I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger, eine kreisangehörige Gemeinde mit etwas mehr als 5.000 Einwohnern, ist Mitglied einer Verwaltungsgemeinschaft (VG), der außerdem die beiden kleineren Gemeinden B. und D. angehören. Er wendet sich gegen die durch Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (StMI) angeordnete Mitgliedschaft im Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV). Danach soll seine Rechnungs- und Kassenprüfung nicht mehr durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle des zuständigen Landratsamts, sondern durch den BKPV erfolgen.

Neben dem Kläger wurden zahlreiche weitere Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und kommunale Zweckverbände dem BKPV zugewiesen. Anlass war eine vom Bayerischen Obersten Rechnungshof (ORH) in einer Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (II-900-9-32-5) und im Jahresbericht 2010, TNr. 16 S. 74 ff., abgegebene Empfehlung, Kommunen mit doppelter Haushaltsführung sowie Kommunen mit über 5.000 Einwohnern dem BKPV zuzuweisen. Der ... Landtag ersuchte daraufhin mit Beschluss vom 9. Juni 2011 die Staatsregierung, die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunen und der Zweckverbände beim BKPV zu konzentrieren.

Im Rahmen der Anhörung zur beabsichtigten Zuweisung zum BKPV trug der Kläger vor, keine der drei Mitgliedsgemeinden der VG verfüge über eine kostenrechnende Einrichtung. Nur er selbst betreibe eine Kanalisation; die Wasserversorgung sei auf Zweckverbände übertragen. Die räumliche Nähe der Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle habe sich bewährt; eine Änderung sei nicht notwendig. Die Vorteile der Zuweisung lägen allein auf Seiten des Staates.

Mit Bescheid vom 2. November 2012 wurde der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt (1.). Ziffer 1 werde mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam (2.). In der Begründung wird ausgeführt, die Bestimmung habe nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG erfolgen können, da Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geböten. Gemeinden über 5.000 Einwohner seien nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG im Regelfall dem BKPV zuzuweisen, da bei ihnen üblicherweise Prüfungsgeschäfte anfielen, die nur mit vertieftem, spezialisiertem Sachverstand zu bewältigen seien. Dies werde durch die Feststellungen des ORH bestätigt. Der BKPV verfüge mit seinen Prüfern vor Ort und den Spezialisten in der Zentrale in München über den erforderlichen spezialisierten Sachverstand, um auch umfangreiche und komplexe Prüfungsgeschäfte abwickeln zu können. Er verfüge über drei Abteilungen - Allgemeine Prüfung und Organisation, Bauwesen und Kommunale Unternehmen - die sich jeweils spezifischen Fachfragen widmeten und sich dort aus der ...weiten Prüfungs- und Beratungstätigkeit ein breites Erfahrungswissen aneignen könnten, beispielsweise in Fragen der Stellenbewertung oder der IT, aber auch in Fragen des Vergabe- und Beihilferechts. Solche Problemstellungen kämen in einer Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern regelmäßig vor; es könne nicht bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen aufgebaut und vorgehalten werden. Die vorgetragenen Argumente stünden einer Zuweisung nicht entgegen. Den Gemeinden sei gesetzlich kein Wahlrecht zwischen den in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorganen eingeräumt. Die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband entspreche dem Selbstverwaltungsrecht sogar eher als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die Vorteile der räumlichen Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle der Landratsämter stünden der Zuweisung ebenso wenig entgegen wie mögliche Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit der Rechnungsprüfungsstelle und der Kommunalaufsicht. Die Prüfer des BKPV seien ebenfalls in ganz ... vor Ort präsent. Deren Prüfungen könnten in vielen Fällen zeitnäher erfolgen als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Der Zuweisung stehe auch nicht das Argument entgegen, die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen sei kostengünstiger. Den mit der Zuweisung zum BKPV verbundenen höheren Kosten stünden anderweitige Vorteile gegenüber. Aufgrund des breiten Prüfungsspektrums und des spezialisierten Sachverstands sei es den Prüfern des BKPV eher möglich, auf Einsparpotenziale hinzuweisen; die zeitnahe Prüfung ermögliche es, Fehler zu korrigieren und Rückforderungen zu realisieren. Die ordnungsgemäße Prüfung werde also in der Regel zu einer Kompensation oder sogar Überkompensation der erhöhten Kosten führen. Es könne auch nicht dem Argument gefolgt werden, dass bei Schwankungen der Einwohnerzahl um die 5.000 Einwohner der Grund für die Zuweisung entfallen könnte; die Prüfungsgeschäfte änderten sich nicht grundlegend, wenn die Einwohnerzahl um wenige Personen von knapp über 5.000 auf knapp unter 5.000 sinke. Im Übrigen bestehe die gesetzliche Regelvermutung von 5.000 Einwohnern seit 1978 unverändert, obwohl die Prüfungsgeschäfte seitdem erheblich komplexer geworden seien. Die Anhörung habe keine neuen Erkenntnisse gebracht.

Gegen den Bescheid vom 2. November 2012 erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Regensburg Anfechtungsklage. Das Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei nicht erfüllt, da die Ausführungen den Bezug auf den konkreten Fall vermissen ließen. Insbesondere würden die gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliche Schwierigkeit sowie der Umfang der beim Kläger anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht erörtert, sondern ausschließlich Zweckmäßigkeitserwägungen reflektiert. Dem Schwellenwert von 5.000 Einwohnern könne insoweit nur eine geringe Indizwirkung entnommen werden. Der Kläger besitze eine vergleichsweise einfache Buchführung; die doppelte Buchführung (Doppik) finde bei ihm keine Anwendung. Durch die Zuweisung entstünden dem Kläger höhere Kosten, die durch anderweitige Vorteile nicht kompensiert würden. Bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien an Gebühren pro Stunde 44 Euro je Prüfer und 30 Euro je Prüfungsgehilfe zu entrichten, beim BKPV im Jahr 2013 dagegen 63 Euro. Zusätzlich erhebe der BKPV nach Einwohnerzahl gestaffelte Mitgliedsbeiträge. Die geltend gemachten Zweckmäßigkeitserwägungen könnten eine mit zahlreichen Nachteilen verbundene Mitgliedschaft im BKPV nicht begründen. Es sei auch fraglich, ob Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI bestimme, welche Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des Prüfungsverbands seien, verfassungsgemäß sei. Die Norm verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV. Der Gesetzgeber dürfe das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung, zu dem auch die finanzielle Autonomie gehöre, nicht derart einschränken, dass es innerlich ausgehöhlt werde. Die alleinige Verortung der Entscheidungsbefugnis über die Mitgliedschaft im BKPV im Kompetenzbereich des StMI greife in den Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts ein und sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Es fehle hierfür an hinreichenden sachlichen Gründen und an der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Entscheidung über eine nicht bereits vom Gesetz angeordnete Mitgliedschaft im BKPV dürfe daher nur von der jeweils betroffenen Gemeinde selbst getroffen werden. Die von der überörtlichen Rechnungsprüfung zu kontrollierende Haushaltsführung gehöre zum Bereich der eigenen Angelegenheiten und unterfalle der Entscheidungsbefugnis der Kommunen. Zumindest die Wahl zwischen den bereits geschaffenen Prüfungsorganen müsse in ihre Verantwortung fallen. Die Belange des Staates erschöpften sich darin, eine ordnungsgemäße staatliche Überprüfung sicherzustellen. Es gebe keinen Grund, die Auswahl zwischen den rechtmäßig zur Verfügung stehenden Kontrollstellen auf den Staat zu verlagern. Der Vortrag des Beklagten, dass die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten Kommunalverband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht mehr entspreche als die Prüfung durch eine staatliche Stelle, sei nicht überzeugend. Der BKPV sei im Rahmen seiner Prüfungsaufgaben kein Organ der Selbstverwaltung. Die Finanzhoheit schütze die Gemeinden zwar nicht vor jeglicher finanzieller Belastung durch Zuweisung staatlicher Aufgaben, jedoch müssten insofern strenge gesetzliche Vorgaben eingehalten werden, wie sich in dem in Art. 83 Abs. 3 BV verankerten Konnexitätsprinzip zeige. Die Entscheidung zwischen aus gesetzlicher Sicht grundsätzlich alternativ zuständigen und sich primär in der Kostenfolge unterscheidenden Prüfungsorganen sei dem Bereich der eigenverantwortlichen Haushaltsführung der Gemeinde zuzuordnen. Der Beklagte könne sich durch die Zuweisung von Kommunen zum BKPV nicht teilweise der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben entledigen, ohne dass hierfür hinreichende Grenzen bestünden. Durch umfangreiche Anordnung von Mitgliedschaften nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG könnte sich der Beklagte eines Großteils seiner „eigenen“ Prüfungspflichten und der damit verbundenen Kosten entziehen. Das dem Art. 105 GG zugrunde liegende Nebeneinander der beiden Prüfungsorgane werde hierdurch nachträglich ausgehöhlt.

Der Beklagte beantragte Klageabweisung. Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 PrVbG stünden mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in Einklang. Die Möglichkeit der zu prüfenden Körperschaften, das überörtliche Prüfungsorgan frei zu wählen, würde den gesetzgeberischen Organisationsüberlegungen zuwiderlaufen; auch aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht könne eine solche Wahlmöglichkeit nicht abgeleitet werden. Dem Staat komme insoweit ein breites Organisationsermessen zu, das es ihm auch erlaube, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen, wie dies für den 1919 von kommunalen Körperschaften als „Bayerischer Prüfungsverband öffentlicher Kassen“ gegründeten BKPV geschehen sei. Kriterien für die Zuweisung nach Art. 3 Abs. 3 PrVbG seien die 5.000-Einwohnergrenze, Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte (z. B. Doppik-Kommunen) sowie prüfungsökonomische Gesichtspunkte (z. B. einheitliches Prüfungsorgan bei Verwaltungsgemeinschaften). Die rechtsaufsichtliche Beratung durch das Landratsamt, die auch bei den Mitgliedern des BKPV erhalten bleibe, sei im Fall vertiefter Prüfungsfeststellungen, wie sie die Spezialisten des BKPV leisteten, fundierter möglich. Die Kosten dafür seien nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich hinzunehmen, auch im Hinblick auf mögliche Kostenunterschiede zwischen BKPV und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle. Es sei zudem geplant, die Kostensituation bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zu überprüfen, kostendeckende Gebühren festzusetzen und den unterschiedlichen Prüfungsdauern bei den Rechnungsprüfungsstellen nachzugehen, nachdem schon der ORH in seiner Prüfungsmitteilung die Prüfungsleistung für zu gering gehalten habe. Damit würden sich die Gebühren der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen denen des BKPV zumindest annähern. Es sei bereits fraglich, ob die Bestimmung des Prüforgans das kommunale Selbstverwaltungsrecht überhaupt berühre. Die Fachliteratur sehe darin zum Teil eine bloße Organisationsentscheidung mit der Folge, dass eine Rechtsverletzung der Kommune ausgeschlossen und eine Klage damit unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei. Wenn sogar die organisatorische Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Kommunen eine Angelegenheit der staatlichen Binnenorganisation sei, spreche viel dafür, dass dies erst recht für die überörtliche Rechnungsprüfung gelte, die keine der Rechtsaufsicht vergleichbaren Anordnungs- und Zwangsbefugnisse habe; jedenfalls liege kein unzulässiger Eingriff vor. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht und insbesondere die kommunale Finanzhoheit würden nicht verletzt, weil die überörtliche Rechnungsprüfung gerade dazu diene, z. B. durch Aufzeigen von Einsparpotenzialen Hinweise zur Stärkung der Finanzautonomie zu geben. Die Organe der überörtlichen Rechnungsprüfung könnten den Vollzug ihrer Prüfungsfeststellungen durch die Kommune nicht erzwingen; deren Eigenverantwortlichkeit werde nicht berührt. Die Rechtsaufsicht entscheide aufgrund der Prüfungsberichte, ob, in welchem Umfang und in welcher Weise ein Tätigwerden veranlasst sei. Die Heranziehung der kommunalen Körperschaften zu den Kosten der überörtlichen Prüfung stelle ebenfalls keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar; die Finanzausstattung der Kommunen werde angesichts der Gebührensätze des BKPV und eines in der Regel vierjährigen Prüfungsturnus nicht in Frage gestellt. Die körperschaftliche Struktur des BKPV biete seinen Mitgliedern Möglichkeiten, gezielt Qualitätsverbesserungen ihrer Verwaltungen durch Prüfung und Beratung anzustoßen.

Mit Beschluss vom 10. September 2013 wurde der BKPV zum Verfahren beigeladen.

Mit Urteil vom 20. November 2013 wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klage ab. Sie sei als Anfechtungsklage zulässig, da der Zuweisungsbescheid einen Verwaltungsakt in Form eines außenwirksamen Organisationsakts darstelle, durch den der Kläger als eigenständige Körperschaft gegen seinen Willen Mitglied im BKPV mit den damit verbundenen Pflichten, insbesondere Zahlungspflichten werde; ihm werde damit eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Die Klage sei aber unbegründet, da der Bescheid vom 2. November 2012 rechtmäßig sei. Die für die Zuweisung an den BKPV maßgeblichen Rechtsnormen seien nicht verfassungswidrig. Art. 105 GO sehe in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benenne zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung könne darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt bzw. diese beauftragt werde, sich intensiv mit der Finanzsituation der Kommune zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen Grundlage für aufsichtliches Einschreiten sein könnten. Bei Bejahung eines Eingriffs werde jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Dabei stehe dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen ziele auf ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Die Aufteilung der Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane, bei der tendenziell auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts abgestellt werde, und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien verstießen weder gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Aus Art. 28 Abs. 2 GG lasse sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich staatlicher Behördenzuständigkeiten entnehmen. Vorliegend gehe es nur um Änderungen in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans; der Prüfungsturnus, die Prüfungsgegenstände, die Art der Prüfung und die Prüfungsmaßstäbe würden dabei nicht geändert. Soweit dennoch Veränderungen einträten, beruhten diese nur auf einer unterschiedlichen Prüfungspraxis des BKPV im Vergleich zu den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden mit (an einem bestimmten Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen seien, begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Schwellenwert von 5.000 Einwohnern sei auch in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten; er bilde ein geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzuwendenden Standard zu umschreiben. Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft einer Gemeinde im BKPV vorsehe, begegne dies unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zur sog. Zwangsmitgliedschaft in öffentlich-rechtlichen Verbänden keinen Bedenken. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen sei eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates. In der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband sei ein milderer Eingriff zu sehen als in der Wahrnehmung von Aufgaben durch den Staat. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlich-rechtlichen Verbänden seien nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten stehe der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim BKPV ein Mehr an Gegenleistungen entspreche, sei schwer auszumachen. Es sei nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornehme, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der BKPV erhalte neben Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine staatliche Zuweisung. Selbst wenn unterstellt würde, dass den Kommunen aufgrund zusätzlicher Kosten ein Kostenerstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften zustehe, hänge davon nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls halte sich ein Mehr an Kosten für die dem BKPV zugewiesenen Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung. Die maßgeblichen Normen des Prüfungsverbandsgesetzes seien eine taugliche Rechtsgrundlage auch für eine großflächige Zuweisung im Rahmen eines Reformvorhabens; ein Reformgesetz sei für die gegenwärtigen Reformschritte nicht erforderlich. Die Zuweisungen an den BKPV seien in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt sei formell rechtmäßig; dem Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren erfolgten Ergänzung und Vertiefung genügt. Der Beklagte habe den Kläger gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG als Mitglied des BKPV bestimmen dürfen. Diese Norm sei dahin zu verstehen, dass bei Vorliegen eines Regelfalls eine Zuweisung zwingend zu erfolgen habe; bei einem Ausnahmefall stehe dies im Ermessen des StMI. Die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, habe die den Ausnahmefall begründenden Umstände vorzutragen; bei Unerweislichkeit trage sie die materielle Beweislast. Im Rahmen der Prüfung des Ausnahmefalls seien auch Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts zu berücksichtigen. Eine Ausnahme liege vor, wenn bei Berücksichtigung der Gesamtumstände die besonderen Umstände des Einzelfalls so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abwichen, dass die Regelzuweisung zum BKPV als verfehlt erscheine. Der Beklagte habe zu Recht einen Ausnahmefall verneint. Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts oder sonstige Umstände sprächen nicht für einen Ausnahmefall. Der aktuelle Bericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle über die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung zeige bereits aufgrund der Prüfungsdauer die Umfänglichkeit des Prüfungsgeschäfts. Die Feststellungen des Prüfers zeigten auch keine unterdurchschnittliche Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte. Allein daraus, dass die Gemeinde nur knapp über 5.000 Einwohner habe, ergebe sich noch kein Ausnahmefall. Auch die weiter geltend gemachten Gründe deuteten auf keinen atypischen Einzelfall hin, sondern lägen überwiegend landesweit vor. Die geringe Zahl der Einrichtungen und Beteiligungen des Klägers sowie der Umstand, dass er den Haushalt nicht doppisch führe, ergäben noch keine gravierende Abweichung von der Standardgemeinde über 5.000 Einwohner.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt. Er beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.

Zur Begründung wird das bisherige Vorbringen wiederholt und vertieft. Art. 3 PrVbG genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Eingriffsnormen, da dessen undifferenzierte Vorgaben dem StMI einen praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen eröffneten. Nachvollziehbare, eindeutige und verbindliche Vorgaben, unter welchen Voraussetzungen eine Zuweisung erfolgen dürfe, kenne das Gesetz nicht. Stattdessen werde die Entscheidung in das Gutdünken des StMI gestellt. Den gesetzlichen Regelungen lasse sich nicht entnehmen, anhand welcher Kriterien sich der Umfang bzw. die Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte bemessen sollten. Es bleibe unklar, welche Maßstäbe insoweit anzulegen seien und ab welcher Art von Prüfungspositionen die Schwelle zwischen verschiedenen „Schwierigkeitsgraden“ überschritten sein solle. Nicht hinreichend definiert sei, was unter den Begriff „anfallende Prüfungsgeschäfte“ zu fassen sei. Bei weitem zu allgemein sei auch die Anforderung, das StMI habe „besondere Rücksicht“ zu nehmen. Ob das bloße Abstellen auf die Einwohnerzahl in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein geeignetes Kriterium darstelle, sei zweifelhaft. Die insoweit vom Verwaltungsgericht angeführten Beispiele eigneten sich nicht als Ansatzpunkt, weil sie Regelungen beträfen, bei denen die Einwohnerzahl tatsächlich das maßgebliche Kriterium sein könne, z. B. bei der Zahl der Gemeinderatsmitglieder. Dagegen komme der Einwohnerzahl in Bezug auf die haushaltsbezogenen Prüfungsgeschäfte nur sehr begrenzte Bedeutung zu. So gebe es kleinere Kommunen mit zahlreichen Kommunalunternehmen, deren Prüfungsgeschehen bei weitem umfangreicher seien als bei größeren Gemeinden, die kaum kostenrechnende Einrichtungen betrieben. Auch die Frage, ob ein Haushalt doppisch oder kameralistisch geführt werde, habe maßgebliche Auswirkungen. Es fehle an jeglicher Konkretisierung, wann bzw. über welchen Zeitraum das 5000-Einwohner-Kriterium erfüllt sein müsse; aus der Regelung sei nicht ersichtlich, wann der maßgebliche Zeitpunkt für die diesbezügliche Prüfung vor einer etwaigen Zuweisungsentscheidung sein solle. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG verstießen auch gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht und das Willkürverbot. Dass die Anordnung einer generellen überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliege, begründe noch nicht die Rechtmäßigkeit einzelner Zuweisungen an den BKPV im Sinne einer Zwangsmitgliedschaft. Während eine kommunale Körperschaft bei einer Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle lediglich hinnehmen müsse, von einem anderen Rechtsträger in Bezug auf die Finanzhoheit kontrolliert zu werden, müsse sie bei einer Zuweisung zum BKPV zusätzlich zwingend diesem Verband beitreten. Darin liege kein milderer, sondern ein stärkerer Rechtseingriff als bei einer Aufgabenwahrnehmung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Aufgrund der notwendigen Unabhängigkeit der Prüfer werde eine Kontrolle durch den BKPV nicht als weniger einschneidend empfunden. Auch mitgliedschaftlich seien die Einflussmöglichkeiten der Kommunen auf den BKPV aufgrund der Vielzahl der Mitglieder und der eindeutigen gesetzlichen Vorgaben bestenfalls marginal. In der Praxis stützten sich die Aufsichtsbehörden in der Regel auf die Ergebnisse der Rechnungsprüfung durch das Prüfungsorgan. Die faktische Bedeutung der Rechnungsprüfung im Bereich der Kommunalaufsicht sei mithin weit größer, als dies der Gesetzeswortlaut nahelege. Die Rechnungsprüfung habe es in der Hand, die Meinungsbildung der Aufsichtsbehörde von Anfang an maßgeblich zu beeinflussen. Die Regelung in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI über die Mitgliedschaft im Prüfungsverband bestimme, greife zu weitgehend in das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein. Zur finanziellen Autonomie müsse auch das Recht gezählt werden, nur insoweit durch staatliche oder anderweitige Kontrollen beeinträchtigt zu werden, wie dies aus anerkennenswerten Gründen unbedingt erforderlich sei. Dem widerspreche es, wenn dem StMI ohne nachprüfbare Voraussetzungen die Möglichkeit eingeräumt werde, faktisch frei über eine mit weiteren Nachteilen verbundene Zuordnung der Gemeinden zum BKPV zu bestimmen. Das Interesse des Staates an der überörtlichen Rechnungsprüfung erschöpfe sich in der Schaffung und Ausgestaltung der hierfür zuständigen Institutionen; welches der von ihm selbst geschaffenen Organe die Prüfung bei der einzelnen Gemeinde letztlich durchführte, berühre den Kreis schützenswerter staatlicher Interessen nicht mehr. Unabhängig von der Verfassungswidrigkeit der genannten Normen könne von einem Konsens dahingehend, dass eine generelle Umschichtung des Großteils der Gemeinden zum BKPV notwendig sei, entgegen den Aussagen des Verwaltungsgerichts keine Rede sein. Um rein politische Forderungen handle es sich auch bei den Aussagen des ORH, der apodiktisch ohne Diskussion von Alternativen die gänzliche oder weitgehende Zerschlagung der staatlichen Rechnungsprüfung und die vollumfängliche Übertragung auf den PKPV anstrebe. Es sei durchaus zweifelhaft, ob die in Art. 105 GO angelegte Koexistenz zweier Prüfungsorgane diesen „Reformkurs“ tatsächlich tragen könne. Eine faktische Reduzierung der staatlichen Rechnungsprüfung bis zur Bedeutungslosigkeit sei jedenfalls nicht mehr vom Gesetzeswortlaut gedeckt. Der Zuweisung an den BKPV stehe auch entgegen, dass der Kläger durch sie bedeutend höheren Kosten ausgesetzt wäre, denen keine Kompensation gegenüber stünde. Ob auch die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zukünftig angehoben würden, sei völlig ungewiss und ändere nichts daran, dass der Kläger aktuell von den höheren Kosten beim BKPV betroffen wäre. Die pauschale Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Mehrkosten würden sich in einer vertretbaren Größenordnung halten, sei unzutreffend. Schon in Bezug auf die reinen Stundensätze lägen die Gebühren beim BKPV um mindestens 43% höher als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Hinzu kämen weitere Kostenpunkte nach § 5 der Haushaltssatzung des BKPV sowie Mitgliedsbeiträge. Diese beträchtlichen Mehrkosten hätten erhebliche Beeinträchtigungen für den Haushalt des Klägers zur Folge. Gegenleistungen stünden dem nicht gegenüber, da die Aufgabenzuweisung für den BKPV in Art. 2 Abs. 1 bis 4 PrVbG in den maßgeblichen Teilen derjenigen für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen in § 9 KommHV entspreche. Die zuverlässige und rechtzeitige Aufdeckung von Einsparpotenzialen sei durch die kompetente Prüfung bei der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts ebenfalls gewährleistet. Zudem müssten sich bei einer Zuweisung die Prüfer des BKPV zunächst umfassend in den Haushalt des Klägers einarbeiten. Eine Ortskenntnis, wie sie die Prüfer des zuständigen Landratsamts hätten, bestehe beim BKPV nicht, wie sich an dessen vergleichsweise zentralistischer Struktur und den oftmals sehr umfangreichen abgerechneten Dienstreisen seiner Prüfer zeige. Gerade bei kleineren Körperschaften wie dem Kläger sei die Kenntnis lokaler Besonderheiten ein entscheidender Aspekt. Aus der jahrzehntelangen erfolgreichen Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle und der Rechtsaufsicht erwüchsen besondere Vorteile, die durch die vermeintlich größere Spezialisierung der Prüfer des BKPV nicht kompensiert werden könnten. Es gebe ohnehin keine Anhaltspunkte dafür, dass beim BKPV ein überlegener Sachverstand vorgehalten werde. Während der ständig wechselnd eingesetzte Mitarbeiterstab des BKPV nur über generelle Entwicklungen der bayerischen Kommunen Kenntnis haben könne, erwachse beim örtlich zuständigen Landratsamt über die Jahre zwangsläufig ein umfassendes Wissen in Bezug auf die jeweilige Körperschaft. Die Kooperation zwischen Kommunalaufsicht und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle unter dem gemeinsamen Dach des Landratsamtes habe erhebliche Synergieeffekte zur Folge. Der Kläger habe nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG nicht zum Mitglied des BKPV bestimmt werden dürfen; dem stünden der nur geringe Umfang und die mindere Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte entgegen. Es sei verfehlt anzunehmen, dass Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern zwingend dem BKPV zuzuweisen seien, wenn nicht die Gemeinde einen Ausnahmefall beweisen könne. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG entfalte nur eine allgemeine Vermutungswirkung dahingehend, dass ab 5.000 Einwohnern oftmals ein Umfang und eine Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte erreicht seien, die unter normalen Umständen eine Zuweisung zum BKPV rechtfertigen könnten. Den vom Verwaltungsgericht geforderten Gegenbeweis, dass die Prüfungsgeschäfte im Vergleich zu einer Standardgemeinde von atypischer Einfachheit oder Kürze seien, könne die betroffene Kommune schlechthin nicht erbringen; eine solch strikte Bindung sei auch vom Gesetzgeber nicht gewollt. Der Kläger liege am untersten Rand der 5.000 Einwohner-Grenze, Anhaltspunkte für besonders umfangreiche oder diffizile Haushaltspositionen gebe es bei ihm nicht. Die Zuweisungsentscheidung sei auch deshalb rechtswidrig, weil er Mitglied einer VG sei, die wie auch die darin zusammengefassten weiteren Mitgliedsgemeinden entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG dem BKPV zugewiesen werden dürften. In einer solchen Situation sei auch bei einer Mitgliedsgemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern auf die Zuweisung zu verzichten. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Prüfungsökonomie als ein dem Umfang und der Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte gleichgestelltes Entscheidungskriterium gelten könne. In Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG werde nicht zwischen Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften oder Zweckverbänden unterschieden und auch nicht nach der jeweiligen organisatorischen Einbindung gefragt. Das Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung zeige, dass der Gesetzgeber nur die Prüfungsgeschäfte selbst als maßgebliche Entscheidungsgrundlage angesehen habe. Mit dem in Art. 3 Abs. 3 PrVbG verwendeten Begriff der „anfallenden Prüfungsgeschäfte“ könnten nur die Prüfungsgeschäfte bei der jeweiligen kommunalen Körperschaft selbst gemeint sein. Es sei auch nicht richtig, dass eine einheitliche Zuweisung aller Körperschaften an den BKPV zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfungen und zur Vermeidung von Doppelprüfungen beitragen würde. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass dem BKPV oder der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle die Rechnungs- oder Kassenprüfung bei einer zur VG gehörenden Körperschaft unmöglich würde, weil auf prüfungsrelevante Informationen kein Zugriff bestünde. Die angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit könne auch dadurch erreicht werden, dass alle Verbundkörperschaften einschließlich der Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern weiterhin der staatlichen Rechnungsprüfung unterfielen. Dadurch werde sogar eine beschleunigte Abstimmung mit der Rechtsaufsicht ermöglicht.

Der Beklagte beantragte,

die Berufung zurückzuweisen.

Mit Bescheiden vom 2. November 2012 seien landesweit 241 Körperschaften zu Mitgliedern im BKPV bestimmt worden, von denen 66 dagegen Klage erhoben hätten. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und 6, Abs. 3 PrVbG entsprächen dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot; die Notwendigkeit der Auslegung der Begriffe „anfallende Prüfungsgeschäfte“ und „Umfang und Schwierigkeit“ ändere daran nichts. Von einem praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen könne keine Rede sein. Nach dem Willen des Gesetzgebers seien Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht das einzige Entscheidungskriterium; angesichts des Normzwecks seien alle im Rahmen des Organisationsermessens zu berücksichtigenden Umstände ein zulässiges Kriterium. Bisher seien einschließlich der am 2. November 2012 ergangenen Zuweisungsentscheidungen erst 722 von insgesamt 2.031 kreisangehörigen Gemeinden, 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften und 759 von 1.501 Schul- und Zweckverbänden Mitglieder des BKPV; damit habe das StMI die nach gegenwärtiger Gesetzeslage bestehenden Möglichkeiten ausgeschöpft. Gegen die Zwangsmitgliedschaft im BKPV bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch die getroffenen Einzelentscheidungen seien rechtmäßig. Die Zuweisungen seien nicht pauschal erfolgt, sondern nach sorgfältiger Prüfung der jeweiligen Rechtsgrundlagen. Dabei seien u. a. alle 61 doppisch buchenden kommunalen Körperschaften dem BKPV zugewiesen worden. Hinsichtlich des Kostenarguments sei darauf hinzuweisen, dass schon in der Gesetzesbegründung (LT-Drs 8/5706) zum Ausdruck komme, dass die angestrebte vertiefte Prüfung insgesamt höhere Ausgaben erwarten lasse. Dem stehe gegenüber, dass eine gute Prüfung sich wegen der durch sie ermöglichten Korrekturen selbst trage. Sowohl der BKPV als auch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien gesetzlich gehalten, kostendeckend zu arbeiten. Aufgrund einer Neukalkulation würden bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen demnächst die Stundensätze für Prüfer auf 54 Euro und für Prüfungsgehilfen auf 41 Euro erhöht. Die unterschiedliche Höhe der Gebühren (beim BKPV ergänzt durch Mitgliedsbeiträge) resultiere aus der unterschiedlichen Organisation der beiden Prüfungseinrichtungen. Die praktische Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte zeige, dass die Durchführung der überörtlichen Rechnungsprüfung durch den BKPV zu keinen Schwierigkeiten geführt habe. Es würden möglichst ortsnah wohnende Prüfer eingesetzt; dies gewährleiste eine unabhängige und zugleich von örtlichen Kenntnissen geprägte Prüfung. Auch wenn die Prüfer der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle noch ortsnäher seien und die zu prüfenden Sachverhalte und die handelnden Personen besser kennten, ersetze dies nicht die bei komplexen Sachverhalten erforderlichen Fachkenntnisse, die der „Einzelkämpfer“ am Landratsamt nicht haben könne. Zudem sei eine allzu große persönliche Vertrautheit für die notwendige Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht immer förderlich. Die in der Berufungsbegründung vorgetragene „jahrzehntelange erfolgreiche Zusammenarbeit“ mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle sei nicht nachvollziehbar angesichts der Tatsache, dass 18 bis 19 Jahre lang keine Rechnungsprüfung stattgefunden habe. Das Konnexitätsprinzip (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 BV) sei durch die Zuweisung nicht berührt, da hierdurch auf die Aufgaben der kommunalen Körperschaften nicht eingewirkt werde; der Aufgabenbestand und die Anforderungen an die Aufgabenerfüllung blieben unverändert. Zudem bestehe nach Art. 83 Abs. 3 Satz 2 BV eine Ausgleichspflicht nur bei einer wesentlichen Mehrbelastung, die hier nicht vorliege. Bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern liege nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein Regelfall vor, so dass nach der Struktur der Rechtsnorm eine Zuweisung zwingend erfolgen müsse und nur im Ausnahmefall ein Ermessen des StMI bestehe. Nach anderer Lesart sei die Norm als intendierte Ermessensvorschrift entsprechend einer Soll-Regelung zu verstehen. In beiden Auslegungen komme es darauf an festzustellen, ob ein Regelfall vorliege, wobei dies gerichtlich voll überprüfbar sei. Die Normierung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses führe zu einer Umkehr der Darlegungs- und Beweislast, so dass die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, entsprechende Umstände vorzutragen habe. In der 5.000-Einwohner-Grenze liege ein sachgerechtes Kriterium, weil sich daraus Rückschlüsse auf die üblicherweise zu bewältigenden Aufgaben ergäben. Ab der gleichen Grenze seien Bürgermeister in der Regel Beamte auf Zeit (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 GO); dies sei ein Indiz dafür, dass die Gemeinde eine Größenordnung erreicht habe, bei der die Aufgaben nicht mehr „nebenbei“ erledigt werden könnten. Bei Gemeinden, deren Einwohnerzahl zum Stichtag 31.12.2006 über 5.000 Einwohnern gelegen, sich mittlerweile aber auf unter 5.000 Einwohner verringert habe, sei von einer Zuweisung vorläufig grundsätzlich abgesehen worden. Dass eine Gemeinde mit über 5.000 Einwohnern Mitglied in einer VG sei, könne kein Ausnahmekriterium sein, weil dann die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen auch für solche Gemeinden mit umfangreichem und schwierigem Prüfungsstoff zuständig wären. Um den gezielten Aufbau spezifischen Sachverstands beim BKPV zu ermöglichen, seien ihm auch die kommunalen Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung zugewiesen worden. Hinsichtlich der Verwaltungsgemeinschaften ergebe sich aus den Gesetzgebungsmaterialien eindeutig, dass der Gesetzgeber eine einheitliche Prüfungszuständigkeit für die VG und deren Mitgliedsgemeinden habe erreichen wollen. Tatsächlich seien auch in der Vergangenheit - mit einer (mittlerweile bereinigten) Ausnahme - nur Verwaltungsgemeinschaften mit allen ihren Mitgliedsgemeinden dem jeweils zuständigen Prüfungsorgan zugewiesen worden. Da eine VG, der eine Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern angehöre, nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 VGemO deren Aufgaben im eigenen Wirkungskreis als Behörde der jeweiligen Mitgliedsgemeinde nach deren Weisung ausführe, hätten Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte zwangsläufig das gleiche Niveau wie bei der betreffenden Gemeinde. Dass der Kläger eine kameralistische und keine doppische Buchführung betreibe, entspreche dem Normalfall und begründe keine Atypik. Er betreibe neben der Entwässerungseinrichtung Friedhöfe, einen Bauhof, eine Bücherei, mehrere Feuerwehren und eine Erdaushubdeponie; er erhebe Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge sowie Hundesteuer und verfüge über Ortsrecht im üblichen Umfang. Für strukturelle Besonderheiten, die ein Abweichen von der Regelvermutung nahe legen würden, sei nichts ersichtlich.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Bescheid vom 2. November 2012 zu Recht abgewiesen.

I.

Die gegen die Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) erhobene Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) ist zulässig. Die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern (StMI - nunmehr StMIBV) in Bescheidsform erlassene Verfügung, mit welcher der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt wurde, stellt eine statusbegründende Einzelfallregelung im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dar, die gegenüber dem Kläger ebenso wie gegenüber dem nach § 65 Abs. 2 VwGO beigeladenen BKPV unmittelbare Rechtswirkung entfaltet. Dass die Mitgliedschaftsbestimmung nicht schon mit Erlass des Bescheids wirksam wird, sondern - wie typischerweise bei verwaltungsinternen Organisationsakten - erst mit der Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung oder zu einem dort bestimmten anderen Zeitpunkt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 des G. über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139, zuletzt geändert mit G.v. 20.12.2011, GVBl. S. 689 - PrVbG), steht der Qualifizierung als Verwaltungsakt nicht entgegen (a. A. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Art. 105 Erl. 4.2). Denn die genannte Vorschrift legt nur fest, ab wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll („innere Wirksamkeit“); sie ändert demnach nichts daran, dass die - den Verwaltungsakt kennzeichnende - Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten („äußere Wirksamkeit“) nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn. 164 ff.).

Der Kläger ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Er macht geltend, durch den angegriffenen Zuweisungsbescheid in seinem verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. 11 Abs. 2 BV) verletzt zu sein. Zwar können sich Gemeinden und Gemeindeverbände nicht gegen bloße Zuständigkeitsänderungen innerhalb der staatlichen Aufsicht zur Wehr setzen, wenn dadurch die Reichweite der Aufsicht nicht erweitert wird (BVerfG, B. v. 21.6.1988 - 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 - BVerfGE 78, 331/340 ff. = NVwZ 1989, 45). Die angeordnete Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die daraus kraft Gesetzes folgende Beitrags- und Gebührenpflicht berührt aber die kommunale Organisations- und Finanzhoheit, so dass insoweit eine Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheint. Unabhängig von dem hiernach in Betracht kommenden verfassungsunmittelbaren Abwehranspruch kann sich der Kläger auch auf das Nichtvorliegen der in Art. 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Anordnung einer Mitgliedschaft im BKPV berufen, da diese einfachgesetzlichen Bestimmungen den betroffenen kommunalen Körperschaften ebenfalls eine eigene wehrfähige Rechtsposition vermitteln (a. A. Hölzl/Hien/Huber, a. a. O.).

II.

Die Anfechtungsklage ist aber unbegründet, da der angegriffene Bescheid des StMI vom 2. November 2012 nicht rechtswidrig ist und den Kläger daher nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Der angegriffene Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig ergangen. Die Zuständigkeit des StMI ergab sich aus Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG. Der Kläger wurde ebenso wie der BKPV zu der beabsichtigten Zuweisung vorher gehört (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG, Art. 3 Abs. 3 Satz 5 PrVbG). Inwieweit auch die kommunalen Spitzenverbände angehört wurden, kann hier offen bleiben, da es sich trotz der großen Zahl ähnlicher Einzelbescheide um keine „allgemeine Regelung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 PrVbG handelte. Dem angegriffenen Bescheid war auch gemäß Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG eine einzelfallbezogene Begründung beigefügt. Ob die darin genannten Gründe für die Annahme eines Regelfalls im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ausreichend waren, bedarf an dieser Stelle keiner Prüfung. Die Tragfähigkeit der Begründung ist keine Frage des verfahrensrechtlichen Begründungserfordernisses, sondern allein der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (BVerwG, U. v. 29.09.1998 - 1 C 8/96 - NJW 1999, 303; BayVGH, U. v. 25.7.2013 - 4 B 13.727 - BayVBl. 2014, 210 m. w. N.).

2. Der Bescheid ist auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die der Zuweisungsentscheidung zugrunde gelegten Rechtsnormen sind verfassungsgemäß (a); ihre Handhabung durch das StMI im konkreten Fall lässt keine Rechtsfehler erkennen (b).

a) Die Vorschriften, nach denen die Gemeinden und ihre rechtlich selbstständigen Zusammenschlüsse einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung unterliegen, sind mit dem Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung vereinbar (aa). Das Gleiche gilt für die gesetzliche Ermächtigung, diese Prüfungsaufgabe durch einen ministeriellen Einzelakt auf den BKPV zu übertragen, indem Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen ihren Willen zu dessen Mitgliedern bestimmt werden können (bb).

aa) An der grundsätzlichen Zulässigkeit einer obligatorischen überörtlichen Finanzkontrolle der Gemeinden und gemeindlichen Verbandskörperschaften (Art. 105 f. GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG) bestehen keine Zweifel.

Der an eine Behörde des Freistaats ... (staatliche Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts) oder an einen anderen externen Hoheitsträger (BKPV, § 1 Abs. 1 PrVbG) erteilte gesetzliche Prüfungsauftrag dürfte zwar, soweit er die betroffenen Gemeinden zur Duldung und zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 105, 106 Abs. 6 GO), das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG und Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantierte Selbstverwaltungsrecht berühren, das im Rahmen der Finanzhoheit auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) und die selbstständige Verwaltung des Gemeindevermögens (Art. 12 Abs. 2 Satz 1, Art. 83 Abs. 1 BV) umfasst (offen gelassen in BVerfG, B. v. 7.9.2010 - 2 BvF 1/09 - BVerfGE 127, 165 Rn. 119 = NVwZ 2010, 1549). Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie besteht jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV), so dass gesetzlich normierte Prüfungsbefugnisse gegenüber den Gemeinden zulässig sind, wenn sie einem legitimen öffentlichen Interesse dienen und die kommunalen Befugnisse zur Finanzplanung und Haushaltsführung nicht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigen (vgl. auch SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf. 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057).

Eine über die fortlaufende innergemeindliche Selbstkontrolle (Art. 103 f. GO) hinausgehende externe Rechnungs- und Kassenprüfung, die insbesondere die Einhaltung der Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung zum Gegenstand hat (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO), liegt im Interesse der Allgemeinheit an einem effizienten Einsatz öffentlicher Finanzmittel (vgl. Müller, NVwZ 1993, 334 ff.; Wallmann, DVBl. 2000, 1185/1186; Albers in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 37 Rn. 6 m. w. N.). Da die Organe der überörtlichen Finanzkontrolle bei festgestellten Mängeln über keine eigenen Korrektur- oder Sanktionsinstrumente verfügen, sondern allenfalls die Rechtsaufsichtsbehörden informieren können (vgl. BGH, U. v. 5.6.2008 - III ZR 225/07 - BGHZ 177, 37 Rn. 16 = NVwZ-RR 2008, 671 m. w. N.), kann ihre Prüfungstätigkeit nicht als schwerwiegender oder gar unzumutbarer Eingriff in die finanzwirtschaftliche Handlungsfreiheit der Gemeinden angesehen werden. Auch die mit den Prüfungsfeststellungen und etwaigen Verbesserungsvorschlägen verbundene faktische Einflussnahme auf das Entscheidungsverhalten der örtlichen Funktionsträger stellt keine unverhältnismäßige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung dar (Wallmann, a. a. O., 1188 f.; a. A. Wieland, DVBl. 1999, 1470/1473). Als eine spezielle Form der staatlich organisierten Aufsicht über die Kommunen kann die überörtliche Finanzkontrolle - im Unterschied zur örtlichen Rechnungsprüfung (Art. 103 f. GO) - nach heutigem Verständnis auch nicht (mehr) als eine originäre Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG angesehen werden, die nur von den Gemeinden selbst oder von einer aus Kommunen gebildeten Verbandskörperschaft (wie dem BKPV) erfüllt werden dürfte (so aber Wieland, a. a. O., 1475 ff.). Solange die Einschätzungsprärogative der einzelnen Gemeinden hinsichtlich der Aufgaben- und Mittelauswahl gewahrt bleibt und die Berichte des überörtlichen Prüfungsorgans lediglich feststellenden und empfehlenden Charakter haben, ohne sich zu einer - in Selbstverwaltungsangelegenheiten unzulässigen - „Einmischungsaufsicht“ zu entwickeln (vgl. dazu BVerfG, B. v. 21.6.1988 - BVerfGE 78, 331/341 = NVwZ 1989, 45), ist daher gegen diese externe Prüfung, deren Ergebnisse primär den Kommunen zugute kommen, von Verfassungs wegen nichts einzuwenden (ebenso Albers, a. a. O., Rn. 6 und 41 ff.).

bb) Es bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass neben den bereits unmittelbar kraft Gesetzes zu Mitgliedern des BKPV erklärten kreisfreien Städten, Großen Kreisstädten, Landkreisen und Bezirken (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 PrVbG) die gesetzliche Möglichkeit geschaffen wurde, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften vom StMI im Einzelfall zu Prüfungsverbandsmitgliedern zu bestimmen (Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG). Eine solche Zwangsmitgliedschaft stellt weder einen Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht dar (1), noch unterliegt sie einem förmlichen Gesetzesvorbehalt (2). Die für die Zuweisung zum BKPV normierten gesetzlichen Voraussetzungen genügen im Übrigen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen (3) und können auch ihrem Inhalt nach nicht als sachwidrig angesehen werden (4).

(1) In der Bestimmung einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV liegt kein unzulässiger Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der Organisations- und Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV).

Zur gemeindlichen Organisationshoheit gehört zwar auch die Befugnis, darüber zu befinden, ob bestimmte kommunale Aufgaben eigenständig oder gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen werden und ob hierzu gemeinsame Institutionen gegründet werden (vgl. BVerfG, U. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331/361 = NVwZ 2008, 183 m. w. N.; B. v. 27.11.1986 - 2 BvR 1241/82 - NVwZ 1987, 123). Diese sog. Kooperationshoheit, die neben der Freiheit zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse auch einen grundsätzlichen Schutz vor Zwangsverbandsbildungen und der darin liegenden partiellen „Aufgabenentörtlichung“ umfasst (vgl. Löwer in v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, 6. Aufl., Art. 28 Rn. 81 ff.), ist hier aber nicht unmittelbar berührt. Denn bei der überörtlichen Finanzkontrolle handelt es sich nicht um eine ursprünglich von der Gemeinde zu erfüllende Aufgabe, die sie durch die unfreiwillige Mitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband verlieren würde. Erfolgt keine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG zum BKPV, so sind für die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen nicht die einzelnen Gemeinden bzw. Verwaltungsgemeinschaften zuständig, sondern die bei den Landratsämtern bestehenden staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG). Mit der Bestimmung zu Mitgliedern eines überörtlich zuständigen Prüfungsverbands wird also den betreffenden Kommunen kein bisheriger Gegenstand ihrer Verwaltungs- und Organisationsbefugnisse entzogen; sie werden lediglich zur Erfüllung einer zwar auch sie betreffenden, jedoch über ihren lokalen Bezugsrahmen weit hinausgehenden öffentlichen Aufgabe mit herangezogen.

Eine solche Inpflichtnahme einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften durch verbindliche Zuweisung zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft stellt zwar ebenfalls einen Eingriff in die kommunale Organisationshoheit dar. Dieser ist aber nicht an den vergleichsweise strengen Erforderlichkeitsvoraussetzungen zu messen, die in der Verfassungsrechtsprechung und Teilen der Literatur an die Übertragung von gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben auf öffentlich-rechtliche Zwangsverbände gestellt werden (hierzu Löwer, a. a. O., Rn. 82 m. w. N.). Es gelten stattdessen die allgemeinen Anforderungen an gesetzliche Organisationsregelungen im Bereich der Kommunen. Danach steht den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein gewisser organisatorischer Freiraum zu, der einer umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung entgegensteht (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/238 = NVwZ 1995, 677). Mit seinen organisationsrechtlichen Vorgaben darf der Gesetzgeber den Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht aushöhlen, z. B. durch eine zu hohe Regelungsdichte; er muss darüber hinaus auch schon im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs dafür sorgen, dass den Gemeinden ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verbleibt (BVerfG, a. a. O., 238 ff.).

Gemessen an diesen Vorgaben ist die in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit der Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften an den BKPV nicht zu beanstanden. Sie dient ersichtlich dem Zweck, in bestimmten Einzelfällen die Aufgabe der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter zu entziehen und sie auf eine landesweit tätige öffentlich-rechtliche Körperschaft zu übertragen, die eigene Beamte und sonstige Bedienstete beschäftigt (Art. 1 Abs. 2 PrVbG), bei ihren Prüfungsgeschäften unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist (Art. 2 Abs. 5 PrVbG), ihre Rechtsverhältnisse durch Satzung regelt (Art. 4 Abs. 3 PrVbG) und sich durch Beiträge, Gebühren und Umlagen ihrer Mitglieder sowie jährliche Zuweisungen aus dem Staatshaushalt finanziert (Art. 5 PrVbG). Ob der BKPV angesichts dieser besonderen organisatorischen Gestaltung in vergleichbarer Weise wie die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen oder sogar besser als diese geeignet ist, die überörtlichen Prüfungen insbesondere bei kleinen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden und bei Verwaltungsgemeinschaften vorzunehmen, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht näher aufgeklärt werden. Denn zum einen kommt dem parlamentarischen Gesetzgeber bei der Frage, ob die von ihm gewählten Mittel zur Erreichung der erstrebten Ziele geeignet sind, ein weiter Einschätzungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. BVerfG, B. v. 18.7.2000 - 2 BvR 1501/91 - NVwZ 2001, 66 m. w. N.). Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass für kommunale Organisationsfragen nicht etwa ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde gilt, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/240 = NVwZ 1995, 677). Die Verfassung setzt vielmehr eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen eigene Vorstellungen zugrunde zu legen. Staatliche Vorgaben für die kommunale Organisation können demgemäß z. B. mit dem allgemeinen Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder mit dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden (BVerfG, a. a. O., 240). Bei derartigen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber zudem typisieren; er braucht also nicht jeder einzelnen Gemeinde und auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden gesondert Rechnung zu tragen; dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter der Regelung (BVerfG, a. a. O.,241 m. w. N.).

