehen. Eine diesbezügliche Erhebung erscheine insbesondere auch deshalb erforderlich, weil die Antragstellerin selbst keinerlei medizinische Befunde oder ärztliche Atteste vorgelegt habe, denen eine aktuelle Beschreibung der Einschränkungen ihrer Leistungsfähigkeit aufgrund der vorliegenden psychischen Gesundheitsstörung bzw. eine Verlaufsprognose hierzu entnommen werden könnte. Eingegrenzt werde die Untersuchung auch dadurch, dass diese sich in dem vorgesehenen Anamnesegespräch erschöpfe. Damit seien weitergehende Untersuchungen (z. B. körperlicher Art) im Untersuchungstermin ausgeschlossen. Es sei auch nicht erkennbar, dass der Dienstherr auf andere Weise die erforderlichen Erkenntnisse im Hinblick auf die dienstlichen Verwendungsmöglichkeiten der Antragstellerin gewinnen könne. Insbesondere könnte ein Untersuchungstermin bei einem niedergelassenen Psychiater keine gleichwertigen Erkenntnisse erbringen, weil dieser die dienstlichen Erfordernisse nicht in gleicher Weise wie der Polizei-/Amtsarzt beurteilen könne.

Mit der am 12. Mai 2015 eingelegten und Schriftsatz vom 5. Juni 2015 begründeten Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter.

Die Untersuchungsanordnung vom 26. März 2015 genüge nicht den formalen Anforderungen. Es werde nicht ausgeführt, warum eine polizeiärztliche Nachuntersuchung erforderlich sein, der bloße Hinweis auf die in den Monaten November und Dezember 2015 durchgeführte teilstationäre Behandlung sei nicht ausreichend. Der Antragstellerin gegenüber werde suggeriert, es handele sich um eine bloße Fortsetzungsuntersuchungsanordnung, obwohl in der Untersuchungsanordnung auch davon die Rede sei, dass Zweifel an der allgemeinen Dienstfähigkeit bestünden und eine Ruhestandsversetzung nicht ausgeschlossen werden könne. Die Untersuchung solle auch über die Dienstfähigkeit, die Wiederherstellung der eingeschränkten Dienstfähigkeit, Behandlungs- und Therapiemaßnahmen, Stabilisierung und Erhaltung der uneingeschränkten Dienstfähigkeit und eine dauerhafte Vermeidung der Dienstunfähigkeit Ausschluss geben. Vor diesem Hintergrund sei der Untersuchungszweck nicht klar. Soweit auf eine durchgehende Dienstunfähigkeit seit dem 12. Mai 2014 verwiesen worden sei, sei nicht klar, ob es sich dabei um eine durchgehende Dienstunfähigkeit wegen einer Erkrankung oder wegen verschiedener unterschiedlicher Erkrankungen handele. Derzeit sei die Antragstellerin aufgrund einer Entzündung der Nasennebenhöhlen erkrankt. Die Untersuchungsanordnung sei inhaltlich nach Art und Umfang nicht hinreichend eingegrenzt und damit unverhältnismäßig. In der Untersuchungsanordnung werde ausgeführt, dass sich die Polizeiärztin einen Überblick über die von der Antragstellerin zwischenzeitlich durchgeführten Therapiemaßnahmen und der Behandlungsergebnisse verschaffen wolle. Es sei unklar, warum hierfür eine derartig tief gehende Exploration erforderlich sei. Außerdem sei die Untersuchungsanordnung nicht zu befolgen, weil die gesetzlich vorgesehene Belehrung unvollständig sei. Für die Antragstellerin sei nicht absehbar, im welchem Umfang und unter welchen Bedingungen Untersuchungserkenntnisse an den Dienstherrn weiter gegeben werden könnten. Es hätte auch ein Hinweis darauf erfolgen müssen, dass die ärztliche Schweigepflicht fortbesteht, wenngleich eingeschränkt ist. Weiter hätte darauf hingewiesen werden müssen, dass die Antragstellerin auf Wunsch eine Kopie des Untersuchungsauftrags enthalten könne. Denn durch die Ermöglichung, den Gutachtensauftrag einzusehen, könne die Antragstellerin den Umfang der seitens des Dienstherrn gestellten Fragen an die Amtsärztin erkennen. Dies diene auch der Kontrolle, ob der Gutachtsauftrag tatsächlich in gesetzmäßiger Weise erstellt worden sei und ob das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Familienangehörigen gewahrt bleibe, deren Verhalten bei der Familienanamnese abgefragt werde.

Der Antragsgegner beantragte mit Schriftsatz vom 18. Juni 2015,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Mit Schreiben des Polizeipräsidiums München vom 13. April, 12. Mai, 13. Mai und 7. Juli 2015 wurden weitere Ersatztermine für die ärztliche Untersuchung festgelegt, der letzte am 5. August 2015, 10.00 Uhr.

Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

II. Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin hat in der Sache keinen Erfolg.

1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO ist statthaft, weil es sich bei der Anordnung gegenüber der Antragstellerin, sich gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG zur Klärung ihrer Dienstfähigkeit/Dienstunfähigkeit polizei-ärztlich untersuchen zu lassen, mangels unmittelbarer Außenwirkung nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, sondern um eine (gemischt dienstlich-persönliche) Weisung handelt. Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich daher nach § 123 VwGO (vgl. BayVGH, B. v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 13).

2. Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht zudem nicht entgegen, dass die Untersuchungsanordnung als behördliche Verfahrenshandlung nach § 44a Satz 1 VwGO zu qualifizieren ist, da sie im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO vollstreckt werden kann, weil ihre Nichtbefolgung (jedenfalls bei aktiven Beamten) mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden kann (BayVGH, B. v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 14). Darüber hinaus sollen von § 44a Satz 2 VwGO seiner ratio legis nach auch solche Fallgestaltungen erfasst werden, bei denen anderenfalls - also ohne selbstständige Anfechtbarkeit des behördlichen Handelns - die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs in der Hauptsache nicht dem Rechtsschutz des Betroffenen genügen würde. Deshalb ist ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Untersuchungsanordnung zulässig, wenn sie eine grundrechtlich geschützte subjektiv-öffentliche Rechtstellung beeinträchtigt. Das ist vorliegend zu bejahen, weil eine erneute psychiatrische/psychologische der Antragstellerin erfolgen soll (vgl. BayVGH, B. v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 14). Damit ist zugleich auch ein Anordnungsgrund gegeben.

3. Die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG muss wegen der mit ihr verbundenen Eingriffe in die grundrechtsbewehrte persönliche Sphäre des Beamten nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen (vgl. BVerwG, B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - juris; BayVGH, B. v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 15).

Nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG ist die Behörde zu einer Untersuchungsaufforderung berechtigt, wenn Zweifel über die Dienstunfähigkeit des Beamten bestehen. Aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände muss zweifelhaft sein, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amts zu erfüllen. Dies ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig. Der Aufforderung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen (vgl. BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 19).

Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstunfähigkeit stützt, in der Aufforderung angeben. Der Beamte muss anhand dieser Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind. Er muss erkennen können, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird. Die Behörde darf insbesondere nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat werde schon wissen, "worum es geht" (vgl. BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 20). Genügt diese Anordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (vgl. BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 20).

Ferner muss die Anordnung Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen. Dies gilt insbesondere, wenn sich der Beamte einer fachpsychiatrischen Untersuchung unterziehen soll. Erhebungen des Psychiaters zum Lebenslauf des Beamten, wie etwa Kindheit, Ausbildung, besondere Krankheiten, und zum konkreten Verhalten auf dem Dienstposten stehen dem Bereich privater Lebensgestaltung noch näher als die rein medizinischen Feststellungen, die bei der angeordneten Untersuchung zu erheben sind. Deshalb sind die mit einer solchen Untersuchung verbundenen Eingriffe in das Recht des Beamten aus Art. 2 Abs. 2 GG wie auch in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht regelmäßig weitgehend. (vgl. BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 22).

Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (vgl. BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 23).

Nach diesen höchstrichterlichen Vorgaben ist die Untersuchungsaufforderung vom 26. März 2015 rechtmäßig.

a. Die Gründe für die psychologische/psychiatrische (Nach-)Untersuchung durch die Polizeiärztin sind in der Untersuchungsaufforderung angegeben. Sie ergeben sich aus dem Umstand, dass die Antragstellerin letztmals am 20.November 2014 von Ärztlichen Dienst der Polizei begutachtet und zum Untersuchungszeitpunkt eine fortbestehende psychischen Gesundheitsstörung und Dienstunfähigkeit festgestellt worden ist. Ferner aus dem Umstand, dass sich die Antragstellerin einer erneuten teilstationären psychosomatisch-psychotherapeutischen Behandlung ab dem 24. November 2014 unterziehen wollte und im Anschluss daran eine polizeiärztliche Nachuntersuchung vorgesehen war. Diese Gründe rechtfertigen es, eine polizeiärztliche Untersuchung auf psychologischen/psychiatrischen Gebiet anzuordnen, da letztlich nur der Polizeiarzt beurteilen kann, ob die Antragstellerin den Anforderungen des Amts im abstrakt-funktionellen Sinn in Zukunft gewachsen ist, da dieser die Anforderungen an das konkrete Amt kennt und zudem auch beurteilen kann, ob die Antragstellerin polizeidienstfähig ist.

Damit kommt es nicht auf die in der Beschwerde aufgeworfene Frage, ob die durchgehende Dienstunfähigkeit seit 12. Mai 2014 einen Umstand im Sinne der vorzitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung darstellt (vgl. hierzu BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 27), da insoweit nur eine flankierender, nicht aber ein tragender Umstand genannt worden ist, der letztlich vor dem Hintergrund der vermuteten Dienstunfähigkeit nach Art. 65 Abs. 1 BayBG zu sehen ist.

Auch die in der Beschwerdebegründung vorgenommene Differenzierung zwischen einer Nachfolgeuntersuchung einerseits und der Untersuchung der (eingeschränkten) Dienstfähigkeit andererseits rechtfertigt nicht die Abänderung der angefochtenen Entscheidung. Denn die Antragstellerin blendet damit aus, dass die Nachuntersuchung nicht Selbstzweck ist, sondern selbstverständlich vor dem Hintergrund der Feststellung der (eingeschränkten) Dienstfähigkeit steht. Zweck der Untersuchung ist stets der Klärung ernstlicher Zweifel an der Dienstfähigkeit (vgl. BVerwG, B. v. 21.2.2014 - 2 B 24/12 - juris Rn. 7), was sich bereits an materiell-rechtlichen Grundlage der Untersuchungsanordnung - Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG - ablesen lässt.

b. Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung sind klar erkennbar. Die Antragstellerin hat sich zur Klärung ihrer Dienstfähigkeit im Rahmen der vorgesehenen Nachuntersuchung einem ausführlichen Anamnesegespräch zu unterziehen, wobei in der Untersuchungsaufforderung mögliche Gesprächsinhalte skizziert werden, die zum Standard einer Anamneseerhebung in der psychologischen bzw. psychiatrischen Diagnostik gehört, worauf bereits das Verwaltungsgericht hingewiesen hat (vgl. insoweit auch BVerwG, U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - juris Rn. 22). Damit ist Art und Umfang der ärztlichen Behandlung hinreichend umschrieben. Zur umfassenden Information ist der Untersuchungsauftrag und die Fragen an den Ärztlichen Dienst dem Beamten zur Kenntnis zu bringen. Das sieht bereits Ziff. 1.3.2 Satz 3 des Abschnitts 8 der Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 13. Juli 2009, zuletzt geändert durch die Bekanntmachung vom 24. Juli 2014 - Bekanntmachung -) auf Wunsch des Beamten vor. Aber auch ohne ausdrücklichen Wunsch ist der Untersuchungsauftrag dem Beamten bekannt zu geben. Dies gilt umso mehr, als die Fragen an den (Polizei-)Arzt im Wesentlichen den Umfang bzw. die Zielrichtung der ärztlichen Untersuchung bestimmen. Schließlich ist die Mitteilung der Fragestellung an den Betroffenen auch geboten, um diesem die Prüfung zu ermöglichen, ob sich der Amtsarzt an die Fragestellung der Behörde hält (vgl. zur insoweit vergleichbaren Situation bei der Fahrerlaubniseignung: VGH Mannheim, U. v. 10.12.2013 - 10 S 2397/12 - juris Rn. 26; OVG Magdeburg, B. v. 16.4.2012 - 3 M 527/11 - NJW 2012, 2604 - juris Rn. 4; BayVGH, B. v. 28.9.2006 - 11 CS 06.732 - juris Rn. 18/20). Vorliegend hat die Antragstellerin sowohl den Untersuchungsauftrag vom 14. Januar 2015 als auch den nunmehr maßgeblichen Untersuchungsauftrag vom 6. Mai 2015 vom Antragsgegner erhalten, so dass ihr die Fragestellung bekannt und sie mithin umfassend über den Umfang der ärztlichen Untersuchung informiert und auch in der Lage ist, zu erkennen, ob sich der Amtsarzt an den Fragenkatalog der Untersuchungsauftrags hält. Hinsichtlich des Umfangs der ärztlichen Untersuchung ist schließlich auch zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin bislang keinerlei medizinische Befunde oder ärztliche Atteste vorgelegt hat, die eine Eingrenzung vor Beginn der Untersuchung ermöglichen könnten. Es besteht kein gesteigertes Begründungserfordernis für die - ohnehin nur als möglich beschriebenen - Gesprächsinhalte, die zudem im ärztlichen Ermessen stehen, zumal insoweit das Korrektiv des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit greift, wonach eine psychologische/psychiatrische Untersuchung nur dann überhaupt möglich ist, wenn Umstände für eine im geistigen, nervlichen oder seelischen Bereich begründete, dem psychiatrischen Fachbereich zuzuordnende Dienstunfähigkeit des Beamten in der Untersuchungsanordnung genannt werden (vgl. VGH. B.-W., U. v. 22.7.2014 - 4 S 1209/13 - juris Rn. 30). Das ist hier - wie bereits ausgeführt - der Fall.

4. Die Beschwerde rügt, die Untersuchungsanordnung sei unvollständig. Nach Art. 67 Abs. 3 Satz 1 BayBG hat die Behörde vor der Untersuchung auf den Zweck der Untersuchung und auf die ärztliche Befugnis zur Übermittlung der Untersuchungsbefunde nach Abs. 1 an die Behörde hinzuweisen. Ein entsprechender Hinweis findet sich in der verfahrensgegenständlichen Untersuchungsanordnung, wobei er sich auf die Nennung des Art. 67 Abs. 1 BayBG beschränkt, ohne diesen zu zitieren. Eine detaillierte Belehrungspflicht unter Aufnahme der Passage „soweit deren Kenntnis für die Behörde unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit für die von ihr zu treffende Entscheidung erforderlich ist“, wie sie die Antragstellerin reklamiert, lässt sich aus Art. 67 Abs. 3 Satz 1 BayBG nicht ableiten. Der Umfang der Mitteilungspflicht an das Polizeipräsidium München ist vielmehr mit der Bezugnahme auf Art. 67 Abs. 1 BayBG in der Untersuchungsanordnung hinreichend und entsprechend dem Sinn und Zweck der Hinweispflicht umschrieben. Die Beschwerde verweist auf das informationelle Selbstbestimmungsrecht Dritter und versucht einen Zusammenhang mit der Hinweispflicht nach Art. 67 Abs. 3 Satz 1 BayBG zu konstruieren und berücksichtigt damit nicht, dass die Rechte Dritter durch Art. 67 Abs. 1 BayBG, der unabhängig jeder Hinweispflicht gilt, ausreichenden Schutz genießen. Danach ist die Übermittlung medizinischer Einzelheiten wegen der Schwere des Eingriffs in das Persönlichkeitsrecht des Beamten und auch Dritter auf das unbedingt erforderliche Maß reduziert.

5. Der Antragstellerin ist nicht zu folgen, soweit sie ein Junktim zwischen Untersuchungsanordnung und Gutachtensauftrag behauptet mit der Folge, dass bei einer Änderung des Gutachtensauftrags eine erneute Untersuchungsanordnung zu ergehen hat. Zwar besteht insoweit ein Sachzusammenhang zwischen der Untersuchungsanordnung und dem Untersuchungsauftrag, dass sich letzterer nur im Rahmen der angeordneten Untersuchung (Art und Umfang) bewegen kann. Aus diesem Sachzusammenhang ist zu schließen, dass die Untersuchungsaufforderung nur dann abzuändern wäre, wenn der Untersuchungsauftrag eine Änderung von Art und/oder Umfang der angeordneten (polizei-)ärztlichen Untersuchung erfordern würde. Das ist hier nicht der Fall.

6. Schließlich lässt sich weder der Bekanntmachung noch dem Bayerischen Beamtengesetz eine Hinweispflicht auf die eingeschränkte Fortgeltung der ärztlichen Schweigepflicht (vgl. Ziff. 1.4.2 des Abschnitts 8 der Bekanntmachung) entnehmen. Eine solche lässt sich auch nicht aus der Fürsorgepflicht ableiten.

7. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2, 47 GKG, wobei im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Auffangstreitwerts festzusetzen ist.

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2500,- Euro festgesetzt.

I.

Der Antragsteller steht als Verwaltungsamtsrat (Besoldungsgruppe A 12) beim Referat für Umwelt und Gesundheit in den Diensten der Antragsgegnerin.

Mit Schreiben vom 12. August 2014 beantragte die Beschäftigungsdienststelle eine amtsärztliche Untersuchung des Antragstellers mit der Begründung, dieser sei nicht mehr in der Lage, den dienstlichen Erfordernissen gerecht zu werden. In diesem Zusammenhang wurden Ausführungen zu konkret beobachteten Einschränkungen, Vermerke über bestimmte Vorfälle und Verhaltensweisen des Antragstellers vom 19. Mai 2014 und 11. September 2014, ein Vermerk anlässlich eines Gesprächs mit dem Antragsteller über Dienstpflichten, Beobachtungen und Verhaltensweisen vom 10. März 2014 sowie Auszüge aus seinem E-Mail-Verkehr vorgelegt. Der Antrag enthielt konkrete Fragestellungen im Hinblick auf die amtsärztliche Untersuchung. Gleichzeitig wurde mitgeteilt, dass der Antragsteller zuletzt am 30. Juni 2014 im Rahmen eines Personalgesprächs über Gründe und Inhalte des Untersuchungsauftrages informiert worden sei.

Daraufhin wurde mit Schreiben des Personal- und Organisationsreferats vom 20. August 2014 eine amtsärztliche Untersuchung angeordnet. Es sei notwendig, festzustellen, ob eine Gesundheitsstörung vorliege, die für Minderleistungen in seinem Arbeitsbereich ursächlich sei und welche Therapiemaßnahmen möglicherweise zur Besserung seines Gesundheitszustands beitragen könnten. Am 21. Oktober 2014 und 5. Dezember 2014 unterzog sich der Antragsteller der angeordneten amtsärztlichen Untersuchung.

Mit Schreiben vom 29. Januar 2015, das durch das Schreiben der Amtsärztin vom 13. Februar 2015 präzisiert wurde, teilte der Dienstherr ihm mit, die Untersuchungen hätten ergeben, dass er gesundheitlich nicht in der Lage sei, die Tätigkeiten seines derzeit zugewiesenen Dienstpostens vollständig wahrzunehmen. Insbesondere könne er keine Tätigkeiten mit erhöhtem Anspruch an das Konzentrations- und Reaktionsvermögen, mit erhöhter Stressbelastung (Zeit- und Termindruck), erschwertem Parteiverkehr, erhöhter Verantwortungslage sowie Steuerung komplexer Arbeitsvorgänge übernehmen. Es bestünde der dringende Verdacht auf eine Gesundheitsstörung, der einer fachärztlichen Abklärung bedürfe. Dem Antragsteller wurde deshalb die Auflage erteilt, innerhalb enger zeitlicher Vorgaben (bis Ostern) eine solche vorzunehmen.

