/ Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 06. Mai 2015 - 10 CS 14 2669

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 06. Mai 2015 - 10 CS 14 2669

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06.05.2015

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 06. Mai 2015 - 10 CS 14 2669

Urteilsbesprechung zu Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 06. Mai 2015 - 10 CS 14 2669

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vorgehend

Verwaltungsgericht Augsburg, Au 5 S 14.1496, 24.11.2014

Verwaltungsgericht Augsburg, 5 S 14.1496, 24.11.2014

Gericht

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

Mit seiner Beschwerde wendet sich der Vertreter des öffentlichen Interesses dagegen, dass das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen eine Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin angeordnet hat, mit der dem Antragsteller die Vermittlung von Sportwetten und die Werbung hierfür in seiner im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin gelegenen Betriebsstätte untersagt worden ist.

Laut Gewerbeanmeldung vom 30. Mai 2014, die am 4. Juni 2014 bei der Antragsgegnerin einging, betreibt der Antragsteller seit 29. Mai 2014 als unselbstständige Zweigstelle eine Betriebsstätte, in der er Sportwetten vermittelt.

Mit Schreiben vom 10. Juni 2014 beantragte er bei der Regierung von Schwaben die Erteilung einer Buchmachererlaubnis für ein Buchmachergewerbe in den Räumen dieser Betriebsstätte. Die Regierung stellte daraufhin bei Kontrollen am 13. und 20. Juni 2014 fest, dass in der Betriebsstätte des Antragstellers Wetten eines in Malta ansässigen Wettveranstalters vermittelt wurden, die unter anderem die Wettarten „Erstes Tor“, „Über/Unter“, „Handicap“ und „Erste 10 Minuten“ umfassten. Sie teilte dem Antragsteller daher mit Anhörungsschreiben vom 20. Juni 2014 mit, dass sie beabsichtige seinen Erlaubnisantrag abzulehnen, weil es wegen der Vermittlung dieser nach dem Glücksspielstaatsvertrag verbotenen sowie weiterer materiell illegaler Wetten an der erforderlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers fehle.

Am 25. Juni 2014 teilte die Regierung der Antragsgegnerin mit, sie erwarte, dass gegen den Antragsteller ein Verfahren zur Unterbindung der illegalen Sportwettvermittlung eingeleitet werde. Daraufhin kontrollierte die Antragsgegnerin am 1. Juli 2014 die Betriebsstätte des Antragstellers, teilte ihm mit Anhörungsschreiben vom 2. Juli 2014 mit, dass sie beabsichtige, ihm die Vermittlung aller im Schreiben genannten, materiell illegalen Sportwetten in der Betriebsstätte zu untersagen und gab ihm Gelegenheit, sich dazu zu äußern.

Mit Bescheid vom 12. August 2014 lehnte die Regierung von Schwaben den Antrag des Antragstellers, ihm für ein Buchmachergewerbe in der betreffenden Betriebsstätte eine Buchmachererlaubnis zu erteilen, mit der Begründung ab, die erforderliche Zuverlässigkeit des Antragstellers sei im Hinblick auf die von ihm vermittelten, nach materiellem Recht unzulässigen Sportwetten nicht gegeben.

Nach einer weiteren Kontrolle in der Betriebsstätte des Antragstellers am 8. September 2014 wies die Antragsgegnerin den Antragsteller darauf hin, dass sie beabsichtige, ihm den Weiterbetrieb seines Wettbüros zu untersagen, weil er im Hinblick darauf, dass er mit der formell illegalen Sportwettvermittlung in erheblichem Umfang gegen materielles Recht verstoße, unzuverlässig sei. Der Antragsteller erhielt Gelegenheit, sich bis 26. September 2014 dazu zu äußern.

Mit Bescheid vom 6. Oktober 2014 untersagte die Antragsgegnerin dem Antragsteller die Vermittlung von Sportwetten und die Werbung hierfür in den Räumen der in ihrem Zuständigkeitsbereich gelegenen Betriebsstätte ab dem Tag der Bekanntgabe des Bescheids (Nr. 1 des Bescheids), verpflichtete ihn, innerhalb einer Woche nach Bekanntgabe des Bescheids sämtliche technischen Einrichtungen, Systeme und schriftlichen Unterlagen, die für die Ausübung der in Nr. 1 des Bescheids genannten Tätigkeiten erforderlich sind, aus den Räumen der Betriebsstätte zu entfernen (Nr. 2 des Bescheids) und drohte ihm für den Fall, dass er den Verpflichtungen aus Nr. 1 und 2 des Bescheids nicht oder nicht fristgerecht nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000,- Euro an (Nr. 3 und 4 des Bescheids). Dies begründete die Antragsgegnerin insbesondere damit, dass sie ihr Ermessen im Sinne der Untersagung ausübe, weil nicht nur ein Formalverstoß gegen die Erlaubnispflicht vorliege, sondern eine Erlaubnis nicht für das Vermitteln von nach dem Glücksspielstaatsvertrag absolut verbotener Glücksspiele erteilt werden könne. Eine konkrete Untersagung nur einzelner materiell illegaler Wettarten scheide aus, weil sich der Antragsteller durch sein bisheriges Verhalten als unzuverlässig erwiesen habe und für ihn deshalb keine Aussicht mehr auf die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung materiell legaler Sportwetten bestehe.

Gegen den Bescheid vom 6. Oktober 2014 erhob der Antragsteller am 9. Oktober 2014 Klage. Außerdem beantragte er am selben Tag, nach § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung seiner Klage anzuordnen, hilfsweise die aufschiebende Wirkung der Klage bis sechs Monate nach Vergabe der Veranstalterlizenzen durch das Hessische Innenministerium anzuordnen. Die Regierung von Schwaben beteiligte sich sowohl im noch nicht abgeschlossenen Hauptsacheverfahren als auch im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO als Vertreter des öffentlichen Interesses.

Mit Beschluss vom 24. November 2014 ordnete das Verwaltungsgericht Augsburg die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 6. Oktober 2014 an.

Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, der angefochtene Bescheid erweise sich bei der gebotenen summarischen Prüfung voraussichtlich als rechtswidrig. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV trage voraussichtlich die vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten durch den Antragsteller nicht. Zwar sei der Antragsteller nicht im Besitz der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV für die Vermittlung von Sportwetten erforderlichen Erlaubnis. Auch könnten inzwischen private Wettveranstalter eine Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten erhalten, so dass für den Antragsteller die rechtliche Möglichkeit bestehe, eine Erlaubnis zur Vermittlung solcher Wetten zu erhalten. Fehle diese Erlaubnis und bestünden Zweifel am Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen, so rechtfertige dies darüber hinaus regelmäßig den Erlass einer Untersagungsverfügung. Dieser Grundsatz greife hier aber aufgrund besonderer Umstände nicht. Denn solange das Verfahren für die Vergabe der Konzessionen für die Veranstaltung von Sportwetten nicht abgeschlossen sei, könne der Antragsteller tatsächlich keine Erlaubnis zur Vermittlung solcher Wetten erhalten, weil eine Erlaubnis zur Vermittlung von nicht konzessionierten Sportwetten nach § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ausgeschlossen und ein Antrag auf Erteilung einer solchen Erlaubnis daher aussichtslos sei. Bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens könne das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis dem Antragsteller daher nicht angelastet werden. Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages enthielten zwar kein staatliches Monopol mehr, sondern sähen die Erteilung von Konzessionen zur Veranstaltung und Erlaubnisse zur Vermittlung von Sportwetten vor. Die Dienstleistungsfreiheit verlange aber, dass diese Regelungen auch umgesetzt würden, was vor Abschluss des Konzessionsverfahrens jedoch nicht der Fall sei. Sehe man allein das Fehlen einer Erlaubnis als ausreichend für eine vollständige Untersagung an, so führe das zu einer gegen die Dienstleistungsfreiheit verstoßenden Benachteiligung der privaten gegenüber den staatlichen Vermittlern von Sportwetten, deren Tätigkeit während des Konzessionsverfahrens und bis zum Ablauf eines Jahres nach Vergabe der Konzessionen zulässig bleibe. Für die privaten Wettvermittler trete daher keine Verbesserung gegenüber dem staatlichen Monopol ein, wenn ihnen die Vermittlung von Sportwetten allein wegen des Fehlens der erforderlichen Erlaubnis untersagt werden könne. Auch die Vermittlung materiell illegaler Wetten allein trage nicht die vollständige Untersagung der Vermittlungstätigkeit des Antragstellers. Diese sei zwar geeignet, die Vermittlung materiell rechtswidriger Wetten zu verhindern. Sie sei aber nicht das mildeste dazu geeignete Mittel. Eine vollständige Untersagung komme nur dann in Betracht, wenn eine Untersagung nur der unzulässigen Wettarten nicht wirksam überwacht werden könne, was jedoch, wie die bisherigen Kontrollen gezeigt hätten, nicht der Fall sei.

Die Vermittlung von Sportwetten könne dem Antragsteller daher nur dann vollständig untersagt werden, wenn die künftige Erteilung einer Erlaubnis von vornherein ausgeschlossen sei, weil sich der Antragsteller als unzuverlässig erwiesen habe. Ob dies der Fall sei, könne im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allerdings letztlich dahingestellt bleiben, weil die Anordnung des Sofortvollzugs angesichts dessen weitreichender Wirkung nicht gerechtfertigt sei. Denn diese setze voraus, dass die Fortsetzung der ausgeübten Tätigkeit während der Dauer des Rechtsstreits konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lasse. Berücksichtige man dies, so habe aber das Aufschubinteresse des Antragstellers Vorrang vor dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung. Dem Antragsteller drohe im Fall der sofortigen Vollziehung der auf seine Unzuverlässigkeit gestützten Untersagungsverfügung, dass ihm auch die Vermittlung von Sportwetten in anderen Betriebsstätten oder etwaige andere gewerbliche Tätigkeiten untersagt würden. Der Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels könne aber auch durch eine auf die materiell illegalen Wettarten beschränkte sofort vollziehbare Untersagungsverfügung gewährleistet werden. Eine teilweise Anordnung der aufschiebenden Wirkung unter Ablehnung des Antrags, soweit die Untersagungsverfügung die Vermittlung illegaler Wetten betreffe, komme nicht in Betracht. Die Unterscheidung zwischen nach § 21 GlüStV zulässigen und unzulässigen Wettarten sei häufig schwierig. Außerdem genüge eine pauschale Bezugnahme auf diese Regelung dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot nicht. Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich der Untersagungsverfügung ziehe die Anordnung der aufschiebenden Wirkung in Bezug auf den Bescheid insgesamt nach sich.

Seine gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts gerichtete Beschwerde begründet der Vertreter des öffentlichen Interesses im Wesentlichen damit, dass die Klage keine Aussicht auf Erfolg habe, jedenfalls aber das öffentliche Interesse, die illegale Vermittlung von verbotenen und nicht erlaubnisfähigen Formen des Glücksspiels durch einen unzuverlässigen Vermittler zu unterbinden, das rein wirtschaftliche Interesse des Antragstellers an einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage überwiege.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Untersagung lägen vor. Die Tätigkeit des Antragstellers sei formell illegal. Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV sei verfassungs- und unionsrechtskonform. Die Erlangung der erforderlichen Erlaubnis sei weder rechtlich noch faktisch unmöglich. Die normative Ausgestaltung des Konzessionsverfahrens sei verfassungs- und unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Rechtmäßigkeit der Durchführung des Konzessionsverfahrens könne jeder Bewerber gerichtlich überprüfen lassen. Die Erlangung der Konzession sei auch nicht faktisch unmöglich, weil Konzessionen bisher nicht erteilt worden seien. Das Konzessionsverfahren sei abgeschlossen. Die Erteilung der Konzessionen hänge lediglich noch vom Ausgang der gerichtlichen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ab. Die Verfahrensdauer sei auch nicht Ausdruck eines systematischen Mangels des Konzessionsverfahrens. Dass der staatliche Lottoblock den Wettbetrieb nach § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV aufrechterhalten dürfe, stehe der Durchsetzung der Erlaubnispflicht durch eine Untersagungsverfügung nicht entgegen. Es handele sich insoweit um eine der Aufrechterhaltung eines ausreichenden Glücksspielangebots sowie der Gewährleistung eines verfassungsrechtlich gebotenen, zeitlich begrenzten Vertrauensschutzes dienende Regelung. Es werde auch nicht ein möglicherweise unionsrechtswidriges Monopol während einer Übergangszeit aufrechterhalten. Das Unionsrecht verlange selbst bei unterstellter Rechtswidrigkeit des Monopols weder eine sofortige Öffnung des Markts noch eine vorübergehende Duldung des schon in der Vergangenheit aus monopolunabhängigen Gründen nicht erlaubnisfähigen Angebots von Livewetten ohne jede präventive Kontrolle.

Die vollständige Untersagung sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Es entspreche dem Zweck der Ermächtigung, die behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit zu sichern und die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Darüber hinaus sei die vollständige Untersagung verhältnismäßig. Die Erlaubnisfähigkeit von Livewetten als Ereigniswetten sei nicht nur offen, sondern nach § 21 Abs. 4 GlüStV offensichtlich ausgeschlossen. Auf die Frage, ob das Fehlen einer Erlaubnis dem Antragsteller vor Abschluss des Konzessionsverfahrens entgegen gehalten werden könne, komme es daher nicht an. Trotz wiederholter Hinweise habe der Antragsteller mehrfach jedenfalls durch das Angebot der Wetten „Erstes Tor“ und „Erste 10 Minuten“ gegen das Verbot von Liveereigniswetten verstoßen. Der Antragsteller trage auch selbst die Verantwortung für die Zulässigkeit der von ihm vermittelten Wetten. Eine Untersagung nur der materiell illegalen Wettarten sei auch kein gleich gut geeignetes milderes Mittel. Vielmehr bleibe die Untersagung der unerlaubten Betätigung insgesamt zulässig, solange nicht offensichtlich sei, dass die Erlaubnisfähigkeit gegeben oder zumindest durch Nebenbestimmungen gesichert werden könne. Schließlich sei die vollständige Untersagung bereits deshalb gerechtfertigt, weil der Antragsteller sich durch seine wiederholten Verstöße als unzuverlässig erwiesen habe. Nicht einmal in Bezug auf die zweifelsfrei nicht erlaubnisfähigen Teile seines Wettangebots habe er sich einsichtig gezeigt, so dass davon auszugehen sei, dass er sich auch künftig über Verbote des Glücksspielstaatsvertrags hinwegsetzen werde.

Auch eine reine Interessenabwägung falle zulasten des Antragstellers aus. Das Verwaltungsgericht verkenne insoweit, dass die Untersagungsverfügung nach § 9 Abs. 2 GlüStV bereits kraft Gesetzes sofort vollziehbar sei. Das Ziel der Suchtprävention habe im Rahmen der Interessenabwägung einen sehr hohen Stellenwert. Entsprechend der Intention des Gesetzgebers rechtfertige daher bereits die abstrakte Gefahr weiterer Fälle von Spielsucht die zeitnahe Durchsetzung der der Suchtprävention dienenden Vorschriften. Dem Schutz gewichtiger Gemeinschaftsgüter könne auch nicht durch eine auf materiell illegale Sportwetten beschränkte Untersagungsverfügung Rechnung getragen werden. Die Schwierigkeit einer klaren Abgrenzung zwischen legalen und illegalen Wetten könne nicht der Allgemeinheit angelastet werden, weil der Antragsteller durch sein teilweise illegales Wettangebot den Grund für diese Schwierigkeiten geschaffen habe und aus ihnen finanzielle Vorteile ziehe. Auch werde die Beschränkung der Untersagung auf illegale Wettarten dem Grundsatz effektiver Gefahrenabwehr nicht gerecht, weil der Vollzug solcher Untersagungsverfügungen mit einem erheblichen und andauernden Kontrollaufwand verbunden sei, der flächendeckend nicht geleistet werden könne. Außerdem habe sich der Antragsteller durch die bisherigen Kontrollen nicht beeinflussen lassen. Schließlich sei nicht ersichtlich, dass der Antragsteller seine gewerbliche Tätigkeit in andere Bereiche hinein verlagern werde und deshalb Gefahr laufe, auch insoweit als unzuverlässig angesehen zu werden.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 24. November 2014 aufzuheben und den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er ist der Auffassung, die vom Vertreter des öffentlichen Interesses dargelegten Gründe rechtfertigten nicht die Änderung des angefochtenen Beschlusses. Ob das Konzessionsverfahren, wie der Vertreter des öffentlichen Interesses meine, den Anforderungen des Unionsrechts genüge, sei insbesondere im Hinblick auf das Transparenzgebot zweifelhaft. Jedenfalls sei bis zur tatsächlichen Vergabe der Konzessionen die Wettvermittlung ohne Erlaubnis zu dulden. Ein vorläufiges Erlaubnisverfahren bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens sei in Bayern nicht eröffnet. In der Übergangsphase bis zur Erteilung der Konzessionen seien besondere Anforderungen an die Ermessensentscheidung im Zusammenhang mit Untersagungsverfügungen zu stellen. Dabei sei auch zu berücksichtigen, ob ein Unternehmen sich wie der Wettanbieter, dessen Wetten der Antragsteller vermittle, bisher erfolgreich am Konzessionsverfahren beteiligt habe und zu den 20 Wettveranstaltern gehöre, denen nach der Auswahlentscheidung des Hessischen Ministeriums für Inneres und Sport eine Konzession erteilt werden solle. Es sei außerdem nicht ersichtlich, dass die Tätigkeit des Antragstellers aus personenbezogenen Gründen nicht erlaubnisfähig wäre. Im Übrigen könne dem Antragsteller bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens das Fehlen der Erlaubnis nicht entgegen gehalten werden, weil ein Erlaubnisantrag bis dahin aussichtslos sei. Schließlich dürfe das Verwaltungsgericht die vollständige Untersagungsverfügung nicht in eine Untersagung nur der unzulässigen Wettarten umdeuten.

