Verwaltungsgericht Bayreuth Urteil, 31. Jan. 2017 - B 5 K 15.306

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Der Kläger begehrt die Gewährung weiterer Beihilfeleistungen für die Anschaffung der ihm ärztlich verordneten zwei Hörgeräte.

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Er ist als Bundesbeamter im Ruhestand Versorgungsempfänger der Beklagten mit einem Beihilfebemessungssatz von 70 v.H.

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Am 17. Januar 2011 beantragte der Kläger die Gewährung von Beihilfe für die am selben Tag erfolgte Beschaffung von zwei Hörgeräten zu einem Preis von jeweils 2 099 € sowie für die Beschaffung von zwei Maßotoplastiken zu einem Preis von jeweils 69 €. Der Rechnungsbetrag belief sich nach Abzug eines Kundenrabatts auf 4 124,10 €. Mit Bescheid vom 26. Januar 2011 setzte die Beklagte die Beihilfe insoweit auf einen Betrag von 1 435 € fest. Sie stützte sich auf die Höchstbetragsregelung des § 25 Abs. 1 Satz 2 der Bundesbeihilfeverordnung - BBhV - i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5, die die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für Hörgeräte, einschließlich der Nebenkosten, auf einen Betrag von 1 025 € je Ohr beschränkte.

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Auf die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe von 1 451,87 € zu gewähren.

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Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung der Beklagten stattgegeben und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Aufwendungen für beide Hörgeräte seien zwar grundsätzlich beihilfefähig, da sie im Sinne des § 6 Abs. 1 BBhV notwendig sowie wirtschaftlich angemessen und die Hörgeräte - wie von § 25 Abs. 1 BBhV vorausgesetzt - erforderlich seien. Die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für Hörgeräte einschließlich der Nebenkosten sei aber durch § 25 Abs. 1 Satz 2 BBhV i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 wirksam auf 1 025 € je Ohr begrenzt. Diese Höchstbetragsregelung finde ihre Rechtsgrundlage in § 80 Abs. 4 Bundesbeamtengesetz. Sie verstoße nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG. Ebenso stehe sie mit der verfassungsrechtlich in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Fürsorgepflicht des Dienstherrn in Einklang. Das Fehlen einer abstrakt-generellen Härtefallregelung für die Fälle, in denen ein Beamter wegen der Höhe seiner Alimentation in nicht mehr zumutbarer Weise mit krankheitsbedingten Aufwendungen belastet werde, ändere daran nichts. Denn unzumutbare Belastungen könnten, ohne dass es auf das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke ankomme, bis zum Erlass einer ausdrücklichen Regelung im Einzelfall durch die entsprechende Anwendung der Belastungsgrenze des § 50 Abs. 1 BBhV vermieden werden. Ob dem Kläger bei Anwendung der Belastungsgrenze eine weitere Beihilfe zustehe, sei in einem von ihm durch einen entsprechenden Antrag einzuleitenden gesonderten Verwaltungsverfahren zu ermitteln. Einen solchen Antrag habe der Kläger bisher nicht gestellt, so dass auch das (hilfsweise) auf Neubescheidung gerichtete Begehren keinen Erfolg habe.

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Mit seiner Revision macht der Kläger Rechts- und Verfahrensfehler geltend. Er rügt eine Verletzung des Art. 33 Abs. 5 GG. Eine Höchstbetragsregelung, die - wie nach der hier noch maßgeblichen beihilferechtlichen Bestimmung - in den typischen Fällen keine ausreichende Versorgung mit Hörgeräten gewährleiste, verstoße gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Der für Hörgeräte festgesetzte Höchstbetrag von 1 025 € je Ohr sei willkürlich und mit den tatsächlichen durchschnittlichen Kosten für Hörgeräte nicht in Übereinstimmung zu bringen. Dies stelle auch eine Art der Altersdiskriminierung dar, da Schwerhörigkeit eine Erkrankung sei, die in der Regel im fortgeschrittenen Lebensalter auftrete. Das angefochtene Urteil verletze zudem § 50 Abs. 1 BBhV. Diese Regelung könne nicht analog angewandt werden, da es sowohl an einer planwidrigen Regelungslücke als auch an einer Vergleichbarkeit der Sachverhalte fehle. Erforderliche Hilfsmittel seien in der Regel erheblich teurer als nichtverschreibungspflichtige Arzneimittel. Darüber hinaus habe das Oberverwaltungsgericht das Gebot der prozessualen Fairness verletzt und eine unzulässige Überraschungsentscheidung getroffen.

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Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

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Die Revision, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO), hat Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), soweit das Oberverwaltungsgericht entscheidungstragend angenommen hat, § 50 Abs. 1 der Bundesbeihilfeverordnung vom 13. Februar 2009 (BGBl I S. 326) in der hier anzuwendenden Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Bundesbeihilfeverordnung vom 17. Dezember 2009 (BGBl I S. 3922) - BBhV - sei auf Aufwendungen, die den in der Bundesbeihilfeverordnung für Hörgeräte einschließlich Nebenkosten festgesetzten Höchstbetrag überstiegen, entsprechend anzuwenden. Vielmehr ist insoweit § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV analog heranzuziehen. Ob ein Anspruch auf die geltend gemachte weitere Beihilfe bei Berücksichtigung dieser Vorschrift abzulehnen ist und sich die Entscheidung somit aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig erweist, kann der Senat mangels ausreichender Tatsachenfeststellungen nicht entscheiden. Die Sache ist daher gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen. Damit bedarf es keiner Entscheidung über die von der Revision vorgebrachten Verfahrensrügen.

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Die Voraussetzungen für die geltend gemachte weitere Beihilfe, die sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 2, § 6 Abs. 1 Satz 1 und § 25 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. Ziff. 1 Anlage 5 BBhV ergeben, sind dem Grunde nach erfüllt. Für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfe verlangt wird (stRspr, vgl. Urteil vom 8. November 2012 - BVerwG 5 C 4.12 - Buchholz 270.1 § 22 BBhV Nr. 1 Rn. 12 m.w.N.). Maßgeblicher Zeitpunkt ist danach hier der Tag der Rechnungsstellung des Hörgeräteakustikers am 17. Januar 2011. Nach den genannten Bestimmungen haben Versorgungsempfänger einen Anspruch auf Beihilfe zu den notwendigen und wirtschaftlich angemessenen Aufwendungen für ein ärztlich verordnetes Hilfsmittel, das im Einzelfall erforderlich ist, um den Erfolg der Krankenbehandlung zu sichern, einer drohenden Behinderung vorzubeugen oder eine Behinderung auszugleichen. Das Hilfsmittel muss zudem in Anlage 5 BBhV genannt sein. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen steht zwischen den Beteiligten nicht im Streit. Zu entscheiden ist allein darüber, ob die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für die Anschaffung von Hörgeräten einschließlich der Nebenkosten zum maßgeblichen Zeitpunkt wirksam auf den Höchstbetrag von 1 025 € je Ohr beschränkt war. Das war der Fall. Ein Ausschluss - oder wie hier - eine Begrenzung der Beihilfefähigkeit stellt sich als Einschränkung des im Beihilferecht verankerten Grundsatzes dar, dass Beihilfe gewährt wird, soweit die Aufwendungen notwendig und angemessen sind (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 BBhV). Sie bedürfen deshalb in formeller Hinsicht einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage (1.) und müssen in materieller Hinsicht mit höherrangigem Recht vereinbar sein (2.) (vgl. Urteile vom 8. November 2012 a.a.O. Rn. 17 und vom 28. Mai 2009 - BVerwG 2 C 28.08 - Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 19 Rn. 14 m.w.N.).

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1. § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 BBhV bestimmt, dass die notwendigen und angemessenen Aufwendungen für die Anschaffung ärztlich verordneter Hörgeräte, einschließlich der Nebenkosten bis zu 1 025 € je Ohr gegebenenfalls zuzüglich der Aufwendungen einer medizinisch notwendigen Fernbedienung beihilfefähig sind.

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Diese Verordnungsregelung beruht auf einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Verordnungsermächtigung. Denn sie wurde auf der Grundlage des § 80 Abs. 4 Bundesbeamtengesetz - BBG - vom 5. Februar 2009 (BGBl I S. 160) in der rückwirkend zum 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Fassung des Gesetzes vom 14. November 2011 (BGBl I S. 2219) erlassen. Danach regelt das Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt, dem Bundesministerium der Finanzen, dem Bundesministerium der Verteidigung und dem Bundesministerium für Gesundheit durch Rechtsverordnung die Einzelheiten der Beihilfegewährung, insbesondere der Höchstbeträge, des völligen oder teilweisen Ausschlusses von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln in Anlehnung an das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch und der Berücksichtigung von Kindern. Von dieser Verordnungsermächtigung ist die in Rede stehende Höchstbetragsregelung gedeckt. Konkrete inhaltliche Vorgaben für die Festlegung und Ausgestaltung der Höchstbeträge sind der Verordnungsermächtigung nicht zu entnehmen. Sie verpflichtet den Verordnungsgeber insbesondere nicht, sich insoweit an den Regelungen des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung (z.B. § 36 Abs. 3 i.V.m. § 35 Abs. 5 Fünftes Buch Sozialgesetzbuch - SGB V - in der Fassung des Gesetzes vom 20. Dezember 1988 , zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. März 2014 ), zu orientieren. Dafür sprechen bereits deutlich der Wortlaut des § 80 Abs. 4 BBG und dessen binnensystematische Gliederung. Nach dem Satzbau bezieht sich das Gebot, sich an das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch anzulehnen, nur auf den ebenfalls beispielhaft aufgezählten völligen oder teilweisen Ausschluss von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln, nicht aber auf Höchstbeträge. Dieser Befund wird durch den in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers bestätigt. In der Gesetzesbegründung zu § 80 Abs. 4 BBG wird zwischen der Festlegung von Höchstbeträgen und dem Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln unterschieden. Die entsprechenden Regelungen des Fünften Buches Sozialgesetzbuch werden dabei - wie sich aus dem Wort "insoweit" erschließt - allein im Hinblick auf die dem Verordnungsgeber eingeräumte Möglichkeit in Bezug genommen, die Beihilfefähigkeit von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln auszuschließen. Nur "insoweit" soll sichergestellt werden, dass für die Beihilfe das gleiche Leistungsprogramm wie für gesetzlich Krankenversicherte gilt (vgl. BTDrucks 16/70769 S. 119).

