Verwaltungsgericht München Urteil, 28. Sept. 2017 - M 15 K 14.5106

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger begehrt die Bewilligung weiterer Zuwendungen zur Förderung der Erwachsenenbildung für die Jahre 2013 und 2014.

Der Kläger ist seit dem Jahr 1974 ein staatlich anerkannter Träger der Erwachsenenbildung auf Landesebene. Über sein Bildungswerk, eine rechtlich unselbständige Abteilung des Klägers, bietet er Bildungsveranstaltungen an. Zur Durchführung seiner Aufgaben bedient sich das Bildungswerk der landesweiten Struktur des Klägers. Diese gliedert sich in vier Ebenen. In den 6500 Ortsverbänden gibt es eine ehrenamtliche Basis aus Ortsvorstand und Mitgliederversammlung. Auf der Kreisebene gibt es 72 ehrenamtliche Kreisverbände, die von einer hauptamtlich geführten Kreisgeschäftsstelle bzw. von einer für mehrere Kreisverbände bestehenden Verbundgeschäftsstelle betreut werden. Auf der Bezirksebene stehen neben den 7 ehrenamtlich betriebenen Bezirksverbänden 7 hauptamtlich geführte Hauptgeschäftsstellen. Auf Landesebene werden die ehrenamtlichen Strukturen (Präsidentenkonferenz, Landesvorstand Landfrauen, Präsidium, Landesversammlung) durch ein hauptamtlich geführtes Generalsekretariat unterstützt.

Mit Ziffer 4 des Bescheides vom 6. Oktober 2014, zugestellt am 8. Oktober 2014, bewilligte das Bayerische Staatsministerium für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst dem Kläger aufgrund der für die Haushaltsjahre 2011 und 2012 gemeldeten Teilnehmerdoppelstunden einen Zuschuss (institutionelle Förderung) i.H.v. 332.985,61 € für die Erwachsenenbildung im Jahr 2013 und einen Zuschuss i.H.v. 239.044,92 € für die Erwachsenenbildung im Jahr 2014. Der Zuschuss wurde als Festbetragsfinanzierung gewährt. Ziffer 1 bis 3 sowie Ziffer 5 bis 7 des Bescheids vom 6. Oktober 2014, mit denen unter anderem der Bewilligungsbescheid des Bayerischen Staatministeriums für Unterricht und Kultus vom 21. Dezember 2011 teilweise widerrufen und ein Teilbetrag zurückgefordert wurde, sind bestandskräftig geworden.

In der Begründung des Bescheids führte der Beklagte aus, dass die Bewilligungen für die Haushaltsjahre 2013 und 2014 auf den statistischen Meldungen für die Jahre 2011 und 2012 beruhten. Das Bildungswerk des Klägers habe in die der Förderung zugrundeliegenden Statistik des Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung für das Jahr 2011 insgesamt 581.284 Teilnehmerdoppelstunden und für das Jahr 2012 insgesamt 491.920 Teilnehmerdoppelstunden gemeldet. Dabei seien die Teilnehmerdoppelstunden aller Kreisverbände in die Statistik gemeldet worden, da das Bildungswerk davon ausgegangen sei, dass es auf die Untergliederungen des Klägers insgesamt nicht ankomme bzw. allenfalls die Bezirksebene als Einrichtung im Sinne des Gesetzes zur Förderung der Erwachsenenbildung (EbFöG) anzusehen sei. Die im Gesetz festgelegten Kriterien für eine Einrichtung der Erwachsenenbildung müssten jedoch auf Kreisgeschäftsstellenebene erfüllt sein. Insofern seien die gemeldeten Teilnehmerdoppelstunden zu reduzieren gewesen um diejenigen Teilnehmerdoppelstunden, die auf Geschäftsstellen entfallen, die nicht den gesetzlich vorgesehenen Mindestarbeitsumfang, d.h. die in den Ausführungsbestimmungen zum EbFöG vorgesehenen Teilnehmerdoppelstunden und sonstigen Mindestleistungen, erbracht hätten. Diejenigen Geschäftsstellen, die die Voraussetzungen für den Mindestarbeitsumfang in den Jahren 2011 und 2012 erfüllten, seien in Anlage 2 zum Bescheid farbig markiert. Damit seien für die Bewilligung im Jahr 2013 insgesamt 489.342 Teilnehmerdoppelstunden zur Grundlage der Bewilligung gemacht worden. Für die Bewilligung im Jahr 2014 seien dies auf der Basis der Meldung aus dem Jahr 2012 insgesamt 338.228 Teilnehmerdoppelstunden gewesen. Nach der Verwaltungsvorschrift zu Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 e) EbFöG seien auf Einrichtungen, die für einen staatlich anerkannten Träger auf Landesebene oder Bezirksebene die Beratung der einzelnen Einrichtungen, die Mitarbeiterfortbildung, die Kooperation gem. Art. 6 Abs. 3 EbFöG und ähnliche zentrale Aufgaben wahrnähmen, die genannten Kriterien zur Prüfung des Mindestarbeitsumfangs nicht anwendbar. Dies sei auf Landes- und Bezirksebene des Klägers der Fall, so dass die dort erbrachten Teilnehmerdoppelstunden daher unabhängig vom Erreichen des Mindestarbeitsumfanges bei der Berechnung des jeweiligen Zuschusses zu berücksichtigen seien. Im Jahr 2011 seien dies 5.118 Teilnehmerdoppelstunden auf Landesebene zuzüglich insgesamt 9.139 Teilnehmerdoppelstunden auf Bezirksebene; im Jahr 2012 seien dies 6.280 Teilnehmerdoppelstunden auf Landesebene zuzüglich insgesamt 10.902 Teilnehmerdoppelstunden auf Bezirksebene. Vertrauensschutzgesichtspunkte könnten insofern nicht greifen. Der Beklagte habe dem Kläger mit Übermittlung der Prüfmitteilung vom Bayerischen Obersten Rechnungshof am 5. September 2013 mitgeteilt, dass es bis zum Abschluss der Prüfung der Feststellungen des Bayerischen Obersten Rechnungshofes durch den Beklagen keine Entscheidung über die Bewilligung 2013 (und folglich auch 2014) geben könne und dass bis zu dieser Entscheidung auch keine Abschlagszahlungen mehr gezahlt würden. Der Kläger habe daher nicht mehr darauf vertrauen dürfen, für die Jahre 2013 und 2014 eine Auszahlung in voller Höhe aufgrund der auf seinen eigenen Meldungen in die Statistik 2011 und 2012 beruhenden Zahlen zu erhalten.