Die Antragsgegnerin hat sich im Beschwerdeverfahren nicht geäußert.

Im Übrigen wird wegen der weiteren Ausführungen der Beteiligten auf die Schriftsätze des Vertreters des öffentlichen Interesses vom 16. Dezember 2014, 23. Februar 2015, 6. März 2015 und 27. März 2015 sowie des Antragstellers vom 14. Januar 2015, 11. Februar 2015, 3. März 2015, 18. März 2015, 24. März 2015 und 27. April 2015 Bezug genommen. Ergänzend wird auf die Gerichtsakten in beiden Instanzen sowie die beigezogenen Behördenakten verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, auf die der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO seine Prüfung zu beschränken hat, rechtfertigen nicht die Abänderung oder Aufhebung der angefochtenen Entscheidung.

Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO zu treffende Abwägungsentscheidung führt zu dem Ergebnis, dass die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 6. Oktober 2014 anzuordnen ist. Zwar ist die zulässige Klage weder offensichtlich begründet noch offensichtlich unbegründet. Vielmehr bleiben ihre Erfolgsaussichten bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung offen (1.). Bei der unter diesen Voraussetzungen gebotenen Abwägung überwiegt jedoch das Interesse des Antragstellers an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids (2.).

1. Die Begründetheit der Klage bleibt bei summarischer Prüfung offen, weil sich nicht abschließend klären lässt, ob der Bescheid der Antragsgegnerin vom 6. Oktober 2014 rechtswidrig ist und den Antragsteller in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

a) Dies gilt zunächst, soweit dem Antragsteller die Vermittlung von Sportwetten und die Werbung hierfür in seiner im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin gelegenen Betriebsstätte und die Werbung hierfür untersagt wird (Nr. 1 des Bescheids).

Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder auf seiner Grundlage begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die Antragsgegnerin als die nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV zuständige Behörde kann nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die zur Erfüllung dieser Aufgabe erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Insbesondere kann sie nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.

Zwar sind die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Regelungen in Bezug auf die vom Antragsteller vermittelten Sportwetten erfüllt (aa). Offen bleibt aber, ob die Antragsgegnerin mit der Untersagung dieser Wetten und der Werbung hierfür das ihr eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat (bb).

aa) Die Tatbestandsvoraussetzungen von § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 Nr. 3 GlüStV sind gegeben, so dass die Antragsgegnerin die vom Antragsteller vermittelten Sportwetten und die Werbung hierfür nach pflichtgemäßem Ermessen untersagen kann.

Unerlaubtes Glücksspiel liegt nach der Legaldefinition in § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV vor, wenn öffentliche Glücksspiele ohne Erlaubnis veranstaltet oder vermittelt werden. Dies ist bei den vom Antragsteller angebotenen Sportwetten der Fall.

Sportwetten sind als Wetten gegen Entgelt nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV Glücksspiele. Da beim Anbieten von Sportwetten in einem grundsätzlich jedermann zugänglichen Wettbüro, wie es der Antragsteller betreibt, eine Teilnahmemöglichkeit für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis besteht, liegt bei den vom Antragsteller vermittelten Sportwetten nach § 3 Abs. 2 GlüStV außerdem öffentliches Glücksspiel vor. Dieses ist schließlich auch unerlaubt. Denn weder verfügt der in Malta ansässige Veranstalter der vom Antragsteller in seiner Betriebsstätte vermittelten Sportwetten über die nach § 10a Abs. 2 GlüStV erforderliche Konzession noch besitzt der Antragsteller die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, der die Vermittlung dieser Wetten nach § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV bedarf.

bb) Bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung bleibt jedoch offen, ob die Antragsgegnerin das ihr bei Vorliegen der Voraussetzungen von § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 Nr. 3 GlüStV eingeräumte Ermessen dem Zweck der Ermächtigung entsprechend ausgeübt (aaa) und die Grenzen des Ermessens eingehalten hat (Art. 40 BayVwVfG, § 114 Satz 1 VwGO; bbb).

aaa) Nicht abschließend geklärt werden kann zunächst, ob die Untersagungsverfügung im Bescheid vom 6. Oktober 2015 bereits deshalb ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig ist, weil die Antragsgegnerin das ihr zustehende Ermessen infolge eines Ermessensfehlgebrauchs nicht dem Zweck der Ermächtigung entsprechend ausgeübt hat.

Ein Ermessensfehlgebrauch läge vor, wenn die Antragsgegnerin die Untersagungsverfügung auf unzutreffende Erwägungen gestützt hätte, weil sie zu Unrecht von der Unzuverlässigkeit des Antragstellers ausgegangen wäre. Ob dies der Fall ist, muss bei der gebotenen summarischer Prüfung aber offen bleiben.

Die Antragsgegnerin hat ihr Ermessen nach den Gründen des Bescheids im Sinne einer vollständigen Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in der Betriebsstätte des Antragstellers ausgeübt, weil es sich nicht nur um einen Formalverstoß gegen die Erlaubnispflicht handele. Insbesondere komme die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten nicht in Betracht, weil eine Erlaubnis für das Vermitteln von nach dem Glücksspielstaatsvertrag absolut verbotenen Glücksspielen nicht erteilt werden könne. Ebenso scheide eine konkrete Untersagung nur bestimmter materiell illegaler Wettarten aus, weil der Antragsteller keine Aussicht auf die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von materiell legalen Sportwetten habe. Er habe sich durch sein beharrliches Missachten materieller Verbote des Glücksspielstaatsvertrags als unzuverlässig erwiesen und biete damit nicht mehr die Gewähr dafür, dass die Vermittlung künftig ordnungsgemäß durchgeführt werde (vgl. S. 10 des Bescheids vom 6. Oktober 2014).

Damit stützt die Antragsgegnerin die vollständige, nicht auf die Vermittlung von nach § 21 Abs. 1 Satz 1 und § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässigen Sportwetten beschränkte Untersagung aber maßgeblich darauf, dass der Antragsteller unzuverlässig sei, insbesondere nicht die Gewähr für eine ordnungsgemäße Wettvermittlung biete und deshalb nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV keine Erlaubnis nach § 10a Abs. 5 Satz 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erhalten könne. Es läge daher ein Ermessensfehlgebrauch vor, der die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung zur Folge hätte, wenn sich die Beurteilung des Antragstellers als unzuverlässig im Hauptsacheverfahren als unrichtig erweisen würde und die Antragsgegnerin deshalb ihrer Ermessensausübung unzutreffende Erwägungen zugrunde gelegt hätte. Die Annahme der Antragsgegnerin, der Antragsteller sei unzuverlässig, begegnet bei summarischer Prüfung aber erheblichen Zweifeln.

(1) Unzuverlässig ist, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt (BVerwG, U. v. 2.2.1982 - 1 C 146.80 - juris Rn. 15; B. v. 26.2.1997 - 1 B 34.97 - juris Rn. 8; B. v. 9.4.1997 - 1 B 81.97 - juris Rn. 5) und dass im Fall der Vermittlung von Sportwetten insbesondere die Vermittlung ordnungsgemäß durchgeführt wird (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV). Dies ist anhand einer Prognose auf der Grundlage der tatsächlichen Umstände des Einzelfalls zu beurteilen (vgl. BVerwG, B. v. 26.2.1997 - 1 B 34.97 - juris Rn. 8). Nach diesen Maßstäben kann aber entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin und des Vertreters des öffentlichen Interesses nicht ohne weiteres von der Unzuverlässigkeit des Antragstellers ausgegangen werden.

Zwar enthält das vom Antragsteller vermittelte Sportwettangebot eines maltesischen Wettveranstalters möglicherweise eine Reihe von Wetten, die nach § 21 GlüStV nicht erlaubt werden können, weil entweder nicht auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen gewettet wird (§ 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV) oder weil es sich um Wetten während des laufenden Sportereignisses (sog. Livewetten) handelt, die keine erlaubnisfähigen Wetten auf das Endergebnis sind (Endergebniswetten; § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV), sondern nach § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV ausgeschlossene Wetten auf einzelne Vorgänge während eines Sportereignisses (Ereigniswetten) darstellen. Dies gilt jedenfalls für die Wetten „Erstes Tor“ und „Nächstes Tor“, die Wetten auf einen einzelnen Vorgang während eines Fußballspiels, nicht aber Wetten auf das Endergebnis oder den Ausgang dieses Sportereignisses oder eines Abschnittes davon darstellen und damit weder nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV noch nach § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erlaubt werden können (vgl. OVG Saarl, B. v. 6.12.2012 - 3 B 268/12 - juris Rn. 15). Auch wurde die Vermittlung insbesondere der Wette „Erstes Tor“ und weiterer möglicherweise gegen § 21 GlüStV verstoßender Ereignis- oder Liveereigniswetten bei den mehrfachen Kontrollen durch die Regierung von Schwaben am 16. Juni 2014 und die Antragsgegnerin am 2. Juli 2014, 7. August 2014, und 8. September 2014 festgestellt. Der Antragsteller hat also wiederholt ein Wettangebot vermittelt, das unzulässige Wetten enthält. Er hat dies auch dann nicht unterlassen, als er durch die Anhörungsschreiben der Regierung von Schwaben vom 20. Juni 2014 und der Antragsgegnerin vom 2. Juli 2014 auf die Unzulässigkeit der von ihm vermittelten Wetten hingewiesen und darüber hinaus möglicherweise durch ein Schreiben der Staatsanwalt vom 4. Juli 2015, das sich nicht bei den Behördenakten befindet, über die Strafbarkeit der Vermittlung von Sportwetten ohne die erforderliche Erlaubnis informiert worden war.

Jedoch erscheint es trotz der beharrlichen Vermittlung eines zumindest hinsichtlich der Wette „Erstes Tor“ unzulässigen Wettangebots bei Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls zweifelhaft, ob der Antragsteller nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt, und deshalb unzuverlässig ist.

Die rechtliche Situation im Bereich der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten ist derzeit noch weitgehend ungeklärt. Welche Wetten im Einzelnen als Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder von Abschnitten von Sportereignissen (§ 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV) oder als Wetten während eines laufenden Sportereignisses auf das Endergebnis (§ 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV) erlaubt werden können oder als Wetten auf einzelne Vorgänge während des Sportereignisses ausgeschlossen sind (§ 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV), ist in der Rechtsprechung, soweit ersichtlich, bisher nur für wenige Fälle und nicht höchstrichterlich entschieden (vgl. etwa OVG LSA, B. v. 8.11.2013 - 3 M 244/13 - juris Rn. 13: nächster Elfmeter, nächste gelbe Karte [unzulässige Ereigniswetten]; OVG Saarl, B. v. 6.12.2012 - 3 B 268/12 - juris Rn. 15; erstes Tor, nächstes Tor [unzulässige Ereigniswetten]; VG Stade, B. v. 13.10.2014 - 6 B 1462/14 - juris Rn. 17: Anstoß, erstes oder nächstes Tor, erster oder nächster Torschütze, gelbe Karten, gelbe Karten in der x. bis y. Minute, Einwürfe, Einwürfe in der x. bis y. Minute, Platzverweise [unzulässige Ereigniswetten]). Insbesondere ist, soweit ersichtlich, in der Rechtsprechung noch nicht geklärt, ob es sich bei den Wetten „Über/Unter“, „Handicap“ und „Erste zehn Minuten“, die die Antragsgegnerin für unzulässig hält und auf deren Vermittlung sie die Unzuverlässigkeit unter anderem stützt, um Wetten handelt, die nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV oder § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV erlaubt werden können.

Dass die Wette „Über/Unter“, bei der darauf gewettet wird, dass in einem Fußballspiel oder der ersten Halbzeit eines Fußballspiels mehr oder weniger als eine bestimmte Anzahl von Toren fallen, als Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses oder eines Abschnitts eines Sportereignisses nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV oder, wenn sie als Livewette veranstaltet wird, als Wette auf das Endergebnis nach § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV erlaubt werden kann, ist auch nach dem Wortlaut dieser Regelungen nicht von vornherein ausgeschlossen. Denn nach dem allgemeinen Sprachgebrauch lässt sich diese Wette als Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses oder eines Abschnitts dieses Sportereignisses oder als Wette auf das Endergebnis eines Sportereignisses verstehen, weil sich die Zahl der in einem Fußballspiel oder in seiner ersten Halbzeit erzielten Tore aus dem Spielstand am Ende der ersten Halbzeit oder am Ende des Fußballspiels ablesen lässt.

Gleiches gilt für die Wette „Handicap“, bei der im Fall der vom Antragsteller vermittelten Wetten auf den Sieg oder die Niederlage der beteiligten Mannschaften unter Berücksichtigung eines fiktiven Vorsprungs oder Rückstands von ein oder zwei Toren bei Beginn des Spiels gewettet wird. Denn der Ausgang dieser Wette lässt sich nur anhand des Endergebnisses des Fußballspiels bestimmen, indem der Endstand durch das Handicap korrigiert wird, so dass es sprachlich nicht von vornherein ausgeschlossen erscheint, auch diese Wette als Wette auf das Endergebnis eines Sportereignisses zu bezeichnen.

Auch wenn möglicherweise einiges dafür spricht, dass entsprechend der vom Vertreter des öffentlichen Interesses mitgeteilten Auffassung des Glücksspielkollegiums Abschnitte von Sportereignissen zeitliche Teile von Sportereignissen nur nach Maßgabe des für die jeweilige Sportart geltenden Regelwerks sind, ist es nach dem allgemeinen Sprachgebrauch schließlich nicht ausgeschlossen, auch andere zeitliche Teile von Sportereignissen wie im Falle der Wette „Erste zehn Minuten“ deren erste zehn Minuten als Abschnitt eines Sportereignisses zu bezeichnen.

Ob die Wetten „Über/Unter“, „Handicap“ und „Erste zehn Minuten“ daher nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 1 GlüStV erlaubt werden können, lässt sich deshalb nicht bereits im Rahmen der grammatikalischen Auslegung klären, sondern Bedarf der weiteren Klärung anhand des Sinns und Zwecks, der Systematik und der Entstehungsgeschichte dieser Regelungen, die, soweit ersichtlich, noch aussteht.

Darüber hinaus sind die für die Veranstaltung von Sportwetten nach § 10a Abs. 2 GlüStV erforderlichen Konzessionen bisher ebenso wenig erteilt worden wie die nach § 10a Abs. 5 Satz 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV notwendigen Erlaubnisse für die Vermittlung von Sportwetten. Dementsprechend gibt es auch derzeit noch keine Inhalts- und Nebenbestimmungen, die für die Wettveranstalter und Wettvermittler die Art und den Zuschnitt der zulässigen Sportwetten im Einzelnen verbindlich regeln würden, wie § 4c Abs. 2 GlüStV und § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV dies vorsehen. Im Falle des Antragstellers ist die beschriebene unklare Rechtslage bisher auch nicht durch eine Anordnung nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV für ihn verbindlich konkretisiert worden, in der ihm die Vermittlung bestimmter von der Glücksspielaufsicht für unzulässig gehaltener Wetten untersagt worden wäre.

Angesichts der damit herrschenden unklaren Rechtslage erscheint es aber zweifelhaft, ob allein aus der wiederholten Vermittlung von nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässigen Sportwetten geschlossen werden kann, dass der Antragsteller seine Vermittlertätigkeit künftig nicht ordnungsgemäß ausüben wird und deshalb als unzuverlässig anzusehen ist.