Im Rahmen eines Schreibens vom 6. Februar 2015 erklärte sich der Antragsteller grundsätzlich bereit, eine in den amtsärztlichen Gesprächen für notwendig erachtete neurologische Untersuchung vornehmen zu lassen, allerdings habe die Amtsärztin ihm keine Anhaltspunkte für die Notwendigkeit einer derartigen Untersuchung benennen können. Zugleich bat er um die Übermittlung von Namen geeigneter Fachärzte und der exakten medizinischen Fragestellung, welche Untersuchung in welchem Umfang notwendig sei. Ebenso sollte eine schriftliche Kostenübernahmeerklärung vorgelegt und Auskunft erteilt werden, auf welche Art und Weise das Ergebnis der Untersuchung Eingang in den amtsärztlichen Prozess finde und wie er daran partizipieren könne.

Mit Übermittlung des Gesundheitszeugnisses und des Untersuchungsauftrags im Schreiben vom 18. Februar 2015 wurde dem Antragsteller erneut die Auflage erteilt, einen entsprechenden Facharzt aufzusuchen und mit diesem einen Termin bis spätestens 20. März 2015 zu vereinbaren. Zugleich wurde ihm unter anderem mittgeteilt, dass der Dienstherr bestimmte Empfehlungen zu Fachärzten nicht aussprechen dürfe und eine Kostenübernahme nicht abgegeben werde, da die Rechnungen auf üblichem Wege von der Krankenkasse und der Beihilfestelle zu übernehmen seien.

Einem Antrag des Bevollmächtigten des Antragstellers, die Auflage aufzuheben, kam die Antragsgegnerin nicht nach, sondern setzte dem Antragsteller mit Schreiben vom 19. März 2015 erneut eine Frist zum Nachweis einer Bestätigung der Terminvereinbarung bis zum 20. April 2015. Der Antragsteller beantragte daraufhin am selben Tag beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Inhalt, ihn vorläufig von der Verpflichtung zur Durchführung einer fachärztlich diagnostischen Untersuchung aufgrund der Anordnung der Antragsgegnerin vom 29. Januar 2015 freizustellen. Der Antrag wurde mit Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 14. April 2015 (Az. M 5 E 15.1075) wegen Erledigung durch Zeitablauf abgelehnt.

Im Schreiben vom 26. März 2015 wurde der Antragsteller erneut aufgefordert, zur fachärztlich diagnostischen Abklärung einen Termin bei einem Neurologen seiner Wahl zu vereinbaren und dies der Antragsgegnerin bis zum 27. April 2015 zu bestätigen. Im Rahmen der amtsärztlichen Untersuchung hätte sich der Verdacht auf eine Gesundheitsstörung ergeben, der der fachärztlichen Abklärung bedürfe. Es solle neurologisch geklärt werden, ob eine Erkrankung vorliege, die das Leistungsvermögen des Antragstellers herabsetze. Diese diagnostische Abklärung könne mittels apparativer Untersuchungen, einer eventuellen Blutuntersuchung und gegebenenfalls einer neuropsychologischen Untersuchung durchgeführt werden. Das Gesundheitszeugnis mit dem vollständigen psychopathologischen Befund sei dem Antragsteller ebenso wie der Untersuchungsauftrag bekannt.

Mit Schreiben vom 23. April 2015 wurde der Antragsteller auf der Grundlage des Schreibens vom 26. März 2015 erneut aufgefordert, eine schriftliche Bestätigung über eine Terminvereinbarung bis spätestens 27. April 2015 vorzulegen. Anderenfalls würde ein Disziplinarverfahren gegen ihn eingeleitet werden.

Der Antragsteller beantragte beim Verwaltungsgericht am 24. April 2015 im Wege der einstweiligen Anordnung,

den Antragsteller vorläufig von der Verpflichtung zur Vorlage einer Bestätigung über eine Terminvereinbarung für eine fachärztliche diagnostische Abklärung aufgrund der Anordnung der Landeshauptstadt M., Personal- und Organisationsreferat, vom 23. April 2015 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung des Antragstellers, die Anordnung der Antragsgegnerin vom 29. Januar 2015, eine fachärztliche Abklärung durchführen zu lassen und der Anordnung vom 23. April 2015, hierfür eine schriftliche Terminbestätigung vorzulegen, zu befolgen, freizustellen.

Ein Anordnungsanspruch liege vor, weil die Verfügung rechtswidrig sei, denn die Amtsärztin habe dem Antragsteller den Grund für die anstehende neurologische Untersuchung nicht mitgeteilt. Ein Anordnungsgrund, ergebe sich, weil der Antragsteller einen Termin bis zum 27. April 2015 vereinbaren müsse und er sich nach erfolgter Untersuchung nicht mehr auf die Rechtswidrigkeit der Untersuchungsanordnung berufen könne. In einem weiteren Schriftsatz vom 11. Mai 2015 machte der Antragsteller deutlich, dass er sich mit seinem Begehren, die bis zum 27. April 2015 gesetzte Frist nicht erfüllen zu müssen, auch gegen die Grundverfügung vom 26. März 2015 wende.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 28. Mai 2015 abgelehnt. Es sei bereits fraglich, ob der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung überhaupt statthaft sei. Mangels Verwaltungsaktqualität einer Untersuchungsanordnung komme die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nur gemäß § 123 VwGO in Betracht. Allerdings wende sich der anwaltlich vertretene Antragsteller vorliegend nicht gegen eine Aufforderung, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, sondern lediglich gegen die Erinnerung, eine Terminbestätigung vorzulegen. Ob der - insoweit eindeutig formulierte - Antrag, der sich ausdrücklich nur auf das Schreiben vom 23. April 2015, nicht jedoch auf die Anordnung vom 26. März 2015 beziehe, dergestalt ausgelegt werden könne, sei zweifelhaft, könne jedoch dahinstehen, da Erledigung durch Zeitablauf eingetreten sei. Das ursprünglich von der Antragsgegnerin angesetzte Datum zur Vorlage einer Terminbestätigung, sei bereits verstrichen. Dies gelte auch für die Aufforderung vom 26. März 2015, wenn man diese vom Antrag mitumfasst sehen würde. Ein Anordnungsgrund sei nicht glaubhaft gemacht, da der Termin für den Nachweis der Terminvereinbarung bereits vorüber sei. Gleiches gelte für einen Anordnungsanspruch. Zwar sei zweifelhaft, ob der Antrag sich überhaupt auf die Anordnung vom 26. März 2015 erstrecke und diese Verfügung einer Untersuchungsanordnung gleichzustellen sei. Unabhängig davon entspreche diese jedoch - zumindest nach summarischer Prüfung - den Anforderungen der Rechtsprechung. Sie sei aus sich heraus verständlich und bestimmt, lasse den konkreten Anlass der Untersuchungsanordnung, nämlich die seitens der Amtsärztin festgestellte Verminderung des Leistungsvermögens, sowie die hierauf gegründeten Zweifel der Antragsgegnerin an der Dienst - bzw. Teildienstfähigkeit des Antragstellers nach §§ 26, 27 des BeamtStG, Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG erkennen. Die Antragsgegnerin habe ihre Zweifel auch in materieller Hinsicht ausschließlich auf die verminderte Arbeitsleistung des Antragstellers gestützt. Eine Benennung weiterer Einzelheiten oder Vorfälle zur Begründung der Zweifel sei deshalb nicht notwendig gewesen. Relevante Umstände im Hinblick auf die inhaltliche Überprüfbarkeit der Anordnung durch den Antragsteller seien nicht weggelassen worden. Ferner werde der Grund für die Notwendigkeit der neurologischen Untersuchung dargelegt. Es solle untersucht werden, ob aus neurologischer Sicht eine Erklärung bestehe, die das Leistungsvermögen reduziere. Durch die Amtsärztin sei ausweislich des Gutachtens vom 29. Januar 2015 sowie der ergänzenden Erläuterungen vom 13. Februar 2015 entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dargelegt worden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestünden und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten seien. Ebenfalls seien in der Anordnung Inhalt und Umfang der Untersuchung schriftlich fixiert worden.

Mit der am 16. Juni 2015 eingelegten und mit Schriftsatz vom 2. Juli 2015 begründeten Beschwerde verfolgt der Antragsteller sein Begehren weiter und beantragt,

den Antragsteller vorläufig von der Verpflichtung zur Vorlage einer Terminbestätigung für eine fachärztliche diagnostische Abklärung hierfür aufgrund der Anordnungen der Antragsgegnerin vom 26. März 2015 und 23. April 2015 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung des Antragstellers, die Anordnung der Antragsgegnerin vom 26. März 2015, eine fachärztliche Abklärung durchführen zu lassen und der Anordnung vom 23. April 2015, hierfür eine schriftliche Terminbestätigung vorzulegen, zu befolgen, freizustellen.

Der einstweilige Rechtschutzantrag wende sich auch gegen die Grundverfügung vom 26. März 2015. Dies sei im Schriftsatz vom 11. Mai 2015 ausdrücklich klargestellt worden und ergebe sich auch aus dem auslegungsfähigen Antrag vom 24. April 2015, in dem deutlich gemacht worden sei, dass der Antragsteller die im Schreiben vom 23. April 2015 ebenso wie die in der Grundverfügung vom 26. März 2015 gesetzte Frist nicht erfüllen möchte. Das Verfahren habe sich auch nicht deshalb erledigt, weil die für den 27. April 2015 gesetzte Frist zur Vorlage einer Terminbestätigung verstrichen sei. Streitbefangen sei nach wie vor die grundlegende Anordnung vom 26. März 2015, eine fachärztlich neurologische Abklärung vornehmen zu lassen und hierfür eine schriftliche Terminbestätigung vorzulegen. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass die nunmehrige Anordnung der Antragsgegnerin vom 26. März 2015 den Anforderungen, die an eine Untersuchungsanordnung gestellt würden, gerecht werde. Für den Antragsteller sei in keiner Weise erkennbar, auf welche Umstände sich die Zweifel der Antragsgegnerin an der Dienstfähigkeit des Antragstellers gründeten. Zweifel an der Dienstfähigkeit müssten sich auf konkrete Umstände stützen und dürften nicht aus der Luft gegriffen sein. Die Darlegung der Antragsgegnerin, der Antragsteller sei in seiner Leistungsfähigkeit eingeschränkt, sei für diesen in keiner Weise nachvollziehbar. Er fühle sich nicht eingeschränkt. Die Antragsgegnerin habe den Antragsteller zwar von seinen Aufgaben entbunden, auf welche konkreten Umstände sich diese Maßnahmen aber stützten bzw. aufgrund welcher Vorfälle die Antragsgegnerin davon ausgehe, der Antragsteller könne seine Aufgaben nicht mehr in vollem Umfang erfüllen, bleibe unklar. Der Antragsteller sei in der Folgezeit immer wieder mit der Bearbeitung durchaus komplexer Aufgaben betraut worden, was dieser ohne Beanstandung erledigt habe. Die geäußerten Zweifel an der Dienstfähigkeit seien für den Antragsteller in keiner Weise nachprüfbar, deshalb müsse er die Untersuchungsaufforderung nicht befolgen. Des Weiteren sei die Kostenfrage hinsichtlich der angeordneten Untersuchung unklar. Der Antragsteller werde ausdrücklich auf die anteilige Übernahme der Kosten durch seine Krankenkasse verwiesen. Die Untersuchung solle aber auf Anordnung der Antragsgegnerin erfolgen, insofern habe diese auch die Kosten zu tragen. Solange eine entsprechende Zusage der Kostenübernahme durch die Antragsgegnerin nicht vorliege, müsse er auch aus diesem Grund die Anordnung durch den Antragsteller nicht befolgen. Ein Anordnungsanspruch sei deshalb ebenso wie ein Anordnungsgrund gegeben. Zwar sei der Termin für den Nachweis der Terminvereinbarung bereits vorüber, dieser könne aber auf der Basis der Grundverfügung ohne weiteres kurzfristig neu bestimmt werden.

Die Antragsgegnerin beantragte mit Schriftsatz vom 23. Juli 2015,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Eine Akteneinsicht des Antragstellers beim Referat für Gesundheit und Umwelt sei - entsprechend dem Vortrag des Antragstellers - tatsächlich erst am 1. April 2015 erfolgt. Dabei habe dieser insbesondere auch Einsicht in den bei der amtsärztlichen Untersuchung erhobenen vollständigen psychopathologischen Befund erhalten. Bereits zuvor sei der Antragsteller mehrfach mündlich und auch schriftlich durch die Amtsärztin über den Zweck und den Anlass sowie den Umfang der angeordneten fachärztlichen Maßnahme informiert worden. Dies ergebe sich auch aus der zusammenfassenden Stellungnahme der Amtsärztin vom 21. Mai 2015. Die Amtsärztin habe in ihrem Gesundheitszeugnis vom 8. Januar 2015 festgestellt, dass der Antragsteller derzeit gesundheitlich nicht in der Lage sei, die Tätigkeiten seines Dienstpostens vollständig wahrzunehmen. Weiter habe sie verschiedene Leistungseinschränkungen dargelegt. Die Dienststelle sei zeitgleich mit Schreiben vom 29. Januar 2015 über die bestehenden Leistungseinschränkungen informiert und diese seien in der Folge beim Einsatz des Antragstellers berücksichtigt worden. Die Antragsgegnerin habe weiterhin erhebliche Zweifel an der Dienstfähigkeit des Antragstellers. Aufgaben seien ihm entsprechend der festgestellten Leistungseinschränkungen ohne jeglichen Termindruck und besondere Verantwortung übertragen worden und hätten keine besonderen Anforderungen an sein Konzentrationsvermögen gestellt. Er habe keine eigenen Entscheidungen zu treffen gehabt und sei lediglich in klar umrissenen Einzelfällen in bestimmte Angelegenheiten eingebunden gewesen. Im Übrigen sei der Antrag nicht statthaft. Eine entsprechende Auslegung im Hinblick auf das Schreiben vom 26. März 2015 scheide mangels eindeutiger Antragstellung aus. Der Antragsteller verkenne darüber hinaus, dass das Schreiben vom 26. März 2015 keine erstmalige Untersuchungsanordnung beinhalte, sondern die Anordnung einer durch die Amtsärztin für erforderlich gehaltene Zusatzbegutachtung. Eine erneute Darlegung der von der Dienststelle für die amtsärztlichen Untersuchungen vom 21. Oktober 2014 und 5. Dezember 2014 getroffenen Feststellungen bzw. der konkreten Umstände, auf die sich die Zweifel der Antragsgegnerin über die Dienstfähigkeit stützten, sei deshalb entbehrlich gewesen.

Auch die angeblich unklare Kostenfrage führe nicht zu einem Anordnungsgrund. Die Antragsgegnerin habe den Antragsteller in der Aufforderung vom 26. März 2015 deutlich darauf hingewiesen, dass sich der Antragsteller bei Verweigerung der anteiligen Kostenübernahme umgehend mit der Antragsgegnerin in Verbindung setzen solle. Er müsse daher nicht befürchten, die Kosten der Untersuchung selbst tragen zu müssen.

Hiergegen wurde mit Schriftsatz vom 20. August 2015 im Wesentlichen erwidert, dass sich aus dem Wortlaut des bei der amtsärztlichen Untersuchung erhobenen vollständigen psychopathologischen Befunds keine konkreten Punkte ergeben hätten, die eine umfangreiche neurologische Untersuchung des Antragstellers rechtfertigen könnten. Im Übrigen sei dem Antragsteller die Notwendigkeit einer weitergehenden Untersuchung weder bei den beiden persönlichen Gesprächen mit der Amtsärztin noch beim Telefonat Anfang Februar bzw. im Schreiben vom 13. Februar 2015 ausführlich erläutert worden. Vielmehr sei im Gespräch am 5. Dezember 2014 auf Nachfrage des Antragstellers im Hinblick auf konkrete Anhaltspunkte für eine neurologische Untersuchung diese ausdrücklich verneint worden. Die Amtsärztin habe mit einer neurologischen Untersuchung lediglich ein „Restrisiko“ ausschließen wollen. Im Übrigen seien die beiden dem Antragsteller am 9. Februar 2015 übertragenen Aufgaben im Hinblick auf ihre Komplexität, Außenwirkung und rechtliche Schwierigkeit durchaus einem Amt der Besoldungsgruppe A 12 zuzuordnen. Die Ausführungen des Antragsgegners enthielten darüber hinaus keine ausdrückliche Kostenübernahme. Dem Antragsteller könnten durch die neurologische Untersuchung beitragsrechtliche Nachteile bei seiner Krankenkasse entstehen, weshalb er aufgrund der fehlenden Zusage der Kostenübernahme die Anordnung der Antragsgegnerin nicht befolgen müsse.

Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg.

1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO ist statthaft. Bei der Anordnung gegenüber einem Beamten, sich zur Klärung seiner Dienstfähigkeit untersuchen zu lassen, handelt es sich mangels unmittelbarer Außenwirkung im Sinne von Art. 35 Satz 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrengsgesetzes/BayVwVfG nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine (gemischt dienstlich-persönliche) Weisung. Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich daher nach § 123 VwGO (vgl. BayVGH, B.v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 13, B.v. 16.7.2015 - 3 CE 15.1046 - juris Rn. 25).

a) Nach Auffassung des Senats enthält das Schreiben vom 26. März 2015 eine eigenständige gemischt dienstlich-persönliche Weisung an den Antragsteller, sich im Rahmen der mit Schreiben vom 20. August 2014 angeordneten amtsärztlichen Untersuchung zur Abklärung des Vorliegens einer Gesundheitsstörung, die möglicherweise für die Minderleistungen in seinem Arbeitsbereich ursächlich sei, zusätzlich einer fachärztlichen Untersuchung zu unterziehen. Gegen die Untersuchungsaufforderung vom 20. August 2014 hat der Antragsteller keine Einwände erhoben, vielmehr ist er dieser in Untersuchungsterminen vom 21. Oktober 2014 und 5. Dezember 2014 nachgekommen. Um endgültige Aussagen hinsichtlich der Dienstfähigkeit des Antragstellers treffen zu können, hielt die untersuchende Amtsärztin Dr. F. auf der Basis der gewonnenen Untersuchungsergebnisse eine neurologische Abklärung durch einen Facharzt für notwendig. Dies wurde dem Antragsteller mündlich sowie schriftlich im Gesundheitszeugnis vom 8. Januar 2015 (übermittelt mit Schreiben des Antragsgegners vom 18. Februar 2015) und im Schreiben vom 13. Februar 2015 mitgeteilt. Unter Hinweis auf ein bereits geführtes Telefonat mit dem Antragsteller, machte die Amtsärztin darin deutlich, den Antragsteller nochmals darüber aufklären zu wollen, dass sie im Rahmen der durchgeführten amtsärztlichen Untersuchung den Verdacht einer Gesundheitsstörung äußerte, der einer neurologischen Abklärung bedürfe. Dabei solle aus neurologischer Sicht abgeklärt werden, ob eine Erkrankung vorliege, die sein Leistungsvermögen herabsetze. Soweit mit dieser Untersuchung - wie vom Antragsteller im Schriftsatz vom 20. August 2015 vorgetragen - ein sog. „Restrisiko“ ausgeschlossen werden sollte, so liegt eine solche Einschätzung im medizinischen Ermessen des Amtsarztes. Die mit Schreiben vom 26. März 2015 deshalb zusätzlich angeordnete fachärztliche Untersuchung baut insofern als Annex auf der Grundanordnung vom 20. August 2015 auf und verwertet das hierbei gewonnene Ergebnis.

b) Vom einstweiligen Rechtsschutzantrag des Antragstellers gemäß § 123 VwGO ist nicht nur die Erinnerung mit Schreiben vom 23. April 2015, eine Terminbestätigung für eine neurologische Untersuchung beim Facharzt bis zum 27. April 2015 vorzulegen, sondern auch die zugrundeliegende Untersuchungsaufforderung im Schreiben vom 26. März 2015 erfasst. Dies lässt sich zwar dem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz vom 24. April 2015 nicht entnehmen, im Rahmen des erstinstanzlichen Verfahrens ließ der Antragsteller jedoch mit Schriftsatz vom 11. Mai 2015 ausdrücklich klarstellen, dass sich sein Begehren auch gegen die Weisung vom 26. März 2015 richtet. Auch aus der Antragsbegründung ist ersichtlich, dass sich der Antragsteller gegen die Aufforderung zur neurologischen Zusatzuntersuchung wendet. Dies hat er mit der entsprechenden Antragstellung im Beschwerdeverfahren mit Schriftsatz vom 2. Juli 2015 nochmals deutlich gemacht.