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2. Die Begrenzung der Beihilfefähigkeit für Hörgeräte auf den Höchstbetrag des § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 BBhV verletzt weder den allgemeinen Gleichheitssatz (a) noch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (b).

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a) Die Höchstbetragsregelung für Hörgeräte ist mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Sie beruht auf einer angesichts der Begrenzung der Beihilfefähigkeit geforderten (vgl. Urteil vom 28. Mai 2009 a.a.O.) inneren, den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG standhaltenden Rechtfertigung (aa). Der Vergleich mit den Regelungen der gesetzlichen Krankenversicherung kann keinen Gleichheitsverstoß begründen (bb). Eine gleichheitswidrige Benachteiligung älterer Beihilfeberechtigter gegenüber jüngeren Beihilfeberechtigten liegt nicht vor (cc).

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aa) Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich zu behandeln, stellt es aber dem Normgeber frei, aufgrund autonomer Wertungen die Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz unterschiedliche Grenzen für den Normgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen können (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 - BVerfGE 118, 79 <100> und vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49 <68> m.w.N.). Knüpft die Ungleichbehandlung nicht an ein personenbezogenes, d.h. von den Betroffenen gar nicht oder nur schwer beeinflussbares Merkmal, sondern an Lebenssachverhalte an oder hängt sie von freiwilligen Entscheidungen der Betroffenen ab, hat der Normgeber grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum. Ein Gleichheitsverstoß ist nur dann anzunehmen, wenn sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten Sachbereiches ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also willkürlich erscheint. Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Normgeber dagegen regelmäßig engen rechtlichen Bindungen. Dies gilt auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 a.a.O. m.w.N.). Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz kann in diesen Fällen schon dann angenommen werden, wenn für die Differenzierung keine Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können. Für beide Fallgruppen gilt, dass die vom Normgeber für eine Differenzierung im Beihilferecht angeführten Gründe auch vor der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn Bestand haben müssen, in der die Beihilfe ihre Grundlage hat (vgl. zu Vorstehendem insgesamt Urteile vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 5 C 3.12 - Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 43 Rn. 29 und vom 5. Mai 2010 - BVerwG 2 C 12.10 - ZBR 2011, 126 Rn. 10 f. jeweils m.w.N.). Zwar begründet die Durchbrechung einer vom Gesetz selbst statuierten Sachgesetzlichkeit für sich genommen noch keine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG. Sie kann jedoch ein Indiz für eine objektiv willkürliche Regelung oder das Fehlen eines nach Art und Gewicht hinreichenden Rechtfertigungsgrundes darstellen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. September 2009 - 1 BvR 2275/07 - ZOV 2009, 291 <295> m.w.N.). Solange der Gesetzgeber am gegenwärtig praktizierten "Mischsystem" aus privat finanzierter Vorsorge und ergänzender Beihilfe festhält, ist daher eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes indiziert, wenn eine bestimmte Regelung die im Beihilfesystem angelegte Sachgesetzlichkeit, dass notwendige und angemessene Aufwendungen beihilfefähig sind, ohne zureichenden Grund verlässt.

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Hieran gemessen ist der für Hörgeräte in § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 BBhV festgesetzte Höchstbetrag nicht als willkürlich zu beanstanden. Der Senat ist auf eine Willkürprüfung beschränkt, da dieser Betrag an sachliche Unterschiede zwischen den in Anlage 5 BBhV genannten Hilfsmitteln anknüpft und hierdurch auch keine mittelbare Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt wird. Die durch den Höchstbetrag bedingte Leistungsbegrenzung beruht auf einem auch unter Berücksichtigung der Fürsorgepflicht plausiblen und sachlich vertretbaren Grund. Bei der Entscheidung, ob und für welche Hilfsmittel im Einzelnen die notwendigen und angemessenen Anschaffungskosten nur bis zu einer bestimmten Obergrenze als beihilfefähig anerkannt und demzufolge die Beihilfeberechtigten gegebenenfalls mit einem Teil dieser Kosten belastet werden, steht dem Normgeber ein Gestaltungsspielraum zu (vgl. Urteile vom 28. April 2011 - BVerwG 2 C 51.08 - ZBR 2011, 379 Rn. 14 und vom 31. Januar 2002 - BVerwG 2 C 1.01 - Buchholz 237.0 § 101 BaWüLBG Nr. 1 S. 2 f.). Die Festlegung des in Rede stehenden Höchstbetrages für Hörgeräte überschreitet diesen Spielraum nicht. Sie erlaubt in einer Vielzahl von Fällen die Anschaffung medizinisch notwendiger und technisch hochwertiger Hörgeräte. Soweit eine Zuzahlung erforderlich ist, liegt dem Höchstbetrag erkennbar die willkürfreie Wertung zugrunde, dass es sich insoweit um hochpreisige Hilfsmittel handelt, die im Allgemeinen eine längere Lebensdauer aufweisen und nicht in kürzeren Abständen angeschafft werden müssen. Demzufolge verteilt sich eine etwaige den Beihilfeberechtigten treffende finanzielle Belastung rechnerisch auf mehrere Jahre, sodass dieser regelmäßig in der Lage sein wird, hierfür eine entsprechende Eigenvorsorge zu treffen.

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bb) Eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG lässt sich auch nicht damit begründen, dass gesetzlich Krankenversicherte nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2009 - B 3 KR 20/08 R - BSGE 105, 170) einen Anspruch auf kostenfreie Versorgung mit einem Hörgerät haben, das einen im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung festgelegten Festbetrag übersteigt, wenn eine objektiv ausreichende Versorgung zum Festbetrag unmöglich ist. Unabhängig davon, ob hier überhaupt ein solcher Fall vorliegt, wird das Gebot der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG in der Regel und so auch hier durch Unterschiede in der Leistungsgewährung nach den Beihilfevorschriften des Bundes und den Vorschriften des Fünften Buches Sozialgesetzbuch nicht verletzt. Denn die Krankheitsvorsorge aufgrund von Beihilfe und ergänzender Privatversicherung unterscheidet sich im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Verankerung, die Finanzierung, die Leistungsvoraussetzungen, das Leistungsspektrum und die Leistungsformen grundlegend von der gesetzlichen Krankenversicherung (vgl. Urteil vom 5. Mai 2010 a.a.O. Rn. 17 m.w.N.).

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cc) Die höhenmäßige Begrenzung der Beihilfefähigkeit für Hörgeräte benachteiligt - entgegen der Auffassung des Klägers - auch nicht gleichheitswidrig Beihilfeberechtigte "im fortgeschrittenen Lebensalter" gegenüber jüngeren Beihilfeberechtigten. Sie unterscheidet nicht zwischen diesen beiden Personengruppen, sondern gilt unterschiedslos für alle Beihilfeberechtigten. Mithin wird der Beihilfeanspruch für ältere Beihilfeberechtigte nicht von anderen als den für jedermann geltenden Voraussetzungen abhängig gemacht. Zwar kann auch eine gesetzliche Regelung, deren Wortlaut eine Ungleichbehandlung vermeidet, dann dem Gleichheitssatz widersprechen, wenn sich aus ihrer praktischen Auswirkung eine offenbare und sachlich nicht mehr zu rechtfertigende Ungleichheit ergibt und diese ungleiche Auswirkung gerade auf die rechtliche Gestaltung zurückzuführen ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Dezember 1968 - 2 BvE 1, 3 und 5/67 - BVerfGE 24, 300 <358> und Beschluss vom 9. August 1978 - 2 BvR 831/76 - BVerfGE 49, 148 <165>). Diese Voraussetzungen liegen hier jedoch nicht vor. Es ist bereits nicht offensichtlich, dass die Begrenzung der Beihilfefähigkeit für Hörgeräte typischerweise und damit in aller Regel einen Kreis von Beihilfeberechtigten in der Weise betrifft, dass eine Art. 3 Abs. 1 GG zuwiderlaufende "Altersdiskriminierung" - wie sie der Kläger geltend macht - in Erwägung gezogen werden könnte.

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b) Die Höchstbetragsregelung für Hörgeräte muss mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die auf Bundesebene einfachgesetzlich in § 78 BBG normiert und als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich verankert ist (vgl. Urteil vom 13. Dezember 2012 a.a.O. Rn. 15 ff.), in Einklang stehen (aa). Dabei kann hier offenbleiben, ob die Bundesbeihilfeverordnung in Bezug auf die Leistungsbegrenzung gemäß § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 BBhV den Anforderungen der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht nur dann in vollem Umfang gerecht wird, wenn sie eine abstrakt-generelle Regelung zur Vermeidung unzumutbarer Härten im Einzelfall vorhält. Denn an einer solchen Härtefallregelung mangelt es hier nicht (bb).