Dies gilt umso mehr, als der Antragsteller lediglich Wetten seines maltesischen Wettveranstalters vermittelt hat. Denn dieser gehört zu denjenigen Bewerbern um eine Konzession für die Veranstaltung von Sportwetten, denen von dem für die Konzessionsvergabe nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV und § 16 Abs. 1 HGlG zuständigen Hessischen Ministerium für Inneres und Sport die Erteilung einer Konzession in Aussicht gestellt und bei denen daher die dafür nach § 4a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe b GlüStV erforderliche Zuverlässigkeit bejaht worden ist. Zwar kann sich der Vermittler nicht darauf verlassen, dass sein Wettanbieter keine unzulässigen Sportwetten veranstaltet, sondern muss selbst kontrollieren, dass es sich bei den von ihm vermittelten Wetten nicht um Wetten handelt, die nach § 21 Abs. 1 Satz 1 oder § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht erlaubt werden können (vgl. OVG RhPf, B. v. 7.1.2014 - 6 B 11049/13 - juris Rn. 4). Jedoch begegnet es gleichwohl erheblichen Zweifeln, ob der Antragsteller nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er sein Vermittlergewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt, und deshalb als unzuverlässig erscheint. Denn wenn der Antragsteller, dessen Unzuverlässigkeit die Antragsgegnerin ausschließlich aus der wiederholten Vermittlung von Sportwetten herleitet, die nach § 21 Abs. 1 Satz 1 oder § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht erlaubt werden können, künftig die Wetten eines zuverlässigen Wettanbieters vermittelt, der über die erforderliche Konzession verfügt und auf die Zulässigkeit der von ihm veranstalteten Wetten achtet, so ist zu erwarten, dass auch der Antragsteller selbst, wenn ihm die Erlaubnis erteilt wird, Sportwetten für diesen Anbieter zu vermitteln, seine Vermittlungstätigkeit ordnungsgemäß ausüben wird.

(2) Etwas anderes ergibt sich auch nicht, soweit das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in einem Fall der Vermittlung unzulässiger Livewetten die vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten wegen Unzuverlässigkeit des Vermittlers gebilligt hat (vgl. OVG RhPf, B. v. 7.1.2014 - 6 B 11049/13 - juris Rn. 3 ff.). Diese Entscheidung beruht darauf, dass offenbar in Rheinland-Pfalz anders als in Bayern die Möglichkeit besteht, private Sportwettvermittlungen einstweilen zu dulden, wenn die Erteilung einer Konzession erwartet werden kann, die gewerbe- oder glücksspielrechtliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Betriebsstätte zur Vermittlung von Sportwetten geeignet ist (vgl. OVG RhPf, U. v. 10.9.2013 - 6 A 10448/13 - juris Rn. 33). Dementsprechend war die Tätigkeit des betreffenden Vermittlers in dem vom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz entschiedenen Fall für eine Übergangszeit behördlich unter bestimmten, schriftlich festgelegten Bedingungen geduldet worden (vgl. OVG RhPf, B. v. 7.1.2014 - 6 B 11049/13 - juris Rn. 4). Diese Bedingungen hatte der Vermittler jedoch nicht beachtet und unter Verstoß dagegen verbotene Livewetten angeboten. In einem solchen Verhalten kommt aber die Bereitschaft zum Ausdruck, auch verbindliche Anordnungen der zuständigen Behörden nicht zu befolgen, die bei Berücksichtigung aller sonstigen maßgeblichen Umstände zu der Einschätzung führen kann, dass der Betreffende nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er seine Vermittlungstätigkeit künftig ordnungsgemäß ausüben wird. Ein Verstoß gegen verbindliche Anordnungen der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde liegt im Falle des Antragstellers jedoch gerade nicht vor.

bbb) Offen bleibt auch, ob die Antragsgegnerin bei ihrer Untersagungsverfügung die Grenzen des Ermessens eingehalten hat. Denn bei summarischer Prüfung lässt sich nicht abschließend klären, ob es mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einklang steht, dem Antragsteller die Vermittlung von Sportwetten in seiner Betriebsstätte und die Werbung hierfür vollständig zu untersagen.

(1) Zwar dient die mit der Unzuverlässigkeit des Antragstellers begründete Untersagungsverfügung dem legitimen Ziel sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV), und das Entstehen von Wettsucht durch die nicht ordnungsgemäße Vermittlung von Sportwetten zu verhindern (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV). Auch ist die vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten und der Werbung für solche Wetten in der Betriebsstätte des Antragstellers geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Sie ist zur Verwirklichung dieses Ziels entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts auch erforderlich. Denn eine Untersagungsverfügung, die auf die Vermittlung von und die Werbung für nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässige Sportwetten beschränkt ist, stellt zwar ein milderes Mittel als die vollständige Untersagung der Sportwettvermittlung in den Räumen des Antragstellers dar, weil sie die Berufsfreiheit des Antragstellers nach Art. 12 Abs. 1 GG weniger stark beeinträchtigt. Jedoch ist sie nicht ebenso wirksam wie eine vollständige Einstellung der Vermittlungstätigkeit, weil ihre Beachtung weniger leicht zu kontrollieren ist als ein Verbot, das die Vermittlung von Sportwetten in einer bestimmten Betriebsstätte vollständig untersagt.

(2) Jedoch bestehen trotz des mit einer auf die Untersagung von nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässigen Sportwetten beschränkten Untersagungsverfügung einhergehenden Kontrollaufwands Zweifel daran, dass sich eine vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten und der Werbung hierfür in den Räumlichkeiten des Antragstellers im Hauptsacheverfahren als angemessen erweisen würde.

Die vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten und der Werbung hierfür in der Betriebsstätte des Antragstellers stellt eine gewichtige Beeinträchtigung der Berufsfreiheit des Antragstellers dar. Auch wenn es sich bei den Räumlichkeiten, auf die sich die Untersagungsverfügung bezieht, nicht um die einzige Betriebsstätte des Antragstellers, sondern lediglich um eine Zweigniederlassung handelt, wird durch die Untersagungsverfügung der Umfang der Geschäftstätigkeit des Antragstellers erheblich eingeschränkt. Insbesondere wird dem Antragsteller die Möglichkeit genommen, in einer weiteren Filiale zusätzliche beträchtliche Einnahmen aus der Vermittlung von Sportwetten zu erzielen.

Zwar wiegt demgegenüber auch das öffentliche Interesse daran schwer, dass die Vermittlung von Sportwetten ordnungsgemäß erfolgt und das Entstehen von Wettsucht und die damit verbundenen Gesundheitsgefahren verhindert werden (§ 1 Satz 1 Nr. 1 und 4 GlüStV, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG). Es wird durch die Vermittlung von Sportwetten, die nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht erlaubt werden können, insbesondere dann erheblich beeinträchtigt, wenn derjenige, der die Sportwetten vermittelt, unzuverlässig ist, weil er nicht die Gewähr dafür bietet, dass er seine Tätigkeit ordnungsgemäß ausübt.

Gleichwohl bestehen erhebliche Zweifel daran, dass im Falle des Antragstellers eine vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in seiner Betriebsstätte angemessen wäre. Denn die Unzuverlässigkeit des Antragstellers leitet die Antragsgegnerin ausschließlich daraus ab, dass in seiner Betriebsstätte wiederholt Sportwetten vermittelt wurden, die nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV oder § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht erlaubt werden können. Fehlt es aber an Anhaltspunkten dafür, dass der Antragsteller auch aus anderen Gründen unzuverlässig sein könnte, so kann eine ordnungsgemäße Vermittlungstätigkeit des Antragstellers auch dadurch erreicht werden, dass dem Antragsteller die Vermittlung der von der Antragsgegnerin als mit den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags unvereinbar angesehenen Sportwetten untersagt wird. Auch wenn eine auf derartige Wetten und die Werbung hierfür beschränkte Untersagungsverfügung weniger wirksam ist als eine Untersagung jeglicher Vermittlung von Sportwetten, weil lückenlose Kontrollen nicht möglich sind und die Überwachung eines auf bestimmte Wetten beschränkten Verbots mit größerem Kontrollaufwand verbunden ist, kann durch ein solches Verbot dem öffentlichen Interesse an einem ordnungsgemäßen Wettbetrieb und der Vermeidung von Wettsucht jedenfalls in weitem Umfang Rechnung getragen werden. Angesichts des Gewichts des mit einem vollständigen Verbot der Vermittlung von Sportwetten in den Räumen des Antragstellers verbundenen Eingriffs in die Berufsfreiheit erwiese sich ein solches Verbot daher voraussichtlich als unangemessen und damit als Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.

(3) Ob sich etwas anderes daraus ergibt, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Falle der Vermittlung von Sportwetten ohne die dafür wie hier nach § 10a Abs. 5 Satz 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis eine vollständige Untersagung der Vermittlungstätigkeit grundsätzlich bereits dann verhältnismäßig ist, wenn nicht offensichtlich ist, dass die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen oder jedenfalls mit Nebenbestimmungen gesichert werden können (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 54 f.; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 51 f.), ist dabei offen.

(a) Der Vertreter des öffentlichen Interesses macht insoweit zwar geltend, da eine vollständige Untersagung schon dann verhältnismäßig sei, wenn das Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen nicht offensichtlich sei, müsse dies umso mehr gelten, wenn die Erlaubnisvoraussetzungen wie hier im Hinblick auf die Unzuverlässigkeit des Antragstellers und die zumindest teilweise Unzulässigkeit des Wettangebots erkennbar nicht erfüllt seien. Abgesehen davon, dass, wie dargelegt, bei der summarischen Prüfung im Eilverfahren die Unzuverlässigkeit des Antragstellers offen bleibt und dass im Falle der Zuverlässigkeit die Erlaubnisvoraussetzungen hinsichtlich des Wettangebots mit Nebenbestimmungen gesichert werden könnten, hat das Bundesverwaltungsgericht gerade offen gelassen, ob die Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts im Wege einer Untersagungsverfügung in Fällen, in denen die Erlaubnisvoraussetzungen nicht offensichtlich vorliegen, auch dann verhältnismäßig ist, wenn die Betroffenen keine Möglichkeit haben, die erforderliche Erlaubnis zu erlangen (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 57; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 54). Dementsprechend wird auch von den Oberverwaltungsgerichten die Frage unterschiedlich beurteilt, ob im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den Vermittlern von Sportwetten derzeit das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis deshalb nicht entgegen gehalten und die Vermittlungstätigkeit deshalb nicht vollständig untersagt werden kann, weil sie eine Erlaubnis erst erlangen können, wenn die Wettveranstalter, deren Wetten sie vermitteln, eine Konzession erhalten haben, was bisher nicht geschehen ist (vgl. bejahend OVG Saarl, B. v. 6.12.2012 - 3 B 268/12 - juris Rn. 10; OVG Bremen, B. v. 4.2.2015 - 2 B 247/14 - BA S. 5, Bl. 300 der VGH-Akte; verneinend OVG NW, B. v. 25.2.2014 - 13 A 351/12 - juris Rn. 59 ff.; U. v. 25.2.2014 - 13 A 2018/11 - juris Rn. 200 ff.).

(b) Insoweit stellt sich insbesondere die Frage, ob eine vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten ohne die erforderliche Erlaubnis wegen des nicht offensichtlichen Vorliegens der Erlaubnisvoraussetzungen in der derzeitigen Situation eine unzulässige Beschränkung der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV oder der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV darstellen würde und deshalb im Hinblick auf den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts unterbleiben müsste. Auch diese Frage ist offen.

Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts verbietet es, in Fällen, in denen ein staatliches Monopol im Glücksspielbereich, das mit der Niederlassungs- oder der Dienstleistungsfreiheit nicht vereinbar ist, während einer Übergangszeit davon abzusehen, Anträge auf Erteilung von Genehmigungen im Glücksspielsektor zu prüfen (vgl. EuGH, U. v. 24.1.2013 - Stanleybet, C-186/11 - juris Rn. 39). Die Versagung einer Übergangszeit hat aber nicht zwangsläufig zur Folge, dass der Mitgliedstaat zu einer Liberalisierung des Glücksspielmarktes verpflichtet wäre. Es steht ihm vielmehr frei, stattdessen das Monopol zu reformieren (vgl. EuGH a. a. O. Rn. 46). Entscheidet er sich aber für eine Liberalisierung und führt er daher ein System einer vorherigen Genehmigung für das Angebot bestimmter Arten von Glücksspielen ein, so muss dieses System im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung nach der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot auf objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien beruhen, die im Voraus bekannt sind, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Anwendung verhindern (vgl. EuGH a. a. O. Rn. 47). Außerdem dürfen die betreffenden Regelungen nicht diskriminierend angewandt werden (vgl. EuGH, U. v. 19.7.2012 - Garkains, C-470/11 - juris Rn. 37; U. v. 8.9.2009 - Liga Portuguesa de Futebol Profissional, C-42/07 - juris Rn. 60; U. v. 6.3.2007 - Placanica, C-338/04 - juris Rn. 49).

Abgesehen davon, dass die Frage, ob das bis zum Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags über das Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Juni 2012 (GVBl S. 318) am 1. Juli 2012 bestehende Sportwettenmonopol in Bayern gegen die Niederlassungs- (Art. 49 AEUV) oder die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) verstoßen hat, trotz ihrer Bejahung durch den Verwaltungsgerichtshof (vgl. etwa BayVGH, U. v. 12.1.2012 - 10 BV 10.2505 - juris Rn. 33 ff.) nach wie vor nicht abschließend geklärt ist (vgl. BayVGH, B. v. 18.9.2014 - 10 ZB 12.1484 - juris Rn. 12 ff.), ist offen, ob nach diesen Maßgaben der Anwendungsvorrang des Unionsrechts der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts durch eine uneingeschränkte Untersagung der Vermittlungstätigkeit in den Fällen nicht offensichtlicher Erlaubnisfähigkeit entgegen stünde. Denn zum einen wird insoweit die Auffassung vertreten, auch wenn der Anwendungsvorrang des Unionsrechts es nicht zulasse, während einer Übergangszeit von der Prüfung von Anträgen auf Erteilung einer Erlaubnis abzusehen, verlange das Unionsrecht auch im Falle der Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols keine sofortige Öffnung des Marktes für alle Anbieter ohne jede präventive Kontrolle (vgl. OVG NW, U. v. 25.2.2014 - 13 A 2018/11 - juris Rn. 214; B. v. 25.2.2014 - 13 A 351/12 - juris Rn. 73). Zum anderen ist es jedoch denkbar, dass der Anwendungsvorrang des Unionsrechts missachtet wird, wenn über einen längeren Zeitraum keine Konzessionen erteilt werden und es in der Praxis deshalb unmöglich bleibt, tatsächlich eine Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten zu erhalten. Denn dann würde das monopolbedingte Vermittlungsverbot faktisch aufrechterhalten mit der Folge, dass entgegen dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts für eine Übergangszeit keine Erlaubnisse erteilt werden könnten (vgl. in diesem Sinne die Stellungnahme der Kommission in der Rechtssache C-334/14 vom 6.11.2014, S. 19 Rn. 55, Bl. 268 der VGH-Akte). Dies gilt umso mehr, als die Vermittlung des gemeinsamen Sportwettangebots der Veranstalter, denen die Veranstaltung im Rahmen des bisherigen Sportwettenmonopols erlaubt war, durch Annahmestellen ein Jahr nach Erteilung der auch knapp drei Jahre nach Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags noch ausstehenden Konzessionen zulässig ist (§ 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV). Denn auch wenn diese Übergangsregelung der Aufrechterhaltung eines ausreichenden Glücksspielangebots bis zur Erteilung der Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten und der Gewährleistung eines zeitlich begrenzten Vertrauensschutzes für Betreiber von Annahmestellen dient, stellt sich die Frage, ob darin angesichts der bisherigen Dauer des Konzessionsverfahrens, vor dessen Abschluss die Erteilung von Vermittlungserlaubnissen ausgeschlossen ist, nicht zumindest eine mit den Grundfreiheiten der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit unvereinbare diskriminierende Anwendung des Erlaubnisvorbehalts nach § 10a Abs. 5 Satz 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liegt, wie das Verwaltungsgericht wohl annimmt.