Zwar soll auch im Verfahren nach § 123 VwGO regelmäßig ein Antrag gestellt werden (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO), allerdings muss dieser nicht in der Weise bestimmt sein, wie es § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO für das Hauptsacheverfahren vorschreibt (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 938 Abs. 1 ZPO). Es genügt, wenn der Antragsteller - wie vorliegend - das zu sichernde Recht in bestimmter Weise bezeichnet, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 1 ZPO. Das Gericht entscheidet dann nach seinem Ermessen, welche Anordnungen erforderlich sind (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 123 Rn. 33).

c) Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht zudem nicht entgegen, dass die Anordnung vom 26. März 2015 als behördliche Verfahrenshandlung nach § 44a Satz 1 VwGO zu qualifizieren ist, da sie im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO vollstreckt werden kann, weil bei Nichtbefolgung (jedenfalls bei aktiven Beamten) eine Sanktionierung mit disziplinarischen Mitteln möglich ist (BayVGH, B.v. 23.2.2015 a. a. O. juris Rn. 14; B.v. 16.7.2015 a. a. O. juris Rn. 26). Darüber hinaus sollen von § 44a Satz 2 VwGO seiner ratio legis nach auch solche Fallgestaltungen erfasst werden, bei denen anderenfalls - also ohne selbstständige Anfechtbarkeit des behördlichen Handelns - die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs in der Hauptsache nicht dem Rechtsschutz des Betroffenen genügen würde. Deshalb ist ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Untersuchungsanordnung im Hinblick auf eine neurologische Zusatzuntersuchung zulässig, wenn hierdurch eine grundrechtlich geschützte subjektiv-öffentliche Rechtstellung beeinträchtigt wird. Dies ist vorliegend zu bejahen, weil eine erneute Untersuchung des Antragstellers (diesmal in neurologischer Hinsicht) erfolgen soll (BayVGH, B.v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 14).

2. Eine Erledigung des Antrags durch Zeitablauf ist - zumindest im Hinblick auf die Aufforderung vom 26. März 2015, sich einer neurologischen Untersuchung zu unterziehen - nicht eingetreten. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht zwar festgestellt, dass das von der Antragsgegnerin in der Anordnung zur Zusatzbegutachtung vom 26. März 2015 und der Erinnerung zur Vorlage einer Terminbestätigung vom 23. April 2015 gesetzte Datum, dem der Antragsteller keine Folge geleistet hat, bereits mit Ablauf des 27. April 2015 verstrichen ist, gleichwohl hat sich zumindest die Aufforderung vom 26. März 2015, sich einer neurologischen Zusatzbegutachtung zu unterziehen, nicht erledigt. Nach Auffassung des Senats könnten auf dieser Grundlage weitere Fristen zur Vorlage einer Terminbestätigung gesetzt werden, da die Aufforderung zwischen der Verpflichtung, zur Durchführung einer fachärztlich diagnostischen Abklärung einen Termin zu vereinbaren (und die Untersuchung auch durchführen zu lassen) und der Vorlage einer schriftlichen Terminbestätigung bis zu einem bestimmten Datum (hier 27. April 2015), unterscheidet. Ein Anordnungsgrund ist deshalb gegeben.

3. Dem Antragsteller steht allerdings kein Anordnungsanspruch zur Seite. Die Aufforderung vom 26. März 2015, sich einer neurologischen Zusatzbegutachtung zu unterziehen, genügt nach der gebotenen summarischen Überprüfung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren den gesetzlichen Anforderungen nach Inhalt und Form (vgl. BVerwG, B.v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - juris; BayVGH, B. v. 16.7.2015 a. a. O.).

a) Die Aufforderung vom 26. März 2015 ist aus sich heraus verständlich und ausreichend bestimmt. Sie enthält die Feststellung, dass sich aus den amtsärztlichen Untersuchungen vom 21. Oktober 2014 und 5. Dezember 2014 ein dringender Verdacht auf das Vorliegen einer Gesundheitsstörung beim Antragsteller ergeben habe, die einer fachärztlich neurologischen Abklärung bedürfe. Auf das dem Antragsteller zur Verfügung gestellte Gesundheitszeugnis vom 8. Januar 2015 wurde insoweit wörtlich Bezug genommen. So könne der Antragsteller „Tätigkeiten mit erhöhtem Anspruch an das Konzentrations- oder Reaktionsvermögen, mit erhöhter Stressbelastung (Zeit- und Termindruck), erschwertem Parteiverkehr, erhöhter Verantwortungslage sowie Steuerung komplexer Arbeitsvorgänge“ bis auf weiteres, mindestens bis zur Durchführung einer fachärztlichen Abklärung und anschließender Nachuntersuchung zur Neueinschätzung, nicht wahr nehmen. Auf die Erklärungen der Amtsärztin, zuletzt mit Schreiben vom 13. Februar 2015, wurde ebenfalls wörtlich verwiesen. Diese habe dem Antragsteller mitgeteilt, dass aus neurologischer Sicht abgeklärt werden solle, ob eine Erkrankung vorliege, die sein Leistungsvermögen herabsetze. Diese diagnostische Abklärung könne mittels apparativer Untersuchungen, einer eventuellen Blutuntersuchung und gegebenenfalls einer neuropsychologischen Untersuchung durchgeführt werden. Damit ist Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung ebenso ausreichend beschrieben wie die Frage, welche Zweifel bezüglich der Gesundheit des Antragstellers bestehen. Wann und wo der Antragsteller dann tatsächlich Einsicht in die Akten, insbesondere in den bei der amtsärztlichen Untersuchung erhobenen vollständigen psychopathologischen Befund, erhalten hat, kommt es deshalb insoweit nicht an.

b) Soweit der Antragsteller vorträgt, für ihn sei in keiner Weise erkennbar, auf welche Umstände oder Vorfälle sich die Zweifel der Antragsgegnerin an der Dienstfähigkeit des Antragstellers gründen, kann er vorliegend nicht durchdringen. Dieser grundsätzliche Einwand wäre im Hinblick auf die Untersuchungsanordnung vom 20. August 2014 vorzubringen gewesen. Sobald der Beamte sich nämlich - wie hier - der angeordneten amtsärztlichen Untersuchung im Hinblick auf seine Dienstfähigkeit (am 21. Oktober und 5. Dezember 2014) unterzogen hat, kann er sich nicht nachträglich auf die Rechtswidrigkeit der Gutachtensanordnung berufen (vgl. BVerwG, B.v. 26.4.2012 a. a. O. juris Rn. 18). Das bei der Untersuchung gewonnene Ergebnis, es bestehe beim Antragsteller ein dringender Verdacht auf Vorliegen einer Gesundheitsstörung, in dessen Rahmen abzuklären sei, ob die Reduzierung des Leistungsvermögens neurologische Ursachen habe, kann insoweit verwendet und als konkreter Anlass für eine weitere Untersuchung (Aufforderung im Schreiben vom 26. März 2015) herangezogen werden. Nicht erforderlich ist, nochmals die konkreten Umstände und Vorfälle darzustellen, die als Grundlage für die Aufforderung vom 20. August 2014, sich überhaupt im Hinblick auf die Dienstfähigkeit amtsärztlich untersuchen zu lassen, maßgeblich waren.

4. Ein Anordnungsanspruch ergibt sich auch nicht aus der fehlenden ausdrücklichen Kostenzusage der Antragsgegnerin. Im Schreiben der Antragsgegnerin vom 26. März 2015 wurde der Antragsteller darauf hingewiesen, dass die anteiligen Kosten einer neurologischen Untersuchung unproblematisch von der Krankenkasse übernommen würden. Bei einer Weigerung wider Erwarten solle er sich umgehend mit der Antragsgegnerin in Verbindung setzen. Im Schriftsatz vom 23. Juli 2015 stellte die Antragsgegnerin erneut klar, dass der Antragsteller nicht befürchten müsse, die Kosten für die Untersuchung selbst tragen zu müssen. Inwiefern allein durch eine neurologische Untersuchung mit beitragsrechtlichen Nachteilen bei der Krankenkasse zu rechnen sei, hat der Antragsteller nicht ausreichend dargelegt.

5. Soweit der Antragsteller behauptet, die Antragsgegnerin halte ihre Zweifel an der Dienstfähigkeit des Antragstellers nicht mehr aufrecht, da ihm in der Zwischenzeit höchst komplexe und öffentlichkeitswirksame Aufgaben übertragen worden seien, steht dem der Vortrag der Antragsgegnerin entgegen, dass dem Antragsteller lediglich Aufgaben ohne Termindruck und ohne besondere Komplexität übertragen worden seien, die keine erhöhten Ansprüche an sein Konzentrationsvermögen stellten und mit deren Thematik der Antragssteller seit langem befasst gewesen sei. Zudem müsse er keine eigenen Entscheidungen zu treffen. Man habe sich insoweit an die im Gesundheitszeugnis vom 8. Januar 2015 festgestellten Leistungseinschränkungen gehalten. Auf das Vorbringen des Antragstellers, er halte sich selbst für uneingeschränkt leistungsfähig, kann es insofern nicht ankommen. Die Pflicht, sich untersuchen zu lassen, besteht auch dann, wenn der Beamte sich selbst für dienstfähig hält (Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Art. 65 BayBG, Rn. 6).

6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2, 47 GKG, wobei im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Auffangstreitwerts festzusetzen ist.

1

Die Beschwerde des Klägers hat mit der Maßgabe Erfolg, dass der Rechtsstreit gemäß § 133 Abs. 6 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen ist. Die Beschwerdebegründung rechtfertigt zwar nicht die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO; jedoch liegt ein Verfahrensmangel vor, auf dem das Berufungsurteil beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

2

1. Der Kläger steht seit 1973 als Rechtspfleger im Dienst des beklagten Landes und ist seit Anfang 2010 als Justizamtmann im Wege der Abordnung beim Amtsgericht Bad D. eingesetzt. Mit der streitgegenständlichen Verfügung wies der Direktor des Amtsgerichts den Kläger an, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, und begründete dies mit erheblichen Arbeitsrückständen im Zuständigkeitsbereich des Klägers, die trotz mehrerer Kritikgespräche, Veränderungen des Arbeitsbereichs, Dienstanweisungen und Fristsetzungen nicht abgebaut worden seien. Dem Auftrag an die zentrale medizinische Untersuchungsstelle (nicht aber der Anordnung an den Kläger) waren eine Fehlzeitendokumentation und Erläuterungen zur dienstlichen Beurteilung des Klägers beigefügt. Dessen Widerspruch wies der Präsident des Oberlandesgerichts mit der Begründung zurück, die Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers seien in der hohen Zahl seiner Krankheitsfehltage, einer über längere Zeit quantitativ nicht ausreichenden Sachbehandlung und dem sonstigen Verhalten des Klägers begründet. Klage und Berufung hiergegen blieben ohne Erfolg.

3

Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, der Direktor des Amtsgerichts sei für den Erlass der Anordnung zuständig gewesen. Zwar bleibe die grundsätzliche Zuständigkeit des Dienstvorgesetzten für in den Status des Beamten eingreifende Verfügungen von einer vorübergehenden Zuweisung zu einer anderen Dienststelle oder - wie hier - einer Abordnung unberührt. Eine Ausnahme sei jedoch zu machen, wenn die Verfügung nicht wegen dienstlicher Umstände innerhalb der Stammdienststelle des Beamten, sondern ausschließlich wegen seines Verhaltens an seinem Arbeitsplatz ergehe. Zudem handele es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine gemischte dienstlich-persönliche Weisung. Für den Beklagten hätten auch berechtigte Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers bestanden. Zwar sei fraglich, ob hierfür die dem Kläger vorgeworfenen Arbeitsrückstände ausreichten. Berechtigten Anlass für eine amtsärztliche Untersuchung hätten jedoch die erheblichen Fehlzeiten des Klägers gegeben.

4

2. Die Beschwerde rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung oder wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO), weil sie insoweit nicht den Darlegungsanforderungen genügt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Dafür wäre erforderlich, dass in der Beschwerdebegründung ein solcher Zulassungsgrund bezeichnet und substantiiert dargelegt wird. Weder formuliert die Beschwerde eine klärungsbedürftige, über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, noch bezeichnet sie einen abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen divergenzfähigen Gerichts, von dem das Berufungsurteil mit einem ebensolchen Rechtssatz abweicht (vgl. Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> und vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 = NJW 1997, 3328).

5

Vielmehr geht die Beschwerde bereits im Ansatz fehl, wenn sie meint, dass "eine Verletzung von Bundesrecht und Verwaltungsverfahrensrecht des Landes vorliegt, das mit dem Bundesrecht übereinstimmt" (Beschwerdebegründung S. 1 unten). Damit orientiert sie sich offensichtlich an § 137 Abs. 1 VwGO, also am Kontrollmaßstab des Revisionsgerichts nach Zulassung der Revision, verkennt aber, dass der in § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO normierte Maßstab für eine Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision ein anderer ist. Die Beschwerde erschöpft sich hiernach überwiegend in der Art eines zugelassenen oder zulassungsfreien Rechtsmittels in Angriffen gegen die tatsächliche und rechtliche Würdigung des Streitfalls durch das Berufungsgericht, die sie in verschiedener Hinsicht für "nicht nachvollziehbar" bzw. "nicht verständlich" hält. Damit ist dem Erfordernis aus § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht genügt.

6

3. Die Beschwerde hat aber insoweit Erfolg, als sie geltend macht, das Berufungsurteil habe sich mit den vom Kläger vorgelegten privatärztlichen Attesten zu dessen Gesundheitszustand nicht befasst. Damit rügt sie - der Sache nach - einen Verstoß gegen die gerichtliche Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und damit einen Verfahrensmangel, auf dem das Berufungsurteil auch beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Dies führt zur Zurückverweisung der Rechtssache (§ 133 Abs. 6 VwGO).

7

§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO bestimmt, dass das Gericht den entscheidungserheblichen Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln hat. In welchem Umfang das Tatsachengericht Sachaufklärung zu betreiben hat, um in dem Rechtsstreit entscheiden zu können, richtet sich nach dem maßgeblichen materiellen Recht in der Auslegung durch das Tatsachengericht.

8

a) Das Berufungsgericht ist - auf der Grundlage der von ihm zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und insoweit in Übereinstimmung mit dieser - davon ausgegangen, dass es sich bei der an einen Beamten gerichteten Aufforderung, sich einer (amts-)ärztlichen Untersuchung zu unterziehen, nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine gemischte dienstlich-persönliche Weisung handelt (Urteile vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - Buchholz 237.6 § 226 NdsLBG Nr. 1 Rn. 14 f. und vom 30. Mai 2013 - BVerwG 2 C 68.11 - BVerwGE 146, 347 Rn. 16). Diese muss wegen der mit ihr verbundenen Eingriffe in die grundrechtsbewehrte persönliche Sphäre des Beamten nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen.

9

Danach müssen einer solchen Aufforderung - erstens - tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen. Die Behörde muss diese tatsächlichen Umstände in der Untersuchungsaufforderung angeben. Der Beamte muss anhand der Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind (vgl. Urteile vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 A 4.78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6, vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 19 ff. und vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 19 ff. m.w.N.). Ein etwaiger Mangel dieser Aufforderung kann nicht im weiteren behördlichen oder gerichtlichen Verfahren - etwa gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG - geheilt werden (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 21).

10

Die Untersuchungsanordnung muss - zweitens - Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Belieben des Arztes überlassen. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dem entsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 19; vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 27. November 2013 - 6 B 975/13 - ZBR 2014, 141 <142>).

11

Daher muss sich die Behörde mit den vom Beamten vorgelegten Bescheinigungen auseinandersetzen, die unter Umständen eine Untersuchung - ganz oder teilweise - entbehrlich machen können. Diese Verpflichtung trifft, wenn die Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung zu prüfen ist, auch das Tatsachengericht.

12

b) Den sich hieraus ergebenden Anforderungen an die gerichtliche Sachaufklärung ist das Berufungsgericht nicht gerecht geworden. Die Beschwerde rügt insoweit zu Recht, dass der Kläger unter Vorlage privatärztlicher Unterlagen substantiiert vorgetragen und angeboten hat, weitere (aktuelle) Befundberichte der ihn behandelnden Ärzte vorzulegen, die - aus seiner Sicht - erklärten, dass es sich bei den ihm vorgehaltenen Fehltagen lediglich um kleinere Erkrankungen gehandelt habe (wie grippale Infekte, Erkältungen, auch einmal eine orthopädisch relevante Beeinträchtigung), jedenfalls um keine Erkrankungen, die objektiv geeignet wären, seine Dienstfähigkeit dauerhaft zu beeinträchtigen. Das Berufungsgericht dagegen hat diesen privatärztlichen Bescheinigungen jegliche Bedeutung für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung abgesprochen (ab UA S. 9 unten).

13

Damit hat es zum einen seine aus den vorstehenden Anforderungen folgende Aufklärungspflicht verfehlt, nämlich zu prüfen, ob im Streitfall überhaupt hinreichende Zweifel an der Dienstfähigkeit des Klägers vorlagen. Zum anderen ist auch die dafür gegebene Begründung, die auf die ständige Rechtsprechung zum Vorrang amtsärztlicher Gutachten im Verhältnis zu privatärztlichen Stellungnahmen verweist, nicht tragfähig. Die erwähnte Rechtsprechung besagt, dass für den Fall, dass inhaltlich nicht oder nicht vollständig vereinbare Stellungnahmen eines Amtsarztes und eines Privatarztes zu demselben Krankheitsbild vorliegen, diejenige des Amtsarztes im Konfliktfall dann Vorrang verdient, wenn dieser sich mit substantiierten medizinischen Befunden des behandelnden Privatarztes auseinandergesetzt hat (vgl. etwa Urteil vom 11. Oktober 2006 - BVerwG 1 D 10.05 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr. 30 Rn. 36 f.). Diese Situation ist hier aber schon deshalb nicht gegeben, weil eine amtsärztliche Stellungnahme noch gar nicht vorliegt. Das Berufungsgericht indes versagt den vom Kläger vorgelegten privatärztlichen Stellungnahmen (sowie denen, deren Beibringung er angeboten hatte) bereits vorab jegliche Erheblichkeit, bevor sich der Amtsarzt erst mit ihnen auseinandersetzen konnte. Diese zur Kenntnis zu nehmen und sie zu prüfen, war auch deshalb geboten, weil sich aus ihnen Anhaltspunkte dafür ergeben konnten, ob die Untersuchungsanordnung deshalb rechtswidrig, nämlich unverhältnismäßig war, weil sie nach Art und Umfang hätte näher eingegrenzt werden müssen.

14

4. Bei seiner erneuten Befassung mit dem Streitfall wird das Berufungsgericht Gelegenheit haben, die Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Untersuchungsanordnung in mehrfacher Hinsicht einer genaueren Überprüfung zu unterziehen und dabei auch seine eigene bisherige Rechtsauffassung zu überdenken:

15

a) Dies gilt zunächst im Hinblick auf das im Streitfall anzuwendende Recht: Die vom Berufungsgericht (ohne Angabe der maßgeblichen Gesetzesfassung) herangezogenen (zu den §§ 26 und 27 BeamtStG erlassenen) Vorschriften der §§ 44 und 47 des Landesbeamtengesetzes vom 20. Oktober 2010 - LBG RhPf 2010 - (GVBl S. 319) sind gemäß § 145 Abs. 5 Satz 1 dieses Gesetzes erst am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, mithin nach Erlass des Widerspruchsbescheides, auf den das Berufungsgericht als maßgeblichen Zeitpunkt (wohl) abstellt. Entgegen der Annahme des Berufungsurteils (UA S. 7) dürften daher Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung §§ 56, 56a des Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 14. Juli 1970 - LBG RhPf 1970 - (GVBl S. 241), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 9. Juli 2010 (GVBl S. 167), gewesen sein, ergänzt durch die Regelung über die Durchführung der ärztlichen Untersuchung durch die zentrale medizinische Untersuchungsstelle gemäß § 61a dieses Gesetzes, eingefügt durch das Sechste Landesgesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 27. Juni 2002 (GVBl S. 301), geändert durch das Siebte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 15. Oktober 2004 (GVBl S. 457).