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aa) Die Fürsorgepflicht ergänzt die ebenfalls in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn. Sie fordert, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten bzw. Versorgungsempfänger und ihrer Familien auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt oder Tod sicherstellt. Ob er diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, über Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise erfüllt, bleibt von Verfassungs wegen seiner Entscheidung überlassen (stRspr, vgl. z.B. Urteile vom 10. Oktober 2013 - BVerwG 5 C 32.12 - zur Veröffentlichung in Buchholz vorgesehen Rn. 24 = NVwZ-RR 2014, 240 <242>; vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 5 C 3.12 - Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 43 Rn. 18; vom 28. April 2011 - BVerwG 2 C 51.08 - ZBR 2011, 379 Rn. 14 und vom 28. Mai 2008 - BVerwG 2 C 1.07 - Buchholz 237.8 § 90 RhPLBG Nr. 4 Rn. 25 jeweils m.w.N.). Für die genannten besonderen Belastungssituationen wird die Fürsorgepflicht grundsätzlich abschließend durch die Beihilfevorschriften konkretisiert (stRspr, vgl. z.B. Urteil vom 10. Oktober 2013 a.a.O. Rn. 25 m.w.N.). Im Bereich der Krankenvorsorge verpflichtet sie den Dienstherrn, den Beamten bzw. Versorgungsempfänger von in Hinblick auf seine Alimentation unzumutbaren und unabwendbaren Belastungen freizuhalten (vgl. Beschluss vom 22. März 2005 - BVerwG 2 B 9.05 -), gebietet aber keine lückenlose Erstattung aller krankheitsbedingten Kosten. Daher ist der Dienstherr aus Gründen der Fürsorgepflicht grundsätzlich nicht gehindert, im Rahmen der nach medizinischer Einschätzung behandlungsbedürftigen Leiden Unterschiede zu machen und die Beihilfefähigkeit aus triftigen Gründen zu beschränken oder ganz auszuschließen (stRspr, vgl. z.B. Urteile vom 13. Dezember 2012 a.a.O. Rn. 19; vom 24. Februar 2011 - BVerwG 2 C 9.10 - USK 2011, 88 Rn. 15 und vom 28. Mai 2008 a.a.O. Rn. 25 f. sowie Beschluss vom 18. Januar 2013 - BVerwG 5 B 44.12 - juris Rn. 8, jeweils m.w.N.). Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat der Dienstherr, wenn er sich - wie nach dem gegenwärtig praktizierten System - entscheidet, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, die zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge ergänzend hinzutreten, und dabei für bestimmte krankheitsbedingte Aufwendungen einen Leistungsausschluss oder eine Leistungsbegrenzung vorsieht, dafür zu sorgen, dass der Beamte bzw. Versorgungsempfänger nicht mit erheblichen finanziellen Kosten belastet bleibt, die er durch die Regelalimentation und eine zumutbare Eigenvorsorge nicht bewältigen kann. Geschieht dies nicht und führt eine Beschränkung zu unzumutbaren Belastungen, ist der nicht zur Disposition des Dienstherrn stehende Wesenskern der Fürsorgepflicht mit der Folge betroffen, dass die Beihilfefähigkeit nicht ausgeschlossen oder begrenzt werden darf (vgl. Urteil vom 13. Dezember 2012 a.a.O. Rn. 21 m.w.N.).

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bb) Es kann hier dahinstehen, ob und in wie vielen Fällen die mit dem Höchstbetrag verbundene Begrenzung der Beihilfefähigkeit für Hörgeräte ausnahmsweise zu einer unzumutbaren Belastung der Beihilfeberechtigten führt. Ferner muss nicht entschieden werden, ob der Verordnungsgeber aus Gründen der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht für solche Fälle normative Vorkehrungen treffen musste. Ebenso kann offenbleiben, ob die Leistungsbegrenzung gemäß § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 BBhV ohne eine abstrakt-generelle Regelung zur Vermeidung unzumutbarer Härten insgesamt oder nur teilweise unwirksam gewesen ist. Denn selbst wenn es einer Härtefallregelung bedurfte, fehlte es zu dem entscheidungserheblichen Zeitpunkt an einer solchen nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar Bundesrecht verletzt, soweit es der Sache nach § 50 Abs. 1 BBhV analog angewandt hat ((1)). Eine etwaige Regelungslücke war aber durch analoge Anwendung des § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV zu schließen ((2)).

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(1) Eine Analogie zu § 50 Abs. 1 BBhV scheidet aus. Jede Art der gesetzesimmanenten richterlichen Rechtsfortbildung - hier die Analogie - setzt eine Regelungslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes - hier im materiellen Sinne - voraus. Ob eine Regelungslücke vorliegt, ist danach zu beurteilen, ob die vom Regelungsprogramm des Verordnungsgebers erfassten Fälle in den Vorschriften der Verordnung tatsächlich Berücksichtigung gefunden haben. Sie ist zu bejahen, wenn festzustellen ist, dass der Wortlaut der Verordnungsregelungen nicht alle Fälle erfasst, die nach deren Sinn und Zweck erfasst sein sollten (vgl. z.B. für Gesetze im formellen Sinne Urteil vom 12. September 2013 - BVerwG 5 C 35.12 - zur Veröffentlichung in Buchholz vorgesehen Rn. 27 = DVBl 2014, 307 <309> m.w.N.). Darüber hinaus ist eine vergleichbare Sach- und Interessenlage erforderlich. Die Bundesbeihilfeverordnung weist zwar für Härtefälle, die sich aus der Anwendung der Höchstbetragsregelung für Hörgeräte ergeben, eine planwidrige Regelungslücke auf ((a)). Die Sach- und Interessenlage in derartigen Fällen ist indessen nicht die gleiche, die der in § 50 Abs. 1 BBhV getroffenen Regelung zugrunde liegt ((b)).

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(a) Die hier anzuwendende Bundesbeihilfeverordnung vom 13. Februar 2009 in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Bundesbeihilfeverordnung vom 17. Dezember 2009 war lückenhaft. Sie traf - was zwischen den Beteiligten nicht im Streit steht - für den in Rede stehenden Sachverhalt keine ausdrückliche Härtefallregelung. Allerdings war ihr zu entnehmen, dass den Beihilfeberechtigten nach dem Plan des Verordnungsgebers ausnahmsweise ein über das geregelte Beihilfeniveau hinausgehender Anspruch zugestanden werden soll, wenn und soweit sie infolge eines teilweisen oder vollständigen Ausschlusses der Beihilfefähigkeit mit Kosten belastet blieben, die ihre finanziellen Möglichkeiten erheblich übersteigen. Dafür sprechen die bereits in der hier anzuwendenden Fassung enthaltenen zahlreichen Härtefallregelungen für andere Konstellationen. So sind beispielsweise nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BBhV andere (als notwendige und wirtschaftlich angemessene) Aufwendungen ausnahmsweise beihilfefähig, soweit die Ablehnung der Beihilfe im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG eine besondere Härte darstellen würde. Darüber hinaus regelt § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV, dass getätigte Aufwendungen für Hilfsmittel und Geräte zur Selbstbehandlung und Selbstkontrolle im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 1 BBhV, die weder in Anlage 5 oder 6 aufgeführt noch mit den aufgeführten Gegenständen vergleichbar sind, ausnahmsweise beihilfefähig sind, wenn dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG notwendig ist. Des Weiteren sieht § 31 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2 BBhV vor, dass Fahrtkosten einschließlich Flugkosten anlässlich von Behandlungen außerhalb der Europäischen Union ausnahmsweise beihilfefähig sind, soweit sie aus zwingenden medizinischen Gründen im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG erforderlich sind. In dieselbe Richtung weist § 41 Abs. 3 BBhV, wonach das Bundesministerium des Innern die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Maßnahmen zur Früherkennung, Überwachung und Verhütung von Erkrankungen, die nicht nach anderen Vorschriften dieser Verordnung beihilfefähig sind, in Verwaltungsvorschriften für diejenigen Fälle ausnahmsweise zulassen kann, in denen die Gewährung von Beihilfe im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG notwendig ist. Ebenso bestimmt § 47 Abs. 1 BBhV, dass die oberste Dienstbehörde oder eine von ihr bestimmte Behörde im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG den Bemessungssatz für Aufwendungen anlässlich einer Dienstbeschädigung angemessen erhöhen kann, soweit nicht bereits Ansprüche nach dem Bundesversorgungsgesetz bestehen; gemäß § 47 Abs. 3 Satz 1 BBhV kann sie den Bemessungssatz in weiteren besonderen Ausnahmefällen im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern angemessen erhöhen, wenn dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG zwingend geboten ist. Dass der Verordnungsgeber die angeführten Regelungen nicht als abschließend und demzufolge den Höchstbetrag für Hörgeräte nicht als starre Obergrenze verstanden hat, zeigt sich daran, dass er in die am 20. September 2012 in Kraft getretene Dritte Verordnung zur Änderung der Bundesbeihilfeverordnung vom 8. September 2012 (BGBl I S. 1935) - BBhV n.F. - eine ausdrückliche Härtefallregelung für Hörgeräte aufgenommen hat. Nach Ziff. 8.8 der Anlage 11 zu § 25 Abs. 1 und 4 BBhV n.F. kann der Höchstbetrag für Hörgeräte überschritten werden, soweit dies erforderlich ist, um eine ausreichende Versorgung bei beidseitiger an Taubheit grenzender Schwerhörigkeit oder bei vergleichbar schwerwiegenden Sachverhalten zu gewährleisten. Zudem hat der Verordnungsgeber mit § 6 Abs. 7 Satz 1 BBhV n.F. eine allgemeine Härtefallregelung geschaffen.