Schließlich stellt sich die Frage, ob der sich aus dem Anwendungsvorrang des Unionsrecht ergebenden Verpflichtung, im Falle der Unvereinbarkeit des bisherigen Sportwettenmonopols mit der Niederlassungs- oder der Dienstleistungsfreiheit Anträge auf Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten während einer Übergangszeit nicht ungeprüft zu lassen, sowie einer diskriminierenden Anwendung des Erlaubnisvorbehalts nicht in unionsrechtskonformer Weise dadurch entgegen gewirkt werden kann, dass die private Sportwettvermittlung unter bestimmten Bedingungen einstweilen förmlich geduldet wird (vgl. in diesem Sinne OVG Rheinland-Pfalz, B. v. 10.9.2013 - 6 A 10448/13 - juris Rn. 33 zur rheinland-pfälzischen Verwaltungspraxis), auch wenn möglicherweise das Unionsrecht einen Anspruch auf eine solche Duldung nicht vermittelt (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 56; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 53)

(c) Ist damit aber wegen der genannten offenen Fragen ungeklärt, ob angesichts der gegenwärtigen Situation, in der nicht absehbar ist, wann das Konzessionsverfahren abgeschlossen sein wird, eine vollständige Untersagung der Vermittlungstätigkeit grundsätzlich bereits dann verhältnismäßig ist, wenn nicht offensichtlich ist, dass die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen oder jedenfalls mit Nebenbestimmungen gesichert werden können (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 54 f.; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 51 f.), so lässt sich die Verhältnismäßigkeit der vollständigen Untersagung entgegen der Ansicht des Vertreters des öffentlichen Interesses auch nicht damit begründen, dass die Untersagung erst recht verhältnismäßig sein müsse, wenn wie hier die Erlaubnisvoraussetzungen im Hinblick auf die Unzuverlässigkeit des Antragstellers und die Unzulässigkeit der vermittelten Wetten offensichtlich nicht vorlägen.

ccc) Lässt sich damit bei summarischer Prüfung nicht abschließend klären, ob die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten und die Werbung hierfür in der Betriebsstätte des Antragstellers in Nr. 1 des Bescheids vom 6. Oktober 2014 ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig ist, weil sie zu Unrecht von der Unzuverlässigkeit des Antragstellers ausgeht und deshalb ein Ermessensfehlgebrauch vorliegt oder weil sie als vollständiges, nicht auf die Vermittlung bestimmter Wetten beschränktes Verbot der Vermittlung von Sportwetten unverhältnismäßig ist, so sind die Erfolgsaussichten der Klage des Antragstellers bereits wegen dieser möglichen Ermessensfehler offen. Es braucht daher nicht geprüft zu werden, ob das Ermessen möglicherweise auch deshalb fehlerhaft ausgeübt worden ist, weil die Untersagungsverfügung im Hinblick darauf gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG verstößt und damit gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat, dass in gleichgelagerten Fällen eine Untersagung ohne sachliche Gründe und damit willkürlich unterbleibt (vgl. OVG NW, B. v. 25.2.2014 - 13 A 2018/11 - juris Rn. 235 ff.). Ebenso ist nicht entscheidungserheblich, ob der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV sowie das Konzessionsverfahren (§§ 4a ff. GlüStV) und dessen Handhabung verfassungs- und unionsrechtskonform sind.

b) Ist damit bei summarischer Prüfung offen, ob die Klage des Antragstellers im Hauptsacheverfahren Erfolg haben wird, soweit sie sich auf die vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten und der Werbung hierfür in der Betriebsstätte des Antragstellers in Nr. 1 des Bescheids vom 6. Oktober 2014 bezieht, so bleiben die Erfolgsaussichten auch offen, soweit sich die Klage gegen die Verpflichtung richtet, innerhalb einer Woche nach Bekanntgabe des Bescheids sämtliche technischen Einrichtungen, Systeme und schriftlichen Unterlagen, die für die Ausübung der in der Nr. 1 des Bescheids genannten Tätigkeiten erforderlich sind, aus den Räumen der Betriebsstätte zu entfernen (Nr. 2 des Bescheids)

Denn ist die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten möglicherweise ermessensfehlerhaft, so bleibt auch offen, ob die der Absicherung der Untersagungsverfügung dienende Anordnung, die für die Ausübung der Vermittlungstätigkeit erforderlichen technischen Einrichtungen, Systeme und Unterlagen aus den Räumen der Betriebsstätte zu entfernen, ihrerseits eine erforderliche Anordnung im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV darstellt und ob die Antragsgegnerin das ihr durch diese Bestimmung eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat.

Sind damit die Erfolgsaussichten der Klage im Hauptsacheverfahren nicht nur in Bezug auf die Untersagungsverfügung in Nr. 1 des Bescheids vom 6. Oktober 2014 sondern auch hinsichtlich der Nr. 2 dieses Bescheids offen, so sind sie es schließlich auch, soweit die Klage die Androhung von Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000,- Euro für den Fall betrifft, dass die Verpflichtungen in Nr. 1 und 2 des Bescheids nicht oder nicht rechtzeitig erfüllt werden (Nr. 3 und 4 des Bescheids).

2. Bei der unter diesen Voraussetzungen gebotenen Abwägung überwiegt jedoch das Interesse des Antragstellers an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheids. Dies gilt auch, wenn man berücksichtigt, dass die Klage kraft Gesetzes nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO in Verbindung mit § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV und Art. 21a Satz 1 VwZVG keine aufschiebende Wirkung hat und es daher entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts weder einer Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO noch eines über das Interesse am Erlass des Verwaltungsakts hinausgehenden besonderen öffentlichen Interesses an seiner sofortigen Vollziehung bedarf.

a) Dem Interesse des Antragstellers, bis zur Entscheidung über seine Klage im Hauptsacheverfahren weiterhin Sportwetten vermitteln zu dürfen, kommt erhebliches Gewicht zu. Müsste er seine Vermittlungstätigkeit zunächst einstellen, hätte dies beträchtliche negative Auswirkungen auf seine durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit. Zwar ist dabei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht entscheidend, dass der Bescheid vom 6. Oktober 2015 an die Unzuverlässigkeit des Antragstellers anknüpft. Denn abgesehen davon, dass der Bescheid zwar mit der Unzuverlässigkeit des Antragstellers begründet ist, diese aber nicht verbindlich feststellt, sind Anhaltspunkte dafür, dass dem Antragsteller bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren im Hinblick auf seine etwaige Unzuverlässigkeit die Vermittlung von Sportwetten in anderen Betriebsstätten oder eine andere gewerbliche Tätigkeit untersagt werden könnte, nicht ersichtlich. Jedoch können die negativen Auswirkungen auch einer nur vorübergehenden und auf die im Bescheid genannte Betriebsstätte beschränkten Beendigung seiner Vermittlungstätigkeit in wirtschaftlicher Hinsicht für den Antragsteller ganz erheblich sein.

Zwar handelt es sich bei der von dem Untersagungsbescheid betroffenen Betriebsstätte nach der in den Akten befindlichen Gewerbeanmeldung lediglich um eine Zweigstelle des Antragstellers. Dies ändert jedoch nichts daran, dass der Antragsteller dort in der Zeit bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren mit der Vermittlung von Sportwetten keine Einnahmen erzielen könnte, wäre er gezwungen, seine Tätigkeit in der betroffenen Betriebsstätte während dieses Zeitraums einzustellen. Abgesehen davon, dass möglicherweise dadurch Einkünfte in beträchtlicher Höhe verlorengingen, die Betriebsstätte ohne diese Einnahmen unrentabel wäre und deshalb aufgegeben werden müsste, kann nicht ausgeschlossen werden, dass auf dem umkämpften Sportwettenmarkt für den Antragsteller auch bei einer nur vorübergehenden Beendigung seiner Vermittlungstätigkeit ein Wettbewerbsnachteil entstehen könnte, der es ihm schwer machen würde, nach einem für ihn erfolgreichen Abschluss des Hauptsacheverfahrens die Vermittlung von Sportwetten erfolgreich wieder aufzunehmen.

Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Untersagungsbescheids vom 6. Oktober 2015 weniger schwer. Zwar kommt dem Interesse großes Gewicht zu, schon in der Zeit bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu verhindern, dass durch die Vermittlung von nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV oder § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässigen Sportwetten durch einen möglicherweise unzuverlässigen Vermittler Wettsucht entstehen kann (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV), und Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten vorzubeugen (§ 1 Satz 1 Nr. 5 GlüStV). Insbesondere der Gesichtspunkt der Suchtprävention hat dabei im Hinblick auf die sich aus dem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergebende Verpflichtung der öffentlichen Hand, zum Schutz der Gesundheit beizutragen, einen hohen Stellenwert. Jedoch verringert sich das Gewicht des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Untersagungsbescheids dadurch, dass die Antragsgegnerin es in der Hand hat, dem Antragsteller die Vermittlung der einzelnen von ihr nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV für nicht erlaubnisfähig gehaltenen Wetten - gegebenenfalls unter der Bedingung und für den Fall, dass die weiterreichende Untersagungsverfügung vom 6. Oktober 2014 in Folge der Anordnung der aufschiebenden Wirkung der dagegen erhobenen Klage nicht vollziehbar ist (Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG) - zu untersagen. Denn mit einer solchen Anordnung wäre dem öffentlichen Interesse Rechnung getragen zu gewährleisten, dass die von der Vermittlung von nicht erlaubnisfähigen Sportwetten durch den Antragsteller ausgehenden Gefahren der Entstehung von Wettsucht und der Manipulation von Sportereignissen sich während des Hauptsacheverfahrens nicht realisieren können. Dies gilt insbesondere auch, soweit diese Gefahren von einer etwaigen Unzuverlässigkeit des Antragstellers ausgehen könnten, weil, wie dargelegt, die Antragsgegnerin die Unzuverlässigkeit des Antragstellers allein damit begründet hat, dass wiederholt einige der von ihm vermittelten Wetten nicht erlaubnisfähig gewesen seien.

Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids vom 6. Oktober 2014 überwiegt schließlich auch nicht deshalb, weil die Untersagung nur der Vermittlung unzulässiger Sportwetten mit einem größeren Kontrollaufwand verbunden wäre. Zwar erfordert die Überwachung eines solchen Verwaltungsakts eine Überprüfung der einzelnen in der Betriebsstätte des Antragstellers angebotenen Wetten auf ihre Vereinbarkeit mit § 21 GlüStV. Eine solche Überprüfung ist aber, wie der vorliegende Fall zeigt, anhand der in der Betriebsstätte ausliegenden Wettprogramme ohne weiteres möglich. Der damit im Vergleich zu einer Überwachung eines vollständigen Vermittlungsverbots verbundene erhöhte Verwaltungsaufwand wiegt jedoch, selbst wenn in Zukunft verstärkt gegen das unerlaubte Vermitteln von Sportwetten vorgegangen würde, wie der Vertreter des öffentlichen Interesses geltend macht, angesichts des erheblichen Gewichts der sich aus dem Sofortvollzug für den Antragsteller ergebenden Nachteile nicht so schwer, dass dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung Vorrang gegenüber dem Interesse des Antragsteller an der aufschiebenden Wirkung seiner Klage einzuräumen wäre.

b) Überwiegt damit das Suspensivinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids der Antragsgegnerin, so macht der Verwaltungsgerichtshof ebenso wie das Verwaltungsgericht von der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO bestehenden Möglichkeit (vgl. dazu Puttler in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 80 Rn. 166) keinen Gebrauch, die aufschiebende Wirkung nur teilweise und mit der Maßgabe anzuordnen, dass bestimmte Wetten nicht vermittelt werden dürfen. Wie dargelegt, ist derzeit noch weitgehend ungeklärt, welche Arten von Wetten nach § 21 GlüStV im Einzelnen erlaubt werden können. Es ist aber zunächst Sache der Antragsgegnerin als der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde, im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 9 Abs. 1 GlüStV zu entscheiden, hinsichtlich welcher Wetten sie einschreiten und entsprechende Anordnungen erlassen will. Sieht der Verwaltungsgerichtshof im Hinblick darauf wie das Verwaltungsgericht davon ab, die Anordnung der aufschiebenden Wirkung mit einer bestimmte Wetten ausnehmenden Maßgabe zu versehen, so wird damit entgegen der Ansicht des Vertreters des öffentlichen Interesses nicht eine angesichts der bestehenden Unklarheiten hinsichtlich der erlaubnisfähigen Wettarten schwierige Abgrenzung vom Gericht auf die Antragsgegnerin verlagert. Vielmehr hat die zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde im Rahmen ihrer Aufgabe, die Erfüllung der glücksspielrechtlichen Verpflichtungen zu überwachen und darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleibt, die einschlägigen Bestimmungen zunächst selbst anzuwenden und durch eine eigenständige Auslegung selbst zu klären, welche Sportwetten nach dem Glücksspielstaatsvertrag erlaubt oder untersagt werden können.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG.

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(1) Im Rechtsmittelverfahren bestimmt sich der Streitwert nach den Anträgen des Rechtsmittelführers. Endet das Verfahren, ohne dass solche Anträge eingereicht werden, oder werden, wenn eine Frist für die Rechtsmittelbegründung vorgeschrieben ist, inn

(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt. (2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unver

(1) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 3 der Zivilprozessordnung: 1. über die Anordnung eines Arrests, zur Erwirkung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung, wenn keine Festgebühren bestimmt sind, und auf Erlas

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden. (2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im

(1) Gegen die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts, des Vorsitzenden oder des Berichterstatters, die nicht Urteile oder Gerichtsbescheide sind, steht den Beteiligten und den sonst von der Entscheidung Betroffenen die Beschwerde an das Oberverwaltun

Referenzen - Urteile

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 06. Mai 2015 - 10 CS 14 2669 zitiert oder wird zitiert von 5 Urteil(en).

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 06. Mai 2015 - 10 CS 14 2669 zitiert 5 Urteil(e) aus unserer Datenbank.

bei uns veröffentlicht am 25.02.2014

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen

Tenor Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 12. Juli 2011 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin d

RechtsgebieteBaugenehmigung Bebauungsplan Nutzungsuntersagung und -änderung andere Verwaltungsrecht

bei uns veröffentlicht am 25.02.2014

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen

Tenor Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 6. Dezember 2011 ist insoweit wirkungslos. Im Übrigen wird

RechtsgebieteBaugenehmigung Bebauungsplan Nutzungsuntersagung und -änderung andere Verwaltungsrecht

bei uns veröffentlicht am 08.11.2013

Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt

Gründe 1 Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist vorgebrachten Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, greifen nicht durch. 2 Das Verwaltungsgericht hat den

RechtsgebieteBaugenehmigung Bebauungsplan Nutzungsuntersagung und -änderung andere Verwaltungsrecht

bei uns veröffentlicht am 10.09.2013

Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz

Tenor Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen. Auf die Berufung des Beklagten wird der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Mainz vom 21. März 2013 teilweise abgeändert und die Klage insgesamt abgewiesen. Die Klägerin hat die

RechtsgebieteBaugenehmigung Bebauungsplan Nutzungsuntersagung und -änderung andere Verwaltungsrecht

bei uns veröffentlicht am 06.12.2012

Oberverwaltungsgericht des Saarlandes

Tenor Die Beschwerde wird zurückgewiesen.Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,-- EUR festgesetzt. Gründe I. Die Antragstellerin vermittelt seit dem 7.10.201

RechtsgebieteBaugenehmigung Bebauungsplan Nutzungsuntersagung und -änderung andere Verwaltungsrecht

Referenzen

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 80

(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).

(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur

1.: bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten,
2.: bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten,
3.: in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen,
3a.: für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen,
4.: in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.

Die Länder können auch bestimmen, daß Rechtsbehelfe keine aufschiebende Wirkung haben, soweit sie sich gegen Maßnahmen richten, die in der Verwaltungsvollstreckung durch die Länder nach Bundesrecht getroffen werden.

(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.

(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.

(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.

(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn

1.: die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder
2.: eine Vollstreckung droht.

(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.

(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 146

(2) Prozeßleitende Verfügungen, Aufklärungsanordnungen, Beschlüsse über eine Vertagung oder die Bestimmung einer Frist, Beweisbeschlüsse, Beschlüsse über Ablehnung von Beweisanträgen, über Verbindung und Trennung von Verfahren und Ansprüchen und über die Ablehnung von Gerichtspersonen sowie Beschlüsse über die Ablehnung der Prozesskostenhilfe, wenn das Gericht ausschließlich die persönlichen oder wirtschaftlichen Voraussetzungen der Prozesskostenhilfe verneint, können nicht mit der Beschwerde angefochten werden.

(3) Außerdem ist vorbehaltlich einer gesetzlich vorgesehenen Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision die Beschwerde nicht gegeben in Streitigkeiten über Kosten, Gebühren und Auslagen, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands zweihundert Euro nicht übersteigt.

(4) Die Beschwerde gegen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (§§ 80, 80a und 123) ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen. Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, ist die Beschwerde als unzulässig zu verwerfen. Das Verwaltungsgericht legt die Beschwerde unverzüglich vor; § 148 Abs. 1 findet keine Anwendung. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

(5) u. (6) (weggefallen)

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 114

Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.

Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Beschluss, 06. Dez. 2012 - 3 B 268/12

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

Die Antragstellerin vermittelt seit dem 7.10.2010 in ihren Geschäftsräumen R-Straße, A-Stadt, M-Straße, A-Stadt, H-straße , A-Stadt, seit Juli 2011 in der M-Straße, A-Stadt und seit Februar 2011 in der L-Straße, B-Stadt, Sportwetten mit fester Gewinnquote an die in Malta ansässige und konzessionierte Firma T..