Angesichts dieser umfassenden Regelungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers kann gegen die Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG nicht eingewandt werden, dass die Entscheidung über die Auswahl des für die überörtliche Rechnungsprüfung jeweils zuständigen Organs grundsätzlich der zu prüfenden Gemeinde überlassen bleiben müsse, da es sich um eine die kommunale Organisationshoheit betreffende Frage handle. Ebenso wenig kann eine an grundrechtlichen Maßstäben orientierte Eingriffsprüfung verlangt werden, bei der die Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der getroffenen Regelung im Einzelnen nachgewiesen werden müsste. Denn bei der Ermächtigung des StMI, einzelne Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen, handelt es sich um keinen gesetzlichen Eingriff in eine originäre Rechtsposition der Kommunen, sondern um eine auf der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV beruhende „rahmensetzende“ Bestimmung, mit welcher der parlamentarische Gesetzgeber sein kommunalverfassungsrechtliches Grundkonzept zur Geltung bringt. Die Zwangsmitgliedschaft in der überörtlichen Verbandskörperschaft berührt keine identitätsbestimmenden Merkmale der kommunalen Eigenverantwortung; sie betrifft vorrangig die administrative und nicht die bürgerschaftlich-demokratische Dimension der gemeindlichen Selbstverwaltung (vgl. zur zwangsweisen Zuordnung von Gemeinden zu einer VG BVerfG, B. v. 19.11.2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1/17 = NVwZ 2003, 850).

Aus den gleichen Gründen liegt in der Regelung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG auch kein unzulässiger Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Diese gewährleistet zwar, dass den Kommunen das eigenverantwortliche Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens nicht aus der Hand genommen wird. Die Finanzhoheit ist aber nicht schon dadurch betroffen, dass den Gemeinden einzelne kostenträchtige Aufgaben oder Pflichten auferlegt werden (BVerfG, B. v. 7.1.1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520 m. w. N.). Auch die mit der Zwangsmitgliedschaft im BKPV verbundene Verpflichtung zur Zahlung von Beiträgen, Gebühren und Auslagen berührt daher noch nicht das finanzielle Selbstverwaltungsrecht der betreffenden Gemeinden.

Ob die kommunale Selbstverwaltungsgarantie über eine eigenständige Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft hinaus auch eine angemessene Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung umfasst, ist bislang nicht abschließend geklärt (offen gelassen von BVerfG, B. v. 9.3.2007 - 2 BvR 2215/01 - BVerfGK 10, 365 = NVwZ-RR 2007, 435 m. w. N.; vgl. auch BayVerfGH, E. v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGH 60, 184/215 ff.; BVerwG, U. v. 31.1.2013 - 8 C 1/12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 19 ff. = NVwZ 2013, 1078). Soweit ein solcher Anspruch bejaht wird, kann er aber durch eine finanziell belastende staatliche Regelung nur verletzt sein, wenn die Gemeinden dadurch die ihnen obliegenden Aufgaben nicht mehr angemessen oder in dem erforderlichen Mindestmaß erfüllen können (vgl. BVerfG, U. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808/82 u. a. - BVerfGE 71, 25/37 = NVwZ 1986, 289; B. v. 26.2.1999 - 2 BvR 1268/96 - NVwZ-RR 1999, 417). Dies ist hier weder erkennbar noch vom Kläger substantiiert dargelegt worden. Nach der Haushaltssatzung des BKPV für das Jahr 2014 (http://www...de/...htm) betragen die Jahresbeiträge für kreisangehörige Gemeinden lediglich 34,46 Cent je Einwohner (§ 4 Abs. 1 Buchst. d); darüber hinaus sind für die einzelnen Rechnungs- und Kassenprüfungen Gebühren in Höhe von 66 Euro je Stunde (§ 5 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1) zuzüglich einer Gebühr in Höhe von 4 v. H. der Gebührensumme für die Berichtsausfertigung (§ 5 Abs. 3) sowie Nebenkostenpauschalen in Höhe von 47 Euro je Reisetag (§ 5 Abs. 4) zu entrichten. Damit liegt der an den BKPV zu zahlende Gesamtbetrag zwar in jedem Falle höher als die bei einem Tätigwerden der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anfallenden Kosten in Form von Verwaltungsgebühren (bisher: 44 Euro pro Stunde; seit 1.5.2014: 50 Euro; ab 1.5.2015: 54 Euro; vgl. VO v. 4.4.2014, GVBl. S. 170). Diese Mehrbelastung macht aber einen so geringen Betrag aus, dass sie die finanzielle Mindestausstattung selbst bei kleineren und leistungsschwächeren Gemeinden nicht ernsthaft in Frage stellen kann. Es bedarf insoweit auch keiner Prüfung, ob die höheren Kosten des überörtlich tätigen Prüfungsorgans - wie der Beklagte annimmt - Ausdruck und Folge einer besonderen fachlichen Qualifikation der dort tätigen Prüfer bzw. einer erhöhten Prüfungsintensität sind, so dass sich aus der Zuweisung zum BKPV in aller Regel zusätzliche Einspareffekte beim kommunalen Haushaltsvollzug ergeben könnten. Selbst wenn sich solche Kompensationswirkungen in der Praxis nicht nachweisen ließen, wäre durch die zuweisungsbedingten Mehrkosten angesichts ihrer geringen Höhe die Finanzhoheit der betreffenden Gemeinden noch nicht verletzt.

Die mit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit, kreisangehörige Gemeinden durch ministeriellen Zuweisungsbescheid zu Zwangsmitgliedern des BKPV zu erklären, verstößt auch nicht gegen das in der Bayerischen Verfassung verankerte Konnexitätsprinzip. Danach hat zwar der Staat, wenn er „besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer gemeindlicher Aufgaben“ stellt (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 BV), gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen (Satz 1) bzw. im Falle einer Mehrbelastung der Gemeinden einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu schaffen (Satz 2). Ob diese Tatbestandsvoraussetzungen auch dann erfüllt sind, wenn sich die kostenerhöhenden staatlichen Vorgaben nicht auf bestimmte gemeindliche Sachaufgaben (Art. 57, 58 GO) beziehen, sondern - wie bei den Vorschriften zur überörtlichen Finanzkontrolle - nur auf die innerorganisatorische Querschnitts-“Aufgabe“ einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung (Art. 106 GO), erscheint allerdings fraglich (verneinend für die Verpflichtung zur Einführung eines Rechnungsprüfungsamts SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057/1060 f.; ebenso für die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik LVerfG MV, U. v. 26.11.2009 - LVerfG 9/08 - KommJur 2010, 292 m. w. N.; Wollenschläger in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates ..., 5. Aufl., Art. 83 Rn. 64; vgl. LT-Drs. 15/6303 S. 2; a. A. Benzing/Knill/Bauer, DÖV 2007, 550/554 f.). Diese Frage bedarf hier aber keiner Klärung, da die Konnexitätsanforderungen des Art. 83 Abs. 3 BV schon aus einem anderen Grund nicht zur Anwendung kommen können. Denn diese Vorschrift erfasst nur die nach ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2004 (§ 2 des G.v. 10.11.2003, GVBl. S. 816) übertragenen Aufgaben bzw. gestellten Anforderungen (BayVerfGH, E. v. 6.2.2007 - Vf. 14-VII-04 - VerfGH 60, 30/36 = BayVBl. 2007, 364 m. w. N.). Der bis dahin vorhandene Bestand an kommunalen Aufgaben und an Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung ist nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers kostenmäßig durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen abgedeckt (LT-Drs. 14/12011 S. 7). Da die seit dem 1. Mai 1978 unverändert geltenden Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG (G.v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139), die eine Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften zum BKPV ermöglichen, schon vor Inkrafttreten des Art. 83 Abs. 3 BV n. F. Wirksamkeit erlangt haben, sind sie nicht an dieser Verfassungsnorm zu messen. Auch soweit von den genannten Vorschriften gegenüber einzelnen Kommunen erst nach dem 1. Januar 2004 Gebrauch gemacht wird, ändert sich an dieser Beurteilung nichts, da die mit dem Konnexitätsprinzip verbundene Ausgleichsverpflichtung nicht erst infolge der jeweiligen Gesetzesanwendung, sondern schon durch den zugrunde liegenden Rechtsetzungsakt entsteht (vgl. Wollenschläger, a. a. O., Rn. 75).

(2) Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Entscheidung darüber, ob neben sämtlichen kreisfreien Städten und Großen Kreisstädten (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 PrVbG) auch einzelne (weitere) kreisangehörige Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sein sollen, nicht unmittelbar vom Gesetzgeber getroffen, sondern gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG dem StMI überlassen worden ist. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich kein umfassender institutioneller Gesetzesvorbehalt dergestalt, dass organisationsrechtliche Regelungen allein vom Parlament erlassen werden dürften (vgl. BVerfG, B. v. 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 u. a. - BVerfGE 40, 237/248 ff. = NJW 1976, 34; BVerwG, U. v. 22.1.2004 - 4 A 32/02 - BVerwGE 120, 87/96 = NVwZ 2004, 722). In der Zuweisung einzelner Gemeinden oder kommunaler Zusammenschlüsse zum BKPV liegt auch keine allgemeine Organisations- oder Zuständigkeitsregelung, für die nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV ein landesverfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt gelten würde (vgl. Huber in Meder/Brechmann, a. a. O., Art. 77 Rn. 3 ff.). Die mit der Zuweisung begründete (Pflicht-) Mitgliedschaft bildet vielmehr lediglich eine Tatbestandsvoraussetzung für die in Art. 105 Abs. 1 GO bzw. Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG gesetzlich angeordnete Prüfungszuständigkeit des BKPV.

(3) Gegen die Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG kann auch nicht eingewandt werden, dass die dort geregelten Voraussetzungen für eine Zuweisung zum BKPV zu unbestimmt seien.

Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 3 Abs. 1 BV) verlangt, dass die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in einer Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Das Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber allerdings nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Er ist nur gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist; dabei ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Es reicht dabei aus, wenn sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfG, U. v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u. a. - BVerfGE 102, 254/337 = BayVBl. 2001, 110 m. w. N.).

Daran gemessen bestehen gegen die hier streitentscheidende Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden „mit mehr als 5.000 Einwohnern“ in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind, keine Bedenken. Mit dieser Zahlenangabe hat der Gesetzgeber eindeutig bestimmt, ab welcher Größe kreisangehörige Gemeinden der ministeriellen Regelzuweisung unterliegen. Er hat zudem festgelegt, wann diese Grenze überschritten (gewesen) sein muss und wie dies im Einzelfall festzustellen ist. Insoweit gilt nach Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG die Vorschrift des Art. 122 GO, die auf die bei der letzten Wahl der Gemeinderatsmitglieder zugrunde gelegte Einwohnerzahl verweist. Maßgeblich ist demnach gemäß Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG der letzte fortgeschriebene Stand der Bevölkerung, der vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung früher als sechs Monate vor dem Wahltag veröffentlicht wurde. Eine spätere Änderung, insbesondere ein Absinken unter die 5.000-Einwohner-Grenze, lässt also die Anwendbarkeit des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein noch nicht entfallen.

Die Formulierung, wonach solche größeren Gemeinden „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen „sind“, bringt mit hinreichender Bestimmtheit zum Ausdruck, dass schon die bloße Überschreitung der genannten Einwohnergrenze für die Zuweisung ausreicht, sofern keine ortsbezogenen Besonderheiten vorliegen, die ein Abweichen von der Regel rechtfertigen. Welche Umstände eine Ausnahme begründen können, musste der Gesetzgeber dabei nicht ausdrücklich festlegen, zumal dies angesichts der Vielfalt der örtlichen Verhältnisse ohnehin nicht abschließend möglich gewesen wäre. Aus dem Sinn und Zweck der Regelung und dem systematischen Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ergibt sich aber, dass von der Regelzuweisung nur abgesehen werden darf, wenn bei der betreffenden Gemeinde im Vergleich zu Gemeinden ähnlicher Größe über einen voraussichtlich längeren Zeitraum hinweg atypische Verhältnisse bestehen, die sich auf Art, Umfang oder Schwierigkeit der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung nach Art. 106 GO nicht unerheblich auswirken können. Als Beispiel einer derartigen Sonderkonstellation kann der vom Beklagten angeführte Fall einer Gemeinde gelten, von deren knapp über 5.000 Einwohnern mehr als 1.000 in einer Betreuungseinrichtung leben und daher nicht mit eigenen Haushalten an die kommunalen Versorgungseinrichtungen angeschlossen sind. Unter solchen Umständen ist anzunehmen, dass die gemeindlichen Verwaltungsvorgänge und dementsprechend auch die anfallenden Prüfungsgeschäfte einen deutlich geringeren Umfang haben als bei einer typischen 5.000-Einwohner-Gemeinde; damit liegt kein Regelfall mehr vor, so dass eine Zuweisung zum BKPV nur noch nach der Ermessensvorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG in Betracht kommt.

(4) Dass der Gesetzgeber für die Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein auf das Überschreiten der 5.000-Einwohner-Grenze abgestellt hat, kann nicht als sachwidriges Differenzierungskriterium und damit als eine willkürliche Ungleichbehandlung der Gemeinden angesehen werden.

Wie ein Blick auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, 4 und 5 PrVbG zeigt, folgt die Zuständigkeit der beiden in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorgane dem Grundsatz, dass die größeren kommunalen Gebietskörperschaften dem BKPV und die kleineren Körperschaften den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zugewiesen sind. Gemäß diesem Verteilungsprinzip sieht Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG für bevölkerungsstarke kreisangehörige Gemeinden „in der Regel“ ebenfalls die Zuweisung zum BKPV vor. Diese Grenzziehung lässt sich bereits mit dem allgemeinen gesetzgeberischen Ziel rechtfertigen, das Prüfungsvolumen des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Gemeinden - zusätzlich zu den schon kraft Gesetzes zugewiesenen Großen Kreisstädten - regelmäßige Prüfungsaufgaben zu übertragen (so die Gesetzesbegründung, LT-Drs. 8/5706 S. 1), so dass die Aufgabenbereiche der beiden Prüfungsorgane in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden (LT-Drs., a. a. O., 26). Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, dass sich mit wachsender Zahl der Einwohner auch die Vielfalt und der Schwierigkeitsgrad der zu prüfenden Vorgänge tendenziell erhöht. Auf die Frage, ob mit zunehmender Gemeindegröße auch die Fehlerquote beim Vollzug der gemeindewirtschaftlichen Vorschriften ansteigt, kommt es dabei nicht entscheidend an. Selbst wenn man die Feststellung des in der mündlichen Verhandlung anwesenden Prüfers des BKPV zugrunde legt, wonach bei kleineren Gemeinden wegen des dort häufig fehlenden rechtlichen Fachwissens ein besonders hoher Beratungs- und Korrekturbedarf besteht, lässt dies die gesetzliche Zuständigkeitsverteilung zwischen den beiden Prüfungsorganen noch nicht als sachwidrig erscheinen. Der Gesetzgeber durfte jedenfalls berücksichtigen, dass die bevölkerungsstärkeren Gemeinden regelmäßig ein größeres Haushaltsvolumen aufweisen, so dass den dort auftretenden Mängeln ein entsprechend höheres Gewicht zukommt.

Für die Grenze von 5.000 Einwohnern als Unterscheidungskriterium zwischen kleineren und größeren Gemeinden finden sich auch normative Anknüpfungspunkte in der Gemeindeordnung. Kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern haben - vorbehaltlich abweichender Satzungsbestimmungen (Art. 34 Abs. 2 Satz 1 GO) - keinen ehrenamtlichen, sondern einen berufsmäßigen ersten Bürgermeister (Art. 34 Abs. 1 Satz 3 GO); zudem muss dort für die örtliche Rechnungsprüfung ein eigener Ausschuss gebildet werden (Art. 103 Abs. 2 GO). Angesichts dieser zumindest ansatzweise erfolgten Professionalisierung und Spezialisierung auf der Ebene der Kommunalverwaltung erscheint es nur konsequent, dass den betreffenden Gemeinden bei der überörtlichen Rechnungsprüfung auch eine besonders qualifizierte Kontrollinstanz mit landesweiter Prüfungserfahrung gegenübergestellt wird.

b) Von seiner gesetzlich verliehenen Befugnis zur Zuweisung einer Gemeinde zum BKPV hat das StMI gegenüber dem Kläger in rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.

aa) Bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 2. November 2012 gehörte der Kläger zu den kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern, die gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen waren. Maßgebend für die Feststellung des örtlichen Bevölkerungsstands waren gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG die vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung in seinem Statistischen Bericht Kennziffer A I 2 vj 4/06 veröffentlichten „Einwohnerzahlen am 31. Dezember 2006, Gemeinden, Kreise und Regierungsbezirke in ...“ (s. Bek. v. 26.7.2007, AllMBl. S. 375). Danach hatte der Kläger zum genannten Stichtag 5.206 Einwohner.

bb) Zu dem für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung lagen beim Kläger keine ortsbezogenen Besonderheiten vor, die ein Absehen von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erlaubt hätten.

(1) Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er nur wenige kostenrechnende Einrichtungen betreibt. Zu seinen gemeindlichen Einrichtungen gehören neben einer beitrags- und gebührenpflichtigen Ortsentwässerung u. a. Friedhöfe, ein Bauhof, eine Bücherei, mehrere Feuerwehren und eine Erdaushubdeponie; darüber hinaus erhebt er Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge sowie Hundesteuer. In Anbetracht dieser vielfältigen Wirtschaftsvorgänge, die auch in dem vergleichsweise umfangreichen Bericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle für die Jahre 1992 bis 2011 ihren (teilweise kritischen) Niederschlag gefunden haben, kann keine Rede davon sein, dass beim Kläger ein für eine Gemeinde dieser Größe ungewöhnlich geringer Kontrollbedarf bestünde.

Es ist in diesem Zusammenhang auch ohne Bedeutung, dass der Kläger seine Haushaltswirtschaft in Ausübung des in Art. 61 Abs. 4 GO eingeräumten Wahlrechts nicht nach den Grundsätzen der doppelten Haushaltsführung (Doppik), sondern nach den Grundsätzen der Kameralistik führt. Dieses traditionelle Buchungssystem, das bis Ende 2006 allen bayerischen Gemeinden zwingend vorgegeben war, ist bis heute in der Praxis weithin vorherrschend, so dass sich aus seiner Weiterverwendung noch kein atypischer Fall im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ergibt, auch wenn umgekehrt bei den (wenigen) Gemeinden mit doppischer Haushaltsführung gegenwärtig ein besonders hoher Beratungs- und Kontrollbedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung festzustellen sein mag.

(2) Der Umstand, dass der Kläger Mitglied einer VG ist, begründet schon deshalb keinen Ausnahmefall, weil ein derartiger Zusammenschluss mit Nachbargemeinden zur gemeinsamen Aufgabenerfüllung (Art. 1 Abs. 1 VGemO) auch für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern keineswegs ungewöhnlich war und ist. Der Gesetzgeber hat diesem Umstand bei der Schaffung des Art. 3 PrVbG im Jahr 1978 aus gutem Grund keine Bedeutung beigemessen. Denn die mit der Zugehörigkeit zu einer VG verbundene Aufteilung in Angelegenheiten, die von der VG anstelle der Mitgliedsgemeinden wahrgenommen werden (Art. 4 Abs. 1 VGemO), und solchen, die bei den Mitgliedsgemeinden verbleiben und von der VG als deren Behörde ausgeführt werden (Art. 4 Abs. 2 VGemO), wirkt sich auf Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte im Ergebnis nicht aus und rechtfertigt daher noch keinen Verzicht auf die „in der Regel“ vorgesehene Mitgliedschaft im BKPV. Wären Gemeinden, die ihrer Bevölkerungszahl nach unter Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG fallen, allein wegen des Beitritts zu einer VG von der Regelzuweisung ausgenommen, so würden sie damit rechtlich anders behandelt als gleich große, jedoch keiner VG angehörende Gemeinden, obwohl hinsichtlich des Kontrollbedarfs keine relevanten Unterschiede bestünden. Da sich in solchen Fällen eine Pflichtmitgliedschaft im BKPV auch nicht ohne weiteres mithilfe individueller Ermessenserwägungen nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG begründen ließe, wären die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen danach in Einzelfällen für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern selbst dann zuständig, wenn kein atypisch geringer Prüfungsaufwand zu erwarten wäre. Die mit Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erstrebte Entlastung der bei den Landratsämtern angesiedelten Kontrollorgane würde damit teilweise verfehlt.

Eine Ausnahme lässt sich im vorliegenden Fall auch nicht aus der Tatsache ableiten, dass die beiden anderen Mitgliedsgemeinden der VG weniger als 5.000 Einwohner haben und daher nicht unter die Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG fallen. Der organisatorische Zusammenschluss mit diesen kleineren Kommunen hat nicht zur Folge, dass sich beim Kläger der Kontrollaufwand oder -bedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungsprüfung verringern würde. Im Übrigen sind, wie sich aus dem Urteil des Senats in den Parallelverfahren (Az. 14.261 u. a.) ergibt, die genannten Nachbargemeinden zusammen mit der VG im Rahmen einer nicht zu beanstandenden Ermessensentscheidung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG zeitgleich ebenfalls dem BKPV als Mitglieder zugewiesen worden, so dass für alle Mitgliedsgemeinden eine einheitliche Prüfungszuständigkeit hergestellt worden ist.

(3) Soweit der Kläger vorträgt, aus der Zwangsmitgliedschaft im BKPV entstünden für ihn höhere Kosten, die nicht durch zu erwartende Effizienzgewinne ausgeglichen würden, wohingegen sich aus der bisherigen Zusammenarbeit mit der ortsnäheren staatlichen Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt besondere Synergieeffekte vor allem im Zusammenwirken mit der staatlichen Rechtsaufsicht ergäben, handelt es sich ersichtlich um keine auf örtlichen Besonderheiten beruhenden Umstände, die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG einen Ausnahmefall begründen könnten. Die genannten Einwände stellen vielmehr die Richtigkeit der Entscheidung, die Rechnungs- und Kassenprüfung bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern grundsätzlich dem BKPV zu übertragen, ganz allgemein in Frage. Da diese Regelung, wie oben dargelegt, vom organisationsrechtlichen Gestaltungsermessen des Kommunalgesetzgebers gedeckt ist, können dagegen erhobene generelle Einwendungen nicht von einzelnen Gemeinden als ausnahmebegründende Sonderbelange geltend gemacht und einer getroffenen Zuweisungsentscheidung entgegengehalten werden.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

1. § 6a Satz 1 des Gesetzes zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder (Zukunftsinvestitionsgesetz - ZuInvG), erlassen als Artikel 7 des Gesetzes zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland vom 2. März 2009 (Bundesgesetzblatt I Seite 416), zuletzt geändert durch Artikel 3b des Gesetzes zur Abschaffung des Finanzplanungsrates und zur Übertragung der fortzuführenden Aufgaben auf den Stabilitätsrat sowie zur Änderung weiterer Gesetze vom 27. Mai 2010 (Bundesgesetzblatt I Seite 671), ist mit Artikel 30 und Artikel 109 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig, soweit er zu Maßnahmen ermächtigt, die nicht auf die Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen eines aufgrund konkreter Tatsachen möglich erscheinenden Haftungsanspruchs gemäß Artikel 104a Absatz 5 Satz 1 2. Halbsatz des Grundgesetzes gerichtet sind.

2. § 6a Satz 4 des Zukunftsinvestitionsgesetzes ist mit Artikel 30 und Artikel 109 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig, soweit er zu anderen als solchen Maßnahmen ermächtigt, die entweder zur Feststellung von Rechtsverstößen bei der obersten Landesbehörde oder mit Zustimmung der obersten Landesbehörde oder des Bundesrates bei nachgeordneten Landesbehörden sowie Gemeinden und Gemeindeverbänden durchgeführt werden und bei denen, soweit es sich um das Verlangen der Aktenvorlage handelt, konkrete Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß vorliegen, oder die auf die Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen eines aufgrund konkreter Tatsachen möglich erscheinenden Haftungsanspruchs gemäß Artikel 104a Absatz 5 Satz 1 2. Halbsatz des Grundgesetzes gerichtet sind.

3. Im Übrigen ist § 6a Satz 1, 3 und 4 des Zukunftsinvestitionsgesetzes mit dem Grundgesetz vereinbar.

4. Mit dieser Entscheidung erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

1

Die abstrakte Normenkontrolle betrifft die Befugnisse der Bundesverwaltung und des Bundesrechnungshofs zur Erhebung von Daten bei Landesbehörden im Rahmen der Durchführung des Zukunftsinvestitionsgesetzes.

I.

2

Im Dezember 2008 beschloss die Bundesregierung ein Maßnahmenpaket "Pakt für Beschäftigung und Stabilität in Deutschland zur Sicherung der Arbeitsplätze, Stärkung der Wachstumskräfte und Modernisierung des Landes". Darin war unter anderem vorgesehen, dass der Bund zusätzliche Investitionen der Kommunen und der Länder unterstütze. Zur Umsetzung des Maßnahmenpakets wurde der Entwurf eines Gesetzes zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland eingebracht. Dessen Art. 7 enthielt das Gesetz zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder (Zukunftsinvestitionsgesetz - ZuInvG). Der Entwurf wurde aufgrund der Beratungen im Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages um § 6a ZuInvG ergänzt, um eine Überprüfung der Verwendung der in dem Gesetz vorgesehenen Finanzhilfen durch den Bundesrechnungshof zusammen mit dem jeweiligen Landesrechnungshof zu ermöglichen und auf diese Weise etwaige Zweckverfehlungen zu verhindern; die Vorschrift diene auch der Einhaltung der Regelung in Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG, nach der die Verwendung der Finanzhilfen in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen sei (vgl. BTDrucks 16/11825, S. 7).

3

Der Deutsche Bundestag beschloss das Gesetz einschließlich des § 6a ZuInvG. Nach Zustimmung des Bundesrates wurde es am 5. März 2009 verkündet (BGBl I S. 416) und trat am folgenden Tag in Kraft. Der Bundesrat fasste bei seiner Zustimmung eine Entschließung, in der er ausführte, das in § 6a ZuInvG formulierte Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs überschreite die Zuständigkeitsgrenzen des Bundes und die bisher geübte Praxis. Die Finanzhilfen würden von den Landesbehörden in eigener Verantwortung verwaltet. Diese unterlägen der parlamentarischen Kontrolle und der Kontrolle des jeweiligen Rechnungshofs des Landes. Die Kontrolle des Deutschen Bundestages und des Bundesrechnungshofs reiche nur bis zur Hingabe der Finanzmittel an die Länder (BRDrucks 120/09 , S. 2).

II.

4

Den Gegenstand des Zukunftsinvestitionsgesetzes fasst dessen § 1 zusammen. Danach unterstützt der Bund zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zusätzliche Investitionen der Kommunen und der Länder. Hierzu gewährt der Bund gemäß Sinn und Zweck des § 6 Abs. 2 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft aus dem Sondervermögen "Investitions- und Tilgungsfonds" den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) nach Art. 104b GG in Höhe von insgesamt 10 Milliarden Euro. Die Mittel sollten mindestens zur Hälfte dieses Betrages bis zum 31. Dezember 2009 abgerufen und sollen überwiegend für Investitionen der Kommunen eingesetzt werden.

5

Eine Förderung setzt voraus, dass die Maßnahme in einen Förderbereich im Sinne des § 3 ZuInvG fällt, zusätzlich zu bereits beschlossenen Maßnahmen erfolgt, die zeitlichen Grenzen einhält, innerhalb deren die Maßnahme 2009 und 2010 durchgeführt werden soll (§ 5 ZuInvG), längerfristig genutzt werden soll (§ 4 Abs. 3 ZuInvG) und bestimmte Doppelförderungen nicht stattfinden (§ 4 Abs. 1 ZuInvG). Die Förderbereiche sind in § 3 ZuInvG festgelegt. Für den Schwerpunkt Bildungsinfrastruktur sind 65 % der Gesamtförderung vorgesehen. Dieser Schwerpunkt umfasst Einrichtungen der frühkindlichen Infrastruktur, Forschung sowie Schulen, Hochschulen und Weiterbildungseinrichtungen, letztere jeweils insbesondere hinsichtlich einer energetischen Sanierung. Die restlichen 35 % entfallen auf den Investitionsschwerpunkt Infrastruktur, in dem Krankenhäuser, Städtebau (ohne Abwasser und öffentlichen Personennahverkehr, ÖPNV), ländliche Infrastruktur (ohne Abwasser und ÖPNV), kommunale Straßen (beschränkt auf Lärmschutzmaßnahmen), Informationstechnologie und sonstige Infrastrukturinvestitionen gefördert werden.

6

Grundsätzlich beträgt der Anteil des Bundes am Gesamtvolumen des öffentlichen Finanzierungsanteils 75 %. Der Bund stellt die Finanzhilfen den Ländern zur eigenen Bewirtschaftung zur Verfügung. Die zuständigen Stellen der Länder sind ermächtigt, die Auszahlung der Bundesmittel anzuordnen, sobald sie zur anteiligen Begleichung erforderlicher Zahlungen benötigt werden. Die Länder leiten die Finanzhilfen des Bundes unverzüglich an die Letztempfänger weiter (§ 6 ZuInvG).

7

Die Einzelheiten des Verfahrens zur Durchführung des Zukunftsinvestitionsgesetzes werden gemäß § 8 ZuInvG durch eine Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern geregelt. In der Verwaltungsvereinbarung zur Durchführung des Gesetzes von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder vom 2. April 2009 (im Folgenden: VV-ZuInvG) behandelt § 6 die Bewirtschaftung der Bundesmittel. Diese werden als Einnahmen in den Haushaltsplänen der Länder vereinnahmt, ihre Bewirtschaftung richtet sich nach dem Haushaltsrecht der Länder. Die Bewilligung erfolgt zu den Förderbedingungen für Landesmittel. Die Länder haben die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit einzuhalten. Gemäß § 3 VV-ZuInvG besteht eine Berichtspflicht. Erstens waren bis Mai 2009 Investitionsziele und Investitionsanteile der Kommunen mitzuteilen. Zweitens sind vierteljährliche Berichte mit Förderlisten laufender Projekte vorgesehen, die eine Kurzbeschreibung der einzelnen Maßnahme, Angaben über die Höhe des Investitionsvolumens, den kommunalbezogenen Anteil und die Höhe der Beteiligung des Bundes an der öffentlichen Finanzierung zu enthalten haben. Nach Beendigung der Maßnahme haben die Länder dem Bund gemäß § 4 VV-ZuInvG einen Verwendungsnachweis zu übersenden. Mitzuteilen sind der Förderbereich, eine Kurzbeschreibung der einzelnen Maßnahme sowie Angaben über die Höhe des Investitionsvolumens, den kommunalbezogenen Anteil, den kommunalbezogenen Anteil finanzschwacher Kommunen, den Umfang der öffentlichen Finanzierung und die Höhe der Beteiligung des Bundes an der öffentlichen Finanzierung. Die Zusätzlichkeit und die längerfristige Nutzung sind zu bestätigen. Der Bund kann in Einzelfällen weitere Nachweise verlangen. Die Länder teilen ihm einschlägige Prüfungsbemerkungen ihrer obersten Rechnungsprüfungsbehörde mit. Werden durch solche Prüfungsbemerkungen oder sonst nachträglich Tatsachen bekannt, die einen Rückforderungsanspruch begründen, so beginnt die einjährige Ausschlussfrist, die § 7 VV-ZuInvG für den Rückforderungsanspruch des Bundes vorsieht, mit Bekanntwerden der Tatsache.

8

Der Rückforderungsanspruch wird in § 7 Abs. 1 ZuInvG geregelt. Der Bund kann Finanzhilfen von einem Land zurückfordern, wenn von einem Land geförderte einzelne Maßnahmen ihrer Art nach den festgelegten Förderbereichen nicht entsprechen oder die Zusätzlichkeit nicht gegeben oder eine längerfristige Nutzung nicht zu erwarten ist. Der Bund kann Finanzhilfen von einem Land zurückfordern, soweit die Bundesbeteiligung an der Finanzierung insgesamt 75 % überschreitet. Zurückgerufene Mittel werden von dem jeweiligen Land an den Bund zurückgezahlt und können dem Land erneut zur Verfügung gestellt werden.

9

Vor diesem Hintergrund bestimmt § 6a ZuInvG:

10

"§ 6a Prüfung durch den Bundesrechnungshof

11

Der Bund kann in Einzelfällen weitergehende Nachweise verlangen und bei Ländern und Kommunen Bücher, Belege und sonstige Unterlagen einsehen sowie örtliche Erhebungen durchführen. Ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand ist zu vermeiden. Der Bundesrechnungshof prüft gemeinsam mit dem jeweiligen Landesrechnungshof im Sinne von § 93 der Bundeshaushaltsordnung, ob die Finanzhilfen zweckentsprechend verwendet wurden. Dazu kann er auch Erhebungen bei Ländern und Kommunen durchführen."

III.

12

Die Konferenz der Präsidentin und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder hat beschlossen, Maßnahmen der Konjunkturpakete, zu denen die Förderungen nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz gehören, zeitnah zu begleiten und zu prüfen und sich über Prüfungsplanungen und -ergebnisse auszutauschen. Es wurde vereinbart, der Vielfalt der Ansätze und Herangehensweisen den größtmöglichen Raum zu geben, um für die externe Finanzkontrolle insgesamt (gemeinsam) zu einem möglichst breiten und facettenreichen prüferischen Einblick in die Umsetzung der Finanzhilfen zu gelangen, und hierüber Informationen auszutauschen.

13

Der Bundesrechnungshof lässt sich bei seinem Vorgehen von der Absicht leiten, die zweckentsprechende Verwendung, den schnellen Mittelabruf, insbesondere das Vorliegen von Rückforderungsgründen und nachrangig die Wirtschaftlichkeit der Mittelverwendung durch die Kommunen zu kontrollieren. Weil der Bundesrechnungshof keine empirische Wirtschaftsforschung betreibe, könne nicht die Wirksamkeit des Zukunftsinvestitionsgesetzes insgesamt im Fokus stehen, sondern nur die jeweils geprüfte Einzelmaßnahme im Hinblick auf ihre konjunkturelle Impulswirkung. Die Auswahl der kommunalen Körperschaften erfolge hinsichtlich eines Flächenansatzes nach Bedeutung sowie einem Zufallsraster, hinsichtlich einer Querschnittsprüfung nach Verwendungsschwerpunkten, die aus den beim Bundesfinanzministerium geführten Förderlisten erkennbar seien, und ergänzend nach Bedarf für Einzelerhebungen.

IV.

14

Die Landesregierung des Landes Baden-Württemberg, die Staatsregierung des Freistaates Bayern, der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen, die Landesregierung des Saarlandes und die Staatsregierung des Freistaates Sachsen halten § 6a Satz 1, 3 und 4 ZuInvG für mit Art. 114 Abs. 2, Art. 109 Abs. 1, Art. 104b Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 und Art. 83, 84 GG unvereinbar und beantragen im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle die Feststellung der Nichtigkeit der beanstandeten Vorschriften. Sie beantragen zugleich den Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit der die Anwendung der zur Prüfung gestellten Vorschriften bis zur Entscheidung über den Hauptsacheantrag ausgesetzt werden soll.

15

1. Der Normenkontrollantrag sei zulässig. Insbesondere hätten die Antragsteller ein Klarstellungsinteresse, obwohl sie dem Gesetz im Bundesrat zugestimmt hätten. Das umfangreiche Gesetzgebungsvorhaben sei eilbedürftig gewesen. Die Antragsteller seien nicht verpflichtet gewesen, schon zu diesem Zeitpunkt abschließend zu entscheiden, ob Verfassungswidrigkeit vorliege und ein Normenkontrollantrag gestellt werden solle.

16

2. § 6a Satz 1 ZuInvG sei mit Art. 104b Abs. 2 und Abs. 3, Art. 109 Abs. 1, Art. 83 und Art. 84 GG unvereinbar.

17

Die Vorschrift sei insoweit verfassungswidrig, als sie dem Bund aktive örtliche Kontrollrechte einräume. Der Bund dürfe zwar einzelne Projekte von der Förderung ausschließen und Fördermittel zurückverlangen, Adressat solcher Maßnahmen könne aber nur die Landesregierung sein. Die in der Verwaltungsvereinbarung enthaltenen Berichts- und Auskunftspflichten setzten den Bund in die Lage, seine aus der Mitfinanzierung sich ergebenden Rechte wahrzunehmen.

18

Eine Zuständigkeit des Bundes ergebe sich nicht aus Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG. Die Vorschrift enthalte lediglich eine materielle Prüfungspflicht, die Prüfungskompetenz werde aber auf der Ebene der Länder belassen. Diese hätten eine Informationspflicht, zu deren Erfüllung sie gegebenenfalls ihrerseits die Gemeinden heranziehen könnten. Die Überprüfung stehe im Zusammenhang mit der Pflicht zur Befristung und degressiven Ausgestaltung der Finanzhilfen. Es handle sich um eine materielle Begrenzung zum Schutz der Länder und nicht um eine Ermächtigung des Bundes zur Steuerung und Kontrolle der Landesverwaltung. Wer das anders sehe, verkehre die Grundintention des verfassungsändernden Gesetzgebers in ihr Gegenteil.

19

Könnte der Bund neben den Ländern selbst bei Kommunen und Ländern Erhebungen durchführen, entstünde eine Mischverwaltung in der Form paralleler Prüfungskompetenzen. Diese sei ohne ausdrückliche Ermächtigung im Grundgesetz unzulässig. Eine solche Zulassungsnorm sei Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG nicht. § 6a Satz 1 ZuInvG vermische unzulässig die Zusammenhänge demokratischer Legitimation.

20

Das Erhebungsrecht des Bundes verletze die in Art. 109 Abs. 1 GG vorgesehene Haushaltsautonomie der Länder. Die Gemeinden gehörten staatsrechtlich zu den Ländern und würden durch diese im Verhältnis zum Bund mediatisiert. Nach Art. 83, 84 GG sei Adressat der Prüfung und der Aufsicht durch den Bund ausschließlich die oberste Landesbehörde; jede Art von Kommunalaufsicht des Bundes sei ausgeschlossen. Anderenfalls seien die Gemeinden drei Prüfungsinstanzen ausgesetzt: den kommunalen Gemeinschaftseinrichtungen, der Aufsicht des Landes und der Aufsicht des Bundes.

21

Art. 104b Abs. 3 GG regle ein passives Unterrichtungsrecht; die Unterrichtung erfolge durch die Länder. Hieraus folge kein Recht, vor Ort Unterlagen einzusehen und Erhebungen durchzuführen. Vielmehr richte sich auch der Informationsanspruch der Bundesregierung an die jeweilige Landesregierung.

22

3. § 6a Satz 3 und 4 ZuInvG sei mit Art. 114 Abs. 2 Satz 1, Art. 104b und Art. 109 Abs. 1 GG unvereinbar.

23

§ 6a Satz 3 ZuInvG gehe ins Leere, weil der Verweis auf § 93 Bundeshaushaltsordnung (im Folgenden BHO) eine anderweitig begründete parallele Prüfungszuständigkeit von Bundes- und Landesrechnungshöfen voraussetze, die es aber nicht gebe. § 6a Satz 4 ZuInvG wolle dem Bundesrechnungshof neue eigenständige Rechte einräumen, die den verfassungsrechtlich bestimmten Prüfungsraum des Bundesrechnungshofs überschritten.

24

Art. 114 Abs. 2 GG beziehe sich nur auf die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes. Die Vorschrift weise dem Bundesrechnungshof zunächst die Rechnungsprüfung zu. Der Umfang der Prüfung werde durch die Rechnungslegung im Sinne des Art. 114 Abs. 1 GG bestimmt; sie erfasse nur die unmittelbare Bundesverwaltung und dem Bund zuzurechnende Verwaltungsorganisationen und Stellen, soweit sie im Haushaltsplan des Bundes erfasst würden. Hinsichtlich der in Art. 114 Abs. 2 GG weiter geregelten Haushalts- und Wirtschaftlichkeitsprüfung sei die Reichweite der Prüfungszuständigkeit zwar umstritten, es bestehe aber grundsätzlich Einigkeit, dass es ein Prüfungs- und Erhebungsrecht bei den Kommunen nicht gebe.

25

Finanzbeziehungen zwischen Länderhaushalten und dem Bundeshaushalt gebe es nur, wo Finanzzuweisungen zwischen Bund und Land, geteilte Ertragszuständigkeiten bei Steuern oder gemeinsame Finanzierungspflichten bei Sondervermögen vorgesehen seien. Hier könne es ausnahmsweise Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofs bei den Ländern geben, soweit es um Bundesgelder gehe und sie sich auf die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes bezögen. Finanzhilfen nach Art. 104b GG beträfen Investitionen der Länder und Kommunen und damit die Erfüllung von Landesaufgaben durch den Einsatz von Landesmitteln, auch wenn letztere aus zweckgebundenen Zuweisungen des Bundes stammten. Die Mitfinanzierungskompetenz des Bundes ändere an der Verwaltungszuständigkeit nichts. Die Zuständigkeit des Bundes erschöpfe sich in der Gewährung der Finanzhilfe. Eine Einflussnahme auf die Freiheit der Länder, ihre staatlichen Aufgaben selbständig und weisungsfrei zu erfüllen, widerspreche dem föderativen Aufbau der Bundesrepublik. Der auf die Mitfinanzierung beschränkten Zuständigkeit des Bundes entspreche es, dass die Finanzhilfen den Ländern zur eigenen Bewirtschaftung zur Verfügung gestellt und in den Haushaltsplänen der Länder vereinnahmt würden.

26

Prüfungs- und Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofs stünden in Akzessorietät zur Verwaltungszuständigkeit. Die Länder unterlägen der Kontrolle durch Landesparlamente und -rechnungshöfe, die parlamentarische Kontrolle des Deutschen Bundestages und die des Bundesrechnungshofs reichten nur bis zur Hingabe der Finanzhilfen der Länder. Der Prüfung des Bundesrechnungshofs unterlägen daher alle Vorgänge, die ihren Niederschlag im Bundeshaushalt fänden und von Bundesbehörden zu erfüllen seien. Außerdem könne der Bundesrechnungshof die zweckentsprechende Vereinnahmung der Mittel in den Landeshaushalt erheben, indem er die Unterrichtung des Bundes durch die Länder über die Verwendung auswerte. Er könne die ordnungsgemäße Abrechnung der Mittel zwischen Land und Bund auf Grundlage der Unterrichtung prüfen. Schließlich könne geprüft werden, ob Rückflüsse dem Bund wieder zugeleitet worden seien. Prüfungszuständigkeiten des Bundes, die sich auf Planung, Durchführung und Auswirkungen des einzelnen Projektes bezögen, ergäben sich daraus nicht.

27

Ein von der Prüfung zu unterscheidendes Recht des Bundesrechnungshofs zu Erhebungen im Sinne einer objektiven Sachverhaltsfeststellung ohne Wertung sei mangels Trennbarkeit von Erhebung und Wertung nicht anzuerkennen. Die Erhebungen im Sinne des § 6a Satz 4 ZuInvG sollten der Feststellung zweckentsprechender Verwendung der Investitionshilfen dienen. Das verlasse zwangsläufig den Bereich der objektiven Sachverhaltsfeststellung, es gehe in jedem Fall um Wertungen.

28

Der Bundesrechnungshof dürfe allein die Daten bei den obersten Finanzbehörden erheben, die diese an den Bund weiterzugeben verpflichtet seien. Prüfungsfreie Räume entstünden dadurch nicht, weil die Kontrolle vor Ort im Einzelfall Sache der Landesrechnungshöfe sei. Dieser Aufgabenverteilung habe die bisherige Praxis durchgehend Rechnung getragen.

29

Dagegen lasse sich nicht argumentieren, dass die Verantwortung für die Haushaltswirtschaft nur dann bei Bundestag und Bundesregierung verankert werden könne, wenn die Finanzkontrolle des Bundesrechnungshofs funktional zur Finanzierungskompetenz des Bundes verstanden werde, oder dass der Bundesrechnungshof nicht aufgrund von abgeleiteten Kompetenzen der Bundesexekutive, sondern kraft eigener Kompetenzen als selbständiges Organ der Finanzfunktion des Bundes prüfe. Die Prüfungs- und Erhebungskompetenzen des Bundesrechnungshofs seien mit den Exekutivkompetenzen des Bundes verknüpft. Zwar bestehe ein berechtigtes Interesse des Bundes an der zweckentsprechenden Verwendung der Finanzhilfen; dem werde aber durch die Prüfungen der Landesrechnungshöfe Rechnung getragen. Eine Verknüpfung von Bundesfinanzierungskompetenz und Prüfungs- und Erhebungsrecht des Bundesrechnungshofs widerspräche der vertikalen Verteilung der Exekutivkompetenzen nach Art. 83 ff. GG. Wenn die Prüfungskompetenzen des Bundes so weit reichten wie seine Finanzierungskompetenz, führte das zu einer weitgehenden allgemeinen Bundesaufsicht über die Länder.

30

Es gebe keinen Generaltitel "Finanzwesen" als gleichsam vierte Staatsgewalt, der dazu berechtige, sich über die vertikale und horizontale Verteilung der Finanzkompetenzen hinwegzusetzen. Das Handeln des Bundesrechnungshofs könne auch nicht als sanktionslos und deswegen kompetenzrechtlich unbedenklich angesehen werden. Es wirke sich faktisch auf die Entlastung der Landesregierung aus, zudem sei der Bundesrechnungshof gegenüber den Gemeinden rechtsförmlich vorgegangen.

31

Bei der Durchführung des Zukunftsinvestitionsgesetzes hätten die Landesrechnungshöfe eine intensive und vielfältige Prüfungstätigkeit entfaltet. Daran bestehe angesichts der Mitfinanzierung der Investitionen durch die Länder ein Interesse. Eine größere Einheitlichkeit der Prüfungstätigkeit könne auch der Bundesrechnungshof nicht herbeiführen, weil unterschiedliche Vorgehensweisen den in den Ländern verschiedenen Umsetzungsverfahren geschuldet seien. Hierzu wiederum seien die Länder nach dem durch das Grundgesetz gewährleisteten bundesstaatlichen Aufbau berechtigt.

32

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 104a Abs. 4 GG a.F., wonach es bei Finanzhilfen keine örtlichen Prüfungs- und Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofs gebe, sei auf Art. 104b GG übertragbar. Der Inhalt des Art. 104a Abs. 4 GG a.F. sei in Art. 104b GG übernommen und durch Regelungen ergänzt worden, die das Ziel verfolgten, den Einsatz von Finanzhilfen zu präzisieren und die Befugnisse des Bundes und der Länder klarer voneinander abzuschichten; allein der später angefügte Art. 104b Abs. 1 Satz 2 GG bilde insoweit eine Ausnahme. Keinesfalls hätten neue Ingerenzrechte des Bundes geschaffen werden sollen. Keine der Änderungen könne für erweiterte Rechte des Bundesrechnungshofs in Anspruch genommen werden. Das Unterrichtungsrecht des Art. 104b Abs. 3 GG, das im Übrigen nicht zur Informationsbeschaffung vor Ort berechtige, erwähne den Bundesrechnungshof ausdrücklich nicht. Die Pflicht zur regelmäßigen Überprüfung aus Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG sei eine materielle Pflicht, die die bislang schon geltende Kompetenzverteilung nicht verändert habe. Es liege außerhalb des Regelungsgegenstandes, örtliche Erhebungsrechte im Gegensatz zu den Verwaltungszuständigkeiten bei Investitionshilfen zu begründen.

33

Aus Art. 109 Abs. 1 GG ergebe sich, dass die Organe des jeweiligen Landes - einschließlich der Kommunen - Entscheidungen der Haushaltswirtschaft treffen könnten, ohne Kontrollen und Einwirkungen des Bundes zu unterliegen, die nicht ausdrücklich im Grundgesetz zugelassen seien. Die Einschränkung des Art. 104b GG betreffe allein den Grundsatz getrennter Finanzierung von Bundes- und Landesebene nach Art. 104a Abs. 1 GG. Kontroll- und Erhebungsrechte bei den Kommunen seien damit nicht verbunden.

V.

34

Zu dem Antrag haben sich der Deutsche Bundestag, die Bundesregierung, die Niedersächsische Landesregierung, der Bundesrechnungshof, die Landesrechnungshöfe mit Ausnahme des Landesrechnungshofs Mecklenburg-Vorpommern, der Deutsche Landkreistag und der Verband der bayerischen Bezirke geäußert. Gelegenheit zur Äußerung hatten außerdem der Bundesrat, die übrigen Landesregierungen und Senate, der deutsche Städtetag und der Deutsche Städte- und Gemeindebund.

35

1. Der Deutsche Bundestag hält den Antrag für unzulässig und unbegründet.

36

a) Der Normenkontrollantrag sei unzulässig, weil die Antragsteller dem Gesetzesbeschluss zugestimmt hätten und durch den Normenkontrollantrag ein im Gesetzgebungsverfahren zu lösendes Problem auf das Bundesverfassungsgericht verlagerten. Wenn Antragsteller ihre Möglichkeiten, die politische Entscheidung über eine bestimmte Frage zu beeinflussen, nicht nutzten, könnten sie dieselbe Frage nicht später dem Bundesverfassungsgericht vorlegen. Die von den Antragstellern vorgebrachte Eilbedürftigkeit des Gesetzgebungsverfahrens ändere daran nichts.