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(b) Eine Analogie scheidet jedoch aus, weil der hier zu beurteilende Sachverhalt mit dem von § 50 Abs. 1 BBhV erfassten Sachverhalt nicht vergleichbar ist. Der Verordnungsgeber wollte mit §§ 49 und 50 BBhV die Maßnahmen des zum 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Modernisierungsgesetz - GMG -) vom 14. November 2003 (BGBl I S. 2190) wirkungsgleich auf den Beihilfebereich übertragen. Die Beihilfeberechtigten sollten in entsprechender Weise wie die gesetzlich Krankenversicherten zur Kostentragung herangezogen werden. Dementsprechend sieht § 49 BBhV vergleichbar der Regelung der gesetzlichen Krankenversicherung über die Zuzahlungspflicht (§ 61 SGB V) einen Abzug von Eigenbehalten vor (vgl. Begründung des Entwurfs der Bundesbeihilfeverordnung, Stand: 2. April 2007, S. 34). § 50 Abs. 1 BBhV setzt daneben die Regelung der gesetzlichen Krankenversicherung über die Begrenzung der Zuzahlungspflicht (§ 62 SGB V) um (vgl. Begründung des Entwurfs der Beihilfeverordnung a.a.O. S. 36). Danach sind auf Antrag Eigenbehalte nach § 49 BBhV von den beihilfefähigen Aufwendungen oder der Beihilfe für ein Kalenderjahr nicht abzuziehen, soweit sie die Belastungsgrenze nach Satz 4, d.h. zwei oder ein Prozent der jährlichen Einnahmen nach § 39 Abs. 3 Satz 3 bis 7 BBhV, übersteigen. Im Unterschied dazu geht es bei der Gewährung einer über das geregelte Beihilfeniveau hinausgehenden Leistung nicht darum, eine wirkungsgleiche Belastung zwischen Beihilfeberechtigten und gesetzlich Krankenversicherten herzustellen. Die Einräumung eines Beihilfeanspruchs über den festgelegten Höchstbetrag hinaus dient allein der Erfüllung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn im Einzelfall.

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(2) Die planwidrige Regelungslücke ist mit Blick auf die vergleichbare Sach- und Interessenlage durch entsprechende Heranziehung des § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV zu schließen.

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Nach § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV sind getätigte Aufwendungen für Hilfsmittel und Geräte zur Selbstbehandlung und Selbstkontrolle im Sinne des Absatzes 1 Satz 1, die weder in Anlage 5 oder 6 aufgeführt noch mit den aufgeführten Gegenständen vergleichbar sind, ausnahmsweise beihilfefähig, wenn dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG notwendig ist. Die Entscheidung hierüber ist von Amts wegen in dem durch Beihilfeantrag eingeleiteten Verfahren zu treffen. Bei wertender Betrachtung macht es aus der Sicht der Fürsorgepflicht keinen sachlichen Unterschied, ob bei der Anschaffung von Hilfsmitteln der vollständige Ausschluss der Beihilfefähigkeit oder deren höhenmäßige Begrenzung zu einer unzumutbaren finanziellen Belastung der Beihilfeberechtigten führt. Sowohl in den in § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV geregelten Fallkonstellationen als auch in dem nicht geregelten Fall, dass für ein in der Anlage 5 genanntes Hilfsmittel ein Höchstbetrag als Obergrenze für die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen festgelegt ist, bedarf es eines über das geregelte Beihilfeniveau hinausgehenden Anspruchs, um zu gewährleisten, dass der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht auch unter Berücksichtigung des pauschalierenden und typisierenden Charakters der Beihilfevorschriften im Einzelfall genügt wird.

26

Das Oberverwaltungsgericht hat keine tatsächlichen Feststellungen dazu getroffen, ob die Ablehnung der Gewährung weiterer Beihilfeleistungen für die Anschaffung der Hörgeräte eine besondere Härte für den Kläger darstellt. Die Sache ist daher an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen, damit es diese Prüfung nachholen kann.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 6.233,50 Euro festgesetzt.

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die ausdrücklich geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO sind nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Art und Weise dargelegt bzw. liegt jedenfalls nicht vor.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind anzunehmen, wenn in der Antragsbegründung ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. etwa BVerfG, B. v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - NJW 2009, 3642) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (BVerwG, B. v. 10.3.2004 - 7 AV 4.03 - DVBl 2004, 838/839). Schlüssige Gegenargumente in diesem Sinne liegen dann vor, wenn der Rechtsmittelführer substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung im Ergebnis unrichtig ist (vgl. BVerfG, B. v. 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 - NVwZ 2011, 546/548). Welche Anforderungen an Umfang und Dichte der Darlegung zu stellen sind, hängt wesentlich von der Intensität ab, mit der die Entscheidung begründet worden ist (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 64 m. w. N.).

Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage der Klägerin auf Gewährung von Pauschalbeihilfe für häusliche Pflege im Zeitraum 1. Januar 2010 bis einschließlich 31. Januar 2011 in Höhe von 6.233,50 Euro (70 v. H. von 8.905 Euro) mit der Begründung abgewiesen, der dem Grunde nach bestehende Anspruch der Klägerin auf Gewährung der begehrten Pauschalbeihilfe scheitere daran, dass die Antragsfrist nach § 48 Abs. 7 Satz 1 BayBhV nicht gewahrt worden sei. Nach dieser Vorschrift könne Beihilfe nur gewährt werden, wenn sie innerhalb eines Jahres nach Entstehen der Aufwendungen oder der Ausstellung der Rechnung beantragt werde. Bei Beihilfen wie der hier in Rede stehenden Pauschalbeihilfe für häusliche Pflege nach § 32 Abs. 2 Satz 2 BayBhV sei für den Fristbeginn gemäß § 48 Abs. 7 Satz 2 BayBhV der letzte Tag des Monats maßgebend, in dem die Pflege erbracht wurde. Die Fristberechnung richte sich nach § 187 Abs. 1 i. V. m. § 188 Abs. 2 BGB. Der Beklagte habe daher zu Recht die im Februar 2012 beantragte Pauschalbeihilfe für den Zeitraum 1. Januar 2010 bis einschließlich 31. Januar 2011 wegen Fristablaufs abgelehnt. § 48 Abs. 7 Satz 2 BayBhV zeige, dass die Antragsfrist auch für die in Rede stehenden Pauschalbeihilfen gelte. Auch bei dieser Leistung könnten sich Unterbrechungszeiten, Änderungen in Bestand und Höhe ergeben. Der Umstand, dass bei den Leistungen der privaten Pflegeversicherung eine andere Handhabung im Sinne einer automatisch laufenden monatlichen Zahlung erfolge, ändere hieran angesichts der Unterschiede zwischen dem privaten Versicherungssystem und dem öffentlich-rechtlichen Beihilfesystem nichts. Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand könne ebenfalls nicht gewährt werden, da die Voraussetzungen des Art. 32 BayVwVfG nicht vorlägen. Insbesondere sei nicht erkennbar, dass der Vertreter der Klägerin durch deren Betreuung durchgehend nicht in der Lage gewesen sei, bis zum Ablauf der Jahresfrist einen Beihilfeantrag zu stellen.

Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts werden durch das Vorbringen der Klägerin im Zulassungsverfahren - mit dem sie sich im Wesentlichen gegen die Einschätzung des Verwaltungsgerichts wendet, ihr Vertreter habe die verspätete Beantragung der Beihilfe verschuldet - nicht ernstlich in Frage gestellt. Es werden keine Gesichtspunkte aufgezeigt, die weiterer Klärung in einem Berufungsverfahren bedürfen.

Mit ihrer Rüge, das Verwaltungsgericht setze sich nicht mit ihrer Argumentation auseinander, sie bzw. ihr Vertreter sei auf die Antragsfrist nicht hingewiesen worden, so dass insoweit keine schuldhafte Unkenntnis vorliege, hat die Klägerin keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils aufgezeigt. Das Verwaltungsgericht hat sich sehr wohl mit dieser Argumentation der Klägerin auseinandergesetzt und darauf hingewiesen, es könne dahinstehen, ob der Beklagte die Klägerin konkret auf die Bedeutung der Jahresfrist hingewiesen habe, da der Beamte verpflichtet sei, sich selbst in geeigneter Weise zuverlässig über die geltenden Anforderungen zu informieren (vgl. UA S. 7). Diese Einschätzung des Verwaltungsgerichts ist zutreffend. Denn es entspricht ständiger Rechtsprechung (vgl. BVerwG, U. v. 30.1.1997 - 2 C 10.96 - BVerwGE 104, 55; VGH BW, U. v. 3.12.2013 - 4 S 221/13 - VBlBW 2015, 162 Rn. 24), worauf das Verwaltungsgericht ebenfalls zu Recht hingewiesen hat (vgl. UA S. 7), dass sich eine allgemeine Pflicht des Dienstherrn, seine Beamten über alle für sie einschlägigen Vorschriften zu belehren, nicht aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht ableiten lässt. Die Informationsobliegenheiten des Beamten gelten in gleichem Maße für den Vertreter oder den Betreuer desjenigen Beamten, der seinen Informationspflichten aufgrund einer Erkrankung nicht mehr selbst nachkommen kann. Ihn trifft ebenso wie den Beamten die Pflicht, sich entsprechend rechtskundig zu machen (BayVGH, B. v. 15.9.2010 - 14 ZB 10.1096 - juris Rn. 7 m. w. N.).