16

b) Ebenfalls überprüfungsbedürftig erscheinen die Ausführungen des Berufungsurteils zur Zuständigkeit des Beklagten: Das Berufungsgericht hat angenommen, im Falle der Abordnung eines Beamten bleibe "grundsätzlich" der Leiter der abordnenden "Stammdienststelle" weiterhin der Dienstvorgesetzte des Beamten. Im Streitfall sei jedoch "eine Ausnahme (...) zu machen", weil die streitgegenständliche Anordnung die dienstliche Tätigkeit bei der Abordnungsstelle betreffe. Die Frage eines vom Berufungsgericht angenommenen (von ihm nicht anhand von Normen belegten) "Regel-Ausnahme-Verhältnisses" dürfte sich indes nicht stellen, weil das rheinland-pfälzische Landesorganisationsrecht eine ausdrückliche, die Auffassung des Berufungsgerichts im Ergebnis bestätigende Regelung trifft: Zuständig zum Erlass einer Weisung an den Beamten, sich ärztlich untersuchen zu lassen, ist gemäß § 61a Abs. 1 LBG RhPf 1970 dessen Dienstvorgesetzter. Wer Dienstvorgesetzter ist, richtete sich gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 LBG RhPf 1970 nach dem Aufbau der öffentlichen Verwaltung. Gemäß § 18c Abs. 3 Satz 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GerOrgG RhPf) vom 5. Oktober 1977 (GVBl S. 333), geändert durch Gesetz vom 28. September 2005 (GVBl S. 448), ist Dienstvorgesetzter derjenige, der die Dienstaufsicht über den Beamten ausübt. Die Dienstaufsicht erstreckt sich nach § 18c Abs. 2 Satz 1 GerOrgG RhPf auf alle bei einem Gericht beschäftigten Beamten, mithin unabhängig davon, ob der Beamte dort dauerhaft oder (nur) aufgrund einer Abordnung tätig ist. Gemäß § 18c Abs. 1 Nr. 4 GerOrgG RhPf übt der Direktor des Amtsgerichts die Dienstaufsicht über sein Gericht aus.

17

c) Des Weiteren wird sich das Berufungsgericht mit der Frage befassen müssen, ob der von ihm ohne nähere Begründung angenommenen Anfechtbarkeit der Untersuchungsanordnung - trotz des lediglich vorbereitenden Charakters der amtsärztlichen Untersuchung im Rahmen des Zurruhesetzungsverfahrens - die Vorschrift des § 44a Satz 1 VwGO entgegensteht, wonach Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können, es sei denn (Satz 2), die behördliche Verfahrenshandlung kann vollstreckt werden (vgl. hierzu etwa OVG Saarlouis, Beschluss vom 18. September 2012 - 1 B 225/12 - NVwZ-RR 2013, 477 und OVG Münster, Beschluss vom 1. Oktober 2012 - 1 B 550/12 - NVwZ-RR 2013, 198).

18

d) Auch die Frage, ob die Untersuchungsanordnung den erwähnten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügt, bedarf genauerer Prüfung:

19

Die Anordnung des Direktors des Amtsgerichts vom 18. März 2011 stützt sich lediglich auf die erheblichen Arbeitsrückstände des Klägers. Dass Minderleistungen, die in Arbeitsrückständen deutlich werden, für sich allein in der Regel nicht geeignet sind, eine amtsärztliche Untersuchung zu rechtfertigen, hat auch das Berufungsgericht nicht in Zweifel gezogen (UA S. 8). Die dem Auftrag an die zentrale medizinische Untersuchungsstelle (ZMU) beigefügte Fehlzeitendokumentation war nicht Inhalt der an den Kläger gerichteten Anordnung, sodass diese Verfügung schon den formellen Anforderungen kaum genügen dürfte.

20

Erst im Widerspruchsbescheid werden - neben den Arbeitsrückständen - auch die erheblichen Fehlzeiten des Klägers als Grund für die Untersuchungsanordnung angeführt. Zwar können solche Fehlzeiten grundsätzlich Zweifel an der Dienstfähigkeit eines Beamten begründen; dies muss aber schlüssig dargelegt werden (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 27). Ob der Widerspruchsbescheid die Versäumnisse der Ausgangsverfügung beheben konnte, bedarf näherer Prüfung, weil nach der dargestellten Rechtsprechung Mängel der Untersuchungsanordnung nicht im weiteren behördlichen oder gerichtlichen Verfahren geheilt werden können (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 21 und 30).

21

Schließlich und unabhängig davon enthalten weder die Ausgangsverfügung noch der Widerspruchsbescheid nähere Angaben zu Art und Umfang der amtsärztlichen Untersuchung (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 22 f.); namentlich fehlt jede nähere Eingrenzung, etwa ob sie sich nur auf den körperlich-physischen Gesundheitszustand des Klägers erstrecken oder sich auch mit etwaigen psychischen Beeinträchtigungen befassen soll und - wenn ja - ggf. mit welchen.

1

Die Klägerin wendet sich gegen ihre vorzeitige Versetzung in den Ruhestand.

2

Die 1946 geborene Klägerin stand seit 1973 als beamtete Realschullehrerin im Dienst des Beklagten. Zuletzt war sie an einer Realschule in Teilzeitbeschäftigung in den Fächern Englisch, Französisch und Bildende Kunst tätig.

3

Seit März 2008 bemängelten der Schulleiter und Elternvertreter den Englischunterricht der Klägerin. Beratungsgespräche und Unterrichtsbesuche führten nicht zu einer Verbesserung. Da sich die Beschwerden häuften und wegen der Fehlzeiten der Klägerin von 21 Arbeitstagen innerhalb eines Schuljahres forderte das Regierungspräsidium das Gesundheitsamt des Landkreises auf, die Klägerin amtsärztlich zu untersuchen sowie festzustellen, welche gesundheitlichen Probleme die Klägerin habe und gegebenenfalls Behandlungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Diese Aufforderung wurde der Klägerin nachrichtlich übersandt. Sie leistete weder dieser noch einer zweiten Untersuchungsaufforderung Folge.

4

Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage gegen die Untersuchungsaufforderung erklärte die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht aufgrund eines gerichtlichen Hinweises für erledigt; der Beklagte stimmte zu.

5

Auf die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Zurruhesetzungsverfügung aufgehoben. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:

6

Der Verstoß gegen die besondere Pflicht zur Anhörung vor Erlass der Zurruhesetzungsverfügung sei unbeachtlich. Der Beklagte habe von der Dienstunfähigkeit der Klägerin ausgehen können, weil diese zweimal die angeordnete Untersuchung verweigert habe. Die Untersuchungsaufforderung könne nicht mehr inhaltlich untersucht werden, weil sie bestandskräftig geworden sei.

7

Hiergegen richtet sich die Revision der Klägerin, mit der sie beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 11. Oktober 2011 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. Februar 2009 zurückzuweisen.

8

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

9

Die Revision der Klägerin ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt revisibles Landesbeamtenrecht (§ 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG; § 127 Nr. 2 BRRG). Die Versetzung der Klägerin in den Ruhestand verstößt gegen §§ 53 und 55 des Landesbeamtengesetzes Baden-Württemberg - LBG BW - in der hier anwendbaren Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Landesbeamtengesetzes vom 19. März 1996 (GBl S. 285), geändert durch das Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes, des Landespersonalvertretungsgesetzes und anderer Vorschriften vom 3. Mai 2005 (GBl S. 321).

10

Die angegriffene Verfügung hat sich nicht dadurch erledigt, dass die Klägerin inzwischen die gesetzliche Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand erreicht hat. Denn die vorzeitige Zurruhesetzung entfaltet weiterhin Rechtswirkungen. Zum einen bleibt der Zeitraum bis zum Erreichen der Altersgrenze für die Bemessung des Ruhegehalts außer Betracht. Auch ist sie Grundlage für die Einbehaltung eines Teils ihrer Bezüge (§ 55 Satz 3 LBG BW).

11

Für die Rechtmäßigkeit einer Versetzung in den Ruhestand kommt es auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung an (Urteile vom 16. Oktober 1997 - BVerwG 2 C 7.97 - BVerwGE 105, 267 <269 ff.> = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 22 S. 4 f.; vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 73.08 - BVerwGE 133, 297 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 25 jeweils Rn. 12, vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - Buchholz 237.95 § 208 SHLBG Nr. 1 Rn. 11 und vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - Buchholz 237.6 § 226 NdsLBG Nr. 1 Rn. 9).

12

Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG BW ist der Beamte auf Lebenszeit in den Ruhestand zu versetzen, wenn er wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung seiner Dienstpflichten dauernd unfähig (dienstunfähig) ist. Nach Satz 3 ist der Beamte, sofern Zweifel über seine Dienstunfähigkeit bestehen, verpflichtet, sich nach Weisung der Behörde ärztlich untersuchen und, falls ein Amtsarzt dies für erforderlich hält, auch beobachten zu lassen. Entzieht sich der Beamte trotz zweimaliger schriftlicher Aufforderung, ohne hierfür einen hinreichenden Grund nachzuweisen, der Verpflichtung, sich nach Weisung der Behörde untersuchen oder beobachten zu lassen, so kann er nach Satz 4, wenn er die Versetzung in den Ruhestand nicht beantragt hat, so behandelt werden, als ob seine Dienstunfähigkeit amtsärztlich festgestellt worden wäre. Satz 5 verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten auf die Rechtsfolge des Satzes 4 hinzuweisen.

13

Die Zurruhesetzung der Klägerin ist rechtswidrig, weil die Annahme der Dienstunfähigkeit der Klägerin entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs nicht auf § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW gestützt werden kann. Denn die zugrundeliegende Untersuchungsaufforderung vom März 2008 ist ihrerseits rechtswidrig (1). Zudem hat das Regierungspräsidium die Klägerin entgegen § 55 Satz 2 LBG BW vor Erlass der Verfügung nicht angehört (2) sowie der Suchpflicht des § 53 Abs. 3 LBG BW nicht genügt (3).

14

1. Der Behörde ist durch § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW kein Ermessen eröffnet, dessen Ausübung an den Anforderungen des § 40 LVwVfG BW zu messen oder nach § 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG BW zu begründen wäre. Das Wort "kann" in § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW bringt die Berechtigung der Behörde zum Ausdruck, von der Verweigerung der geforderten Begutachtung auf die - amtsärztlich festgestellte - Dienstunfähigkeit des Beamten zu schließen. Die Regelung des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW stellt vergleichbar mit dem allgemeinen Rechtsgedanken der §§ 427, 444 und 446 ZPO eine Beweisregel dar. Sie gestattet, im Rahmen der Beweiswürdigung Schlüsse aus dem Verhalten des Beamten zu ziehen, der die rechtmäßig abverlangte Mitwirkung an der Klärung des Sachverhalts verweigert hat. Auch wenn die Voraussetzungen des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW erfüllt sind, darf die Behörde den Beamten nicht schematisch in den Ruhestand versetzen. Vielmehr muss sie die Gründe, die der Beamte für sein Verhalten angegeben hat, berücksichtigen und in die Entscheidungsfindung einbeziehen (vgl. Urteile vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - a.a.O. Rn. 14 und vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - a.a.O. Rn. 12). Dies wird durch die Begründung des Entwurfs des Gesetzes, durch das § 53 Abs. 1 Satz 4 und 5 LBG BW angefügt worden sind (LTDrucks 11/6585, S. 28 zu Nr. 11 a), bestätigt. Danach soll die Regelung des Satzes 4 die Grundlage bieten, die Dienstunfähigkeit des betreffenden Beamten vermuten zu können. Daraus folgt, dass die Vermutung widerlegt werden kann.

15

Die Dienstunfähigkeit der Klägerin kann hier nicht auf § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW gestützt werden. Da die erste Untersuchungsaufforderung rechtswidrig ist, musste die Klägerin ihr nicht Folge leisten (Urteile vom 26. Januar 2012 a.a.O. Rn. 15 und vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 13).

16

Der Senat ist an der Prüfung der Rechtmäßigkeit der ersten Untersuchungsaufforderung nicht gehindert. Diese konnte nicht in Bestandskraft erwachsen, weil es sich nicht um einen Verwaltungsakt handelt. Die Anordnung ist nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, wie dies die Begriffsbestimmung gemäß § 35 Satz 1 LVwVfG BW als Merkmal eines Verwaltungsaktes verlangt. Dieses Merkmal fehlt Maßnahmen gegenüber Beamten, die nach ihrem objektiven Sinngehalt auf organisationsinterne Wirkung abzielen, weil sie dazu bestimmt sind, den Beamten nicht als Träger subjektiver Rechte, sondern als Amtswalter und Glied der Verwaltung anzusprechen (Urteil vom 2. März 2006 - BVerwG 2 C 3.05 - BVerwGE 125, 85 = Buchholz 237.8 § 84 RhPLBG Nr. 1 jeweils Rn. 10). Die Aufforderung zur Untersuchung regelt lediglich einen einzelnen Schritt in einem gestuften Verfahren, das bei Feststellung der Dienstunfähigkeit mit der Zurruhesetzung endet (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 14 f.). Eine Maßnahme, die kein Verwaltungsakt ist, wird auch nicht dadurch zu einem solchen, dass über sie durch Widerspruchsbescheid entschieden oder sie von der Widerspruchsbehörde als solcher bezeichnet wurde (Urteil vom 2. März 2006 a.a.O. Rn. 11) oder die Behörde ihren Sofortvollzug angeordnet hat.

17

Die erste Untersuchungsaufforderung vom März 2008 konnte den Schluss auf die Dienstunfähigkeit der Klägerin nach § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW aus mehreren Gründen nicht rechtfertigen. Sie war nicht an die Klägerin, sondern an das Gesundheitsamt des Landratsamts adressiert. Dieser wurde lediglich eine Mehrfertigung übersandt. Wegen ihrer weitgehenden Wirkungen muss die vollständig begründete Untersuchungsaufforderung an den Beamten gerichtet sein. Denn Adressat ist der Betroffene; dieser muss in die Lage versetzt werden, an Hand ihrer konkreten Begründung ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen.

18

Die Aufforderung genügt auch nicht den inhaltlichen und formellen Anforderungen (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 17 f.).

19

Nach § 53 Abs. 1 Satz 3 LBG BW ist die Behörde zu einer Untersuchungsaufforderung berechtigt, wenn Zweifel über die Dienstunfähigkeit des Beamten bestehen. Aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände muss zweifelhaft sein, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (vgl. Urteile vom 28. Juni 1990 - BVerwG 2 C 18.89 - Buchholz 237.6 § 56 NdsLBG Nr. 1, vom 23 September 2004 - BVerwG 2 C 27.03 - BVerwGE 122, 53 <55> = Buchholz 239.1 § 36 BeamtVG Nr. 2 und vom 3. März 2005 - BVerwG 2 C 4.04 - Buchholz 237.7 § 194 NWLBG Nr. 2 Rn. 10). Dies ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig. Der Aufforderung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen (BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 - 1 BvR 689/92 - BVerfGE 89, 69 <85 f.>; Beschluss vom 20. Juni 2002 - 1 BvR 2062/96 - NJW 2002, 2378; BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 19). Die Feststellung, die für die Anordnung sprechenden Gründe "seien nicht aus der Luft gegriffen", reicht für die Rechtmäßigkeit der Aufforderung nicht aus.

20

Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, in der Aufforderung angeben. Der Beamte muss anhand dieser Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind (Urteil vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 A 4.78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6). Er muss erkennen können, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird. Die Behörde darf insbesondere nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat werde schon wissen, "worum es geht".

21

Eine unzureichende Begründung kann nicht durch das Nachschieben weiterer Gründe geheilt werden. Deshalb kommt es nicht darauf an, ob zum Zeitpunkt der Anordnung tatsächliche Umstände vorlagen, die den Schluss auf Zweifel eine Dienstfähigkeit gerechtfertigt hätten. Für eine Anwendung des § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG BW ist wegen des Zwecks der Untersuchungsaufforderung kein Raum. Erkennt die Behörde die Begründungsmängel der ersten Aufforderung zur Untersuchung, kann sie eine neue Aufforderung mit verbesserter Begründung erlassen.

22

Ferner muss die Anordnung Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen. Dies gilt insbesondere, wenn sich der Beamte einer fachpsychiatrischen Untersuchung unterziehen soll. Erhebungen des Psychiaters zum Lebenslauf des Beamten, wie etwa Kindheit, Ausbildung, besondere Krankheiten, und zum konkreten Verhalten auf dem Dienstposten stehen dem Bereich privater Lebensgestaltung noch näher als die rein medizinischen Feststellungen, die bei der angeordneten Untersuchung zu erheben sind. Deshalb sind die mit einer solchen Untersuchung verbundenen Eingriffe in das Recht des Beamten aus Art. 2 Abs. 2 GG wie auch in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht regelmäßig weitgehend (BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 a.a.O. S. 82 ff.; BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 17).

23

Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind.

24

Danach ist die Untersuchungsaufforderung vom März 2008 bereits deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium Art und Umfang der Untersuchung nicht einmal in den Grundzügen bestimmt, sondern diese vollständig dem Gesundheitsamt überlassen und damit der Klägerin die inhaltliche Prüfung der Anordnung unmöglich gemacht hat.

25

Zur Begründung der Aufforderung hat das Regierungspräsidium auf Klagen von Elternvertretern und Schülern über die nachlassende Qualität des Unterrichts der Klägerin sowie auf deren wiederholte Krankmeldungen und die damit verbundenen unterrichtlichen Defizite verwiesen. Zudem sei das Verhältnis zum Schulleiter durch die Beratungsgespräche belastet worden, weil die Klägerin Vereinbarungen und Ratschläge nicht annehme. Durch die ständigen dienstlichen Auseinandersetzungen seien das Schulklima außerordentlich belastet und der Schulfrieden gefährdet.

26

Diese Umstände sind in der Aufforderung vom März 2008 nicht in einer Weise dargestellt und belegt, dass der Klägerin die Prüfung ihrer inhaltlichen Richtigkeit möglich gewesen wäre.

27

Zwar können Fehlzeiten grundsätzlich Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten im Sinne von § 53 Abs. 1 Satz 3 LBG BW begründen. Dies muss aber schlüssig dargelegt werden. Denn Fehlzeiten können auch auf Erkrankungen zurückzuführen sein, die die Dienstfähigkeit eines Beamten tatsächlich nicht dauerhaft berühren. Zur Klärung hätte das Regierungspräsidium den Schulleiter beauftragen können, die Klägerin nach den Ursachen ihrer Fehlzeiten zu befragen. Sollte das Regierungspräsidium Zweifel an der Belastbarkeit der privatärztlichen Bescheinigungen über die Dienstunfähigkeit der Klägerin gehabt haben, so wäre es in Betracht gekommen, dieser aufzuerlegen, künftig zum Nachweis ihrer Dienstunfähigkeit ein amtsärztliches Attest ab dem ersten Werktag vorzulegen (Beschluss vom 23. Februar 2006 - BVerwG 2 A 12.04 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr. 29).

28

2. Die Zurruhesetzungsverfügung ist auch deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium die Klägerin vor ihrem Erlass entgegen § 55 Satz 2 LBG BW nicht angehört hat.