37

b) § 6a ZuInvG beruhe auf Art. 104b Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG. Dem Bund sollten diejenigen Informationen verschafft werden, die er für die erforderliche Feststellung der zweckentsprechenden Inanspruchnahme und Verwendung der Bundesmittel brauche. Damit werde vermieden, dass die Länder die Finanzmittel entgegen Art. 104b Abs. 1 GG für die Erledigung anderer Aufgaben verwendeten. § 6a ZuInvG schaffe die Voraussetzungen für eine Rückforderung zuviel verwendeter Fördermittel gemäß § 7 Abs. 1 ZuInvG.

38

c) § 6a Satz 1 ZuInvG sei verfassungsgemäß. Da die bisherige Praxis Schwächen gehabt habe, habe der Bund ein berechtigtes Interesse an denjenigen Informationen über die Verwendung der Finanzhilfen in den Ländern, die er brauche, um zu entscheiden, ob er von seinem Rückforderungsanspruch Gebrauch mache. Es bestehe die Gefahr, dass die zuständigen Stellen in den Ländern nicht an einer vollständigen Überprüfung interessiert seien. Die Berichtspflichten der Landesregierungen reichten nicht aus.

39

Es handle sich nicht um eine unzulässige Mischverwaltung.

40

Soweit das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen habe, dass die Kontrolle des Bundesrechnungshofs nur bis zur Hingabe der Finanzhilfen an die Länder reiche, handle es sich um ein obiter dictum. Dem Bundesverfassungsgericht sei es darauf angekommen, den Befugnissen des Bundes bei der Auswahl von Projekten Grenzen zu setzen. Nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz entschieden hingegen die Länder im Rahmen der Gesetzesvorgaben eigenständig, wofür sie die Bundesmittel einsetzten. Zu der Frage, ob Prüfungszuständigkeiten des Bundes durch den Bundesgesetzgeber festgelegt werden könnten, habe sich das Bundesverfassungsgericht nicht geäußert.

41

Dass der Bund selbst prüfe, ob die Finanzhilfen zweckentsprechend verwendet würden, stehe mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Einklang. Die Bundesexekutive dürfe danach einzelne Projekte von der Förderung ausschließen, wenn sie nicht der Zweckbindung der Finanzhilfen entsprächen oder zur Verwirklichung der angestrebten Ziele ungeeignet seien.

42

Zudem habe sich die Verfassungsrechtslage geändert. In Art. 104b GG seien die Grundlagen für ein neues Überwachungssystem aus Überprüfungs- und Informationspflichten gelegt worden. Die Überwachung der Zweckerreichung gemäß Art. 104b Abs. 2 und Abs. 3 GG sei Ausfluss des Erfordernisses der demokratischen Legitimation und darüber hinaus Teil der Haushaltsautonomie des Bundes. Wie die Überwachung geschehe, lege die Vorschrift nicht fest. Es müsse nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen bei passiven Unterrichtungsrechten bleiben. Art. 104b Abs. 2 und 3 GG räume dem Bundesgesetzgeber einen Gestaltungsspielraum ein. Maßgeblich sei die Effektivität der Überwachung. Die bisherigen Erfahrungen legten eine intensivere Überwachung nahe.

43

Die Pflicht, die Mittel hinsichtlich ihrer Verwendung in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen, richte sich an den Bund. Ebenso sei die Unterrichtung über die Prüfung der Verwendung von finanziellen Leistungen des Bundes grundsätzlich Aufgabe von Einrichtungen, die der Bund geschaffen habe. In § 6a Satz 1 ZuInvG sei nur das normiert worden, was früher bereits Gegenstand einer einvernehmlichen Regelung gewesen sei. Ein Eingriff in die Haushaltsautonomie der Länder liege nicht vor. Die Befugnis des Bundes sei auf Einzelfälle beschränkt. Vor diesem Hindergrund sei hinzunehmen, dass sich die Kommunen gegebenenfalls drei Prüfungsinstanzen ausgesetzt sähen. Die Entscheidungen der Länder darüber, für welche nach den gesetzlichen Vorgaben geeigneten Investitionen in ihrem Hoheitsgebiet die Finanzhilfen eingesetzt würden, würden durch den Bund nicht beeinflusst oder überprüft.

44

d) Auch § 6a Satz 3 und 4 ZuInvG sei verfassungsgemäß. Die Aufgabe des Bundesrechnungshofs sei in diesem Zusammenhang, gemäß Art. 114 Abs. 2 GG rechnungsunabhängig die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes zu prüfen. Geprüft werden dürfe nur, ob die Finanzhilfen des Bundes in den Ländern ihren Zweck erreichten. Die Auswahlentscheidung der Länder unterliege nicht der Überprüfung. Dementsprechend werde in § 6a Satz 3 ZuInvG bloß von "prüfen" gesprochen, die in Satz 4 genannten Erhebungen seien ein notwendiger Teil der Prüfung. Über die Prüfungsergebnisse sei die Bundesregierung zu informieren, was zu einer Rückforderung gemäß § 7 ZuInvG führen könne. Gemäß Art. 104b Abs. 3 GG seien Deutscher Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat auf Verlangen über die Durchführung der Maßnahmen und die erzielten Verbesserungen zu unterrichten. Dazu gehöre auch ein Bericht darüber, ob die Finanzhilfen zweckentsprechend verwendet worden seien.

45

Eine klare Trennung zwischen den Prüfungszuständigkeiten des Bundesrechnungshofs und der Landesrechnungshöfe gebe es im Falle der von Art. 104b GG ermöglichten Mitfinanzierung des Bundes im Landesbereich nicht. Sie sei nicht erforderlich, weil die Rechnungshöfe bloß prüfen und berichten könnten. Das Ausschließlichkeitsprinzip des Kompetenzrechts gelte uneingeschränkt nur für staatliches Handeln mit Entscheidungscharakter. Im Rahmen der Finanzkontrolle bedürfe es keiner strikten Abgrenzung zwischen den Kompetenzen des Bundesrechnungshofs und denen der Landesrechnungshöfe. Es gehe vielmehr darum, eine wirksame Finanzkontrolle zu ermöglichen. Die bloße Beobachtung und Ermittlung von Lebenssachverhalten sei keine Beaufsichtigung der Länder durch den Bund.

46

Das Bundesverwaltungsgericht sei für die Auftragsverwaltung davon ausgegangen, dass Finanzkontrollen des Bundesrechnungshofs im Bereich der Länder nicht von vornherein verfassungsrechtlich unzulässig seien, weil Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG ein Generalauftrag für eine effektive Finanzkontrolle zu entnehmen sei, der nur erfüllt werden könne, wenn dem Bundesrechnungshof auch gegenüber Landesfinanzbehörden Ermittlungsbefugnisse eingeräumt würden. Das müsse entsprechend für nicht zweckgemäß verwendete Finanzhilfen gelten.

47

Allerdings könne im Rahmen von Art. 104b GG nur geprüft werden, ob die Finanzmittel zweckentsprechend verwendet worden seien. Die Auswahlentscheidung der Länder sei der Überprüfung durch den Bundesrechnungshof nicht zugänglich. Im Rahmen der Entlastungsentscheidung gemäß Art. 114 Abs. 1 GG komme es auch darauf an, ob der Bund von der Rückforderungsbefugnis nach § 7 ZuInvG ordnungsgemäß Gebrauch gemacht habe. Zur Vorbereitung dieser Entscheidung habe der Bundesrechnungshof die Voraussetzungen für die Rückforderungsentscheidung eigenständig gemäß § 6a ZuInvG und nicht nur auf Grundlage der Mitteilung der Landesregierung zu prüfen.

48

Bei der Ausübung der dem Gesetzgeber durch Art. 104b GG eingeräumten Befugnis, dem Bundesrechnungshof ein Prüfungs- und Erhebungsrecht einzuräumen, müsse ein gerechter Ausgleich zwischen der Haushaltsautonomie und den Erfordernissen einer effektiven Finanzkontrolle gefunden werden. Dies sei dem Bundesgesetzgeber dadurch gelungen, dass eine gemeinsame Prüfung im Sinne von § 93 BHO festgeschrieben worden sei und der Bund die Informationsbefugnisse nur in Einzelfällen ausüben dürfe.

49

Nach Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG bestehe die Verpflichtung, die Bundesmittel hinsichtlich ihrer Verwendung in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen. Verfassungsrechtlich spreche nichts dagegen, dass diese Überprüfung vom Bundesrechnungshof vorgenommen werde. Der Bundesgesetzgeber habe insofern einen Entscheidungsspielraum. Jedenfalls seien die Rechnungshöfe der Länder und die Rechnungsprüfungsämter der Kommunen nicht die sachnäheren Institutionen für die Überprüfung, da es um die Verwendung von Bundesmitteln gehe.

50

2. Nach Ansicht der Bundesregierung ist der Antrag aufgrund der Zustimmung im Bundesrat unzulässig und im Übrigen unbegründet.

51

a) Die Vorschrift des § 6a ZuInvG, die Befugnisse sowohl der obersten Bundesbehörde als auch des Bundesrechnungshofs regle, sei verfassungsgemäß. Es handle sich um eine verfassungskonforme Ausgestaltung des Art. 104b GG. Diese Vorschrift solle die Finanzierungsbefugnisse des Bundes im Kompetenzraum der Länder kanalisieren und steuern. Es sei ein System von Gesetzesfolgenevaluationen in das Grundgesetz aufgenommen worden. Die Kontrollkompetenzen zur Ausführung der Folgenabschätzung könnten nur beim Bund liegen. Den einzelnen Ländern sei es unmöglich, sich ein Gesamtbild mit Fakten in Bezug auf alle beteiligten Akteure und Ebenen zu machen. Ein effektives Kontrollinstrumentarium setze voraus, dass die relevanten Daten und Fakten nach einheitlichen Maßstäben erhoben würden. Kontrolliert und evaluiert werden solle die Gewährung einer Finanzhilfe insgesamt, die Länder seien mithin gar nicht Kontrollobjekte.

52

Eine so beschaffene Kontrolle werde durch § 6a ZuInvG verwirklicht und konkretisiert. Es habe nahe gelegen, neben dem Bundesfinanzministerium auch den Bundesrechnungshof mit der Informationserhebung zu betrauen.

53

Die Anforderungen aus den beiden verfassungsgerichtlichen Entscheidungen zu Art. 104a Abs. 4 GG a.F. würden eingehalten. Ihnen sei es darum gegangen, die Entscheidungsfreiheit der Länder zu wahren. Gemeint gewesen sei ein Bundeseinfluss im Sinne des Eingreifens in die Verwaltungsentscheidungen der Länder und der Lenkung. Mitentscheidungsrechte im Einzelfall maße sich der Bund aber vorliegend gerade nicht an. Ein Fall der Mischverwaltung liege nicht vor.

54

Von einer verbotenen Bundesaufsicht könne nicht gesprochen werden. Mangels Sanktionsmöglichkeiten regle § 6a ZuInvG bereits keinen Aufsichtstatbestand. Sofern es um die Informationsrechte gehe, stelle Art. 104b GG eine Ermächtigungsgrundlage dar.

55

b) Die dem Bundesrechnungshof eingeräumten Befugnisse seien verfassungsgemäß. Soweit das Bundesverfassungsgericht die Prüfungsbefugnisse des Bundesrechnungshofs "an der Landesgrenze" aufgehalten habe, stünden diese nicht tragenden Erwägungen im Zusammenhang mit der Forderung, dass dem Bund keine Eingriffs- und Lenkungsbefugnisse zugewiesen werden dürften. Solche Befugnisse würden jedoch durch Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofs im Landesbereich gar nicht eingeräumt. Der Rechnungshof sei nicht Teil der Verwaltung, sondern eine nicht nahtlos in das Gewaltenteilungsschema passende Staatsfunktion eigener Art. Er besitze keine Sanktions- oder Lenkungsmöglichkeiten.

56

Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG verweise zur näheren Zuständigkeitsregelung auf Bundesgesetze. Unzutreffend sei, dass die Zuständigkeit des Bundesrechnungshofs ausschließlich, das heißt akzessorisch, den Verwaltungskompetenzen folge. Mit der Finanzierungszuständigkeit und der Ertragshoheit existierten spezifisch finanzverfassungsrechtliche bundesstaatliche Kompetenzen, die im übrigen Staatsrecht keine Entsprechung fänden. Die bundesstaatlichen Kompetenzen des Bundesrechnungshofs folgten einem sowohl Verwaltungs- als auch Finanzierungskompetenzen umfassenden Bereich. Im Bereich der Informationsgewinnung könnten die Verwaltungsräume von Bund und Ländern in ganz anderem Maße durchlässig sein als etwa im Bereich echter Mitwirkungs- oder Mitentscheidungsrechte.

57

Wenn hinsichtlich der Bundeskompetenzen für Finanzhilfen die gesamtwirtschaftliche Verantwortung beim Bund am besten aufgehoben sei, erscheine eine dieser korrespondierende Finanzkontrolle nicht fernliegend. Anzustreben sei eine möglichst wirksame Finanzkontrolle. Die Finanzhilfen nach Art. 104b GG lägen zwischen den Gemeinschaftsaufgaben und den ungebundenen Zuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 oder Art. 106 Abs. 4 Satz 2 und 3 GG. Es handle sich um gebundene Zuweisungen. Folglich existierten hier Prüfungsbefugnisse; sie seien allerdings nicht derart umfassend wie die Prüfungsbefugnisse im Falle echter Mischverwaltung, also insbesondere bei den Gemeinschaftsaufgaben.

58

Der Bundesrechnungshof dürfe nur die finanzwirtschaftliche Seite auf der Grundlage der Planung seitens des Landes für den Bund als den Prüfungsadressaten prüfen. Die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Länder als solche sei nicht Prüfungsgegenstand. Mehr sei von § 6a ZuInvG nicht intendiert. Es solle nicht in die Auswahlentscheidung eingegriffen werden. Es handle sich nicht um eine Prüfung der Länder oder Kommunen, sondern um eine Prüfung des Bundes bei den Ländern oder Kommunen. Das bilde exakt die gesamtstaatliche beziehungsweise gesamtwirtschaftliche Verantwortung des Bundes bei der Hingabe von Finanzhilfen auf der Ebene der Kontroll- und Informationsrechte ab. Der Bund dürfe Projekte von der Förderung ausschließen, die nicht der im Gesetz festgelegten Zweckbindung entsprächen oder gänzlich ungeeignet zur Erreichung der Ziele des Art. 104b GG seien. Der Erhebungs- und Prüfungsauftrag des Bundesrechnungshofs beziehe sich damit auf die Verwendung der Bundesmittel durch Prüfungen und Erhebungen bei den Ländern beziehungsweise ihren Untergliederungen.

59

Kommunale Kompetenzräume würden nicht verletzt. In den Entscheidungen zu Art. 104a Abs. 4 GG a.F. habe das Bundesverfassungsgericht dem Bund Lenkungsmittel gegenüber den Ländern mit Blick auf die Kommunen versagt. Um die Mittelvergabe gehe es in dem vorliegenden Streit jedoch nicht. Grundgesetzlich verbürgte Rechte der Länder würden nicht durch etwaige Prüfungen auf kommunaler Ebene verletzt. Es würden nicht die Länder oder Gemeinden geprüft, sondern es handle sich um Informationserhebungen, um die ordnungsgemäße Verwendung von Bundesmitteln in gesamtstaatlicher und gesamtwirtschaftlicher Verantwortung zu überprüfen und zu evaluieren.

60

3. Die Niedersächsische Landesregierung verweist auf die Entschließung des Bundesrates. Niedersachsen habe dem Gesetz zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland trotz der Zweifel an der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit des § 6a ZuInvG zugestimmt, weil hinsichtlich der konjunkturpolitischen Maßnahme Wirkungsverzögerungen hätten vermieden werden sollen. Die Ergebnisse der verzögerungslosen Umsetzung überwögen die Nachteile eines Abwartens bis zur Klärung verfassungsrechtlicher Grundsatzfragen deutlich. Die Rechtsposition des Bundesrates sei Bundestag und Bundesregierung stets bekannt gewesen und habe kein entgegenstehendes Vertrauen begründen können.

61

4. Der Bundesrechnungshof hält den Antrag für jedenfalls unbegründet.

62

a) Bei den bereits begonnenen Erhebungen sei das Erhebungskonzept darauf ausgerichtet, durch Anwendung einheitlicher Kriterien im gesamten Bundesgebiet aussagekräftige Ergebnisse zu erlangen. Die Erhebungsstellen seien zufällig ausgewählt. Nur auf diese Weise erhalte der Bundesrechnungshof ein repräsentatives bundesweites Bild über die Wirkungen des Handelns der Bundesregierung, des Zukunftsinvestitionsgesetzes und der Förderkriterien. Mit einer summarischen Kumulation von Prüfungserkenntnissen einzelner oder aller Landesrechnungshöfe ließe sich ein solches repräsentatives Bild nicht erzielen. Es sei zu erwarten, dass die Prüfungen der Landesrechnungshöfe hauptsächlich auf die fiskalischen Interessen des jeweiligen Landes ausgerichtet seien.

63

b) Aus Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG ergäben sich Prüfungskompetenzen des Bundes. Die Prüfungsergebnisse seien denjenigen Organen des Bundes mitzuteilen, die über die Finanzhilfen zu entscheiden hätten. Die Unterrichtung von Bundestag und Bundesrat über die Ergebnisse der Prüfung der Verwendung von Finanzhilfen, die den Ländern und Kommunen gewährt worden seien, sei nicht Aufgabe der Länder oder ihrer Rechnungshöfe, sondern von Bundesorganen und insbesondere des Bundesrechnungshofs. Die Unterrichtungspflicht der Länder sei durch die Spezialvorschrift des Art. 104b Abs. 3 GG auf die dort normierten Auskünfte beschränkt. Schon nach der bisherigen Staatspraxis sei der Bund im Falle von Finanzhilfen nicht auf ein negatives, passives Unterrichtungsrecht beschränkt gewesen. Zur Entstehungsgeschichte des Art. 104b Abs. 2 GG gehöre, dass der Präsident des Bundesrechnungshofs mehrfach darauf hingewiesen habe, dass sich die Sinnhaftigkeit und der Erfolg von Finanzhilfen aus den Unterlagen der obersten Landesbehörden nicht oder nur unzureichend erkennen ließen und dass die Landesrechnungshöfe aus einer anderen Interessenlage heraus tätig würden. In der Föderalismuskommission seien Äußerungen von Sachverständigen aufgegriffen worden, die auf Schwierigkeiten der Bedarfsbestimmung angesichts der Informationsasymmetrie zwischen Bund und Ländern und auf die Notwendigkeit einer Erfolgskontrolle hingewiesen hätten. Aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich, dass zu der auf die Zielerreichung bezogenen Kontrolle die Feststellung der zweckentsprechenden Inanspruchnahme und Verwendung der Bundesmittel hinzutreten solle. Die Überprüfung der Verwendung müsse von Institutionen vorgenommen werden, die sowohl zur Feststellung der zweckentsprechenden Inanspruchnahme und Verwendung der Bundesmittel als auch zur Beurteilung der Erreichung der Ziele in der Lage seien, die mit den Finanzhilfen als gesamtstaatlich ausgerichtetem Steuerungsinstrument angestrebt würden.

64

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Reichweite der Kontrollbefugnisse des Bundes im Falle des Art. 104a Abs. 4 GG a.F. bedürfe im Hinblick auf Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG der Modifikation.

65

c) Die Erhebungskompetenzen des Bundesrechnungshofs fänden in Art. 114 Abs. 2 GG eine Grundlage. Zwischen Prüfungs- und Erhebungskompetenz sei zu unterscheiden. Die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beziehe sich nur auf die Prüfungskompetenz. Das Bundesverwaltungsgericht habe hinsichtlich der Verwaltung der Gemeinschaftssteuern entschieden, dass der Bundesrechnungshof zu örtlichen Erhebungen berechtigt sei. Die Landesbehörden seien dabei nicht Prüfungsadressat, sondern nur Erhebungsobjekt. Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG sei ein Generalauftrag für eine effektive Finanzkontrolle zu entnehmen, der nur erfüllt werden könne, wenn der Bundesrechnungshof auch gegenüber Landesfinanzbehörden Ermittlungsbefugnisse habe. Auch in der Bundesauftragsverwaltung außerhalb der Steuerverwaltung seien Erhebungen bei den Landesbehörden ständige Praxis. Weder Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG noch einer anderen Regelung des Grundgesetzes sei zu entnehmen, dass der Bundesrechnungshof nur zu Erhebungen bei den obersten Landesbehörden ermächtigt werden dürfte.

66

Soweit umstritten sei, ob die Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofs in der Landesverwaltung durch Verwaltungskompetenzen des Bundes begrenzt würden, verdiene die Auffassung Zustimmung, die zwischen Finanzierungs- und Verwaltungskompetenzen unterscheide. Es bestehe eine eigene Finanzierungsverantwortung des Bundes, der der Bund nur gerecht werden könne, wenn ihm eine Kontrolle der Verwendung der bereitgestellten Finanzmittel ermöglicht werde. Das setze Erhebungen voraus.

67

Die Finanzhilfen gemäß Art. 104b Abs. 1 GG würden zwar nicht im Auftrag des Bundes, sondern in eigener Verantwortung der Länder verwaltet. Gleichwohl sei es zulässig, dem Bundesrechnungshof Erhebungsbefugnisse durch ein Gesetz auf der Grundlage des Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG einzuräumen. Dafür spreche das hohe Interesse des Bundes an einer effektiven Finanzkontrolle. Die auf die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen ausgerichteten bundespolitischen Ziele der Verwendungsprüfung nach Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG könnten auf der Grundlage von Erhebungen, die allein von den Landesrechnungshöfen vorgenommen würden, nicht befriedigt werden. Im Falle der Finanzhilfen sei nur eine rechtzeitige Beratung des Parlaments geeignet, Nachsteuerungen zu ermöglichen. Dazu müsse der Bundesrechnungshof seinen Zeitplan selbst festlegen können. Der Bundesrechnungshof könne eine rechtzeitige Beratung des Parlaments nicht anders als durch örtliche Erhebungen in den Kommunen gewährleisten. Dem Anliegen des verfassungsändernden Gesetzgebers, die Zuständigkeiten von Bund und Ländern so weit wie möglich zu trennen, werde dadurch Rechnung getragen, dass Mischfinanzierungen abgebaut und Finanzhilfen auf Ausnahmefälle begrenzt würden. Die Kommunen würden durch Erhebungen nicht in gleichem Umfang belastet wie durch Prüfungen.

68

d) Der Grundsatz der Haushaltsautonomie stehe in einem Spannungsverhältnis zu dem Prüfungsauftrag aus Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG und der Unterrichtungspflicht aus Art. 104b Abs. 3 GG. Der Gesetzgeber habe hier einen Ausgleich zu schaffen. Dabei sei ihm ein gewisser Spielraum einzuräumen. Die Befugnisse des Bundesrechnungshofs bewirkten keinen schwerwiegenden Eingriff in die eigenständige Haushaltsführung der Länder. Nachteile könnten dann entstehen, wenn zweckwidrige Verwendungen festgestellt würden. Das gleiche gelte, wenn Erkenntnisse gewonnen würden, die eine Nachsteuerung durch den Bundesgesetzgeber nahelegten. Das Interesse, solche Konsequenzen zu vermeiden, sei aber kaum schutzwürdig. Die Belastung insbesondere der Kommunen sei gering. Demgegenüber habe das Interesse des Bundes, eine effektive Finanzkontrolle zu gewährleisten, hohes Gewicht. Auch die Befugnisse des Bundes nach § 6a Satz 1 ZuInvG seien Ergebnis einer sachgerechten Abwägung zwischen der Haushaltsautonomie und dem Prüfauftrag des Bundes gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG. Sie hätten praktische Bedeutung in Fällen, in denen sich konkrete Anhaltspunkte für zweckwidrige Verwendungen ergeben hätten. Hier sei die Informationsbeschaffung nur mit geringfügigen Belastungen verbunden, das Interesse an der Vermeidung der Aufdeckung zweckwidriger Verwendungen oder Zielverfehlungen nicht schutzwürdig, das Interesse des Bundes, die Beachtung der bundesrechtlichen Zweckvorgaben und die gesamtwirtschaftliche Zielerreichung zu gewährleisten, dagegen von hohem Gewicht.

69

5. Die Präsidentinnen und Präsidenten der Landesrechnungshöfe - mit Ausnahme des Landesrechnungshofs Mecklenburg-Vorpommern - sehen § 6a Satz 1, 3 und 4 ZuInvG als verfassungswidrig an. Die Finanzhilfen würden mit der Vereinnahmung in den Landeshaushalten zu Landesmitteln. Wie vom Bundesverfassungsgericht bereits entschieden, sei der Bundesrechnungshof nur bis zur Hingabe der Finanzhilfen an die Länder zuständig. Art. 104b GG habe die Zuständigkeiten und Finanzverantwortlichkeiten von Bund und Ländern deutlicher abgrenzen sollen. Erhebungsrechte seien von Prüfungsrechten nicht sinnvoll zu trennen. Die angegriffene Vorschrift schaffe neue, sich überschneidende Prüfungskompetenzen. Die Prüfung des Bundes gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG könne sich lediglich auf die Frage beziehen, ob die allgemeinen Voraussetzungen für den Abruf der Mittel vorlägen. Das habe anhand der von den Ländern bereitzustellenden Informationen und der Prüfungsfeststellungen der Rechnungshöfe der Länder zu geschehen.

70

Im Bereich der Finanzhilfen leite sich aus dem eigenverantwortlichen admi-nistrativen Vollzug das alleinige Prüfungsrecht der Landesrechnungshöfe auf den der Ministerialebene nachgeordneten Verwaltungsstufen ab. Die Haushaltsautonomie schließe gegenseitige Haushaltskontrollen aus und stehe einem über die Abrechnungsunterlagen hinausgehenden Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs bei den Landesministerien entgegen.

71

Soweit der Bundesrechnungshof im Gesetzgebungsverfahren die Einschätzung vertreten habe, die Prüfung durch die Rechnungshöfe der Länder sei nicht ausreichend, und hierfür Beispiele angeführt habe, treffe das nicht zu. Prüfungsfreie Räume habe es nicht gegeben.

72

6. Der Deutsche Landkreistag schließt sich den Ausführungen der Antragsteller an und ergänzt, der Bundesrechnungshof spreche zwar nur von Erhebungen, diese stünden aber nicht für sich, sondern würden bewertet und in Prüfergebnissen zusammengeführt. Die Prüftätigkeit bewirke bei den Kommunen eine erhebliche Verunsicherung. Während sich die Bundesverwaltung der direkten Kommunikation mit den Kommunen bewusst und ausdrücklich enthalten habe, solle nun bei der Prüfung der förderrelevanten Tatbestände der Bundesrechnungshof mit möglicherweise abweichenden Auslegungen auf kommunaler Ebene erheben können und Prüfergebnisse vorbereiten. Das trage nicht zur Rechtssicherheit für die auf kommunaler Ebene handelnden Akteure bei. Die Gefahr des Attentismus sollte mit Blick auf die konjunkturgerichtete Zielsetzung des Zukunftsinvestitionsgesetzes vermieden werden.

73

Die Annahme, nur durch die Einräumung zusätzlicher Erhebungsbefugnisse für den Bund könne ein zweckgerichteter Einsatz der Finanzhilfen sichergestellt werden, gehe fehl. Unterhalb der Bundesebene gebe es keine rechts- und prüffreien Räume. Die Prüfung durch den Bundesrechnungshof bis zur Hingabe der Finanzhilfen an die Länder und danach durch die Landesrechnungshöfe sei seit mehr als dreißig Jahren übliche Praxis. Sie sei, zusammen mit den Informationspflichten aus der Verwaltungsvereinbarung, ausreichend.

74

Eine Bundeskompetenz lasse sich nicht daraus ableiten, dass der Bund die Finanzhilfen zur Verfügung gestellt habe. Die Mitfinanzierungskompetenzen des Bundes drehten nicht den Grundsatz der Finanzverfassung als Folgeverfassung dergestalt um, dass die Sachkompetenzzuordnungen des Grundgesetzes und die daraus folgenden haushaltsrechtlichen Rechte und Pflichten außer Kraft gesetzt würden. Auch die in Art. 104b GG vorgesehenen Überprüfungs- und Unterrichtungspflichten führten nicht zu Durchgriffsmöglichkeiten des Bundes bis auf die kommunale Ebene. Durch Art. 104b Abs. 2 GG würden keine neuen Prüfkompetenzen des Bundes geschaffen. Die Vorschrift sei nicht Ausdruck einer bislang als unzureichend empfundenen Kontrolle im zweistufigen System. Die Überprüfung solle zusammen mit der geforderten degressiven Ausgestaltung einzig dazu dienen, Verkrustungen vorzubeugen und schematisch verfestigte Forderungen zu vermeiden. Es gehe vorrangig um das "Ob" der Finanzhilfe. Art. 104b Abs. 3 GG solle eine am Förderziel ausgerichtete Erfolgskontrolle ermöglichen und einen flexibleren und effizienteren Einsatz der Hilfe gewährleisten. Ein gesondertes Prüfungsrecht des Bundes gegenüber den kommunalen Gebietskörperschaften sei hiermit jedoch gleichfalls nicht verbunden.

75

7. Der Verband der bayerischen Bezirke macht sich im Wesentlichen die Antragsbegründung zu Eigen.

B.

76

Der Antrag ist zulässig. Der Zulässigkeit steht insbesondere nicht entgegen, dass die Antragsteller mit dem umfangreichen Gesetz zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland auch der zur Prüfung gestellten Vorschrift im Bundesrat zugestimmt haben. Der objektive Charakter des abstrakten Normenkontrollverfahrens macht die Antragsbefugten zu Garanten einer verfassungsgemäßen Rechtsordnung. Deshalb müssen sie sich nicht schon im Normentstehungsverfahren bei ihrer Stimmabgabe im Bundesrat schlüssig sein, ob sie später einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle stellen werden (BVerfGE 122, 1 <17>; vgl. BVerfGE 101, 158 <213>). Das Vorgehen der Antragsteller ist, zumal angesichts der zeitlichen Vorgaben für den Gesetzesvollzug (vgl. BVerfGE 41, 291 <305>), auch nicht missbräuchlich.

C.

77

Die Bestimmungen des § 6a Satz 1 und 4 ZuInvG sind mit der Verfassung teilweise unvereinbar, während § 6a Satz 3 ZuInvG bei zutreffender Auslegung mit dem Grundgesetz im Einklang steht.

I.

78

Für das Handeln der Bundesverwaltung nach § 6a Satz 1 ZuInvG besteht nur insoweit eine Bundeskompetenz, als der Bund bei den Landesverwaltungen - einschließlich nachgeordneter Stellen und Kommunalverwaltungen - auch im Rahmen örtlicher Erhebungen Berichte anfordern, Akten beiziehen und Unterlagen einsehen kann, wenn aufgrund konkreter Tatsachen im Einzelfall ein Anspruch nach § 7 Abs. 1 ZuInvG und Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG möglich erscheint.

79

1. Für das in § 6a Satz 1 ZuInvG vorgesehene Verwaltungshandeln des Bundes bedarf es eines grundgesetzlichen Kompetenztitels.

80

Die durch § 6a Satz 1 ZuInvG eingeräumten Befugnisse berühren den Grundsatz der Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern gemäß Art. 109 Abs. 1 GG (vgl. Meyer/Freese, NVwZ 2009, S. 609 <613>; vgl. auch BVerfGE 1, 117 <133>; 86, 148 <264>) und die Zuweisung der Erfüllung der staatlichen Aufgaben an die Länder gemäß Art. 30 GG. Indem § 6a Satz 1 ZuInvG es dem Bund ermöglicht, eine Rechtspflicht von Landesbehörden zur Information über ausgabenwirtschaftliche Vorgänge zu begründen, wird die grundsätzliche Länderkompetenz beeinträchtigt.

81

Der Regelung des § 6a Satz 1 ZuInvG steht allerdings entgegen der Ansicht der Antragsteller nicht das Verbot einer sogenannten Mischverwaltung entgegen. Zum einen hat allein die Zuordnung zum Begriff der Mischverwaltung keine verfassungsrechtlichen Konsequenzen, vielmehr bedarf es der Betrachtung der Kompetenzvorschriften im Einzelnen (vgl. BVerfGE 63, 1 <38>; 119, 331 <364 ff.>). Zum anderen kann die Bundesverwaltung auf der Grundlage des § 6a Satz 1 ZuInvG nur an Landesbehörden herantreten und für eigene Zwecke Informationen verlangen sowie bei ihnen Daten ermitteln. Damit fehlt bereits das eine Mischverwaltung kennzeichnende Element gemeinsamer Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben. § 6a Satz 1 ZuInvG räumt der Bundesverwaltung keinen Einfluss - sei es auch nur mittels bestimmter Formen des Zusammenwirkens (vgl. BVerfGE 119, 331 <367 ff.>) - auf Entscheidungen der Landesbehörden ein.

82

2. Weder Art. 104b noch Art. 84 Abs. 3 GG bieten eine Grundlage für das in § 6a Satz 1 ZuInvG vorgesehene Verwaltungshandeln. Eine auf die Vorbereitung der Durchsetzung von Haftungsansprüchen begrenzte Verwaltungskompetenz ergibt sich aber aus Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG.

83

a) Weder die Gesetzgebungskompetenz des Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG noch die Überprüfungspflicht und das Unterrichtungsrecht aus Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz und Abs. 3 GG oder die mit Finanzhilfen gemäß Art. 104b GG verbundenen Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes gestatten Maßnahmen im Sinne des § 6a Satz 1 ZuInvG.

84

aa) Das Grundgesetz bestimmt in Art. 104b Abs. 1, unter welchen Voraussetzungen der Bund den Ländern und Gemeinden (Gemeindeverbänden) Finanzhilfen gewähren kann. Gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG wird das Nähere, insbesondere die Arten der zu fördernden Investitionen, durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, oder aufgrund des Bundeshaushaltsgesetzes durch Verwaltungsvereinbarung geregelt. Die Mittel sind nach Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG befristet zu gewähren und hinsichtlich ihrer Verwendung in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen, nach Satz 3 sind die Finanzhilfen im Zeitablauf mit fallenden Jahresbeträgen zu gestalten. Art. 104b Abs. 3 GG sieht vor, dass Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat auf Verlangen über die Durchführung der Maßnahmen und die erzielten Verbesserungen zu unterrichten sind.

85

Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG enthält keine Ermächtigung zu Regelungen, die der Bundesverwaltung Verwaltungsbefugnisse gegenüber den Ländern einräumen. Wenn das Grundgesetz wie in Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG dem Bund Regelungskompetenzen zuspricht, kann die Auslegung zwar ergeben, dass damit in bestimmtem Umfang Verwaltungskompetenzen des Bundes verbunden sein sollen. Hierauf kann aber nur bei hinreichend deutlichen Anhaltspunkten geschlossen werden. Solche Anhaltspunkte sind bei Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG nicht ersichtlich. Die Vorschrift lässt insbesondere nicht erkennen, welche Verwaltungsaufgaben dem Bund zugeordnet werden könnten und wie dessen Verwaltungskompetenzen im Übrigen einzugrenzen wären. Im Gegenteil sprechen die in Art. 104b Abs. 2 und 3 GG im Einzelnen behandelten Gegenstände und die Gesetzessystematik (dazu im Folgenden) deutlich dafür, dass die Ausgestaltungskompetenz des Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG ein Verwaltungshandeln des Bundes nicht umfasst.

86

bb) Auf Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz und Abs. 3 GG kann die in § 6a Satz 1 ZuInvG vorgesehene Befugnis des Bundes, weitergehende Nachweise zu verlangen und bei Ländern und Kommunen Bücher, Belege und sonstige Unterlagen einzusehen sowie örtliche Erhebungen durchzuführen, ebenfalls nicht gestützt werden.

87

(1) Die Pflicht zu regelmäßiger Überprüfung der Verwendung der Mittel gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG und das Unterrichtungsrecht gemäß Art. 104b Abs. 3 GG zielen vornehmlich auf eine erneute und gegebenenfalls wiederholte Beschäftigung mit der Frage, ob die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der jeweiligen Finanzhilfe noch vorliegen und ob, auch wenn das der Fall ist, der politische Wille gebildet werden kann, sie abzuschaffen oder zu reduzieren. In diesem Zusammenhang können Fragen der gesamtwirtschaftlichen Effizienz sowie einer zielgenauen Auswahl der Förderbereiche von Interesse sein. Dagegen hat die Frage der zweckgemäßen Verausgabung von Mitteln für konkrete Einzelprojekte insoweit eine untergeordnete Bedeutung, die eine Informationsbeschaffung durch Bundesbehörden wie die hier zu beurteilende nicht rechtfertigen kann (vgl. Meyer/Freese, NVwZ 2009, S. 609 <613>; wohl auch von Arnim, in: Isensee/Kirchhof, HStR VI, 3. Aufl. 2008, § 138 Rn. 57).

88

Dass die Reduzierung einer zuvor eingeführten Finanzhilfe der vorrangige Zweck der in Art. 104b GG vorgesehenen Kontrollmechanismen ist, ergibt sich aus der Stellung der Vorschrift in der Finanzverfassung des Grundgesetzes und ihrer Einbettung in die Entwicklung der föderalen Strukturen. Finanzleistungen aus dem Bundeshaushalt an die Länder für Landesaufgaben, zu denen auch die Förderung von Investitionen der Gemeinden und Gemeindeverbände gehört, schaffen die Gefahr von Abhängigkeiten der Länder vom Bund. Sie gefährden damit die verfassungsrechtlich garantierte Eigenständigkeit der Länder, denen das Grundgesetz die volle Sach- und Finanzverantwortung für die ihnen obliegenden Aufgaben eingeräumt hat. In einem System, das darauf angelegt ist, eine der Aufgabenverteilung gerecht werdende Finanzausstattung der Länder zu erreichen, dürfen deshalb nach dem bundesstaatlichen Grundverhältnis zwischen Bund und Ländern Bundeszuschüsse in Form von Finanzhilfen für Landesaufgaben nur eine Ausnahme sein (BVerfGE 39, 96 <108>).

89

Finanzleistungen des Bundes an die Länder sind in zwei Reformschritten zurückgedrängt und verrechtlicht worden. In der Staatspraxis hatte sich nach 1949 ein "wild wucherndes Zuschusswesen" (Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 104b Rn. 1) in Form der Fondswirtschaft und anderer Mischfinanzierungen entwickelt. Die 1969 durchgeführte Finanzreform hatte die Bezuschussung von Landesaufgaben durch den Bund unter anderem in Art. 104a Abs. 4 GG a.F. verfassungsrechtlich institutionalisiert, verrechtlicht und in mehrfacher Hinsicht begrenzt. Die rechtliche Ausgestaltung des Zusammenwirkens von Bund und Ländern in Art. 104a Abs. 4 GG a.F. hatte zugleich die Grundlage für rechtliche Auseinandersetzungen im Konfliktfall geschaffen, um eine mit der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes unvereinbare politische Abhängigkeit der Länder, die auf die Finanzhilfen des Bundes angewiesen sind und angebotene Bundesmittel aus politischen Gründen praktisch nicht ablehnen können, nach Möglichkeit zu verhindern (vgl. BVerfGE 39, 96 <110>). Im Rahmen der Föderalismusreform des Jahres 2006 wurden die Voraussetzungen für Finanzhilfen verschärft; dieses Instrument sollte auf seine eigentliche Zielrichtung, Bundesmittel gezielt und flexibel zur Behebung konkreter Problemlagen einzusetzen, zurückgeführt werden (vgl. BTDrucks 16/813, S. 10, 19). Soweit die Finanzierungskompetenz durch Einfügung des Art. 104b Abs. 1 Satz 2 GG im August 2009 wiederum erweitert worden ist, betrifft das nur Fallgestaltungen, in denen der Bund bei Naturkatastrophen oder näher qualifizierten außergewöhnlichen Notsituationen unter erleichterten Voraussetzungen Finanzhilfen gewähren können soll.

90

Der Einschränkung der Gewährung von Finanzhilfen dient auch Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz und Abs. 3 GG. Die Überprüfungspflicht des Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG steht in systematischem Zusammenhang mit den Pflichten zur Befristung gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 2 1. Halbsatz GG und zur Gestaltung mit fallenden Jahresbeträgen gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 3 GG. Diese Anforderungen dienen nicht einer Optimierung der Verwendung der Finanzhilfen im Einzelfall, sondern sollen ihre Verfestigung verhindern. Nichts anderes gilt für die Überprüfungspflicht. Sie ergänzt die Befristung und die degressive Staffelung, die bereits bei der Gewährung der Finanzhilfe durch Gesetz oder Verwaltungsvereinbarung vorzusehen sind, durch eine während der Laufzeit der Finanzhilfe andauernde Verpflichtung, die fortbestehende verfassungsrechtliche und finanzpolitische Rechtfertigung des Finanzierungsinstruments zu hinterfragen. Die Überprüfung im Sinne des Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG erfolgt nicht kontinuierlich - etwa in der Art einer weiteren Kontrolle anhand von Verwendungsnachweise -, sondern in regelmäßigen Zeitabständen. Damit wird unterstrichen, dass es bei dieser Überprüfung in erster Linie darum geht, die (makroökonomischen) Effekte des Mitteleinsatzes mit den Voraussetzungen der Gewährung der Finanzhilfen nach Art. 104b Abs. 1 Satz 1 GG und den in diesem Rahmen verfolgten finanzpolitischen Zielen zu vergleichen. Bereits die Zwecksetzung der Überprüfungspflicht lässt also erkennen, dass die Beschaffung von Informationen über die Durchführung der geförderten Maßnahmen im Rahmen des Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG ein allenfalls geringes Gewicht besitzt.

91

Diese Erwägung wird bestätigt durch die Systematik des Art. 104b GG. Soweit die der Überprüfung vorausgehende Unterrichtung über die Wirkung der Finanzhilfen einer rechtlichen Regelung bedarf, was namentlich im Verhältnis zu den Ländern der Fall ist, ist diese in Art. 104b Abs. 3 GG enthalten. Diese Bestimmung wäre überflüssig, wenn bereits Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG dem Bund Befugnisse zur Informationsbeschaffung einräumen würde. Die Auslegungsalternative, dass Art. 104b Abs. 3 GG lediglich Informationsrechte des Bundestages, der Bundesregierung und des Bundesrates in Bezug auf Daten hervorheben und absichern will, die dem Bund aufgrund eigener und umfassender Erhebungsbefugnisse und -pflichten gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG ohnehin zur Verfügung stehen, überzeugt nicht, weil die Verfassungsnorm dann keine eigene Bedeutung hätte.

92

Die Entstehungsgeschichte spricht eher für die durch Sinn und Zweck sowie die Gesetzessystematik nahegelegte Deutung des Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz und Abs. 3 GG. Die Überprüfungs- und Unterrichtungspflichten sind im Zusammenhang mit den Zielen der Föderalismusreform im Bereich der Finanzverfassung zu sehen. Durch Art. 104b GG sollten die Voraussetzungen für Finanzhilfen verschärft werden (vgl. BTDrucks 16/813, S. 10). Im Vorfeld der Grundgesetzänderung hatte die Bundesregierung die "Implementierung von Regelungen zur Evaluierung und Befristung" gefordert (Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung - Position der Bundesregierung vom 9. April 2003, S. 6, in: Deutscher Bundestag/Bundesrat Öffentlichkeitsarbeit, Dokumentation der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Zur Sache 1/2005, CD-ROM-Beilage). In den Beratungen der Bundesstaatskommission hatte es geheißen, zur Vermeidung schematisch verfestigter Dauersubventionierungen dürften Finanzhilfen zukünftig nur noch befristet gewährt werden; zugleich werde in der Verfassung zum Ausdruck gebracht, dass die Verwendung der Finanzhilfen in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen sei. Das Instrument werde dadurch auf seine eigentliche Zielrichtung zurückgeführt, Bundesmittel gezielt und flexibel zur Behebung konkreter Problemlagen einzusetzen (Kröning/Runde, Vorschlag zur Neuregelung der Mischfinanzierungstatbestände der Art. 91a und 91b sowie Art. 104a Abs. 4 GG mit Erläuterungen vom 2. Juli 2004 , S. 1, 4; Kröning/Runde, Erläuterungen zu Kom-Drs. 57 vom 17. Juni 2004 , S. 1, 4; beide in: Deutscher Bundestag/Bundesrat Öffentlichkeitsarbeit, a.a.O.). Die Gesetzesbegründung führt aus, die vorgeschriebene Überprüfung der Verwendung der Finanzhilfen in regelmäßigen Zeitabständen solle sich neben der erforderlichen Feststellung der zweckentsprechenden Inanspruchnahme und Verwendung der Bundesmittel auch mit der Frage der Erreichung der mit der Finanzhilfengewährung angestrebten Ziele befassen. Das für Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat vorgesehene Unterrichtungsrecht erstrecke sich auf die Information über Einzelheiten der mit Finanzhilfen geförderten Investitionsmaßnahmen sowie auf die mit der Finanzhilfengewährung erzielten Verbesserungen. Die Regelung ermögliche es, eine an dem jeweiligen Förderziel orientierte Erfolgskontrolle vorzunehmen und einen flexibleren und effizienteren Einsatz des gesamtstaatlich ausgerichteten Steuerungsinstruments der Finanzhilfen zu erreichen (BTDrucks 16/813, S. 19 f.).

93

Die Forderung nach Wirksamkeitskontrollen und Gesetzesevaluation hatte im Hinblick auf die allgemeinen Ziele der Föderalismusreform höheres Gewicht als die - eher als Routineangelegenheit vorausgesetzte - Feststellung der zweckentsprechenden Verwendung der Bundesmittel. Die Föderalismusreform wollte eine klarere Zuordnung der Finanzverantwortung erreichen. Sie verfolgte die Ziele der Entflechtung, Verantwortungsklarheit und Handlungsautonomie. Die Ebenen des Bundes und der Länder sollten in ihren Zuständigkeiten und Finanzverantwortlichkeiten deutlicher abgegrenzt werden. Finanzhilfen sollten wegen der durch sie bewirkten Verschränkung von Aufgaben- und Ausgabenzuständigkeiten und der Verengung der Spielräume für eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung die Ausnahme bleiben. Insgesamt sollte die Reform demokratie- und effizienzhinderliche Verflechtungen zwischen Bund und Ländern abbauen und wieder klarere Verantwortlichkeiten schaffen (BTDrucks 16/813, S. 7 ff.). Dementsprechend findet die dieser Zielsetzung zuwiderlaufende Annahme, die Föderalismusreform habe die Vorschriften über Finanzhilfen verschärft, um den Bund mit Detailfragen der Subventionsverwaltung auf Landes- und Kommunalebene zu befassen, keinen maßgeblichen Rückhalt in den Materialien. Soweit der Bundesrechnungshof auf die Stellungnahme eines von der Bundesstaatskommission bestellten Sachverständigen verweist, der eine Erhöhung des Bundeseinflusses, um dem Selbstbedienungsdrang der Länder entgegenzuwirken, sowie eine stärkere Kontrolle der Wirkungen gefordert habe (vgl. H.-P. Schneider, Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung "Finanzbeziehungen" am 11. März 2004 , S. 15 f., in: Deutscher Bundestag/Bundesrat Öffentlichkeitsarbeit, a.a.O.), ist den Äußerungen der in den Prozess der Verfassungsänderung eingebundenen Organe nicht zu entnehmen, dass sie sich diese Sichtweise zu eigen gemacht und deswegen mit Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz und Abs. 3 GG die Vorstellung weitergehender Informationsbeschaffungsrechte des Bundes verbunden hätten.

94

(2) Die Annahme, dass Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG keine Informationsbeschaffungsbefugnisse des Bundes regelt, führt Grundsätze der bundesstaatlichen Ordnung konsequent fort, während die gegenteilige Auffassung zu ihnen in Widerspruch geriete. Dies zeigt die nähere Betrachtung der in Art. 104b Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG festgelegten Voraussetzungen und Rechtsfolgen.

95

(a) Die Pflicht zur Überprüfung aus Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG trifft diejenigen Organe, die über die Gewährung der Finanzhilfe entschieden haben. Das ist bei der Gewährung von Finanzhilfen durch ein Leistungsgesetz - wie bei der Prüfungs- und Anpassungspflicht in Bezug auf Sonderabgaben (vgl. BVerfGE 82, 159 <181>; 110, 370 <392>; stRspr) - der Gesetzgeber. Im Falle einer Verwaltungsvereinbarung ist jedenfalls die Bundesregierung zur Überprüfung verpflichtet. Die Überprüfung richtet sich auf das Fortbestehen der verfassungsrechtlichen und finanzpolitischen Rechtfertigung des Finanzierungsinstruments und mündet ein in eine - überwiegend von politischen Wertungen geprägte - Entscheidung des Gesetzgebers beziehungsweise der Bundesregierung. Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG äußert sich nicht dazu, wie die der Überprüfung zugrundeliegenden Tatsachen beschafft werden. Darin liegt kein - durch Auslegung des Begriffs "überprüfen" auszufüllendes - Regelungsdefizit, vielmehr wird die Informationsbeschaffung als ein der Prüfung vorangehender Schritt behandelt. Die Überprüfung soll ihrer Zielsetzung gemäß auf alle vorliegenden, insbesondere die auf der Grundlage des Art. 104b Abs. 3 GG beigebrachten Informationen und sachverständigen Bewertungen zugreifen.