Soweit die Klägerin dem entgegen hält, entsprechende Informationen des Dienstherrn müssten jedenfalls richtig und vollständig sein, was gegenständlich nicht der Fall gewesen sei, kann sie ebenfalls nicht durchdringen. Insbesondere die von ihr in diesem Zusammenhang angeführten Ausführungen der Erläuterung Nr. 2405 im Beihilfebescheid vom 15. Januar 2010, es werde „darauf hingewiesen, dass eine Änderung der Pflegestufe der Beihilfestelle mitzuteilen“ sei, sowie der weitere Hinweis, es werde „eine Pauschalbeihilfe in Höhe von monatlich 675,00 € (ab 1. Januar 2010 685,00 €) gewährt“, sind nicht falsch, unvollständig oder irreführend. Mit seiner Erläuterung Nr. 2405 hat der Beklagte objektiv erkennbar nicht allgemein zum Bezug von Pflegegeld informiert, sondern aufgrund ihrer Antragstellung erstmalig in einem Beihilfebescheid an die Klägerin festgestellt, dass bei ihr (1.) nach der schriftlichen Leistungszusage der Pflegeversicherung eine Pflegebedürftigkeit nach Pflegestufe III vorliegt, (2.) eine Pauschalbeihilfe in Höhe von monatlich 675 Euro gewährt wird, (3.) die Pauschalbeihilfe ab 1. Januar 2010 685,00 Euro beträgt und (4.) Änderungen der Pflegestufe der Beihilfestelle mitzuteilen sind. Weitergehende verfahrensrechtliche Informationen zur Gewährung einer Pauschalbeihilfe wie Antragsmodalitäten und eventuelle Ausschlussfristen sind der Erläuterung Nr. 2405 nicht zu entnehmen und waren aus der Sicht des Beklagten auch entbehrlich. Denn allgemeine Hinweise zur Gewährung einer monatlichen Pauschalbeihilfe bei häuslicher Pflege einschließlich verfahrensrechtlicher Informationen hatte der Vertreter der Klägerin bereits dem - zeitlich dem Beihilfebescheid vorangegangenen - Schreiben des Beklagten vom 5. Januar 2010 entnehmen können. Unter besonderer Hervorhebung ist dort vermerkt, dass die Pauschalbeihilfe „frühestens nach Ablauf des jeweiligen Kalendermonats mit einem formgerechten Beihilfeantrag unter Beifügung eines formlosen Nachweises der Pflegeperson über die erbrachte Pflege geltend gemacht werden“ könne. Der besondere Hinweis auf eine Beantragung „nach Ablauf des jeweiligen Kalendermonats“ wäre entbehrlich gewesen, wenn eine einmalige Antragstellung für den Bezug der Pauschalbeihilfe ausreichend gewesen wäre. Durch diese Formulierung wird deutlich, dass die Gewährung einer Pauschalbeihilfe für häusliche Pflege dem üblichen Beihilfeverfahren folgt: Entstehen der Aufwendungen, Antragstellung, Beihilfegewährung für zurückliegende Zeiträume. Auch die weiteren Ausführungen im Schreiben des Beklagten vom 5. Januar 2010, auf Antrag könne „für die Dauer von jeweils bis zu sechs Monaten monatlich ein Abschlag gezahlt werden“, wären überflüssig, wenn die Pauschalbeihilfe für häusliche Pflege lediglich einmal zu beantragen wäre. Hiervon musste auch die Klägerin ausgehen, die als langjährige Beihilfeberechtigte nicht über grundlegende Prinzipien der Beihilfebeantragung aufzuklären war. Auch ihr Vertreter, auf dessen Verschulden es vorliegend maßgeblich ankommt (vgl. Art. 32 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG, der auf die als Ausschlussfrist ausgestaltete Antragsfrist nach Art. 48 Abs. 7 Satz 1 BayBhV anwendbar ist, vgl. BayVGH, B. v. 15.9.2010 - 14 ZB 10.1096 - juris Rn. 6 m. w. N.), konnte daher weder aus den unter Nr. 2405 des Beihilfebescheids vom 15. Januar 2010 angeführten Erläuterungen noch aus dem Inhalt des Schreibens vom 5. Januar 2010 folgern, dass der Klägerin aufgrund ihres Antrags vom 9. Januar 2010 Pauschalbeihilfe nicht nur für die Monate August bis einschließlich Dezember 2009, sondern darüber hinaus für die Monate ab Januar 2010 bewilligt und gezahlt werden würde. Dass dem nicht so ist, hätte dem Vertreter der Klägerin auch anhand der Kontobewegungen auffallen müssen. Ungeachtet dessen ist selbst dann, wenn man von der Mehrdeutigkeit der Erläuterung Nr. 2405 bzw. des Informationsschreibens vom 5. Januar 2010 ausgehen würde, von einem Verschulden i. S. v. Art. 32 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG auszugehen, wenn der Beihilfeberechtigte oder dessen Vertreter bei möglicherweise missverständlicher Auskunft der Beihilfestelle in Bezug auf etwaige Ausschlussfristen - wie vorliegend - nicht rückfragt bzw. er sich nicht weiter informiert, sondern sich auf seine eigene Auslegung der Auskunft verlässt (BayVGH, B. v. 15.9.2010 a. a. O. Rn. 7).

Auch ihr Verweis auf die Ausführungen auf Seite 19 der Informationsschrift „Das bayerische Beihilferecht“ des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen ist nicht durchgreifend. Denn die Klägerin lässt unberücksichtigt, dass auch der dortige Hinweis „Zusammen mit einem Abdruck der Einstufung können Sie dann Beihilfeleistungen beantragen.“ im Gesamtzusammenhang der Informationsschrift gewertet werden muss. Denn die Broschüre enthält ab Seite 10 eine eigene Rubrik „Antragstellung“ mit einem Unterpunkt „3. Antragsfrist“, in dem darauf hingewiesen wird, dass Beihilfe nur gewährt wird, „wenn sie innerhalb eines Jahres nach Entstehen der Aufwendungen …. beantragt wird“. Ihr Hinweis auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 19. März 2003 - 3 BV 02.791 - (ZBR 2004, 210) verfängt ebenfalls nicht. Die Klägerin hat in ihrer Begründung lediglich unklare, widersprüchliche Hinweise des Beklagten gerügt. Nicht dargelegt hat sie hingegen, welche widersprüchlichen bzw. unklaren Aussagen in den Beihilfevorschriften bzw. den diesbezüglichen Vollzugsbestimmungen enthalten sein könnten.

Nicht zutreffend ist zudem der weitere Einwand der Klägerin, das Verwaltungsgericht äußere sich nicht zu ihrer Argumentation, sie bzw. ihr Vertreter habe sich bei der Antragstellung gegenüber dem Beklagten am Verfahren der Krankenkasse orientiert: Dort sei lediglich ein einziger Antrag erforderlich gewesen; seither werde das Pflegegeld monatlich gezahlt. Auch mit diesem Einwand hat sich das Verwaltungsgericht auseinandergesetzt (vgl. UA S. 6) und zutreffend auf die (Wesens-)Unterschiede zwischen dem privaten (Pflege-)Versicherungssystem und dem öffentlich-rechtlichen Beihilfesystem hingewiesen. Da es nicht nur im Bereich der Pflege Leistungs- und Verfahrensunterschiede zwischen den beiden Systemen gibt, konnte die Klägerin als langjährige Beihilfeberechtigte bzw. ihr Vertreter gerade im Hinblick auf die Ausführungen im Schreiben des Beklagten vom 5. Januar 2010 nicht davon ausgehen, dass die Abwicklung der Leistungen in beiden Systemen gleich erfolgen würde. Er hätte daher die weiteren Antragsmodalitäten beim Beklagten erfragen müssen. Unterlässt er dies, kann er sich nicht mit Erfolg darauf berufen, man habe von ihm als juristischem Laien entsprechende Kenntnisse nicht erwarten können. Mangelnde Rechtskenntnis entschuldigt eine Fristversäumnis grundsätzlich nicht, ebenso wenig wie ein verschuldeter Rechtsirrtum. Zwar kann ein Rechtsirrtum im Einzelfall unverschuldet sein (z. B. durch falsche Auskunft der Behörde). Dies setzt aber voraus, dass es dem Betroffenen weder möglich noch zumutbar war, sich in der ihm verbleibenden Zeit fachgerecht beraten zu lassen. Es kommt entscheidend darauf an, ob dem Betroffenen nach den gesamten Umständen des Falles ein Vorwurf daraus gemacht werden kann, dass er die Frist versäumt hat bzw. nicht alle ihm zumutbaren Anstrengungen unternommen hat, damit das Hindernis baldmöglichst wegfällt (BayVGH. B. v. 15.9.2010 - 14 ZB 10.1096 - juris Rn. 6 m. w. N.). Die Klägerin hat zwar auch im Zulassungsverfahren auf die großen Belastungen hingewiesen, denen ihr Vertreter durch ihre Pflege ausgesetzt war und ist. Sie hat damit jedoch die Einschätzung des Verwaltungsgerichts nicht in Zweifel gezogen, es sei nicht erkennbar, dass ihr Vertreter durchgehend nicht in der Lage gewesen sei, einen Beihilfeantrag zu stellen. Zudem hat sie nicht dargelegt, dass er alle ihm zumutbaren Anstrengungen unternommen hat, sich zu informieren. Wenn sich die Klägerin nun mit Schreiben vom 7. November 2014 erstmalig im Zulassungsverfahren darauf beruft, ihr Vertreter habe im Frühjahr 2011 eine für ihn nicht nachvollziehbare Nachzahlung seines Arbeitgebers erhalten, diese als Zahlung der Pauschalbeihilfe gewertet, daraufhin nach dem 15. Januar 2010 beim Landesamt angerufen und dort die Auskunft erhalten, die Zahlungen der Pauschalbeihilfe erfolgten jährlich, ist dieses Vorbringen nicht nur im Hinblick auf ihren Einwand widersprüchlich, ihr Vertreter sei davon ausgegangen, die Gewährung der Pauschalbeihilfe durch den Beklagten erfolge wie die Zahlung durch die private Pflegeversicherung monatlich. Die Ausführungen der Klägerin dürften zudem als Wiedereinsetzungsgrund unbeachtlich sein, weil sie außerhalb der Zweiwochenfrist des Art. 32 Abs. 2 BayVwVfG geltend gemacht wurden. Im Übrigen wäre ihr Vorbringen auch im Zulassungsverfahren als verspätet nicht zu berücksichtigen. Zwar können Zulassungsgründe nach Ablauf der Frist des § 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO noch ergänzt werden, soweit der konkrete, zu ergänzende Zulassungsgrund in offener Frist bereits den Mindestanforderungen entsprechend dargelegt wurde. Werden - wie hier - nach Ablauf der Frist neue, selbstständige Zulassungsgründe - und seien es auch nur weitere als die bereits dargelegten Gründe für ernstliche Zweifel - vorgetragen, kann darauf der Zulassungsantrag nicht gestützt werden. Dies gilt auch für einen verspäteten neuen Sachvortrag einschließlich diesbezüglicher Beweismittel (vgl. BayVGH, B. v. 18.2.2014 - 14 ZB 11.452 - juris Rn. 9).