Mit Bescheid vom 18.5.2012 untersagte der Antragsgegner der Antragstellerin die Ausübung der Tätigkeit „Vermittlung von Sportwetten“, hier speziell den Betrieb einer Annahmestelle, die Vermittlung von Sportwetten und die Abwicklung des damit verbundenen Zahlungsverkehrs, sowie jegliche Werbung hierfür, für nicht im Saarland konzessionierte Sportwetten für das gesamte Gebiet des Saarlandes, insbesondere an den vorgenannten Betriebsstätten, mit sofortiger Wirkung. Gleichzeitig wurde der Antragstellerin untersagt, die vorgenannten Betriebsräume Dritten zum Zwecke der Weiterführung der Sportwettvermittlung zu überlassen.

Am 24.5.2012 hat die Antragstellerin Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 18.5.2012 erhoben und am 25.5.2012 beantragt, deren aufschiebende Wirkung anzuordnen. Mit Beschluss vom 20.8.2012 - 6 L 523/12 - hat das Verwaltungsgericht den Eilrechtsschutzantrag zurückgewiesen. Gegen diesen am selben Tag zugestellten Beschluss hat die Antragstellerin am 24.8.2012 Beschwerde erhoben und diese fristgerecht begründet. Der Antragsgegner ist der Beschwerde entgegen getreten.

II.

Die gemäß § 146 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg. Die von der Antragstellerin dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Änderung der angegriffenen Entscheidung, mit der der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 18.5.2012 zurückgewiesen wurde. Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin, der Verbotsverfügung vom 18.5.2012 erst nach Klärung deren Rechtmäßigkeit im Hauptsacheverfahren nachkommen zu müssen, und dem öffentlichen Interesse an dem sowohl gemäß § 9 Abs. 2 des am 31.12 2011 außer Kraft getretenen Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (im Folgenden: GlüStV a.F.) als auch in § 9 Abs. 2 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15.12.2011 (im Folgenden: GlüStV n.F.) angeordneten Ausschluss der aufschiebenden Wirkung kommt dem Vollzugsinteresse der Vorrang zu.

Denn die von der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung vom 18.5.2012 im Beschwerdeverfahren erhobenen Einwände vermögen bei der im vorliegenden Eilrechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung keine durchgreifenden Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung zu begründen.

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der Zeitpunkt der Entscheidung des Senats, da der streitgegenständliche Bescheid als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren ist und die einschlägigen gesetzlichen Regelungen keinen abweichenden Zeitpunkt bestimmen

vgl. u.a. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8.12.2011 -4 A 1965/07-, m.w.N., juris.

Damit ist die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung - wovon bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist - anhand der am Tag der Entscheidung geltenden Rechtsvorschriften, also anhand des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (GlüStV n.F.) sowie des saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 20.6.2012 (AG GlüStV-Saar n.F.) zu beurteilen. Diese Regelungen gelten im Saarland seit dem 1.7.2012.

Ausgehend davon hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht angenommen, dass die angefochtene Untersagung der Vermittlung von Sportwetten ihre Rechtsgrundlage nunmehr in § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV n.F. findet. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n.F. hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder auf seiner Grundlage begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Der Antragsgegner als die nach § 14 Abs. 1 AG GlüStV-Saar n.F. zuständige Behörde kann nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV n.F. die zur Erfüllung dieser Aufgabe erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Insbesondere kann er nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV n.F. die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Nach Maßgabe der vorgenannten Vorschriften ist die angefochtene Untersagung voraussichtlich nicht zu beanstanden.

Zwar vermag – wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - ebensowenig wie das durch die Neuregelung außer Kraft getretene Sportwettenmonopol das vom Antragsgegner angeführte rein formale Fehlen einer Konzession des Wettveranstalters im Sinne von § 4 a GlüStV n.F bzw. der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n.F. erforderlichen Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten zur Zeit eine umfassende glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung der vorliegenden Art zu rechtfertigen. Das Fehlen einer solchen Erlaubnis bzw. Konzession kann der Antragstellerin derzeit bereits deshalb nicht entgegen gehalten werden, weil die Antragstellerin unter Geltung des alten Glücksspielstaatsvertrages mit Blick auf das darin vorgesehene Sportwettenmonopol gar keine Möglichkeit hatte, eine Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten an einen privaten Veranstalter zu erhalten, und das seit dem 1.7.2012 vorgesehene Verfahren zur Erteilung von Sportwettenkonzessionen noch in vollem Gange ist. Erst nach der Entscheidung darüber, wem eine Konzession erteilt wird, kann die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle von dem Konzessionsnehmer beantragt werden. Vorher wäre ein Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis für die Antragstellerin aussichtslos. Solange dieser - durch die verzögerte Umsetzung des neuen Glücksspielstaatsvertrages bedingte - Schwebezustand andauert, kann der Antragstellerin das Fehlen einer Erlaubnis nicht angelastet werden.

Die Untersagung der von der Antragstellerin ohne Erlaubnis aufgenommenen Geschäftstätigkeit ist dennoch im Ergebnis nicht zu beanstanden, da die konkret ausgeübte Tätigkeit der Vermittlung von Sportwetten auch materiell nicht erlaubnisfähig ist.

Ob sich – wie das Verwaltungsgericht angenommen hat – die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit bereits aus der zum Verweilen einladenden Ausstattung der Betriebsräume der Antragstellerin ergibt oder – wie die Antragstellerin geltend macht - eine den Zielen des § 1 GlüStV n.F. entgegenstehende Einrichtung der Räumlichkeiten zum jetzigen Zeitpunkt allenfalls eine entsprechende Auflagenverfügung, nicht aber eine vollständige Untersagung der Sportwettenvermittlung hätte rechtfertigen können, kann vorliegend dahinstehen. Denn die konkrete Vermittlungstätigkeit der Antragstellerin ist jedenfalls deshalb materiell nicht erlaubnisfähig, weil sie mit § 21 Abs. 2 GlüStV n.F. nicht in Einklang zu bringen ist, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. Ergänzt wird diese Regelung durch § 11 Abs. 4 Nr. 2 AG GlüStV-Saar n.F., wonach die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nur erteilt werden darf, wenn mit der Antragstellung erklärt wird, dass die Wettvermittlungsstelle nicht in einer Spielhalle oder einem ähnlichen Unternehmen im Sinne des § 33 i der Gewerbeordnung eingerichtet wird. Auch § 10 Abs. 4 Nr. 2 AG GlüStV-Saar a.F. beinhaltete bereits eine vergleichbare Bestimmung. Das Trennungsgebot beruht auf der Erwägung, dass eine Kumulation der Vermittlung von Sportwetten und des gewerblichen Glücksspielangebots mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages nicht vereinbar wäre. Zu den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages gehört unter anderem die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ( § 1 Nr. 1 GlüStV ). Diesem Ziel liefe es zuwider, wenn Annahmestellen für Sportwetten in Räumlichkeiten mit gewerblichem Glücksspielangebot eingerichtet werden dürften. Hierdurch würde die Gelegenheit zum Wetten in einer Umgebung eröffnet, in der sich Personen aufhalten, von denen eine beträchtliche Zahl anfällig für die Entwicklung einer Spiel- oder Wettsucht ist. Es ist davon auszugehen, dass das Automatenspiel die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten hervorbringt. Die räumliche Verknüpfung von gewerblichem Spiel mit einer Annahmestelle für Sportwetten würde daher für Automatenspieler einen nach der Zielsetzung des GlüStV unerwünschten Anreiz bieten, sich auch dem Wetten zuzuwenden. Ebenso könnten durch eine Kumulation beider Angebote die an Sportwetten interessierten Kunden unerwünschter Weise dazu animiert werden, sich dem Automatenspiel zuzuwenden

vgl. OVG Münster, Urteil vom 8.12.2011 - 4 A 1965/07 - und VG Arnsberg, Urteil vom 14.12.2011 - 1 K 62/09 -, juris.

Nach dem unwidersprochenen Vorbringen des Antragsgegners bietet die Antragstellerin in Betriebsstätten, in denen sie Sportwetten entgegennimmt, auch die Möglichkeit zum Automatenspiel an. Zudem verstößt die Vermittlungstätigkeit der Antragstellerin gegen § 21 Abs. 4 Satz 2 bis 4 GlüStV n.F.. Satz 2 der genannten Vorschrift bestimmt zunächst, dass Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig sind. Zwar können gemäß Satz 3 1. HS der Vorschrift davon abweichend Sportwetten, die Wetten auf das Endergebnis sind, während des laufenden Sportereignisses zugelassen werden ( Endergebniswetten ); Wetten auf einzelne Vorgänge während des Sportereignisses ( Ereigniswetten ) sind gemäß Satz 3 2. HS jedoch ausgeschlossen.

Die von der Antragstellerin vermittelten Sportwetten widersprechen offenkundig den vorgenannten Regelungen. Auf Grund der in den Verwaltungsakten befindlichen Exemplare der von der Antragstellerin in ihren Betriebsräumen vorgehaltenen Wettscheine ist davon auszugehen, dass die Antragstellerin nicht erlaubte Livewetten und auch unzulässige Ereigniswetten ( etwa Wetten auf das erste bzw. nächste Tor usw. ) vermittelt. Dem entsprechenden Vorbringen des Antragsgegners ist die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren auch nicht substantiiert entgegengetreten. Soweit die Antragstellerin demgegenüber geltend macht, dass die Firma T, deren Wetten sie vermittle, im Rahmen ihres Antrags auf Erteilung einer Konzession gemäß §§ 4a ffGlühStV n. F. bestrebt sei, ein den Anforderungen des neuen Glücksspielstaatsvertrags entsprechendes Wettangebot zu erarbeiten, ändert dies nichts daran, dass das aktuell von der Antragstellerin vorgehaltene Wettangebot den Vorgaben des § 21 Abs. 4 GlüStv n.F. eindeutig widerspricht. Maßgeblich für die Beurteilung der materiellen Erlaubnisfähigkeit bzw. der Rechtmäßigkeit der jeweiligen Tätigkeit von Veranstaltern und den betroffenen Vermittlern ist deren gegenwärtiges und nicht ein – zudem nicht näher konkretisiertes – zukünftiges Geschäftsmodell

vgl. OVG Lüneburg, Urt. vom 21.6.2011 – 11 LC 348/10 – m.w.N., juris.

Wird ein gegenwärtig rechtswidriges Geschäftsmodell zukünftig im Sinne der zuvor bezeichneten Anforderungen geändert und (sowohl für den Veranstalter als auch für den jeweiligen Vermittler) genehmigt, so wird dieses Modell schon begrifflich nicht mehr von der angefochtenen Untersagungsverfügung, welche sich lediglich gegen im Saarland nicht konzessionierte Sportwetten richtet, erfasst.

Zweifel an der Vereinbarkeit der vorgenannten Regelungen mit dem Verfassungs- bzw. Gemeinschaftsrecht bestehen bei summarischer Prüfung nicht. Vielmehr geht der Senat davon aus, dass sowohl das Trennungsgebot gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV n.F. als auch das in § 21 Abs. 4 GlüStV n.F. festgesetzte Live- bzw. Ereigniswettenverbot mit Blick auf das mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgte Ziel der Suchtvorbeugung verhältnismäßig und von daher als Einschränkungen der Berufsfreiheit verfassungsrechtlich gerechtfertigt sind. Ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit im Sinne von Art. 56, 57 AEUV ist ebenfalls nicht erkennbar. Insbesondere steht außer Frage, dass die hier in Rede stehenden Verbote nicht diskriminierend sind, also für Inländer und Ausländer gleichermaßen gelten, und dass damit tatsächlich auch das unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziel der Bekämpfung der Wettsucht verfolgt wird. Anhaltspunkte dafür, dass Sinn und Zweck der hier in Rede Verbote durch andere gesetzliche Regelungen bzw. die Politik in anderen Glücksspielsektoren konterkariert würden, sind weder vorgetragen noch ersichtlich

so zum Trennungsgebot bereits Beschluss des Senats vom 19.11.2012 – 3 B 273/12 -; zu den generellen Anforderungen an die Vereinbarkeit einer den Betrieb von Sportwetten einschränkenden Regelungen mit der Dienstleistungsfreiheit BVerwG, Urteil vom 1.6.2011 -8 C 5/10-, juris.

Zu weitergehenden Ausführungen bietet das Vorbringen der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren keinen Anlass, da die von der Antragstellerin angesprochenen verfassungs- bzw. gemeinschaftsrechtlichen Bedenken nicht die hier in Rede stehenden Verbote betreffen.

Ist der Antragsgegner daher im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass die Geschäftstätigkeit der Antragstellerin materiell nicht erlaubnisfähig ist, ist die Untersagung der Vermittlungstätigkeit nicht zu beanstanden. Da eine lediglich standortbezogene Untersagung durch eine Verlagerung der Tätigkeit an andere Standorte einfach umgangen werden könnte, wie dies in der Vergangenheit in ähnlichen Fällen häufig geschah, ist auch ein saarlandweites Verbot gerechtfertigt.

Der Antragsgegner war entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht gehalten, vor einer Untersagung der Vermittlungstätigkeit zunächst die Möglichkeit einer Auflagenverfügung in Erwägung zu ziehen. Zwar kommen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

vgl. Urteil vom 1.6.2011 - 8 C 2.10 – , juris

bei Zweifeln über die Beachtung von Vorschriften über die Art und Weise der Gewerbetätigkeit zunächst Nebenbestimmungen in Betracht und rechtfertigt der Erlaubnisvorbehalt eine vollständige Untersagung der Sportwettenvermittlung nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit. Im vorliegenden Fall bestehen jedoch gerade keine Zweifel über die Beachtung der einschlägigen rechtlichen Vorschriften. Vielmehr ist die Vermittlungstätigkeit der Antragstellerin wegen Verstoßes gegen das Trennungsgebot sowie das Verbot von Live- und Ereigniswetten eindeutig nicht erlaubnisfähig, so dass auch nach der o.g. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine unmittelbare Untersagung gerechtfertigt ist. Im Übrigen dürfte die Einhaltung etwa einer Auflage, künftig keine Live- oder Ereigniswetten mehr zu vermitteln, obwohl der Wettveranstalter diese weiterhin anbietet, auch kaum zu kontrollieren sein.

Der weitere Einwand der Antragstellerin, dass die noch auf der Grundlage des alten Glücksspielstaatsvertrages ergangene Untersagungsverfügung vom 18.5.2012 nach Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrages vom 15.12.2011 bereits deshalb keine Regelungswirkung mehr entfalten könne, weil mit dem neuen Glücksspielstaatsvertrag gänzlich andere Ziele als mit der früheren Regelung verfolgt würden und mit der am 1.7.2012 in Kraft getretenen Neuregelung insbesondere die Zielrichtung des streitgegenständlichen ordnungsrechtlichen Einschreitens, nämlich die Sicherung des ehemaligen Sportwettenmonopols, vollständig entfallen sei, geht ebenfalls fehl. Zunächst lässt sich einem Vergleich der in § 1 GlüStV n.F. genannten Ziele der Neuregelung mit den in § 1 GlüStV a.F. angeführten Zielen des früheren Staatsvertrages ohne weiteres entnehmen, dass diese weitgehend übereinstimmen. Insbesondere ist es nach wie vor Ziel des neuen - wie auch bereits des alten - Glücksspielstaatsvertrages, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Es kann keine Rede davon sein, dass mit dem neuen Glücksspielstaatsvertrag gänzlich andere Ziele als mit dem früheren verfolgt würden. Im neuen Glücksspielstaatsvertrag wurden im Wesentlichen lediglich die Mittel zur Erreichung der fortbestehenden Zielsetzung einer Neuregelung unterzogen.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist ein überwiegendes Suspensivinteresse auch nicht deshalb anzunehmen, weil die angefochtene Untersagungsverfügung – wie die Antragstellerin geltend macht - allein zum Zweck der Sicherung des staatlichen Sportwettenmonopols ergangen sei, welches nach Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrages jedoch nicht mehr fortbestehe. Zwar ist im Anschluss an die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.11.2010 - 8 C 13.09 - u.a., vom 1.6.2011 - 8 C 4/10 - u.a. und vom 11.7.2011 - 8 C 11/10 - in der Rechtsprechung in Fällen, in denen Untersagungsverfügungen ursprünglich allein auf das staatliche Sportwettenmonopol gestützt waren, in hiergegen gerichteten Eilrechtsschutzverfahren nicht zuletzt mit Blick auf das im neuen Glücksspielstaatsvertrag im Rahmen einer Experimentierklausel vorgesehene Konzessionssystem zum Teil ein überwiegendes Suspensivinteresse der betroffenen Sportwettenvermittler bejaht worden

vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 31.8.2011 - 6 S 1695/11 -, juris.