96

Nach der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes wird der Informationsfluss von den Ländern zum Bund üblicherweise durch die obersten Landesbehörden vermittelt (vgl. auch Hellermann, in: Starck, Föderalismusreform, 2007, Rn. 362). Die vermittelnde Stellung der Landesministerien zeigt sich etwa in Art. 84 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 5 Satz 2 sowie in Art. 85 Abs. 3 Satz 2 GG. Art. 104b GG lässt nicht erkennen, dass abweichend von diesem Regelungsmodell eine Informationsbeschaffungsbefugnis des Bundes bei nachgeordneten Landesstellen zugelassen werden sollte. Damit folgt der verfassungsändernde Gesetzgeber dem Grundanliegen der Föderalismusreform 2006, die Zuständigkeiten von Bund und Ländern deutlicher abzugrenzen.

97

Befugnisse des Bundes zu aktiver Informationsbeschaffung über Art. 104b Abs. 3 GG hinaus folgen auch nicht etwa daraus, dass ohne sie die Frage, ob die Finanzhilfe die durch Art. 104b Abs. 1 Satz 1 GG festgelegten konjunktur- und strukturpolitischen Zwecke erfüllt, nicht sachgerecht beantwortet werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die durch die obersten Landesbehörden gemäß Art. 104b Abs. 3 GG vermittelten Informationen hierfür nicht ausreichen.

98

(b) Die Unterrichtung im Sinne des Art. 104b Abs. 3 GG besteht darin, dass der Verpflichtete Informationen zusammenstellt und berichtsmäßig zusammenfasst. Die Bundesorgane informieren sich nicht durch Ermittlungen selbst, vielmehr sind sie nach dem Wortlaut der Vorschrift zu unterrichten. In ihrem Unterrichtungsverlangen geben sie den Gegenstand der Unterrichtung an, nicht aber die Mittel der Informationsbeschaffung im Einzelnen. Adressat der Unterrichtungspflicht ist das jeweilige Land (vgl. Meyer, Die Föderalismusreform 2006, 2008, S. 279). Von der Bundesverwaltung können sich die in Art. 104b Abs. 3 GG genannten Bundesorgane ohnehin unterrichten lassen. In Art. 104b Abs. 3 GG gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass den Bundesorganen in Abweichung von der üblichen bundesstaatlichen Ordnung die Befugnis eingeräumt werden soll, unmittelbar an nachgeordnete Landesstellen heranzutreten; Adressat der Regelung können daher weder nachgeordnete Stellen der unmittelbaren Landesverwaltung noch Gemeinden oder Gemeindeverbände sein, sondern nur die obersten Landesbehörden (vgl. Butzer, in: Kluth, Föderalismusreformgesetz, 2007, Art. 104b Rn. 29; Hellermann, in: Starck, Föderalismusreform, 2007, Rn. 362; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 104b Rn. 33; Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 104b Rn. 25).

99

(c) Darüber hinausgehende Mittel der Informationsbeschaffung können die Länder dem Bund auch nicht durch Verwaltungsvereinbarung einräumen; dem steht die abschließende Regelung der Materie in Art. 104b GG entgegen. Eine Verwaltungsvereinbarung kann zwar abstrakt-generelle Bestimmungen über Art und Gegenstand von Informationen enthalten, die die Länder dem Bund zu übermitteln haben (dazu unten C. I. 2. a) cc). Für eine unabhängig von einer Rechtspflicht vorgenommene Unterrichtung des Bundes durch ein Land bedarf es ebenfalls keiner Kompetenzgrundlage. Eine Vereinbarung zwischen Bund und Ländern, aufgrund deren die Bundesverwaltung konkret-individuell rechtsverbindlich bestimmen könnte, welche Landesbehörden mit welchen Mitteln Informationen bereitzustellen haben, oder die die Bundesverwaltung zu eigenen Ermittlungen ermächtigte, würde aber eine unzulässige Kompetenzverschiebung bewirken (vgl. BVerfGE 119, 331 <364 f.> m.w.N.).

100

(3) Die in § 6a Satz 1 ZuInvG geregelten Befugnisse des Bundes können danach nicht auf Art. 104b Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG gestützt werden.

101

Gemäß § 6a Satz 1 ZuInvG kann der Bund in Einzelfällen weitergehende Nachweise verlangen und bei Ländern und Kommunen Bücher, Belege und sonstige Unterlagen einsehen sowie örtliche Erhebungen durchführen. Die Vorschrift schafft eine Befugnis der Bundesverwaltung, nach ihrem Ermessen Nachweise erstellen und vorlegen zu lassen, Unterlagen einzusehen und am Sitz der betroffenen Stelle Erhebungen durchzuführen, bei denen außer der Vorlage von Unterlagen auch die Erteilung von Auskünften gefordert werden darf. Soweit die Vorschrift den Bund ermächtigt, sind, wie sich auch aus der Entstehungsgeschichte ergibt, die Bundesressorts gemeint (vgl. das Schreiben des Bundesrechnungshofs an den Vorsitzenden des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages vom 6. Februar 2009, S. 3, das im Haushaltsausschuss des Bundestages rezipiert wurde, vgl. Deutscher Bundestag, Haushaltsausschuss, Kurzprotokoll Nr. 16/93 vom 11. Februar 2009, S. 73 f.). Dies entspricht dem Sprachgebrauch in anderen Vorschriften des Zukunftsinvestitionsgesetzes. Hier wird mit "Bund" zwar auch der Bund allgemein als das Rechtssubjekt, das die Mittel bereitstellt, bezeichnet (z.B. § 1 Abs. 1, § 4 Abs. 1, § 6 ZuInvG); soweit aber das Verhalten von Bundesorganen gemeint ist, handelt es sich um solche der Exekutive (z.B. § 5 Satz 2, § 7 Abs. 1 ZuInvG). Die Formulierung "bei Ländern" in § 6a Satz 1 ZuInvG erfasst auch einen Zugriff des Bundes auf nachgeordnete Landesbehörden. Dies zeigt sich daran, dass nach derselben Vorschrift auch Erhebungen unmittelbar bei Kommunen durchgeführt werden können. § 6a Satz 1 ZuInvG bezweckt danach insgesamt, also auch im staatlichen Bereich, dass die Informationen ohne Einhaltung der Behördenhierarchie nach Wahl der Bundesverwaltung bei jeder Stelle angefordert werden können. "Weitergehend" sind Nachweise, die über das hinausgehen, was die Länder aufgrund der Verwaltungsvereinbarung von sich aus vorzulegen haben. Örtliche Erhebungen sind wie in § 94 Abs. 1 BHO Erhebungen vor Ort, insbesondere in den Räumlichkeiten der zur Informationsbeschaffung herangezogenen Stelle (vgl. auch Deutscher Bundestag, Haushaltsausschuss, Kurzprotokoll Nr. 16/93 vom 11. Februar 2009, S. 74 f.).

102

Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG verleiht der Bundesverwaltung keine Kompetenz, derartige Informationspflichten der Landesverwaltungen zu begründen. Das Unterrichtungsrecht des Art. 104b Abs. 3 GG schließt weder den Zugriff auf nachgeordnete Stellen und Kommunen ein, noch werden dem Bund damit Informationsbefugnisse eingeräumt, die über den Anspruch auf Unterrichtung zu einem von dem Berechtigten bezeichneten Gegenstand hinausgehen (vgl. auch Meyer/Freese, NVwZ 2009, S. 609 <613>). Weder die Einsicht in einzelne Unterlagen noch die Vorlage von Nachweisen entsprechen der berichtsmäßigen Zusammenstellung von Tatsachen, die in Art. 104b Abs. 3 GG vorgesehen ist.

103

cc) Die durch § 6a Satz 1 ZuInvG in Anspruch genommene Verwaltungskompetenz ergibt sich ferner nicht aus den Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes, die bei der Gewährung von Finanzhilfen in Betracht kommen.

104

Das Bundesverfassungsgericht hat sich unter der Geltung des Art. 104a Abs. 4 GG a.F. zu den Grenzen des Bundeseinflusses auf die Auswahlentscheidungen der Länder im Rahmen von Programmen zur Investitionsförderung geäußert und entschieden, dass die Bundesexekutive nur dann einzelne Projekte von der Förderung ausschließen kann, wenn sie ihrer Art nach nicht der im Bundesgesetz festgelegten Zweckbindung der Finanzhilfen entsprechen oder gänzlich ungeeignet sind, zur Verwirklichung der mit den Bundeszuschüssen angestrebten Ziele des Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG a.F. beizutragen (vgl. BVerfGE 39, 96 <115, 118>). Der Ausschluss von Projekten bei programmwidriger Inanspruchnahme von Bundeszuschüssen setzt die Pflicht der Länder voraus, dem Bund die dazu erforderlichen Informationen rechtzeitig und vollständig zu liefern (vgl. BVerfGE 41, 291 <313>).

105

Unabhängig davon, ob - worüber hier nicht abschließend zu befinden ist - die zur früheren Rechtslage entwickelten Grundsätze unter der Geltung des Art. 104b GG weiterhin zu beachten sind, lassen sich aus ihnen die in § 6a Satz 1 ZuInvG vorgesehenen Befugnisse nicht ableiten. Die Kompetenz zur Prüfung von Förderungsausschlüssen umfasst nach diesen Grundsätzen nicht die Befugnis, Informationen aktiv, insbesondere vor Ort, zu erheben; aus ihr lässt sich allein die Kompetenz ableiten, die obersten Landesbehörden zur rechtzeitigen Vorlage der nötigen Informationen zu verpflichten. Diese Verpflichtung soll hier erfüllt werden durch die vierteljährlichen Berichte gemäß § 3 Abs. 2 VV-ZuInvG, die Förderlisten laufender Projekte, Kurzbeschreibungen der einzelnen Maßnahmen sowie Angaben über die Höhe des Investitionsvolumens, den kommunalbezogenen Anteil und die Höhe der Beteiligung des Bundes an der öffentlichen Finanzierung enthalten. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die in § 6a Satz 1 ZuInvG vorgesehenen darüber hinausgehenden Maßnahmen zur Wahrnehmung der dem Bund zukommenden Prüfungsbefugnis erforderlich sein könnten. Die durch Einsicht in Unterlagen, örtliche Erhebungen oder weitergehende Nachweise - also Nachweise, die über das hinausgehen, was die Länder aufgrund der Verwaltungsvereinbarung von sich aus vorzulegen haben - zu gewinnenden Erkenntnisse mögen einen statistischen Abgleich oder eine detaillierte und einzelfallorientierte Würdigung ermöglichen, beides gehört aber gerade nicht zu den dem Bund mit der Ausreichung von Finanzhilfen an die Länder verbundenen Aufgaben (zu Verwendungsnachweisen unten C. I. 2. d) aa) <2>).

106

b) § 6a Satz 1 ZuInvG kann nicht als Ausprägung der Bundesaufsicht gemäß Art. 84 Abs. 3 GG verstanden werden.

107

Allerdings sind auch Gesetze nach Art. 104b GG gemäß Art. 83 GG von den Ländern als eigene Angelegenheit auszuführen. Dem Bund kommt dabei die Bundesaufsicht nach Art. 84 GG zu. Er kann insbesondere die Rechte nach Art. 84 Abs. 3 und 4 GG wahrnehmen (vgl. BVerfGE 39, 96 <109>). § 6a Satz 1 ZuInvG steht jedoch mit dem Zweck der durch Art. 84 GG eingeräumten Bundeskompetenzen in keinem Zusammenhang. Art. 84 GG vermittelt zwischen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes und der Verwaltungskompetenz der Länder, indem er dem Bund Einflussmöglichkeiten auf die Anwendung des von ihm gesetzten Rechts einräumt. Der Bund soll die Möglichkeit haben, auf eine einheitliche Geltung der Rechtsvorschriften hinzuwirken (vgl. BVerfGE 11, 6 <18>). Der Gesichtspunkt der Wirksamkeit des Gesetzesvollzugs tritt hinzu (vgl. BVerfGE 22, 180 <210>).

108

§ 6a Satz 1 ZuInvG ist hingegen nicht den allgemeinen Ingerenzrechten beim Vollzug der Bundesgesetze in Landeseigenverwaltung, sondern der externen Finanzkontrolle zuzuordnen. Die Vorschrift bezweckt nicht die Rückkopplung des Gesetzesvollzugs an die Absichten des Gesetzgebers und insbesondere nicht die grundsätzliche Einheitlichkeit des Gesetzesvollzugs, sondern eine Kontrolle der finanziellen Auswirkungen der gesetzgeberischen Entscheidung. Die Vorschrift hat nicht die inhaltliche Ausfüllung der Vorschriften des Zukunftsinvestitionsgesetzes durch die Länder im Auge, sondern die Ausgabenpraxis ihrer Verwaltungsbehörden. Die Bezugnahme der Paragraphenüberschrift auf die Sätze 3 und 4 zeigt, dass die Rechnungshofkontrolle im Zentrum der gesetzgeberischen Überlegungen stand. Das wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt (vgl. Deutscher Bundestag, Haushaltsausschuss, Kurzprotokoll Nr. 16/93 vom 11. Februar 2009, S. 73 f.; BTDrucks 16/11825, S. 7).

109

c) Die Amtshilfepflicht gemäß Art. 35 Abs. 1 GG kann zwar gewisse korrespondierende Auskunfts- und Akteneinsichtsrechte einschließen (vgl. BVerfGE 10, 20 <49>). Sie dient aber nicht einer allgemeinen oder bereichsbezogenen Kontrolltätigkeit des Bundes gegenüber den Ländern und bietet folglich ebenfalls keine Grundlage für das in § 6a Satz 1 ZuInvG vorgesehene Handeln der Bundesverwaltung.

110

d) Eine auf die Vorbereitung der Durchsetzung von Haftungsansprüchen begrenzte Verwaltungskompetenz ist Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG zu entnehmen. § 6a Satz 1 ZuInvG ist verfassungsgemäß, soweit die darin vorgesehenen Befugnisse der Wahrnehmung dieser Kompetenz dienen.

111

aa) Art. 104a Abs. 5 GG verleiht dem Bund neben einer Gesetzgebungskompetenz zur Bestimmung des Näheren auch eine Verwaltungskompetenz.

112

(1) Die Haftung nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG setzt eine nicht ordnungsmäßige Verwaltungstätigkeit voraus, die außer bei einem Lenkungsversagen von Regierung oder Parlament im Hinblick auf die Verwaltungstätigkeit auch dann vorliegt, wenn einzelne Verwaltungshandlungen fehlerhaft vorgenommen werden (vgl. BVerfGE 116, 271 <319 ff.>; BVerwGE 96, 45 <57>; 128, 99 <104>; BTDrucks V/2861, S. 52; Prokisch, in: Bonner Kommentar, Art. 104a Rn. 335 ; a.A. Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht, 1998, S. 307 ff.). Der Gesetzgeber kann eine verschuldensunabhängige Haftung begründen (vgl. BVerfGE 116, 271 <322>; BVerwGE 96, 45 <57 f.>; 104, 29 <33>; 128, 99 <106>). Eine Beschränkung auf evidente oder grobe Rechtsverstöße kann dem Gesetzgebungsauftrag in Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG nicht entnommen werden (vgl. BVerfGE 116, 271 <315 f., 319 f.>; Rudisile, DÖV 1985, S. 909 <911>; a.A. Prokisch, a.a.O., Rn. 335 ff.). Das Ausführungsgesetz nach Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG braucht keine übergreifende Kodifizierung des Verwaltungshaftungsrechts zu sein; möglich - und jeweils an Art. 104a Abs. 5 GG zu messen - sind auch Teilausführungsregelungen im Zusammenhang bereichsspezifischer Sachregelungen (vgl. Prokisch, a.a.O., Rn. 313 f.).

113

(2) Art. 104a Abs. 5 GG eröffnet dem Bundesgesetzgeber jedenfalls die Möglichkeit, mit Zustimmung des Bundesrates der Bundesverwaltung die Befugnis einzuräumen, zum Zwecke der Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen eines Haftungsanspruchs und unter der Voraussetzung, dass aufgrund konkreter Tatsachen ein solcher Anspruch möglich erscheint, bei den Landesverwaltungen Berichte anzufordern, Akten beizuziehen und Unterlagen einzusehen; dazu kann die Bundesverwaltung - wenn entsprechende Hinweise vorliegen - sich unmittelbar an nachgeordnete Behörden auch der Länder und Kommunalverwaltungen wenden und örtliche Erhebungen durchführen.

114

(a) Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG sieht eine Haftungsregelung vor, die gerade auf das Auseinanderfallen von Verwaltungs- und Finanzierungszuständigkeit zugeschnitten ist (BVerfGE 116, 271 <312>). In dieser Situation kann der Bund häufig schon für die Erkenntnis, dass in einem konkreten Fall überhaupt ein Haftungsanspruch naheliegt, auf die bei einem Land vorliegenden Informationen angewiesen sein (vgl. BVerwGE 128, 99 <116>). Dass die Haftungsvoraussetzungen erfüllt sind, wird sich typischerweise nur aus den bei der Landesbehörde vorliegenden Unterlagen ergeben, über die der mitfinanzierende Bund nicht verfügt. Nicht zuletzt im Hinblick auf die engen Voraussetzungen, unter denen nach Art. 104b Abs. 1 GG Finanzhilfen gewährt werden dürfen, ist aber eine wirksame Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen bei nicht zweckentsprechender Verwendung von Finanzhilfen geboten. Dazu bedarf die Bundesverwaltung nicht nur der - von den Ländern anerkannten und übermittelten - Informationen mittels standardisierter Verwendungsnachweise (vgl. im vorliegenden Zusammenhang § 4 VV-ZuInvG), sondern auch der Befugnis, ins Einzelne gehende weitere Informationen zu erlangen, soweit das für die Feststellung der Haftungsvoraussetzungen unumgänglich ist, und zwar gegebenenfalls auch gegen den Willen der betroffenen obersten Landesbehörde.

115

Es lässt sich nicht einwenden, der Bund bedürfe keiner aktiven, mit rechtlicher Bindungswirkung ausgestatteten Informationsbeschaffung, weil letztlich die Gerichte über Haftungsansprüche zu entscheiden hätten, und deshalb sei es nicht angezeigt, Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG eine entsprechende Verwaltungskompetenz zu entnehmen. Bund und Land stehen sich insbesondere im Vorfeld der gerichtlichen Durchsetzung streitiger Ansprüche nicht wie Zivilparteien gegenüber. Ihr Verhältnis ist durch das in Art. 104a Abs. 5 GG zum Ausdruck kommende gesamtstaatliche Interesse an der Rückabwicklung von materiell der Finanzverfassung zuwiderlaufenden Leistungen geprägt und möglichst streitvermeidend zu verstehen und auszugestalten. Dem dienen - vornehmlich gesetzlich klar ausgeformte - Informationsansprüche.

116

(b) Auch in Teilen der Literatur ist anerkannt, dass der Festlegung eines Haftungsanspruchs im Bund-Länder-Verhältnis Verwaltungskompetenzen des möglichen Gläubigers korrespondieren (vgl. Heitsch, Die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder, 2001, S. 404 ff.; Prokisch, a.a.O., Rn. 329; Schulze, DÖV 1972, S. 409 <414>; Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht, 1998, S. 303 ff.). Soweit allerdings daraus gefolgert wird, die materiellen Voraussetzungen der Haftung müssten zur Vermeidung zu weit gehender Bundesbefugnisse einschränkend ausgelegt werden, ist dem nicht zu folgen. Vielmehr ist derartigen Gefahren durch verfahrensrechtliche Anforderungen zu begegnen.

117

Führen die Länder Bundesgesetze - wie im Falle von Finanzhilfen nach Art. 104b Abs. 1 GG - als eigene Angelegenheit aus (Art. 84 GG), sind die Eigenständigkeit der verwaltungsmäßigen Durchführung der Bundesgesetze durch die Länder auf der einen und die Wirksamkeit des Haftungsrechts sowie die föderale Gleichbehandlung bei der Behandlung von Haftungsfällen auf der anderen Seite zum Ausgleich zu bringen. Ein angemessener Ausgleich wird insbesondere dadurch erreicht, dass die Informationsbeschaffung des Bundes sich auf die konkreten Einzelfälle beschränkt, in denen das Informationsbedürfnis des Bundes besonders hervortreten wird. Hierdurch unterscheidet sich diese Verwaltungskompetenz schon im Ansatz von der anlassunabhängigen, auch auf die Beeinflussung des zukünftigen Gesetzesvollzugs zielenden Bundesaufsicht. Aufgrund zureichender tatsächlicher Anhaltspunkte muss die Möglichkeit bestehen, dass ein Haftungsanspruch unmittelbar aus Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG (vgl. BVerfGE 116, 271 <302 ff.>) oder nach einem aufgrund von Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG erlassenen Gesetz besteht. Die tatsächlichen Anhaltspunkte können sich insbesondere aus Meldungen ergeben, die die Länder von sich aus abzugeben haben, aber auch aus Bemerkungen der Landesrechnungshöfe und Erkenntnissen der kommunalen Finanzaufsicht oder Medienberichten. Liegen zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vor, so kann der Bund Informationen und Unterlagen von den Landesbehörden anfordern. Zu diesem begrenzten Zweck kann der Gesetzgeber aber auch die Sachverhaltserforschung am Sitz der Landesbehörde und bei nachgeordneten Behörden und Kommunen (örtliche Erhebungen) zulassen. Soweit es um Fragen des Einzelfalles geht und die Informationen gerade vor Ort vorliegen, spricht hierfür die Effektivität des Informationszugriffs. Zudem wiegt der Schutz des Binnenbereichs der Landesverwaltung vor Zugriffen des Bundes weniger schwer, wenn es nur um die Feststellung von in der Vergangenheit liegenden Umständen im Hinblick auf Haftungsansprüche in Einzelfällen geht.

118

bb) § 7 Abs. 1 ZuInvG regelt die Rückforderung von Finanzhilfen. Es handelt sich um eine gesetzliche Bestimmung des Näheren im Sinne des Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG für den Bereich der Finanzhilfen nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz, in der die Fälle nicht ordnungsmäßiger Verwaltung als Haftungsvoraussetzungen normiert sind (Sätze 1, 2 und 8) und der Haftungsanspruch weiter ausgestaltet ist (Sätze 3 bis 7). § 6a Satz 1 ZuInvG ermöglicht in diesem Zusammenhang die Informationsbeschaffung der Bundesverwaltung im Vorfeld der Geltendmachung dieses Anspruchs. Für Aufklärungsmaßnahmen mit dieser Zwecksetzung besteht eine Bundeskompetenz gemäß Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG, soweit die in § 6a Satz 1 ZuInvG eingeräumte Befugnis auf Einzelfälle beschränkt bleibt, in denen aufgrund konkreter Tatsachen ein Rückforderungsanspruch möglich erscheint.

119

3. Soweit § 6a Satz 1 ZuInvG in dem dargestellten Rahmen ohne Verstoß gegen die föderale Kompetenzordnung zu Erhebungen bei Kommunen ermächtigt, verletzt die Bestimmung auch nicht die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Dabei kann offen bleiben, ob die Finanzhoheit der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 1. Halbsatz GG) und Gemeindeverbände (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 und 3 1. Halbsatz GG) auch beeinträchtigt wird, wenn eine außenstehende Stelle über den Einsatz der Finanzmittel unterrichtet und ihr insbesondere Einsicht in Bücher und sonstige Unterlagen gewährt werden muss. Jedenfalls schränkt § 6a Satz 1 ZuInvG die Finanzhoheit in zulässiger Weise ein. Insbesondere im Hinblick auf den engen Anwendungsbereich der Norm bestehen keine Anhaltspunkte für eine generell unverhältnismäßige Belastung der Gemeinden und Gemeindeverbände, die gemäß § 6a Satz 2 ZuInVG auch im Einzelfall zu vermeiden ist.

II.

120

Die Ermächtigung des Bundesrechnungshofs zu Erhebungen nach § 6a Satz 4 ZuInvG findet in Art. 114 Abs. 2 GG nur zum Teil die erforderliche verfassungsrechtliche Rechtfertigung. Die mit dem Normenkontrollantrag ebenfalls angegriffene Vorschrift des § 6a Satz 3 ZuInvG berührt hingegen nicht die Kompetenz der Länder und ist nach Maßgabe der Gründe verfassungsgemäß.

121

1. Erhebungen des Bundesrechnungshofs bei Ländern und Kommunen gemäß § 6a Satz 4 ZuInvG berühren - anders als Prüfungen im Sinne des § 6a Satz 3 ZuInvG - die grundsätzliche Zuständigkeit der Länder und bedürfen daher einer Ermächtigung im Grundgesetz.

122

Der Bundesrechnungshof prüft nach § 6a Satz 3 ZuInvG gemeinsam mit dem jeweiligen Landesrechnungshof im Sinne von § 93 der Bundeshaushaltsordnung, ob die Finanzhilfen zweckentsprechend verwendet wurden. Dazu kann er auch Erhebungen bei Ländern und Kommunen durchführen (§ 6a Satz 4 ZuInvG). Der Gesetzgeber unterscheidet zwischen der Prüfung und der Erhebung. Prüfen bedeutet dabei, dass ein konkreter Sachverhalt festgestellt und in seinen finanzwirksamen Auswirkungen nach bestimmten Maßstäben bewertet wird (vgl. Dittrich, BHO, § 88 Anm. 9.2 ). Erheben ist ein Teil dieser Tätigkeit, nämlich die Sachverhaltsfeststellung durch das Ermitteln einzelner Tatsachen; diesem Begriff kommt gegenüber dem der Prüfung selbständige Bedeutung zu (vgl. BVerwGE 116, 92 <95>).

123

Die durch § 6a Satz 4 ZuInvG eingeräumte Befugnis zu Erhebungen bei Ländern und Kommunen beeinträchtigt den Grundsatz der Haushaltsautonomie gemäß Art. 109 Abs. 1 GG und die Zuweisung der Erfüllung der staatlichen Aufgaben an die Länder gemäß Art. 30 GG. Die Datenerhebung durch den Bundesrechnungshof ist unter dem Aspekt föderaler Zuständigkeitsverteilung nicht anders zu beurteilen als die Informationsbeschaffung seitens der Bundesverwaltung gemäß § 6a Satz 1 ZuInvG (oben C. I. 1.).

124

Der Prüfungsauftrag des § 6a Satz 3 ZuInvG berührt den Kompetenzbereich der Länder dagegen nicht. Nur Stellen des Bundes können Adressat der Prüfung durch den Bundesrechnungshof sein. Der Vorschrift ist weder zu entnehmen, dass die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Länder zum Prüfungsgegenstand des Bundesrechnungshofs gemacht werden soll, noch dass Teile der Prüfungstätigkeit, insbesondere Erhebungen, im Länderbereich stattzufinden hätten. Wäre Letzteres bezweckt, so wäre § 6a Satz 4 ZuInvG überflüssig. Daran ändert die Einbeziehung von § 93 BHO nichts. Nach dem hier in erster Linie in Betracht zu ziehenden § 93 Abs. 1 Satz 1 BHO soll in Fällen, in denen sowohl der Bundesrechnungshof als auch ein Landesrechnungshof für die Prüfung zuständig ist, gemeinsam geprüft werden. Mit der gemeinsamen Prüfung, die insbesondere der Vermeidung von Doppelprüfungen dient, sind keine Zuständigkeitsverlagerungen verbunden, insbesondere wird keine Verpflichtung des jeweils anderen Rechnungshofs begründet, an der Prüfung mitzuwirken. § 6a Satz 3 ZuInvG hält daher den Bundesrechnungshof lediglich an, von dieser kooperativen und Verwaltungsressourcen schonenden Vorgehensweise nach Möglichkeit Gebrauch zu machen. Wann die Voraussetzungen dafür vorliegen, regelt § 6a Satz 3 ZuInvG nicht. Die Bezugnahme auf § 93 BHO stellt klar, dass die Vorschrift die für die Prüfungsformen des § 93 BHO erforderliche Zustimmung des Landesrechnungshofs nicht ersetzt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Juli 2010 - 7 VR 5/10 -, Rn. 12).

125

Soweit § 6a Satz 3 ZuInvG den Bundesrechnungshof nur beauftragt zu prüfen, ob die Finanzhilfen zweckentsprechend verwendet wurden, könnte dies mit Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG unvereinbar sein, wonach der Bundesrechnungshof die Rechnung sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsgemäßheit der Haushalts- und Wirtschaftsführung prüft. § 6a Satz 3 ZuInvG ist jedoch nicht im Sinne einer Beschränkung der allgemeinen Prüfungsmaßstäbe des Bundesrechnungshofs zu verstehen. Die Norm benennt vielmehr, wie der Zusammenhang zeigt, zum Schutz der Länder einen eingeschränkten Erhebungsumfang im Blick auf § 6a Satz 4 ZuInvG und entfaltet darüber hinaus keine Rechtswirkungen.

126

2. Die in § 6a Satz 4 ZuInvG vorgesehenen Erhebungen des Bundesrechnungshofs können nicht auf Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz oder Abs. 3 GG und nur teilweise auf Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG gestützt werden.

127

a) Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG verpflichtet den Gesetzgeber des Finanzhilfen gewährenden Gesetzes zu einer Überprüfung, die ihren Schwerpunkt bei der Frage der verfassungsrechtlichen und finanzpolitischen Rechtfertigung der Finanzhilfe hat. Soweit die Überprüfung namentlich durch den Bundestag der Vorbereitung bedarf, spricht zwar nichts dagegen, hierzu auch den Bundesrechnungshof heranzuziehen. Diesem stehen aber ebenso wie den überprüfenden Organen selbst nur die allgemein vorliegenden sowie die gemäß Art. 104b Abs. 3 GG durch die obersten Landesbehörden beigebrachten Informationen zur Verfügung (vgl. Meyer/Freese, NVwZ 2009, S. 609 <613>; so wohl auch Meyer, Die Föderalismusreform 2006, 2008, S. 278). Art. 104b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GG lässt sich keine Ermächtigung dafür entnehmen, die der Überprüfung zugrunde liegenden Tatsachen vor Ort selbst zu beschaffen. Ebenso wenig gibt es einen Anhaltspunkt dafür, dass die Vorschrift dem Bundesrechnungshof eine Befugnis zur Sachverhaltserforschung im Länderbereich einräumen könnte. Art. 104b Abs. 3 GG nennt als Berechtigte ausdrücklich nur Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat und kommt als Grundlage einer durch den Bundesrechnungshof wahrzunehmenden Kompetenz des Bundes nicht in Betracht.

128

b) Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG rechtfertigt Erhebungsbefugnisse des Bundesrechnungshofs bei Ländern und Kommunen im Falle der Gewährung von Finanzhilfen nur in dem Umfang, in dem dem Bund Verwaltungskompetenzen zukommen. Dies folgt aus einer Auslegung des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG, die die dem Bundesrechnungshof gestellte Aufgabe mit der verfassungsrechtlich geschützten Haushaltsautonomie der Länder (Art. 109 Abs. 1 GG) in Ausgleich bringt. Nicht ausschlaggebend ist, ob der Bundesrechnungshof als Teil der Bundesexekutive anzusehen ist (vgl. zum Streitstand Groß, VerwArch 95 <2004>, S. 194 <200 ff.> m.w.N.).

129

aa) Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG schließt Erhebungen des Bundesrechnungshofs im Länderbereich nicht grundsätzlich aus. Angesichts der Verflechtung von Bundes- und Länderfinanzen in verschiedenen Teilbereichen der Finanzverfassung, namentlich bei den Gemeinschaftsaufgaben und den Finanzhilfen, bedarf der Bundesrechnungshof eines Instrumentariums der Informationsbeschaffung, um seine Aufgabe der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes zu erfüllen. Mit diesem Interesse des Bundes muss jedoch die Haushaltsautonomie der Länder (Art. 109 Abs. 1 GG) in Ausgleich gebracht werden (vgl. Kube, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 114 Rn. 85 ; Schwarz, NdsVBl 2010, S. 7 <8>). Die Grenzen der Befugnisse des Bundesrechnungshofs im Verhältnis zu den Ländern sind der Verfassung zu entnehmen und daher Gegenstand der Auslegung des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG. Der Gesetzgeber kann im Rahmen von Regelungen nach Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG diese Grenzen lediglich nachvollziehen. Dies hat auch deshalb zu gelten, weil Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG - etwa im Gegensatz zu Art. 104a Abs. 5 GG - kein Zustimmungserfordernis des Bundesrates kennt, so dass eine institutionelle Sicherung gegen eine Überbewertung der Bundesinteressen fehlt.

130

Der Bundesrechnungshof prüft gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG die Rechnung (Rechnungsprüfung) sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung (rechnungsunabhängige Prüfung); im Übrigen werden seine Befugnisse durch Bundesgesetz geregelt (Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG). Auch wenn sich die Finanzkontrolle durch Rechnungshöfe in den letzten Jahrzehnten gewandelt hat (siehe unten C. II. 2. b) bb) <3>), hat die Gegenüberstellung des Interesses des Bundesrechnungshofs an effektiver Aufgabenerfüllung mit dem Anliegen der Länder an Wahrung ihrer Haushaltsautonomie von der seit 1969 unveränderten Aufgabenstellung in Art. 114 Abs. 2 GG auszugehen.

131

bb) Jedenfalls für die Finanzkontrolle hinsichtlich der Gewährung von Finanzhilfen ist die Befugnis des Bundesrechnungshofs zu Erhebungen im Länderbereich akzessorisch zur Kompetenz der Bundesverwaltung zu bestimmen (vgl. Blasius, DÖV 1992, S. 18 <22 f.>; Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/ Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 114 Rn. 12d; Dittrich, BHO, § 91 Anm. 5 ; Eggeling, Finanzkontrolle im Bundesstaat, 1986, S. 85 f., 100; Kube, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 114 Rn. 88, 92 ; von Mutius/Nawrath, in: Heuer/Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 114 GG Rn. 31 ; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 114 GG Rn. 23 ; Reger, DÖH 9 <1967/1968>, S. 129 <141 ff.>; Ruge, DÖV 1977, S. 523 <524>; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 114 Rn. 57 f.; Schwarz, NdsVBl 2010, S. 7 <8>).

132

(1) Der Bundesrechnungshof ist zum ersten mit der Prüfung der vom Bundesminister der Finanzen gemäß Art. 114 Abs. 1 GG gelegten Rechnung beauftragt. Unter den Maßstäben der Finanzkontrolle hat dabei die Ordnungsmäßigkeit besondere Bedeutung (vgl. Kube, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 114 Rn. 65 ; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 114 Rn. 81 ff.; Siekmann, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 114 Rn. 11). Diese Aufgabe des Bundesrechnungshofs ist nicht nur durch die Verfassung selbst festgelegt, sie hat auch besonderes rechtliches Gewicht. Denn während die Funktion des Haushaltskreislaufs im Übrigen von der Aufgabenerfüllung des Bundesrechnungshofs prinzipiell unabhängig ist, ist die Rechnungsprüfung Voraussetzung der Entlastung der Bundesregierung durch Bundestag und Bundesrat gemäß Art. 114 Abs. 1 GG.

133

Die Bedeutung der Rechnungsprüfung könnte weitreichende Einschränkungen der Haushaltsautonomie der Länder rechtfertigen. Indes ist nicht erkennbar, dass bei der Rechnungsprüfung Erhebungen bei Ländern und Kommunen nötig sein könnten, die über diejenigen Informationsrechte hinausgehen, die auch der Exekutive des Bundes gegenüber den Ländern zur Verfügung stehen. Bei der Rechnungsprüfung geht es allein um die Fehlerfreiheit der Rechnungslegung. Wo die Bundesexekutive keine Befugnisse zur Informationsbeschaffung im Länderbereich hatte, ist nicht zu erwarten, dass es zu Fehlern der Bundesexekutive hinsichtlich ihrer Rechnungslegung gekommen ist.

134

(2) Der ebenfalls mit Verfassungsrang ausgestattete Auftrag des Bundesrechnungshofs zur rechnungsunabhängigen Prüfung betrifft die Prüfung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung am Maßstab der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, die sich auch auf die der Mittelbewirtschaftung vorausgehenden Verwaltungsentscheidungen bezieht. Adressat ist die Bundesexekutive. Nicht Prüfungsadressat der rechnungsunabhängigen Prüfung ist hingegen der Gesetzgeber hinsichtlich des Inhalts der von ihm erlassenen Gesetze (vgl. Dittrich, BHO, § 88 Anm. 9.1 ; Lange, in: Böning/von Mutius, Finanzkontrolle im repräsentativ-demokratischen System, 1990, S. 83 <85 ff.>; Reus/Mühlhausen, VR 2010, S. 1 <5>; S. Tiemann, Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes, 1974, S. 112; a.A. von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, 1988, S. 82 ff.; Degenhardt, VVDStRL 55 <1996>, S. 190 <205 f.>; Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 <1996>, S. 231 <246>; alle m.w.N.). Die Festlegung des Gesetzesinhalts ist nicht Teil der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes. Die Auswirkungen gesetzlicher Regelungen können lediglich Inhalt von Beratungen nach § 88 Abs. 2 BHO sein (vgl. Kube, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 114 Rn. 98 ; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 88 BHO Rn. 5 ). Daher bezieht sich insbesondere die Wirtschaftlichkeitskontrolle im Rahmen der rechnungsunabhängigen Prüfung auf die Ergebnisse der Tätigkeit der Bundesverwaltung und nicht auf die Wirtschaftlichkeit von Gesetzesinhalten.

135

Bei der rechnungsunabhängigen Prüfung sind zwar Erhebungen im Länderbereich eher denkbar als bei der Rechnungsprüfung, jedoch kann ihnen keine erhebliche Bedeutung beigemessen werden, so dass der Ausgleich des Finanzkontrollinteresses des Bundes mit der Haushaltsautonomie der Länder im Ergebnis lediglich verwaltungsakzessorische Befugnisse des Bundesrechnungshofs rechtfertigt. Die rechnungsunabhängige Prüfung ist in der Verfassung selbst vorgesehen und für eine demokratisch verantwortete Haushalts- und Wirtschaftsführung unabdingbar; sie hat daher hohes Gewicht. Andererseits ist die rechnungsunabhängige Prüfung von vornherein offener als die in den Haushaltskreislauf eingeschaltete Rechnungsprüfung und kann bereits aus Kapazitäts- und Praktikabilitätsgründen nicht auf Vollständigkeit angelegt sein, weshalb für die Berücksichtigung von Länderinteressen Raum ist, ohne dass auf Seiten des Bundes schwerwiegende Einbußen drohen.

136

Für die Ordnungsmäßigkeitsprüfung genügen überwiegend Erhebungen des Bundesrechnungshofs bei der Bundesverwaltung. Es ist zwar denkbar, dass Rechtsverstöße erst anhand von Unterlagen zutage treten, die bei Landesbehörden vorhanden sind. Die in ihnen enthaltenen Informationen werden aber in aller Regel der Bundesverwaltung im Rahmen ihrer Aufsichtsbefugnisse, die zumindest die Rechtsaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG umfassen, zur Verfügung stehen. Der zusätzlich zu erwartende Nutzen, der durch den Zugriff auf weitere Informationen und durch die unmittelbare Erhebung bei nachgeordneten Landesbehörden und Kommunen zu erwarten ist, erscheint marginal und rechtfertigt nicht, die darin liegenden Eingriffe in die Zuständigkeit der Länder.

137

Nichts anderes gilt im Ergebnis für die Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung auf Bundesebene einschließlich der Erfolgskontrolle. Auch insoweit spricht nichts dafür, dass die auch der Bundesverwaltung zur Verfügung stehenden Mittel nicht ausreichen, um Informationen zu beschaffen. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass die Finanzkontrolle in nennenswertem Umfang von Informationen abhängig sein könnte, die bei den Ländern vorhanden sind und auf die die Bundesverwaltung keinen Zugriff hat. Selbst wenn insoweit Informationslücken verbleiben sollten, ist jedenfalls das resultierende Prüfungsdefizit zur Wahrung der Haushaltsautonomie der Länder hinzunehmen.

138

(3) Gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG kann der Gesetzgeber dem Bundesrechnungshof weitere Aufgaben übertragen. Dazu gehört insbesondere die Beratung (§ 88 Abs. 2 BHO) des Parlaments, die vor dem Hintergrund der 1969 eingeführten jährlichen Berichtspflicht gegenüber Bundestag und Bundesrat gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 2 GG und der damit verbundenen stärkeren Orientierung des Bundesrechnungshofs auf die gesetzgebenden Körperschaften hin zu sehen ist. Die Beratung kann die Wirtschaftlichkeit von Gesetzesinhalten zum Gegenstand haben und damit einen bedeutsamen Beitrag zur Gesetzesfolgenabschätzung leisten. Ein solcher Beitrag kann vor allem angesichts des in den letzten Jahrzehnten zu verzeichnenden Wandels der Rechnungshofkontrolle erwartet werden. Insoweit werden als Tendenzen genannt: von der Beleg- und Sparsamkeitsprüfung zur rechnungsunabhängigen Funktionsprüfung ganzer Verwaltungsabläufe, Organisationsformen und Betriebsstrukturen; von der Vollzugsprüfung zur Programmprüfung; von der Vollzugskritik zur Staatsaufgabenkritik; von der prüfenden Kritik zur gezielten Beratung der Politik; von der Vergangenheits- zur Zukunftsorientierung des Prüfungsauftrags; von der punktuellen zur prozesshaften Kritik; von der Erfolgskontrolle hin zum Institutionendesign (vgl. Hoffmann-Riem, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem, Verwaltungskontrolle, 2001, S. 73 <74 f.>; Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 <1996>, S. 231 <245 ff.>). Auch wenn dem Bundesrechnungshof damit die Erarbeitung und Vermittlung von Themen, die für eine gute Gesetzgebung wesentlich sind, obliegen, gilt es für die Beantwortung der Frage, ob dies eigenständige Ingerenzrechte gegenüber den Ländern rechtfertigt, doch zu berücksichtigen, dass die Beratungsaufgabe des Bundesrechnungshofs, anders als die in Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG genannten Aufgaben, nicht von der Verfassung vorgegeben und damit von geringerem Gewicht ist als diese (vgl. Stern, Staatsrecht, Bd. 2, 1980, § 34 III. 1., S. 427). Vor diesem Hintergrund schafft die Verwaltungsakzessorietät der Bundesrechnungshofskompetenz im Hinblick auf Finanzhilfen einen angemessenen Ausgleich mit der Haushaltsautonomie der Länder.

139

Die Wirksamkeit der Finanzhilfen kann ohnehin nicht allein oder auch nur in erster Linie durch den Bundesrechnungshof bewertet werden. Die Gesetzesziele ergeben sich auf einer ersten Ebene aus Art. 104b Abs. 1 GG. Die Finanzhilfe dient der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, dem Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder der Förderung des wirtschaftlichen Wachstums; der Gesetzgeber konkretisiert diese Ziele im Hinblick auf die einzelnen Finanzhilfen. Eine diesbezügliche Erfolgskontrolle, ein Vorher-Nachher-Vergleich auf globaler, regionaler oder sektoraler Ebene, kann nur mit Methoden der empirischen Wirtschaftsforschung und angewandten Ökonometrie geleistet werden. Der Bundesrechnungshof betreibt nach eigener Bekundung aber keine empirische Wirtschaftsforschung (Bundesrechnungshof, Leitlinien für die Prüfung der Maßnahmen der Konjunkturpakete I und II, S. 3; Bundesrechnungshof, Basiskonzept Flächenerhebung - Kommunale Investorenebene -, Stand 25. Juni 2009, S. 5).

140

Auf einer zweiten Ebene ist es zwar von nicht geringer Bedeutung, ob die bei der Gewährung der Finanzhilfen rechtlich verbindlich festgelegten Vergabekriterien eingehalten worden sind. Erkenntnisse darüber können etwa für die Struktur und nähere Ausgestaltung künftiger Finanzhilfen hilfreich sein. Indes fehlt es an Anhaltspunkten dafür, dass die Informationen, die dem Bundesrechnungshof für die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung zur Verfügung stehen, insoweit nicht hinreichend aussagekräftig sind. Selbst wenn aber dem Bund durch die Beschränkung der Erhebungsbefugnisse des Bundesrechnungshofs bestimmte Daten nicht zugänglich sein sollten, ist zu bedenken, dass deren Berücksichtigung über die notwendige Beteiligung der Länder an der zukünftigen Gewährung von Finanzhilfen (Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG) ermöglicht wird.

141

Kommt dem Bundesinteresse an einer Datenerhebung des Bundesrechnungshofs zur Überprüfung von Finanzhilfen im Interesse künftiger Gesetzgebung demnach keine herausragende Bedeutung zu, stellt es einen angemessenen Ausgleich dar, wenn die Erhebungsbefugnisse des Bundesrechnungshofs auch insoweit auf den Umfang beschränkt werden, den die Informationsrechte der Bundesverwaltung haben. Die Verwaltungsakzessorietät fügt sich in den für die Rechnungsprüfung und die rechnungsunabhängige Prüfung gefundenen Ausgleich ein. Wirtschaftlichkeits- und Erfolgskontrollen sind grundsätzlich möglich. Die Informationsrechte, die die Bundesverwaltung und der Bundesrechnungshof haben, sind zwar nach Zweck und Mitteln begrenzt, aber keineswegs bedeutungslos. Andererseits bleibt die Eigenstaatlichkeit der Länder im Hinblick auf die Pflicht zur Information des Bundes in praktisch bedeutsamer Weise gewahrt.

142

cc) Die für weitergehende Erhebungsbefugnisse des Bundesrechnungshofs angeführten Gründe greifen nicht durch.

143

(1) Die Bestimmung der Reichweite der aus Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG abzuleitenden Befugnisse kann sich nicht allein von dem Ziel größtmöglicher Effektivität der Tätigkeit des Bundesrechnungshofs leiten lassen.

144

Es mag zutreffen, dass eine intensivere Überwachung der nachgeordneten Verwaltungsstellen die Anzahl der Verstöße gegen die gesetzliche Zweckbestimmung noch weiter verringert, als bei Ausnutzung der zu den Verwaltungskompetenzen des Bundes akzessorischen Befugnisse erreicht werden kann. Eine Datenerhebung nach einheitlichen, vom Bundesrechnungshof gesetzten und praktizierten Maßstäben dürfte es auch erleichtern, ein Gesamtbild von der Art und Weise des Gesetzesvollzuges zu gewinnen. Ferner wird eine frühere Beratung des Bundestages durch den Bundesrechnungshof realisierbar sein, wenn dieser die Prüfungsabläufe selbst festlegt. Dass die Landesrechnungshöfe die bundespolitisch motivierten Prüfinteressen nicht befriedigten und kein Interesse daran hätten, durch Prüfungen das Risiko einer Rückforderung der Finanzmittel zu begründen, erscheint zwar möglich, ist aber vor allem wegen des Eigenanteils der Länder an der Finanzierung nicht ohne Weiteres plausibel (zu Effektivitätsgesichtspunkten s. auch BVerwG, Beschluss vom 5. Juli 2010 - 7 VR 5/10 -, Rn. 14; Heuer, in: Zavelberg, Die Kontrolle der Staatsfinanzen, 1989, S. 181 <186>; Kammer, in: Heuer/Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 91 BHO Rn. 7 ; Kammer, DVBl 1990, S. 555 <557>; Schäfer, in: Gedächtnisschrift für Friedrich Klein, 1977, S. 450 <459>). Es kann dahingestellt bleiben, in welchem Umfang diese Annahmen zutreffen - der Gesetzgeber des Zukunftsinvestitionsgesetzes hat sich jedenfalls von ihnen nicht leiten lassen, sondern in § 6a Satz 3 ZuInvG die gemeinsame Prüfung mit dem jeweiligen Landesrechnungshof vorgesehen -, denn es kommt nicht auf eine isolierte Würdigung von Effektivitätssteigerungen bei der Prüfung durch den Bundesrechnungshof an.

145

Bei der Auslegung des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG ist, wie dargelegt, ein Ausgleich der Bundesinteressen mit der Haushaltsautonomie der Länder herbeizuführen. Das verbietet es, allein auf das Bundesinteresse abzustellen und einseitig die Effektivität der Bundesrechnungshofstätigkeit zu maximieren. In der bundesstaatlichen Kompetenzordnung können Effektivitätsgesichtspunkte nur dann ausschlaggebend sein, wenn die auszulegende Kompetenzvorschrift und ihr Zusammenhang mit weiteren Vorschriften hierfür ausreichende Anhaltspunkte bieten. Das ist bei Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG nicht der Fall. Den Aufgaben des Bundesrechnungshofs steht die verfassungsrechtliche Absicherung gegenläufiger Länderinteressen durch Art. 109 Abs. 1 GG gegenüber, ohne dass den Vorschriften eine Vorrangregel entnommen werden könnte. Der "Generalauftrag" für eine effektive Finanzkontrolle, den das Bundesverwaltungsgericht Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG entnimmt (vgl. BVerwGE 116, 92 <98>), bezeichnet daher nur eine der beiden zum Ausgleich zu bringenden Positionen. Aus dieser Qualifizierung folgt noch nicht, wie der Ausgleich zu erfolgen hat. Er kann daher bei den Finanzhilfen anders als bei der Bundesauftragsverwaltung ausfallen, bei der zudem eine weiterreichende Verwaltungskompetenz des Bundes besteht (vgl. Mähring, DÖV 2006, S. 195 <202>).