II. Ungeachtet dessen, ob besondere rechtliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Art und Weise geltend gemacht worden sind, liegen diese nicht vor.

Eine Rechtssache weist besondere rechtliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, wenn eine kursorische Prüfung der Erfolgsaussichten einer Berufung keine hinreichend sichere Prognose über den Ausgang des Rechtsstreits erlaubt. Entscheidend für besondere rechtliche Schwierigkeiten ist dabei stets die Qualität, nicht die Quantität (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, § 124 Rn. 27).

Soweit die Klägerin rechtliche Schwierigkeiten damit begründet, ihr Vertreter habe sich bei der Beantragung der Pauschalbeihilfe am „Krankenfürsorgesystem der Krankenkassen“ orientiert und sei davon ausgegangen, dass eine einmalige Antragstellung ausreiche, um die Pauschalbeihilfe fortlaufend ohne weitere Antragstellung zu erhalten, vermag der Senat besondere rechtliche Schwierigkeiten schon aus den unter Nr. I genannten Gründen nicht zu erkennen. Insbesondere ihre Schlussfolgerung ist unzutreffend, es sei lediglich erforderlich, dass die materiell-rechtlichen Voraussetzungen zum Zeitpunkt der ersten Antragstellung formal nachgewiesen würden, weil es sich bei der streitgegenständlichen Pauschalbeihilfe um eine fortlaufend zu zahlende Leistung handele, deren Höhe jeden Monat vorhersehbar sei bzw. gleich ausfalle. Gemäß § 31 Abs. 1 Satz 1 BayBhV sind bei dauernder Pflegebedürftigkeit Aufwendungen für die notwendige Pflege neben anderen nach §§ 8 bis 30, 41 und 44 BayBhV beihilfefähigen Aufwendungen beihilfefähig. Soweit die für häusliche Pflege durch anderweitige geeignete Personen vorliegend maßgebliche Regelung des § 32 Abs. 2 Satz 1 BayBhV von einer „Pauschalbeihilfe“ spricht, bezieht sich dies ausschließlich auf deren Höhe. Unabhängig von der Höhe der tatsächlichen Aufwendungen erhält die Klägerin nach § 32 Abs. 2 Satz 2 BayBhV pauschal ein monatliches Pflegegeld entsprechend der bei ihr vorliegenden Pflegestufe III. Die Pauschalbeihilfe wird jedoch nicht - wie die Klägerin sinngemäß meint - unabhängig vom Vorliegen der beihilferechtlichen Voraussetzungen gewährt. Die Zahlung der Pauschalbeihilfe hängt auch nach Einstufung in die entsprechende Pflegestufe nach § 15 SGB XI von der Erbringung häuslicher Pflegeleistungen ab (vgl. § 32 Abs. 2 Satz 2 BayBhV). Dementsprechend hat der Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom 5. Januar 2010 unter Hinweis auf Nr. 5 der Verwaltungsvorschriften zu § 32 Abs. 2 BayBhV darüber informiert, dass die Pauschalbeihilfe entsprechend zu mindern ist, wenn die Pflege nicht für den gesamten Kalendermonat erfolgt. So ist die Pauschalbeihilfe beispielsweise für Zeiten zu kürzen, in denen sich die Klägerin im Krankenhaus befindet. Aus der Verwendung der Formulierung „Pauschalbeihilfe“ in § 32 Abs. 2 Satz 1 BayBhV kann daher nicht der Schluss gezogen werden, eine monatliche Antragstellung sei nicht erforderlich, weil diese ab erster Antragstellung automatisch geleistet werde.

Nicht durchdringen kann die Klägerin auch mit ihrem Einwand, die Beihilfevorschriften sähen eine monatliche Antragstellung nicht ausdrücklich vor. Die Besonderheiten des Festsetzungsverfahrens bei pflegebedingten Aufwendungen sind in § 40 BayBhV geregelt. Nach dessen Satz 4 wird die Beihilfe ab Beginn des Monats der erstmaligen Antragstellung gewährt, frühestens ab dem Zeitpunkt, von dem an die Anspruchsvoraussetzungen vorliegen. Die Formulierung „erstmalig“ zeigt, dass eine fortlaufende Antragstellung erforderlich ist. Denn die Verwendung des Wortes „erstmalig“ wäre entbehrlich, wenn es lediglich einer Antragstellung bedürfen würde. Dass die verfahrensrechtlichen Regelungen des § 48 BayBhV ergänzend auch bei der Gewährung von Beihilfen für Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit zur Anwendung kommen, folgt aus § 48 Abs. 7 BayBhV, der in seinem Satz 2 ausdrücklich Beihilfen nach § 32 Abs. 2 Satz 2 BayBhV erwähnt. Auch die Möglichkeit, bei dauernder Pflegebedürftigkeit gemäß § 48 Abs. 5 BayBhV auf Antrag Abschlagszahlungen zu erhalten, macht nur Sinn, wenn es einer fortlaufenden Antragstellung bedarf. Auch dann wird das der beihilferechtlichen Leistungsgewährung zugrundliegende Prinzip - Entstehung der Aufwendungen, Antragstellung, Beihilfegewährung - nicht durchbrochen, da die Pauschalbeihilfe auch dann in regelmäßigen Zeitabständen - unter Berücksichtigung möglicher (Pflege-)Unterbrechungszeiten - endgültig festzusetzen ist (vgl. den entsprechenden Hinweis des Beklagten im Schreiben vom 5.1.2010).

III. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) wurde bereits nicht dargelegt.

Um eine solche zu begründen, muss der Rechtsmittelführer (1.) eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formulieren, (2.) ausführen, weshalb diese Rechtsfrage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, (3.) erläutern, weshalb die formulierte Frage klärungsbedürftig ist und (4.) darlegen, weshalb der Frage eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt; Darlegungen zu offensichtlichen Punkten sind dabei entbehrlich (Happ, a. a. O., § 124a Rn. 72 m. w. N.; BayVGH, B. v. 17.9.2014 - 5 ZB 13.1366 - juris Rn. 7). Diesen Anforderungen genügt das - rechtzeitige - Zulassungsvorbringen nicht. Die Klägerin formuliert schon keine Rechtsfrage.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwertfestsetzung: § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 6.233,50 Euro festgesetzt.

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die ausdrücklich geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO sind nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Art und Weise dargelegt bzw. liegt jedenfalls nicht vor.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind anzunehmen, wenn in der Antragsbegründung ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. etwa BVerfG, B. v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - NJW 2009, 3642) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (BVerwG, B. v. 10.3.2004 - 7 AV 4.03 - DVBl 2004, 838/839). Schlüssige Gegenargumente in diesem Sinne liegen dann vor, wenn der Rechtsmittelführer substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung im Ergebnis unrichtig ist (vgl. BVerfG, B. v. 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 - NVwZ 2011, 546/548). Welche Anforderungen an Umfang und Dichte der Darlegung zu stellen sind, hängt wesentlich von der Intensität ab, mit der die Entscheidung begründet worden ist (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 64 m. w. N.).

Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage der Klägerin auf Gewährung von Pauschalbeihilfe für häusliche Pflege im Zeitraum 1. Januar 2010 bis einschließlich 31. Januar 2011 in Höhe von 6.233,50 Euro (70 v. H. von 8.905 Euro) mit der Begründung abgewiesen, der dem Grunde nach bestehende Anspruch der Klägerin auf Gewährung der begehrten Pauschalbeihilfe scheitere daran, dass die Antragsfrist nach § 48 Abs. 7 Satz 1 BayBhV nicht gewahrt worden sei. Nach dieser Vorschrift könne Beihilfe nur gewährt werden, wenn sie innerhalb eines Jahres nach Entstehen der Aufwendungen oder der Ausstellung der Rechnung beantragt werde. Bei Beihilfen wie der hier in Rede stehenden Pauschalbeihilfe für häusliche Pflege nach § 32 Abs. 2 Satz 2 BayBhV sei für den Fristbeginn gemäß § 48 Abs. 7 Satz 2 BayBhV der letzte Tag des Monats maßgebend, in dem die Pflege erbracht wurde. Die Fristberechnung richte sich nach § 187 Abs. 1 i. V. m. § 188 Abs. 2 BGB. Der Beklagte habe daher zu Recht die im Februar 2012 beantragte Pauschalbeihilfe für den Zeitraum 1. Januar 2010 bis einschließlich 31. Januar 2011 wegen Fristablaufs abgelehnt. § 48 Abs. 7 Satz 2 BayBhV zeige, dass die Antragsfrist auch für die in Rede stehenden Pauschalbeihilfen gelte. Auch bei dieser Leistung könnten sich Unterbrechungszeiten, Änderungen in Bestand und Höhe ergeben. Der Umstand, dass bei den Leistungen der privaten Pflegeversicherung eine andere Handhabung im Sinne einer automatisch laufenden monatlichen Zahlung erfolge, ändere hieran angesichts der Unterschiede zwischen dem privaten Versicherungssystem und dem öffentlich-rechtlichen Beihilfesystem nichts. Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand könne ebenfalls nicht gewährt werden, da die Voraussetzungen des Art. 32 BayVwVfG nicht vorlägen. Insbesondere sei nicht erkennbar, dass der Vertreter der Klägerin durch deren Betreuung durchgehend nicht in der Lage gewesen sei, bis zum Ablauf der Jahresfrist einen Beihilfeantrag zu stellen.

Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts werden durch das Vorbringen der Klägerin im Zulassungsverfahren - mit dem sie sich im Wesentlichen gegen die Einschätzung des Verwaltungsgerichts wendet, ihr Vertreter habe die verspätete Beantragung der Beihilfe verschuldet - nicht ernstlich in Frage gestellt. Es werden keine Gesichtspunkte aufgezeigt, die weiterer Klärung in einem Berufungsverfahren bedürfen.

Mit ihrer Rüge, das Verwaltungsgericht setze sich nicht mit ihrer Argumentation auseinander, sie bzw. ihr Vertreter sei auf die Antragsfrist nicht hingewiesen worden, so dass insoweit keine schuldhafte Unkenntnis vorliege, hat die Klägerin keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils aufgezeigt. Das Verwaltungsgericht hat sich sehr wohl mit dieser Argumentation der Klägerin auseinandergesetzt und darauf hingewiesen, es könne dahinstehen, ob der Beklagte die Klägerin konkret auf die Bedeutung der Jahresfrist hingewiesen habe, da der Beamte verpflichtet sei, sich selbst in geeigneter Weise zuverlässig über die geltenden Anforderungen zu informieren (vgl. UA S. 7). Diese Einschätzung des Verwaltungsgerichts ist zutreffend. Denn es entspricht ständiger Rechtsprechung (vgl. BVerwG, U. v. 30.1.1997 - 2 C 10.96 - BVerwGE 104, 55; VGH BW, U. v. 3.12.2013 - 4 S 221/13 - VBlBW 2015, 162 Rn. 24), worauf das Verwaltungsgericht ebenfalls zu Recht hingewiesen hat (vgl. UA S. 7), dass sich eine allgemeine Pflicht des Dienstherrn, seine Beamten über alle für sie einschlägigen Vorschriften zu belehren, nicht aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht ableiten lässt. Die Informationsobliegenheiten des Beamten gelten in gleichem Maße für den Vertreter oder den Betreuer desjenigen Beamten, der seinen Informationspflichten aufgrund einer Erkrankung nicht mehr selbst nachkommen kann. Ihn trifft ebenso wie den Beamten die Pflicht, sich entsprechend rechtskundig zu machen (BayVGH, B. v. 15.9.2010 - 14 ZB 10.1096 - juris Rn. 7 m. w. N.).

Soweit die Klägerin dem entgegen hält, entsprechende Informationen des Dienstherrn müssten jedenfalls richtig und vollständig sein, was gegenständlich nicht der Fall gewesen sei, kann sie ebenfalls nicht durchdringen. Insbesondere die von ihr in diesem Zusammenhang angeführten Ausführungen der Erläuterung Nr. 2405 im Beihilfebescheid vom 15. Januar 2010, es werde „darauf hingewiesen, dass eine Änderung der Pflegestufe der Beihilfestelle mitzuteilen“ sei, sowie der weitere Hinweis, es werde „eine Pauschalbeihilfe in Höhe von monatlich 675,00 € (ab 1. Januar 2010 685,00 €) gewährt“, sind nicht falsch, unvollständig oder irreführend. Mit seiner Erläuterung Nr. 2405 hat der Beklagte objektiv erkennbar nicht allgemein zum Bezug von Pflegegeld informiert, sondern aufgrund ihrer Antragstellung erstmalig in einem Beihilfebescheid an die Klägerin festgestellt, dass bei ihr (1.) nach der schriftlichen Leistungszusage der Pflegeversicherung eine Pflegebedürftigkeit nach Pflegestufe III vorliegt, (2.) eine Pauschalbeihilfe in Höhe von monatlich 675 Euro gewährt wird, (3.) die Pauschalbeihilfe ab 1. Januar 2010 685,00 Euro beträgt und (4.) Änderungen der Pflegestufe der Beihilfestelle mitzuteilen sind. Weitergehende verfahrensrechtliche Informationen zur Gewährung einer Pauschalbeihilfe wie Antragsmodalitäten und eventuelle Ausschlussfristen sind der Erläuterung Nr. 2405 nicht zu entnehmen und waren aus der Sicht des Beklagten auch entbehrlich. Denn allgemeine Hinweise zur Gewährung einer monatlichen Pauschalbeihilfe bei häuslicher Pflege einschließlich verfahrensrechtlicher Informationen hatte der Vertreter der Klägerin bereits dem - zeitlich dem Beihilfebescheid vorangegangenen - Schreiben des Beklagten vom 5. Januar 2010 entnehmen können. Unter besonderer Hervorhebung ist dort vermerkt, dass die Pauschalbeihilfe „frühestens nach Ablauf des jeweiligen Kalendermonats mit einem formgerechten Beihilfeantrag unter Beifügung eines formlosen Nachweises der Pflegeperson über die erbrachte Pflege geltend gemacht werden“ könne. Der besondere Hinweis auf eine Beantragung „nach Ablauf des jeweiligen Kalendermonats“ wäre entbehrlich gewesen, wenn eine einmalige Antragstellung für den Bezug der Pauschalbeihilfe ausreichend gewesen wäre. Durch diese Formulierung wird deutlich, dass die Gewährung einer Pauschalbeihilfe für häusliche Pflege dem üblichen Beihilfeverfahren folgt: Entstehen der Aufwendungen, Antragstellung, Beihilfegewährung für zurückliegende Zeiträume. Auch die weiteren Ausführungen im Schreiben des Beklagten vom 5. Januar 2010, auf Antrag könne „für die Dauer von jeweils bis zu sechs Monaten monatlich ein Abschlag gezahlt werden“, wären überflüssig, wenn die Pauschalbeihilfe für häusliche Pflege lediglich einmal zu beantragen wäre. Hiervon musste auch die Klägerin ausgehen, die als langjährige Beihilfeberechtigte nicht über grundlegende Prinzipien der Beihilfebeantragung aufzuklären war. Auch ihr Vertreter, auf dessen Verschulden es vorliegend maßgeblich ankommt (vgl. Art. 32 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG, der auf die als Ausschlussfrist ausgestaltete Antragsfrist nach Art. 48 Abs. 7 Satz 1 BayBhV anwendbar ist, vgl. BayVGH, B. v. 15.9.2010 - 14 ZB 10.1096 - juris Rn. 6 m. w. N.), konnte daher weder aus den unter Nr. 2405 des Beihilfebescheids vom 15. Januar 2010 angeführten Erläuterungen noch aus dem Inhalt des Schreibens vom 5. Januar 2010 folgern, dass der Klägerin aufgrund ihres Antrags vom 9. Januar 2010 Pauschalbeihilfe nicht nur für die Monate August bis einschließlich Dezember 2009, sondern darüber hinaus für die Monate ab Januar 2010 bewilligt und gezahlt werden würde. Dass dem nicht so ist, hätte dem Vertreter der Klägerin auch anhand der Kontobewegungen auffallen müssen. Ungeachtet dessen ist selbst dann, wenn man von der Mehrdeutigkeit der Erläuterung Nr. 2405 bzw. des Informationsschreibens vom 5. Januar 2010 ausgehen würde, von einem Verschulden i. S. v. Art. 32 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG auszugehen, wenn der Beihilfeberechtigte oder dessen Vertreter bei möglicherweise missverständlicher Auskunft der Beihilfestelle in Bezug auf etwaige Ausschlussfristen - wie vorliegend - nicht rückfragt bzw. er sich nicht weiter informiert, sondern sich auf seine eigene Auslegung der Auskunft verlässt (BayVGH, B. v. 15.9.2010 a. a. O. Rn. 7).

Auch ihr Verweis auf die Ausführungen auf Seite 19 der Informationsschrift „Das bayerische Beihilferecht“ des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen ist nicht durchgreifend. Denn die Klägerin lässt unberücksichtigt, dass auch der dortige Hinweis „Zusammen mit einem Abdruck der Einstufung können Sie dann Beihilfeleistungen beantragen.“ im Gesamtzusammenhang der Informationsschrift gewertet werden muss. Denn die Broschüre enthält ab Seite 10 eine eigene Rubrik „Antragstellung“ mit einem Unterpunkt „3. Antragsfrist“, in dem darauf hingewiesen wird, dass Beihilfe nur gewährt wird, „wenn sie innerhalb eines Jahres nach Entstehen der Aufwendungen …. beantragt wird“. Ihr Hinweis auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 19. März 2003 - 3 BV 02.791 - (ZBR 2004, 210) verfängt ebenfalls nicht. Die Klägerin hat in ihrer Begründung lediglich unklare, widersprüchliche Hinweise des Beklagten gerügt. Nicht dargelegt hat sie hingegen, welche widersprüchlichen bzw. unklaren Aussagen in den Beihilfevorschriften bzw. den diesbezüglichen Vollzugsbestimmungen enthalten sein könnten.