Eine solche Fallkonstellation ist vorliegend jedoch nicht gegeben. Die streitgegenständliche Untersagungsverfügung war zwar auch, aber nicht einmal hauptsächlich darauf gestützt, dass die der Antragstellerin untersagten Tätigkeiten dem staatlichen Sportwettenmonopol zuwider liefen; vielmehr hat der Antragsgegner die angefochtene Untersagungsverfügung von Beginn an selbständig tragend des Weiteren damit begründet, dass weder die Antragstellerin noch der Wettveranstalter, dessen Wetten sie vermittele, im Besitz der erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis seien und die Vermittlungstätigkeit der Antragstellerin materiellrechtlich nicht erlaubnisfähig sei. Soweit der Antragsgegner die Untersagungsverfügung nach Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrages weiterhin darauf stützt, dass die Geschäftstätigkeit der Antragstellerin auch nach den nunmehr geltenden Neuregelungen, welche nach wie vor - wenn auch modifizierte - Internet-, Livewetten- und Koppelungsverbote enthielten, weiterhin materiell nicht erlaubnisfähig sei, handelt es sich von daher lediglich um eine zulässige Ergänzung seiner ursprünglichen Ermessenserwägungen, nicht jedoch um einen gänzlichen Austausch der Begründung wie in dem o.g. vom VGH Baden-Württemberg entschiedenen Fall. Eine Wesensänderung der ursprünglichen Untersagungsverfügung durch die nunmehr an der Neuregelung des Sportwettenbereichs orientierte Argumentation des Antragsgegners kann insoweit nicht angenommen werden.

Der Antragsgegner ist bei der Auswahl der privaten Sportwettenvermittler, gegen die er Untersagungsverfügungen erlassen hat, auch nicht willkürlich vorgegangen. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird insoweit gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO zunächst auf die entsprechenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen. Dem von der Antragstellerin hiergegen erhobenen Einwand, dass die vom Antragsgegner herangezogenen Auswahlkriterien nicht sachgerecht gewesen seien, kann nicht gefolgt werden. Auch nach Auffassung des Senats ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner bei der Auswahl der Wettbüros, gegen die er vorrangig vorgegangen ist, insbesondere auf das von den jeweiligen Büros für wett- und spielaffines Publikum unter Suchtgesichtspunkten ausgehende Gefahrenpotential abgestellt hat. Die zur Bewertung des Gefahrenpotentials herangezogenen Kriterien - etwa eine hohe Anziehungskraft aufgrund Lage, Außendarstellung und Werbewirksamkeit, eine zum Verweilen einladende Ausgestaltung der Räumlichkeiten sowie das gleichzeitige Anbieten mehrerer Spielmöglichkeiten, z.B. von Sportwetten und Spielautomaten innerhalb einer Betriebsstätte - begegnen ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Soweit die Antragstellerin hiergegen geltend macht, dass andere Sportwettvermittler im Saarland etwa durch die Art der von ihnen angebotenen Wetten weit schwerwiegender gegen die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages verstießen, handelt es sich um eine rein subjektive Bewertung der Antragstellerin, die die nachvollziehbaren Auswahlkriterien des Antragsgegners nicht in Frage zu stellen vermag. Auch war der Antragsgegner entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht gehalten, bei seiner Auswahlentscheidung die bisherigen Bemühungen der jeweiligen Wettvermittler bzw. –veranstalter um den Erhalt einer behördlichen Erlaubnis zu berücksichtigen. Eine entsprechende Verpflichtung kann schon deshalb nicht angenommen werden, weil die hier in Rede stehenden Untersagungsverfügungen noch vor Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrages und damit zu einem Zeitpunkt ergangen sind, als ein Antrag auf Erteilung einer behördlichen Erlaubnis zur Vermittlung privater Sportwetten nicht erfolgversprechend war. Das nach dem neuen Glücksspielstaatsvertrag vorgesehene Konzessionsverfahren wurde erst geraume Zeit nach der vom Antragsgegner getroffenen Auswahlentscheidung eingeleitet.

Der weitere Einwand der Antragstellerin, dass angesichts einer unzureichenden Personalausstattung der Glücksspielabteilung des Landesverwaltungsamtes derzeit im Saarland ein strukturelles Vollzugsdefizit bei der Durchsetzung der materiell-rechtlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags im Bereich der Wettvermittlung anzunehmen sei, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Allein der Umstand, dass die Personalstärke der Glücksspielabteilung des Antragsgegners ein zeitgleiches Vorgehen gegen sämtliche Anbieter nicht erlaubnisfähiger Sportwetten nicht zulässt, vielmehr ein zeitlich gestaffeltes Einschreiten erforderlich macht, lässt weder auf eine generell unzureichende Personalausstattung noch darauf schließen, dass der Antragsgegner nicht in der Lage wäre, die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrages in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen. Eine kohärente und systematische Verfolgung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages setzt nicht notwendig ein zeitgleiches Vorgehen gegen sämtliche Verstöße voraus.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin begegnet die Untersagungsverfügung auch nicht mit Blick auf die derzeitige Untersagungspraxis in anderen Bundesländern rechtlichen Bedenken. Hinreichende Anhaltspunkte, die auf eine gegen Gemeinschaftsrecht verstoßende inkohärente Verfahrensweise schließen ließen, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Nach dem Kenntnisstand des Senats sind bei unerlaubter Vermittlung von ungenehmigten Glücksspielen, insbesondere von Sportwetten, bundesweit bis in die jüngere Vergangenheit Untersagungsverfügungen erlassen worden. Soweit in jüngster Zeit vorübergehend vom Erlass oder von der Durchsetzung entsprechender Verfügungen abgesehen worden ist, wie dies auch im Saarland zeitweilig der Fall war, lässt dies jedoch nicht auf eine generelle Duldung unerlaubter Sportwettenvermittlung schließen, vielmehr geschah dies - soweit ersichtlich – zum einen mit Blick auf unter Geltung des alten Glücksspielstaatsvertrages bestehende rechtliche Unsicherheiten, zum Teil in Reaktion auf die Rechtsprechung der örtlich zuständigen Obergerichte, aber auch im Hinblick auf die zu erwartende, mit erheblichen Änderungen verbundene Neuregelung im GlüStV n.F., deren Umsetzung immer noch nicht vollzogen ist. Im Übrigen lässt sich dem pauschalen Vorbringen der Antragstellerin, mit Blick auf die mittlerweile in Kraft getretene Neuregelung des Sportwettenbereichs sei die Vermittlung von Sportwetten privater Veranstalter bundesweit zuletzt geduldet worden, nichts dafür entnehmen, dass die zuständigen Aufsichtsbehörden auch gegen nach der neuen Rechtslage materiellrechtlich offenkundig nicht erlaubnisfähige Vermittlungstätigkeiten weiterhin nicht einschreiten.

Ist nach alledem die aktuelle Geschäftstätigkeit der Antragstellerin materiell-rechtlich nicht erlaubnisfähig, begegnet nicht nur die landesweite Untersagung derselben, sondern auch das darüber hinaus ausgesprochene Verbot der Überlassung der Betriebsräume an Dritte zum Zwecke der Weiterführung entsprechender – und damit nicht erlaubnisfähiger - Aktivitäten keinen rechtlichen Bedenken.

Vermag nach alledem das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin bei summarischer Prüfung keine durchgreifenden Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Untersagungsverfügung zu begründen, ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass dem in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV n.F. zum Ausdruck gebrachten öffentlichen Interesse an deren Vollzug der Vorrang vor dem Suspensivinteresse der Antragstellerin zukommt. Dass der Antragsgegner im Hinblick auf vergleichsweise Regelungen, die im Jahr 2011 angesichts der zu erwartenden Neuregelung des Sportwettenbereichs mit anderen Sportwettenvermittler getroffen wurden, auch im Falle der Antragstellerin vorübergehend von einem Einschreiten abgesehen hat, bietet keinen Anlass zu einer anderen Bewertung. Der vorübergehende Verzicht auf ein Einschreiten gegen unerlaubte Vermittlung privater Sportwetten erfolgte im Wesentlichen mit Blick darauf, dass eine Neuregelung dieses Bereichs bevorstand, deren Inhalt jedoch noch nicht feststand. Unter der Voraussetzung der Einhaltung bestimmter Vorgaben sah der Antragsgegner von einem Einschreiten ab, um zunächst eine Klärung dessen, was künftig erlaubnisfähig sein wird, abzuwarten. Der Antragsgegner war dadurch jedoch nicht gehindert, nach Bekanntwerden des Inhalts der zwischenzeitlich in Kraft getretenen Neuregelung gegen Aktivitäten vorzugehen, die auch nach der Neuregelung eindeutig nicht erlaubnisfähig sind. Soweit die Antragstellerin darüber hinaus geltend macht, dass ihr im Falle einer sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung irrevisible Schäden drohten, denen kein nennenswerter Vorteil in Bezug auf die Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages gegenüberstehe, vermag auch dies kein überwiegendes Suspensivinteresse der Antragstellerin zu begründen. Da die Vermittlung von Sportwetten in der von der Antragstellerin derzeit praktizierten Form nicht erlaubnisfähig ist, besteht kein schutzwürdiges Interesse an der Weiterführung dieser Geschäftstätigkeit.

Von daher ist die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Beschluss, 08. Nov. 2013 - 3 M 244/13

Gründe

1: Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist vorgebrachten Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, greifen nicht durch.

2: Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs vom 29. April 2013 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 18. April 2013 zu Recht abgelehnt.

3: Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen Abwägung zwischen dem Interesse des Antragstellers, der Verbotsverfügung vom 18. April 2013 erst nach Klärung deren Rechtmäßigkeit im Hauptsacheverfahren nachkommen zu müssen, und dem öffentlichen Interesse an dem in § 9 Abs. 2 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (im Folgenden: GlüStV) angeordneten Ausschluss der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs kommt dem Vollzugsinteresse der Vorrang zu.

4: Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der Zeitpunkt der Entscheidung des Senats, da der streitgegenständliche Bescheid als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren ist und die einschlägigen gesetzlichen Regelungen - wie hier - keinen abweichenden Zeitpunkt bestimmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.06.2013 - 8 C 39.12 -, veröffentlicht unter www.bverwg.de, Rdnr. 30). Damit ist die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung anhand des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland sowie des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. September 2012 (GlüG LSA, GVBl. LSA S. 320) zu beurteilen. Diese Regelungen gelten in Sachsen-Anhalt seit dem 1. Juli 2012. Wie sich aus Ziffer 1. der streitgegenständlichen Verfügung ergibt, beansprucht der Bescheid nur eine Wirkung für die Zukunft, so dass entgegen der Auffassung des Antragstellers Ausführungen zur Rechtslage im Zeitpunkt der Aufnahme des Betriebes im Jahr 2012 nicht geboten waren.

5: Ausgehend davon haben die Antragsgegnerin und das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass die angefochtene Untersagung der Vermittlung von Sportwetten ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV findet. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder auf seiner Grundlage begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die Antragsgegnerin als die nach § 17 Abs. 3 GlüG LSA zuständige Behörde kann nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die zur Erfüllung dieser Aufgabe erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Insbesondere kann sie nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Nach Maßgabe der vorgenannten Vorschriften ist die angefochtene Untersagungsverfügung voraussichtlich nicht zu beanstanden.

6: Bereits für die bis zum 30. Juni 2012 geltende Fassung des Glücksspielstaatsvertrages war geklärt, dass der dort geregelte Erlaubnisvorbehalt unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols verfassungskonform war und auch nicht gegen Unionsrecht verstieß. Er diente nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern auch unabhängig davon den verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.06.2013, a. a. O., Rdnr. 50 m. w. N.). Dieser allgemeine Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und die Untersagungsermächtigung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV gelten auch nach dem 1. Juli 2012 fort. Für die rechtliche Beurteilung einer Untersagungsverfügung kommt es daher auch weiterhin auf die Verhältnismäßigkeit des mit ihr durchgesetzten Erlaubnisvorbehalts sowie des Verbots selbst und damit auch auf Fragen der materiellen Erlaubnisfähigkeit des untersagten Verhaltens an (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.06.2013, a. a. O., Rdnr. 50 m. w. N.; im Ansatz auch: OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 10.09.2013 - 6 A 10448/13 -, juris Rdnr. 31 f.), wobei allerdings die Anforderungen an die gewerbliche Vermittlung von Sportwetten in § 19 i. V. m. §§ 5 bis 8 GlüStV zum Teil neu geregelt worden sind. Nach § 10a Abs. 1 und 2 i.V.m. §§ 4a ff. GlüStV wird das bisher bestehende Sportwettenmonopol - zunächst für eine Experimentierphase von sieben Jahren bis zum 30. Juni 2019 - durch ein Konzessionssystem ersetzt. Für die Konzessionäre wird das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV, von dem ohnedies nach Absatz 5 der Vorschrift eine Befreiung ausgesprochen werden darf, nach Maßgabe des § 10a Abs. 4 Satz 1 und 2 GlüStV gelockert. Die Vermittlung konzessionierter Angebote bleibt nach § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV i. V. m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erlaubnispflichtig. Während zwar die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV deutlich gelockert worden sind, enthält § 7 Abs. 1 Satz 2 GlüStV nunmehr eine weitgehende Konkretisierung der zuvor nur allgemein geregelten Aufklärungspflichten. Ferner bindet § 8 Abs. 6 GlüStV erstmals auch die Vermittler in das übergreifende Sperrsystem nach § 23 GlüStV ein.

7: Ein solches Konzessionssystem im Zusammenhang mit der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen steht auch nicht grundsätzlich im Widerspruch zum Recht der Europäischen Union. Es ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union geklärt, dass ein Konzessionssystem sowie ein paralleler Erlaubnisvorbehalt ein wirksamer Mechanismus sein kann, um die im Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer mit dem Ziel zu kontrollieren, der Ausnutzung dieser Tätigkeiten zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen (vgl. EuGH, Urt. v. 12.09.2013 - C 660/11 und 8/12 -, „Biasci“ Rdnr. 24 m. w. N.). Im Weiteren ist jeder Mitgliedstaat berechtigt, die Möglichkeit, den Verbrauchern in seinem Hoheitsgebiet Glücksspiele anzubieten, für alle daran interessierten Veranstalter vom Besitz einer von seinen zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen, ohne dass der Umstand, dass ein bestimmter Veranstalter (hier: Tipico Co. Ltd mit Sitz in Malta) bereits über eine in einem anderen Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis verfügt, dem entgegenstehen kann (vgl. EuGH, Urt. v. 12.09.2013, a. a. O., Rdnr. 40).

8: Da der Antragsteller nicht über die erforderliche Erlaubnis für die Vermittlung der von ihm vermittelten Sportwetten verfügt, war der Tatbestand der Untersagungsverfügung erfüllt. § 40 VwVfG lässt auch eine Ermessensausübung im Sinne einer Untersagung zu. Sie entspricht dem Zweck der Norm, da die Untersagungsermächtigung in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV dazu dient, die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Die gesetzlichen Grenzen des Ermessens schließen ein Verbot ebenfalls nicht aus. Insbesondere verpflichtet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz die Antragsgegnerin nicht, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit des Antragstellers auf zeitlich unabsehbare Zeit zu dulden. Das wäre nur anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar war. Dann war die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.06.2013, a. a. O., Rdnr. 52). Diesen Ansatz hat die Antragsgegnerin bei der Ausübung ihres Ermessens auch zugrunde gelegt.

9: Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem vorgenannten Urteil vom 20. Juni 2013 klargestellt, dass die Formulierung in den Urteilen vom 11. Juli 2011 (8 C 11.10 und 8 C 12.10, juris), der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige eine vollständige Untersagung nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit, nicht als Verschärfung der Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit präventiver Untersagungen zu verstehen ist. Es werde keine Pflicht der Behörde konstituiert, eine unerlaubte Tätigkeit bis zur Klärung ihrer Erlaubnisfähigkeit zu dulden. Die Durchsetzbarkeit des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht auf Fälle begrenzt, in denen bereits feststeht, dass die materielle Erlaubnisfähigkeit endgültig und unbehebbar fehlt. Eine vollständige Untersagung ist dann unverhältnismäßig, wenn Nebenbestimmungen ausreichen, die Legalität einer im Übrigen offensichtlich erlaubnisfähigen Tätigkeit zu sichern. Das setzt zum einen den Nachweis der Erlaubnisfähigkeit im Übrigen und zum anderen einen Erlaubnisantrag voraus, da Nebenbestimmungen sonst nicht erlassen werden können. Solange nicht offensichtlich ist, dass die materielle Legalität vorliegt oder jedenfalls allein mit Nebenbestimmungen gesichert werden kann, bleibt die Untersagung zur Gefahrenabwehr erforderlich (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.06.2013, a. a. O., Rdnr. 79).