146

Ferner ist es nicht möglich, bei der Bestimmung der Zuständigkeiten des Bundesrechnungshofs im Sinne ihrer Effektuierung "großzügig" zu verfahren, weil dieser keine Entscheidungsbefugnisse habe und das Ausschließlichkeitsprinzip des Kompetenzrechts uneingeschränkt nur für staatliches Handeln mit Entscheidungscharakter gelte (vgl. Heintzen, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2003, Art. 114 Rn. 9). Dieser Ansatz verfehlt bereits Sinn und Zweck der Trennung der Verwaltungsräume von Bund und Ländern und die in Art. 109 Abs. 1 GG verankerte Selbständigkeit und Unabhängigkeit ihrer Haushaltswirtschaft. Jedenfalls greift er im Falle gesetzlicher Regelungen nicht, nach denen der Bundesrechnungshof befugt ist, Rechtspflichten der Landesbehörden und Kommunen zur Informationsherausgabe und zur Duldung von Erhebungen durch Verwaltungsakt (vgl. zu § 6a Satz 4 ZuInvG BVerwG, Beschluss vom 5. Juli 2010 - 7 VR 5/10 -, Rn. 11) zu begründen, also verbindlich zu entscheiden.

147

(2) Zu anderen Ergebnissen kann auch nicht die Ansicht führen, dass die Kompetenzen des Bundesrechnungshofs nicht von der Verwaltungs-, sondern von der Finanzierungskompetenz des Bundes her definiert werden müssten. Nach dieser Auffassung wird im Abschnitt X des Grundgesetzes ein ganzer Sachbereich mit Gesetzgebung, Verwaltung, Rechtsprechung, Haushaltsminister und Finanzkontrolle geregelt, der zusammengefasst als Finanzgewalt zu verstehen ist. Diese nehme Teile der drei herkömmlichen staatlichen Funktionen auf, gehe aber auch über sie hinaus, wie sich vor allem an der Institution des Bundesrechnungshofs zeige. Wo die Finanzierungskompetenz des Bundes, wie bei den Finanzhilfen, über seine Verwaltungskompetenzen hinausgehe, müsse die Erhebungskompetenz des Bundesrechnungshofs dem folgen (vgl. Kammer, DVBl 1990, S. 555 <558 f.>; Mähring, DÖV 2006, S. 195 <203>).

148

Dem ist entgegenzuhalten, dass es nicht entscheidend auf die Zuordnung der Tätigkeit des Bundesrechnungshofs zu den herkömmlichen Staatsfunktionen oder zu einer Finanzgewalt ankommt. Grundlage der Tätigkeit des Bundesrechnungshofs ist unabhängig davon Art. 114 Abs. 2 GG (vgl. auch Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 114 Rn. 12). Für die Bestimmung der Reichweite seiner Befugnisse gibt die Annahme einer Finanzgewalt nichts her. Insbesondere ergibt sich daraus nicht, dass der Bund Erhebungsbefugnisse im Hinblick auf die Gesamtheit der föderalen Finanzströme haben müsste (vgl. Eggeling, Finanzkontrolle im Bundesstaat, 1986, S. 86; Ruge, DÖV 1977, S. 523 <524>). Die Behauptung des Bestehens einer eigenständigen und gesondert zu würdigenden Finanzgewalt ist erkennbar von dem Anliegen getragen, die Kompetenzen des Bundesrechnungshofs möglichst effektiv zu gestalten. Im Hinblick auf die Effektivität der Rechnungshofstätigkeit gilt aber, dass deren verfassungsrechtliche Grenze unter Berücksichtigung des Informationsinteresses der Bundesorgane einerseits und der Länderautonomie andererseits sachangemessen und ausgewogen gezogen werden muss.

149

dd) Die Kompetenz des Bundes, durch seinen Rechnungshof Erhebungen im Länderbereich durchzuführen, folgt im Hinblick auf Finanzhilfen nach Art. 104b GG demnach den Verwaltungskompetenzen des Bundes gemäß Art. 84 Abs. 3 und Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG. Da die Verwaltungsakzessorietät als abstraktes Kriterium der Kompetenzbegrenzung dient, können dem Bundesrechnungshof dementsprechende Befugnisse unabhängig davon eingeräumt werden, welche konkreten Handlungsmöglichkeiten das Gesetz den Bundesbehörden eröffnet und ob diese hiervon Gebrauch machen.

150

(1) Der Bundesrechnungshof hat zunächst - akzessorisch zu Art. 84 Abs. 3 GG - die Befugnis, zum Zwecke der Feststellung von Rechtsverletzungen seitens der Landesbehörden bei den obersten Landesbehörden - nur mit deren Zustimmung oder Zustimmung des Bundesrates auch bei nachgeordneten Behörden - Erhebungen durchzuführen und Berichte anzufordern. Er kann sich von diesen Behörden Akten übersenden lassen, wenn konkrete Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß vorliegen. Diese Erhebungen müssen die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes oder die Beratung des Bundesgesetzgebers bezwecken.

151

Zur Aufsichtskompetenz der Bundesverwaltung gemäß Art. 84 Abs. 3 GG gehört insbesondere die Möglichkeit der Aktenanforderung. Diese ist allerdings auf Fälle beschränkt, in denen es Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß gibt. Anders als Art. 85 Abs. 4 Satz 2 GG regelt Art. 84 Abs. 3 GG die Aktenvorlage nicht ausdrücklich. Zur Vermeidung eines mit der Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit (Art. 83 GG) unvereinbaren routinemäßigen Aktenvorlagewesens bedarf es der Eingrenzung des Rechts auf Aktenanforderung auf konkrete Verdachtsfälle (vgl. Hermes, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 84 Rn. 98; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 84 Rn. 19). Es hat damit nicht den gleichen Umfang wie bei der Bundesauftragsverwaltung (a.A. wohl Dittmann, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 84 Rn. 37), ist aber auch bei der Landeseigenverwaltung Teil der ungeschriebenen Informationsrechte zur Mängelfeststellung (a.A. Groß, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 84 Rn. 45 ; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 84 Rn. 164 ; Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 84 Rn. 50). Die Akteneinsicht vor Ort durch den gemäß Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG entsandten Beauftragten bleibt hiervon unberührt.

152

(2) Entsprechend der Verwaltungskompetenz, die aus Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG abzuleiten ist, kann der Bundesrechnungshof außerdem zum Zwecke der Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen eines in einem Gesetz nach Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG bestimmten Haftungsanspruchs und unter der Bedingung, dass aufgrund von Tatsachen ein solcher Anspruch möglich erscheint, bei den Landesverwaltungen Berichte anfordern, Akten beiziehen und Unterlagen einsehen; dazu kann er sich unmittelbar an nachgeordnete Behörden und Kommunalverwaltungen wenden und örtliche Erhebungen durchführen.

153

(3) Aus den allgemeinen Einwirkungsmöglichkeiten der Bundesverwaltung bei der Gewährung von Finanzhilfen (siehe oben C. I. 2. a) cc) ergeben sich keine hierüber hinausgehenden Erhebungsrechte. Die Anwendbarkeit der zu Art. 104a GG a.F. entwickelten Grundsätze unterstellt, gilt insoweit, dass die Landesbehörden beim administrativen Vollzug der Bundesförderung der parlamentarischen Kontrolle und der Kontrolle des Rechnungshofs des Landes unterliegen, während die parlamentarische Kontrolle des Bundestages und die des Bundesrechnungshofs nur bis zur Hingabe der Finanzhilfen der Länder reicht. Prüfungszuständigkeiten des Bundes, die sich auf Planung, Durchführung und Auswirkungen des einzelnen Projektes beziehen, ergeben sich daraus nicht (BVerfGE 39, 96 <127>).

154

ee) Soweit die in § 6a Satz 4 ZuInvG vorgesehenen Erhebungen den Rahmen der Bundeskompetenz überschreiten, ist die Norm verfassungswidrig.

155

Kompetenzrechtlich unbedenklich ist es allerdings, dass Erhebungen, wie der Zusammenhang mit § 6a Satz 3 ZuInvG ergibt, zur Prüfung der zweckentsprechenden Verwendung der Finanzhilfen durchzuführen sind. Der Gesetzgeber hat dabei nicht auf allgemeine Zweckmäßigkeitsaspekte abgestellt. Der Zweck der Finanzhilfen nach dem Zukunftsinvestitionsgesetz ergibt sich vielmehr aus den Kriterien der Mittelvergabe, insbesondere aus den Förderbereichen gemäß § 3 Abs. 1 ZuInvG. Die zweckentsprechende Verwendung betrifft also einen Ausschnitt der Rechtmäßigkeit des Mitteleinsatzes. Diesbezügliche Erhebungen sind akzessorisch zur Rechtsaufsicht des Bundes, können aber auch mit einem Rückforderungsanspruch in Zusammenhang stehen. Allerdings müssen sie mit dieser Zielsetzung vorgenommen werden.

156

Diesen Vorgaben entsprechende örtliche Erhebungen sind bei den obersten Landesbehörden uneingeschränkt zulässig (vgl. Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG). § 6a Satz 4 ZuInvG beschränkt sich allerdings nicht auf derartige Erhebungen, sondern ermächtigt schlechthin zu Erhebungen. Die damit grundsätzlich ermöglichte Aktenanforderung überschreitet die Bundeskompetenz, soweit sie ohne konkrete Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß erfolgen kann und auch nicht auf tatsächliche Anhaltspunkte für einen Rückforderungsanspruch gestützt ist.

157

Erhebungen unmittelbar bei nachgeordneten Landesbehörden und Kommunen können dem Bundesrechnungshof von Verfassungs wegen nur dann gestattet werden, wenn entweder die Zustimmung der obersten Landesbehörde vorliegt beziehungsweise durch den Bundesrat ersetzt wurde (vgl. Art. 84 Abs. 3 Satz 2 2. Halbsatz GG) oder wenn aufgrund konkreter Tatsachen das Bestehen eines Anspruchs im Sinne des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG möglich erscheint. Soweit § 6a Satz 4 ZuInvG auch ohne das Vorliegen einer dieser Voraussetzungen zu Erhebungen ermächtigt, fehlt die erforderliche Bundeskompetenz.

158

3. Aus Art. 28 Abs. 2 GG ergibt sich keine weitergehende Verfassungswidrigkeit des § 6a Satz 4 ZuInvG. Soweit die Vorschrift verfassungsgemäß ist, stellt sie keine unverhältnismäßige Beschränkung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung dar.

III.

159

Die teilweise Verfassungswidrigkeit des § 6a Satz 1 und 4 ZuInvG führt zur Erklärung der Teilnichtigkeit der Bestimmung nach Maßgabe der Entscheidungsformel (§ 78 Satz 1 BVerfGG). Mit dem Ausspruch der Teilnichtigkeit werden die Regelungsabsichten des Gesetzgebers, soweit wie möglich, respektiert, ohne dass ein von seinem Willen nicht gedeckter Regelungstorso entstünde (vgl. BVerfGE 88, 203 <333>).

1

Zwischen den Beteiligten ist die Kreisumlage für das Jahr 2009 streitig.

2

Die Klägerin, eine kleine kreisangehörige Ortsgemeinde in Rheinland-Pfalz, wurde für das Jahr 2009 vom beklagten Landkreis mit Bescheid vom 17. August 2009 zu einer Kreisumlage herangezogen, die bei Gemeinden mit überdurchschnittlicher Steuerkraft einen progressiven Anteil enthält. Dagegen hat die Klägerin geklagt, weil die Progression der Umlageerhebung im Zusammenwirken mit anderen Umlagen (Verbandsgemeindeumlage, Finanzausgleichsumlage, Gewerbesteuerumlage) dazu führe, dass ihr Ist-Aufkommen an Steuern und Zuweisungen zu mehr als 100 % (genau: zu 108,2 %) abgeschöpft werde. Sie müsse deshalb allein zur Finanzierung ihrer Umlageverpflichtung Kassenkredite aufnehmen; zur Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben verbleibe ihr kein Spielraum.

3

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Der angefochtene Kreisumlagebescheid sei rechtmäßig. Die gesetzlichen Bestimmungen über die Kreisumlage seien verfassungsgemäß, auch soweit sie den Landkreisen die Festsetzung eines progressiven Umlagesatzes erlaubten. Die Rheinland-Pfälzische Verfassung schreibe kein bestimmtes Verteilungssystem vor. Dem Gesetzgeber sei in dieser Hinsicht ein weites Ermessen eingeräumt, das seine Grenze im Gebot interkommunaler Gleichbehandlung und damit letztlich im Willkürverbot finde. Über diesen allgemeinen Maßstab hinaus müsse die gesetzliche Regelung berücksichtigen, dass Finanzkraftunterschiede im Wege des Finanzausgleichs grundsätzlich nur abgemildert, nicht aber eingeebnet oder gar umgekehrt werden dürften. Die Kreisumlage als solche erweise sich als notwendiger Bestandteil des derzeitigen Finanzausgleichssystems. Auch die im Landesfinanzausgleichsgesetz vorgesehene Möglichkeit einer progressiven Staffelung der Umlagesätze stehe im Einklang mit den vorgenannten Maßstäben. Die Regelung beruhe auf sachlichen Gründen und füge sich folgerichtig in das geltende Konzept des Finanzausgleichs ein. Es erscheine vom Grundsatz her sachgerecht, wenn das Gesetz den Kreisen die Möglichkeit einräume, die überdurchschnittliche Steuerkraft einzelner Gemeinden durch eine progressive Staffelung des Umlagesatzes teilweise abzuschöpfen und so ihren Nachteil bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen verursachergerecht auszugleichen. Eine progressive Staffelung der Umlagesätze führe für sich genommen auch nicht zu einer unverhältnismäßigen Nivellierung von Finanzkraftunterschieden oder gar zu einer Reihenfolgeumkehr unter den kreisangehörigen Gemeinden. Das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung sei auch nicht deshalb verletzt, weil eine solche Progression Gemeinden mit geringer Einwohnerzahl, aber gleichwohl hohen Steuereinnahmen besonders treffe. Auch die Ausgestaltung der Umlagesätze in § 6 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Jahr 2009 sei rechtlich nicht zu beanstanden. Es gebe keine allgemeine Grenze des Umlagesatzes unabhängig vom Aufgabenbestand des Kreises einerseits und der Gemeinde andererseits. Ein progressiv gestaffelter Umlagesatz, der für einzelne kreisangehörige Gemeinden nivellierend und übernivellierend wirke, sei mithin dann noch verfassungskonform, wenn für die Festsetzung sachlich einleuchtende Gründe vorlägen und diese auch sonst nicht als willkürlich oder rücksichtslos erschienen. Davon könne vorliegend nicht die Rede sein. Nicht nur die Klägerin, sondern auch der Beklagte hätte im Jahre 2009 mit erheblichen finanziellen Engpässen zu kämpfen gehabt. Auch die von der Haushaltssatzung angeordnete Progression des Kreisumlagesatzes sei unbedenklich. Auf der Grundlage des vorliegenden Zahlenmaterials bestünden keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass es hierdurch zu einer unverhältnismäßigen Nivellierung der Finanzkraft unter den kreisangehörigen Gemeinden oder gar zu einer Reihenfolgeumkehr gekommen sei. Selbst wenn die Progression eine solche Wirkung gezeigt haben sollte, wäre die Klägerin hierdurch nicht in ihrer Finanzhoheit verletzt. Aus Sicht des Kreises sprächen hierfür nämlich sachlich einleuchtende Gründe. Im beklagten Landkreis stünden einige wenige finanzstarke Gemeinden einer großen Zahl von Gemeinden mit weit unterdurchschnittlicher Finanzkraft gegenüber. Bei einem Verzicht auf die Progression wäre dem Beklagten zur Vermeidung eines noch größeren eigenen Haushaltsdefizits nichts anderes übriggeblieben, als den dann einheitlichen Umlagesatz weiter anzuheben. Hierdurch wären auch die ohnehin unterdurchschnittlich finanzkräftigen Gemeinden weiter geschwächt worden. Die Ausgestaltung des progressiven Umlagesatzes erscheine gegenüber den betroffenen Gemeinden auch nicht rücksichtslos. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass die angeordnete Progression in Steigung und Höchstsatz hinter dem nach dem Landesfinanzausgleichsgesetz zulässigen Maß zurückbleibe. Der Beklagte habe bei der Bemessung seines über die Kreisumlage zu deckenden Finanzbedarfs auch keine Ausgaben für landkreisfremde Aufgaben berücksichtigt. Die von der Klägerin beanstandeten Mittelansätze beträfen allesamt Angelegenheiten, die der Beklagte nach der Landkreisordnung als überörtliche Aufgaben der freien Selbstverwaltung wahrnehmen dürfe. Die Frage, inwieweit ein Landkreis unterstützend und ausgleichend im Bereich der allgemeinen Angelegenheiten tätig werden dürfe, stelle sich im vorliegenden Falle nicht.

4

Im Revisionsverfahren beantragt die Klägerin,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 28. April 2011 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 16. November 2010 zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 17. August 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. Februar 2010 aufzuheben.

5

Zur Begründung ihrer Revision macht sie geltend, der Beklagte nehme unzulässig gemeindliche Aufgaben wahr. Dies führe zu einem entsprechend überhöhten Finanzbedarf und zu einem überhöhten Umlagesoll. Die Wahl eines progressiven Umlagesatzes bewirke eine vollständige Einebnung der Finanzkraftunterschiede unter den umlagepflichtigen Gemeinden oder sogar eine Veränderung der Finanzkraftreihenfolge. Die Erhebung der Kreisumlage in ihrer konkreten Ausgestaltung führe im Zusammenwirken mit anderen Umlagen dazu, dass ihr die Umlagegrundlagen zur Gänze entzogen würden und sie zur Umlagefinanzierung sogar Kredite aufnehmen müsse. Das Vorgehen des Beklagten sei mit Art. 28 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.

6

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

7

Er verteidigt das Urteil des Oberverwaltungsgerichts.

8

Der Vertreter des Bundesinteresses stellt keinen Antrag. Er ist der Auffassung, dass eine progressive Kreisumlage mit Art. 28 Abs. 2 GG dann nicht mehr vereinbar sei, wenn die verfassungsrechtlich gewährleistete aufgabenadäquate finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden strukturell nicht mehr gewahrt werde.

9

Die Revision der Klägerin hat Erfolg. Das Berufungsurteil wird den Anforderungen aus Art. 28 Abs. 2 GG nicht in jeder Hinsicht gerecht und verletzt damit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

10

Das Berufungsgericht geht zutreffend davon aus, dass der angefochtene Kreisumlagebescheid einer Rechtsgrundlage bedarf, dass er diese nur in § 58 Abs. 4 Landkreisordnung (LKO) i.V.m. § 25 Landesfinanzausgleichsgesetz (LFAG) sowie in § 6 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Jahr 2009 finden kann und dass deren Gültigkeit voraussetzt, dass sie mit höherem Recht, namentlich mit Verfassungsrecht vereinbar sind. Insofern hat das Berufungsgericht allein das Verfassungsrecht des Landes Rheinland-Pfalz, nämlich Art. 49 LVerf in den Blick genommen und keinen Grund zur Beanstandung finden können; insoweit unterliegt sein Urteil nicht der revisionsgerichtlichen Überprüfung. Das Berufungsgericht hat indes ungeprüft gelassen, ob die erwähnten Rechtsgrundlagen auch mit Bundesverfassungsrecht, vornehmlich mit Art. 28 Abs. 2, aber auch mit Art. 106 Abs. 5 bis 6 GG vereinbar sind. Dies gilt es nachzuholen. Hierzu müssen zunächst die verfassungsrechtlichen Maßstäbe entfaltet werden (1.). Daran gemessen, erweisen sich die Erwägungen des Berufungsgerichts teilweise als beanstandungsfrei (2. und 3.), in anderer Hinsicht jedoch als unzureichend (4.). Da eine abschließende Entscheidung weitere tatsächliche Feststellungen voraussetzt, die zudem landesrechtliche Rechtsfragen aufwerfen können, muss die Sache an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden (5.).

11

1. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung. Das ergibt sich schon aus Satz 1 der Garantie; das Recht der Gemeinden, grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, setzt voraus, dass die Gemeinden über eine Finanzausstattung verfügen, die sie hierzu in den Stand setzt. Es wurde im Übrigen durch die Anfügung von Satz 3 der Garantie bestätigt und noch materiellrechtlich verstärkt. Das ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt (Urteile vom 25. März 1998 - BVerwG 8 C 11.97 - BVerwGE 106, 280 <287> = Buchholz 415.1 Allg.KommR Nr. 146 und vom 15. November 2006 - BVerwG 8 C 18.05 - BVerwGE 127, 155 = Buchholz 415.1 Allg.KommR Nr. 161).

12

Die Finanzausstattung der Gemeinden ist ein Saldo aus Einnahmen und Abschöpfungen. Auf der Einnahmenseite tragen zur Finanzausstattung - neben Entgelten für spezielle Leistungen - Einnahmen aus Steuern (sogenannte Steuerkraft) sowie ergänzende Zuweisungen aus Landesmitteln nach Maßgabe des kommunalen Finanzausgleichs bei; dem stehen in negativer Hinsicht Bestimmungen in den Finanzausgleichs- und anderen Gesetzen über Umlagen gegenüber, die den Gemeinden Finanzmittel zugunsten anderer - regelmäßig höherstufiger - Verwaltungsträger wieder entziehen, sei es zugunsten der Kreise (Kreisumlage), sei es zugunsten von anderen Gemeindeverbänden (wie die Verbandsgemeindeumlage), sei es schließlich zugunsten von Land oder Bund (Finanzausgleichsumlage; Gewerbesteuerumlage). Die Kreisumlage erweist sich damit nicht nur als - herkömmliches und als solches fraglos zulässiges - Instrument zur Finanzierung der Kreise. Sie entzieht zugleich den kreisangehörigen Gemeinden Finanzmittel und zählt insofern zu den Instrumenten, welche in ihrem Zusammenwirken die Finanzausstattung der Gemeinden festlegen. Als solches muss sie den Anforderungen entsprechen, die das Verfassungsrecht für die Finanzausstattung der Gemeinden vorgibt (a); und ihre Wirkungen dürfen nicht dazu führen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird (b).

13

a) Dem Gesetz- und sonstigen Normgeber kommt bei der Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Land, Kreisen und Gemeinden ein weiter Regelungsspielraum zu. Aus dem Grundgesetz lassen sich insofern keine Vorrangpositionen herleiten; vielmehr hat der Finanzbedarf eines jeden Verwaltungsträgers grundsätzlich gleichen Rang. Weder kommt dem Land für seinen eigenen Finanzbedarf ein Vorrang gegenüber dem kommunalen Bereich zu, noch lässt sich aus Art. 28 Abs. 2 GG umgekehrt ein Vorrang des kommunalen Finanzbedarfs gegenüber demjenigen des Staates herleiten. Auch innerhalb des kreiskommunalen Raumes lässt sich weder für den Finanzbedarf des Kreises noch für denjenigen der kreisangehörigen Gemeinden von Verfassungs wegen ein Vorrang behaupten. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht Art. 28 Abs. 2 GG auch das sogenannte dezentrale Aufgabenverteilungsprinzip entnommen. Hiernach muss der Gesetzgeber berücksichtigen, dass der Verfassungsgeber sich dafür entschieden hat, dass örtlich bezogene öffentliche Aufgaben möglichst dezentral, im Zweifel also auf der gemeindlichen Ebene erledigt werden sollen (BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u.a. - BVerfGE 79, 127 <147 ff., 156>). Daraus lässt sich jedoch kein Vorrangprinzip zugunsten der gemeindlichen Ebene auch in Ansehung der Verteilung knapper finanzieller Ressourcen herleiten. Das dezentrale Aufgabenverteilungsprinzip bewirkt eine im Zweifel gemeindliche Aufgabenzuständigkeit und begründet in der Folge eine gemeindliche Ausgabenlast. Deshalb ist der hierdurch begründete Finanzbedarf der Gemeinden jedoch nicht gewichtiger als der Finanzbedarf anderer (höherstufiger) Verwaltungsträger, der diesen aus den ihnen (verfassungsgemäß) zugewiesenen öffentlichen Aufgaben erwächst (vgl. auch Beschluss vom 3. März 1997 - BVerwG 8 B 130.96 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 109). Art. 28 Abs. 2 GG regelt eine Kompetenzverteilung und gewährleistet gleichsam akzessorisch eine aufgabenangemessene Finanzausstattung, trifft jedoch keine von der Aufgabenverteilung losgelöste, zusätzliche und eigenständige Regelung zur Verteilung öffentlicher Mittel.

14

Mit Blick auf die Kreisumlage kommt dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs zunächst und vor allem Bedeutung für das vertikale Verhältnis des umlageberechtigten Kreises zu den umlageverpflichteten kreisangehörigen Gemeinden zu. Mit der Kreisumlage werden bestimmte Finanzmittel im kreisangehörigen Raum zwischen dem Kreis und den Gemeinden verteilt. Das muss gleichmäßig geschehen (zum Gebot interkommunaler Gleichbehandlung: LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 26. Januar 2012 - 33/10 - juris Rn. 80). Dabei ist von Bedeutung, dass der Kreis nicht nur die Befugnis zur einseitigen Erhebung der Kreisumlage hat, sondern dass er in bestimmter Hinsicht auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit disponiert und damit seinen eigenen Finanzbedarf enger oder weiter stecken kann. Das darf er nicht beliebig; vielmehr muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen. Dem Berufungsgericht ist deshalb darin beizupflichten, dass der Kreis seine eigenen Aufgaben und Interessen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den Aufgaben und Interessen der kreisangehörigen Gemeinden durchsetzen darf. Es ist allenfalls dahin zu ergänzen, dass der Kreis auch verpflichtet ist, nicht nur den eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen.

15

Die Erhebung der Kreisumlage muss den allgemeinen Gleichheitssatz auch in horizontaler Dimension im Verhältnis der umlagepflichtigen Gemeinden zueinander beachten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363 <393>; BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 a.a.O. <287>). Fraglos zulässig ist es, den Finanzbedarf des Kreises nach linear gleichem Maßstab auf die kreisangehörigen Gemeinden umzulegen. Häufig werden steuerstärkere Gemeinden jedoch stärker herangezogen als steuerschwächere; dadurch erzielt die Kreisumlage zugleich einen steuerkraftausgleichenden Effekt. Hierfür bedarf es eines sachlichen Grundes. Außerdem darf dies nicht so weit gehen, dass die Steuerkraftunterschiede zwischen den Gemeinden eingeebnet oder gar die Steuerkraftreihenfolge verändert wird. Dies hat das Bundesverfassungsgericht aus dem Gebot der Gleichbehandlung der Länder im Länderfinanzausgleich hergeleitet (BVerfG, Urteil vom 27. Mai 1992 - 2 BvF 1/88 u.a. - BVerfGE 86, 148 <250 f., 253 f.>); es gilt gleichermaßen in Ansehung des Gebots der Gleichbehandlung der kreisangehörigen Gemeinden bei der Kreisumlage.

16

Schließlich darf die Erhebung der Kreisumlage nicht dazu führen, dass die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine eigene gemeindliche Steuerhoheit entwertet wird. Das meint zunächst die Ertragshoheit. Soweit das Grundgesetz den Gemeinden selbst Steuerkraft zuerkennt, darf der Landesgesetzgeber - oder der Kreis auf landesgesetzlicher Grundlage - ihnen diese nicht wieder zur Gänze entziehen. Zwar erlaubt Art. 106 Abs. 6 Satz 4 und 5 GG eine Umlage zugunsten des Landes und des Bundes auf den Ertrag der Gewerbesteuer. Dadurch darf jedoch nur ein Teil des Gewerbesteuerertrages entzogen werden; ein Umlagesatz von 100 % wäre jedenfalls unzulässig. Ähnliches gilt für Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG. Hiernach können die Länder die Erträge der Gemeinden aus den Realsteuern, aus der Einkommen- und aus der Umsatzsteuer zur Grundlage für weitere Umlagen nehmen. Auch dies darf nur einen Teil der gemeindlichen Steuerkraft erfassen; unzulässig wäre es, den Gemeinden die genannten Umlagegrundlagen praktisch zur Gänze zu entziehen. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar gelegentlich bemerkt, Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG lasse sich ein besonderer Normgehalt nicht entnehmen, weshalb die Vorschrift von Teilen der Literatur sogar für überflüssig erachtet wird (BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 a.a.O. <391 f.>). Die Frage eines Totalentzugs der Umlagegrundlagen war jedoch nicht Gegenstand dieser Entscheidung.

17

Die Steuerhoheit umfasst neben der Ertragshoheit auch eine gewisse Regelungsbefugnis. Insofern gewährleistet das Grundgesetz den Gemeinden in Ansehung der Realsteuern und - nach Maßgabe von Bundesrecht - auch in Ansehung ihres Anteils an der Einkommensteuer (Art. 106 Abs. 5 Satz 3, Abs. 6 Satz 2 GG) eine eigene Regelungsbefugnis als Grundlage einer örtlichen Wirtschafts- und Steuerpolitik im Sinne einer "finanziellen Eigenverantwortung" (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG; vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04 u.a. - BVerfGE 125, 141 <160 ff.>). Die Erhebung von Umlagen darf nicht dazu führen, dass die eigenverantwortliche Ausübung der gemeindlichen Steuerhoheit entwertet wird. Die rheinland-pfälzischen Bestimmungen über die Bemessung der Kreisumlage sehen deshalb vor, dass die Gemeinden nicht mit ihren tatsächlichen, sondern mit fiktiven Steuereinnahmen veranschlagt werden, denen ein einheitlicher und allgemein als jedenfalls zumutbar angesehener Hebesatz zugrunde gelegt wird. Dieses Verfahren ist einwandfrei. Ob andere Bemessungsweisen gleichermaßen zulässig wären, bedarf keiner Entscheidung.

18

b) Die verschiedenen Instrumente zur Gestaltung der Finanzausstattung der Gemeinden dürfen weder allein noch in ihrem Zusammenwirken dazu führen, dass die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden unterschritten wird. Insofern zieht Art. 28 Abs. 2 GG auch der Kreisumlageerhebung eine absolute Grenze.

19

Ob es eine verfassungsfeste finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden gibt, hinter die der (Landes-)Gesetzgeber auch bei einer allgemeinen Notlage der öffentlichen Haushalte nicht zurückgehen darf, haben das Bundesverfassungsgericht (Beschlüsse vom 10. Juni 1969 - 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172 <181> und vom 7. Februar 1991 a.a.O. <386>; vgl. aber auch Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185, 2189/04 - BVerfGE 125, 141 <168>) und das Bundesverwaltungsgericht (vgl. aber Urteil vom 15. Juni 2011 - BVerwG 9 C 4.10 - BVerwGE 140, 34 = Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 161) bislang nicht entschieden. Die Verfassungsgerichte der Länder haben ihren jeweiligen Landesverfassungen derartige Mindestgarantien entnommen und dies - soweit die Ausstattung aus Landesmitteln in Rede steht - allenfalls gelegentlich unter einen Vorbehalt der eigenen Leistungsfähigkeit des Landes gestellt; die Gemeinden müssen hiernach mindestens über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können und darüber hinaus noch über eine "freie Spitze" verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrzunehmen (VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteile vom 5. Dezember 1977 - VGH 2/74 - DVBl 1978, 802 <805> und vom 18. März 1992 - VGH 3/91 - NVwZ 1993, 159 <160> m.w.N.; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Mai 1999 - 2/97 - ESVGH 49, 242; Bayerischer VerfGH, Entscheidungen vom 27. Februar 1997 - Vf. 17 VII-94 - VerfGHE BY 50, 15 <41> und vom 28. November 2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGHE BY 60, 184; VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 16. September1999 - 28/98 - NVwZ-RR 2000, 129 <130>; LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteile vom 11. Mai 2006 - 1/05 u.a. - LKV 2006, 461 und vom 26. Januar 2012 - 33/10 - juris; Niedersächsischer StGH, Urteile vom 15. August 1995 - 2/93 u.a. - OVGE 45, 486, vom 25. November 1997 - 14/95 u.a. - OVGE 47, 497 und vom 7. März 2008 - 2/05 - NdsVBl 2008, 152 <156 f.>; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 13. Januar 2004 - 16/02 - OVGE 50, 306; Urteile vom 11. Dezember 2007 - 10/06 - OVGE 51, 272 und vom 19. Juli 2011 - 32/08 - DVBl 2011, 1155; VerfGH Saarland, Urteile vom 10. Januar 1994 - Lv 2/92 - NVwZ-RR 1995, 153 <154> und vom 13. März 2006 - Lv 2/05 - juris; VerfGH des Freistaates Sachsen, Urteil vom 23. November 2000 - Vf. 53-II-97 - LKV 2001, 223 <224>; LVerfG des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 13. Juni 2006 - LVG 7/05 - NVwZ 2007, 78; Thüringer VerfGH, Urteile vom 12. Oktober 2004 - 16/02 - DVBl 2005, 443, vom 21. Juni 2005 - 28/03 - NVwZ-RR 2005, 665 <667> und vom 18. März 2010 - 52/08 - LKV 2010, 220; aus der Literatur: Tettinger/Schwarz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl. 2010, Art. 28 Abs. 2 Rn. 248 ff.; Dreier, in: Dreier, GG, 2. Aufl. 2006, Art. 28 Rn. 156; Hellermann, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand 1. Januar 2013, Art. 28 Rn. 53; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011, Art. 28 Rn. 102; Hufen, DÖV 1998, 276 <280>).

20

Dieser Rechtsprechung ist für das Bundesverfassungsrecht beizupflichten. Aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 GG ergibt sich, dass der anerkannte "Kernbereich" der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auf die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung zu erstrecken ist. Der Gesetzgeber muss die öffentliche Verwaltung also so organisieren, dass unterhalb der (staatlichen) Landesebene eine kommunale Verwaltungsebene eingerichtet wird, der ein eigenständiges, eigenverantwortliches Verwaltungshandeln nicht nur in singulären Angelegenheiten, sondern grundsätzlich universell ermöglicht wird (BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 a.a.O. <146 f.>). Dieser kommunale Bereich darf nicht nur auf dem Papier bestehen, sondern muss auch finanziell ermöglicht werden. Der Kerngehalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie wäre mithin (auch) dann verletzt, wenn von einer kommunalen Selbstverwaltung zwar vielleicht de jure, aber jedenfalls nicht mehr de facto die Rede sein könnte, weil den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften die hierzu erforderlichen finanziellen Mittel fehlen.

21

Hiergegen kann nicht angeführt werden, dass der Bundesverfassungsgesetzgeber den Gemeinden in Art. 106 Abs. 5 bis 6 GG bestimmte Steuereinnahmen zuerkannt und damit die gemeindliche Finanzausstattung zu einem Teil bereits von Bundesverfassungsrechts wegen gesichert hat. Daraus lässt sich nicht folgern, dass eine weitergehende bundesverfassungsrechtliche Sicherung nicht gewollt gewesen sei. Das Gegenteil ist richtig. Dass Art. 28 Abs. 2 GG die gemeindliche Selbstverwaltung in ihrem Kernbereich absolut schützt und dass dies auch deren finanzielle Voraussetzungen umfasst, gilt ungeachtet der zusätzlichen Garantien des Art. 106 GG; diese treten noch hinzu. Auch die Einfügung des Satzes 3 in Art. 28 Abs. 2 GG belegt die Überzeugung des verfassungsändernden Gesetzgebers, dass die Selbstverwaltungsgarantie angesichts zunehmender Überbürdung kostenträchtiger Aufgaben auf die Kommunen gerade in finanzieller Hinsicht noch zusätzlicher Verstärkung bedurfte.

22

Klargestellt werden muss, dass dieser "Kerngehalt" die äußerste Grenze des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren - das verfassungsrechtliche Minimum - bezeichnet, das einer weiteren Relativierung nicht zugänglich ist. Der Landesgesetzgeber könnte also eine strukturelle Unterfinanzierung der Gemeinden in diesem Sinne nicht mit Hinweis darauf rechtfertigen, dass auch die Haushaltslage des Landes notleidend ist. Der Mindestfinanzbedarf der Kommunen stellt vielmehr einen abwägungsfesten Mindestposten im öffentlichen Finanzwesen des jeweiligen Landes dar (so auch Tettinger/Schwarz, a.a.O. Rn. 248 ff.). Ob anderes gelten kann, wenn das Land selbst unter Ausschöpfung aller eigenen Steuerquellen und unter möglichster Verminderung ausgabenträchtiger öffentlicher Aufgaben des Landes und der Kommunen zur Erfüllung dieser verfassungsrechtlichen Mindestpflicht außerstande wäre, bedarf keiner Entscheidung. Eine solche Lage ist nicht erkennbar; der Beklagte macht nur eine eigene Haushaltsnotlage geltend, nicht aber einen Haushaltsnotstand des gesamten Landes.

23

2. Der angefochtene Kreisumlagebescheid beruht auf der gesetzlichen Grundlage in § 58 Abs. 4 LKO, § 25 LFAG. Das Berufungsgericht ist fraglos davon ausgegangen, dass diese Bestimmungen den genannten verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen. Das hält den Einwänden, die namentlich der Vertreter des Bundesinteresses erhebt, im Ergebnis stand.

24

a) Der Vertreter des Bundesinteresses weist zum einen darauf hin, dass der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz mit Urteil vom 14. Februar 2012 (- VGH N 3/11 - NVwZ 2012, 1034 = DVBl 2012, 432) die Bestimmungen des Landesfinanzausgleichsgesetzes über die Zuweisungen aus Landesmitteln (§§ 7 bis 18 LFAG) für verfassungswidrig erklärt hat. Das bleibt freilich für den vorliegenden Rechtsstreit ohne Auswirkung. Zwar nimmt § 25 LFAG auf § 13 LFAG und damit auf eine der für verfassungswidrig erklärten Vorschriften Bezug. Jedoch wird damit nicht die Gültigkeit der Bestimmungen über die Zuweisungen aus Landesmitteln zur Voraussetzung auch für die Gültigkeit der Bestimmungen über die Kreisumlage erhoben. Die Bezugnahme auf § 13 LFAG soll vielmehr lediglich die Umlagegrundlagen festlegen. Sie dient daher nur einer regelungstechnischen Vereinfachung, um eine eigenständige Wiederholung innerhalb des § 25 LFAG zu ersparen. In Ansehung der Umlagegrundlagen kann § 13 LFAG auch unabhängig von der Verfassungsmäßigkeit oder Verfassungswidrigkeit der Bestimmungen über die Zuweisungen aus Landesmitteln Bestand haben. Hinzu kommt, dass das Landesverfassungsgericht die §§ 7 bis 18 LFAG zwar für verfassungswidrig, aber für das hier in Rede stehende Umlagejahr 2009 nicht auch für nichtig erklärt hat; das Gesetz verliert vielmehr erst Ende 2013 seine Gültigkeit, wenn der Gesetzgeber bis dahin den verfassungsrechtlichen Einwänden nicht Rechnung getragen hat.

25

b) Der Vertreter des Bundesinteresses bemängelt zum anderen, dass § 58 Abs. 4 LKO zu weit gefasst sei. Nach dieser Vorschrift erhebt der Kreis eine Kreisumlage, soweit seine sonstigen Finanzquellen seinen Finanzbedarf nicht decken. Damit macht sie den Kreisen die Erhebung einer Kreisumlage zur Pflicht, deren Soll-Aufkommen sich nach ihrem Wortlaut allein nach dem gesamten ungedeckten Finanzbedarf des Kreises bemisst, ohne hierbei die gebotene Rücksicht auf den eigenen Finanzbedarf und die Finanzausstattung der umlagepflichtigen Gemeinden zu nehmen. Mit diesem Inhalt könnte die Vorschrift tatsächlich keinen Bestand haben; sie würde den Grundsatz des Gleichrangs zwischen dem Finanzbedarf des Kreises und demjenigen der kreisangehörigen Gemeinden und damit das interkommunale Gleichbehandlungsgebot in vertikaler Hinsicht verletzen und im Extremfall dazu führen, dass der Kreis eine eigene Unterfinanzierung stets auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen dürfte oder gar müsste, selbst wenn diesen dadurch nicht einmal mehr die verfassungsrechtlich gebotene Mindestausstattung verbliebe. Die Vorschrift zwingt jedoch nicht zu einer solchen Interpretation. Sie ist vielmehr für eine verfassungskonforme Auslegung offen, wonach der Kreis zur Erhebung einer Kreisumlage ermächtigt wird, deren Höchstbetrag zwar durch seinen anderweitig nicht gedeckten Finanzbedarf begrenzt wird, mit der jedoch dieser ungedeckte Finanzbedarf nicht zwingend und jedenfalls dann nicht zur Gänze auf die umlagepflichtigen Gemeinden umgelegt werden müsste, wenn diesen dadurch weniger als die verfassungsgebotene Mindestausstattung verbliebe.

26

3. Die Klägerin hat gegen die Haushaltssatzung des Beklagten für das Jahr 2009 zum einen eingewendet, der Beklagte finanziere die Wahrnehmung von Aufgaben, für die ihm die Zuständigkeit fehle; zum anderen verletze der gewählte progressive Umlagesatz das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung in dessen horizontaler Dimension. Das Berufungsgericht hat diese Einwände zurückgewiesen. Das hält den Angriffen der Revision stand.

27

a) Die Klägerin bemängelt, der Beklagte nehme Aufgaben der Tourismus- und Wirtschaftsförderung wahr, für die ihm die Zuständigkeit fehle, was zu einem entsprechend überhöhten Finanzbedarf und dementsprechend zu einem überhöhten Umlagesoll führe. Dieser Einwand verfängt nicht. Das Berufungsgericht hat angenommen, dass sämtliche von der Klägerin insofern angesprochenen Aufgaben kreisörtlicher Natur ("auf das Kreisgebiet bezogen") sind und deshalb vom Beklagten nach § 2 Abs. 1 LKO wahrgenommen werden dürfen. Die dem zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen hat die Klägerin nicht mit Verfahrensrügen angegriffen. Dann aber steht fest, dass es sich nicht um gemeindliche Aufgaben handelt, die der Kreis lediglich im Rahmen seiner Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion (nach § 2 Abs. 5 LKO) oder gar in Wahrnehmung seiner "Kompetenzkompetenz" (nach § 2 Abs. 3 und 4 LKO) übernehmen dürfte. Damit stellt sich auch die verfassungsrechtliche Frage nicht, ob es mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar wäre, wenn der Kreis gemeindliche Aufgaben an sich zieht, die Gemeinden aber zugleich über die Kreisumlage zu deren Finanzierung heranzieht.

28

b) Die Angriffe der Revision bleiben auch insoweit ohne Erfolg, als sie den progressiven Umlagesatz als solchen betreffen.

29

Der Umlagesatz besagt als solcher noch nichts über die den Gemeinden nach Erhebung der Umlage verbleibende Finanzausstattung. Die Progression führt auch nicht dazu, dass die Umlagegrundlagen zur Gänze entzogen werden; im vorliegenden Fall liegt der Grenzsatz bei 37,1 x 150 = 55,65 v.H. und der Durchschnittssatz bei der Klägerin bei etwa 45 v.H. Der Umlagesatz ist deshalb nur daraufhin zu überprüfen, ob er den Gleichbehandlungsgrundsatz wahrt und ob er Steuerkraftunterschiede zwischen den umlagepflichtigen Gemeinden übermäßig nivelliert. Insofern sind Einwände nicht zu erheben.

30

Ein einheitlicher Umlagesatz wahrt den Gleichbehandlungsgrundsatz ohne Weiteres (vgl. § 25 Abs. 2 Satz 2 LFAG), ein progressiver Satz wahrt ihn, wenn für die Progression ein sachlicher Grund besteht (vgl. Urteil vom 25. März 1998 - BVerwG 8 C 11.97 - BVerwGE 106, 280 <288 f.> = Buchholz 415.1 Allg.KommR Nr. 146). Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass die Progression - der nur überdurchschnittlich steuerstarke Gemeinden unterliegen - dem Verursachungsprinzip Rechnung tragen soll; diese Gemeinden werden auf diese Weise verstärkt herangezogen, weil ihre besondere Steuerkraft zugleich die Ursache für geringere Schlüsselzuweisungen an die Kreise ist, was ohne Progression zu einer stärkeren Belastung der finanzschwächeren Gemeinden führen müsste. Darin hat es beanstandungsfrei einen zureichenden sachlichen Grund für den progressiven Umlagesatz gesehen.

31

Dessen Anwendung führt auch nicht dazu, dass die Steuerkraftunterschiede unter den umlagepflichtigen Gemeinden vollständig eingeebnet würden oder gar ihre Steuerkraftreihenfolge verändert würde. Das ist bei der gewählten stufenweisen Anhebung des in Prozent ausgedrückten Umlagesatzes schon rechnerisch ausgeschlossen. Es ist auch tatsächlich nicht der Fall; die Klägerin ist auch nach Durchführung der Umlage die steuerstärkste Gemeinde im Kreis. Dass sie selbst zu anderen Ergebnissen gelangt, ist darauf zurückzuführen, dass sie auf ihre absoluten Steuereinnahmen abstellt und diese nicht ins Verhältnis zu ihrer - geringen - Einwohnerzahl setzt. Dem ist das Berufungsgericht mit Recht nicht gefolgt. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gibt den Gemeinden das Recht auf eine angemessene Finanzausstattung. Was angemessen ist, bestimmt sich zuvörderst nach dem Finanzbedarf, dieser aber ist maßgeblich abhängig von der Einwohnerzahl. Deshalb ist es nicht zu beanstanden, wenn das Berufungsgericht den Finanzkraftvergleich zwischen den verschiedenen kreisangehörigen Gemeinden nach Maßgabe der Steuerkraft in Relation zur jeweiligen Einwohnerzahl vornimmt.

32

4. Die Klägerin hatte aber drittens und vor allem geltend gemacht, die Erhebung der Kreisumlage entziehe ihr - im Zusammenwirken mit anderen Umlagen - praktisch ihre gesamte Finanzausstattung und belasse ihr damit nicht einmal mehr die verfassungsgebotene Mindestausstattung. Hiermit hat sich das Berufungsgericht bislang nur unzureichend auseinandergesetzt.

33

a) Vorab ist festzuhalten, dass der Einwand der Klägerin beachtlich ist. Der Beklagte muss bei der Bemessung der Kreisumlage die anderen Umlagepflichten der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen. Der Landesgesetzgeber stellt die Kreisumlage in ein System aus mehreren Instrumenten des Finanzausgleichs zwischen Gemeinden, Kreisen und Land; Instrumenten der Finanzzuweisungen zugunsten der Gemeinden (insbesondere Schlüsselzuweisungen) stehen gegenläufige Instrumente der Finanzabschöpfungen (insbesondere Umlagen) gegenüber. Insofern tritt die Kreisumlage neben andere Umlagen unter Gemeinden. Der Vertreter des Bundesinteresses weist zutreffend darauf hin, dass der Landesgesetzgeber dieses System des Finanzausgleichs als Ganzes zu verantworten hat; er ist verpflichtet, eine angemessene Finanzausstattung, wenigstens aber die Mindestausstattung der Gemeinden im Gesamt seines Regelwerks zu gewährleisten. Dabei muss er diejenigen Vorgaben beachten, die vom Bundesgesetzgeber selbst und damit von einem vorrangigen Normgeber gesetzt werden. Deshalb muss er auch die Belastungen der Gemeinden aus der Gewerbesteuerumlage in Rechnung stellen.

34

Bei der nötigen Gesamtbetrachtung kann die Verbandsgemeindeumlage (§ 26 LFAG) nicht ausgeblendet werden. Sie dient zwar der Finanzierung gemeindlicher Aufgaben und kommt der Klägerin - einer Ortsgemeinde - damit selbst zugute. Die Klägerin kann jedoch über ihre Mitgliedschaft in der Verbandsgemeinde nicht frei entscheiden und kann auch den Umfang der von dieser wahrgenommenen örtlichen Aufgaben nicht beeinflussen. Vielmehr werden die Verbandsgemeinden aus Gründen des Gemeinwohls gebildet (vgl. § 64 GemO) und nehmen bestimmte Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft aufgrund Gesetzes an Stelle der Ortsgemeinden wahr (§§ 67, 68 GemO). Insofern liegt die Sache anders als bei der Samtgemeindeumlage nach niedersächsischem Recht (vgl. Urteil vom 15. November 2006 - BVerwG 8 C 18.05 - BVerwGE 127, 155 = Buchholz 415.1 Allg.KommR Nr. 161). Vor allem aber stünde eine "freie Spitze" nicht der Verbandsgemeinde, sondern unverändert der Ortsgemeinde zu, die auch nur selbst Inhaberin des verfassungsrechtlichen Aufgabenzugriffsrechts, also des Rechts ist, sich jeder "unbesetzten" öffentlichen Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft aus eigenem Willensentschluss anzunehmen.