Am 10. November 2014 ließ der Kläger Klage durch seine Bevollmächtigten erheben zuletzt mit dem Antrag,

den Beklagten zu verpflichten, den Bescheid vom 6. Oktober 2014 in Ziffer 4 dahingehend abzuändern, dass dem Kläger für das Jahr 2013 ein weiterer Zuschuss in Höhe von 51.359,37 € und für das Jahr 2014 ein weiterer Zuschuss in Höhe von 91.722,08 € bewilligt wird.

Seit Geltung des Gesetzes zur Förderung der Erwachsenenbildung und seit Anerkennung des Klägers als Träger der Erwachsenenbildung auf Landesebene habe der Kläger dem Beklagten jährlich in einer Gesamtsumme die Teilnehmerdoppelstunden seiner Erwachsenenbildungsarbeit gemeldet, die dann Grundlage der Förderung gewesen seien. Diese Vorgehensweise sei bis zum Erlass des angegriffenen Bescheides durch den Beklagten in ununterbrochener Praxis erfolgt. Erstmals mit der dem Kläger am 5. September 2013 zugestellten Prüfmitteilung des Bayerischen Obersten Rechnungshofes sei die Auffassung geäußert worden, dass Einrichtungen der Erwachsenenbildung die Kreisverbände des Klägers, d.h. dort die Kreisgeschäftsstellen oder die für mehrere Kreisverbände bestehenden sogenannten Verbundgeschäftsstellen, seien. Dieser Auffassung sei der Beklagte nunmehr gefolgt. Vorher sei jedoch zwischen den Parteien über Jahrzehnte unstreitig gewesen, dass der Kläger entweder nur über eine Einrichtung auf Landesebene verfüge oder dass die Bezirksebene, d.h. die sieben Bezirksverbände mit ihren sieben Hauptgeschäftsstellen, Einrichtungen im Sinne des Gesetzes seien. Die Bezirksebene sei die richtige Organisationsebene, da auf Ebene der Bezirksverbände eine feste Organisationsstruktur mit einem Bildungswerkgeschäftsführer bestehe. Dieser organisiere und überwache die Erwachsenenbildungsarbeit auf Bezirksebene und bediene sich dafür der Mitarbeit der Kreisgeschäftsstellen bzw. der Verbundgeschäftsstellen. Das Gesetz sehe in Art. 3 Abs. 2 EbFöG nicht vor, dass jeder Geschäftsführer einer Einrichtung selbst in unmittelbaren Kontakt zwischen Lehrenden und Lernenden treten müsse. Nach dem Gesetzeszweck sollen allein solche Organisationen der Erwachsenenbildung gefördert werden, die schlagkräftig genug seien, in mindestens fünf Regierungsbezirken planmäßige und fundierte Erwachsenenbildung zu leisten. Diese Einrichtungen müssten daher eine Mindestgröße für die staatliche Förderung haben. Der Kläger und sein Bildungswerk seien regional gegliedert. Die jeweils höhere Ebene bediene sich der niedrigeren Ebene zur Umsetzung der Arbeit. Dies bedeute aber nicht, dass damit die jeweils niedrigere Ebene die allein entscheidende sei; sie handele vielmehr jeweils auf Weisung der höheren Ebene. Der Kläger genieße zudem Vertrauensschutz, da er aufgrund jahrzehntelanger, mit dem Beklagten abgestimmter Praxis darauf habe vertrauen dürfen, dass seine Organisationsform der Erwachsenenbildung den gesetzlichen Vorschriften entspreche. Zum Zeitpunkt der Prüfmitteilung des Bayerischen Obersten Rechnungshofes im September 2013 habe er keine Chance mehr gehabt, seine organisatorischen, personellen und damit finanziellen Dispositionen für die Jahre 2013 und 2014 – schon gar nicht für die Jahre 2011 und 2012 – in Bezug auf die Erwachsenenbildungsarbeit so zu verändern, dass sie der Prüfmitteilung entsprochen hätten. Zwar könne ein Zuwendungsempfänger nicht fest darauf vertrauen, dass eine Förderung fortdauere. Ihm stehe trotz jahrelang gewährtem Zuschuss grundsätzlich kein Anspruch für die Zukunft zu. Allerdings bestehe im vorliegenden Fall im Gegensatz zu anderen Förderfällen ein gesetzlicher Anspruch. Insofern sei zu prüfen, ob der Kläger im Hinblick auf eine jahrzehntelange unangefochtene Praxis bezüglich seiner konkreten Dispositionen auf die Fortführung dieser Praxis zumindest solange einen Rechtsanspruch haben könne, bis er organisatorisch in der Lage sei, seine Strukturen einer etwaigen neuen Rechtsauffassung gegenüber anzupassen.

