Verwaltungsgericht Greifswald Beschluss, 19. Jan. 2016 - 3 L 161/11

Das OVG Greifswald hat in seinem Beschluss vom 19.01.2016 (Az.: 3 L 161/11) folgendes entschieden:

Das der Bauaufsichtsbehörde in § 80 Abs. 2 Satz 1 LBauO M V eingeräumte Ermessen stellt sich als intendiertes Ermessen dar.

Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung allerdings von selbst; versteht sich aber das Ergebnis von selbst, so bedarf es insoweit nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG M V auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung.

Grundsätzlich liegt nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen worden sind.

Das intendierte Ermessen stellt eine Sonderform des Verwaltungsermessens dar und kann in den typischen Fällen bzw. Regelfällen als der gebundenen Entscheidung angenähert betrachtet werden; das behördliche Ermessen wird durch die betreffende Norm nur eröffnet, um in Ausnahmefällen zu ermöglichen, von dem an sich gebotenen Einschreiten abzusehen, wenn dies nach den konkreten Umständen opportun ist.

Positiv formuliert ist in den Regelfällen nur die nach § 80 Abs. 2 Satz 1 LBauO M V intendierte Entscheidung dem Gesetz entsprechend und damit ermessensfehlerfrei; auf den Inhalt etwaiger Erwägungen der Behörde zur materiellen Baurechtskonformität kommt es jenseits der Prüfung der Frage, ob ein Ausnahmefall vorliegt, grundsätzlich nicht an.

Gründe:

Die Klägerin wendet sich im Zulassungsverfahren noch gegen die ihr gegenüber vom Beklagten insbesondere verfügte Untersagung der Nutzung ihres Wochenendhauses als Hauptwohnsitz.

Der Beklagte hatte der Klägerin auf ihren entsprechenden Antrag im Jahre 1997 die Baugenehmigung zum Neubau eines Wochenendhauses auf ihrem Grundstück in P., Am S. erteilt. Mit der streitgegenständlichen Verfügung vom 05. August 2008 untersagte er der Klägerin gestützt auf § 80 Abs. 2 LBauO M-V die Nutzung ihres Wochenendhauses als Hauptwohnsitz und traf ergänzende Regelungen. Die für die Änderung der Nutzung des Wochenendhauses als Hauptwohnsitz bzw. Dauerwohnung gemäß § 59 LBauO M-V erforderliche baurechtliche Genehmigung sei nicht erteilt worden und könne auch nicht erteilt werden.

Soweit die Klage der Klägerin gegen diese Nutzungsuntersagung gerichtet war, hat das Verwaltungsgericht Schwerin sie mit dem angefochtenen Urteil vom 31. März 2011 - 2 A 1377/08 - abgewiesen. Die Nutzung des als Wochenendhaus genehmigten Gebäudes der Klägerin zum Dauerwohnen stehe im Widerspruch zu öffentlichrechtlichen Vorschriften. Die Klägerin habe zu keinem Zeitpunkt für ihr Wochenendhaus eine Nutzungsänderungsgenehmigung zum Dauerwohnen erhalten, so dass eine formelle Baurechtswidrigkeit gegeben sei. Ob Voraussetzung für eine Nutzungsuntersagung nach § 80 Abs. 2 LBauO M-V auch die materielle Baurechtswidrigkeit sei, könne dahingestellt bleiben. Der Beklagte habe im Rahmen seiner Ermessensentscheidung erkennbar nur in Fällen einschreiten wollen, in denen ein Vorhaben sowohl formell wie auch materiell baurechtswidrig sei. Der Beklagte sei - was ausführlich erläutert wird - im vorliegenden Fall zu Recht von einer materiellen Baurechtswidrigkeit ausgegangen.