35

b) Das Berufungsgericht ist auf den Einwand der Klägerin bislang nur unter Anlegung eines unzureichenden und teilweise fehlerhaften verfassungsrechtlichen Maßstabs eingegangen. Es hat den Kreis nämlich von der Pflicht zur Beachtung der verfassungsgebotenen Mindestausstattung der kreisangehörigen Gemeinden dispensiert und angenommen, die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie werde in jedem Fall erst dann verletzt, wenn der Kreis seine eigenen Interessen einseitig und willkürlich gegenüber den Interessen der kreisangehörigen Gemeinden durchsetze. Das wird den Anforderungen des Art. 28 Abs. 2 GG nicht gerecht.

36

Der Schutz- und Garantiegehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 (und 3) GG gilt zugunsten der Gemeinden auch in deren Verhältnis zum Kreis. Für "den kommunalen Raum", also das Gesamt von Kreis und kreisangehörigen Gemeinden, besteht kein abweichendes Sonderrecht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u.a. - BVerfGE 79, 127 <150 f., 152>). Daraus folgt, dass der oben umschriebene "Kernbereich" der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie auch nicht zugunsten des jeweiligen Kreises angetastet werden darf. Das gilt für jedwede Finanzregelung, gleichgültig ob sie vom Land oder vom Kreis selbst erlassen wurde; weder darf eine Regelung des Landesgesetzgebers zu einer strukturell unzureichenden Finanzausstattung der Gemeinden führen, noch darf eine Regelung eines Kreises diese Wirkung haben. Damit wird auch der Kreisumlage eine absolute Grenze gezogen; ihre Erhebung darf nicht dazu führen, dass das absolute Minimum der Finanzausstattung der kreisangehörigen Gemeinden unterschritten wird.

37

Demgegenüber will das Berufungsgericht die Kreise bei Erlass von Bestimmungen über die Erhebung der Kreisumlage von der Pflicht zur Beachtung des "Kernbereichs" jedenfalls dann dispensieren, wenn der kommunale Sektor insgesamt unterfinanziert ist; die Regelungsbefugnis des Kreises sei auch in diesem Falle erst überschritten, wenn der Kreis seine Interessen willkürlich und rücksichtslos zulasten der Gemeinden verfolgt. Das ist mit Art. 28 Abs. 2 GG unvereinbar. So wenig wie das Land kann sich der Kreis von der Beachtung des "Kernbereichs" der gemeindlichen Selbstverwaltung unter Hinweis auf seine eigene Haushaltslage dispensieren. Richtig ist, dass der Kreis - anders als das Land - regelmäßig nicht über eine nennenswerte Kompetenz zur Erschließung zusätzlicher Steuerquellen verfügt, um seine Finanznot zu lindern (dazu Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011, Art. 28 Rn. 115 f.). Das suspendiert indes nicht die Geltung der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie. Ist die eigene Finanzausstattung des Kreises unzureichend, so muss er sich seinerseits an das Land (den Landesgesetzgeber) halten; er kann seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen. Darauf weist der Vertreter des Bundesinteresses zutreffend hin.

38

Das angefochtene Urteil beruht auf diesen Defiziten, da es einen Haupteinwand der Klägerin - die Kreisumlage entziehe ihr die verfassungsgebotene finanzielle Mindestausstattung - auf unzureichender Grundlage zurückgewiesen hat.

39

5. Der Senat kann über die Sache nicht abschließend entscheiden. Hierzu muss noch auf Vorbringen des Beklagten eingegangen werden, was zusätzliche tatsächliche Feststellungen erfordert, die zudem landesrechtliche Würdigungen voraussetzen. Das ist dem Bundesverwaltungsgericht verschlossen; deshalb muss die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen werden.

40

a) Zum einen bestreitet der Beklagte, dass im Zusammenwirken der Kreisumlage mit anderen Umlagen sämtliche Steuereinnahmen der Klägerin abgeschöpft würden und die Klägerin darüber hinaus noch zur Kreditaufnahme gezwungen werde, um ihre Umlageverpflichtungen zu erfüllen. Er meint, dass die Gewerbesteuerumlage nicht gesondert und zusätzlich zu berücksichtigen sei, weil sie bereits bei Festlegung der Nivellierungssätze als Höchstgrenze für die Umlagezahlungen Berücksichtigung finde. Ob das zutrifft, wird zu prüfen sein.

41

b) Zum anderen - und vor allem - behauptet der Beklagte, die Kumulation von Umlagepflichten habe für die Klägerin nur im Jahr 2009 zu einer derart hohen Belastung geführt. Die Erhebungsmethode habe in diesem Jahr zu einem überdurchschnittlich hohen Umlagebetrag geführt, dem jedoch im Folgejahr ein entsprechend niedrigerer Betrag gefolgt sei. Auch dem wird das Berufungsgericht nachzugehen haben. Der Kernbereich der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie wird nicht schon dann verletzt, wenn die Finanzausstattung einer Gemeinde nur in einem Jahr oder nur für einen vorübergehenden Zeitraum hinter dem verfassungsgebotenen Minimum zurückbleibt; zur Überbrückung derartiger Notlagen steht der Gemeinde die Befugnis zur Aufnahme von Kassenkrediten zur Verfügung. Der Kernbereich der Garantie ist vielmehr erst dann verletzt, wenn die Gemeinde strukturell und auf Dauer außerstande ist, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen.

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger, eine kreisangehörige Gemeinde mit etwas mehr als 5.000 Einwohnern, ist Mitglied einer Verwaltungsgemeinschaft (VG), der außerdem die beiden kleineren Gemeinden B. und D. angehören. Er wendet sich gegen die durch Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (StMI) angeordnete Mitgliedschaft im Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV). Danach soll seine Rechnungs- und Kassenprüfung nicht mehr durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle des zuständigen Landratsamts, sondern durch den BKPV erfolgen.

Neben dem Kläger wurden zahlreiche weitere Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und kommunale Zweckverbände dem BKPV zugewiesen. Anlass war eine vom Bayerischen Obersten Rechnungshof (ORH) in einer Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (II-900-9-32-5) und im Jahresbericht 2010, TNr. 16 S. 74 ff., abgegebene Empfehlung, Kommunen mit doppelter Haushaltsführung sowie Kommunen mit über 5.000 Einwohnern dem BKPV zuzuweisen. Der ... Landtag ersuchte daraufhin mit Beschluss vom 9. Juni 2011 die Staatsregierung, die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunen und der Zweckverbände beim BKPV zu konzentrieren.

Im Rahmen der Anhörung zur beabsichtigten Zuweisung zum BKPV trug der Kläger vor, keine der drei Mitgliedsgemeinden der VG verfüge über eine kostenrechnende Einrichtung. Nur er selbst betreibe eine Kanalisation; die Wasserversorgung sei auf Zweckverbände übertragen. Die räumliche Nähe der Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle habe sich bewährt; eine Änderung sei nicht notwendig. Die Vorteile der Zuweisung lägen allein auf Seiten des Staates.

Mit Bescheid vom 2. November 2012 wurde der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt (1.). Ziffer 1 werde mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam (2.). In der Begründung wird ausgeführt, die Bestimmung habe nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG erfolgen können, da Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geböten. Gemeinden über 5.000 Einwohner seien nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG im Regelfall dem BKPV zuzuweisen, da bei ihnen üblicherweise Prüfungsgeschäfte anfielen, die nur mit vertieftem, spezialisiertem Sachverstand zu bewältigen seien. Dies werde durch die Feststellungen des ORH bestätigt. Der BKPV verfüge mit seinen Prüfern vor Ort und den Spezialisten in der Zentrale in München über den erforderlichen spezialisierten Sachverstand, um auch umfangreiche und komplexe Prüfungsgeschäfte abwickeln zu können. Er verfüge über drei Abteilungen - Allgemeine Prüfung und Organisation, Bauwesen und Kommunale Unternehmen - die sich jeweils spezifischen Fachfragen widmeten und sich dort aus der ...weiten Prüfungs- und Beratungstätigkeit ein breites Erfahrungswissen aneignen könnten, beispielsweise in Fragen der Stellenbewertung oder der IT, aber auch in Fragen des Vergabe- und Beihilferechts. Solche Problemstellungen kämen in einer Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern regelmäßig vor; es könne nicht bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen aufgebaut und vorgehalten werden. Die vorgetragenen Argumente stünden einer Zuweisung nicht entgegen. Den Gemeinden sei gesetzlich kein Wahlrecht zwischen den in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorganen eingeräumt. Die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband entspreche dem Selbstverwaltungsrecht sogar eher als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die Vorteile der räumlichen Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle der Landratsämter stünden der Zuweisung ebenso wenig entgegen wie mögliche Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit der Rechnungsprüfungsstelle und der Kommunalaufsicht. Die Prüfer des BKPV seien ebenfalls in ganz ... vor Ort präsent. Deren Prüfungen könnten in vielen Fällen zeitnäher erfolgen als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Der Zuweisung stehe auch nicht das Argument entgegen, die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen sei kostengünstiger. Den mit der Zuweisung zum BKPV verbundenen höheren Kosten stünden anderweitige Vorteile gegenüber. Aufgrund des breiten Prüfungsspektrums und des spezialisierten Sachverstands sei es den Prüfern des BKPV eher möglich, auf Einsparpotenziale hinzuweisen; die zeitnahe Prüfung ermögliche es, Fehler zu korrigieren und Rückforderungen zu realisieren. Die ordnungsgemäße Prüfung werde also in der Regel zu einer Kompensation oder sogar Überkompensation der erhöhten Kosten führen. Es könne auch nicht dem Argument gefolgt werden, dass bei Schwankungen der Einwohnerzahl um die 5.000 Einwohner der Grund für die Zuweisung entfallen könnte; die Prüfungsgeschäfte änderten sich nicht grundlegend, wenn die Einwohnerzahl um wenige Personen von knapp über 5.000 auf knapp unter 5.000 sinke. Im Übrigen bestehe die gesetzliche Regelvermutung von 5.000 Einwohnern seit 1978 unverändert, obwohl die Prüfungsgeschäfte seitdem erheblich komplexer geworden seien. Die Anhörung habe keine neuen Erkenntnisse gebracht.

Gegen den Bescheid vom 2. November 2012 erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Regensburg Anfechtungsklage. Das Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei nicht erfüllt, da die Ausführungen den Bezug auf den konkreten Fall vermissen ließen. Insbesondere würden die gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliche Schwierigkeit sowie der Umfang der beim Kläger anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht erörtert, sondern ausschließlich Zweckmäßigkeitserwägungen reflektiert. Dem Schwellenwert von 5.000 Einwohnern könne insoweit nur eine geringe Indizwirkung entnommen werden. Der Kläger besitze eine vergleichsweise einfache Buchführung; die doppelte Buchführung (Doppik) finde bei ihm keine Anwendung. Durch die Zuweisung entstünden dem Kläger höhere Kosten, die durch anderweitige Vorteile nicht kompensiert würden. Bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien an Gebühren pro Stunde 44 Euro je Prüfer und 30 Euro je Prüfungsgehilfe zu entrichten, beim BKPV im Jahr 2013 dagegen 63 Euro. Zusätzlich erhebe der BKPV nach Einwohnerzahl gestaffelte Mitgliedsbeiträge. Die geltend gemachten Zweckmäßigkeitserwägungen könnten eine mit zahlreichen Nachteilen verbundene Mitgliedschaft im BKPV nicht begründen. Es sei auch fraglich, ob Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI bestimme, welche Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des Prüfungsverbands seien, verfassungsgemäß sei. Die Norm verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV. Der Gesetzgeber dürfe das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung, zu dem auch die finanzielle Autonomie gehöre, nicht derart einschränken, dass es innerlich ausgehöhlt werde. Die alleinige Verortung der Entscheidungsbefugnis über die Mitgliedschaft im BKPV im Kompetenzbereich des StMI greife in den Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts ein und sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Es fehle hierfür an hinreichenden sachlichen Gründen und an der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Entscheidung über eine nicht bereits vom Gesetz angeordnete Mitgliedschaft im BKPV dürfe daher nur von der jeweils betroffenen Gemeinde selbst getroffen werden. Die von der überörtlichen Rechnungsprüfung zu kontrollierende Haushaltsführung gehöre zum Bereich der eigenen Angelegenheiten und unterfalle der Entscheidungsbefugnis der Kommunen. Zumindest die Wahl zwischen den bereits geschaffenen Prüfungsorganen müsse in ihre Verantwortung fallen. Die Belange des Staates erschöpften sich darin, eine ordnungsgemäße staatliche Überprüfung sicherzustellen. Es gebe keinen Grund, die Auswahl zwischen den rechtmäßig zur Verfügung stehenden Kontrollstellen auf den Staat zu verlagern. Der Vortrag des Beklagten, dass die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten Kommunalverband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht mehr entspreche als die Prüfung durch eine staatliche Stelle, sei nicht überzeugend. Der BKPV sei im Rahmen seiner Prüfungsaufgaben kein Organ der Selbstverwaltung. Die Finanzhoheit schütze die Gemeinden zwar nicht vor jeglicher finanzieller Belastung durch Zuweisung staatlicher Aufgaben, jedoch müssten insofern strenge gesetzliche Vorgaben eingehalten werden, wie sich in dem in Art. 83 Abs. 3 BV verankerten Konnexitätsprinzip zeige. Die Entscheidung zwischen aus gesetzlicher Sicht grundsätzlich alternativ zuständigen und sich primär in der Kostenfolge unterscheidenden Prüfungsorganen sei dem Bereich der eigenverantwortlichen Haushaltsführung der Gemeinde zuzuordnen. Der Beklagte könne sich durch die Zuweisung von Kommunen zum BKPV nicht teilweise der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben entledigen, ohne dass hierfür hinreichende Grenzen bestünden. Durch umfangreiche Anordnung von Mitgliedschaften nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG könnte sich der Beklagte eines Großteils seiner „eigenen“ Prüfungspflichten und der damit verbundenen Kosten entziehen. Das dem Art. 105 GG zugrunde liegende Nebeneinander der beiden Prüfungsorgane werde hierdurch nachträglich ausgehöhlt.

Der Beklagte beantragte Klageabweisung. Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 PrVbG stünden mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in Einklang. Die Möglichkeit der zu prüfenden Körperschaften, das überörtliche Prüfungsorgan frei zu wählen, würde den gesetzgeberischen Organisationsüberlegungen zuwiderlaufen; auch aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht könne eine solche Wahlmöglichkeit nicht abgeleitet werden. Dem Staat komme insoweit ein breites Organisationsermessen zu, das es ihm auch erlaube, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen, wie dies für den 1919 von kommunalen Körperschaften als „Bayerischer Prüfungsverband öffentlicher Kassen“ gegründeten BKPV geschehen sei. Kriterien für die Zuweisung nach Art. 3 Abs. 3 PrVbG seien die 5.000-Einwohnergrenze, Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte (z. B. Doppik-Kommunen) sowie prüfungsökonomische Gesichtspunkte (z. B. einheitliches Prüfungsorgan bei Verwaltungsgemeinschaften). Die rechtsaufsichtliche Beratung durch das Landratsamt, die auch bei den Mitgliedern des BKPV erhalten bleibe, sei im Fall vertiefter Prüfungsfeststellungen, wie sie die Spezialisten des BKPV leisteten, fundierter möglich. Die Kosten dafür seien nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich hinzunehmen, auch im Hinblick auf mögliche Kostenunterschiede zwischen BKPV und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle. Es sei zudem geplant, die Kostensituation bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zu überprüfen, kostendeckende Gebühren festzusetzen und den unterschiedlichen Prüfungsdauern bei den Rechnungsprüfungsstellen nachzugehen, nachdem schon der ORH in seiner Prüfungsmitteilung die Prüfungsleistung für zu gering gehalten habe. Damit würden sich die Gebühren der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen denen des BKPV zumindest annähern. Es sei bereits fraglich, ob die Bestimmung des Prüforgans das kommunale Selbstverwaltungsrecht überhaupt berühre. Die Fachliteratur sehe darin zum Teil eine bloße Organisationsentscheidung mit der Folge, dass eine Rechtsverletzung der Kommune ausgeschlossen und eine Klage damit unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei. Wenn sogar die organisatorische Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Kommunen eine Angelegenheit der staatlichen Binnenorganisation sei, spreche viel dafür, dass dies erst recht für die überörtliche Rechnungsprüfung gelte, die keine der Rechtsaufsicht vergleichbaren Anordnungs- und Zwangsbefugnisse habe; jedenfalls liege kein unzulässiger Eingriff vor. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht und insbesondere die kommunale Finanzhoheit würden nicht verletzt, weil die überörtliche Rechnungsprüfung gerade dazu diene, z. B. durch Aufzeigen von Einsparpotenzialen Hinweise zur Stärkung der Finanzautonomie zu geben. Die Organe der überörtlichen Rechnungsprüfung könnten den Vollzug ihrer Prüfungsfeststellungen durch die Kommune nicht erzwingen; deren Eigenverantwortlichkeit werde nicht berührt. Die Rechtsaufsicht entscheide aufgrund der Prüfungsberichte, ob, in welchem Umfang und in welcher Weise ein Tätigwerden veranlasst sei. Die Heranziehung der kommunalen Körperschaften zu den Kosten der überörtlichen Prüfung stelle ebenfalls keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar; die Finanzausstattung der Kommunen werde angesichts der Gebührensätze des BKPV und eines in der Regel vierjährigen Prüfungsturnus nicht in Frage gestellt. Die körperschaftliche Struktur des BKPV biete seinen Mitgliedern Möglichkeiten, gezielt Qualitätsverbesserungen ihrer Verwaltungen durch Prüfung und Beratung anzustoßen.

Mit Beschluss vom 10. September 2013 wurde der BKPV zum Verfahren beigeladen.

Mit Urteil vom 20. November 2013 wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klage ab. Sie sei als Anfechtungsklage zulässig, da der Zuweisungsbescheid einen Verwaltungsakt in Form eines außenwirksamen Organisationsakts darstelle, durch den der Kläger als eigenständige Körperschaft gegen seinen Willen Mitglied im BKPV mit den damit verbundenen Pflichten, insbesondere Zahlungspflichten werde; ihm werde damit eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Die Klage sei aber unbegründet, da der Bescheid vom 2. November 2012 rechtmäßig sei. Die für die Zuweisung an den BKPV maßgeblichen Rechtsnormen seien nicht verfassungswidrig. Art. 105 GO sehe in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benenne zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung könne darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt bzw. diese beauftragt werde, sich intensiv mit der Finanzsituation der Kommune zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen Grundlage für aufsichtliches Einschreiten sein könnten. Bei Bejahung eines Eingriffs werde jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Dabei stehe dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen ziele auf ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Die Aufteilung der Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane, bei der tendenziell auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts abgestellt werde, und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien verstießen weder gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Aus Art. 28 Abs. 2 GG lasse sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich staatlicher Behördenzuständigkeiten entnehmen. Vorliegend gehe es nur um Änderungen in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans; der Prüfungsturnus, die Prüfungsgegenstände, die Art der Prüfung und die Prüfungsmaßstäbe würden dabei nicht geändert. Soweit dennoch Veränderungen einträten, beruhten diese nur auf einer unterschiedlichen Prüfungspraxis des BKPV im Vergleich zu den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden mit (an einem bestimmten Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen seien, begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Schwellenwert von 5.000 Einwohnern sei auch in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten; er bilde ein geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzuwendenden Standard zu umschreiben. Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft einer Gemeinde im BKPV vorsehe, begegne dies unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zur sog. Zwangsmitgliedschaft in öffentlich-rechtlichen Verbänden keinen Bedenken. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen sei eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates. In der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband sei ein milderer Eingriff zu sehen als in der Wahrnehmung von Aufgaben durch den Staat. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlich-rechtlichen Verbänden seien nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten stehe der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim BKPV ein Mehr an Gegenleistungen entspreche, sei schwer auszumachen. Es sei nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornehme, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der BKPV erhalte neben Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine staatliche Zuweisung. Selbst wenn unterstellt würde, dass den Kommunen aufgrund zusätzlicher Kosten ein Kostenerstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften zustehe, hänge davon nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls halte sich ein Mehr an Kosten für die dem BKPV zugewiesenen Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung. Die maßgeblichen Normen des Prüfungsverbandsgesetzes seien eine taugliche Rechtsgrundlage auch für eine großflächige Zuweisung im Rahmen eines Reformvorhabens; ein Reformgesetz sei für die gegenwärtigen Reformschritte nicht erforderlich. Die Zuweisungen an den BKPV seien in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt sei formell rechtmäßig; dem Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren erfolgten Ergänzung und Vertiefung genügt. Der Beklagte habe den Kläger gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG als Mitglied des BKPV bestimmen dürfen. Diese Norm sei dahin zu verstehen, dass bei Vorliegen eines Regelfalls eine Zuweisung zwingend zu erfolgen habe; bei einem Ausnahmefall stehe dies im Ermessen des StMI. Die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, habe die den Ausnahmefall begründenden Umstände vorzutragen; bei Unerweislichkeit trage sie die materielle Beweislast. Im Rahmen der Prüfung des Ausnahmefalls seien auch Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts zu berücksichtigen. Eine Ausnahme liege vor, wenn bei Berücksichtigung der Gesamtumstände die besonderen Umstände des Einzelfalls so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abwichen, dass die Regelzuweisung zum BKPV als verfehlt erscheine. Der Beklagte habe zu Recht einen Ausnahmefall verneint. Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts oder sonstige Umstände sprächen nicht für einen Ausnahmefall. Der aktuelle Bericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle über die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung zeige bereits aufgrund der Prüfungsdauer die Umfänglichkeit des Prüfungsgeschäfts. Die Feststellungen des Prüfers zeigten auch keine unterdurchschnittliche Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte. Allein daraus, dass die Gemeinde nur knapp über 5.000 Einwohner habe, ergebe sich noch kein Ausnahmefall. Auch die weiter geltend gemachten Gründe deuteten auf keinen atypischen Einzelfall hin, sondern lägen überwiegend landesweit vor. Die geringe Zahl der Einrichtungen und Beteiligungen des Klägers sowie der Umstand, dass er den Haushalt nicht doppisch führe, ergäben noch keine gravierende Abweichung von der Standardgemeinde über 5.000 Einwohner.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt. Er beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.

Zur Begründung wird das bisherige Vorbringen wiederholt und vertieft. Art. 3 PrVbG genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Eingriffsnormen, da dessen undifferenzierte Vorgaben dem StMI einen praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen eröffneten. Nachvollziehbare, eindeutige und verbindliche Vorgaben, unter welchen Voraussetzungen eine Zuweisung erfolgen dürfe, kenne das Gesetz nicht. Stattdessen werde die Entscheidung in das Gutdünken des StMI gestellt. Den gesetzlichen Regelungen lasse sich nicht entnehmen, anhand welcher Kriterien sich der Umfang bzw. die Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte bemessen sollten. Es bleibe unklar, welche Maßstäbe insoweit anzulegen seien und ab welcher Art von Prüfungspositionen die Schwelle zwischen verschiedenen „Schwierigkeitsgraden“ überschritten sein solle. Nicht hinreichend definiert sei, was unter den Begriff „anfallende Prüfungsgeschäfte“ zu fassen sei. Bei weitem zu allgemein sei auch die Anforderung, das StMI habe „besondere Rücksicht“ zu nehmen. Ob das bloße Abstellen auf die Einwohnerzahl in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein geeignetes Kriterium darstelle, sei zweifelhaft. Die insoweit vom Verwaltungsgericht angeführten Beispiele eigneten sich nicht als Ansatzpunkt, weil sie Regelungen beträfen, bei denen die Einwohnerzahl tatsächlich das maßgebliche Kriterium sein könne, z. B. bei der Zahl der Gemeinderatsmitglieder. Dagegen komme der Einwohnerzahl in Bezug auf die haushaltsbezogenen Prüfungsgeschäfte nur sehr begrenzte Bedeutung zu. So gebe es kleinere Kommunen mit zahlreichen Kommunalunternehmen, deren Prüfungsgeschehen bei weitem umfangreicher seien als bei größeren Gemeinden, die kaum kostenrechnende Einrichtungen betrieben. Auch die Frage, ob ein Haushalt doppisch oder kameralistisch geführt werde, habe maßgebliche Auswirkungen. Es fehle an jeglicher Konkretisierung, wann bzw. über welchen Zeitraum das 5000-Einwohner-Kriterium erfüllt sein müsse; aus der Regelung sei nicht ersichtlich, wann der maßgebliche Zeitpunkt für die diesbezügliche Prüfung vor einer etwaigen Zuweisungsentscheidung sein solle. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG verstießen auch gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht und das Willkürverbot. Dass die Anordnung einer generellen überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliege, begründe noch nicht die Rechtmäßigkeit einzelner Zuweisungen an den BKPV im Sinne einer Zwangsmitgliedschaft. Während eine kommunale Körperschaft bei einer Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle lediglich hinnehmen müsse, von einem anderen Rechtsträger in Bezug auf die Finanzhoheit kontrolliert zu werden, müsse sie bei einer Zuweisung zum BKPV zusätzlich zwingend diesem Verband beitreten. Darin liege kein milderer, sondern ein stärkerer Rechtseingriff als bei einer Aufgabenwahrnehmung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Aufgrund der notwendigen Unabhängigkeit der Prüfer werde eine Kontrolle durch den BKPV nicht als weniger einschneidend empfunden. Auch mitgliedschaftlich seien die Einflussmöglichkeiten der Kommunen auf den BKPV aufgrund der Vielzahl der Mitglieder und der eindeutigen gesetzlichen Vorgaben bestenfalls marginal. In der Praxis stützten sich die Aufsichtsbehörden in der Regel auf die Ergebnisse der Rechnungsprüfung durch das Prüfungsorgan. Die faktische Bedeutung der Rechnungsprüfung im Bereich der Kommunalaufsicht sei mithin weit größer, als dies der Gesetzeswortlaut nahelege. Die Rechnungsprüfung habe es in der Hand, die Meinungsbildung der Aufsichtsbehörde von Anfang an maßgeblich zu beeinflussen. Die Regelung in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI über die Mitgliedschaft im Prüfungsverband bestimme, greife zu weitgehend in das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein. Zur finanziellen Autonomie müsse auch das Recht gezählt werden, nur insoweit durch staatliche oder anderweitige Kontrollen beeinträchtigt zu werden, wie dies aus anerkennenswerten Gründen unbedingt erforderlich sei. Dem widerspreche es, wenn dem StMI ohne nachprüfbare Voraussetzungen die Möglichkeit eingeräumt werde, faktisch frei über eine mit weiteren Nachteilen verbundene Zuordnung der Gemeinden zum BKPV zu bestimmen. Das Interesse des Staates an der überörtlichen Rechnungsprüfung erschöpfe sich in der Schaffung und Ausgestaltung der hierfür zuständigen Institutionen; welches der von ihm selbst geschaffenen Organe die Prüfung bei der einzelnen Gemeinde letztlich durchführte, berühre den Kreis schützenswerter staatlicher Interessen nicht mehr. Unabhängig von der Verfassungswidrigkeit der genannten Normen könne von einem Konsens dahingehend, dass eine generelle Umschichtung des Großteils der Gemeinden zum BKPV notwendig sei, entgegen den Aussagen des Verwaltungsgerichts keine Rede sein. Um rein politische Forderungen handle es sich auch bei den Aussagen des ORH, der apodiktisch ohne Diskussion von Alternativen die gänzliche oder weitgehende Zerschlagung der staatlichen Rechnungsprüfung und die vollumfängliche Übertragung auf den PKPV anstrebe. Es sei durchaus zweifelhaft, ob die in Art. 105 GO angelegte Koexistenz zweier Prüfungsorgane diesen „Reformkurs“ tatsächlich tragen könne. Eine faktische Reduzierung der staatlichen Rechnungsprüfung bis zur Bedeutungslosigkeit sei jedenfalls nicht mehr vom Gesetzeswortlaut gedeckt. Der Zuweisung an den BKPV stehe auch entgegen, dass der Kläger durch sie bedeutend höheren Kosten ausgesetzt wäre, denen keine Kompensation gegenüber stünde. Ob auch die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zukünftig angehoben würden, sei völlig ungewiss und ändere nichts daran, dass der Kläger aktuell von den höheren Kosten beim BKPV betroffen wäre. Die pauschale Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Mehrkosten würden sich in einer vertretbaren Größenordnung halten, sei unzutreffend. Schon in Bezug auf die reinen Stundensätze lägen die Gebühren beim BKPV um mindestens 43% höher als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Hinzu kämen weitere Kostenpunkte nach § 5 der Haushaltssatzung des BKPV sowie Mitgliedsbeiträge. Diese beträchtlichen Mehrkosten hätten erhebliche Beeinträchtigungen für den Haushalt des Klägers zur Folge. Gegenleistungen stünden dem nicht gegenüber, da die Aufgabenzuweisung für den BKPV in Art. 2 Abs. 1 bis 4 PrVbG in den maßgeblichen Teilen derjenigen für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen in § 9 KommHV entspreche. Die zuverlässige und rechtzeitige Aufdeckung von Einsparpotenzialen sei durch die kompetente Prüfung bei der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts ebenfalls gewährleistet. Zudem müssten sich bei einer Zuweisung die Prüfer des BKPV zunächst umfassend in den Haushalt des Klägers einarbeiten. Eine Ortskenntnis, wie sie die Prüfer des zuständigen Landratsamts hätten, bestehe beim BKPV nicht, wie sich an dessen vergleichsweise zentralistischer Struktur und den oftmals sehr umfangreichen abgerechneten Dienstreisen seiner Prüfer zeige. Gerade bei kleineren Körperschaften wie dem Kläger sei die Kenntnis lokaler Besonderheiten ein entscheidender Aspekt. Aus der jahrzehntelangen erfolgreichen Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle und der Rechtsaufsicht erwüchsen besondere Vorteile, die durch die vermeintlich größere Spezialisierung der Prüfer des BKPV nicht kompensiert werden könnten. Es gebe ohnehin keine Anhaltspunkte dafür, dass beim BKPV ein überlegener Sachverstand vorgehalten werde. Während der ständig wechselnd eingesetzte Mitarbeiterstab des BKPV nur über generelle Entwicklungen der bayerischen Kommunen Kenntnis haben könne, erwachse beim örtlich zuständigen Landratsamt über die Jahre zwangsläufig ein umfassendes Wissen in Bezug auf die jeweilige Körperschaft. Die Kooperation zwischen Kommunalaufsicht und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle unter dem gemeinsamen Dach des Landratsamtes habe erhebliche Synergieeffekte zur Folge. Der Kläger habe nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG nicht zum Mitglied des BKPV bestimmt werden dürfen; dem stünden der nur geringe Umfang und die mindere Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte entgegen. Es sei verfehlt anzunehmen, dass Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern zwingend dem BKPV zuzuweisen seien, wenn nicht die Gemeinde einen Ausnahmefall beweisen könne. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG entfalte nur eine allgemeine Vermutungswirkung dahingehend, dass ab 5.000 Einwohnern oftmals ein Umfang und eine Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte erreicht seien, die unter normalen Umständen eine Zuweisung zum BKPV rechtfertigen könnten. Den vom Verwaltungsgericht geforderten Gegenbeweis, dass die Prüfungsgeschäfte im Vergleich zu einer Standardgemeinde von atypischer Einfachheit oder Kürze seien, könne die betroffene Kommune schlechthin nicht erbringen; eine solch strikte Bindung sei auch vom Gesetzgeber nicht gewollt. Der Kläger liege am untersten Rand der 5.000 Einwohner-Grenze, Anhaltspunkte für besonders umfangreiche oder diffizile Haushaltspositionen gebe es bei ihm nicht. Die Zuweisungsentscheidung sei auch deshalb rechtswidrig, weil er Mitglied einer VG sei, die wie auch die darin zusammengefassten weiteren Mitgliedsgemeinden entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG dem BKPV zugewiesen werden dürften. In einer solchen Situation sei auch bei einer Mitgliedsgemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern auf die Zuweisung zu verzichten. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Prüfungsökonomie als ein dem Umfang und der Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte gleichgestelltes Entscheidungskriterium gelten könne. In Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG werde nicht zwischen Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften oder Zweckverbänden unterschieden und auch nicht nach der jeweiligen organisatorischen Einbindung gefragt. Das Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung zeige, dass der Gesetzgeber nur die Prüfungsgeschäfte selbst als maßgebliche Entscheidungsgrundlage angesehen habe. Mit dem in Art. 3 Abs. 3 PrVbG verwendeten Begriff der „anfallenden Prüfungsgeschäfte“ könnten nur die Prüfungsgeschäfte bei der jeweiligen kommunalen Körperschaft selbst gemeint sein. Es sei auch nicht richtig, dass eine einheitliche Zuweisung aller Körperschaften an den BKPV zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfungen und zur Vermeidung von Doppelprüfungen beitragen würde. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass dem BKPV oder der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle die Rechnungs- oder Kassenprüfung bei einer zur VG gehörenden Körperschaft unmöglich würde, weil auf prüfungsrelevante Informationen kein Zugriff bestünde. Die angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit könne auch dadurch erreicht werden, dass alle Verbundkörperschaften einschließlich der Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern weiterhin der staatlichen Rechnungsprüfung unterfielen. Dadurch werde sogar eine beschleunigte Abstimmung mit der Rechtsaufsicht ermöglicht.

Der Beklagte beantragte,

die Berufung zurückzuweisen.

Mit Bescheiden vom 2. November 2012 seien landesweit 241 Körperschaften zu Mitgliedern im BKPV bestimmt worden, von denen 66 dagegen Klage erhoben hätten. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und 6, Abs. 3 PrVbG entsprächen dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot; die Notwendigkeit der Auslegung der Begriffe „anfallende Prüfungsgeschäfte“ und „Umfang und Schwierigkeit“ ändere daran nichts. Von einem praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen könne keine Rede sein. Nach dem Willen des Gesetzgebers seien Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht das einzige Entscheidungskriterium; angesichts des Normzwecks seien alle im Rahmen des Organisationsermessens zu berücksichtigenden Umstände ein zulässiges Kriterium. Bisher seien einschließlich der am 2. November 2012 ergangenen Zuweisungsentscheidungen erst 722 von insgesamt 2.031 kreisangehörigen Gemeinden, 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften und 759 von 1.501 Schul- und Zweckverbänden Mitglieder des BKPV; damit habe das StMI die nach gegenwärtiger Gesetzeslage bestehenden Möglichkeiten ausgeschöpft. Gegen die Zwangsmitgliedschaft im BKPV bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch die getroffenen Einzelentscheidungen seien rechtmäßig. Die Zuweisungen seien nicht pauschal erfolgt, sondern nach sorgfältiger Prüfung der jeweiligen Rechtsgrundlagen. Dabei seien u. a. alle 61 doppisch buchenden kommunalen Körperschaften dem BKPV zugewiesen worden. Hinsichtlich des Kostenarguments sei darauf hinzuweisen, dass schon in der Gesetzesbegründung (LT-Drs 8/5706) zum Ausdruck komme, dass die angestrebte vertiefte Prüfung insgesamt höhere Ausgaben erwarten lasse. Dem stehe gegenüber, dass eine gute Prüfung sich wegen der durch sie ermöglichten Korrekturen selbst trage. Sowohl der BKPV als auch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien gesetzlich gehalten, kostendeckend zu arbeiten. Aufgrund einer Neukalkulation würden bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen demnächst die Stundensätze für Prüfer auf 54 Euro und für Prüfungsgehilfen auf 41 Euro erhöht. Die unterschiedliche Höhe der Gebühren (beim BKPV ergänzt durch Mitgliedsbeiträge) resultiere aus der unterschiedlichen Organisation der beiden Prüfungseinrichtungen. Die praktische Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte zeige, dass die Durchführung der überörtlichen Rechnungsprüfung durch den BKPV zu keinen Schwierigkeiten geführt habe. Es würden möglichst ortsnah wohnende Prüfer eingesetzt; dies gewährleiste eine unabhängige und zugleich von örtlichen Kenntnissen geprägte Prüfung. Auch wenn die Prüfer der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle noch ortsnäher seien und die zu prüfenden Sachverhalte und die handelnden Personen besser kennten, ersetze dies nicht die bei komplexen Sachverhalten erforderlichen Fachkenntnisse, die der „Einzelkämpfer“ am Landratsamt nicht haben könne. Zudem sei eine allzu große persönliche Vertrautheit für die notwendige Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht immer förderlich. Die in der Berufungsbegründung vorgetragene „jahrzehntelange erfolgreiche Zusammenarbeit“ mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle sei nicht nachvollziehbar angesichts der Tatsache, dass 18 bis 19 Jahre lang keine Rechnungsprüfung stattgefunden habe. Das Konnexitätsprinzip (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 BV) sei durch die Zuweisung nicht berührt, da hierdurch auf die Aufgaben der kommunalen Körperschaften nicht eingewirkt werde; der Aufgabenbestand und die Anforderungen an die Aufgabenerfüllung blieben unverändert. Zudem bestehe nach Art. 83 Abs. 3 Satz 2 BV eine Ausgleichspflicht nur bei einer wesentlichen Mehrbelastung, die hier nicht vorliege. Bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern liege nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein Regelfall vor, so dass nach der Struktur der Rechtsnorm eine Zuweisung zwingend erfolgen müsse und nur im Ausnahmefall ein Ermessen des StMI bestehe. Nach anderer Lesart sei die Norm als intendierte Ermessensvorschrift entsprechend einer Soll-Regelung zu verstehen. In beiden Auslegungen komme es darauf an festzustellen, ob ein Regelfall vorliege, wobei dies gerichtlich voll überprüfbar sei. Die Normierung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses führe zu einer Umkehr der Darlegungs- und Beweislast, so dass die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, entsprechende Umstände vorzutragen habe. In der 5.000-Einwohner-Grenze liege ein sachgerechtes Kriterium, weil sich daraus Rückschlüsse auf die üblicherweise zu bewältigenden Aufgaben ergäben. Ab der gleichen Grenze seien Bürgermeister in der Regel Beamte auf Zeit (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 GO); dies sei ein Indiz dafür, dass die Gemeinde eine Größenordnung erreicht habe, bei der die Aufgaben nicht mehr „nebenbei“ erledigt werden könnten. Bei Gemeinden, deren Einwohnerzahl zum Stichtag 31.12.2006 über 5.000 Einwohnern gelegen, sich mittlerweile aber auf unter 5.000 Einwohner verringert habe, sei von einer Zuweisung vorläufig grundsätzlich abgesehen worden. Dass eine Gemeinde mit über 5.000 Einwohnern Mitglied in einer VG sei, könne kein Ausnahmekriterium sein, weil dann die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen auch für solche Gemeinden mit umfangreichem und schwierigem Prüfungsstoff zuständig wären. Um den gezielten Aufbau spezifischen Sachverstands beim BKPV zu ermöglichen, seien ihm auch die kommunalen Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung zugewiesen worden. Hinsichtlich der Verwaltungsgemeinschaften ergebe sich aus den Gesetzgebungsmaterialien eindeutig, dass der Gesetzgeber eine einheitliche Prüfungszuständigkeit für die VG und deren Mitgliedsgemeinden habe erreichen wollen. Tatsächlich seien auch in der Vergangenheit - mit einer (mittlerweile bereinigten) Ausnahme - nur Verwaltungsgemeinschaften mit allen ihren Mitgliedsgemeinden dem jeweils zuständigen Prüfungsorgan zugewiesen worden. Da eine VG, der eine Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern angehöre, nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 VGemO deren Aufgaben im eigenen Wirkungskreis als Behörde der jeweiligen Mitgliedsgemeinde nach deren Weisung ausführe, hätten Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte zwangsläufig das gleiche Niveau wie bei der betreffenden Gemeinde. Dass der Kläger eine kameralistische und keine doppische Buchführung betreibe, entspreche dem Normalfall und begründe keine Atypik. Er betreibe neben der Entwässerungseinrichtung Friedhöfe, einen Bauhof, eine Bücherei, mehrere Feuerwehren und eine Erdaushubdeponie; er erhebe Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge sowie Hundesteuer und verfüge über Ortsrecht im üblichen Umfang. Für strukturelle Besonderheiten, die ein Abweichen von der Regelvermutung nahe legen würden, sei nichts ersichtlich.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Bescheid vom 2. November 2012 zu Recht abgewiesen.

I.

Die gegen die Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) erhobene Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) ist zulässig. Die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern (StMI - nunmehr StMIBV) in Bescheidsform erlassene Verfügung, mit welcher der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt wurde, stellt eine statusbegründende Einzelfallregelung im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dar, die gegenüber dem Kläger ebenso wie gegenüber dem nach § 65 Abs. 2 VwGO beigeladenen BKPV unmittelbare Rechtswirkung entfaltet. Dass die Mitgliedschaftsbestimmung nicht schon mit Erlass des Bescheids wirksam wird, sondern - wie typischerweise bei verwaltungsinternen Organisationsakten - erst mit der Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung oder zu einem dort bestimmten anderen Zeitpunkt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 des G. über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139, zuletzt geändert mit G.v. 20.12.2011, GVBl. S. 689 - PrVbG), steht der Qualifizierung als Verwaltungsakt nicht entgegen (a. A. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Art. 105 Erl. 4.2). Denn die genannte Vorschrift legt nur fest, ab wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll („innere Wirksamkeit“); sie ändert demnach nichts daran, dass die - den Verwaltungsakt kennzeichnende - Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten („äußere Wirksamkeit“) nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn. 164 ff.).

Der Kläger ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Er macht geltend, durch den angegriffenen Zuweisungsbescheid in seinem verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. 11 Abs. 2 BV) verletzt zu sein. Zwar können sich Gemeinden und Gemeindeverbände nicht gegen bloße Zuständigkeitsänderungen innerhalb der staatlichen Aufsicht zur Wehr setzen, wenn dadurch die Reichweite der Aufsicht nicht erweitert wird (BVerfG, B. v. 21.6.1988 - 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 - BVerfGE 78, 331/340 ff. = NVwZ 1989, 45). Die angeordnete Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die daraus kraft Gesetzes folgende Beitrags- und Gebührenpflicht berührt aber die kommunale Organisations- und Finanzhoheit, so dass insoweit eine Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheint. Unabhängig von dem hiernach in Betracht kommenden verfassungsunmittelbaren Abwehranspruch kann sich der Kläger auch auf das Nichtvorliegen der in Art. 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Anordnung einer Mitgliedschaft im BKPV berufen, da diese einfachgesetzlichen Bestimmungen den betroffenen kommunalen Körperschaften ebenfalls eine eigene wehrfähige Rechtsposition vermitteln (a. A. Hölzl/Hien/Huber, a. a. O.).

II.

Die Anfechtungsklage ist aber unbegründet, da der angegriffene Bescheid des StMI vom 2. November 2012 nicht rechtswidrig ist und den Kläger daher nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Der angegriffene Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig ergangen. Die Zuständigkeit des StMI ergab sich aus Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG. Der Kläger wurde ebenso wie der BKPV zu der beabsichtigten Zuweisung vorher gehört (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG, Art. 3 Abs. 3 Satz 5 PrVbG). Inwieweit auch die kommunalen Spitzenverbände angehört wurden, kann hier offen bleiben, da es sich trotz der großen Zahl ähnlicher Einzelbescheide um keine „allgemeine Regelung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 PrVbG handelte. Dem angegriffenen Bescheid war auch gemäß Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG eine einzelfallbezogene Begründung beigefügt. Ob die darin genannten Gründe für die Annahme eines Regelfalls im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ausreichend waren, bedarf an dieser Stelle keiner Prüfung. Die Tragfähigkeit der Begründung ist keine Frage des verfahrensrechtlichen Begründungserfordernisses, sondern allein der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (BVerwG, U. v. 29.09.1998 - 1 C 8/96 - NJW 1999, 303; BayVGH, U. v. 25.7.2013 - 4 B 13.727 - BayVBl. 2014, 210 m. w. N.).

2. Der Bescheid ist auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die der Zuweisungsentscheidung zugrunde gelegten Rechtsnormen sind verfassungsgemäß (a); ihre Handhabung durch das StMI im konkreten Fall lässt keine Rechtsfehler erkennen (b).

a) Die Vorschriften, nach denen die Gemeinden und ihre rechtlich selbstständigen Zusammenschlüsse einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung unterliegen, sind mit dem Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung vereinbar (aa). Das Gleiche gilt für die gesetzliche Ermächtigung, diese Prüfungsaufgabe durch einen ministeriellen Einzelakt auf den BKPV zu übertragen, indem Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen ihren Willen zu dessen Mitgliedern bestimmt werden können (bb).

aa) An der grundsätzlichen Zulässigkeit einer obligatorischen überörtlichen Finanzkontrolle der Gemeinden und gemeindlichen Verbandskörperschaften (Art. 105 f. GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG) bestehen keine Zweifel.

Der an eine Behörde des Freistaats ... (staatliche Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts) oder an einen anderen externen Hoheitsträger (BKPV, § 1 Abs. 1 PrVbG) erteilte gesetzliche Prüfungsauftrag dürfte zwar, soweit er die betroffenen Gemeinden zur Duldung und zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 105, 106 Abs. 6 GO), das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG und Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantierte Selbstverwaltungsrecht berühren, das im Rahmen der Finanzhoheit auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) und die selbstständige Verwaltung des Gemeindevermögens (Art. 12 Abs. 2 Satz 1, Art. 83 Abs. 1 BV) umfasst (offen gelassen in BVerfG, B. v. 7.9.2010 - 2 BvF 1/09 - BVerfGE 127, 165 Rn. 119 = NVwZ 2010, 1549). Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie besteht jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV), so dass gesetzlich normierte Prüfungsbefugnisse gegenüber den Gemeinden zulässig sind, wenn sie einem legitimen öffentlichen Interesse dienen und die kommunalen Befugnisse zur Finanzplanung und Haushaltsführung nicht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigen (vgl. auch SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf. 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057).

Eine über die fortlaufende innergemeindliche Selbstkontrolle (Art. 103 f. GO) hinausgehende externe Rechnungs- und Kassenprüfung, die insbesondere die Einhaltung der Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung zum Gegenstand hat (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO), liegt im Interesse der Allgemeinheit an einem effizienten Einsatz öffentlicher Finanzmittel (vgl. Müller, NVwZ 1993, 334 ff.; Wallmann, DVBl. 2000, 1185/1186; Albers in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 37 Rn. 6 m. w. N.). Da die Organe der überörtlichen Finanzkontrolle bei festgestellten Mängeln über keine eigenen Korrektur- oder Sanktionsinstrumente verfügen, sondern allenfalls die Rechtsaufsichtsbehörden informieren können (vgl. BGH, U. v. 5.6.2008 - III ZR 225/07 - BGHZ 177, 37 Rn. 16 = NVwZ-RR 2008, 671 m. w. N.), kann ihre Prüfungstätigkeit nicht als schwerwiegender oder gar unzumutbarer Eingriff in die finanzwirtschaftliche Handlungsfreiheit der Gemeinden angesehen werden. Auch die mit den Prüfungsfeststellungen und etwaigen Verbesserungsvorschlägen verbundene faktische Einflussnahme auf das Entscheidungsverhalten der örtlichen Funktionsträger stellt keine unverhältnismäßige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung dar (Wallmann, a. a. O., 1188 f.; a. A. Wieland, DVBl. 1999, 1470/1473). Als eine spezielle Form der staatlich organisierten Aufsicht über die Kommunen kann die überörtliche Finanzkontrolle - im Unterschied zur örtlichen Rechnungsprüfung (Art. 103 f. GO) - nach heutigem Verständnis auch nicht (mehr) als eine originäre Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG angesehen werden, die nur von den Gemeinden selbst oder von einer aus Kommunen gebildeten Verbandskörperschaft (wie dem BKPV) erfüllt werden dürfte (so aber Wieland, a. a. O., 1475 ff.). Solange die Einschätzungsprärogative der einzelnen Gemeinden hinsichtlich der Aufgaben- und Mittelauswahl gewahrt bleibt und die Berichte des überörtlichen Prüfungsorgans lediglich feststellenden und empfehlenden Charakter haben, ohne sich zu einer - in Selbstverwaltungsangelegenheiten unzulässigen - „Einmischungsaufsicht“ zu entwickeln (vgl. dazu BVerfG, B. v. 21.6.1988 - BVerfGE 78, 331/341 = NVwZ 1989, 45), ist daher gegen diese externe Prüfung, deren Ergebnisse primär den Kommunen zugute kommen, von Verfassungs wegen nichts einzuwenden (ebenso Albers, a. a. O., Rn. 6 und 41 ff.).

bb) Es bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass neben den bereits unmittelbar kraft Gesetzes zu Mitgliedern des BKPV erklärten kreisfreien Städten, Großen Kreisstädten, Landkreisen und Bezirken (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 PrVbG) die gesetzliche Möglichkeit geschaffen wurde, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften vom StMI im Einzelfall zu Prüfungsverbandsmitgliedern zu bestimmen (Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG). Eine solche Zwangsmitgliedschaft stellt weder einen Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht dar (1), noch unterliegt sie einem förmlichen Gesetzesvorbehalt (2). Die für die Zuweisung zum BKPV normierten gesetzlichen Voraussetzungen genügen im Übrigen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen (3) und können auch ihrem Inhalt nach nicht als sachwidrig angesehen werden (4).