Im Übrigen könne, selbst bei Unterstellung, dass die Ebene der Verbundgeschäftsstellen maßgeblich sei, ein Schwellenwert von 10.000 Teilnehmerdoppelstunden bei der Bestimmung des in Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 e) EbFöG geregelten Mindestarbeitsumfanges nicht in Ansatz gebracht werden. Denn es existiere bereits keine Verwaltungsvorschrift im Sinne von Art. 24 EbFöG, die den Begriff des Mindestarbeitsumfangs konkretisiere. Eine entsprechende Verwaltungsvorschrift sei seit Geltung des EbFöG nie erlassen und nie bekannt gemacht worden. Die Festlegung des Mindestarbeitsumfanges könne nicht auf die Beschlüsse des Landesbeirates gestützt werden, da diese schon nicht bekannt gemacht worden seien und daher nicht als Verwaltungsvorschriften im Sinne von § 24 EbFöG herangezogen werden könnten. Der Landesbeirat sei ein Konsultativorgan ohne eigene Regelungsbefugnis. Daher sei ein Beschluss des Landesbeirates ohne förmliche Bekanntmachung nicht geeignet, die Exekutive oder gar die Judikative zu binden oder auch nur Kriterien für die Gesetzesauslegung mit normativer Kraft zu bestimmen. Zudem habe der Beklagte seit Entstehung des EbFöG zum Begriff des Mindestarbeitsumfanges die Haltung vertreten, dass in der Verwaltungspraxis die Schwellenwerte nicht schematisch anzuwenden seien. Insoweit werde auf das Schreiben des Beklagten vom 24. April 1984 verwiesen. Dieses Schreiben selbst stelle keine Verwaltungsvorschrift dar, da ihm keine bindende Anweisung an die Verwaltung mit Außenwirkung entnommen werden könne, die den Normgehalt gegenüber Dritten konkretisiere. Der Beklagte verweise darin auf einen Beschluss des Landesbeirates für Erwachsenenbildung. Er sei zu diesem Zeitpunkt nicht davon ausgegangen, eine bindende Verwaltungsvorschrift zu erlassen. Im Übrigen sehe auch der zitierte Beschluss des Landesbeirats Ausnahmen von den Schwellenwerten vor. Ohne normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift führe die Festsetzung eines starren Schwellenwertes im Wege der Auslegung zu einer Gesetzesanwendung contra legem, da unter Berücksichtigung von Art. 10 Abs. 1 Satz 2 EbFöG vorrangig zu fördernde struktur- und bevölkerungsschwache Gebiete bei einem Schwellenwert von 10.000 Teilnehmerdoppelstunden von vornherein gerade nicht förderfähig seien. Damit dem darin zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken Rechnung getragen werden könne, müsse in schwach strukturierten und dünn besiedelten Gebieten eine Beurteilung nach qualitativen und nicht nach quantitativen Gesichtspunkten erfolgen. Dieses Gesetzesverständnis entspreche auch demjenigen, das der Landesbeirat seinem Beschluss aus dem Jahr 1983 zugrunde gelegt habe. Dort sei klargestellt worden, dass auf eine Einrichtung, die zentrale Aufgaben der Erwachsenenbildung wahrnehme, die quantitativen Kriterien zur Prüfung des Mindestarbeitsumfanges nicht anwendbar seien. Aus diesem Grund habe der Beklagte im Gesetzesvollzug seit Inkrafttreten des EbFöG, wie aus der Antwort auf die schriftliche Anfrage des Abgeordneten … … vom 30. November 1984 hervorgehe, von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, von Schwellenwerten abzusehen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Eine jahrzehntelange Übereinkunft in dem Sinne, dass der Kläger entweder über eine einzige Einrichtung auf Landesebene oder aber über sieben Einrichtungen auf Bezirksebene verfüge, habe es nie gegeben. Diese Frage sei seit Inkrafttreten des Erwachsenenbildungsförderungsgesetzes nie problematisiert worden. Der Kläger habe von Beginn an über Jahrzehnte nur für das gesamte Bildungswerk die gesammelten Teilnehmerdoppelstunden an das Bayerische Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung gemeldet, ohne die Stunden einzelnen Einrichtungen zuzuordnen. Dass dies der Beklagte nicht beanstandet habe, sei allenfalls bei der Entscheidung über den Vertrauensschutz zu berücksichtigen. Erheblich sei allein, auf welcher Organisationsebene innerhalb des Bildungswerks des Klägers die Voraussetzungen für eine Einrichtung im Sinne des Gesetzes in den streitgegenständlichen Jahren 2013 bis 2014 erfüllt seien. Damit eine Einrichtung mit ihrer Bildungsleistung bei der Bemessung der Förderung berücksichtigt werden könne, müsse sie die Voraussetzungen des Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 a) bis f) EbFöG erfüllen. Nähere Ausführungen, insbesondere zum erforderlichen Mindestarbeitsumfang einer berücksichtigungsfähigen Einrichtung, fänden sich im EbFöG nicht. Das Gesetz sehe vielmehr den Erlass von Verwaltungsvorschriften vor. Diese habe der Beklagte mit Schreiben vom 24. April 1984 erlassen und allen staatlich anerkannten Landesorganisationen und Trägern auf Landesebene bekannt gemacht. Bis einschließlich zum Jahr 2003 sei dieses Schreiben in unveränderter Form den jährlichen Hinweisen des Landesamts für Statistik zur Anmeldung der berücksichtigungsfähigen Veranstaltungen beigefügt worden. Seit dem Jahr 2004 werde in dem jährlichen Anschreiben an alle Zuschussempfänger auf die unverändert geltende Verwaltungsvorschrift verwiesen. Bereits dem klaren und eindeutigen Wortlaut des ersten Satzes des Schreibens vom 24. April 1984 sei zu entnehmen, dass der Beklagte damit eine verbindliche Verwaltungsvorschrift zum Vollzug des Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 EbFöG erlasse. Die nach Art. 19 Abs. 2 EbFöG erforderliche Mitwirkung des Landesbeirats als das die Staatsregierung in Fragen der Erwachsenenbildung beratende Gremium habe im vorliegenden Fall so ausgesehen, dass der Landesbeirat der Verwaltungsvorschrift im Wege eines einstimmigen Beschlusses zugestimmt habe. Der Kreis der unmittelbaren Zuschussempfänger sei von 1974 bis einschließlich 2014 unverändert geblieben. Weitere Zuschussempfänger bedürften einer vorherigen staatlichen Anerkennung und würden dann ebenfalls Kenntnis von den Verwaltungsvorschriften erlangen. Die Verwaltungsvorschrift sei seit Erlass einheitlich vollzogen worden. Die Beantwortung der schriftlichen Anfrage vom 30. November 1984 falle zeitlich genau in den Übergangszeitraum zwischen Bekanntgabe der Verwaltungsvorschrift am 24. April 1984 und Geltungsbeginn am 1.1.1985 und sei daher im Lichte des Übergangsprozesses erfolgt. In den folgenden Jahren und Jahrzehnten seien – außer in Bezug auf die explizit in der Verwaltungsvorschrift geregelten Einrichtungen mit zentralen Aufgaben – weder Ausnahmen noch eine Absenkung der festgelegten Parameter zugelassen worden; insbesondere seien keine abgesenkten Standards für Einrichtungen in dünn besiedelten Gebieten genehmigt worden. Das Gebot der Vorrangförderung für Einrichtungen in Gebieten, die schwach strukturiert und dünn besiedelt seien, richte sich ausweislich des insoweit eindeutigen Wortlauts des Art. 10 Abs. 1 Satz 1 EbFöG nicht an den staatlichen Zuschussgeber, sondern an die Landesorganisationen. Diese Rechtspflicht gelte daher nur hinsichtlich der Weiterleitung der Zuschüsse nach den internen Verteilungsrichtlinien der Landesorganisationen als Erstzuschussempfänger. Qualitative Kriterien für die Auslegung des gesetzlich vorgeschriebenen Mindestarbeitsumfangs könne man daraus nicht ableiten.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vorgelegten Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 28. September 2017 Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