10: Die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, nach der gegen den Betroffenen keine strafrechtlichen Sanktionen wegen des Fehlens einer unionsrechtswidrig vorenthaltenen oder verweigerten Erlaubnis verhängt werden dürfen (EuGH, Urt. v. 16.02.2012 - C-72/10 und C-77/10 - „Costa und Cifone“ Rdnr. 83), schließt eine ordnungsrechtliche präventive Untersagung bis zur Klärung der Erlaubnisfähigkeit ebenfalls nicht aus. Insbesondere verlangt das Unionsrecht selbst bei Rechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols keine Öffnung des Markts für alle Anbieter ohne jede präventive Kontrolle. Vielmehr steht es dem Mitgliedstaat in einer solchen Situation frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.06.2013, a. a. O., Rdnr. 53 unter Hinweis auf EuGH, Urt. v. 24.01.2013 - C-186/11 und C-209/11 - „Stanleybet“ Rdnr. 39 f.). Einen Anspruch auf Duldung einer unerlaubten Tätigkeit vermittelt das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nicht.

11: Maßgebend ist nach der vorgenannten Rechtsprechung daher nur, ob die formell illegale Vermittlungstätigkeit des Antragstellers „offensichtlich“ materiell erlaubnisfähig ist.

12: Zwar ist im Hinblick auf den Charakter der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt der Umstand beachtlich, dass der Antragsteller nach eigenem Vortrag im Beschwerdeverfahren 3 M 260/13 unter dem 8. August 2013 beim zuständigen Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt einen Erlaubnisantrag bezüglich der Vermittlung von Sportwetten gemäß § 13 GlüG LSA gestellt hat und damit zumindest die abstrakte Möglichkeit des Erlasses von Nebenbestimmungen i. S. d. § 36 VwVfG eröffnet hat. Weitere Angaben, insbesondere zum näheren Inhalt des Erlaubnisantrages, hat der Antragsteller auch in der Beschwerdebegründung im Verfahren 3 M 260/13 nicht gemacht.

13: Entgegen der Auffassung des Antragstellers kann zunächst nicht festgestellt werden, dass das vom ihm vermittelte Sportwettenangebot der Tipico Co. Ltd. „offensichtlich“ mit den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages im Einklang steht. Dies gilt insbesondere für die angebotenen Live-Wetten. Zwar können nach § 21 Abs. 1 GlüStV auch Wetten auf den Ausgang von Abschnitten von Sportereignissen zugelassen werden. Dies erfasst z. B. Halbzeitwetten; nach wie vor ausgeschlossen werden alle Ereigniswetten (z. B. nächster Elfmeter, nächste gelbe Karte o. ä.), da diese in besonderem Maße durch Dritte manipulierbar sind. Zur zielgerichteten Kanalisierung können auch Live-Sportwetten während des laufenden Sportereignisses als Endergebniswetten zugelassen werden (vgl. zur entsprechenden Begründung des Glücksspielstaatsvertrages: Landtag von Nordrhein-Westfalen, Drucksache 16/17, S. 40). Der Antragsteller hat selbst eingeräumt, dass bei den von Tipico Co. Ltd. angebotenen Wettarten „Torschützen-Wetten“ und „Wetten auf das erste Tor“ ein Problem zu erkennen sei. Er hat dann weiter ausgeführt, dass die Wettkunden im Geschäftslokal jedoch durch Aushänge informiert würden, welche Wettarten erlaubt seien und welche nicht. Diese Liste von erlaubten Wettarten ermögliche dem Kunden die Prüfung, ob sein Wettwunsch zulässig sei oder nicht. Ferner sei das Personal strikt angewiesen, die Vermittlung unerlaubter Wettarten abzulehnen und falls doch versehentlich eine solche Wette übermittelt werde, diese umgehend zu stornieren.

14: Selbst wenn man unterstellt, dass der Antragsteller ausschließlich ein mit dem derzeit geltenden Glücksspielstaatsvertrag konformes Wettangebot vermittelt und ein Missbrauch durch entsprechende Vorkehrungen ausgeschlossen ist, ergibt sich hieraus noch nicht, dass im vorliegenden Fall von einer offensichtlichen materiellen Erlaubnisfähigkeit der Tätigkeit des Antragstellers auszugehen ist. Vielmehr ist nicht erkennbar, inwieweit die gewerbliche Sportwettenvermittlung des Antragstellers den ordnungsrechtlichen Anforderungen insbesondere des Jugend- und des Spielerschutzes i. S. d. § 1 GlüStV genügt. Zwar schließen weder der Glücksspielstaatsvertrag noch das Glücksspielgesetz des Landes Sachsen-Anhalt - anders als § 2 Abs. 4 Nr. 5 SpielhG LSA für Spielhallen - die räumliche Nähe von Wettvermittlungsstellen zu Einrichtungen, die ihrer Art nach oder tatsächlich ausschließlich oder überwiegend von Kindern oder Jugendlichen (z. B. Schulen oder Kindertageseinrichtungen) aufgesucht werden, generell aus. Nach § 13a GlüG LSA haben die Vermittler lediglich sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Gleichwohl kann bei der Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen ein mögliches räumliches Zusammentreffen von Wettvermittlungsstellen mit überwiegend von Kindern bzw. Jugendlichen frequentierten Einrichtungen berücksichtigt werden, wenn sich hieraus ein Widerspruch zu den Zielen des § 1 GlüStV ergibt. Insofern ist dabei der auch dem Antragsteller bekannte und sich aus allgemein zugänglichen Quellen herleitbare Umstand, dass sich in dem Haus Brüderstraße 13 in Halle neben dem Geschäftslokal des Antragstellers auch eine Beratungs- und Anlaufstelle des Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverbandes für Beratungen nach dem Landesaufnahmegesetz für Flüchtlinge und Geduldete, Aussiedlerinnen und jüdische Emigranten befindet, nicht unerheblich. Zwar sind anders etwa als bei den Einrichtungen des Jugendmigrationsdienstes Zielgruppe dieser Einrichtung nicht in erster Linie Kinder und Jugendliche (vgl. www.halle.de/de/Zielgruppen/Auslaender-und-Migranten/Beratungs-und-Anlau-07119/Beratung-nach-dem-La-07122/), sondern Minderjährige nur insoweit als sie Erziehungsberechtigte und andere Verwandte bei der Inanspruchnahme der Beratungsleistungen begleiten. Angesichts des Umstandes, dass sich die Öffnungszeiten des Betriebes des Antragstellers zumindest zeitweise mit den Beratungszeiten der Beratungs- und Anlaufstelle des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes überschneiden, ist jedenfalls nicht offenkundig, dass durch die unmittelbare räumliche Nähe des Betriebes des Antragstellers und der Beratungseinrichtung keine Beeinträchtigung des Jugendschutzes i. S. d. § 1 Nr. 3 GlüStV gegeben sein kann.

15: Ferner ist zumindest auch nicht offensichtlich, ob bei der vom Antragsteller betriebenen Wettvermittlung der Spielerschutz i. S. d. § 1 Nr. 3 GlüStV gewährleistet ist, wobei es der Senat offen lässt, ob der Antragsteller derzeit in Sachsen-Anhalt z. B. durch eine Nebenbestimmung verpflichtet werden kann, an dem vom Land Hessen gemäß § 23 Abs. 1 GlüStV betriebenen bundesweiten Spielersperrsystem „OASIS“ (Onlineabfrage Spieler-Status) teilzunehmen. Der Antragsteller hat auch mit der Beschwerdebegründung nicht näher vorgetragen, inwiefern in seinem Betrieb der Spielerschutz entsprechend der Bestimmungen des Glückspielstaatsvertrages gewährleistet ist.

16: Unter diesen Umständen kann offen bleiben, ob für den Nachweis einer offensichtlichen Erlaubnisfähigkeit von dem Vermittler von Sportwetten verlangt werden kann oder muss, dass dieser darlegt, dass das Unternehmen, für welches die Vermittlung erfolgen soll, mit zumindest überwiegender Wahrscheinlichkeit eine der nach § 10a Abs. 3 GlüStV höchstens 20 zu erteilenden Veranstaltungskonzessionen für Sportwetten erhalten wird. Ein wesentliches Merkmal des vom Land Hessen derzeit durchgeführten zentralen Auswahl- und Vergabeverfahrens hinsichtlich der Sportwettenkonzessionen ist - in Anlehnung an die Vorschriften des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) - die Gewährleistung des geheimen Wettbewerbs zwischen den an der Ausschreibung beteiligten Anbietern. Dieses Verwaltungsvergabeverfahren wird in mehreren Stufen mit festen Fristen durchgeführt, die Unterlagen der Mitbewerber werden grundsätzlich unter Verschluss gehalten und können - vor Abschluss des Verfahrens - nicht ohne weiteres von den unterlegenen Bewerbern eingesehen werden (vgl. zum Ablauf des Vergabeverfahrens: VG Wiesbaden, Beschl. v. 30.04.2013 - 5 L 90.13 -, juris; dem nachgehend: HessVGH, Beschl. v. 28.06.2013 - 8 B 1220/13 -, juris). Es ist insoweit zweifelhaft, ob der Antragsteller, der nur ein mittelbares Interesse an der Erteilung der Sportwettenkonzessionen hat, während des noch nicht abgeschlossenen Vergabeverfahrens einen solchen Einblick in die Bewerbersituation erhalten kann, welcher es ihm ermöglicht, die Erfolgsaussichten der Tipico Co. Ltd. im noch nicht abgeschlossenen Vergabeverfahren mit hinreichender Sicherheit beurteilen zu können. Aus diesem Grund kommt es auf den Vortrag des Antragstellers, dass das zuständige hessische Ministerium des Innern und für Sport das Verfahren über die Vergabe der Sportwettenkonzessionen in rechtsstaatswidriger Weise verschleppe und damit im Ergebnis auch die Erteilung einer Erlaubnis nach § 13 GlüG LSA an den Antragsteller verhindert werde, nicht entscheidungserheblich an.

17: Entgegen der Auffassung des Antragstellers begegnet die Untersagungsverfügung auch nicht mit Blick auf die von ihm vorgetragene Untersagungspraxis in anderen Bundesländern rechtlichen Bedenken. Hinreichende Anhaltspunkte, die auf eine gegen Unionsrecht verstoßende inkohärente Verfahrensweise schließen ließen, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Nach dem Kenntnisstand des Senats sind bei unerlaubter Vermittlung von Glücksspielen, insbesondere von Sportwetten, auch in jüngerer Zeit Untersagungsverfügungen erlassen worden. Soweit vorübergehend vom Erlass bzw. von der Durchsetzung entsprechender Verfügungen abgesehen worden ist, lässt dies jedoch nicht auf eine generelle Duldung unerlaubter Sportwettenvermittlung schließen, vielmehr geschah dies - soweit ersichtlich - zum einen mit Blick auf den bis zum 30. Juni 2012 geltenden Glücksspielstaatsvertrag bestehende rechtliche Unsicherheiten, zum Teil in Reaktion auf die nicht einheitliche Rechtsprechung der Obergerichte und ausstehende höchstrichterliche Entscheidungen (vgl. OVG des Saarlandes, Beschl. v. 06.12.2012 - 3 B 268/12 -, juris). Insbesondere nach den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Mai 2013 (8 C 14.12. u. a.) sind aber vermehrt Ordnungsverfügungen ergangen (Antwort der Bayerischen Staatsregierung auf eine Kleine Anfrage vom 03.07.2013, Bayerischer Landtag Drs. 16/16947; „Polizei stürmt Sportwettenbüro“, Kölner Stadtanzeiger v. 18.09.2013, „Polizei-Razzia gegen illegales Glücksspiel in Berlin“, rbb online v. 22.10.2013). Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass die zuständigen Aufsichtsbehörden wie die Antragsgegnerin auch gegen nach der neuen Rechtslage materiellrechtlich nicht offensichtlich erlaubnisfähige Vermittlungstätigkeiten weiterhin nicht einschreiten.

18: Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG. In Anlehnung an den Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Streitwertkatalog 2013, veröffentlicht unter www.bverwg.de/medien/pdf/streitwertkatalog.pdf, Ziffer 54.2.1) bemisst der Senat das Interesse des Antragstellers auf 15.000,- €. Dieser Betrag war im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren. Die abweichende vorinstanzliche Wertfestsetzung ist gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG von Amts wegen zu ändern.

19: Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG.

Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Beschluss, 06. Dez. 2012 - 3 B 268/12

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

II.

vgl. u.a. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8.12.2011 -4 A 1965/07-, m.w.N., juris.

vgl. OVG Münster, Urteil vom 8.12.2011 - 4 A 1965/07 - und VG Arnsberg, Urteil vom 14.12.2011 - 1 K 62/09 -, juris.

vgl. OVG Lüneburg, Urt. vom 21.6.2011 – 11 LC 348/10 – m.w.N., juris.

so zum Trennungsgebot bereits Beschluss des Senats vom 19.11.2012 – 3 B 273/12 -; zu den generellen Anforderungen an die Vereinbarkeit einer den Betrieb von Sportwetten einschränkenden Regelungen mit der Dienstleistungsfreiheit BVerwG, Urteil vom 1.6.2011 -8 C 5/10-, juris.

vgl. Urteil vom 1.6.2011 - 8 C 2.10 – , juris

vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 31.8.2011 - 6 S 1695/11 -, juris.

Von daher ist die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Urteil, 10. Sept. 2013 - 6 A 10448/13

Tenor

: Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen.

: Auf die Berufung des Beklagten wird der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Mainz vom 21. März 2013 teilweise abgeändert und die Klage insgesamt abgewiesen.

: Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

: Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

: Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1: Die Klägerin wendet sich gegen die mit Schreiben vom 24. Juni 2010 bestätigte glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012.

2: Mit ihr wurde der Klägerin die Annahme und Vermittlung von Sportwetten aller Anbieter, die nicht über eine Erlaubnis des Landes Rheinland-Pfalz verfügen, in den Geschäftsräumen F--Straße in W… sowie in allen in Rheinland-Pfalz von der Klägerin betriebenen weiteren Geschäftsstellen untersagt (Ziffer 1). Ferner sprach der Beklagte das Verbot aus, die vorgenannten Betriebsräume einem Dritten zum Zweck der Weiterführung der Sportwettvermittlung zu überlassen (Ziffer 2). Des Weiteren wurde der Klägerin die Annahme und Vermittlung von Sportwetten aller Anbieter, die nicht über die Erlaubnis des Landes Rheinland-Pfalz verfügen, sowie die Eröffnung und/oder Übernahme einer Annahmestelle zu diesem Zweck spätestens mit Ablauf des auf den Tag der Zustellung der Verfügung folgenden Tages im gesamten Gebiet des Landes Rheinland-Pfalz untersagt (Ziffer 3). Ihr wurde außerdem aufgegeben, alle speziellen Hilfsmittel für die Annahme und Vermittlung oder das Weiterleiten von Sportwetten bis spätestens innerhalb einer Woche nach Zustellung der Verfügung aus den in Ziffer 1 genannten Geschäftsräumen zu entfernen (Ziffer 4). Darüber hinaus erging die Aufforderung, in den Geschäftsräumen ab Zustellung der Verfügung auf die Einstellung der Annahme und Vermittlung der Sportwetten deutlich und für jedermann sichtbar hinzuweisen (Ziffer 5). Schließlich wurde der Klägerin aufgegeben, jegliche Werbung für bzw. Hinweise auf die Sportwetten bis spätestens mit Ablauf des auf den Tag der Zustellung der Verfügung folgenden Tages einzustellen, Hilfsmittel zur Werbung unverzüglich aus den Geschäftsräumen und die Außenwerbung innerhalb einer Woche nach Zustellung der Verfügung endgültig zu entfernen (Ziffer 6). Zu den Anordnungen ergingen jeweils Zwangsmittelandrohungen (Ziffern 7 bis 9).

3: Der von der Klägerin dagegen eingelegte Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 30. März 2012 mit der Begründung zurückgewiesen, es fehle an der erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Vermittlung privater Sportwetten. Das Erlaubnisverfahren sei in Rheinland-Pfalz seit dem Jahr 2010 eröffnet; die seitens der Antragsteller zu erfüllenden Anforderungen könnten einer „Check-Liste“ des zuständigen Ministeriums entnommen werden. Das Internet-Verbot und das Live-Wetten-Verbot müssten beachtet werden. Allerdings habe weder die Klägerin noch der Wettveranstalter, an den die Wetten vermittelt werden sollen, einen Erlaubnisantrag gestellt.

4: Mit ihrer daraufhin erhobenen Klage hat die Klägerin zunächst beantragt,

5: die Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, schriftlich bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 aufzuheben.