(1) In der Bestimmung einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV liegt kein unzulässiger Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der Organisations- und Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV).

Zur gemeindlichen Organisationshoheit gehört zwar auch die Befugnis, darüber zu befinden, ob bestimmte kommunale Aufgaben eigenständig oder gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen werden und ob hierzu gemeinsame Institutionen gegründet werden (vgl. BVerfG, U. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331/361 = NVwZ 2008, 183 m. w. N.; B. v. 27.11.1986 - 2 BvR 1241/82 - NVwZ 1987, 123). Diese sog. Kooperationshoheit, die neben der Freiheit zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse auch einen grundsätzlichen Schutz vor Zwangsverbandsbildungen und der darin liegenden partiellen „Aufgabenentörtlichung“ umfasst (vgl. Löwer in v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, 6. Aufl., Art. 28 Rn. 81 ff.), ist hier aber nicht unmittelbar berührt. Denn bei der überörtlichen Finanzkontrolle handelt es sich nicht um eine ursprünglich von der Gemeinde zu erfüllende Aufgabe, die sie durch die unfreiwillige Mitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband verlieren würde. Erfolgt keine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG zum BKPV, so sind für die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen nicht die einzelnen Gemeinden bzw. Verwaltungsgemeinschaften zuständig, sondern die bei den Landratsämtern bestehenden staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG). Mit der Bestimmung zu Mitgliedern eines überörtlich zuständigen Prüfungsverbands wird also den betreffenden Kommunen kein bisheriger Gegenstand ihrer Verwaltungs- und Organisationsbefugnisse entzogen; sie werden lediglich zur Erfüllung einer zwar auch sie betreffenden, jedoch über ihren lokalen Bezugsrahmen weit hinausgehenden öffentlichen Aufgabe mit herangezogen.

Eine solche Inpflichtnahme einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften durch verbindliche Zuweisung zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft stellt zwar ebenfalls einen Eingriff in die kommunale Organisationshoheit dar. Dieser ist aber nicht an den vergleichsweise strengen Erforderlichkeitsvoraussetzungen zu messen, die in der Verfassungsrechtsprechung und Teilen der Literatur an die Übertragung von gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben auf öffentlich-rechtliche Zwangsverbände gestellt werden (hierzu Löwer, a. a. O., Rn. 82 m. w. N.). Es gelten stattdessen die allgemeinen Anforderungen an gesetzliche Organisationsregelungen im Bereich der Kommunen. Danach steht den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein gewisser organisatorischer Freiraum zu, der einer umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung entgegensteht (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/238 = NVwZ 1995, 677). Mit seinen organisationsrechtlichen Vorgaben darf der Gesetzgeber den Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht aushöhlen, z. B. durch eine zu hohe Regelungsdichte; er muss darüber hinaus auch schon im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs dafür sorgen, dass den Gemeinden ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verbleibt (BVerfG, a. a. O., 238 ff.).

Gemessen an diesen Vorgaben ist die in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit der Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften an den BKPV nicht zu beanstanden. Sie dient ersichtlich dem Zweck, in bestimmten Einzelfällen die Aufgabe der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter zu entziehen und sie auf eine landesweit tätige öffentlich-rechtliche Körperschaft zu übertragen, die eigene Beamte und sonstige Bedienstete beschäftigt (Art. 1 Abs. 2 PrVbG), bei ihren Prüfungsgeschäften unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist (Art. 2 Abs. 5 PrVbG), ihre Rechtsverhältnisse durch Satzung regelt (Art. 4 Abs. 3 PrVbG) und sich durch Beiträge, Gebühren und Umlagen ihrer Mitglieder sowie jährliche Zuweisungen aus dem Staatshaushalt finanziert (Art. 5 PrVbG). Ob der BKPV angesichts dieser besonderen organisatorischen Gestaltung in vergleichbarer Weise wie die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen oder sogar besser als diese geeignet ist, die überörtlichen Prüfungen insbesondere bei kleinen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden und bei Verwaltungsgemeinschaften vorzunehmen, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht näher aufgeklärt werden. Denn zum einen kommt dem parlamentarischen Gesetzgeber bei der Frage, ob die von ihm gewählten Mittel zur Erreichung der erstrebten Ziele geeignet sind, ein weiter Einschätzungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. BVerfG, B. v. 18.7.2000 - 2 BvR 1501/91 - NVwZ 2001, 66 m. w. N.). Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass für kommunale Organisationsfragen nicht etwa ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde gilt, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/240 = NVwZ 1995, 677). Die Verfassung setzt vielmehr eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen eigene Vorstellungen zugrunde zu legen. Staatliche Vorgaben für die kommunale Organisation können demgemäß z. B. mit dem allgemeinen Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder mit dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden (BVerfG, a. a. O., 240). Bei derartigen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber zudem typisieren; er braucht also nicht jeder einzelnen Gemeinde und auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden gesondert Rechnung zu tragen; dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter der Regelung (BVerfG, a. a. O.,241 m. w. N.).

Angesichts dieser umfassenden Regelungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers kann gegen die Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG nicht eingewandt werden, dass die Entscheidung über die Auswahl des für die überörtliche Rechnungsprüfung jeweils zuständigen Organs grundsätzlich der zu prüfenden Gemeinde überlassen bleiben müsse, da es sich um eine die kommunale Organisationshoheit betreffende Frage handle. Ebenso wenig kann eine an grundrechtlichen Maßstäben orientierte Eingriffsprüfung verlangt werden, bei der die Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der getroffenen Regelung im Einzelnen nachgewiesen werden müsste. Denn bei der Ermächtigung des StMI, einzelne Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen, handelt es sich um keinen gesetzlichen Eingriff in eine originäre Rechtsposition der Kommunen, sondern um eine auf der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV beruhende „rahmensetzende“ Bestimmung, mit welcher der parlamentarische Gesetzgeber sein kommunalverfassungsrechtliches Grundkonzept zur Geltung bringt. Die Zwangsmitgliedschaft in der überörtlichen Verbandskörperschaft berührt keine identitätsbestimmenden Merkmale der kommunalen Eigenverantwortung; sie betrifft vorrangig die administrative und nicht die bürgerschaftlich-demokratische Dimension der gemeindlichen Selbstverwaltung (vgl. zur zwangsweisen Zuordnung von Gemeinden zu einer VG BVerfG, B. v. 19.11.2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1/17 = NVwZ 2003, 850).

Aus den gleichen Gründen liegt in der Regelung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG auch kein unzulässiger Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Diese gewährleistet zwar, dass den Kommunen das eigenverantwortliche Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens nicht aus der Hand genommen wird. Die Finanzhoheit ist aber nicht schon dadurch betroffen, dass den Gemeinden einzelne kostenträchtige Aufgaben oder Pflichten auferlegt werden (BVerfG, B. v. 7.1.1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520 m. w. N.). Auch die mit der Zwangsmitgliedschaft im BKPV verbundene Verpflichtung zur Zahlung von Beiträgen, Gebühren und Auslagen berührt daher noch nicht das finanzielle Selbstverwaltungsrecht der betreffenden Gemeinden.

Ob die kommunale Selbstverwaltungsgarantie über eine eigenständige Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft hinaus auch eine angemessene Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung umfasst, ist bislang nicht abschließend geklärt (offen gelassen von BVerfG, B. v. 9.3.2007 - 2 BvR 2215/01 - BVerfGK 10, 365 = NVwZ-RR 2007, 435 m. w. N.; vgl. auch BayVerfGH, E. v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGH 60, 184/215 ff.; BVerwG, U. v. 31.1.2013 - 8 C 1/12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 19 ff. = NVwZ 2013, 1078). Soweit ein solcher Anspruch bejaht wird, kann er aber durch eine finanziell belastende staatliche Regelung nur verletzt sein, wenn die Gemeinden dadurch die ihnen obliegenden Aufgaben nicht mehr angemessen oder in dem erforderlichen Mindestmaß erfüllen können (vgl. BVerfG, U. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808/82 u. a. - BVerfGE 71, 25/37 = NVwZ 1986, 289; B. v. 26.2.1999 - 2 BvR 1268/96 - NVwZ-RR 1999, 417). Dies ist hier weder erkennbar noch vom Kläger substantiiert dargelegt worden. Nach der Haushaltssatzung des BKPV für das Jahr 2014 (http://www...de/...htm) betragen die Jahresbeiträge für kreisangehörige Gemeinden lediglich 34,46 Cent je Einwohner (§ 4 Abs. 1 Buchst. d); darüber hinaus sind für die einzelnen Rechnungs- und Kassenprüfungen Gebühren in Höhe von 66 Euro je Stunde (§ 5 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1) zuzüglich einer Gebühr in Höhe von 4 v. H. der Gebührensumme für die Berichtsausfertigung (§ 5 Abs. 3) sowie Nebenkostenpauschalen in Höhe von 47 Euro je Reisetag (§ 5 Abs. 4) zu entrichten. Damit liegt der an den BKPV zu zahlende Gesamtbetrag zwar in jedem Falle höher als die bei einem Tätigwerden der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anfallenden Kosten in Form von Verwaltungsgebühren (bisher: 44 Euro pro Stunde; seit 1.5.2014: 50 Euro; ab 1.5.2015: 54 Euro; vgl. VO v. 4.4.2014, GVBl. S. 170). Diese Mehrbelastung macht aber einen so geringen Betrag aus, dass sie die finanzielle Mindestausstattung selbst bei kleineren und leistungsschwächeren Gemeinden nicht ernsthaft in Frage stellen kann. Es bedarf insoweit auch keiner Prüfung, ob die höheren Kosten des überörtlich tätigen Prüfungsorgans - wie der Beklagte annimmt - Ausdruck und Folge einer besonderen fachlichen Qualifikation der dort tätigen Prüfer bzw. einer erhöhten Prüfungsintensität sind, so dass sich aus der Zuweisung zum BKPV in aller Regel zusätzliche Einspareffekte beim kommunalen Haushaltsvollzug ergeben könnten. Selbst wenn sich solche Kompensationswirkungen in der Praxis nicht nachweisen ließen, wäre durch die zuweisungsbedingten Mehrkosten angesichts ihrer geringen Höhe die Finanzhoheit der betreffenden Gemeinden noch nicht verletzt.

Die mit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit, kreisangehörige Gemeinden durch ministeriellen Zuweisungsbescheid zu Zwangsmitgliedern des BKPV zu erklären, verstößt auch nicht gegen das in der Bayerischen Verfassung verankerte Konnexitätsprinzip. Danach hat zwar der Staat, wenn er „besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer gemeindlicher Aufgaben“ stellt (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 BV), gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen (Satz 1) bzw. im Falle einer Mehrbelastung der Gemeinden einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu schaffen (Satz 2). Ob diese Tatbestandsvoraussetzungen auch dann erfüllt sind, wenn sich die kostenerhöhenden staatlichen Vorgaben nicht auf bestimmte gemeindliche Sachaufgaben (Art. 57, 58 GO) beziehen, sondern - wie bei den Vorschriften zur überörtlichen Finanzkontrolle - nur auf die innerorganisatorische Querschnitts-“Aufgabe“ einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung (Art. 106 GO), erscheint allerdings fraglich (verneinend für die Verpflichtung zur Einführung eines Rechnungsprüfungsamts SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057/1060 f.; ebenso für die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik LVerfG MV, U. v. 26.11.2009 - LVerfG 9/08 - KommJur 2010, 292 m. w. N.; Wollenschläger in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates ..., 5. Aufl., Art. 83 Rn. 64; vgl. LT-Drs. 15/6303 S. 2; a. A. Benzing/Knill/Bauer, DÖV 2007, 550/554 f.). Diese Frage bedarf hier aber keiner Klärung, da die Konnexitätsanforderungen des Art. 83 Abs. 3 BV schon aus einem anderen Grund nicht zur Anwendung kommen können. Denn diese Vorschrift erfasst nur die nach ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2004 (§ 2 des G.v. 10.11.2003, GVBl. S. 816) übertragenen Aufgaben bzw. gestellten Anforderungen (BayVerfGH, E. v. 6.2.2007 - Vf. 14-VII-04 - VerfGH 60, 30/36 = BayVBl. 2007, 364 m. w. N.). Der bis dahin vorhandene Bestand an kommunalen Aufgaben und an Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung ist nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers kostenmäßig durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen abgedeckt (LT-Drs. 14/12011 S. 7). Da die seit dem 1. Mai 1978 unverändert geltenden Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG (G.v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139), die eine Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften zum BKPV ermöglichen, schon vor Inkrafttreten des Art. 83 Abs. 3 BV n. F. Wirksamkeit erlangt haben, sind sie nicht an dieser Verfassungsnorm zu messen. Auch soweit von den genannten Vorschriften gegenüber einzelnen Kommunen erst nach dem 1. Januar 2004 Gebrauch gemacht wird, ändert sich an dieser Beurteilung nichts, da die mit dem Konnexitätsprinzip verbundene Ausgleichsverpflichtung nicht erst infolge der jeweiligen Gesetzesanwendung, sondern schon durch den zugrunde liegenden Rechtsetzungsakt entsteht (vgl. Wollenschläger, a. a. O., Rn. 75).

(2) Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Entscheidung darüber, ob neben sämtlichen kreisfreien Städten und Großen Kreisstädten (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 PrVbG) auch einzelne (weitere) kreisangehörige Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sein sollen, nicht unmittelbar vom Gesetzgeber getroffen, sondern gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG dem StMI überlassen worden ist. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich kein umfassender institutioneller Gesetzesvorbehalt dergestalt, dass organisationsrechtliche Regelungen allein vom Parlament erlassen werden dürften (vgl. BVerfG, B. v. 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 u. a. - BVerfGE 40, 237/248 ff. = NJW 1976, 34; BVerwG, U. v. 22.1.2004 - 4 A 32/02 - BVerwGE 120, 87/96 = NVwZ 2004, 722). In der Zuweisung einzelner Gemeinden oder kommunaler Zusammenschlüsse zum BKPV liegt auch keine allgemeine Organisations- oder Zuständigkeitsregelung, für die nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV ein landesverfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt gelten würde (vgl. Huber in Meder/Brechmann, a. a. O., Art. 77 Rn. 3 ff.). Die mit der Zuweisung begründete (Pflicht-) Mitgliedschaft bildet vielmehr lediglich eine Tatbestandsvoraussetzung für die in Art. 105 Abs. 1 GO bzw. Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG gesetzlich angeordnete Prüfungszuständigkeit des BKPV.

(3) Gegen die Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG kann auch nicht eingewandt werden, dass die dort geregelten Voraussetzungen für eine Zuweisung zum BKPV zu unbestimmt seien.

Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 3 Abs. 1 BV) verlangt, dass die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in einer Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Das Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber allerdings nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Er ist nur gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist; dabei ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Es reicht dabei aus, wenn sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfG, U. v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u. a. - BVerfGE 102, 254/337 = BayVBl. 2001, 110 m. w. N.).

Daran gemessen bestehen gegen die hier streitentscheidende Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden „mit mehr als 5.000 Einwohnern“ in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind, keine Bedenken. Mit dieser Zahlenangabe hat der Gesetzgeber eindeutig bestimmt, ab welcher Größe kreisangehörige Gemeinden der ministeriellen Regelzuweisung unterliegen. Er hat zudem festgelegt, wann diese Grenze überschritten (gewesen) sein muss und wie dies im Einzelfall festzustellen ist. Insoweit gilt nach Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG die Vorschrift des Art. 122 GO, die auf die bei der letzten Wahl der Gemeinderatsmitglieder zugrunde gelegte Einwohnerzahl verweist. Maßgeblich ist demnach gemäß Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG der letzte fortgeschriebene Stand der Bevölkerung, der vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung früher als sechs Monate vor dem Wahltag veröffentlicht wurde. Eine spätere Änderung, insbesondere ein Absinken unter die 5.000-Einwohner-Grenze, lässt also die Anwendbarkeit des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein noch nicht entfallen.

Die Formulierung, wonach solche größeren Gemeinden „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen „sind“, bringt mit hinreichender Bestimmtheit zum Ausdruck, dass schon die bloße Überschreitung der genannten Einwohnergrenze für die Zuweisung ausreicht, sofern keine ortsbezogenen Besonderheiten vorliegen, die ein Abweichen von der Regel rechtfertigen. Welche Umstände eine Ausnahme begründen können, musste der Gesetzgeber dabei nicht ausdrücklich festlegen, zumal dies angesichts der Vielfalt der örtlichen Verhältnisse ohnehin nicht abschließend möglich gewesen wäre. Aus dem Sinn und Zweck der Regelung und dem systematischen Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ergibt sich aber, dass von der Regelzuweisung nur abgesehen werden darf, wenn bei der betreffenden Gemeinde im Vergleich zu Gemeinden ähnlicher Größe über einen voraussichtlich längeren Zeitraum hinweg atypische Verhältnisse bestehen, die sich auf Art, Umfang oder Schwierigkeit der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung nach Art. 106 GO nicht unerheblich auswirken können. Als Beispiel einer derartigen Sonderkonstellation kann der vom Beklagten angeführte Fall einer Gemeinde gelten, von deren knapp über 5.000 Einwohnern mehr als 1.000 in einer Betreuungseinrichtung leben und daher nicht mit eigenen Haushalten an die kommunalen Versorgungseinrichtungen angeschlossen sind. Unter solchen Umständen ist anzunehmen, dass die gemeindlichen Verwaltungsvorgänge und dementsprechend auch die anfallenden Prüfungsgeschäfte einen deutlich geringeren Umfang haben als bei einer typischen 5.000-Einwohner-Gemeinde; damit liegt kein Regelfall mehr vor, so dass eine Zuweisung zum BKPV nur noch nach der Ermessensvorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG in Betracht kommt.

(4) Dass der Gesetzgeber für die Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein auf das Überschreiten der 5.000-Einwohner-Grenze abgestellt hat, kann nicht als sachwidriges Differenzierungskriterium und damit als eine willkürliche Ungleichbehandlung der Gemeinden angesehen werden.

Wie ein Blick auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, 4 und 5 PrVbG zeigt, folgt die Zuständigkeit der beiden in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorgane dem Grundsatz, dass die größeren kommunalen Gebietskörperschaften dem BKPV und die kleineren Körperschaften den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zugewiesen sind. Gemäß diesem Verteilungsprinzip sieht Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG für bevölkerungsstarke kreisangehörige Gemeinden „in der Regel“ ebenfalls die Zuweisung zum BKPV vor. Diese Grenzziehung lässt sich bereits mit dem allgemeinen gesetzgeberischen Ziel rechtfertigen, das Prüfungsvolumen des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Gemeinden - zusätzlich zu den schon kraft Gesetzes zugewiesenen Großen Kreisstädten - regelmäßige Prüfungsaufgaben zu übertragen (so die Gesetzesbegründung, LT-Drs. 8/5706 S. 1), so dass die Aufgabenbereiche der beiden Prüfungsorgane in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden (LT-Drs., a. a. O., 26). Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, dass sich mit wachsender Zahl der Einwohner auch die Vielfalt und der Schwierigkeitsgrad der zu prüfenden Vorgänge tendenziell erhöht. Auf die Frage, ob mit zunehmender Gemeindegröße auch die Fehlerquote beim Vollzug der gemeindewirtschaftlichen Vorschriften ansteigt, kommt es dabei nicht entscheidend an. Selbst wenn man die Feststellung des in der mündlichen Verhandlung anwesenden Prüfers des BKPV zugrunde legt, wonach bei kleineren Gemeinden wegen des dort häufig fehlenden rechtlichen Fachwissens ein besonders hoher Beratungs- und Korrekturbedarf besteht, lässt dies die gesetzliche Zuständigkeitsverteilung zwischen den beiden Prüfungsorganen noch nicht als sachwidrig erscheinen. Der Gesetzgeber durfte jedenfalls berücksichtigen, dass die bevölkerungsstärkeren Gemeinden regelmäßig ein größeres Haushaltsvolumen aufweisen, so dass den dort auftretenden Mängeln ein entsprechend höheres Gewicht zukommt.

Für die Grenze von 5.000 Einwohnern als Unterscheidungskriterium zwischen kleineren und größeren Gemeinden finden sich auch normative Anknüpfungspunkte in der Gemeindeordnung. Kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern haben - vorbehaltlich abweichender Satzungsbestimmungen (Art. 34 Abs. 2 Satz 1 GO) - keinen ehrenamtlichen, sondern einen berufsmäßigen ersten Bürgermeister (Art. 34 Abs. 1 Satz 3 GO); zudem muss dort für die örtliche Rechnungsprüfung ein eigener Ausschuss gebildet werden (Art. 103 Abs. 2 GO). Angesichts dieser zumindest ansatzweise erfolgten Professionalisierung und Spezialisierung auf der Ebene der Kommunalverwaltung erscheint es nur konsequent, dass den betreffenden Gemeinden bei der überörtlichen Rechnungsprüfung auch eine besonders qualifizierte Kontrollinstanz mit landesweiter Prüfungserfahrung gegenübergestellt wird.

b) Von seiner gesetzlich verliehenen Befugnis zur Zuweisung einer Gemeinde zum BKPV hat das StMI gegenüber dem Kläger in rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.

aa) Bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 2. November 2012 gehörte der Kläger zu den kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern, die gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen waren. Maßgebend für die Feststellung des örtlichen Bevölkerungsstands waren gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG die vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung in seinem Statistischen Bericht Kennziffer A I 2 vj 4/06 veröffentlichten „Einwohnerzahlen am 31. Dezember 2006, Gemeinden, Kreise und Regierungsbezirke in ...“ (s. Bek. v. 26.7.2007, AllMBl. S. 375). Danach hatte der Kläger zum genannten Stichtag 5.206 Einwohner.

bb) Zu dem für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung lagen beim Kläger keine ortsbezogenen Besonderheiten vor, die ein Absehen von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erlaubt hätten.

(1) Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er nur wenige kostenrechnende Einrichtungen betreibt. Zu seinen gemeindlichen Einrichtungen gehören neben einer beitrags- und gebührenpflichtigen Ortsentwässerung u. a. Friedhöfe, ein Bauhof, eine Bücherei, mehrere Feuerwehren und eine Erdaushubdeponie; darüber hinaus erhebt er Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge sowie Hundesteuer. In Anbetracht dieser vielfältigen Wirtschaftsvorgänge, die auch in dem vergleichsweise umfangreichen Bericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle für die Jahre 1992 bis 2011 ihren (teilweise kritischen) Niederschlag gefunden haben, kann keine Rede davon sein, dass beim Kläger ein für eine Gemeinde dieser Größe ungewöhnlich geringer Kontrollbedarf bestünde.

Es ist in diesem Zusammenhang auch ohne Bedeutung, dass der Kläger seine Haushaltswirtschaft in Ausübung des in Art. 61 Abs. 4 GO eingeräumten Wahlrechts nicht nach den Grundsätzen der doppelten Haushaltsführung (Doppik), sondern nach den Grundsätzen der Kameralistik führt. Dieses traditionelle Buchungssystem, das bis Ende 2006 allen bayerischen Gemeinden zwingend vorgegeben war, ist bis heute in der Praxis weithin vorherrschend, so dass sich aus seiner Weiterverwendung noch kein atypischer Fall im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ergibt, auch wenn umgekehrt bei den (wenigen) Gemeinden mit doppischer Haushaltsführung gegenwärtig ein besonders hoher Beratungs- und Kontrollbedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung festzustellen sein mag.

(2) Der Umstand, dass der Kläger Mitglied einer VG ist, begründet schon deshalb keinen Ausnahmefall, weil ein derartiger Zusammenschluss mit Nachbargemeinden zur gemeinsamen Aufgabenerfüllung (Art. 1 Abs. 1 VGemO) auch für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern keineswegs ungewöhnlich war und ist. Der Gesetzgeber hat diesem Umstand bei der Schaffung des Art. 3 PrVbG im Jahr 1978 aus gutem Grund keine Bedeutung beigemessen. Denn die mit der Zugehörigkeit zu einer VG verbundene Aufteilung in Angelegenheiten, die von der VG anstelle der Mitgliedsgemeinden wahrgenommen werden (Art. 4 Abs. 1 VGemO), und solchen, die bei den Mitgliedsgemeinden verbleiben und von der VG als deren Behörde ausgeführt werden (Art. 4 Abs. 2 VGemO), wirkt sich auf Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte im Ergebnis nicht aus und rechtfertigt daher noch keinen Verzicht auf die „in der Regel“ vorgesehene Mitgliedschaft im BKPV. Wären Gemeinden, die ihrer Bevölkerungszahl nach unter Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG fallen, allein wegen des Beitritts zu einer VG von der Regelzuweisung ausgenommen, so würden sie damit rechtlich anders behandelt als gleich große, jedoch keiner VG angehörende Gemeinden, obwohl hinsichtlich des Kontrollbedarfs keine relevanten Unterschiede bestünden. Da sich in solchen Fällen eine Pflichtmitgliedschaft im BKPV auch nicht ohne weiteres mithilfe individueller Ermessenserwägungen nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG begründen ließe, wären die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen danach in Einzelfällen für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern selbst dann zuständig, wenn kein atypisch geringer Prüfungsaufwand zu erwarten wäre. Die mit Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erstrebte Entlastung der bei den Landratsämtern angesiedelten Kontrollorgane würde damit teilweise verfehlt.

Eine Ausnahme lässt sich im vorliegenden Fall auch nicht aus der Tatsache ableiten, dass die beiden anderen Mitgliedsgemeinden der VG weniger als 5.000 Einwohner haben und daher nicht unter die Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG fallen. Der organisatorische Zusammenschluss mit diesen kleineren Kommunen hat nicht zur Folge, dass sich beim Kläger der Kontrollaufwand oder -bedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungsprüfung verringern würde. Im Übrigen sind, wie sich aus dem Urteil des Senats in den Parallelverfahren (Az. 14.261 u. a.) ergibt, die genannten Nachbargemeinden zusammen mit der VG im Rahmen einer nicht zu beanstandenden Ermessensentscheidung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG zeitgleich ebenfalls dem BKPV als Mitglieder zugewiesen worden, so dass für alle Mitgliedsgemeinden eine einheitliche Prüfungszuständigkeit hergestellt worden ist.

(3) Soweit der Kläger vorträgt, aus der Zwangsmitgliedschaft im BKPV entstünden für ihn höhere Kosten, die nicht durch zu erwartende Effizienzgewinne ausgeglichen würden, wohingegen sich aus der bisherigen Zusammenarbeit mit der ortsnäheren staatlichen Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt besondere Synergieeffekte vor allem im Zusammenwirken mit der staatlichen Rechtsaufsicht ergäben, handelt es sich ersichtlich um keine auf örtlichen Besonderheiten beruhenden Umstände, die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG einen Ausnahmefall begründen könnten. Die genannten Einwände stellen vielmehr die Richtigkeit der Entscheidung, die Rechnungs- und Kassenprüfung bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern grundsätzlich dem BKPV zu übertragen, ganz allgemein in Frage. Da diese Regelung, wie oben dargelegt, vom organisationsrechtlichen Gestaltungsermessen des Kommunalgesetzgebers gedeckt ist, können dagegen erhobene generelle Einwendungen nicht von einzelnen Gemeinden als ausnahmebegründende Sonderbelange geltend gemacht und einer getroffenen Zuweisungsentscheidung entgegengehalten werden.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger, eine kreisangehörige Gemeinde mit etwas mehr als 5.000 Einwohnern, ist Mitglied einer Verwaltungsgemeinschaft (VG), der außerdem die beiden kleineren Gemeinden B. und D. angehören. Er wendet sich gegen die durch Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (StMI) angeordnete Mitgliedschaft im Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV). Danach soll seine Rechnungs- und Kassenprüfung nicht mehr durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle des zuständigen Landratsamts, sondern durch den BKPV erfolgen.

Neben dem Kläger wurden zahlreiche weitere Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und kommunale Zweckverbände dem BKPV zugewiesen. Anlass war eine vom Bayerischen Obersten Rechnungshof (ORH) in einer Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (II-900-9-32-5) und im Jahresbericht 2010, TNr. 16 S. 74 ff., abgegebene Empfehlung, Kommunen mit doppelter Haushaltsführung sowie Kommunen mit über 5.000 Einwohnern dem BKPV zuzuweisen. Der ... Landtag ersuchte daraufhin mit Beschluss vom 9. Juni 2011 die Staatsregierung, die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunen und der Zweckverbände beim BKPV zu konzentrieren.

Im Rahmen der Anhörung zur beabsichtigten Zuweisung zum BKPV trug der Kläger vor, keine der drei Mitgliedsgemeinden der VG verfüge über eine kostenrechnende Einrichtung. Nur er selbst betreibe eine Kanalisation; die Wasserversorgung sei auf Zweckverbände übertragen. Die räumliche Nähe der Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle habe sich bewährt; eine Änderung sei nicht notwendig. Die Vorteile der Zuweisung lägen allein auf Seiten des Staates.

Mit Bescheid vom 2. November 2012 wurde der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt (1.). Ziffer 1 werde mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam (2.). In der Begründung wird ausgeführt, die Bestimmung habe nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG erfolgen können, da Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geböten. Gemeinden über 5.000 Einwohner seien nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG im Regelfall dem BKPV zuzuweisen, da bei ihnen üblicherweise Prüfungsgeschäfte anfielen, die nur mit vertieftem, spezialisiertem Sachverstand zu bewältigen seien. Dies werde durch die Feststellungen des ORH bestätigt. Der BKPV verfüge mit seinen Prüfern vor Ort und den Spezialisten in der Zentrale in München über den erforderlichen spezialisierten Sachverstand, um auch umfangreiche und komplexe Prüfungsgeschäfte abwickeln zu können. Er verfüge über drei Abteilungen - Allgemeine Prüfung und Organisation, Bauwesen und Kommunale Unternehmen - die sich jeweils spezifischen Fachfragen widmeten und sich dort aus der ...weiten Prüfungs- und Beratungstätigkeit ein breites Erfahrungswissen aneignen könnten, beispielsweise in Fragen der Stellenbewertung oder der IT, aber auch in Fragen des Vergabe- und Beihilferechts. Solche Problemstellungen kämen in einer Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern regelmäßig vor; es könne nicht bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen aufgebaut und vorgehalten werden. Die vorgetragenen Argumente stünden einer Zuweisung nicht entgegen. Den Gemeinden sei gesetzlich kein Wahlrecht zwischen den in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorganen eingeräumt. Die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband entspreche dem Selbstverwaltungsrecht sogar eher als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die Vorteile der räumlichen Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle der Landratsämter stünden der Zuweisung ebenso wenig entgegen wie mögliche Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit der Rechnungsprüfungsstelle und der Kommunalaufsicht. Die Prüfer des BKPV seien ebenfalls in ganz ... vor Ort präsent. Deren Prüfungen könnten in vielen Fällen zeitnäher erfolgen als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Der Zuweisung stehe auch nicht das Argument entgegen, die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen sei kostengünstiger. Den mit der Zuweisung zum BKPV verbundenen höheren Kosten stünden anderweitige Vorteile gegenüber. Aufgrund des breiten Prüfungsspektrums und des spezialisierten Sachverstands sei es den Prüfern des BKPV eher möglich, auf Einsparpotenziale hinzuweisen; die zeitnahe Prüfung ermögliche es, Fehler zu korrigieren und Rückforderungen zu realisieren. Die ordnungsgemäße Prüfung werde also in der Regel zu einer Kompensation oder sogar Überkompensation der erhöhten Kosten führen. Es könne auch nicht dem Argument gefolgt werden, dass bei Schwankungen der Einwohnerzahl um die 5.000 Einwohner der Grund für die Zuweisung entfallen könnte; die Prüfungsgeschäfte änderten sich nicht grundlegend, wenn die Einwohnerzahl um wenige Personen von knapp über 5.000 auf knapp unter 5.000 sinke. Im Übrigen bestehe die gesetzliche Regelvermutung von 5.000 Einwohnern seit 1978 unverändert, obwohl die Prüfungsgeschäfte seitdem erheblich komplexer geworden seien. Die Anhörung habe keine neuen Erkenntnisse gebracht.

Gegen den Bescheid vom 2. November 2012 erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Regensburg Anfechtungsklage. Das Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei nicht erfüllt, da die Ausführungen den Bezug auf den konkreten Fall vermissen ließen. Insbesondere würden die gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliche Schwierigkeit sowie der Umfang der beim Kläger anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht erörtert, sondern ausschließlich Zweckmäßigkeitserwägungen reflektiert. Dem Schwellenwert von 5.000 Einwohnern könne insoweit nur eine geringe Indizwirkung entnommen werden. Der Kläger besitze eine vergleichsweise einfache Buchführung; die doppelte Buchführung (Doppik) finde bei ihm keine Anwendung. Durch die Zuweisung entstünden dem Kläger höhere Kosten, die durch anderweitige Vorteile nicht kompensiert würden. Bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien an Gebühren pro Stunde 44 Euro je Prüfer und 30 Euro je Prüfungsgehilfe zu entrichten, beim BKPV im Jahr 2013 dagegen 63 Euro. Zusätzlich erhebe der BKPV nach Einwohnerzahl gestaffelte Mitgliedsbeiträge. Die geltend gemachten Zweckmäßigkeitserwägungen könnten eine mit zahlreichen Nachteilen verbundene Mitgliedschaft im BKPV nicht begründen. Es sei auch fraglich, ob Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI bestimme, welche Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des Prüfungsverbands seien, verfassungsgemäß sei. Die Norm verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV. Der Gesetzgeber dürfe das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung, zu dem auch die finanzielle Autonomie gehöre, nicht derart einschränken, dass es innerlich ausgehöhlt werde. Die alleinige Verortung der Entscheidungsbefugnis über die Mitgliedschaft im BKPV im Kompetenzbereich des StMI greife in den Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts ein und sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Es fehle hierfür an hinreichenden sachlichen Gründen und an der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Entscheidung über eine nicht bereits vom Gesetz angeordnete Mitgliedschaft im BKPV dürfe daher nur von der jeweils betroffenen Gemeinde selbst getroffen werden. Die von der überörtlichen Rechnungsprüfung zu kontrollierende Haushaltsführung gehöre zum Bereich der eigenen Angelegenheiten und unterfalle der Entscheidungsbefugnis der Kommunen. Zumindest die Wahl zwischen den bereits geschaffenen Prüfungsorganen müsse in ihre Verantwortung fallen. Die Belange des Staates erschöpften sich darin, eine ordnungsgemäße staatliche Überprüfung sicherzustellen. Es gebe keinen Grund, die Auswahl zwischen den rechtmäßig zur Verfügung stehenden Kontrollstellen auf den Staat zu verlagern. Der Vortrag des Beklagten, dass die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten Kommunalverband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht mehr entspreche als die Prüfung durch eine staatliche Stelle, sei nicht überzeugend. Der BKPV sei im Rahmen seiner Prüfungsaufgaben kein Organ der Selbstverwaltung. Die Finanzhoheit schütze die Gemeinden zwar nicht vor jeglicher finanzieller Belastung durch Zuweisung staatlicher Aufgaben, jedoch müssten insofern strenge gesetzliche Vorgaben eingehalten werden, wie sich in dem in Art. 83 Abs. 3 BV verankerten Konnexitätsprinzip zeige. Die Entscheidung zwischen aus gesetzlicher Sicht grundsätzlich alternativ zuständigen und sich primär in der Kostenfolge unterscheidenden Prüfungsorganen sei dem Bereich der eigenverantwortlichen Haushaltsführung der Gemeinde zuzuordnen. Der Beklagte könne sich durch die Zuweisung von Kommunen zum BKPV nicht teilweise der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben entledigen, ohne dass hierfür hinreichende Grenzen bestünden. Durch umfangreiche Anordnung von Mitgliedschaften nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG könnte sich der Beklagte eines Großteils seiner „eigenen“ Prüfungspflichten und der damit verbundenen Kosten entziehen. Das dem Art. 105 GG zugrunde liegende Nebeneinander der beiden Prüfungsorgane werde hierdurch nachträglich ausgehöhlt.

Der Beklagte beantragte Klageabweisung. Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 PrVbG stünden mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in Einklang. Die Möglichkeit der zu prüfenden Körperschaften, das überörtliche Prüfungsorgan frei zu wählen, würde den gesetzgeberischen Organisationsüberlegungen zuwiderlaufen; auch aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht könne eine solche Wahlmöglichkeit nicht abgeleitet werden. Dem Staat komme insoweit ein breites Organisationsermessen zu, das es ihm auch erlaube, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen, wie dies für den 1919 von kommunalen Körperschaften als „Bayerischer Prüfungsverband öffentlicher Kassen“ gegründeten BKPV geschehen sei. Kriterien für die Zuweisung nach Art. 3 Abs. 3 PrVbG seien die 5.000-Einwohnergrenze, Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte (z. B. Doppik-Kommunen) sowie prüfungsökonomische Gesichtspunkte (z. B. einheitliches Prüfungsorgan bei Verwaltungsgemeinschaften). Die rechtsaufsichtliche Beratung durch das Landratsamt, die auch bei den Mitgliedern des BKPV erhalten bleibe, sei im Fall vertiefter Prüfungsfeststellungen, wie sie die Spezialisten des BKPV leisteten, fundierter möglich. Die Kosten dafür seien nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich hinzunehmen, auch im Hinblick auf mögliche Kostenunterschiede zwischen BKPV und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle. Es sei zudem geplant, die Kostensituation bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zu überprüfen, kostendeckende Gebühren festzusetzen und den unterschiedlichen Prüfungsdauern bei den Rechnungsprüfungsstellen nachzugehen, nachdem schon der ORH in seiner Prüfungsmitteilung die Prüfungsleistung für zu gering gehalten habe. Damit würden sich die Gebühren der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen denen des BKPV zumindest annähern. Es sei bereits fraglich, ob die Bestimmung des Prüforgans das kommunale Selbstverwaltungsrecht überhaupt berühre. Die Fachliteratur sehe darin zum Teil eine bloße Organisationsentscheidung mit der Folge, dass eine Rechtsverletzung der Kommune ausgeschlossen und eine Klage damit unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei. Wenn sogar die organisatorische Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Kommunen eine Angelegenheit der staatlichen Binnenorganisation sei, spreche viel dafür, dass dies erst recht für die überörtliche Rechnungsprüfung gelte, die keine der Rechtsaufsicht vergleichbaren Anordnungs- und Zwangsbefugnisse habe; jedenfalls liege kein unzulässiger Eingriff vor. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht und insbesondere die kommunale Finanzhoheit würden nicht verletzt, weil die überörtliche Rechnungsprüfung gerade dazu diene, z. B. durch Aufzeigen von Einsparpotenzialen Hinweise zur Stärkung der Finanzautonomie zu geben. Die Organe der überörtlichen Rechnungsprüfung könnten den Vollzug ihrer Prüfungsfeststellungen durch die Kommune nicht erzwingen; deren Eigenverantwortlichkeit werde nicht berührt. Die Rechtsaufsicht entscheide aufgrund der Prüfungsberichte, ob, in welchem Umfang und in welcher Weise ein Tätigwerden veranlasst sei. Die Heranziehung der kommunalen Körperschaften zu den Kosten der überörtlichen Prüfung stelle ebenfalls keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar; die Finanzausstattung der Kommunen werde angesichts der Gebührensätze des BKPV und eines in der Regel vierjährigen Prüfungsturnus nicht in Frage gestellt. Die körperschaftliche Struktur des BKPV biete seinen Mitgliedern Möglichkeiten, gezielt Qualitätsverbesserungen ihrer Verwaltungen durch Prüfung und Beratung anzustoßen.

Mit Beschluss vom 10. September 2013 wurde der BKPV zum Verfahren beigeladen.

Mit Urteil vom 20. November 2013 wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klage ab. Sie sei als Anfechtungsklage zulässig, da der Zuweisungsbescheid einen Verwaltungsakt in Form eines außenwirksamen Organisationsakts darstelle, durch den der Kläger als eigenständige Körperschaft gegen seinen Willen Mitglied im BKPV mit den damit verbundenen Pflichten, insbesondere Zahlungspflichten werde; ihm werde damit eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Die Klage sei aber unbegründet, da der Bescheid vom 2. November 2012 rechtmäßig sei. Die für die Zuweisung an den BKPV maßgeblichen Rechtsnormen seien nicht verfassungswidrig. Art. 105 GO sehe in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benenne zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung könne darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt bzw. diese beauftragt werde, sich intensiv mit der Finanzsituation der Kommune zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen Grundlage für aufsichtliches Einschreiten sein könnten. Bei Bejahung eines Eingriffs werde jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Dabei stehe dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen ziele auf ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Die Aufteilung der Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane, bei der tendenziell auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts abgestellt werde, und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien verstießen weder gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Aus Art. 28 Abs. 2 GG lasse sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich staatlicher Behördenzuständigkeiten entnehmen. Vorliegend gehe es nur um Änderungen in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans; der Prüfungsturnus, die Prüfungsgegenstände, die Art der Prüfung und die Prüfungsmaßstäbe würden dabei nicht geändert. Soweit dennoch Veränderungen einträten, beruhten diese nur auf einer unterschiedlichen Prüfungspraxis des BKPV im Vergleich zu den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden mit (an einem bestimmten Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen seien, begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Schwellenwert von 5.000 Einwohnern sei auch in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten; er bilde ein geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzuwendenden Standard zu umschreiben. Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft einer Gemeinde im BKPV vorsehe, begegne dies unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zur sog. Zwangsmitgliedschaft in öffentlich-rechtlichen Verbänden keinen Bedenken. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen sei eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates. In der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband sei ein milderer Eingriff zu sehen als in der Wahrnehmung von Aufgaben durch den Staat. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlich-rechtlichen Verbänden seien nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten stehe der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim BKPV ein Mehr an Gegenleistungen entspreche, sei schwer auszumachen. Es sei nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornehme, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der BKPV erhalte neben Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine staatliche Zuweisung. Selbst wenn unterstellt würde, dass den Kommunen aufgrund zusätzlicher Kosten ein Kostenerstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften zustehe, hänge davon nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls halte sich ein Mehr an Kosten für die dem BKPV zugewiesenen Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung. Die maßgeblichen Normen des Prüfungsverbandsgesetzes seien eine taugliche Rechtsgrundlage auch für eine großflächige Zuweisung im Rahmen eines Reformvorhabens; ein Reformgesetz sei für die gegenwärtigen Reformschritte nicht erforderlich. Die Zuweisungen an den BKPV seien in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt sei formell rechtmäßig; dem Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren erfolgten Ergänzung und Vertiefung genügt. Der Beklagte habe den Kläger gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG als Mitglied des BKPV bestimmen dürfen. Diese Norm sei dahin zu verstehen, dass bei Vorliegen eines Regelfalls eine Zuweisung zwingend zu erfolgen habe; bei einem Ausnahmefall stehe dies im Ermessen des StMI. Die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, habe die den Ausnahmefall begründenden Umstände vorzutragen; bei Unerweislichkeit trage sie die materielle Beweislast. Im Rahmen der Prüfung des Ausnahmefalls seien auch Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts zu berücksichtigen. Eine Ausnahme liege vor, wenn bei Berücksichtigung der Gesamtumstände die besonderen Umstände des Einzelfalls so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abwichen, dass die Regelzuweisung zum BKPV als verfehlt erscheine. Der Beklagte habe zu Recht einen Ausnahmefall verneint. Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts oder sonstige Umstände sprächen nicht für einen Ausnahmefall. Der aktuelle Bericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle über die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung zeige bereits aufgrund der Prüfungsdauer die Umfänglichkeit des Prüfungsgeschäfts. Die Feststellungen des Prüfers zeigten auch keine unterdurchschnittliche Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte. Allein daraus, dass die Gemeinde nur knapp über 5.000 Einwohner habe, ergebe sich noch kein Ausnahmefall. Auch die weiter geltend gemachten Gründe deuteten auf keinen atypischen Einzelfall hin, sondern lägen überwiegend landesweit vor. Die geringe Zahl der Einrichtungen und Beteiligungen des Klägers sowie der Umstand, dass er den Haushalt nicht doppisch führe, ergäben noch keine gravierende Abweichung von der Standardgemeinde über 5.000 Einwohner.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt. Er beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.