Die Klage ist zulässig, insbesondere fristgerecht erhoben worden.

Der Bescheid ging dem Kläger laut Postzustellungsurkunde am 8. Oktober 2014 zu. Die einmonatige Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO endete damit am Samstag, dem 8. November 2014 (§ 57 VwGO i.V.m. § 222 ZPO, §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2, 193 BGB). Fällt das Fristende – wie hier – auf einen Sonnabend, endet die Frist mit Ablauf des nächsten Werktages (§ 222 Abs. 2 ZPO), so dass die am Montag, den 10. November 2014, bei Gericht eingegangene Klage rechtzeitig erhoben worden ist.

Die Klage hat aber in der Sache keinen Erfolg.

Der Bescheid des Beklagten vom 6. Oktober 2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat weder für die Erwachsenenbildung im Jahr 2013 noch für die Erwachsenenbildung im Jahr 2014 einen Anspruch auf Zuweisung weiterer Fördermittel (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Nach Art. 7 Abs. 1 Nr. 1 a) EbFöG gibt der Staat Zuschüsse für Einrichtungen der Erwachsenenbildung zum Betrieb. Gemäß Art. 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 EbFöG werden die nach Art. 7 Abs. 1 Nr. 1 a) EbFöG gewährten Zuschüsse zum Betrieb von Einrichtungen der Erwachsenenbildung jährlich den einzelnen staatlich anerkannten Landesorganisationen und den staatlich anerkannten Trägern auf Landesebene nach einem Schlüssel zugeteilt, der sich unter Berücksichtigung des Art. 10 Abs. 2 und 3 EbFöG aus dem Zahlenverhältnis der innerhalb der Landesorganisation im zweiten Kalenderjahr vor dem laufenden Haushaltsjahr geleisteten Teilnehmerdoppelstunden ergibt.