29

§ 55 Satz 2 LBG BW schreibt vor, dass der Beamte Gelegenheit erhält, sich zu den für die Zurruhesetzung erheblichen Tatsachen innerhalb eines Monats schriftlich zu äußern. Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und deshalb bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs (§ 137 Abs. 2 VwGO) hat das Regierungspräsidium die Klägerin vor der Bekanntgabe der Verfügung nicht nach § 55 Satz 2 LBG BW angehört. Die besondere Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW ist auch den Fällen des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW geboten. Ist der Beamte der zweimaligen Aufforderung zu einer ärztlichen Untersuchung nicht nachgekommen, so kann er im Rahmen der Anhörung geltend machen, die Untersuchungsanordnung als solche genüge nicht den formellen oder inhaltlichen Anforderungen mit der Folge, dass aus der Verweigerung der Untersuchung nicht auf seine Dienstunfähigkeit geschlossen werden dürfe.

30

Die Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW konnte nicht nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 LVwVfG BW im Widerspruchsverfahren nachgeholt werden. Der Gesetzgeber hat durch mehrere gegenüber dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht spezielle Regelungen, wie das zwingende Erfordernis einer Anhörung, die Schriftform und die Anhörungsfrist, deutlich gemacht, dass der Beamte vor der Entscheidung über seine Zurruhesetzung anzuhören ist (LTDrucks 13/3783, S. 20).

31

§ 46 LVwVfG BW ist aber auf den festgestellten Verstoß gegen § 55 Satz 2 LBG BW nicht anwendbar. Nach § 46 LVwVfG BW kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 LVwVfG BW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Die Annahme der "Offensichtlichkeit" im Sinne von § 46 LVwVfG BW ist aber bereits dann ausgeschlossen, wenn nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Verfahrensfehler eine andere Entscheidung getroffen worden wäre (Urteile vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339 <361 f.>, vom 25. Januar 1996 -BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <250>, vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 38 und vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - a.a.O. Rn. 20 und 23).

32

Sind im Verfahren der Zurruhesetzung ärztliche Gutachten erstellt worden, so scheidet die Anwendung von § 46 LVwVfG BW regelmäßig aus. Die Entscheidung über die Dienstunfähigkeit des Beamten anhand dieser Gutachten ist in der Regel tatsächlich und rechtlich schwierig. Die Möglichkeit einer abweichenden Entscheidung aufgrund einer Stellungnahme des Betroffenen zu diesen ärztlichen Feststellungen ist nicht auszuschließen. Aber auch in den Fällen, in denen der Beamte die Begutachtung verweigert hat, kann die Möglichkeit einer abweichenden Entscheidung aufgrund der Angaben des Beamten im Rahmen seiner Anhörung nicht ausgeschlossen werden. Die gesetzliche Regelung des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW ist Ausdruck des allgemeinen, aus §§ 427, 444 und 446 ZPO abgeleiteten Rechtsgrundsatzes, wonach das die Beweisführung vereitelnde Verhalten eines Beteiligten zu dessen Nachteil berücksichtigt werden kann. Dieser Schluss ist aber auch bei einer gesetzlichen Regelung nicht zwingend vorgegeben, so dass die Behörde auch hier sämtliche Umstände zu würdigen hat (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 23 m.w.N.).

33

Hier lässt es sich nicht ausschließen, dass die Klägerin im Falle ihrer Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW vor Erlass der Verfügung geltend gemacht hätte, die konkrete Untersuchungsanordnung genüge nicht den an sie zu stellenden formellen und inhaltlichen Anforderungen und das Regierungspräsidium deshalb vom Erlass der Zurruhesetzungsverfügung abgesehen hätte.

34

3. Die Zurruhesetzungsverfügung ist schließlich deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium nicht der Suchpflicht des § 53 Abs. 3 LBG BW genügt hat.

35

Nach § 53 Abs. 3 Satz 1 LBG BW soll von der Versetzung des Beamten in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit abgesehen werden, wenn ihm ein anderes Amt derselben oder einer anderen Laufbahn übertragen werden kann. Dem Gesetz ist nicht zu entnehmen, dass der Vorrang der Weiterverwendung eines Beamten vor seiner Versorgung nicht gelten soll, wenn die Annahme der Dienstunfähigkeit des Beamten auf der Verweigerung einer von der Behörde angeordneten ärztlichen Begutachtung beruht.

36

§ 53 Abs. 3 Satz 1 LBG BW begründet für den Dienstherrn die Pflicht, nach einer anderweitigen Verwendung des Beamten zu suchen. Die Soll-Vorschrift gestattet eine Abweichung von der gesetzlichen Regel nur in atypischen Ausnahmefällen, in denen das Festhalten an diese Regel auch unter Berücksichtigung des Willens des Gesetzgebers nicht gerechtfertigt ist. Wie sich aus § 53 Abs. 3 Satz 2 LBG BW ergibt, ist die Suche nach einer anderweitigen Verwendung regelmäßig auf den gesamten Bereich des Dienstherrn zu erstrecken. Da es um Vorgänge aus dem Verantwortungsbereich des Dienstherrn geht, die dem Einblick des betroffenen Beamten in aller Regel entzogen sind, ist es Sache des Dienstherrn, schlüssig darzulegen, dass er entsprechend § 53 Abs. 3 LBG BW nach einer Möglichkeit einer anderweitigen Verwendung des dienstunfähigen Beamten gesucht hat (Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 73.08 - BVerwGE 133, 297 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 25 jeweils Rn. 20 ff.).

37

Aus den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs und auch aus den Verwaltungsakten, auf die der Verwaltungsgerichtshof nach § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO verwiesen hat, ergibt sich nicht, dass der Beklagte als Dienstherr der ihm obliegenden Suchpflicht Genüge getan hat.

38

4. Ist eine Verwaltungsentscheidung, wie hier nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG BW, gebunden und trifft die von der Behörde gegebene Begründung nicht zu, so obliegt dem Gericht nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Prüfung, ob der Verwaltungsakt aus anderen als den von der Behörde genannten Gründen rechtmäßig ist (Urteil vom 19. August 1988 - BVerwG 8 C 29.87 - BVerwGE 80, 96).

39

Hier scheidet jedoch die Prüfung im gerichtlichen Verfahren aus, ob die Klägerin zum Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG dienstunfähig war. Denn hierfür bestand kein tatsächlicher Anhaltspunkt.

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2500,- Euro festgesetzt.

I.

Der Antragsteller steht als Verwaltungsamtsrat (Besoldungsgruppe A 12) beim Referat für Umwelt und Gesundheit in den Diensten der Antragsgegnerin.

Mit Schreiben vom 12. August 2014 beantragte die Beschäftigungsdienststelle eine amtsärztliche Untersuchung des Antragstellers mit der Begründung, dieser sei nicht mehr in der Lage, den dienstlichen Erfordernissen gerecht zu werden. In diesem Zusammenhang wurden Ausführungen zu konkret beobachteten Einschränkungen, Vermerke über bestimmte Vorfälle und Verhaltensweisen des Antragstellers vom 19. Mai 2014 und 11. September 2014, ein Vermerk anlässlich eines Gesprächs mit dem Antragsteller über Dienstpflichten, Beobachtungen und Verhaltensweisen vom 10. März 2014 sowie Auszüge aus seinem E-Mail-Verkehr vorgelegt. Der Antrag enthielt konkrete Fragestellungen im Hinblick auf die amtsärztliche Untersuchung. Gleichzeitig wurde mitgeteilt, dass der Antragsteller zuletzt am 30. Juni 2014 im Rahmen eines Personalgesprächs über Gründe und Inhalte des Untersuchungsauftrages informiert worden sei.

Daraufhin wurde mit Schreiben des Personal- und Organisationsreferats vom 20. August 2014 eine amtsärztliche Untersuchung angeordnet. Es sei notwendig, festzustellen, ob eine Gesundheitsstörung vorliege, die für Minderleistungen in seinem Arbeitsbereich ursächlich sei und welche Therapiemaßnahmen möglicherweise zur Besserung seines Gesundheitszustands beitragen könnten. Am 21. Oktober 2014 und 5. Dezember 2014 unterzog sich der Antragsteller der angeordneten amtsärztlichen Untersuchung.

Mit Schreiben vom 29. Januar 2015, das durch das Schreiben der Amtsärztin vom 13. Februar 2015 präzisiert wurde, teilte der Dienstherr ihm mit, die Untersuchungen hätten ergeben, dass er gesundheitlich nicht in der Lage sei, die Tätigkeiten seines derzeit zugewiesenen Dienstpostens vollständig wahrzunehmen. Insbesondere könne er keine Tätigkeiten mit erhöhtem Anspruch an das Konzentrations- und Reaktionsvermögen, mit erhöhter Stressbelastung (Zeit- und Termindruck), erschwertem Parteiverkehr, erhöhter Verantwortungslage sowie Steuerung komplexer Arbeitsvorgänge übernehmen. Es bestünde der dringende Verdacht auf eine Gesundheitsstörung, der einer fachärztlichen Abklärung bedürfe. Dem Antragsteller wurde deshalb die Auflage erteilt, innerhalb enger zeitlicher Vorgaben (bis Ostern) eine solche vorzunehmen.

Im Rahmen eines Schreibens vom 6. Februar 2015 erklärte sich der Antragsteller grundsätzlich bereit, eine in den amtsärztlichen Gesprächen für notwendig erachtete neurologische Untersuchung vornehmen zu lassen, allerdings habe die Amtsärztin ihm keine Anhaltspunkte für die Notwendigkeit einer derartigen Untersuchung benennen können. Zugleich bat er um die Übermittlung von Namen geeigneter Fachärzte und der exakten medizinischen Fragestellung, welche Untersuchung in welchem Umfang notwendig sei. Ebenso sollte eine schriftliche Kostenübernahmeerklärung vorgelegt und Auskunft erteilt werden, auf welche Art und Weise das Ergebnis der Untersuchung Eingang in den amtsärztlichen Prozess finde und wie er daran partizipieren könne.

Mit Übermittlung des Gesundheitszeugnisses und des Untersuchungsauftrags im Schreiben vom 18. Februar 2015 wurde dem Antragsteller erneut die Auflage erteilt, einen entsprechenden Facharzt aufzusuchen und mit diesem einen Termin bis spätestens 20. März 2015 zu vereinbaren. Zugleich wurde ihm unter anderem mittgeteilt, dass der Dienstherr bestimmte Empfehlungen zu Fachärzten nicht aussprechen dürfe und eine Kostenübernahme nicht abgegeben werde, da die Rechnungen auf üblichem Wege von der Krankenkasse und der Beihilfestelle zu übernehmen seien.

Einem Antrag des Bevollmächtigten des Antragstellers, die Auflage aufzuheben, kam die Antragsgegnerin nicht nach, sondern setzte dem Antragsteller mit Schreiben vom 19. März 2015 erneut eine Frist zum Nachweis einer Bestätigung der Terminvereinbarung bis zum 20. April 2015. Der Antragsteller beantragte daraufhin am selben Tag beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Inhalt, ihn vorläufig von der Verpflichtung zur Durchführung einer fachärztlich diagnostischen Untersuchung aufgrund der Anordnung der Antragsgegnerin vom 29. Januar 2015 freizustellen. Der Antrag wurde mit Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 14. April 2015 (Az. M 5 E 15.1075) wegen Erledigung durch Zeitablauf abgelehnt.

Im Schreiben vom 26. März 2015 wurde der Antragsteller erneut aufgefordert, zur fachärztlich diagnostischen Abklärung einen Termin bei einem Neurologen seiner Wahl zu vereinbaren und dies der Antragsgegnerin bis zum 27. April 2015 zu bestätigen. Im Rahmen der amtsärztlichen Untersuchung hätte sich der Verdacht auf eine Gesundheitsstörung ergeben, der der fachärztlichen Abklärung bedürfe. Es solle neurologisch geklärt werden, ob eine Erkrankung vorliege, die das Leistungsvermögen des Antragstellers herabsetze. Diese diagnostische Abklärung könne mittels apparativer Untersuchungen, einer eventuellen Blutuntersuchung und gegebenenfalls einer neuropsychologischen Untersuchung durchgeführt werden. Das Gesundheitszeugnis mit dem vollständigen psychopathologischen Befund sei dem Antragsteller ebenso wie der Untersuchungsauftrag bekannt.

Mit Schreiben vom 23. April 2015 wurde der Antragsteller auf der Grundlage des Schreibens vom 26. März 2015 erneut aufgefordert, eine schriftliche Bestätigung über eine Terminvereinbarung bis spätestens 27. April 2015 vorzulegen. Anderenfalls würde ein Disziplinarverfahren gegen ihn eingeleitet werden.

Der Antragsteller beantragte beim Verwaltungsgericht am 24. April 2015 im Wege der einstweiligen Anordnung,

den Antragsteller vorläufig von der Verpflichtung zur Vorlage einer Bestätigung über eine Terminvereinbarung für eine fachärztliche diagnostische Abklärung aufgrund der Anordnung der Landeshauptstadt M., Personal- und Organisationsreferat, vom 23. April 2015 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung des Antragstellers, die Anordnung der Antragsgegnerin vom 29. Januar 2015, eine fachärztliche Abklärung durchführen zu lassen und der Anordnung vom 23. April 2015, hierfür eine schriftliche Terminbestätigung vorzulegen, zu befolgen, freizustellen.

Ein Anordnungsanspruch liege vor, weil die Verfügung rechtswidrig sei, denn die Amtsärztin habe dem Antragsteller den Grund für die anstehende neurologische Untersuchung nicht mitgeteilt. Ein Anordnungsgrund, ergebe sich, weil der Antragsteller einen Termin bis zum 27. April 2015 vereinbaren müsse und er sich nach erfolgter Untersuchung nicht mehr auf die Rechtswidrigkeit der Untersuchungsanordnung berufen könne. In einem weiteren Schriftsatz vom 11. Mai 2015 machte der Antragsteller deutlich, dass er sich mit seinem Begehren, die bis zum 27. April 2015 gesetzte Frist nicht erfüllen zu müssen, auch gegen die Grundverfügung vom 26. März 2015 wende.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 28. Mai 2015 abgelehnt. Es sei bereits fraglich, ob der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung überhaupt statthaft sei. Mangels Verwaltungsaktqualität einer Untersuchungsanordnung komme die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nur gemäß § 123 VwGO in Betracht. Allerdings wende sich der anwaltlich vertretene Antragsteller vorliegend nicht gegen eine Aufforderung, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, sondern lediglich gegen die Erinnerung, eine Terminbestätigung vorzulegen. Ob der - insoweit eindeutig formulierte - Antrag, der sich ausdrücklich nur auf das Schreiben vom 23. April 2015, nicht jedoch auf die Anordnung vom 26. März 2015 beziehe, dergestalt ausgelegt werden könne, sei zweifelhaft, könne jedoch dahinstehen, da Erledigung durch Zeitablauf eingetreten sei. Das ursprünglich von der Antragsgegnerin angesetzte Datum zur Vorlage einer Terminbestätigung, sei bereits verstrichen. Dies gelte auch für die Aufforderung vom 26. März 2015, wenn man diese vom Antrag mitumfasst sehen würde. Ein Anordnungsgrund sei nicht glaubhaft gemacht, da der Termin für den Nachweis der Terminvereinbarung bereits vorüber sei. Gleiches gelte für einen Anordnungsanspruch. Zwar sei zweifelhaft, ob der Antrag sich überhaupt auf die Anordnung vom 26. März 2015 erstrecke und diese Verfügung einer Untersuchungsanordnung gleichzustellen sei. Unabhängig davon entspreche diese jedoch - zumindest nach summarischer Prüfung - den Anforderungen der Rechtsprechung. Sie sei aus sich heraus verständlich und bestimmt, lasse den konkreten Anlass der Untersuchungsanordnung, nämlich die seitens der Amtsärztin festgestellte Verminderung des Leistungsvermögens, sowie die hierauf gegründeten Zweifel der Antragsgegnerin an der Dienst - bzw. Teildienstfähigkeit des Antragstellers nach §§ 26, 27 des BeamtStG, Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG erkennen. Die Antragsgegnerin habe ihre Zweifel auch in materieller Hinsicht ausschließlich auf die verminderte Arbeitsleistung des Antragstellers gestützt. Eine Benennung weiterer Einzelheiten oder Vorfälle zur Begründung der Zweifel sei deshalb nicht notwendig gewesen. Relevante Umstände im Hinblick auf die inhaltliche Überprüfbarkeit der Anordnung durch den Antragsteller seien nicht weggelassen worden. Ferner werde der Grund für die Notwendigkeit der neurologischen Untersuchung dargelegt. Es solle untersucht werden, ob aus neurologischer Sicht eine Erklärung bestehe, die das Leistungsvermögen reduziere. Durch die Amtsärztin sei ausweislich des Gutachtens vom 29. Januar 2015 sowie der ergänzenden Erläuterungen vom 13. Februar 2015 entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dargelegt worden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestünden und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten seien. Ebenfalls seien in der Anordnung Inhalt und Umfang der Untersuchung schriftlich fixiert worden.

Mit der am 16. Juni 2015 eingelegten und mit Schriftsatz vom 2. Juli 2015 begründeten Beschwerde verfolgt der Antragsteller sein Begehren weiter und beantragt,

den Antragsteller vorläufig von der Verpflichtung zur Vorlage einer Terminbestätigung für eine fachärztliche diagnostische Abklärung hierfür aufgrund der Anordnungen der Antragsgegnerin vom 26. März 2015 und 23. April 2015 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens über die Feststellung der Verpflichtung des Antragstellers, die Anordnung der Antragsgegnerin vom 26. März 2015, eine fachärztliche Abklärung durchführen zu lassen und der Anordnung vom 23. April 2015, hierfür eine schriftliche Terminbestätigung vorzulegen, zu befolgen, freizustellen.

Der einstweilige Rechtschutzantrag wende sich auch gegen die Grundverfügung vom 26. März 2015. Dies sei im Schriftsatz vom 11. Mai 2015 ausdrücklich klargestellt worden und ergebe sich auch aus dem auslegungsfähigen Antrag vom 24. April 2015, in dem deutlich gemacht worden sei, dass der Antragsteller die im Schreiben vom 23. April 2015 ebenso wie die in der Grundverfügung vom 26. März 2015 gesetzte Frist nicht erfüllen möchte. Das Verfahren habe sich auch nicht deshalb erledigt, weil die für den 27. April 2015 gesetzte Frist zur Vorlage einer Terminbestätigung verstrichen sei. Streitbefangen sei nach wie vor die grundlegende Anordnung vom 26. März 2015, eine fachärztlich neurologische Abklärung vornehmen zu lassen und hierfür eine schriftliche Terminbestätigung vorzulegen. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass die nunmehrige Anordnung der Antragsgegnerin vom 26. März 2015 den Anforderungen, die an eine Untersuchungsanordnung gestellt würden, gerecht werde. Für den Antragsteller sei in keiner Weise erkennbar, auf welche Umstände sich die Zweifel der Antragsgegnerin an der Dienstfähigkeit des Antragstellers gründeten. Zweifel an der Dienstfähigkeit müssten sich auf konkrete Umstände stützen und dürften nicht aus der Luft gegriffen sein. Die Darlegung der Antragsgegnerin, der Antragsteller sei in seiner Leistungsfähigkeit eingeschränkt, sei für diesen in keiner Weise nachvollziehbar. Er fühle sich nicht eingeschränkt. Die Antragsgegnerin habe den Antragsteller zwar von seinen Aufgaben entbunden, auf welche konkreten Umstände sich diese Maßnahmen aber stützten bzw. aufgrund welcher Vorfälle die Antragsgegnerin davon ausgehe, der Antragsteller könne seine Aufgaben nicht mehr in vollem Umfang erfüllen, bleibe unklar. Der Antragsteller sei in der Folgezeit immer wieder mit der Bearbeitung durchaus komplexer Aufgaben betraut worden, was dieser ohne Beanstandung erledigt habe. Die geäußerten Zweifel an der Dienstfähigkeit seien für den Antragsteller in keiner Weise nachprüfbar, deshalb müsse er die Untersuchungsaufforderung nicht befolgen. Des Weiteren sei die Kostenfrage hinsichtlich der angeordneten Untersuchung unklar. Der Antragsteller werde ausdrücklich auf die anteilige Übernahme der Kosten durch seine Krankenkasse verwiesen. Die Untersuchung solle aber auf Anordnung der Antragsgegnerin erfolgen, insofern habe diese auch die Kosten zu tragen. Solange eine entsprechende Zusage der Kostenübernahme durch die Antragsgegnerin nicht vorliege, müsse er auch aus diesem Grund die Anordnung durch den Antragsteller nicht befolgen. Ein Anordnungsanspruch sei deshalb ebenso wie ein Anordnungsgrund gegeben. Zwar sei der Termin für den Nachweis der Terminvereinbarung bereits vorüber, dieser könne aber auf der Basis der Grundverfügung ohne weiteres kurzfristig neu bestimmt werden.