Zur Begründung wird das bisherige Vorbringen wiederholt und vertieft. Art. 3 PrVbG genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Eingriffsnormen, da dessen undifferenzierte Vorgaben dem StMI einen praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen eröffneten. Nachvollziehbare, eindeutige und verbindliche Vorgaben, unter welchen Voraussetzungen eine Zuweisung erfolgen dürfe, kenne das Gesetz nicht. Stattdessen werde die Entscheidung in das Gutdünken des StMI gestellt. Den gesetzlichen Regelungen lasse sich nicht entnehmen, anhand welcher Kriterien sich der Umfang bzw. die Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte bemessen sollten. Es bleibe unklar, welche Maßstäbe insoweit anzulegen seien und ab welcher Art von Prüfungspositionen die Schwelle zwischen verschiedenen „Schwierigkeitsgraden“ überschritten sein solle. Nicht hinreichend definiert sei, was unter den Begriff „anfallende Prüfungsgeschäfte“ zu fassen sei. Bei weitem zu allgemein sei auch die Anforderung, das StMI habe „besondere Rücksicht“ zu nehmen. Ob das bloße Abstellen auf die Einwohnerzahl in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein geeignetes Kriterium darstelle, sei zweifelhaft. Die insoweit vom Verwaltungsgericht angeführten Beispiele eigneten sich nicht als Ansatzpunkt, weil sie Regelungen beträfen, bei denen die Einwohnerzahl tatsächlich das maßgebliche Kriterium sein könne, z. B. bei der Zahl der Gemeinderatsmitglieder. Dagegen komme der Einwohnerzahl in Bezug auf die haushaltsbezogenen Prüfungsgeschäfte nur sehr begrenzte Bedeutung zu. So gebe es kleinere Kommunen mit zahlreichen Kommunalunternehmen, deren Prüfungsgeschehen bei weitem umfangreicher seien als bei größeren Gemeinden, die kaum kostenrechnende Einrichtungen betrieben. Auch die Frage, ob ein Haushalt doppisch oder kameralistisch geführt werde, habe maßgebliche Auswirkungen. Es fehle an jeglicher Konkretisierung, wann bzw. über welchen Zeitraum das 5000-Einwohner-Kriterium erfüllt sein müsse; aus der Regelung sei nicht ersichtlich, wann der maßgebliche Zeitpunkt für die diesbezügliche Prüfung vor einer etwaigen Zuweisungsentscheidung sein solle. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG verstießen auch gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht und das Willkürverbot. Dass die Anordnung einer generellen überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliege, begründe noch nicht die Rechtmäßigkeit einzelner Zuweisungen an den BKPV im Sinne einer Zwangsmitgliedschaft. Während eine kommunale Körperschaft bei einer Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle lediglich hinnehmen müsse, von einem anderen Rechtsträger in Bezug auf die Finanzhoheit kontrolliert zu werden, müsse sie bei einer Zuweisung zum BKPV zusätzlich zwingend diesem Verband beitreten. Darin liege kein milderer, sondern ein stärkerer Rechtseingriff als bei einer Aufgabenwahrnehmung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Aufgrund der notwendigen Unabhängigkeit der Prüfer werde eine Kontrolle durch den BKPV nicht als weniger einschneidend empfunden. Auch mitgliedschaftlich seien die Einflussmöglichkeiten der Kommunen auf den BKPV aufgrund der Vielzahl der Mitglieder und der eindeutigen gesetzlichen Vorgaben bestenfalls marginal. In der Praxis stützten sich die Aufsichtsbehörden in der Regel auf die Ergebnisse der Rechnungsprüfung durch das Prüfungsorgan. Die faktische Bedeutung der Rechnungsprüfung im Bereich der Kommunalaufsicht sei mithin weit größer, als dies der Gesetzeswortlaut nahelege. Die Rechnungsprüfung habe es in der Hand, die Meinungsbildung der Aufsichtsbehörde von Anfang an maßgeblich zu beeinflussen. Die Regelung in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI über die Mitgliedschaft im Prüfungsverband bestimme, greife zu weitgehend in das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein. Zur finanziellen Autonomie müsse auch das Recht gezählt werden, nur insoweit durch staatliche oder anderweitige Kontrollen beeinträchtigt zu werden, wie dies aus anerkennenswerten Gründen unbedingt erforderlich sei. Dem widerspreche es, wenn dem StMI ohne nachprüfbare Voraussetzungen die Möglichkeit eingeräumt werde, faktisch frei über eine mit weiteren Nachteilen verbundene Zuordnung der Gemeinden zum BKPV zu bestimmen. Das Interesse des Staates an der überörtlichen Rechnungsprüfung erschöpfe sich in der Schaffung und Ausgestaltung der hierfür zuständigen Institutionen; welches der von ihm selbst geschaffenen Organe die Prüfung bei der einzelnen Gemeinde letztlich durchführte, berühre den Kreis schützenswerter staatlicher Interessen nicht mehr. Unabhängig von der Verfassungswidrigkeit der genannten Normen könne von einem Konsens dahingehend, dass eine generelle Umschichtung des Großteils der Gemeinden zum BKPV notwendig sei, entgegen den Aussagen des Verwaltungsgerichts keine Rede sein. Um rein politische Forderungen handle es sich auch bei den Aussagen des ORH, der apodiktisch ohne Diskussion von Alternativen die gänzliche oder weitgehende Zerschlagung der staatlichen Rechnungsprüfung und die vollumfängliche Übertragung auf den PKPV anstrebe. Es sei durchaus zweifelhaft, ob die in Art. 105 GO angelegte Koexistenz zweier Prüfungsorgane diesen „Reformkurs“ tatsächlich tragen könne. Eine faktische Reduzierung der staatlichen Rechnungsprüfung bis zur Bedeutungslosigkeit sei jedenfalls nicht mehr vom Gesetzeswortlaut gedeckt. Der Zuweisung an den BKPV stehe auch entgegen, dass der Kläger durch sie bedeutend höheren Kosten ausgesetzt wäre, denen keine Kompensation gegenüber stünde. Ob auch die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zukünftig angehoben würden, sei völlig ungewiss und ändere nichts daran, dass der Kläger aktuell von den höheren Kosten beim BKPV betroffen wäre. Die pauschale Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Mehrkosten würden sich in einer vertretbaren Größenordnung halten, sei unzutreffend. Schon in Bezug auf die reinen Stundensätze lägen die Gebühren beim BKPV um mindestens 43% höher als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Hinzu kämen weitere Kostenpunkte nach § 5 der Haushaltssatzung des BKPV sowie Mitgliedsbeiträge. Diese beträchtlichen Mehrkosten hätten erhebliche Beeinträchtigungen für den Haushalt des Klägers zur Folge. Gegenleistungen stünden dem nicht gegenüber, da die Aufgabenzuweisung für den BKPV in Art. 2 Abs. 1 bis 4 PrVbG in den maßgeblichen Teilen derjenigen für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen in § 9 KommHV entspreche. Die zuverlässige und rechtzeitige Aufdeckung von Einsparpotenzialen sei durch die kompetente Prüfung bei der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts ebenfalls gewährleistet. Zudem müssten sich bei einer Zuweisung die Prüfer des BKPV zunächst umfassend in den Haushalt des Klägers einarbeiten. Eine Ortskenntnis, wie sie die Prüfer des zuständigen Landratsamts hätten, bestehe beim BKPV nicht, wie sich an dessen vergleichsweise zentralistischer Struktur und den oftmals sehr umfangreichen abgerechneten Dienstreisen seiner Prüfer zeige. Gerade bei kleineren Körperschaften wie dem Kläger sei die Kenntnis lokaler Besonderheiten ein entscheidender Aspekt. Aus der jahrzehntelangen erfolgreichen Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle und der Rechtsaufsicht erwüchsen besondere Vorteile, die durch die vermeintlich größere Spezialisierung der Prüfer des BKPV nicht kompensiert werden könnten. Es gebe ohnehin keine Anhaltspunkte dafür, dass beim BKPV ein überlegener Sachverstand vorgehalten werde. Während der ständig wechselnd eingesetzte Mitarbeiterstab des BKPV nur über generelle Entwicklungen der bayerischen Kommunen Kenntnis haben könne, erwachse beim örtlich zuständigen Landratsamt über die Jahre zwangsläufig ein umfassendes Wissen in Bezug auf die jeweilige Körperschaft. Die Kooperation zwischen Kommunalaufsicht und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle unter dem gemeinsamen Dach des Landratsamtes habe erhebliche Synergieeffekte zur Folge. Der Kläger habe nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG nicht zum Mitglied des BKPV bestimmt werden dürfen; dem stünden der nur geringe Umfang und die mindere Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte entgegen. Es sei verfehlt anzunehmen, dass Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern zwingend dem BKPV zuzuweisen seien, wenn nicht die Gemeinde einen Ausnahmefall beweisen könne. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG entfalte nur eine allgemeine Vermutungswirkung dahingehend, dass ab 5.000 Einwohnern oftmals ein Umfang und eine Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte erreicht seien, die unter normalen Umständen eine Zuweisung zum BKPV rechtfertigen könnten. Den vom Verwaltungsgericht geforderten Gegenbeweis, dass die Prüfungsgeschäfte im Vergleich zu einer Standardgemeinde von atypischer Einfachheit oder Kürze seien, könne die betroffene Kommune schlechthin nicht erbringen; eine solch strikte Bindung sei auch vom Gesetzgeber nicht gewollt. Der Kläger liege am untersten Rand der 5.000 Einwohner-Grenze, Anhaltspunkte für besonders umfangreiche oder diffizile Haushaltspositionen gebe es bei ihm nicht. Die Zuweisungsentscheidung sei auch deshalb rechtswidrig, weil er Mitglied einer VG sei, die wie auch die darin zusammengefassten weiteren Mitgliedsgemeinden entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG dem BKPV zugewiesen werden dürften. In einer solchen Situation sei auch bei einer Mitgliedsgemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern auf die Zuweisung zu verzichten. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Prüfungsökonomie als ein dem Umfang und der Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte gleichgestelltes Entscheidungskriterium gelten könne. In Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG werde nicht zwischen Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften oder Zweckverbänden unterschieden und auch nicht nach der jeweiligen organisatorischen Einbindung gefragt. Das Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung zeige, dass der Gesetzgeber nur die Prüfungsgeschäfte selbst als maßgebliche Entscheidungsgrundlage angesehen habe. Mit dem in Art. 3 Abs. 3 PrVbG verwendeten Begriff der „anfallenden Prüfungsgeschäfte“ könnten nur die Prüfungsgeschäfte bei der jeweiligen kommunalen Körperschaft selbst gemeint sein. Es sei auch nicht richtig, dass eine einheitliche Zuweisung aller Körperschaften an den BKPV zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfungen und zur Vermeidung von Doppelprüfungen beitragen würde. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass dem BKPV oder der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle die Rechnungs- oder Kassenprüfung bei einer zur VG gehörenden Körperschaft unmöglich würde, weil auf prüfungsrelevante Informationen kein Zugriff bestünde. Die angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit könne auch dadurch erreicht werden, dass alle Verbundkörperschaften einschließlich der Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern weiterhin der staatlichen Rechnungsprüfung unterfielen. Dadurch werde sogar eine beschleunigte Abstimmung mit der Rechtsaufsicht ermöglicht.

Der Beklagte beantragte,

die Berufung zurückzuweisen.

Mit Bescheiden vom 2. November 2012 seien landesweit 241 Körperschaften zu Mitgliedern im BKPV bestimmt worden, von denen 66 dagegen Klage erhoben hätten. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und 6, Abs. 3 PrVbG entsprächen dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot; die Notwendigkeit der Auslegung der Begriffe „anfallende Prüfungsgeschäfte“ und „Umfang und Schwierigkeit“ ändere daran nichts. Von einem praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen könne keine Rede sein. Nach dem Willen des Gesetzgebers seien Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht das einzige Entscheidungskriterium; angesichts des Normzwecks seien alle im Rahmen des Organisationsermessens zu berücksichtigenden Umstände ein zulässiges Kriterium. Bisher seien einschließlich der am 2. November 2012 ergangenen Zuweisungsentscheidungen erst 722 von insgesamt 2.031 kreisangehörigen Gemeinden, 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften und 759 von 1.501 Schul- und Zweckverbänden Mitglieder des BKPV; damit habe das StMI die nach gegenwärtiger Gesetzeslage bestehenden Möglichkeiten ausgeschöpft. Gegen die Zwangsmitgliedschaft im BKPV bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch die getroffenen Einzelentscheidungen seien rechtmäßig. Die Zuweisungen seien nicht pauschal erfolgt, sondern nach sorgfältiger Prüfung der jeweiligen Rechtsgrundlagen. Dabei seien u. a. alle 61 doppisch buchenden kommunalen Körperschaften dem BKPV zugewiesen worden. Hinsichtlich des Kostenarguments sei darauf hinzuweisen, dass schon in der Gesetzesbegründung (LT-Drs 8/5706) zum Ausdruck komme, dass die angestrebte vertiefte Prüfung insgesamt höhere Ausgaben erwarten lasse. Dem stehe gegenüber, dass eine gute Prüfung sich wegen der durch sie ermöglichten Korrekturen selbst trage. Sowohl der BKPV als auch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien gesetzlich gehalten, kostendeckend zu arbeiten. Aufgrund einer Neukalkulation würden bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen demnächst die Stundensätze für Prüfer auf 54 Euro und für Prüfungsgehilfen auf 41 Euro erhöht. Die unterschiedliche Höhe der Gebühren (beim BKPV ergänzt durch Mitgliedsbeiträge) resultiere aus der unterschiedlichen Organisation der beiden Prüfungseinrichtungen. Die praktische Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte zeige, dass die Durchführung der überörtlichen Rechnungsprüfung durch den BKPV zu keinen Schwierigkeiten geführt habe. Es würden möglichst ortsnah wohnende Prüfer eingesetzt; dies gewährleiste eine unabhängige und zugleich von örtlichen Kenntnissen geprägte Prüfung. Auch wenn die Prüfer der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle noch ortsnäher seien und die zu prüfenden Sachverhalte und die handelnden Personen besser kennten, ersetze dies nicht die bei komplexen Sachverhalten erforderlichen Fachkenntnisse, die der „Einzelkämpfer“ am Landratsamt nicht haben könne. Zudem sei eine allzu große persönliche Vertrautheit für die notwendige Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht immer förderlich. Die in der Berufungsbegründung vorgetragene „jahrzehntelange erfolgreiche Zusammenarbeit“ mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle sei nicht nachvollziehbar angesichts der Tatsache, dass 18 bis 19 Jahre lang keine Rechnungsprüfung stattgefunden habe. Das Konnexitätsprinzip (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 BV) sei durch die Zuweisung nicht berührt, da hierdurch auf die Aufgaben der kommunalen Körperschaften nicht eingewirkt werde; der Aufgabenbestand und die Anforderungen an die Aufgabenerfüllung blieben unverändert. Zudem bestehe nach Art. 83 Abs. 3 Satz 2 BV eine Ausgleichspflicht nur bei einer wesentlichen Mehrbelastung, die hier nicht vorliege. Bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern liege nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein Regelfall vor, so dass nach der Struktur der Rechtsnorm eine Zuweisung zwingend erfolgen müsse und nur im Ausnahmefall ein Ermessen des StMI bestehe. Nach anderer Lesart sei die Norm als intendierte Ermessensvorschrift entsprechend einer Soll-Regelung zu verstehen. In beiden Auslegungen komme es darauf an festzustellen, ob ein Regelfall vorliege, wobei dies gerichtlich voll überprüfbar sei. Die Normierung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses führe zu einer Umkehr der Darlegungs- und Beweislast, so dass die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, entsprechende Umstände vorzutragen habe. In der 5.000-Einwohner-Grenze liege ein sachgerechtes Kriterium, weil sich daraus Rückschlüsse auf die üblicherweise zu bewältigenden Aufgaben ergäben. Ab der gleichen Grenze seien Bürgermeister in der Regel Beamte auf Zeit (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 GO); dies sei ein Indiz dafür, dass die Gemeinde eine Größenordnung erreicht habe, bei der die Aufgaben nicht mehr „nebenbei“ erledigt werden könnten. Bei Gemeinden, deren Einwohnerzahl zum Stichtag 31.12.2006 über 5.000 Einwohnern gelegen, sich mittlerweile aber auf unter 5.000 Einwohner verringert habe, sei von einer Zuweisung vorläufig grundsätzlich abgesehen worden. Dass eine Gemeinde mit über 5.000 Einwohnern Mitglied in einer VG sei, könne kein Ausnahmekriterium sein, weil dann die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen auch für solche Gemeinden mit umfangreichem und schwierigem Prüfungsstoff zuständig wären. Um den gezielten Aufbau spezifischen Sachverstands beim BKPV zu ermöglichen, seien ihm auch die kommunalen Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung zugewiesen worden. Hinsichtlich der Verwaltungsgemeinschaften ergebe sich aus den Gesetzgebungsmaterialien eindeutig, dass der Gesetzgeber eine einheitliche Prüfungszuständigkeit für die VG und deren Mitgliedsgemeinden habe erreichen wollen. Tatsächlich seien auch in der Vergangenheit - mit einer (mittlerweile bereinigten) Ausnahme - nur Verwaltungsgemeinschaften mit allen ihren Mitgliedsgemeinden dem jeweils zuständigen Prüfungsorgan zugewiesen worden. Da eine VG, der eine Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern angehöre, nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 VGemO deren Aufgaben im eigenen Wirkungskreis als Behörde der jeweiligen Mitgliedsgemeinde nach deren Weisung ausführe, hätten Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte zwangsläufig das gleiche Niveau wie bei der betreffenden Gemeinde. Dass der Kläger eine kameralistische und keine doppische Buchführung betreibe, entspreche dem Normalfall und begründe keine Atypik. Er betreibe neben der Entwässerungseinrichtung Friedhöfe, einen Bauhof, eine Bücherei, mehrere Feuerwehren und eine Erdaushubdeponie; er erhebe Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge sowie Hundesteuer und verfüge über Ortsrecht im üblichen Umfang. Für strukturelle Besonderheiten, die ein Abweichen von der Regelvermutung nahe legen würden, sei nichts ersichtlich.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Bescheid vom 2. November 2012 zu Recht abgewiesen.

I.

Die gegen die Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) erhobene Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) ist zulässig. Die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern (StMI - nunmehr StMIBV) in Bescheidsform erlassene Verfügung, mit welcher der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt wurde, stellt eine statusbegründende Einzelfallregelung im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dar, die gegenüber dem Kläger ebenso wie gegenüber dem nach § 65 Abs. 2 VwGO beigeladenen BKPV unmittelbare Rechtswirkung entfaltet. Dass die Mitgliedschaftsbestimmung nicht schon mit Erlass des Bescheids wirksam wird, sondern - wie typischerweise bei verwaltungsinternen Organisationsakten - erst mit der Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung oder zu einem dort bestimmten anderen Zeitpunkt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 des G. über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139, zuletzt geändert mit G.v. 20.12.2011, GVBl. S. 689 - PrVbG), steht der Qualifizierung als Verwaltungsakt nicht entgegen (a. A. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Art. 105 Erl. 4.2). Denn die genannte Vorschrift legt nur fest, ab wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll („innere Wirksamkeit“); sie ändert demnach nichts daran, dass die - den Verwaltungsakt kennzeichnende - Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten („äußere Wirksamkeit“) nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn. 164 ff.).

Der Kläger ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Er macht geltend, durch den angegriffenen Zuweisungsbescheid in seinem verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. 11 Abs. 2 BV) verletzt zu sein. Zwar können sich Gemeinden und Gemeindeverbände nicht gegen bloße Zuständigkeitsänderungen innerhalb der staatlichen Aufsicht zur Wehr setzen, wenn dadurch die Reichweite der Aufsicht nicht erweitert wird (BVerfG, B. v. 21.6.1988 - 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 - BVerfGE 78, 331/340 ff. = NVwZ 1989, 45). Die angeordnete Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die daraus kraft Gesetzes folgende Beitrags- und Gebührenpflicht berührt aber die kommunale Organisations- und Finanzhoheit, so dass insoweit eine Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheint. Unabhängig von dem hiernach in Betracht kommenden verfassungsunmittelbaren Abwehranspruch kann sich der Kläger auch auf das Nichtvorliegen der in Art. 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Anordnung einer Mitgliedschaft im BKPV berufen, da diese einfachgesetzlichen Bestimmungen den betroffenen kommunalen Körperschaften ebenfalls eine eigene wehrfähige Rechtsposition vermitteln (a. A. Hölzl/Hien/Huber, a. a. O.).

II.

Die Anfechtungsklage ist aber unbegründet, da der angegriffene Bescheid des StMI vom 2. November 2012 nicht rechtswidrig ist und den Kläger daher nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Der angegriffene Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig ergangen. Die Zuständigkeit des StMI ergab sich aus Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG. Der Kläger wurde ebenso wie der BKPV zu der beabsichtigten Zuweisung vorher gehört (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG, Art. 3 Abs. 3 Satz 5 PrVbG). Inwieweit auch die kommunalen Spitzenverbände angehört wurden, kann hier offen bleiben, da es sich trotz der großen Zahl ähnlicher Einzelbescheide um keine „allgemeine Regelung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 PrVbG handelte. Dem angegriffenen Bescheid war auch gemäß Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG eine einzelfallbezogene Begründung beigefügt. Ob die darin genannten Gründe für die Annahme eines Regelfalls im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ausreichend waren, bedarf an dieser Stelle keiner Prüfung. Die Tragfähigkeit der Begründung ist keine Frage des verfahrensrechtlichen Begründungserfordernisses, sondern allein der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (BVerwG, U. v. 29.09.1998 - 1 C 8/96 - NJW 1999, 303; BayVGH, U. v. 25.7.2013 - 4 B 13.727 - BayVBl. 2014, 210 m. w. N.).

2. Der Bescheid ist auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die der Zuweisungsentscheidung zugrunde gelegten Rechtsnormen sind verfassungsgemäß (a); ihre Handhabung durch das StMI im konkreten Fall lässt keine Rechtsfehler erkennen (b).

a) Die Vorschriften, nach denen die Gemeinden und ihre rechtlich selbstständigen Zusammenschlüsse einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung unterliegen, sind mit dem Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung vereinbar (aa). Das Gleiche gilt für die gesetzliche Ermächtigung, diese Prüfungsaufgabe durch einen ministeriellen Einzelakt auf den BKPV zu übertragen, indem Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen ihren Willen zu dessen Mitgliedern bestimmt werden können (bb).

aa) An der grundsätzlichen Zulässigkeit einer obligatorischen überörtlichen Finanzkontrolle der Gemeinden und gemeindlichen Verbandskörperschaften (Art. 105 f. GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG) bestehen keine Zweifel.

Der an eine Behörde des Freistaats ... (staatliche Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts) oder an einen anderen externen Hoheitsträger (BKPV, § 1 Abs. 1 PrVbG) erteilte gesetzliche Prüfungsauftrag dürfte zwar, soweit er die betroffenen Gemeinden zur Duldung und zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 105, 106 Abs. 6 GO), das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG und Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantierte Selbstverwaltungsrecht berühren, das im Rahmen der Finanzhoheit auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) und die selbstständige Verwaltung des Gemeindevermögens (Art. 12 Abs. 2 Satz 1, Art. 83 Abs. 1 BV) umfasst (offen gelassen in BVerfG, B. v. 7.9.2010 - 2 BvF 1/09 - BVerfGE 127, 165 Rn. 119 = NVwZ 2010, 1549). Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie besteht jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV), so dass gesetzlich normierte Prüfungsbefugnisse gegenüber den Gemeinden zulässig sind, wenn sie einem legitimen öffentlichen Interesse dienen und die kommunalen Befugnisse zur Finanzplanung und Haushaltsführung nicht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigen (vgl. auch SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf. 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057).

Eine über die fortlaufende innergemeindliche Selbstkontrolle (Art. 103 f. GO) hinausgehende externe Rechnungs- und Kassenprüfung, die insbesondere die Einhaltung der Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung zum Gegenstand hat (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO), liegt im Interesse der Allgemeinheit an einem effizienten Einsatz öffentlicher Finanzmittel (vgl. Müller, NVwZ 1993, 334 ff.; Wallmann, DVBl. 2000, 1185/1186; Albers in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 37 Rn. 6 m. w. N.). Da die Organe der überörtlichen Finanzkontrolle bei festgestellten Mängeln über keine eigenen Korrektur- oder Sanktionsinstrumente verfügen, sondern allenfalls die Rechtsaufsichtsbehörden informieren können (vgl. BGH, U. v. 5.6.2008 - III ZR 225/07 - BGHZ 177, 37 Rn. 16 = NVwZ-RR 2008, 671 m. w. N.), kann ihre Prüfungstätigkeit nicht als schwerwiegender oder gar unzumutbarer Eingriff in die finanzwirtschaftliche Handlungsfreiheit der Gemeinden angesehen werden. Auch die mit den Prüfungsfeststellungen und etwaigen Verbesserungsvorschlägen verbundene faktische Einflussnahme auf das Entscheidungsverhalten der örtlichen Funktionsträger stellt keine unverhältnismäßige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung dar (Wallmann, a. a. O., 1188 f.; a. A. Wieland, DVBl. 1999, 1470/1473). Als eine spezielle Form der staatlich organisierten Aufsicht über die Kommunen kann die überörtliche Finanzkontrolle - im Unterschied zur örtlichen Rechnungsprüfung (Art. 103 f. GO) - nach heutigem Verständnis auch nicht (mehr) als eine originäre Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG angesehen werden, die nur von den Gemeinden selbst oder von einer aus Kommunen gebildeten Verbandskörperschaft (wie dem BKPV) erfüllt werden dürfte (so aber Wieland, a. a. O., 1475 ff.). Solange die Einschätzungsprärogative der einzelnen Gemeinden hinsichtlich der Aufgaben- und Mittelauswahl gewahrt bleibt und die Berichte des überörtlichen Prüfungsorgans lediglich feststellenden und empfehlenden Charakter haben, ohne sich zu einer - in Selbstverwaltungsangelegenheiten unzulässigen - „Einmischungsaufsicht“ zu entwickeln (vgl. dazu BVerfG, B. v. 21.6.1988 - BVerfGE 78, 331/341 = NVwZ 1989, 45), ist daher gegen diese externe Prüfung, deren Ergebnisse primär den Kommunen zugute kommen, von Verfassungs wegen nichts einzuwenden (ebenso Albers, a. a. O., Rn. 6 und 41 ff.).

bb) Es bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass neben den bereits unmittelbar kraft Gesetzes zu Mitgliedern des BKPV erklärten kreisfreien Städten, Großen Kreisstädten, Landkreisen und Bezirken (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 PrVbG) die gesetzliche Möglichkeit geschaffen wurde, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften vom StMI im Einzelfall zu Prüfungsverbandsmitgliedern zu bestimmen (Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG). Eine solche Zwangsmitgliedschaft stellt weder einen Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht dar (1), noch unterliegt sie einem förmlichen Gesetzesvorbehalt (2). Die für die Zuweisung zum BKPV normierten gesetzlichen Voraussetzungen genügen im Übrigen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen (3) und können auch ihrem Inhalt nach nicht als sachwidrig angesehen werden (4).

(1) In der Bestimmung einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV liegt kein unzulässiger Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der Organisations- und Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV).

Zur gemeindlichen Organisationshoheit gehört zwar auch die Befugnis, darüber zu befinden, ob bestimmte kommunale Aufgaben eigenständig oder gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen werden und ob hierzu gemeinsame Institutionen gegründet werden (vgl. BVerfG, U. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331/361 = NVwZ 2008, 183 m. w. N.; B. v. 27.11.1986 - 2 BvR 1241/82 - NVwZ 1987, 123). Diese sog. Kooperationshoheit, die neben der Freiheit zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse auch einen grundsätzlichen Schutz vor Zwangsverbandsbildungen und der darin liegenden partiellen „Aufgabenentörtlichung“ umfasst (vgl. Löwer in v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, 6. Aufl., Art. 28 Rn. 81 ff.), ist hier aber nicht unmittelbar berührt. Denn bei der überörtlichen Finanzkontrolle handelt es sich nicht um eine ursprünglich von der Gemeinde zu erfüllende Aufgabe, die sie durch die unfreiwillige Mitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband verlieren würde. Erfolgt keine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG zum BKPV, so sind für die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen nicht die einzelnen Gemeinden bzw. Verwaltungsgemeinschaften zuständig, sondern die bei den Landratsämtern bestehenden staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG). Mit der Bestimmung zu Mitgliedern eines überörtlich zuständigen Prüfungsverbands wird also den betreffenden Kommunen kein bisheriger Gegenstand ihrer Verwaltungs- und Organisationsbefugnisse entzogen; sie werden lediglich zur Erfüllung einer zwar auch sie betreffenden, jedoch über ihren lokalen Bezugsrahmen weit hinausgehenden öffentlichen Aufgabe mit herangezogen.

Eine solche Inpflichtnahme einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften durch verbindliche Zuweisung zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft stellt zwar ebenfalls einen Eingriff in die kommunale Organisationshoheit dar. Dieser ist aber nicht an den vergleichsweise strengen Erforderlichkeitsvoraussetzungen zu messen, die in der Verfassungsrechtsprechung und Teilen der Literatur an die Übertragung von gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben auf öffentlich-rechtliche Zwangsverbände gestellt werden (hierzu Löwer, a. a. O., Rn. 82 m. w. N.). Es gelten stattdessen die allgemeinen Anforderungen an gesetzliche Organisationsregelungen im Bereich der Kommunen. Danach steht den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein gewisser organisatorischer Freiraum zu, der einer umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung entgegensteht (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/238 = NVwZ 1995, 677). Mit seinen organisationsrechtlichen Vorgaben darf der Gesetzgeber den Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht aushöhlen, z. B. durch eine zu hohe Regelungsdichte; er muss darüber hinaus auch schon im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs dafür sorgen, dass den Gemeinden ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verbleibt (BVerfG, a. a. O., 238 ff.).

Gemessen an diesen Vorgaben ist die in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit der Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften an den BKPV nicht zu beanstanden. Sie dient ersichtlich dem Zweck, in bestimmten Einzelfällen die Aufgabe der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter zu entziehen und sie auf eine landesweit tätige öffentlich-rechtliche Körperschaft zu übertragen, die eigene Beamte und sonstige Bedienstete beschäftigt (Art. 1 Abs. 2 PrVbG), bei ihren Prüfungsgeschäften unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist (Art. 2 Abs. 5 PrVbG), ihre Rechtsverhältnisse durch Satzung regelt (Art. 4 Abs. 3 PrVbG) und sich durch Beiträge, Gebühren und Umlagen ihrer Mitglieder sowie jährliche Zuweisungen aus dem Staatshaushalt finanziert (Art. 5 PrVbG). Ob der BKPV angesichts dieser besonderen organisatorischen Gestaltung in vergleichbarer Weise wie die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen oder sogar besser als diese geeignet ist, die überörtlichen Prüfungen insbesondere bei kleinen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden und bei Verwaltungsgemeinschaften vorzunehmen, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht näher aufgeklärt werden. Denn zum einen kommt dem parlamentarischen Gesetzgeber bei der Frage, ob die von ihm gewählten Mittel zur Erreichung der erstrebten Ziele geeignet sind, ein weiter Einschätzungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. BVerfG, B. v. 18.7.2000 - 2 BvR 1501/91 - NVwZ 2001, 66 m. w. N.). Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass für kommunale Organisationsfragen nicht etwa ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde gilt, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/240 = NVwZ 1995, 677). Die Verfassung setzt vielmehr eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen eigene Vorstellungen zugrunde zu legen. Staatliche Vorgaben für die kommunale Organisation können demgemäß z. B. mit dem allgemeinen Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder mit dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden (BVerfG, a. a. O., 240). Bei derartigen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber zudem typisieren; er braucht also nicht jeder einzelnen Gemeinde und auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden gesondert Rechnung zu tragen; dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter der Regelung (BVerfG, a. a. O.,241 m. w. N.).

Angesichts dieser umfassenden Regelungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers kann gegen die Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG nicht eingewandt werden, dass die Entscheidung über die Auswahl des für die überörtliche Rechnungsprüfung jeweils zuständigen Organs grundsätzlich der zu prüfenden Gemeinde überlassen bleiben müsse, da es sich um eine die kommunale Organisationshoheit betreffende Frage handle. Ebenso wenig kann eine an grundrechtlichen Maßstäben orientierte Eingriffsprüfung verlangt werden, bei der die Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der getroffenen Regelung im Einzelnen nachgewiesen werden müsste. Denn bei der Ermächtigung des StMI, einzelne Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen, handelt es sich um keinen gesetzlichen Eingriff in eine originäre Rechtsposition der Kommunen, sondern um eine auf der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV beruhende „rahmensetzende“ Bestimmung, mit welcher der parlamentarische Gesetzgeber sein kommunalverfassungsrechtliches Grundkonzept zur Geltung bringt. Die Zwangsmitgliedschaft in der überörtlichen Verbandskörperschaft berührt keine identitätsbestimmenden Merkmale der kommunalen Eigenverantwortung; sie betrifft vorrangig die administrative und nicht die bürgerschaftlich-demokratische Dimension der gemeindlichen Selbstverwaltung (vgl. zur zwangsweisen Zuordnung von Gemeinden zu einer VG BVerfG, B. v. 19.11.2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1/17 = NVwZ 2003, 850).

Aus den gleichen Gründen liegt in der Regelung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG auch kein unzulässiger Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Diese gewährleistet zwar, dass den Kommunen das eigenverantwortliche Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens nicht aus der Hand genommen wird. Die Finanzhoheit ist aber nicht schon dadurch betroffen, dass den Gemeinden einzelne kostenträchtige Aufgaben oder Pflichten auferlegt werden (BVerfG, B. v. 7.1.1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520 m. w. N.). Auch die mit der Zwangsmitgliedschaft im BKPV verbundene Verpflichtung zur Zahlung von Beiträgen, Gebühren und Auslagen berührt daher noch nicht das finanzielle Selbstverwaltungsrecht der betreffenden Gemeinden.

Ob die kommunale Selbstverwaltungsgarantie über eine eigenständige Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft hinaus auch eine angemessene Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung umfasst, ist bislang nicht abschließend geklärt (offen gelassen von BVerfG, B. v. 9.3.2007 - 2 BvR 2215/01 - BVerfGK 10, 365 = NVwZ-RR 2007, 435 m. w. N.; vgl. auch BayVerfGH, E. v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGH 60, 184/215 ff.; BVerwG, U. v. 31.1.2013 - 8 C 1/12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 19 ff. = NVwZ 2013, 1078). Soweit ein solcher Anspruch bejaht wird, kann er aber durch eine finanziell belastende staatliche Regelung nur verletzt sein, wenn die Gemeinden dadurch die ihnen obliegenden Aufgaben nicht mehr angemessen oder in dem erforderlichen Mindestmaß erfüllen können (vgl. BVerfG, U. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808/82 u. a. - BVerfGE 71, 25/37 = NVwZ 1986, 289; B. v. 26.2.1999 - 2 BvR 1268/96 - NVwZ-RR 1999, 417). Dies ist hier weder erkennbar noch vom Kläger substantiiert dargelegt worden. Nach der Haushaltssatzung des BKPV für das Jahr 2014 (http://www...de/...htm) betragen die Jahresbeiträge für kreisangehörige Gemeinden lediglich 34,46 Cent je Einwohner (§ 4 Abs. 1 Buchst. d); darüber hinaus sind für die einzelnen Rechnungs- und Kassenprüfungen Gebühren in Höhe von 66 Euro je Stunde (§ 5 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1) zuzüglich einer Gebühr in Höhe von 4 v. H. der Gebührensumme für die Berichtsausfertigung (§ 5 Abs. 3) sowie Nebenkostenpauschalen in Höhe von 47 Euro je Reisetag (§ 5 Abs. 4) zu entrichten. Damit liegt der an den BKPV zu zahlende Gesamtbetrag zwar in jedem Falle höher als die bei einem Tätigwerden der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anfallenden Kosten in Form von Verwaltungsgebühren (bisher: 44 Euro pro Stunde; seit 1.5.2014: 50 Euro; ab 1.5.2015: 54 Euro; vgl. VO v. 4.4.2014, GVBl. S. 170). Diese Mehrbelastung macht aber einen so geringen Betrag aus, dass sie die finanzielle Mindestausstattung selbst bei kleineren und leistungsschwächeren Gemeinden nicht ernsthaft in Frage stellen kann. Es bedarf insoweit auch keiner Prüfung, ob die höheren Kosten des überörtlich tätigen Prüfungsorgans - wie der Beklagte annimmt - Ausdruck und Folge einer besonderen fachlichen Qualifikation der dort tätigen Prüfer bzw. einer erhöhten Prüfungsintensität sind, so dass sich aus der Zuweisung zum BKPV in aller Regel zusätzliche Einspareffekte beim kommunalen Haushaltsvollzug ergeben könnten. Selbst wenn sich solche Kompensationswirkungen in der Praxis nicht nachweisen ließen, wäre durch die zuweisungsbedingten Mehrkosten angesichts ihrer geringen Höhe die Finanzhoheit der betreffenden Gemeinden noch nicht verletzt.

Die mit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit, kreisangehörige Gemeinden durch ministeriellen Zuweisungsbescheid zu Zwangsmitgliedern des BKPV zu erklären, verstößt auch nicht gegen das in der Bayerischen Verfassung verankerte Konnexitätsprinzip. Danach hat zwar der Staat, wenn er „besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer gemeindlicher Aufgaben“ stellt (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 BV), gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen (Satz 1) bzw. im Falle einer Mehrbelastung der Gemeinden einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu schaffen (Satz 2). Ob diese Tatbestandsvoraussetzungen auch dann erfüllt sind, wenn sich die kostenerhöhenden staatlichen Vorgaben nicht auf bestimmte gemeindliche Sachaufgaben (Art. 57, 58 GO) beziehen, sondern - wie bei den Vorschriften zur überörtlichen Finanzkontrolle - nur auf die innerorganisatorische Querschnitts-“Aufgabe“ einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung (Art. 106 GO), erscheint allerdings fraglich (verneinend für die Verpflichtung zur Einführung eines Rechnungsprüfungsamts SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057/1060 f.; ebenso für die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik LVerfG MV, U. v. 26.11.2009 - LVerfG 9/08 - KommJur 2010, 292 m. w. N.; Wollenschläger in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates ..., 5. Aufl., Art. 83 Rn. 64; vgl. LT-Drs. 15/6303 S. 2; a. A. Benzing/Knill/Bauer, DÖV 2007, 550/554 f.). Diese Frage bedarf hier aber keiner Klärung, da die Konnexitätsanforderungen des Art. 83 Abs. 3 BV schon aus einem anderen Grund nicht zur Anwendung kommen können. Denn diese Vorschrift erfasst nur die nach ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2004 (§ 2 des G.v. 10.11.2003, GVBl. S. 816) übertragenen Aufgaben bzw. gestellten Anforderungen (BayVerfGH, E. v. 6.2.2007 - Vf. 14-VII-04 - VerfGH 60, 30/36 = BayVBl. 2007, 364 m. w. N.). Der bis dahin vorhandene Bestand an kommunalen Aufgaben und an Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung ist nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers kostenmäßig durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen abgedeckt (LT-Drs. 14/12011 S. 7). Da die seit dem 1. Mai 1978 unverändert geltenden Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG (G.v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139), die eine Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften zum BKPV ermöglichen, schon vor Inkrafttreten des Art. 83 Abs. 3 BV n. F. Wirksamkeit erlangt haben, sind sie nicht an dieser Verfassungsnorm zu messen. Auch soweit von den genannten Vorschriften gegenüber einzelnen Kommunen erst nach dem 1. Januar 2004 Gebrauch gemacht wird, ändert sich an dieser Beurteilung nichts, da die mit dem Konnexitätsprinzip verbundene Ausgleichsverpflichtung nicht erst infolge der jeweiligen Gesetzesanwendung, sondern schon durch den zugrunde liegenden Rechtsetzungsakt entsteht (vgl. Wollenschläger, a. a. O., Rn. 75).

(2) Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Entscheidung darüber, ob neben sämtlichen kreisfreien Städten und Großen Kreisstädten (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 PrVbG) auch einzelne (weitere) kreisangehörige Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sein sollen, nicht unmittelbar vom Gesetzgeber getroffen, sondern gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG dem StMI überlassen worden ist. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich kein umfassender institutioneller Gesetzesvorbehalt dergestalt, dass organisationsrechtliche Regelungen allein vom Parlament erlassen werden dürften (vgl. BVerfG, B. v. 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 u. a. - BVerfGE 40, 237/248 ff. = NJW 1976, 34; BVerwG, U. v. 22.1.2004 - 4 A 32/02 - BVerwGE 120, 87/96 = NVwZ 2004, 722). In der Zuweisung einzelner Gemeinden oder kommunaler Zusammenschlüsse zum BKPV liegt auch keine allgemeine Organisations- oder Zuständigkeitsregelung, für die nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV ein landesverfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt gelten würde (vgl. Huber in Meder/Brechmann, a. a. O., Art. 77 Rn. 3 ff.). Die mit der Zuweisung begründete (Pflicht-) Mitgliedschaft bildet vielmehr lediglich eine Tatbestandsvoraussetzung für die in Art. 105 Abs. 1 GO bzw. Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG gesetzlich angeordnete Prüfungszuständigkeit des BKPV.

(3) Gegen die Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG kann auch nicht eingewandt werden, dass die dort geregelten Voraussetzungen für eine Zuweisung zum BKPV zu unbestimmt seien.

Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 3 Abs. 1 BV) verlangt, dass die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in einer Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Das Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber allerdings nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Er ist nur gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist; dabei ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Es reicht dabei aus, wenn sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfG, U. v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u. a. - BVerfGE 102, 254/337 = BayVBl. 2001, 110 m. w. N.).

Daran gemessen bestehen gegen die hier streitentscheidende Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden „mit mehr als 5.000 Einwohnern“ in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind, keine Bedenken. Mit dieser Zahlenangabe hat der Gesetzgeber eindeutig bestimmt, ab welcher Größe kreisangehörige Gemeinden der ministeriellen Regelzuweisung unterliegen. Er hat zudem festgelegt, wann diese Grenze überschritten (gewesen) sein muss und wie dies im Einzelfall festzustellen ist. Insoweit gilt nach Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG die Vorschrift des Art. 122 GO, die auf die bei der letzten Wahl der Gemeinderatsmitglieder zugrunde gelegte Einwohnerzahl verweist. Maßgeblich ist demnach gemäß Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG der letzte fortgeschriebene Stand der Bevölkerung, der vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung früher als sechs Monate vor dem Wahltag veröffentlicht wurde. Eine spätere Änderung, insbesondere ein Absinken unter die 5.000-Einwohner-Grenze, lässt also die Anwendbarkeit des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein noch nicht entfallen.

Die Formulierung, wonach solche größeren Gemeinden „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen „sind“, bringt mit hinreichender Bestimmtheit zum Ausdruck, dass schon die bloße Überschreitung der genannten Einwohnergrenze für die Zuweisung ausreicht, sofern keine ortsbezogenen Besonderheiten vorliegen, die ein Abweichen von der Regel rechtfertigen. Welche Umstände eine Ausnahme begründen können, musste der Gesetzgeber dabei nicht ausdrücklich festlegen, zumal dies angesichts der Vielfalt der örtlichen Verhältnisse ohnehin nicht abschließend möglich gewesen wäre. Aus dem Sinn und Zweck der Regelung und dem systematischen Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ergibt sich aber, dass von der Regelzuweisung nur abgesehen werden darf, wenn bei der betreffenden Gemeinde im Vergleich zu Gemeinden ähnlicher Größe über einen voraussichtlich längeren Zeitraum hinweg atypische Verhältnisse bestehen, die sich auf Art, Umfang oder Schwierigkeit der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung nach Art. 106 GO nicht unerheblich auswirken können. Als Beispiel einer derartigen Sonderkonstellation kann der vom Beklagten angeführte Fall einer Gemeinde gelten, von deren knapp über 5.000 Einwohnern mehr als 1.000 in einer Betreuungseinrichtung leben und daher nicht mit eigenen Haushalten an die kommunalen Versorgungseinrichtungen angeschlossen sind. Unter solchen Umständen ist anzunehmen, dass die gemeindlichen Verwaltungsvorgänge und dementsprechend auch die anfallenden Prüfungsgeschäfte einen deutlich geringeren Umfang haben als bei einer typischen 5.000-Einwohner-Gemeinde; damit liegt kein Regelfall mehr vor, so dass eine Zuweisung zum BKPV nur noch nach der Ermessensvorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG in Betracht kommt.

(4) Dass der Gesetzgeber für die Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein auf das Überschreiten der 5.000-Einwohner-Grenze abgestellt hat, kann nicht als sachwidriges Differenzierungskriterium und damit als eine willkürliche Ungleichbehandlung der Gemeinden angesehen werden.

Wie ein Blick auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, 4 und 5 PrVbG zeigt, folgt die Zuständigkeit der beiden in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorgane dem Grundsatz, dass die größeren kommunalen Gebietskörperschaften dem BKPV und die kleineren Körperschaften den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zugewiesen sind. Gemäß diesem Verteilungsprinzip sieht Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG für bevölkerungsstarke kreisangehörige Gemeinden „in der Regel“ ebenfalls die Zuweisung zum BKPV vor. Diese Grenzziehung lässt sich bereits mit dem allgemeinen gesetzgeberischen Ziel rechtfertigen, das Prüfungsvolumen des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Gemeinden - zusätzlich zu den schon kraft Gesetzes zugewiesenen Großen Kreisstädten - regelmäßige Prüfungsaufgaben zu übertragen (so die Gesetzesbegründung, LT-Drs. 8/5706 S. 1), so dass die Aufgabenbereiche der beiden Prüfungsorgane in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden (LT-Drs., a. a. O., 26). Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, dass sich mit wachsender Zahl der Einwohner auch die Vielfalt und der Schwierigkeitsgrad der zu prüfenden Vorgänge tendenziell erhöht. Auf die Frage, ob mit zunehmender Gemeindegröße auch die Fehlerquote beim Vollzug der gemeindewirtschaftlichen Vorschriften ansteigt, kommt es dabei nicht entscheidend an. Selbst wenn man die Feststellung des in der mündlichen Verhandlung anwesenden Prüfers des BKPV zugrunde legt, wonach bei kleineren Gemeinden wegen des dort häufig fehlenden rechtlichen Fachwissens ein besonders hoher Beratungs- und Korrekturbedarf besteht, lässt dies die gesetzliche Zuständigkeitsverteilung zwischen den beiden Prüfungsorganen noch nicht als sachwidrig erscheinen. Der Gesetzgeber durfte jedenfalls berücksichtigen, dass die bevölkerungsstärkeren Gemeinden regelmäßig ein größeres Haushaltsvolumen aufweisen, so dass den dort auftretenden Mängeln ein entsprechend höheres Gewicht zukommt.

Für die Grenze von 5.000 Einwohnern als Unterscheidungskriterium zwischen kleineren und größeren Gemeinden finden sich auch normative Anknüpfungspunkte in der Gemeindeordnung. Kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern haben - vorbehaltlich abweichender Satzungsbestimmungen (Art. 34 Abs. 2 Satz 1 GO) - keinen ehrenamtlichen, sondern einen berufsmäßigen ersten Bürgermeister (Art. 34 Abs. 1 Satz 3 GO); zudem muss dort für die örtliche Rechnungsprüfung ein eigener Ausschuss gebildet werden (Art. 103 Abs. 2 GO). Angesichts dieser zumindest ansatzweise erfolgten Professionalisierung und Spezialisierung auf der Ebene der Kommunalverwaltung erscheint es nur konsequent, dass den betreffenden Gemeinden bei der überörtlichen Rechnungsprüfung auch eine besonders qualifizierte Kontrollinstanz mit landesweiter Prüfungserfahrung gegenübergestellt wird.

b) Von seiner gesetzlich verliehenen Befugnis zur Zuweisung einer Gemeinde zum BKPV hat das StMI gegenüber dem Kläger in rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.

aa) Bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 2. November 2012 gehörte der Kläger zu den kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern, die gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen waren. Maßgebend für die Feststellung des örtlichen Bevölkerungsstands waren gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG die vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung in seinem Statistischen Bericht Kennziffer A I 2 vj 4/06 veröffentlichten „Einwohnerzahlen am 31. Dezember 2006, Gemeinden, Kreise und Regierungsbezirke in ...“ (s. Bek. v. 26.7.2007, AllMBl. S. 375). Danach hatte der Kläger zum genannten Stichtag 5.206 Einwohner.

bb) Zu dem für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung lagen beim Kläger keine ortsbezogenen Besonderheiten vor, die ein Absehen von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erlaubt hätten.

(1) Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er nur wenige kostenrechnende Einrichtungen betreibt. Zu seinen gemeindlichen Einrichtungen gehören neben einer beitrags- und gebührenpflichtigen Ortsentwässerung u. a. Friedhöfe, ein Bauhof, eine Bücherei, mehrere Feuerwehren und eine Erdaushubdeponie; darüber hinaus erhebt er Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge sowie Hundesteuer. In Anbetracht dieser vielfältigen Wirtschaftsvorgänge, die auch in dem vergleichsweise umfangreichen Bericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle für die Jahre 1992 bis 2011 ihren (teilweise kritischen) Niederschlag gefunden haben, kann keine Rede davon sein, dass beim Kläger ein für eine Gemeinde dieser Größe ungewöhnlich geringer Kontrollbedarf bestünde.

Es ist in diesem Zusammenhang auch ohne Bedeutung, dass der Kläger seine Haushaltswirtschaft in Ausübung des in Art. 61 Abs. 4 GO eingeräumten Wahlrechts nicht nach den Grundsätzen der doppelten Haushaltsführung (Doppik), sondern nach den Grundsätzen der Kameralistik führt. Dieses traditionelle Buchungssystem, das bis Ende 2006 allen bayerischen Gemeinden zwingend vorgegeben war, ist bis heute in der Praxis weithin vorherrschend, so dass sich aus seiner Weiterverwendung noch kein atypischer Fall im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ergibt, auch wenn umgekehrt bei den (wenigen) Gemeinden mit doppischer Haushaltsführung gegenwärtig ein besonders hoher Beratungs- und Kontrollbedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung festzustellen sein mag.

(2) Der Umstand, dass der Kläger Mitglied einer VG ist, begründet schon deshalb keinen Ausnahmefall, weil ein derartiger Zusammenschluss mit Nachbargemeinden zur gemeinsamen Aufgabenerfüllung (Art. 1 Abs. 1 VGemO) auch für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern keineswegs ungewöhnlich war und ist. Der Gesetzgeber hat diesem Umstand bei der Schaffung des Art. 3 PrVbG im Jahr 1978 aus gutem Grund keine Bedeutung beigemessen. Denn die mit der Zugehörigkeit zu einer VG verbundene Aufteilung in Angelegenheiten, die von der VG anstelle der Mitgliedsgemeinden wahrgenommen werden (Art. 4 Abs. 1 VGemO), und solchen, die bei den Mitgliedsgemeinden verbleiben und von der VG als deren Behörde ausgeführt werden (Art. 4 Abs. 2 VGemO), wirkt sich auf Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte im Ergebnis nicht aus und rechtfertigt daher noch keinen Verzicht auf die „in der Regel“ vorgesehene Mitgliedschaft im BKPV. Wären Gemeinden, die ihrer Bevölkerungszahl nach unter Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG fallen, allein wegen des Beitritts zu einer VG von der Regelzuweisung ausgenommen, so würden sie damit rechtlich anders behandelt als gleich große, jedoch keiner VG angehörende Gemeinden, obwohl hinsichtlich des Kontrollbedarfs keine relevanten Unterschiede bestünden. Da sich in solchen Fällen eine Pflichtmitgliedschaft im BKPV auch nicht ohne weiteres mithilfe individueller Ermessenserwägungen nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG begründen ließe, wären die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen danach in Einzelfällen für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern selbst dann zuständig, wenn kein atypisch geringer Prüfungsaufwand zu erwarten wäre. Die mit Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erstrebte Entlastung der bei den Landratsämtern angesiedelten Kontrollorgane würde damit teilweise verfehlt.

Eine Ausnahme lässt sich im vorliegenden Fall auch nicht aus der Tatsache ableiten, dass die beiden anderen Mitgliedsgemeinden der VG weniger als 5.000 Einwohner haben und daher nicht unter die Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG fallen. Der organisatorische Zusammenschluss mit diesen kleineren Kommunen hat nicht zur Folge, dass sich beim Kläger der Kontrollaufwand oder -bedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungsprüfung verringern würde. Im Übrigen sind, wie sich aus dem Urteil des Senats in den Parallelverfahren (Az. 14.261 u. a.) ergibt, die genannten Nachbargemeinden zusammen mit der VG im Rahmen einer nicht zu beanstandenden Ermessensentscheidung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG zeitgleich ebenfalls dem BKPV als Mitglieder zugewiesen worden, so dass für alle Mitgliedsgemeinden eine einheitliche Prüfungszuständigkeit hergestellt worden ist.

(3) Soweit der Kläger vorträgt, aus der Zwangsmitgliedschaft im BKPV entstünden für ihn höhere Kosten, die nicht durch zu erwartende Effizienzgewinne ausgeglichen würden, wohingegen sich aus der bisherigen Zusammenarbeit mit der ortsnäheren staatlichen Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt besondere Synergieeffekte vor allem im Zusammenwirken mit der staatlichen Rechtsaufsicht ergäben, handelt es sich ersichtlich um keine auf örtlichen Besonderheiten beruhenden Umstände, die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG einen Ausnahmefall begründen könnten. Die genannten Einwände stellen vielmehr die Richtigkeit der Entscheidung, die Rechnungs- und Kassenprüfung bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern grundsätzlich dem BKPV zu übertragen, ganz allgemein in Frage. Da diese Regelung, wie oben dargelegt, vom organisationsrechtlichen Gestaltungsermessen des Kommunalgesetzgebers gedeckt ist, können dagegen erhobene generelle Einwendungen nicht von einzelnen Gemeinden als ausnahmebegründende Sonderbelange geltend gemacht und einer getroffenen Zuweisungsentscheidung entgegengehalten werden.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.