Der nach Zustellung des Urteils an sie am 18. April 2011 fristgemäß am 17. Mai 2011 gestellte und unter dem 20. Juni 2011 ebenso fristgerecht begründete Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die geltend gemachten Zulassungsgründe rechtfertigen nicht die Zulassung der Berufung; dabei berücksichtigt der Senat, dass die Voraussetzungen an eine Berufungszulassung mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG nicht überspannt werden dürfen.

Der zunächst geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils liegt jedenfalls der Sache nach nicht vor. Die Klägerin beschränkt sich in ihrem Vortrag darauf, ausschließlich die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Frage der materiellen Baurechtswidrigkeit der Nutzung ihres Wochenendhauses anzugreifen. Damit vermag sie jedoch nicht durchzudringen.

Die Nutzungsuntersagung findet ihre Rechtsgrundlage in § 80 Abs. 2 S. 1 Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern. Danach kann die Nutzung baulicher Anlagen untersagt werden, wenn sie im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Nutzungsuntersagung ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats maßgebend, da es sich um einen Dauerverwaltungsakt handelt.

Zutreffend und ohne dass dies von der Klägerin in Frage gestellt worden wäre hat das Verwaltungsgericht insoweit auf der Tatbestandsseite der Norm angenommen, dass die Nutzung ihres als Wochenendhaus genehmigten Gebäudes zum Dauerwohnen mangels Vorliegens der nach § 59 Abs. 1 Satz 1 LBauO M-V wegen einer Nutzungsänderung erforderlichen Baugenehmigung im Widerspruch zu öffentlichrechtlichen Vorschriften stehe. Eine bauliche Anlage wird im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt, wenn sie nicht von der erforderlichen Baugenehmigung gedeckt ist oder mit dem materiellen Baurecht bei fehlender Baugenehmigung nicht übereinstimmt.

Die weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts, es könne dahingestellt bleiben, ob Voraussetzung für eine Nutzungsuntersagung nach § 80 Abs. 2 LBauO M-V auch die materielle Baurechtswidrigkeit sei, der Beklagte habe im Rahmen seiner Ermessensentscheidung erkennbar nur in Fällen einschreiten wollen, in denen ein Vorhaben sowohl formell wie auch materiell baurechtswidrig sei, er sei zu Recht von einer materiellen Baurechtswidrigkeit ausgegangen, betreffen ersichtlich die Rechtsfolgenseite der Ermächtigungsgrundlage.

Insoweit durfte das Verwaltungsgericht jedenfalls auch unter dem Eindruck des Zulassungsvorbringens davon ausgehen, dass der Beklagte dabei zutreffend angenommen habe, die geänderte Nutzung des Wochenendhauses sei auch materiell baurechtswidrig und nicht genehmigungsfähig. Es hat seine Prüfung, ob sich das Vorhaben gemäß § 34 Abs. 1 BauGB nach der Art der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, anders als die Klägerin meint, in Übereinstimmung mit den aus dem Urteil des Senats vom 08. Dezember 2010 - 3 L 257/05 - zu entnehmenden Grundsätzen vorgenommen. Das Prüfungsergebnis unterliegt ebenfalls keinen ernstlichen Richtigkeitszweifeln.

Das Verwaltungsgericht hat nach Durchführung zweier Ortsbesichtigungen die planungsrechtliche Zulässigkeit des Dauerwohnens auf dem Grundstück der Klägerin verneint.

Trifft das Verwaltungsgericht aufgrund einer Beweisaufnahme konkrete Feststellungen, so ist ‎die schlichte Behauptung im Berufungszulassungsverfahren, die Feststellungen träfen nicht ‎zu, nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Feststellungen des ‎Verwaltungsgerichts zu begründen. Der Zulassungsantragsteller muss sich vielmehr konkret ‎mit der Beweisaufnahme auseinandersetzen und, soweit er die materielle Beweislast trägt, ‎erläutern, wie der Beweis für seine Behauptungen erbracht werden soll. Hat das Verwaltungsgericht ‎seine Entscheidung nach Durchführung eines Augenscheins getroffen, so bestehen ‎regelmäßig keine solche ernstlichen Zweifel, wenn es von zutreffenden rechtlichen Vorgaben ‎ausgegangen ist und seine Würdigung der Tatsachen in sich logisch ist; die nur abstrakte ‎Möglichkeit, dass das Oberverwaltungsgericht die Sachlage nach einer eigenen, erneuten ‎Beweisaufnahme anders beurteilen könnte als das Verwaltungsgericht, reicht für den ‎Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel grundsätzlich nicht aus.‎