1. Einrichtungen der Erwachsenenbildung sind nach Art. 3 Abs. 2 Satz 1 EbFöG nur solche, die in planmäßiger und beständiger pädagogischer Arbeit und vorwiegend unmittelbarem Kontakt zwischen Lehrenden und Lernenden ausschließlich Bildungsaufgaben nach Art. 1 EbFöG erfüllen.

Einrichtungen der Erwachsenenbildung im Sinne des Gesetzes sind beim Kläger nicht nur die Geschäftsstellen auf Landes- und Bezirksebene, sofern diese eigene Bildungsveranstaltungen anbieten, sondern insbesondere die Kreis- und Verbundgeschäftsstellen. Dort werden die Bildungsangebote im ländlichen Raum konzipiert, organisiert und durchgeführt. Die Geschäftsstellen auf Bezirks- und Landesebene nehmen in diesem Zusammenhang vor allem koordinierende und unterstützende Aufgaben wahr und geben Leitlinien bzw. Richtlinien in Bezug auf Art und Durchführung der Maßnahmen vor. Auf Grundlage dieser Rahmenvorgaben werden die Bildungsprogramme auf Kreisebene erstellt. Da es in den Ortsverbänden nur eine ehrenamtliche Struktur aus Ortsvorstand und Mitgliederversammlung gibt, ist hauptverantwortlich der jeweilige hauptamtliche Geschäftsführer der Kreis- bzw. Verbundgeschäftsstelle. Er legt u.a. fest, welche Mitarbeiter in welchem Umfang die Aufgaben des Bildungswerks auf Kreisebene wahrnehmen.

Keine Rolle spielt für den Begriff der Einrichtung, dass die auf Kreisebene entwickelten Programme noch durch die Bezirksgeschäftsstelle genehmigt werden müssen, da es auf die pädagogische Arbeit vor Ort ankommt. Diese wird vorliegend in den Kreisverbänden geleistet, unabhängig davon, ob diese weisungsabhängig gegenüber einer höheren Ebene sind oder vollkommen eigenverantwortlich tätig werden.

Gegen eine Einheitseinrichtung, die auf Landesebene, d.h. beim Träger, angesiedelt ist, spricht zudem bereits der Gesetzeswortlaut. So ist in Art. 3 Abs. 1 EbFöG von Trägern der Erwachsenenbildung „mit ihren Einrichtungen“ die Rede. Nach Art. 5 Abs. 4 EbFöG betreiben die Träger der Erwachsenenbildungen außerdem „in mindestens fünf bayerischen Regierungsbezirken Einrichtungen“. Insofern ging der Gesetzgeber von einer Mehrzahl von Einrichtungen in einem Regierungsbezirk aus, was dagegen spricht, als Einrichtungen des Klägers nur die 7 Bezirksgeschäftsstellen anzusehen. Der Wille des Gesetzgebers, dass bei dem Begriff der Einrichtung auf die Ebene der Landkreise und der kreisfreien Gemeinden abzustellen ist, kommt auch zum Ausdruck in Art. 6 Abs. 1 EbFöG, wonach zur örtlichen und regionalen Koordination und Kooperation der Erwachsenenbildung die Träger der Einrichtungen der Erwachsenenbildung auf der Ebene des Landkreises oder der kreisfreien Gemeinden Arbeitsgemeinschaften bilden sollen. Die Einrichtungen auf Bezirksebene sollen in diese Arbeitsgemeinschaften nur einbezogen werden, wenn dies erforderlich ist.

Als Einrichtungen im Sinne des Gesetzes sind daher die Kreis- und Verbundgeschäftsstellen anzusehen.

2. In dem für die Bewilligung der Fördermittel für 2013 entscheidenden Kalenderjahr 2011 hat der Kläger insgesamt 581.284 Teilnehmerdoppelstunden gemeldet. Davon sind 503.608 Teilnehmerdoppelstunden der Förderung für das Jahr 2013 zugrunde gelegt worden.

In dem für die Bewilligung 2014 entscheidenden Kalenderjahr 2012 sind von den 491.920 gemeldeten Teilnehmerdoppelstunden nur 355.510 Teilnehmerdoppelstunden als förderfähig anerkannt worden.