Die Antragsgegnerin beantragte mit Schriftsatz vom 23. Juli 2015,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Eine Akteneinsicht des Antragstellers beim Referat für Gesundheit und Umwelt sei - entsprechend dem Vortrag des Antragstellers - tatsächlich erst am 1. April 2015 erfolgt. Dabei habe dieser insbesondere auch Einsicht in den bei der amtsärztlichen Untersuchung erhobenen vollständigen psychopathologischen Befund erhalten. Bereits zuvor sei der Antragsteller mehrfach mündlich und auch schriftlich durch die Amtsärztin über den Zweck und den Anlass sowie den Umfang der angeordneten fachärztlichen Maßnahme informiert worden. Dies ergebe sich auch aus der zusammenfassenden Stellungnahme der Amtsärztin vom 21. Mai 2015. Die Amtsärztin habe in ihrem Gesundheitszeugnis vom 8. Januar 2015 festgestellt, dass der Antragsteller derzeit gesundheitlich nicht in der Lage sei, die Tätigkeiten seines Dienstpostens vollständig wahrzunehmen. Weiter habe sie verschiedene Leistungseinschränkungen dargelegt. Die Dienststelle sei zeitgleich mit Schreiben vom 29. Januar 2015 über die bestehenden Leistungseinschränkungen informiert und diese seien in der Folge beim Einsatz des Antragstellers berücksichtigt worden. Die Antragsgegnerin habe weiterhin erhebliche Zweifel an der Dienstfähigkeit des Antragstellers. Aufgaben seien ihm entsprechend der festgestellten Leistungseinschränkungen ohne jeglichen Termindruck und besondere Verantwortung übertragen worden und hätten keine besonderen Anforderungen an sein Konzentrationsvermögen gestellt. Er habe keine eigenen Entscheidungen zu treffen gehabt und sei lediglich in klar umrissenen Einzelfällen in bestimmte Angelegenheiten eingebunden gewesen. Im Übrigen sei der Antrag nicht statthaft. Eine entsprechende Auslegung im Hinblick auf das Schreiben vom 26. März 2015 scheide mangels eindeutiger Antragstellung aus. Der Antragsteller verkenne darüber hinaus, dass das Schreiben vom 26. März 2015 keine erstmalige Untersuchungsanordnung beinhalte, sondern die Anordnung einer durch die Amtsärztin für erforderlich gehaltene Zusatzbegutachtung. Eine erneute Darlegung der von der Dienststelle für die amtsärztlichen Untersuchungen vom 21. Oktober 2014 und 5. Dezember 2014 getroffenen Feststellungen bzw. der konkreten Umstände, auf die sich die Zweifel der Antragsgegnerin über die Dienstfähigkeit stützten, sei deshalb entbehrlich gewesen.

Auch die angeblich unklare Kostenfrage führe nicht zu einem Anordnungsgrund. Die Antragsgegnerin habe den Antragsteller in der Aufforderung vom 26. März 2015 deutlich darauf hingewiesen, dass sich der Antragsteller bei Verweigerung der anteiligen Kostenübernahme umgehend mit der Antragsgegnerin in Verbindung setzen solle. Er müsse daher nicht befürchten, die Kosten der Untersuchung selbst tragen zu müssen.

Hiergegen wurde mit Schriftsatz vom 20. August 2015 im Wesentlichen erwidert, dass sich aus dem Wortlaut des bei der amtsärztlichen Untersuchung erhobenen vollständigen psychopathologischen Befunds keine konkreten Punkte ergeben hätten, die eine umfangreiche neurologische Untersuchung des Antragstellers rechtfertigen könnten. Im Übrigen sei dem Antragsteller die Notwendigkeit einer weitergehenden Untersuchung weder bei den beiden persönlichen Gesprächen mit der Amtsärztin noch beim Telefonat Anfang Februar bzw. im Schreiben vom 13. Februar 2015 ausführlich erläutert worden. Vielmehr sei im Gespräch am 5. Dezember 2014 auf Nachfrage des Antragstellers im Hinblick auf konkrete Anhaltspunkte für eine neurologische Untersuchung diese ausdrücklich verneint worden. Die Amtsärztin habe mit einer neurologischen Untersuchung lediglich ein „Restrisiko“ ausschließen wollen. Im Übrigen seien die beiden dem Antragsteller am 9. Februar 2015 übertragenen Aufgaben im Hinblick auf ihre Komplexität, Außenwirkung und rechtliche Schwierigkeit durchaus einem Amt der Besoldungsgruppe A 12 zuzuordnen. Die Ausführungen des Antragsgegners enthielten darüber hinaus keine ausdrückliche Kostenübernahme. Dem Antragsteller könnten durch die neurologische Untersuchung beitragsrechtliche Nachteile bei seiner Krankenkasse entstehen, weshalb er aufgrund der fehlenden Zusage der Kostenübernahme die Anordnung der Antragsgegnerin nicht befolgen müsse.

Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg.

1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO ist statthaft. Bei der Anordnung gegenüber einem Beamten, sich zur Klärung seiner Dienstfähigkeit untersuchen zu lassen, handelt es sich mangels unmittelbarer Außenwirkung im Sinne von Art. 35 Satz 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrengsgesetzes/BayVwVfG nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine (gemischt dienstlich-persönliche) Weisung. Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich daher nach § 123 VwGO (vgl. BayVGH, B.v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 13, B.v. 16.7.2015 - 3 CE 15.1046 - juris Rn. 25).

a) Nach Auffassung des Senats enthält das Schreiben vom 26. März 2015 eine eigenständige gemischt dienstlich-persönliche Weisung an den Antragsteller, sich im Rahmen der mit Schreiben vom 20. August 2014 angeordneten amtsärztlichen Untersuchung zur Abklärung des Vorliegens einer Gesundheitsstörung, die möglicherweise für die Minderleistungen in seinem Arbeitsbereich ursächlich sei, zusätzlich einer fachärztlichen Untersuchung zu unterziehen. Gegen die Untersuchungsaufforderung vom 20. August 2014 hat der Antragsteller keine Einwände erhoben, vielmehr ist er dieser in Untersuchungsterminen vom 21. Oktober 2014 und 5. Dezember 2014 nachgekommen. Um endgültige Aussagen hinsichtlich der Dienstfähigkeit des Antragstellers treffen zu können, hielt die untersuchende Amtsärztin Dr. F. auf der Basis der gewonnenen Untersuchungsergebnisse eine neurologische Abklärung durch einen Facharzt für notwendig. Dies wurde dem Antragsteller mündlich sowie schriftlich im Gesundheitszeugnis vom 8. Januar 2015 (übermittelt mit Schreiben des Antragsgegners vom 18. Februar 2015) und im Schreiben vom 13. Februar 2015 mitgeteilt. Unter Hinweis auf ein bereits geführtes Telefonat mit dem Antragsteller, machte die Amtsärztin darin deutlich, den Antragsteller nochmals darüber aufklären zu wollen, dass sie im Rahmen der durchgeführten amtsärztlichen Untersuchung den Verdacht einer Gesundheitsstörung äußerte, der einer neurologischen Abklärung bedürfe. Dabei solle aus neurologischer Sicht abgeklärt werden, ob eine Erkrankung vorliege, die sein Leistungsvermögen herabsetze. Soweit mit dieser Untersuchung - wie vom Antragsteller im Schriftsatz vom 20. August 2015 vorgetragen - ein sog. „Restrisiko“ ausgeschlossen werden sollte, so liegt eine solche Einschätzung im medizinischen Ermessen des Amtsarztes. Die mit Schreiben vom 26. März 2015 deshalb zusätzlich angeordnete fachärztliche Untersuchung baut insofern als Annex auf der Grundanordnung vom 20. August 2015 auf und verwertet das hierbei gewonnene Ergebnis.

b) Vom einstweiligen Rechtsschutzantrag des Antragstellers gemäß § 123 VwGO ist nicht nur die Erinnerung mit Schreiben vom 23. April 2015, eine Terminbestätigung für eine neurologische Untersuchung beim Facharzt bis zum 27. April 2015 vorzulegen, sondern auch die zugrundeliegende Untersuchungsaufforderung im Schreiben vom 26. März 2015 erfasst. Dies lässt sich zwar dem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz vom 24. April 2015 nicht entnehmen, im Rahmen des erstinstanzlichen Verfahrens ließ der Antragsteller jedoch mit Schriftsatz vom 11. Mai 2015 ausdrücklich klarstellen, dass sich sein Begehren auch gegen die Weisung vom 26. März 2015 richtet. Auch aus der Antragsbegründung ist ersichtlich, dass sich der Antragsteller gegen die Aufforderung zur neurologischen Zusatzuntersuchung wendet. Dies hat er mit der entsprechenden Antragstellung im Beschwerdeverfahren mit Schriftsatz vom 2. Juli 2015 nochmals deutlich gemacht.

Zwar soll auch im Verfahren nach § 123 VwGO regelmäßig ein Antrag gestellt werden (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO), allerdings muss dieser nicht in der Weise bestimmt sein, wie es § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO für das Hauptsacheverfahren vorschreibt (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 938 Abs. 1 ZPO). Es genügt, wenn der Antragsteller - wie vorliegend - das zu sichernde Recht in bestimmter Weise bezeichnet, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 1 ZPO. Das Gericht entscheidet dann nach seinem Ermessen, welche Anordnungen erforderlich sind (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 123 Rn. 33).

c) Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht zudem nicht entgegen, dass die Anordnung vom 26. März 2015 als behördliche Verfahrenshandlung nach § 44a Satz 1 VwGO zu qualifizieren ist, da sie im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO vollstreckt werden kann, weil bei Nichtbefolgung (jedenfalls bei aktiven Beamten) eine Sanktionierung mit disziplinarischen Mitteln möglich ist (BayVGH, B.v. 23.2.2015 a. a. O. juris Rn. 14; B.v. 16.7.2015 a. a. O. juris Rn. 26). Darüber hinaus sollen von § 44a Satz 2 VwGO seiner ratio legis nach auch solche Fallgestaltungen erfasst werden, bei denen anderenfalls - also ohne selbstständige Anfechtbarkeit des behördlichen Handelns - die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs in der Hauptsache nicht dem Rechtsschutz des Betroffenen genügen würde. Deshalb ist ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Untersuchungsanordnung im Hinblick auf eine neurologische Zusatzuntersuchung zulässig, wenn hierdurch eine grundrechtlich geschützte subjektiv-öffentliche Rechtstellung beeinträchtigt wird. Dies ist vorliegend zu bejahen, weil eine erneute Untersuchung des Antragstellers (diesmal in neurologischer Hinsicht) erfolgen soll (BayVGH, B.v. 23.2.2015 - 3 CE 15.172 - juris Rn. 14).

2. Eine Erledigung des Antrags durch Zeitablauf ist - zumindest im Hinblick auf die Aufforderung vom 26. März 2015, sich einer neurologischen Untersuchung zu unterziehen - nicht eingetreten. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht zwar festgestellt, dass das von der Antragsgegnerin in der Anordnung zur Zusatzbegutachtung vom 26. März 2015 und der Erinnerung zur Vorlage einer Terminbestätigung vom 23. April 2015 gesetzte Datum, dem der Antragsteller keine Folge geleistet hat, bereits mit Ablauf des 27. April 2015 verstrichen ist, gleichwohl hat sich zumindest die Aufforderung vom 26. März 2015, sich einer neurologischen Zusatzbegutachtung zu unterziehen, nicht erledigt. Nach Auffassung des Senats könnten auf dieser Grundlage weitere Fristen zur Vorlage einer Terminbestätigung gesetzt werden, da die Aufforderung zwischen der Verpflichtung, zur Durchführung einer fachärztlich diagnostischen Abklärung einen Termin zu vereinbaren (und die Untersuchung auch durchführen zu lassen) und der Vorlage einer schriftlichen Terminbestätigung bis zu einem bestimmten Datum (hier 27. April 2015), unterscheidet. Ein Anordnungsgrund ist deshalb gegeben.

3. Dem Antragsteller steht allerdings kein Anordnungsanspruch zur Seite. Die Aufforderung vom 26. März 2015, sich einer neurologischen Zusatzbegutachtung zu unterziehen, genügt nach der gebotenen summarischen Überprüfung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren den gesetzlichen Anforderungen nach Inhalt und Form (vgl. BVerwG, B.v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 - juris; BayVGH, B. v. 16.7.2015 a. a. O.).

a) Die Aufforderung vom 26. März 2015 ist aus sich heraus verständlich und ausreichend bestimmt. Sie enthält die Feststellung, dass sich aus den amtsärztlichen Untersuchungen vom 21. Oktober 2014 und 5. Dezember 2014 ein dringender Verdacht auf das Vorliegen einer Gesundheitsstörung beim Antragsteller ergeben habe, die einer fachärztlich neurologischen Abklärung bedürfe. Auf das dem Antragsteller zur Verfügung gestellte Gesundheitszeugnis vom 8. Januar 2015 wurde insoweit wörtlich Bezug genommen. So könne der Antragsteller „Tätigkeiten mit erhöhtem Anspruch an das Konzentrations- oder Reaktionsvermögen, mit erhöhter Stressbelastung (Zeit- und Termindruck), erschwertem Parteiverkehr, erhöhter Verantwortungslage sowie Steuerung komplexer Arbeitsvorgänge“ bis auf weiteres, mindestens bis zur Durchführung einer fachärztlichen Abklärung und anschließender Nachuntersuchung zur Neueinschätzung, nicht wahr nehmen. Auf die Erklärungen der Amtsärztin, zuletzt mit Schreiben vom 13. Februar 2015, wurde ebenfalls wörtlich verwiesen. Diese habe dem Antragsteller mitgeteilt, dass aus neurologischer Sicht abgeklärt werden solle, ob eine Erkrankung vorliege, die sein Leistungsvermögen herabsetze. Diese diagnostische Abklärung könne mittels apparativer Untersuchungen, einer eventuellen Blutuntersuchung und gegebenenfalls einer neuropsychologischen Untersuchung durchgeführt werden. Damit ist Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung ebenso ausreichend beschrieben wie die Frage, welche Zweifel bezüglich der Gesundheit des Antragstellers bestehen. Wann und wo der Antragsteller dann tatsächlich Einsicht in die Akten, insbesondere in den bei der amtsärztlichen Untersuchung erhobenen vollständigen psychopathologischen Befund, erhalten hat, kommt es deshalb insoweit nicht an.

b) Soweit der Antragsteller vorträgt, für ihn sei in keiner Weise erkennbar, auf welche Umstände oder Vorfälle sich die Zweifel der Antragsgegnerin an der Dienstfähigkeit des Antragstellers gründen, kann er vorliegend nicht durchdringen. Dieser grundsätzliche Einwand wäre im Hinblick auf die Untersuchungsanordnung vom 20. August 2014 vorzubringen gewesen. Sobald der Beamte sich nämlich - wie hier - der angeordneten amtsärztlichen Untersuchung im Hinblick auf seine Dienstfähigkeit (am 21. Oktober und 5. Dezember 2014) unterzogen hat, kann er sich nicht nachträglich auf die Rechtswidrigkeit der Gutachtensanordnung berufen (vgl. BVerwG, B.v. 26.4.2012 a. a. O. juris Rn. 18). Das bei der Untersuchung gewonnene Ergebnis, es bestehe beim Antragsteller ein dringender Verdacht auf Vorliegen einer Gesundheitsstörung, in dessen Rahmen abzuklären sei, ob die Reduzierung des Leistungsvermögens neurologische Ursachen habe, kann insoweit verwendet und als konkreter Anlass für eine weitere Untersuchung (Aufforderung im Schreiben vom 26. März 2015) herangezogen werden. Nicht erforderlich ist, nochmals die konkreten Umstände und Vorfälle darzustellen, die als Grundlage für die Aufforderung vom 20. August 2014, sich überhaupt im Hinblick auf die Dienstfähigkeit amtsärztlich untersuchen zu lassen, maßgeblich waren.

4. Ein Anordnungsanspruch ergibt sich auch nicht aus der fehlenden ausdrücklichen Kostenzusage der Antragsgegnerin. Im Schreiben der Antragsgegnerin vom 26. März 2015 wurde der Antragsteller darauf hingewiesen, dass die anteiligen Kosten einer neurologischen Untersuchung unproblematisch von der Krankenkasse übernommen würden. Bei einer Weigerung wider Erwarten solle er sich umgehend mit der Antragsgegnerin in Verbindung setzen. Im Schriftsatz vom 23. Juli 2015 stellte die Antragsgegnerin erneut klar, dass der Antragsteller nicht befürchten müsse, die Kosten für die Untersuchung selbst tragen zu müssen. Inwiefern allein durch eine neurologische Untersuchung mit beitragsrechtlichen Nachteilen bei der Krankenkasse zu rechnen sei, hat der Antragsteller nicht ausreichend dargelegt.

5. Soweit der Antragsteller behauptet, die Antragsgegnerin halte ihre Zweifel an der Dienstfähigkeit des Antragstellers nicht mehr aufrecht, da ihm in der Zwischenzeit höchst komplexe und öffentlichkeitswirksame Aufgaben übertragen worden seien, steht dem der Vortrag der Antragsgegnerin entgegen, dass dem Antragsteller lediglich Aufgaben ohne Termindruck und ohne besondere Komplexität übertragen worden seien, die keine erhöhten Ansprüche an sein Konzentrationsvermögen stellten und mit deren Thematik der Antragssteller seit langem befasst gewesen sei. Zudem müsse er keine eigenen Entscheidungen zu treffen. Man habe sich insoweit an die im Gesundheitszeugnis vom 8. Januar 2015 festgestellten Leistungseinschränkungen gehalten. Auf das Vorbringen des Antragstellers, er halte sich selbst für uneingeschränkt leistungsfähig, kann es insofern nicht ankommen. Die Pflicht, sich untersuchen zu lassen, besteht auch dann, wenn der Beamte sich selbst für dienstfähig hält (Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Art. 65 BayBG, Rn. 6).

6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2, 47 GKG, wobei im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Auffangstreitwerts festzusetzen ist.

1

Die Klägerin wendet sich gegen ihre vorzeitige Versetzung in den Ruhestand.

2

Die 1946 geborene Klägerin stand seit 1973 als beamtete Realschullehrerin im Dienst des Beklagten. Zuletzt war sie an einer Realschule in Teilzeitbeschäftigung in den Fächern Englisch, Französisch und Bildende Kunst tätig.

3

Seit März 2008 bemängelten der Schulleiter und Elternvertreter den Englischunterricht der Klägerin. Beratungsgespräche und Unterrichtsbesuche führten nicht zu einer Verbesserung. Da sich die Beschwerden häuften und wegen der Fehlzeiten der Klägerin von 21 Arbeitstagen innerhalb eines Schuljahres forderte das Regierungspräsidium das Gesundheitsamt des Landkreises auf, die Klägerin amtsärztlich zu untersuchen sowie festzustellen, welche gesundheitlichen Probleme die Klägerin habe und gegebenenfalls Behandlungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Diese Aufforderung wurde der Klägerin nachrichtlich übersandt. Sie leistete weder dieser noch einer zweiten Untersuchungsaufforderung Folge.

4

Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage gegen die Untersuchungsaufforderung erklärte die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht aufgrund eines gerichtlichen Hinweises für erledigt; der Beklagte stimmte zu.