Danach hat die Klägerin keine ernstlichen Zweifel dargelegt.

Sie stellt zunächst die Bestimmung der näheren Umgebung i. S. v. § 34 Abs. 1 und 2 BauGB in Frage. Maßstabsbildend im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist die Umgebung, insoweit sich die Ausführung eines Vorhabens auf sie auswirken kann und insoweit, als die Umgebung ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst. Diesen Grundsatz hat das Verwaltungsgericht zugrunde gelegt. Es ist aufgrund der Ortsbesichtigungen zu dem Ergebnis gekommen, die nähere Umgebung sei jedenfalls auf nördlicher Seite des Wegs Am S. von den Hausnummern... bis... und in südörtlicher Richtung von den Nr.... bis... zu bestimmen. Es hat erwogen, ob auch die Grundstücke Hausnummern... bis... einzubeziehen sind. Damit hat das Gericht nicht, wie von der Klägerin vorgetragen, nur die „angrenzenden Flurstücke“ berücksichtigt. Die Einbeziehung der gesamten Siedlung scheidet nach den oben dargelegten Grundsätzen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus. Sie ist auch nicht dem Urteil des Senats vom 08. Dezember 2011 - 3 L 257/05 - zu entnehmen: Der Senat hatte hier die nähere Umgebung der Flurstücke... und... bestimmt und ausgeführt, er grenze aufgrund der topographischen Situation vor Ort dergestalt ab, dass sie im Westen mit dem Flurstück... ende, ‎weil sich dort die Straße deutlich senke und die weiter westlich liegenden Grundstücke auf das ‎betroffene Grundstück keine prägende Wirkung mehr ausübten und ihrerseits von diesem auch nicht ‎mehr geprägt würden; im Osten ende die prägende Wirkung für das betroffene Grundstück mit dem ‎Grundstück... Die so in West-Ost-Richtung abgegrenzte Umgebung werde westlich ‎vom Seeufer und östlich von der den Flurstücke... und... gegenüberliegenden straßenseitigen ‎Bebauung der Straße begrenzt. Im Übrigen trägt sie Klägerin lediglich vor, das Verwaltungsgericht habe die tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten nicht angemessen berücksichtigt. Dies genügt nicht, um ernstliche Zweifel zu begründen.

Gegen die Qualifizierung der so bestimmten näheren Umgebung trägt die Klägerin vor, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, die zwei Gebäude, für die Dauerwohnnutzung festgestellt worden sei, nämlich die Grundstücke Hausnummern... und... stellten gegenüber den übrigen 21 Gebäuden Fremdkörper dar. Soweit die Klägerin auch insoweit auf das Urteil des Senats vom 08. Dezember 2010 abstellt und die gesamte Siedlung einbeziehen will, übersieht sie, dass dort - wie oben aufgezeigt- eine andere nähere Umgebung zu beurteilen war. Soweit das Verwaltungsgericht hier von „Fremdkörpern“ spricht, mag dies missverständlich sein. In der Sache ist die Beurteilung nicht zu beanstanden. Auszusondern sind bei der Bestimmung der Eigenart der näheren Umgebung solche baulichen Anlagen, die von ihrem quantitativen Erscheinungsbild nicht die Kraft haben, die Eigenart der näheren Umgebung zu beeinflussen, die der Betrachter also nicht oder nur am Rande wahrnimmt. Ihre Aussonderung ist Ergebnis einer Beschränkung auf das Wesentliche. Diese Beschränkung ist zwar nicht ganz frei von wertenden Elementen; sie knüpft stark an die Feststellung des tatsächlich Gegebenen an. Sie wird daher ebenfalls wesentlich von dem Ergebnis der Ortsbesichtigung bestimmt. Damit ist die Beurteilung des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden; sie wird durch das Vorbringen der Klägerin nicht in Frage gestellt, dass sich das Vorhaben der Klägerin mit der Nutzungsart Dauerwohnung trotz dieser Nutzungsart bei den Gebäuden auf den Grundstücken Hausnummern... und... nicht einfügt.