Die zu viel gemeldeten Teilnehmerdoppelstunden (77.676 im Jahr 2013 und 136.410 im Jahr 2014) sind vom Beklagten zu Recht nicht berücksichtigt worden, da diese Teilnehmerdoppelstunden von Einrichtungen auf der Kreisebene stammten, die in den für die Förderung maßgeblichen Jahren 2011 und 2012 die Fördervoraussetzungen des Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 EbFöG nicht erfüllten und daher nicht förderfähig waren. Es fehlte insbesondere am Vorliegen der Voraussetzung des Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 e) EbFöG, wonach die Einrichtung einen Mindestarbeitsumfang aufweisen muss.

a. Wie der Begriff des Mindestarbeitsumfangs zu verstehen ist, wird näher ausgeführt im Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus vom 24. April 1984. Danach weist eine Einrichtung der Erwachsenenbildung den Mindestarbeitsumfang auf, wenn sie sämtliche der nachfolgenden Leistungsanforderungen erfüllt:

1. Teilnehmerdoppelstunden 10.000

2. Doppelstunden 400

3. Teilnehmer 800

4. Veranstaltungen 50

5. Kontinuität der Eb-Arbeit 24 Wochen

6. Stoffgebiete

aa. Bei dieser abstrakt-generellen Regelung der Verwaltung handelt es sich um eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift.

Sowohl dem Betreff als auch dem Einleitungssatz des Schreibens des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus vom 24. April 1984 ist eindeutig die Absicht des Beklagten zu entnehmen, mit diesem Schreiben eine Verwaltungsvorschrift zur Auslegung von Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 EbFöG zu erlassen. Der Hinweis auf den einstimmigen Beschluss des Landesbeirats für Erwachsenenbildung verdeutlicht insofern nur, dass die nach Art. 24 EbFöG geforderte Anhörung des Landesbeirats bei Erlass der zum Vollzug des Gesetzes erforderlichen Verwaltungsvorschrift erfolgt ist.

Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften enthalten innerbehördlich bindende Anweisungen über die Auslegung und Anwendung von Gesetzen, insbesondere bei unbestimmten Gesetzesbegriffen auf Tatbestandsseite, bei denen kein Beurteilungsspielraum für die Verwaltung besteht; sie geben den nachgeordneten Behörden Interpretationshilfen und gewährleisten eine einheitliche Anwendung der Gesetze (vgl. Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 2012, § 34 Rn. 37; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, § 24 Rn. 9). Davon zu unterscheiden sind die hier nicht einschlägigen normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften, die sich auf „offene“ Tatbestände mit unbestimmten Gesetzesbegriffen beziehen, in denen den Behörden ein Beurteilungs- und Standardisierungsspielraum zusteht. Dies ist insbesondere im Sicherheits- und Technikbereich der Fall, soweit der Gesetzgeber in verfassungsrechtlich zulässiger Weise auf eine exakte normative Festlegung verzichtet und Handlungsanweisungen mit Spielräumen für die Verwaltung erlässt (Bonk/Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 1 Rn. 194; Maurer, a.a.O., § 24 Rn. 9). Die Regelung des Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 e) EbFöG enthält mit dem Tatbestandsmerkmal „Mindestarbeitsumfang“ zwar einen unbestimmten Rechtsbegriff, aber keinen Beurteilungsspielraum. Es handelt sich auch nicht um einen komplizierten und dynamischen naturwissenschaftlich-technischen Sachverhalt, bei dem der Vorschriftengeber sich etwa externen Sachverstand zunutze machen wollte.

bb. Grundsätzlich kommt norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften als rein internen Interpretationshilfen keine rechtliche Außenwirkung zu (BFH, U.v. 23.4.2015 – V R 32/14; Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, a.a.O., § 34 Rn. 41). Im vorliegenden Fall kann offen bleiben, inwieweit die Verwaltungsvorschrift vom 24. April 1984 unmittelbare Außenwirkung für Dritte entfaltet. Denn der mit der unmittelbaren Außenwirkung einhergehenden, aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) sowie der Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) abgeleiteten Publikationspflicht von Verwaltungsvorschriften ist im vorliegenden Fall entsprochen worden. Danach ist es rechtstaatlich geboten, abstrakt-generelle Regelungen mit unmittelbarer Außenwirkung so bekannt zu geben, dass die davon Betroffenen Kenntnis von deren Inhalt nehmen können (BVerfG B.v. 28.10.1975 – 2 BvR 883/73 – BVerfGE 40, 237, 252 ff.; BVerwG U.v. 25.11.2004 – 5 CN 1/03 – juris Rn. 31). Nur dann kann der Betroffene die Vorschriften auf ihre Rechtmäßigkeit und Anwendbarkeit überprüfen und sich des Inhalts der durch sie für ihn begründeten Rechte und Pflichten vergewissern (BVerwG U.v. 25.11.2004 a.a.O. Rn. 33).

Betroffen von der zu § 10 Abs. 2 Nr. 2 e) EbFöG erlassenen Verwaltungsvorschrift vom 24. April 1984 sind allein die staatlich anerkannten Landesorganisationen und Träger der Erwachsenenbildung, also ein eng begrenzter Adressatenkreis, der seit 1974 unverändert geblieben ist. Genau an diesen Personenkreis richtet sich das Schreiben vom 24. April 1984, das an diese am 3. Mai 1984 versandt worden ist. Darüber hinaus wurde den Betroffenen dadurch die Möglichkeit gegeben, sich rechtzeitig und umfassend zu informieren, dass die Verwaltungsvorschrift bis zum Jahr 2003 zusätzlich noch den jährlichen Hinweisen des statistischen Landesamts zur Anmeldung der berücksichtigungsfähigen Veranstaltungen beilag und seit dem Jahr 2004 in dem jährlichen Anschreiben an alle Zuschussempfänger auf die unverändert geltende Verwaltungsvorschrift jeweils verwiesen wurde. Zudem waren die Regelungen dem Kläger auch deshalb von Anfang an bekannt, weil er sich als Vertreter im Landesbeirat mit ihrem Inhalt im Rahmen der Anhörung bereits sogar schon vor deren Erlass auseinander gesetzt hat.

cc. Die Förderfähigkeit der Einrichtungen der Erwachsenenbildung ist auch an den in der Verwaltungsvorschrift vom 24. April 1984 aufgeführten Anforderungen zu messen.

Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften binden zwar im Innenverhältnis die Behörden, aber im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG nicht auch die Gerichte und können von ihnen daher grundsätzlich vollinhaltlich auf ihre Vereinbarkeit mit Gesetz und Verfassung überprüft werden (BVerfG, B.v. 31.5.1988 – 1 BvR 520/83 – BVerfGE 78, 214 ff.; BVerwG, U.v. 28.5.2009 – 2 C 28/08 – juris Rn. 19). Sie sind Gegenstand und nicht Maßstab richterlicher Prüfung. Die Gerichte sind jedoch nicht gehindert, sich einer Gesetzesauslegung, die in einer solchen Verwaltungsvorschrift vertreten wird, vergleichbar der Rechtsauffassung eines anderen Gerichts oder einer im Schrifttum vertretenen Rechtsmeinung, aus eigener Überzeugung anzuschließen und ihrer Beurteilung zugrunde zu legen (BVerfG, B.v. 31.5.1988, a.a.O.).

Ohne Berücksichtigung der in der Verwaltungsvorschrift vom 24. April 1984 enthaltenen detaillierten Regelungen wäre eine einheitliche Anwendung des § 10 Abs. 2 Nr. 2 e) EbFöG nicht möglich. Die in der Verwaltungsvorschrift geregelten Kriterien, die an den Mindestarbeitsumfang gestellt werden, sind auch mit dem Gesetzeswortlaut vereinbar. Bei der Auslegung des Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 e) EbFöG ist zunächst vom allgemeinen Sprachsinn auszugehen. Danach bedeutet das Wort „mindestens“ bezogen auf etwas zahlenmäßig Erfassbares „auf keinen Fall weniger als“ (vgl. Duden, www.duden.de/rechtschreibung/mindestens). Auch der Begriff „Umfang“ bezieht sich auf ein Ausmaß oder eine Größe (www.duden.de/rechtschreibung/umfang). Bereits diese Definitionen zeigen, dass der Begriff Mindestarbeitsumfang rein quantitativ zu bestimmen und mit Schwellenwerten auszufüllen ist. Für zusätzliche qualitative Kriterien ist dagegen kein Raum. Diese Auslegung wird auch bestätigt durch die Verwendung des Begriffs in anderen Gesetzen, welche beim Begriff des Mindestarbeitsumfangs ebenfalls Grenzwerte vorgeben (vgl. z.B. Mindeststundenzahl in § 2 Abs. 1 Nr. 4 Verordnung zur Durchführung des Niedersächsischen Bildungsurlaubsgesetzes oder § 2 Abs. 1 Satz 3 Gesetz über die Familienpflegezeit). Dem Gesetzgeber war daran gelegen, dass die staatliche Förderung auf solche Träger bzw. Einrichtungen beschränkt bleiben muss, die durch Erfüllung bestimmter Mindestanforderungen den Einsatz staatlicher Mittel bildungspolitisch rechtfertigen und Gewähr für eine wirksame Verwendung dieser Mittel bieten (vgl. Begründung des Bayerischen Landtags, LT-Drs. 7/5193, zu Art. 9 des Gesetzesentwurfs [entspricht Art. 10 EbFöG]). Während die Vorschriften in Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 c) und d) EbFöG den qualitativen Standard der Einrichtung gewährleisten sollen, beruhen die Regelungen in Nr. 2 e) und f) gerade auf der Erwägung, dass eine Förderung aus staatlichen Mitteln nur gerechtfertigt erscheint, wenn der Empfänger ein Mindestmaß an Leistung im Sinne des Zuwendungszwecks erfüllt (vgl. LT-Drs. 7/5193 zu Art. 9). Dies lässt darauf schließen, dass der Gesetzgeber dem Begriff des Mindestarbeitsumfangs in Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 e) EbFöG bewusst gerade kein qualitatives Element zusprechen wollte.