Nicht zutreffend ist zudem der weitere Einwand der Klägerin, das Verwaltungsgericht äußere sich nicht zu ihrer Argumentation, sie bzw. ihr Vertreter habe sich bei der Antragstellung gegenüber dem Beklagten am Verfahren der Krankenkasse orientiert: Dort sei lediglich ein einziger Antrag erforderlich gewesen; seither werde das Pflegegeld monatlich gezahlt. Auch mit diesem Einwand hat sich das Verwaltungsgericht auseinandergesetzt (vgl. UA S. 6) und zutreffend auf die (Wesens-)Unterschiede zwischen dem privaten (Pflege-)Versicherungssystem und dem öffentlich-rechtlichen Beihilfesystem hingewiesen. Da es nicht nur im Bereich der Pflege Leistungs- und Verfahrensunterschiede zwischen den beiden Systemen gibt, konnte die Klägerin als langjährige Beihilfeberechtigte bzw. ihr Vertreter gerade im Hinblick auf die Ausführungen im Schreiben des Beklagten vom 5. Januar 2010 nicht davon ausgehen, dass die Abwicklung der Leistungen in beiden Systemen gleich erfolgen würde. Er hätte daher die weiteren Antragsmodalitäten beim Beklagten erfragen müssen. Unterlässt er dies, kann er sich nicht mit Erfolg darauf berufen, man habe von ihm als juristischem Laien entsprechende Kenntnisse nicht erwarten können. Mangelnde Rechtskenntnis entschuldigt eine Fristversäumnis grundsätzlich nicht, ebenso wenig wie ein verschuldeter Rechtsirrtum. Zwar kann ein Rechtsirrtum im Einzelfall unverschuldet sein (z. B. durch falsche Auskunft der Behörde). Dies setzt aber voraus, dass es dem Betroffenen weder möglich noch zumutbar war, sich in der ihm verbleibenden Zeit fachgerecht beraten zu lassen. Es kommt entscheidend darauf an, ob dem Betroffenen nach den gesamten Umständen des Falles ein Vorwurf daraus gemacht werden kann, dass er die Frist versäumt hat bzw. nicht alle ihm zumutbaren Anstrengungen unternommen hat, damit das Hindernis baldmöglichst wegfällt (BayVGH. B. v. 15.9.2010 - 14 ZB 10.1096 - juris Rn. 6 m. w. N.). Die Klägerin hat zwar auch im Zulassungsverfahren auf die großen Belastungen hingewiesen, denen ihr Vertreter durch ihre Pflege ausgesetzt war und ist. Sie hat damit jedoch die Einschätzung des Verwaltungsgerichts nicht in Zweifel gezogen, es sei nicht erkennbar, dass ihr Vertreter durchgehend nicht in der Lage gewesen sei, einen Beihilfeantrag zu stellen. Zudem hat sie nicht dargelegt, dass er alle ihm zumutbaren Anstrengungen unternommen hat, sich zu informieren. Wenn sich die Klägerin nun mit Schreiben vom 7. November 2014 erstmalig im Zulassungsverfahren darauf beruft, ihr Vertreter habe im Frühjahr 2011 eine für ihn nicht nachvollziehbare Nachzahlung seines Arbeitgebers erhalten, diese als Zahlung der Pauschalbeihilfe gewertet, daraufhin nach dem 15. Januar 2010 beim Landesamt angerufen und dort die Auskunft erhalten, die Zahlungen der Pauschalbeihilfe erfolgten jährlich, ist dieses Vorbringen nicht nur im Hinblick auf ihren Einwand widersprüchlich, ihr Vertreter sei davon ausgegangen, die Gewährung der Pauschalbeihilfe durch den Beklagten erfolge wie die Zahlung durch die private Pflegeversicherung monatlich. Die Ausführungen der Klägerin dürften zudem als Wiedereinsetzungsgrund unbeachtlich sein, weil sie außerhalb der Zweiwochenfrist des Art. 32 Abs. 2 BayVwVfG geltend gemacht wurden. Im Übrigen wäre ihr Vorbringen auch im Zulassungsverfahren als verspätet nicht zu berücksichtigen. Zwar können Zulassungsgründe nach Ablauf der Frist des § 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO noch ergänzt werden, soweit der konkrete, zu ergänzende Zulassungsgrund in offener Frist bereits den Mindestanforderungen entsprechend dargelegt wurde. Werden - wie hier - nach Ablauf der Frist neue, selbstständige Zulassungsgründe - und seien es auch nur weitere als die bereits dargelegten Gründe für ernstliche Zweifel - vorgetragen, kann darauf der Zulassungsantrag nicht gestützt werden. Dies gilt auch für einen verspäteten neuen Sachvortrag einschließlich diesbezüglicher Beweismittel (vgl. BayVGH, B. v. 18.2.2014 - 14 ZB 11.452 - juris Rn. 9).

II. Ungeachtet dessen, ob besondere rechtliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Art und Weise geltend gemacht worden sind, liegen diese nicht vor.

Eine Rechtssache weist besondere rechtliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, wenn eine kursorische Prüfung der Erfolgsaussichten einer Berufung keine hinreichend sichere Prognose über den Ausgang des Rechtsstreits erlaubt. Entscheidend für besondere rechtliche Schwierigkeiten ist dabei stets die Qualität, nicht die Quantität (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, § 124 Rn. 27).

Soweit die Klägerin rechtliche Schwierigkeiten damit begründet, ihr Vertreter habe sich bei der Beantragung der Pauschalbeihilfe am „Krankenfürsorgesystem der Krankenkassen“ orientiert und sei davon ausgegangen, dass eine einmalige Antragstellung ausreiche, um die Pauschalbeihilfe fortlaufend ohne weitere Antragstellung zu erhalten, vermag der Senat besondere rechtliche Schwierigkeiten schon aus den unter Nr. I genannten Gründen nicht zu erkennen. Insbesondere ihre Schlussfolgerung ist unzutreffend, es sei lediglich erforderlich, dass die materiell-rechtlichen Voraussetzungen zum Zeitpunkt der ersten Antragstellung formal nachgewiesen würden, weil es sich bei der streitgegenständlichen Pauschalbeihilfe um eine fortlaufend zu zahlende Leistung handele, deren Höhe jeden Monat vorhersehbar sei bzw. gleich ausfalle. Gemäß § 31 Abs. 1 Satz 1 BayBhV sind bei dauernder Pflegebedürftigkeit Aufwendungen für die notwendige Pflege neben anderen nach §§ 8 bis 30, 41 und 44 BayBhV beihilfefähigen Aufwendungen beihilfefähig. Soweit die für häusliche Pflege durch anderweitige geeignete Personen vorliegend maßgebliche Regelung des § 32 Abs. 2 Satz 1 BayBhV von einer „Pauschalbeihilfe“ spricht, bezieht sich dies ausschließlich auf deren Höhe. Unabhängig von der Höhe der tatsächlichen Aufwendungen erhält die Klägerin nach § 32 Abs. 2 Satz 2 BayBhV pauschal ein monatliches Pflegegeld entsprechend der bei ihr vorliegenden Pflegestufe III. Die Pauschalbeihilfe wird jedoch nicht - wie die Klägerin sinngemäß meint - unabhängig vom Vorliegen der beihilferechtlichen Voraussetzungen gewährt. Die Zahlung der Pauschalbeihilfe hängt auch nach Einstufung in die entsprechende Pflegestufe nach § 15 SGB XI von der Erbringung häuslicher Pflegeleistungen ab (vgl. § 32 Abs. 2 Satz 2 BayBhV). Dementsprechend hat der Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom 5. Januar 2010 unter Hinweis auf Nr. 5 der Verwaltungsvorschriften zu § 32 Abs. 2 BayBhV darüber informiert, dass die Pauschalbeihilfe entsprechend zu mindern ist, wenn die Pflege nicht für den gesamten Kalendermonat erfolgt. So ist die Pauschalbeihilfe beispielsweise für Zeiten zu kürzen, in denen sich die Klägerin im Krankenhaus befindet. Aus der Verwendung der Formulierung „Pauschalbeihilfe“ in § 32 Abs. 2 Satz 1 BayBhV kann daher nicht der Schluss gezogen werden, eine monatliche Antragstellung sei nicht erforderlich, weil diese ab erster Antragstellung automatisch geleistet werde.

Nicht durchdringen kann die Klägerin auch mit ihrem Einwand, die Beihilfevorschriften sähen eine monatliche Antragstellung nicht ausdrücklich vor. Die Besonderheiten des Festsetzungsverfahrens bei pflegebedingten Aufwendungen sind in § 40 BayBhV geregelt. Nach dessen Satz 4 wird die Beihilfe ab Beginn des Monats der erstmaligen Antragstellung gewährt, frühestens ab dem Zeitpunkt, von dem an die Anspruchsvoraussetzungen vorliegen. Die Formulierung „erstmalig“ zeigt, dass eine fortlaufende Antragstellung erforderlich ist. Denn die Verwendung des Wortes „erstmalig“ wäre entbehrlich, wenn es lediglich einer Antragstellung bedürfen würde. Dass die verfahrensrechtlichen Regelungen des § 48 BayBhV ergänzend auch bei der Gewährung von Beihilfen für Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit zur Anwendung kommen, folgt aus § 48 Abs. 7 BayBhV, der in seinem Satz 2 ausdrücklich Beihilfen nach § 32 Abs. 2 Satz 2 BayBhV erwähnt. Auch die Möglichkeit, bei dauernder Pflegebedürftigkeit gemäß § 48 Abs. 5 BayBhV auf Antrag Abschlagszahlungen zu erhalten, macht nur Sinn, wenn es einer fortlaufenden Antragstellung bedarf. Auch dann wird das der beihilferechtlichen Leistungsgewährung zugrundliegende Prinzip - Entstehung der Aufwendungen, Antragstellung, Beihilfegewährung - nicht durchbrochen, da die Pauschalbeihilfe auch dann in regelmäßigen Zeitabständen - unter Berücksichtigung möglicher (Pflege-)Unterbrechungszeiten - endgültig festzusetzen ist (vgl. den entsprechenden Hinweis des Beklagten im Schreiben vom 5.1.2010).

III. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) wurde bereits nicht dargelegt.

Um eine solche zu begründen, muss der Rechtsmittelführer (1.) eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formulieren, (2.) ausführen, weshalb diese Rechtsfrage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, (3.) erläutern, weshalb die formulierte Frage klärungsbedürftig ist und (4.) darlegen, weshalb der Frage eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt; Darlegungen zu offensichtlichen Punkten sind dabei entbehrlich (Happ, a. a. O., § 124a Rn. 72 m. w. N.; BayVGH, B. v. 17.9.2014 - 5 ZB 13.1366 - juris Rn. 7). Diesen Anforderungen genügt das - rechtzeitige - Zulassungsvorbringen nicht. Die Klägerin formuliert schon keine Rechtsfrage.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwertfestsetzung: § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.