5

Auf die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Zurruhesetzungsverfügung aufgehoben. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:

6

Der Verstoß gegen die besondere Pflicht zur Anhörung vor Erlass der Zurruhesetzungsverfügung sei unbeachtlich. Der Beklagte habe von der Dienstunfähigkeit der Klägerin ausgehen können, weil diese zweimal die angeordnete Untersuchung verweigert habe. Die Untersuchungsaufforderung könne nicht mehr inhaltlich untersucht werden, weil sie bestandskräftig geworden sei.

7

Hiergegen richtet sich die Revision der Klägerin, mit der sie beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 11. Oktober 2011 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. Februar 2009 zurückzuweisen.

8

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

9

Die Revision der Klägerin ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt revisibles Landesbeamtenrecht (§ 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG; § 127 Nr. 2 BRRG). Die Versetzung der Klägerin in den Ruhestand verstößt gegen §§ 53 und 55 des Landesbeamtengesetzes Baden-Württemberg - LBG BW - in der hier anwendbaren Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Landesbeamtengesetzes vom 19. März 1996 (GBl S. 285), geändert durch das Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes, des Landespersonalvertretungsgesetzes und anderer Vorschriften vom 3. Mai 2005 (GBl S. 321).

10

Die angegriffene Verfügung hat sich nicht dadurch erledigt, dass die Klägerin inzwischen die gesetzliche Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand erreicht hat. Denn die vorzeitige Zurruhesetzung entfaltet weiterhin Rechtswirkungen. Zum einen bleibt der Zeitraum bis zum Erreichen der Altersgrenze für die Bemessung des Ruhegehalts außer Betracht. Auch ist sie Grundlage für die Einbehaltung eines Teils ihrer Bezüge (§ 55 Satz 3 LBG BW).

11

Für die Rechtmäßigkeit einer Versetzung in den Ruhestand kommt es auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung an (Urteile vom 16. Oktober 1997 - BVerwG 2 C 7.97 - BVerwGE 105, 267 <269 ff.> = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 22 S. 4 f.; vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 73.08 - BVerwGE 133, 297 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 25 jeweils Rn. 12, vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - Buchholz 237.95 § 208 SHLBG Nr. 1 Rn. 11 und vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - Buchholz 237.6 § 226 NdsLBG Nr. 1 Rn. 9).

12

Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG BW ist der Beamte auf Lebenszeit in den Ruhestand zu versetzen, wenn er wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung seiner Dienstpflichten dauernd unfähig (dienstunfähig) ist. Nach Satz 3 ist der Beamte, sofern Zweifel über seine Dienstunfähigkeit bestehen, verpflichtet, sich nach Weisung der Behörde ärztlich untersuchen und, falls ein Amtsarzt dies für erforderlich hält, auch beobachten zu lassen. Entzieht sich der Beamte trotz zweimaliger schriftlicher Aufforderung, ohne hierfür einen hinreichenden Grund nachzuweisen, der Verpflichtung, sich nach Weisung der Behörde untersuchen oder beobachten zu lassen, so kann er nach Satz 4, wenn er die Versetzung in den Ruhestand nicht beantragt hat, so behandelt werden, als ob seine Dienstunfähigkeit amtsärztlich festgestellt worden wäre. Satz 5 verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten auf die Rechtsfolge des Satzes 4 hinzuweisen.

13

Die Zurruhesetzung der Klägerin ist rechtswidrig, weil die Annahme der Dienstunfähigkeit der Klägerin entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs nicht auf § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW gestützt werden kann. Denn die zugrundeliegende Untersuchungsaufforderung vom März 2008 ist ihrerseits rechtswidrig (1). Zudem hat das Regierungspräsidium die Klägerin entgegen § 55 Satz 2 LBG BW vor Erlass der Verfügung nicht angehört (2) sowie der Suchpflicht des § 53 Abs. 3 LBG BW nicht genügt (3).

14

1. Der Behörde ist durch § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW kein Ermessen eröffnet, dessen Ausübung an den Anforderungen des § 40 LVwVfG BW zu messen oder nach § 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG BW zu begründen wäre. Das Wort "kann" in § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW bringt die Berechtigung der Behörde zum Ausdruck, von der Verweigerung der geforderten Begutachtung auf die - amtsärztlich festgestellte - Dienstunfähigkeit des Beamten zu schließen. Die Regelung des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW stellt vergleichbar mit dem allgemeinen Rechtsgedanken der §§ 427, 444 und 446 ZPO eine Beweisregel dar. Sie gestattet, im Rahmen der Beweiswürdigung Schlüsse aus dem Verhalten des Beamten zu ziehen, der die rechtmäßig abverlangte Mitwirkung an der Klärung des Sachverhalts verweigert hat. Auch wenn die Voraussetzungen des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW erfüllt sind, darf die Behörde den Beamten nicht schematisch in den Ruhestand versetzen. Vielmehr muss sie die Gründe, die der Beamte für sein Verhalten angegeben hat, berücksichtigen und in die Entscheidungsfindung einbeziehen (vgl. Urteile vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - a.a.O. Rn. 14 und vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - a.a.O. Rn. 12). Dies wird durch die Begründung des Entwurfs des Gesetzes, durch das § 53 Abs. 1 Satz 4 und 5 LBG BW angefügt worden sind (LTDrucks 11/6585, S. 28 zu Nr. 11 a), bestätigt. Danach soll die Regelung des Satzes 4 die Grundlage bieten, die Dienstunfähigkeit des betreffenden Beamten vermuten zu können. Daraus folgt, dass die Vermutung widerlegt werden kann.

15

Die Dienstunfähigkeit der Klägerin kann hier nicht auf § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW gestützt werden. Da die erste Untersuchungsaufforderung rechtswidrig ist, musste die Klägerin ihr nicht Folge leisten (Urteile vom 26. Januar 2012 a.a.O. Rn. 15 und vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 13).

16

Der Senat ist an der Prüfung der Rechtmäßigkeit der ersten Untersuchungsaufforderung nicht gehindert. Diese konnte nicht in Bestandskraft erwachsen, weil es sich nicht um einen Verwaltungsakt handelt. Die Anordnung ist nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, wie dies die Begriffsbestimmung gemäß § 35 Satz 1 LVwVfG BW als Merkmal eines Verwaltungsaktes verlangt. Dieses Merkmal fehlt Maßnahmen gegenüber Beamten, die nach ihrem objektiven Sinngehalt auf organisationsinterne Wirkung abzielen, weil sie dazu bestimmt sind, den Beamten nicht als Träger subjektiver Rechte, sondern als Amtswalter und Glied der Verwaltung anzusprechen (Urteil vom 2. März 2006 - BVerwG 2 C 3.05 - BVerwGE 125, 85 = Buchholz 237.8 § 84 RhPLBG Nr. 1 jeweils Rn. 10). Die Aufforderung zur Untersuchung regelt lediglich einen einzelnen Schritt in einem gestuften Verfahren, das bei Feststellung der Dienstunfähigkeit mit der Zurruhesetzung endet (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 14 f.). Eine Maßnahme, die kein Verwaltungsakt ist, wird auch nicht dadurch zu einem solchen, dass über sie durch Widerspruchsbescheid entschieden oder sie von der Widerspruchsbehörde als solcher bezeichnet wurde (Urteil vom 2. März 2006 a.a.O. Rn. 11) oder die Behörde ihren Sofortvollzug angeordnet hat.

17

Die erste Untersuchungsaufforderung vom März 2008 konnte den Schluss auf die Dienstunfähigkeit der Klägerin nach § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW aus mehreren Gründen nicht rechtfertigen. Sie war nicht an die Klägerin, sondern an das Gesundheitsamt des Landratsamts adressiert. Dieser wurde lediglich eine Mehrfertigung übersandt. Wegen ihrer weitgehenden Wirkungen muss die vollständig begründete Untersuchungsaufforderung an den Beamten gerichtet sein. Denn Adressat ist der Betroffene; dieser muss in die Lage versetzt werden, an Hand ihrer konkreten Begründung ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen.

18

Die Aufforderung genügt auch nicht den inhaltlichen und formellen Anforderungen (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 17 f.).

19

Nach § 53 Abs. 1 Satz 3 LBG BW ist die Behörde zu einer Untersuchungsaufforderung berechtigt, wenn Zweifel über die Dienstunfähigkeit des Beamten bestehen. Aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände muss zweifelhaft sein, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (vgl. Urteile vom 28. Juni 1990 - BVerwG 2 C 18.89 - Buchholz 237.6 § 56 NdsLBG Nr. 1, vom 23 September 2004 - BVerwG 2 C 27.03 - BVerwGE 122, 53 <55> = Buchholz 239.1 § 36 BeamtVG Nr. 2 und vom 3. März 2005 - BVerwG 2 C 4.04 - Buchholz 237.7 § 194 NWLBG Nr. 2 Rn. 10). Dies ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig. Der Aufforderung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen (BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 - 1 BvR 689/92 - BVerfGE 89, 69 <85 f.>; Beschluss vom 20. Juni 2002 - 1 BvR 2062/96 - NJW 2002, 2378; BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 19). Die Feststellung, die für die Anordnung sprechenden Gründe "seien nicht aus der Luft gegriffen", reicht für die Rechtmäßigkeit der Aufforderung nicht aus.

20

Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, in der Aufforderung angeben. Der Beamte muss anhand dieser Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind (Urteil vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 A 4.78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6). Er muss erkennen können, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird. Die Behörde darf insbesondere nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat werde schon wissen, "worum es geht".

21

Eine unzureichende Begründung kann nicht durch das Nachschieben weiterer Gründe geheilt werden. Deshalb kommt es nicht darauf an, ob zum Zeitpunkt der Anordnung tatsächliche Umstände vorlagen, die den Schluss auf Zweifel eine Dienstfähigkeit gerechtfertigt hätten. Für eine Anwendung des § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG BW ist wegen des Zwecks der Untersuchungsaufforderung kein Raum. Erkennt die Behörde die Begründungsmängel der ersten Aufforderung zur Untersuchung, kann sie eine neue Aufforderung mit verbesserter Begründung erlassen.

22

Ferner muss die Anordnung Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen. Dies gilt insbesondere, wenn sich der Beamte einer fachpsychiatrischen Untersuchung unterziehen soll. Erhebungen des Psychiaters zum Lebenslauf des Beamten, wie etwa Kindheit, Ausbildung, besondere Krankheiten, und zum konkreten Verhalten auf dem Dienstposten stehen dem Bereich privater Lebensgestaltung noch näher als die rein medizinischen Feststellungen, die bei der angeordneten Untersuchung zu erheben sind. Deshalb sind die mit einer solchen Untersuchung verbundenen Eingriffe in das Recht des Beamten aus Art. 2 Abs. 2 GG wie auch in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht regelmäßig weitgehend (BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 a.a.O. S. 82 ff.; BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 17).

23

Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind.

24

Danach ist die Untersuchungsaufforderung vom März 2008 bereits deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium Art und Umfang der Untersuchung nicht einmal in den Grundzügen bestimmt, sondern diese vollständig dem Gesundheitsamt überlassen und damit der Klägerin die inhaltliche Prüfung der Anordnung unmöglich gemacht hat.

25

Zur Begründung der Aufforderung hat das Regierungspräsidium auf Klagen von Elternvertretern und Schülern über die nachlassende Qualität des Unterrichts der Klägerin sowie auf deren wiederholte Krankmeldungen und die damit verbundenen unterrichtlichen Defizite verwiesen. Zudem sei das Verhältnis zum Schulleiter durch die Beratungsgespräche belastet worden, weil die Klägerin Vereinbarungen und Ratschläge nicht annehme. Durch die ständigen dienstlichen Auseinandersetzungen seien das Schulklima außerordentlich belastet und der Schulfrieden gefährdet.

26

Diese Umstände sind in der Aufforderung vom März 2008 nicht in einer Weise dargestellt und belegt, dass der Klägerin die Prüfung ihrer inhaltlichen Richtigkeit möglich gewesen wäre.

27

Zwar können Fehlzeiten grundsätzlich Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten im Sinne von § 53 Abs. 1 Satz 3 LBG BW begründen. Dies muss aber schlüssig dargelegt werden. Denn Fehlzeiten können auch auf Erkrankungen zurückzuführen sein, die die Dienstfähigkeit eines Beamten tatsächlich nicht dauerhaft berühren. Zur Klärung hätte das Regierungspräsidium den Schulleiter beauftragen können, die Klägerin nach den Ursachen ihrer Fehlzeiten zu befragen. Sollte das Regierungspräsidium Zweifel an der Belastbarkeit der privatärztlichen Bescheinigungen über die Dienstunfähigkeit der Klägerin gehabt haben, so wäre es in Betracht gekommen, dieser aufzuerlegen, künftig zum Nachweis ihrer Dienstunfähigkeit ein amtsärztliches Attest ab dem ersten Werktag vorzulegen (Beschluss vom 23. Februar 2006 - BVerwG 2 A 12.04 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr. 29).

28

2. Die Zurruhesetzungsverfügung ist auch deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium die Klägerin vor ihrem Erlass entgegen § 55 Satz 2 LBG BW nicht angehört hat.

29

§ 55 Satz 2 LBG BW schreibt vor, dass der Beamte Gelegenheit erhält, sich zu den für die Zurruhesetzung erheblichen Tatsachen innerhalb eines Monats schriftlich zu äußern. Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und deshalb bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs (§ 137 Abs. 2 VwGO) hat das Regierungspräsidium die Klägerin vor der Bekanntgabe der Verfügung nicht nach § 55 Satz 2 LBG BW angehört. Die besondere Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW ist auch den Fällen des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW geboten. Ist der Beamte der zweimaligen Aufforderung zu einer ärztlichen Untersuchung nicht nachgekommen, so kann er im Rahmen der Anhörung geltend machen, die Untersuchungsanordnung als solche genüge nicht den formellen oder inhaltlichen Anforderungen mit der Folge, dass aus der Verweigerung der Untersuchung nicht auf seine Dienstunfähigkeit geschlossen werden dürfe.

30

Die Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW konnte nicht nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 LVwVfG BW im Widerspruchsverfahren nachgeholt werden. Der Gesetzgeber hat durch mehrere gegenüber dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht spezielle Regelungen, wie das zwingende Erfordernis einer Anhörung, die Schriftform und die Anhörungsfrist, deutlich gemacht, dass der Beamte vor der Entscheidung über seine Zurruhesetzung anzuhören ist (LTDrucks 13/3783, S. 20).

31

§ 46 LVwVfG BW ist aber auf den festgestellten Verstoß gegen § 55 Satz 2 LBG BW nicht anwendbar. Nach § 46 LVwVfG BW kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 LVwVfG BW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Die Annahme der "Offensichtlichkeit" im Sinne von § 46 LVwVfG BW ist aber bereits dann ausgeschlossen, wenn nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Verfahrensfehler eine andere Entscheidung getroffen worden wäre (Urteile vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339 <361 f.>, vom 25. Januar 1996 -BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <250>, vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 38 und vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - a.a.O. Rn. 20 und 23).

32

Sind im Verfahren der Zurruhesetzung ärztliche Gutachten erstellt worden, so scheidet die Anwendung von § 46 LVwVfG BW regelmäßig aus. Die Entscheidung über die Dienstunfähigkeit des Beamten anhand dieser Gutachten ist in der Regel tatsächlich und rechtlich schwierig. Die Möglichkeit einer abweichenden Entscheidung aufgrund einer Stellungnahme des Betroffenen zu diesen ärztlichen Feststellungen ist nicht auszuschließen. Aber auch in den Fällen, in denen der Beamte die Begutachtung verweigert hat, kann die Möglichkeit einer abweichenden Entscheidung aufgrund der Angaben des Beamten im Rahmen seiner Anhörung nicht ausgeschlossen werden. Die gesetzliche Regelung des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW ist Ausdruck des allgemeinen, aus §§ 427, 444 und 446 ZPO abgeleiteten Rechtsgrundsatzes, wonach das die Beweisführung vereitelnde Verhalten eines Beteiligten zu dessen Nachteil berücksichtigt werden kann. Dieser Schluss ist aber auch bei einer gesetzlichen Regelung nicht zwingend vorgegeben, so dass die Behörde auch hier sämtliche Umstände zu würdigen hat (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 23 m.w.N.).

33

Hier lässt es sich nicht ausschließen, dass die Klägerin im Falle ihrer Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW vor Erlass der Verfügung geltend gemacht hätte, die konkrete Untersuchungsanordnung genüge nicht den an sie zu stellenden formellen und inhaltlichen Anforderungen und das Regierungspräsidium deshalb vom Erlass der Zurruhesetzungsverfügung abgesehen hätte.

34

3. Die Zurruhesetzungsverfügung ist schließlich deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium nicht der Suchpflicht des § 53 Abs. 3 LBG BW genügt hat.

35

Nach § 53 Abs. 3 Satz 1 LBG BW soll von der Versetzung des Beamten in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit abgesehen werden, wenn ihm ein anderes Amt derselben oder einer anderen Laufbahn übertragen werden kann. Dem Gesetz ist nicht zu entnehmen, dass der Vorrang der Weiterverwendung eines Beamten vor seiner Versorgung nicht gelten soll, wenn die Annahme der Dienstunfähigkeit des Beamten auf der Verweigerung einer von der Behörde angeordneten ärztlichen Begutachtung beruht.

36

§ 53 Abs. 3 Satz 1 LBG BW begründet für den Dienstherrn die Pflicht, nach einer anderweitigen Verwendung des Beamten zu suchen. Die Soll-Vorschrift gestattet eine Abweichung von der gesetzlichen Regel nur in atypischen Ausnahmefällen, in denen das Festhalten an diese Regel auch unter Berücksichtigung des Willens des Gesetzgebers nicht gerechtfertigt ist. Wie sich aus § 53 Abs. 3 Satz 2 LBG BW ergibt, ist die Suche nach einer anderweitigen Verwendung regelmäßig auf den gesamten Bereich des Dienstherrn zu erstrecken. Da es um Vorgänge aus dem Verantwortungsbereich des Dienstherrn geht, die dem Einblick des betroffenen Beamten in aller Regel entzogen sind, ist es Sache des Dienstherrn, schlüssig darzulegen, dass er entsprechend § 53 Abs. 3 LBG BW nach einer Möglichkeit einer anderweitigen Verwendung des dienstunfähigen Beamten gesucht hat (Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 73.08 - BVerwGE 133, 297 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 25 jeweils Rn. 20 ff.).

37

Aus den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs und auch aus den Verwaltungsakten, auf die der Verwaltungsgerichtshof nach § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO verwiesen hat, ergibt sich nicht, dass der Beklagte als Dienstherr der ihm obliegenden Suchpflicht Genüge getan hat.

38

4. Ist eine Verwaltungsentscheidung, wie hier nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG BW, gebunden und trifft die von der Behörde gegebene Begründung nicht zu, so obliegt dem Gericht nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Prüfung, ob der Verwaltungsakt aus anderen als den von der Behörde genannten Gründen rechtmäßig ist (Urteil vom 19. August 1988 - BVerwG 8 C 29.87 - BVerwGE 80, 96).

39

Hier scheidet jedoch die Prüfung im gerichtlichen Verfahren aus, ob die Klägerin zum Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG dienstunfähig war. Denn hierfür bestand kein tatsächlicher Anhaltspunkt.

1

Die Klägerin wendet sich gegen ihre vorzeitige Versetzung in den Ruhestand.

2

Die 1946 geborene Klägerin stand seit 1973 als beamtete Realschullehrerin im Dienst des Beklagten. Zuletzt war sie an einer Realschule in Teilzeitbeschäftigung in den Fächern Englisch, Französisch und Bildende Kunst tätig.

3

Seit März 2008 bemängelten der Schulleiter und Elternvertreter den Englischunterricht der Klägerin. Beratungsgespräche und Unterrichtsbesuche führten nicht zu einer Verbesserung. Da sich die Beschwerden häuften und wegen der Fehlzeiten der Klägerin von 21 Arbeitstagen innerhalb eines Schuljahres forderte das Regierungspräsidium das Gesundheitsamt des Landkreises auf, die Klägerin amtsärztlich zu untersuchen sowie festzustellen, welche gesundheitlichen Probleme die Klägerin habe und gegebenenfalls Behandlungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Diese Aufforderung wurde der Klägerin nachrichtlich übersandt. Sie leistete weder dieser noch einer zweiten Untersuchungsaufforderung Folge.