‎Auf das Merkmal der Bauweise kann nicht abgestellt werden. Es betrifft nicht, wie die Klägerin meint, das äußere Erscheinungsbild, sondern die offene oder geschlossene Bauweise. Aus dem Erscheinungsbild eines Gebäudes kann im Übrigen nicht auf die - zulässige - Nutzung geschlossen werden.

Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen erweist sich die verwaltungsgerichtliche Entscheidung zudem mit Blick auf die Rechtsnatur der nach § 80 Abs. 2 Satz 1 LBauO M-V zu treffenden Ermessensentscheidung ohnehin auch aus folgenden Gründen als richtig.

Hinsichtlich der Rechtsnatur dieser Ermessensentscheidung ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt, dass schon die formelle Baurechtswidrigkeit in aller Regel den Erlass einer Nutzungsuntersagung rechtfertigt. Das formelle Baurecht soll die Rechtmäßigkeit der baulichen Entwicklung sichern. Im Hinblick auf diese Ordnungsfunktion rechtfertigt in der Regel bereits der Umstand, dass eine Nutzung ohne die erforderliche Genehmigung ausgeübt wird, den Erlass einer Nutzungsuntersagung als ermessensgerechte Reaktion. Das der Bauaufsichtsbehörde in § 80 Abs. 2 Satz 1 LBauO M-V eingeräumte Ermessen stellt sich insoweit als intendiertes Ermessen dar. Hierfür spricht der Ermessenszweck, der auf die Herstellung rechtmäßiger Zustände gerichtet ist.

Das schließt nicht aus, dass die Behörde in Fällen, in denen - ausnahmsweise - besondere vom Normalfall abweichende Umstände vorhanden sind, diese auch zur Kenntnis nimmt und bei ihrer Entscheidung im Rahmen der zu treffenden Abwägung entsprechend berücksichtigt. Bei einem trotz Genehmigungsbedürftigkeit ungenehmigt genutzten Bauwerk müssen daher erhebliche bzw. besondere Gründe vorgebracht werden, weshalb ausnahmsweise die Nutzung bis zur Entscheidung über die materielle Legalität weiter ausgeübt werden darf.

Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung allerdings von selbst; versteht sich aber das Ergebnis von selbst, so bedarf es insoweit nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung. Grundsätzlich liegt nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen worden sind. Die entsprechenden Erwägungen sind dann auch in der Begründung kenntlich zu machen. Soweit aber Gründe, die eine andere als die gesetzlich intendierte Entscheidung erfordern oder rechtfertigen könnten, weder von den Beteiligten geltend gemacht werden noch für die Behörde sonst ersichtlich sind, erübrigt sich zugleich eine diesbezügliche Begründung, wenn nach der Regel entschieden wird. Das intendierte Ermessen stellt eine Sonderform des Verwaltungsermessens dar und kann in den typischen Fällen bzw. Regelfällen als der gebundenen Entscheidung angenähert betrachtet werden; das behördliche Ermessen wird durch die betreffende Norm nur eröffnet, um in Ausnahmefällen zu ermöglichen, von dem an sich gebotenen Einschreiten abzusehen, wenn dies nach den konkreten Umständen opportun ist.