Das Gebot, wonach Einrichtungen in Gebieten, in denen das Bildungsangebot für Erwachsene wesentlich hinter dem Landesdurchschnitt zurückbleibt, vorrangig gefördert werden sollen, ist in Art. 10 Abs. 1 EbFöG niedergelegt und richtet sich in erster Linie an die Landesorganisationen (vgl. LT-Drs. 7/5193, unter II. 2. b). Diese sollen nach Zuteilung der Fördermittel selbst beurteilen, wie die staatlichen Mittel nach den gesetzlichen Vorschriften zu verteilen sind. Die Verteilung setzt allerdings förderfähige Einrichtungen voraus, so dass der Grundsatz der Vorrangförderung nicht herangezogen werden kann für die Beurteilung, ob eine Einrichtung die Fördervoraussetzungen erfüllt. Folglich steht auch diesbezüglich der Gesetzeswortlaut nicht der Verwaltungsvorschrift zu Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 e) EbFöG entgegen.

dd. Die in der Verwaltungsvorschrift festgelegten Leistungsanforderungen an Einrichtungen der Erwachsenenbildung füllen den Begriff des Mindestarbeitsumfangs auch entsprechend dem Gesetzeszweck aus. Nach dem Ziel des Gesetzes sollen im ganzen Land leistungsfähige Einrichtungen mit einem breitgefächerten Bildungsangebot zur Verfügung stehen (Art. 2 EbFöG). „Leistungsfähig“ bedeutet dabei nach dem Willen des Gesetzgebers, dass die Bildungseinrichtung in der Lage sein soll, Bildungsveranstaltungen differenziert und dem Wissen der Zeit entsprechend planvoll und kontinuierlich durchzuführen (vgl. LT-Drs. 7/5193 zu Art. 1). Die Festlegung auf pro Jahr mindestens erforderliche 10.000 Teilnehmerdoppelstunden und 400 Doppelstunden und 800 Teilnehmer sowie auf 50 Veranstaltungen bei 24 Wochen kontinuierlicher Erwachsenenbildungsarbeit und 3 Stoffgebieten spricht für leistungsfähige Einrichtungen in diesem Sinne. Dass diese Schwellenwerte auch praxistauglich sind, wurde gerade durch die beratende Mitwirkung des Landesbeirates, also eines sach- und fachkundigen Gremiums der Erwachsenenbildung, sichergestellt. Im Übrigen wurden die in den Verwaltungsvorschriften aufgeführten Werte in den letzten Jahrzehnten nicht gerügt, sondern im Gegenteil sogar unverändert in die Ziffer 2.2.3 der seit dem 1. Januar 2017 geltenden Verwaltungsvorschrift zum Vollzug des Gesetzes zur Förderung der Erwachsenenbildung übernommen.

Folglich bestehen keine Bedenken dagegen, die in der Verwaltungsvorschrift enthaltenen Regelungen bei der Auslegung des Art. 10 Abs. 2 Nr. 2 e) EbFöG zu berücksichtigen.

ee. Die bei der Bewilligung der Förderung für die Jahre 2013 und 2014 nicht berücksichtigten Teilnehmerdoppelstunden stammten von den in der Anlage 2 zum Bescheid vom 6. Oktober 2014 aufgelisteten, nicht farbig markierten Einrichtungen der Erwachsenenbildung. Diese haben in den der Bewilligung zugrunde zu legenden Kalenderjahren 2011 und 2012 nicht sämtliche der in Bezug auf den Mindestarbeitsumfang geforderten Leistungsanforderungen erfüllt: entweder wurde bereits nicht die geforderte Zahl von 10.000 Teilnehmerdoppelstunden erreicht oder aber der Schwellenwert von 400 Doppelstunden nicht erfüllt (vgl. Anlage 2).

ff. Es sind auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich oder vorgetragen, dass die in der Anlage 2 zum Bescheid vom 6. Oktober 2014 aufgelisteten und nicht farbig markierten Geschäftsstellen deshalb der Bewilligung der Förderjahre 2013 und 2014 zugrunde zu legen sind, weil sie für eine staatlich anerkannte Landesorganisation auf Landes- oder Bezirksebene die Beratung der einzelnen Einrichtungen, die Mitarbeiterfortbildung, die Kooperation gem. Art. 6 Abs. 3 EbFöG und ähnlich zentrale Aufgaben wahrnehmen. Die entsprechende, in der Verwaltungsvorschrift vom 24. April 1984 geregelte Ausnahme greift vorliegend insofern nicht ein.

3. Es besteht auch kein Anspruch auf Zuweisung weiterer Fördermittel für die Jahre 2013 und 2014 aus dem Gesichtspunkt eines verfassungsrechtlich geschützten Vertrauens des Klägers.

Die Tatsache jahrelanger Subventionierung begründet allein kein schützenswertes Vertrauen und daher auch keinen Anspruch auf Weitergewährung der Zuwendungen in gleichbleibender Höhe (OVG NRW, U.v. 5.12.1995 – 16 A 4932/94 – juris; OVG Rh-Pf, U.v. 4.9.1997 – 12 A 10610/97 – juris). Eine andere Bewertung ergibt sich auch nicht daraus, dass es sich vorliegend um einen gesetzlichen Förderanspruch und nicht um eine – wie sonst in den überwiegenden Fällen im Subventionsrecht übliche – freiwillige Leistung handelt. Es sind auch keine Zusagen oder ausdrückliche Vereinbarungen erkennbar, aus denen der Kläger als Zuwendungsempfänger eine Verpflichtung des Beklagten zu einer entsprechenden Förderung ableiten kann. Es besteht kein Rechtsanspruch auf Fortsetzung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis. Insofern sind auch die vorgenommenen Dispositionen des Klägers nicht schutzwürdig.

Nach alledem ist die Klage abzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.