4

Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage gegen die Untersuchungsaufforderung erklärte die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht aufgrund eines gerichtlichen Hinweises für erledigt; der Beklagte stimmte zu.

5

Auf die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Zurruhesetzungsverfügung aufgehoben. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:

6

Der Verstoß gegen die besondere Pflicht zur Anhörung vor Erlass der Zurruhesetzungsverfügung sei unbeachtlich. Der Beklagte habe von der Dienstunfähigkeit der Klägerin ausgehen können, weil diese zweimal die angeordnete Untersuchung verweigert habe. Die Untersuchungsaufforderung könne nicht mehr inhaltlich untersucht werden, weil sie bestandskräftig geworden sei.

7

Hiergegen richtet sich die Revision der Klägerin, mit der sie beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 11. Oktober 2011 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. Februar 2009 zurückzuweisen.

8

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

9

Die Revision der Klägerin ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt revisibles Landesbeamtenrecht (§ 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG; § 127 Nr. 2 BRRG). Die Versetzung der Klägerin in den Ruhestand verstößt gegen §§ 53 und 55 des Landesbeamtengesetzes Baden-Württemberg - LBG BW - in der hier anwendbaren Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Landesbeamtengesetzes vom 19. März 1996 (GBl S. 285), geändert durch das Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes, des Landespersonalvertretungsgesetzes und anderer Vorschriften vom 3. Mai 2005 (GBl S. 321).

10

Die angegriffene Verfügung hat sich nicht dadurch erledigt, dass die Klägerin inzwischen die gesetzliche Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand erreicht hat. Denn die vorzeitige Zurruhesetzung entfaltet weiterhin Rechtswirkungen. Zum einen bleibt der Zeitraum bis zum Erreichen der Altersgrenze für die Bemessung des Ruhegehalts außer Betracht. Auch ist sie Grundlage für die Einbehaltung eines Teils ihrer Bezüge (§ 55 Satz 3 LBG BW).

11

Für die Rechtmäßigkeit einer Versetzung in den Ruhestand kommt es auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung an (Urteile vom 16. Oktober 1997 - BVerwG 2 C 7.97 - BVerwGE 105, 267 <269 ff.> = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 22 S. 4 f.; vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 73.08 - BVerwGE 133, 297 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 25 jeweils Rn. 12, vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - Buchholz 237.95 § 208 SHLBG Nr. 1 Rn. 11 und vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - Buchholz 237.6 § 226 NdsLBG Nr. 1 Rn. 9).

12

Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG BW ist der Beamte auf Lebenszeit in den Ruhestand zu versetzen, wenn er wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung seiner Dienstpflichten dauernd unfähig (dienstunfähig) ist. Nach Satz 3 ist der Beamte, sofern Zweifel über seine Dienstunfähigkeit bestehen, verpflichtet, sich nach Weisung der Behörde ärztlich untersuchen und, falls ein Amtsarzt dies für erforderlich hält, auch beobachten zu lassen. Entzieht sich der Beamte trotz zweimaliger schriftlicher Aufforderung, ohne hierfür einen hinreichenden Grund nachzuweisen, der Verpflichtung, sich nach Weisung der Behörde untersuchen oder beobachten zu lassen, so kann er nach Satz 4, wenn er die Versetzung in den Ruhestand nicht beantragt hat, so behandelt werden, als ob seine Dienstunfähigkeit amtsärztlich festgestellt worden wäre. Satz 5 verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten auf die Rechtsfolge des Satzes 4 hinzuweisen.

13

Die Zurruhesetzung der Klägerin ist rechtswidrig, weil die Annahme der Dienstunfähigkeit der Klägerin entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs nicht auf § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW gestützt werden kann. Denn die zugrundeliegende Untersuchungsaufforderung vom März 2008 ist ihrerseits rechtswidrig (1). Zudem hat das Regierungspräsidium die Klägerin entgegen § 55 Satz 2 LBG BW vor Erlass der Verfügung nicht angehört (2) sowie der Suchpflicht des § 53 Abs. 3 LBG BW nicht genügt (3).

14

1. Der Behörde ist durch § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW kein Ermessen eröffnet, dessen Ausübung an den Anforderungen des § 40 LVwVfG BW zu messen oder nach § 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG BW zu begründen wäre. Das Wort "kann" in § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW bringt die Berechtigung der Behörde zum Ausdruck, von der Verweigerung der geforderten Begutachtung auf die - amtsärztlich festgestellte - Dienstunfähigkeit des Beamten zu schließen. Die Regelung des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW stellt vergleichbar mit dem allgemeinen Rechtsgedanken der §§ 427, 444 und 446 ZPO eine Beweisregel dar. Sie gestattet, im Rahmen der Beweiswürdigung Schlüsse aus dem Verhalten des Beamten zu ziehen, der die rechtmäßig abverlangte Mitwirkung an der Klärung des Sachverhalts verweigert hat. Auch wenn die Voraussetzungen des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW erfüllt sind, darf die Behörde den Beamten nicht schematisch in den Ruhestand versetzen. Vielmehr muss sie die Gründe, die der Beamte für sein Verhalten angegeben hat, berücksichtigen und in die Entscheidungsfindung einbeziehen (vgl. Urteile vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - a.a.O. Rn. 14 und vom 26. April 2012 - BVerwG 2 C 17.10 - a.a.O. Rn. 12). Dies wird durch die Begründung des Entwurfs des Gesetzes, durch das § 53 Abs. 1 Satz 4 und 5 LBG BW angefügt worden sind (LTDrucks 11/6585, S. 28 zu Nr. 11 a), bestätigt. Danach soll die Regelung des Satzes 4 die Grundlage bieten, die Dienstunfähigkeit des betreffenden Beamten vermuten zu können. Daraus folgt, dass die Vermutung widerlegt werden kann.

15

Die Dienstunfähigkeit der Klägerin kann hier nicht auf § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW gestützt werden. Da die erste Untersuchungsaufforderung rechtswidrig ist, musste die Klägerin ihr nicht Folge leisten (Urteile vom 26. Januar 2012 a.a.O. Rn. 15 und vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 13).

16

Der Senat ist an der Prüfung der Rechtmäßigkeit der ersten Untersuchungsaufforderung nicht gehindert. Diese konnte nicht in Bestandskraft erwachsen, weil es sich nicht um einen Verwaltungsakt handelt. Die Anordnung ist nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, wie dies die Begriffsbestimmung gemäß § 35 Satz 1 LVwVfG BW als Merkmal eines Verwaltungsaktes verlangt. Dieses Merkmal fehlt Maßnahmen gegenüber Beamten, die nach ihrem objektiven Sinngehalt auf organisationsinterne Wirkung abzielen, weil sie dazu bestimmt sind, den Beamten nicht als Träger subjektiver Rechte, sondern als Amtswalter und Glied der Verwaltung anzusprechen (Urteil vom 2. März 2006 - BVerwG 2 C 3.05 - BVerwGE 125, 85 = Buchholz 237.8 § 84 RhPLBG Nr. 1 jeweils Rn. 10). Die Aufforderung zur Untersuchung regelt lediglich einen einzelnen Schritt in einem gestuften Verfahren, das bei Feststellung der Dienstunfähigkeit mit der Zurruhesetzung endet (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 14 f.). Eine Maßnahme, die kein Verwaltungsakt ist, wird auch nicht dadurch zu einem solchen, dass über sie durch Widerspruchsbescheid entschieden oder sie von der Widerspruchsbehörde als solcher bezeichnet wurde (Urteil vom 2. März 2006 a.a.O. Rn. 11) oder die Behörde ihren Sofortvollzug angeordnet hat.

17

Die erste Untersuchungsaufforderung vom März 2008 konnte den Schluss auf die Dienstunfähigkeit der Klägerin nach § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW aus mehreren Gründen nicht rechtfertigen. Sie war nicht an die Klägerin, sondern an das Gesundheitsamt des Landratsamts adressiert. Dieser wurde lediglich eine Mehrfertigung übersandt. Wegen ihrer weitgehenden Wirkungen muss die vollständig begründete Untersuchungsaufforderung an den Beamten gerichtet sein. Denn Adressat ist der Betroffene; dieser muss in die Lage versetzt werden, an Hand ihrer konkreten Begründung ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen.

18

Die Aufforderung genügt auch nicht den inhaltlichen und formellen Anforderungen (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 17 f.).

19

Nach § 53 Abs. 1 Satz 3 LBG BW ist die Behörde zu einer Untersuchungsaufforderung berechtigt, wenn Zweifel über die Dienstunfähigkeit des Beamten bestehen. Aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände muss zweifelhaft sein, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (vgl. Urteile vom 28. Juni 1990 - BVerwG 2 C 18.89 - Buchholz 237.6 § 56 NdsLBG Nr. 1, vom 23 September 2004 - BVerwG 2 C 27.03 - BVerwGE 122, 53 <55> = Buchholz 239.1 § 36 BeamtVG Nr. 2 und vom 3. März 2005 - BVerwG 2 C 4.04 - Buchholz 237.7 § 194 NWLBG Nr. 2 Rn. 10). Dies ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig. Der Aufforderung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen (BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 - 1 BvR 689/92 - BVerfGE 89, 69 <85 f.>; Beschluss vom 20. Juni 2002 - 1 BvR 2062/96 - NJW 2002, 2378; BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 19). Die Feststellung, die für die Anordnung sprechenden Gründe "seien nicht aus der Luft gegriffen", reicht für die Rechtmäßigkeit der Aufforderung nicht aus.

20

Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, in der Aufforderung angeben. Der Beamte muss anhand dieser Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind (Urteil vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 A 4.78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6). Er muss erkennen können, welcher Vorfall oder welches Ereignis zur Begründung der Aufforderung herangezogen wird. Die Behörde darf insbesondere nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat werde schon wissen, "worum es geht".

21

Eine unzureichende Begründung kann nicht durch das Nachschieben weiterer Gründe geheilt werden. Deshalb kommt es nicht darauf an, ob zum Zeitpunkt der Anordnung tatsächliche Umstände vorlagen, die den Schluss auf Zweifel eine Dienstfähigkeit gerechtfertigt hätten. Für eine Anwendung des § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG BW ist wegen des Zwecks der Untersuchungsaufforderung kein Raum. Erkennt die Behörde die Begründungsmängel der ersten Aufforderung zur Untersuchung, kann sie eine neue Aufforderung mit verbesserter Begründung erlassen.

22

Ferner muss die Anordnung Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Arzt überlassen. Dies gilt insbesondere, wenn sich der Beamte einer fachpsychiatrischen Untersuchung unterziehen soll. Erhebungen des Psychiaters zum Lebenslauf des Beamten, wie etwa Kindheit, Ausbildung, besondere Krankheiten, und zum konkreten Verhalten auf dem Dienstposten stehen dem Bereich privater Lebensgestaltung noch näher als die rein medizinischen Feststellungen, die bei der angeordneten Untersuchung zu erheben sind. Deshalb sind die mit einer solchen Untersuchung verbundenen Eingriffe in das Recht des Beamten aus Art. 2 Abs. 2 GG wie auch in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht regelmäßig weitgehend (BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 a.a.O. S. 82 ff.; BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 17).

23

Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene auch nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dementsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind.

24

Danach ist die Untersuchungsaufforderung vom März 2008 bereits deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium Art und Umfang der Untersuchung nicht einmal in den Grundzügen bestimmt, sondern diese vollständig dem Gesundheitsamt überlassen und damit der Klägerin die inhaltliche Prüfung der Anordnung unmöglich gemacht hat.

25

Zur Begründung der Aufforderung hat das Regierungspräsidium auf Klagen von Elternvertretern und Schülern über die nachlassende Qualität des Unterrichts der Klägerin sowie auf deren wiederholte Krankmeldungen und die damit verbundenen unterrichtlichen Defizite verwiesen. Zudem sei das Verhältnis zum Schulleiter durch die Beratungsgespräche belastet worden, weil die Klägerin Vereinbarungen und Ratschläge nicht annehme. Durch die ständigen dienstlichen Auseinandersetzungen seien das Schulklima außerordentlich belastet und der Schulfrieden gefährdet.

26

Diese Umstände sind in der Aufforderung vom März 2008 nicht in einer Weise dargestellt und belegt, dass der Klägerin die Prüfung ihrer inhaltlichen Richtigkeit möglich gewesen wäre.

27

Zwar können Fehlzeiten grundsätzlich Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten im Sinne von § 53 Abs. 1 Satz 3 LBG BW begründen. Dies muss aber schlüssig dargelegt werden. Denn Fehlzeiten können auch auf Erkrankungen zurückzuführen sein, die die Dienstfähigkeit eines Beamten tatsächlich nicht dauerhaft berühren. Zur Klärung hätte das Regierungspräsidium den Schulleiter beauftragen können, die Klägerin nach den Ursachen ihrer Fehlzeiten zu befragen. Sollte das Regierungspräsidium Zweifel an der Belastbarkeit der privatärztlichen Bescheinigungen über die Dienstunfähigkeit der Klägerin gehabt haben, so wäre es in Betracht gekommen, dieser aufzuerlegen, künftig zum Nachweis ihrer Dienstunfähigkeit ein amtsärztliches Attest ab dem ersten Werktag vorzulegen (Beschluss vom 23. Februar 2006 - BVerwG 2 A 12.04 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr. 29).

28

2. Die Zurruhesetzungsverfügung ist auch deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium die Klägerin vor ihrem Erlass entgegen § 55 Satz 2 LBG BW nicht angehört hat.

29

§ 55 Satz 2 LBG BW schreibt vor, dass der Beamte Gelegenheit erhält, sich zu den für die Zurruhesetzung erheblichen Tatsachen innerhalb eines Monats schriftlich zu äußern. Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und deshalb bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs (§ 137 Abs. 2 VwGO) hat das Regierungspräsidium die Klägerin vor der Bekanntgabe der Verfügung nicht nach § 55 Satz 2 LBG BW angehört. Die besondere Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW ist auch den Fällen des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW geboten. Ist der Beamte der zweimaligen Aufforderung zu einer ärztlichen Untersuchung nicht nachgekommen, so kann er im Rahmen der Anhörung geltend machen, die Untersuchungsanordnung als solche genüge nicht den formellen oder inhaltlichen Anforderungen mit der Folge, dass aus der Verweigerung der Untersuchung nicht auf seine Dienstunfähigkeit geschlossen werden dürfe.

30

Die Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW konnte nicht nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 LVwVfG BW im Widerspruchsverfahren nachgeholt werden. Der Gesetzgeber hat durch mehrere gegenüber dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht spezielle Regelungen, wie das zwingende Erfordernis einer Anhörung, die Schriftform und die Anhörungsfrist, deutlich gemacht, dass der Beamte vor der Entscheidung über seine Zurruhesetzung anzuhören ist (LTDrucks 13/3783, S. 20).

31

§ 46 LVwVfG BW ist aber auf den festgestellten Verstoß gegen § 55 Satz 2 LBG BW nicht anwendbar. Nach § 46 LVwVfG BW kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 LVwVfG BW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Die Annahme der "Offensichtlichkeit" im Sinne von § 46 LVwVfG BW ist aber bereits dann ausgeschlossen, wenn nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Verfahrensfehler eine andere Entscheidung getroffen worden wäre (Urteile vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339 <361 f.>, vom 25. Januar 1996 -BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <250>, vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 38 und vom 26. Januar 2012 - BVerwG 2 C 7.11 - a.a.O. Rn. 20 und 23).

32

Sind im Verfahren der Zurruhesetzung ärztliche Gutachten erstellt worden, so scheidet die Anwendung von § 46 LVwVfG BW regelmäßig aus. Die Entscheidung über die Dienstunfähigkeit des Beamten anhand dieser Gutachten ist in der Regel tatsächlich und rechtlich schwierig. Die Möglichkeit einer abweichenden Entscheidung aufgrund einer Stellungnahme des Betroffenen zu diesen ärztlichen Feststellungen ist nicht auszuschließen. Aber auch in den Fällen, in denen der Beamte die Begutachtung verweigert hat, kann die Möglichkeit einer abweichenden Entscheidung aufgrund der Angaben des Beamten im Rahmen seiner Anhörung nicht ausgeschlossen werden. Die gesetzliche Regelung des § 53 Abs. 1 Satz 4 LBG BW ist Ausdruck des allgemeinen, aus §§ 427, 444 und 446 ZPO abgeleiteten Rechtsgrundsatzes, wonach das die Beweisführung vereitelnde Verhalten eines Beteiligten zu dessen Nachteil berücksichtigt werden kann. Dieser Schluss ist aber auch bei einer gesetzlichen Regelung nicht zwingend vorgegeben, so dass die Behörde auch hier sämtliche Umstände zu würdigen hat (Urteil vom 26. April 2012 a.a.O. Rn. 23 m.w.N.).

33

Hier lässt es sich nicht ausschließen, dass die Klägerin im Falle ihrer Anhörung nach § 55 Satz 2 LBG BW vor Erlass der Verfügung geltend gemacht hätte, die konkrete Untersuchungsanordnung genüge nicht den an sie zu stellenden formellen und inhaltlichen Anforderungen und das Regierungspräsidium deshalb vom Erlass der Zurruhesetzungsverfügung abgesehen hätte.

34

3. Die Zurruhesetzungsverfügung ist schließlich deshalb rechtswidrig, weil das Regierungspräsidium nicht der Suchpflicht des § 53 Abs. 3 LBG BW genügt hat.

35

Nach § 53 Abs. 3 Satz 1 LBG BW soll von der Versetzung des Beamten in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit abgesehen werden, wenn ihm ein anderes Amt derselben oder einer anderen Laufbahn übertragen werden kann. Dem Gesetz ist nicht zu entnehmen, dass der Vorrang der Weiterverwendung eines Beamten vor seiner Versorgung nicht gelten soll, wenn die Annahme der Dienstunfähigkeit des Beamten auf der Verweigerung einer von der Behörde angeordneten ärztlichen Begutachtung beruht.

36

§ 53 Abs. 3 Satz 1 LBG BW begründet für den Dienstherrn die Pflicht, nach einer anderweitigen Verwendung des Beamten zu suchen. Die Soll-Vorschrift gestattet eine Abweichung von der gesetzlichen Regel nur in atypischen Ausnahmefällen, in denen das Festhalten an diese Regel auch unter Berücksichtigung des Willens des Gesetzgebers nicht gerechtfertigt ist. Wie sich aus § 53 Abs. 3 Satz 2 LBG BW ergibt, ist die Suche nach einer anderweitigen Verwendung regelmäßig auf den gesamten Bereich des Dienstherrn zu erstrecken. Da es um Vorgänge aus dem Verantwortungsbereich des Dienstherrn geht, die dem Einblick des betroffenen Beamten in aller Regel entzogen sind, ist es Sache des Dienstherrn, schlüssig darzulegen, dass er entsprechend § 53 Abs. 3 LBG BW nach einer Möglichkeit einer anderweitigen Verwendung des dienstunfähigen Beamten gesucht hat (Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 2 C 73.08 - BVerwGE 133, 297 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 25 jeweils Rn. 20 ff.).

37

Aus den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs und auch aus den Verwaltungsakten, auf die der Verwaltungsgerichtshof nach § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO verwiesen hat, ergibt sich nicht, dass der Beklagte als Dienstherr der ihm obliegenden Suchpflicht Genüge getan hat.

38

4. Ist eine Verwaltungsentscheidung, wie hier nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG BW, gebunden und trifft die von der Behörde gegebene Begründung nicht zu, so obliegt dem Gericht nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Prüfung, ob der Verwaltungsakt aus anderen als den von der Behörde genannten Gründen rechtmäßig ist (Urteil vom 19. August 1988 - BVerwG 8 C 29.87 - BVerwGE 80, 96).

39

Hier scheidet jedoch die Prüfung im gerichtlichen Verfahren aus, ob die Klägerin zum Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LBG dienstunfähig war. Denn hierfür bestand kein tatsächlicher Anhaltspunkt.