Unter Zugrundelegung dieses Maßstabes ist der vorliegende Sachverhalt als Regelfall im Sinne von § 80 Abs. 2 S. 1 LBauO M-V zu qualifizieren. Demgemäß versteht sich der Erlass der vom Beklagten verfügten Nutzungsuntersagung vom 05. August 2008 von selbst. Außergewöhnliche Umstände des Falles, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen ließen, sind von der Klägerin weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Wegen der formell baurechtswidrigen Nutzung des Wochenendhauses kann im Erlass der streitgegenständlichen Nutzungsuntersagung folglich kein rechtsfehlerhafter Gebrauch des durch § 80 Abs. 2 S. 1 LBauO M-V eröffneten intendierten Ermessens erblickt werden. Positiv formuliert ist nur diese Entscheidung dem Gesetz entsprechend und damit ermessensfehlerfrei; auf den Inhalt etwaiger Erwägungen der Behörde zur materiellen Baurechtskonformität kommt es jenseits der Prüfung der Frage, ob ein Ausnahmefall vorliegt, grundsätzlich nicht an. Der Senat hat bereits entscheiden, dass ein Absehen von dem Erlass einer Nutzungsuntersagung - nur - ausnahmsweise in Betracht kommen kann, wenn offensichtlich ist, dass die formell illegale Nutzung materiell genehmigungsfähig ist. Dass ein Fall einer offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit gegeben sein könnte, macht die Klägerin selbst nicht geltend. Davon kann zudem nach den vorstehenden Ausführungen vielmehr gerade keine Rede sein. Ob im Ergebnis eines von der Klägerin durchzuführenden Genehmigungsverfahrens letztlich eine Baugenehmigung zu erteilen wäre, bedarf der umfassenden Prüfung in einem solchen Verfahren. Abgesehen von dem Fall der offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit ist im Rahmen der Rechtmäßigkeitsprüfung der Nutzungsuntersagung weder vom Gericht noch von der Behörde ein solches Genehmigungsverfahren gleichsam vorweg zu nehmen; das Genehmigungsverfahren ist in diesem Sinne nicht unselbstständiger Bestandteil des Verfahrens der Nutzungsuntersagung.

Anzumerken bleibt schließlich, dass die vom Beklagten angestellten Erwägungen zur materiellen Baurechtskonformität der Nutzungsänderung ohne weiteres in die vorstehend erörterte Struktur der nach § 80 Abs. 2 S. 1 LBauO M-V zu treffenden Ermessensentscheidung dahingehend eingeordnet werden können, dass sie als - jedenfalls im Ergebnis - zutreffende und verneinende Prüfung des Vorliegens von Umständen, die ausnahmsweise ein Absehen von einer Nutzungsuntersagung rechtfertigen könnten, zu verstehen sind.

Bereits mit Blick auf die vorstehenden Erwägungen dazu, dass die verwaltungsgerichtliche Beurteilung der geänderten Nutzung als materiell baurechtswidrig keinen ernstlichen Richtigkeitszweifeln unterliegt, kann die abschließend von der Klägerin erhobene Divergenzrüge , der zufolge die angefochtene Entscheidung von dem Urteil des Senats vom 08. Dezember 2010 - 3 L 257/05 - abweichen soll, nicht zum Erfolg des Zulassungsantrages führen.

Das entsprechende Zulassungsvorbringen macht im Übrigen entgegen dem Darlegungserfordernis schon nicht hinreichend deutlich, welcher der vom Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegten, diese tragenden konkreten Rechtssätze zu einer Rechts- oder Tatsachenfrage einem in dem genannten Senatsurteil aufgestellten Rechtssatz mit gegenteiligem Inhalt widersprechen soll. Dies gilt umso mehr, als sich die angefochtene Entscheidung wiederholt gerade auf dieses Senatsurteil beruft.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47, 52 Abs. 1 GKG.