6: Nach Aufgabe der Betriebsstätte in der F-Straße in W… am 10. Mai 2012 hat sie im ersten Rechtszug beantragt,

7: 1. Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - aufzuheben,

8: 2. festzustellen, dass Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zur Entscheidung des Gerichts rechtswidrig gewesen sind

9: 3. die als Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 1. August 2011 dienende Ziffer 6 der Verfügung vom 15 Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 9 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - aufzuheben,

10: 4. festzustellen, dass Ziffern 1, 2, 4 und 5 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezüglichen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 - jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen sind.

11: Der Beklagte hat beantragt,

12: die Klage abzuweisen.

13: Wegen der Einzelheiten des Vorbringens und hinsichtlich des Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 VwGO auf den Tatbestand des angefochtenen Gerichtsbescheids Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich zu Eigen macht.

14: Das Verwaltungsgericht hat das Aufhebungsbegehren hinsichtlich der Regelung der Ziffer 3 und das darauf bezogene Fortsetzungsfeststellungsbegehren mit dem Gerichtsbescheid vom 21. März 2013 abgewiesen. Auch das im Hinblick auf Ziffer 6 verfolgte Fortsetzungsfeststellungsbegehren blieb ohne Erfolg. Dem Begehren, die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung bezüglich der Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie der dazu ergangenen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 festzustellen, wurde hingegen stattgegeben.

15: Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Klägerin könne die Aufhebung des auf das Fehlen einer Erlaubnis gestützten und landesweit geltenden Verbots, unerlaubte Sportwetten zu vermitteln (Ziffer 3), nicht beanspruchen. Denn sie verfüge nicht über die unionsrechtskonform geforderte und nach wie vor notwendige Erlaubnis. Mangels berechtigten Interesses müsse auch das auf Ziffer 3 der Verfügung bezogene Fortsetzungsfeststellungsbegehren erfolglos bleiben. Gleiches gelte im Ergebnis für das Werbeverbot der Ziffer 6. Demgegenüber sei die Klage begründet, soweit die Klägerin die Feststellung der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung hinsichtlich der Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie der dazu ergangenen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 beantragt habe. Im Hinblick auf diese Regelungen sei die Ermessensausübung des Beklagten, die eine denkbare Erlaubnisfähigkeit der von der Klägerin vermittelten Sportwetten nicht in den Blick genommen habe, fehlerhaft gewesen.

16: Beide Beteiligte haben im Umfang des jeweiligen Unterliegens die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.

17: Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Berufung vor, der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige die Untersagung einer landesweiten Vermittlungstätigkeit (Ziffer 3) nicht, weil ein ergebnisoffenes Erlaubnisverfahren zu keinem Zeitpunkt eröffnet gewesen sei und sie als Vermittlerin aufgrund des seit dem 1. Juli 2012 geltenden Glücksspielrechts eine Konzession ohnehin nicht erlangen könne. Bei seiner Ermessensausübung habe der Beklagte ferner berücksichtigen müssen, dass die Begrenzung auf 20 Konzessionen unionsrechtswidrig sei, seit dem 1. Juli 2012 keine neuen Untersagungsverfügungen erlassen worden seien und bereits ergangene Verfügungen nicht vollzogen würden. Anders als das Verwaltungsgericht meine, komme es auch bei der Prüfung des landesweiten Verbots der Ziffer 3 auf die Erlaubnisfähigkeit der vermittelten Sportwetten an. Schließlich fehle es an der Verhältnismäßigkeit, der Eignung und der Erforderlichkeit der in Ziffer 3 getroffenen Regelung. Ihrem Fortsetzungsfeststellungsbegehren habe in Bezug auf Ziffer 3 wegen bestehender Wiederholungsgefahr und hinsichtlich der Regelungen der Ziffer 6 wegen fehlerhafter Ermessensausübung ebenfalls stattgegeben werden müssen.

18: Die Klägerin beantragt,

19: unter Abänderung des Gerichtsbescheids des Verwaltungsgerichts Mainz vom 21. März 2013

20: 1. Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - aufzuheben,

21: 2. festzustellen, dass Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zur Entscheidung des Gerichts rechtswidrig gewesen sind,

22: 3. festzustellen, dass die als Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 1. August 2011 dienende Ziffer 6 der Verfügung vom 15 Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 9 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen sind.

23: Der Beklagte beantragt,

24: die Berufung der Klägerin zurückzuweisen und unter teilweiser Abänderung des Gerichtsbescheids des Verwaltungsgerichts Mainz vom 21. März 2013 die Klage insgesamt abzuweisen.

25: Zur Begründung führt der Beklagte aus, die Untersagungsverfügung sei ohne Ermessensfehler auf das Fehlen der erforderlichen glücksspielrechtlichen Vermittlungserlaubnis gestützt worden. Der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige die Untersagung einer nicht genehmigten Vermittlungstätigkeit, zumal in Rheinland-Pfalz seit geraumer Zeit Vermittlungserlaubnisse erlangt werden könnten. Zudem dürfe nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Untersagung der Sportwettvermittlung schon dann ausgesprochen werden, wenn diese nicht offensichtlich erlaubnisfähig sei. Im Übrigen treffe es nicht zu, dass - wie die Klägerin behaupte - seit dem 1. Juli 2012 keine neuen Untersagungsverfügungen erlassen worden seien und bereits ergangene Verfügungen nicht vollzogen würden.

26: Die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten ergeben sich aus den zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen sowie den vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

27: Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet (I.). Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, soweit die Klägerin die Aufhebung der Regelung in Ziffer 3 der Untersagungsverfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt durch Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 mit Wirkung für die Zukunft (1.) sowie die Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Verbots für den Zeitraum vom Erlass bis zur gerichtlichen Entscheidung (2.) begehrt. Ebenso wenig ist das auf Ziffer 6 dieser Untersagungsverfügung bezogene Fortsetzungsfeststellungsbegehren begründet (3.).

28: Hingegen hat die Berufung des Beklagten Erfolg (II.). Anders als das Verwaltungsgericht kommt der Senat zu dem Ergebnis, dass die Klägerin keinen Anspruch auf die Feststellung hat, die Regelungen in Ziffer 1, 2, 4 und 5 sowie 7, 8 und 9 der Untersagungsverfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt durch Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seien im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen. Dementsprechend ist der Gerichtsbescheid vom 21. März 2013 teilweise abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

: I.

29: Die Berufung der Klägerin ist mit keinem der gestellten Anträge erfolgreich.

30: 1. Mit dem angefochtenen Gerichtsbescheid hat das Verwaltungsgericht zutreffend das Aufhebungsbegehren der Klägerin abgewiesen. Insoweit weist der Senat die Berufung der Klägerin aus den Gründen der angefochtenen Entscheidung als unbegründet zurück und sieht gemäß § 130b Satz 2 VwGO in diesem Umfang von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab. Das Berufungsvorbringen der Klägerin gibt Veranlassung zu folgenden Ergänzungen:

31: Die Klägerin kann die Aufhebung der Regelung in Ziffer 3 der Untersagungsverfügung mit Wirkung für die Zukunft nicht beanspruchen. Da es sich insoweit um einen glücksspielrechtlichen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung (vgl. hierzu BVerwG, 8 B 62.11, ZfWG 2012, 115, juris) handelt, ist entscheidend auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat abzustellen (vgl. BVerfG, 1 BvR 2410/08, NVwZ 2009, 1221, juris; BVerfG, 1 BvR 1946/06, NVwZ-RR 2011, 405, juris; BVerfG, 1 BvR 2218/06, NVwZ 2008, 301; BVerwG, 3 C 6.97, BVerwGE 106, 141; BVerwG, 8 C 11.10, juris, Rn. 17). In diesem Zeitpunkt erweist sich die Aufrechterhaltung der Regelung in Ziffer 3 der angefochtenen Untersagungsverfügung durch den Beklagten nicht als ermessensfehlerhaft. Der Beklagte hat nämlich von der ihm durch die Bestimmung des § 13 Abs. 3 Nr. 3 des Landesglücksspielgesetzes vom 22. Juni 2012 (GVBl. S. 166 - LGlüG 2012 -) eingeräumten Ermessensbefugnis fehlerfreien Gebrauch gemacht, als er das mit Ziffer 3 der angefochtenen Untersagungsverfügung ausgesprochene Verbot der Annahme und Vermittlung von Sportwetten aller Anbieter, die nicht über die Erlaubnis des Landes Rheinland-Pfalz verfügen, sowie die Untersagung der Eröffnung und/oder Übernahme einer Annahmestelle zu diesem Zweck im gesamten Gebiet des Landes Rheinland-Pfalz aufrecht erhielt. Denn die Klägerin verfügt, wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, nicht über die nach der maßgeblichen Vorschrift des § 4 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags 2012 (GVBl. S. 173 - GlüStV 2012 -) erforderliche Erlaubnis.

32: Anders als die Klägerin vorträgt, kann ihr das Fehlen einer solchen Erlaubnis entgegen gehalten werden. Es ist nämlich keineswegs ausgeschlossen, ihr die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen. Zwar kann gemäß § 7 Abs. 8 LGlüG 2012 der Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle oder Verkaufsstelle nur von dem Konzessionsnehmer gestellt werden. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass Wettvermittlungsstellen nur von Wettveranstaltern betrieben werden dürfen. Vielmehr greift § 7 Abs. 8 LGlüG 2012 den in § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV 2012 enthaltenen Verweis auf § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2012 auf, wonach der Veranstalter den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2012 für die für ihn tätigen Vermittler stellt, soweit diese in die Vertriebsorganisation des Veranstalters eingegliedert sind (vgl. auch Begründung zum Gesetzentwurf, LT-Drucks. 16/1179, S. 47).

33: Unabhängig davon besteht derzeit, also schon während des laufenden Konzessionierungsverfahrens gemäß §§ 4a, 10a GlüStV 2012, die vom Beklagten eingeräumte Möglichkeit, private Sportwettvermittlungen einstweilen zu dulden, wenn die Erteilung einer Konzession erwartet werden kann, die gewerbe- sowie glücksspielrechtliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Betriebsstätte zur Sportwettvermittlung geeignet ist. Diese inhaltliche Orientierung an dem neuen Glücksspielrecht entspricht der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in den verbundenen Rechtssachen Stanleybet und Sportingbet (EuGH, C-186/11 und C-209/11, GRUR 2013, 524, juris, Rn. 48). Der Senat hat mit Urteil vom 2. Juli 2013 (6 A 10026/13.OVG) entschieden, dass angesichts der einstweiligen Duldung privater Sportwettvermittlung von einem faktischen Fortbestehen des staatlichen Sportwettmonopols nicht gesprochen werden kann und auch dem Unionsrecht und insbesondere der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in der Übergangszeit bis zu einer Konzessionserteilung Genüge getan ist, weil auch Dienstleistungen ausländischer Sportwettveranstalter in Rheinland-Pfalz tatsächlich erbracht werden können.

34: Ob die Begrenzung auf 20 Konzessionen in § 10a Abs. 3 GlüStV 2012 unionsrechtswidrig ist, musste der Beklagte - wie in dem angefochtenen Gerichtsbescheid bereits ausgeführt wurde - bei seiner Ermessensausübung entgegen der Auffassung der Klägerin nicht in Betracht ziehen. Denn sie hat nichts dafür vorgetragen, die Erteilung einer Konzession an den oder die Wettveranstalter, für den bzw. für die sie Sportwetten vermitteln möchte, könne nicht erwartet werden.

35: Das landesweite Vermittlungsverbot der Ziffer 3 der Verfügung kann auch nicht deshalb beanstandet werden, weil die Erlaubnisfähigkeit des Angebots der Klägerin nicht geprüft wurde. Denn es kommt auf die Erlaubnisfähigkeit nicht entscheidend an, solange nicht offensichtlich ist, dass die materielle Legalität vorliegt oder jedenfalls allein mit Nebenbestimmungen gesichert werden kann (vgl. BVerwG, 8 C 14.12, juris, Rn. 54 ff.). Davon kann schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil die Erlaubnisfähigkeit nur hinsichtlich einer oder mehrerer bestimmter Betriebsstätten, nicht aber abstrakt für alle landesweit denkbaren Vermittlungsstellen sämtlicher möglicher künftiger Konzessionsinhaber geprüft werden kann und die Klägerin dazu keine näheren Einzelheiten angegeben hat.

36: Mit der Behauptung, nach dem 1. Juli 2012 seien von dem Beklagten weder neue Untersagungsverfügungen gegenüber privaten Sportwettvermittlern ausgesprochen noch bereits erlassene vollstreckt worden, weist die Kläger ebenso wenig auf einen Ermessensfehlgebrauch hin, zumal der Beklagte dem entgegen getreten ist.

37: Schließlich vermögen vermeintliche Verstöße der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH gegen gesetzliche Bestimmungen die gegenüber der Klägerin aufrecht erhaltene Ermessensentscheidung des Beklagten nicht zu beeinflussen. Dies könnte allenfalls angenommen werden, wenn diese Entscheidung mit dem Bestehen eines staatlichen Monopols begründet worden wäre (vgl. hierzu OVG RP, 6 A 11163/11.OVG, ZfWG 2012, 203, esovgrp, juris). Die Untersagungsverfügung ist in der Gestalt des Widerspruchsbescheids jedoch auf den Erlaubnisvorbehalt und die Tatsache, dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt wurde, gestützt.

38: 2. Erfolglos bleibt auch das auf Ziffer 3 der Untersagungsverfügung bezogene Fortsetzungsfeststellungsbegehren der Klägerin. Der Antrag

39: festzustellen, dass Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 - jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zur Entscheidung des Gerichts rechtswidrig gewesen sind,

40: kann unabhängig davon, wie er auszulegen ist (a), keinen Erfolg haben (b und c).

41: a) Da dieser Antrag nicht eindeutig formuliert ist, bedarf er zunächst der Auslegung. In der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 könnte die mit Schreiben vom 24. Juni 2010 bestätigte Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010 seit diesem Tag ihres Erlasses nur rechtswidrig gewesen sein, wenn sie seitdem unverändert geblieben wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall. Vielmehr wurde die allein auf das Sportwettmonopol gestützte Verfügung vom 15. Juni 2010 durch den Widerspruchsbescheid vom 30. März 2012 in den tragenden Ermessenserwägungen durch das Abstellen auf den Erlaubnisvorbehalt geändert. In dieser neuen Gestalt ist die Untersagungsverfügung erst seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 existent und kann allenfalls seit diesem Zeitpunkt rechtswidrig gewesen sein.

42: b) Sollte der Antrag dahingehend auszulegen sein, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit seit dem 15. Juni 2010 begehrt wird, ist die Klage insoweit schon deshalb unzulässig, weil dadurch der Streitgegenstand der ursprünglich erhobenen Anfechtungsklage erweitert würde. Der Übergang von einem Anfechtungs- oder einem Verpflichtungs- zu einem Feststellungsbegehren nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO setzt nämlich voraus, dass der Streitgegenstand nicht ausgewechselt oder erweitert wird (BVerwG, 8 B 62/11, NVwZ 2012, 510, juris). Der ursprüngliche Streitgegenstand umfasste der Klageschrift zufolge (lediglich) das Begehren, die Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, schriftlich bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 aufzuheben. Die Ermessensentscheidung vom 15. Juni 2010, die die Untersagung im Wesentlichen mit dem Sportwettmonopol begründete, war zu diesem Zeitpunkt bereits abgeändert und wurde nur in ihrer neuen Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 30. März 2012 erhalten hat, zum Gegenstand der Anfechtungsklage gemacht. Da die Klägerin auch in zeitlicher Hinsicht über den Umfang der Anfechtung eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung entscheidet (vgl. BVerwG, 8 B 62.11, NVwZ 2012, 510, juris), war die mit Schreiben vom 24. Juni 2010 bestätigte Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010 nur in der neuen Gestalt angefochten, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 30. März 2012 erhalten hat, also mit den Ermessenserwägungen, die nicht auf das Monopol abstellen, sondern auf den Erlaubnisvorbehalt und die Tatsache, dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt wurde.

43: c) Legt man den Antrag als Begehren aus, die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids bis zur Entscheidung des Gerichts festzustellen, muss er im Ergebnis ohne Erfolg bleiben, weil die Regelungen in Ziffern 3 und 8 dieser Verfügung nicht rechtswidrig, insbesondere nicht ermessensfehlerhaft waren.

44: Die Ermessensentscheidung des Beklagten, der Klägerin wegen Fehlens der erforderlichen Erlaubnis die Sportwettvermittlung landesweit zu verbieten, ist für den Zeitraum vom Erlass des Widerspruchsbescheids im März 2012 bis zum 30. Juni 2012 nicht zu beanstanden. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, 8 C 14.12, juris, Rn. 52 ff.) hat entschieden, dass die Vermittlung privater Sportwetten ohne die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis in diesem Zeitraum zum Erlass einer auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 des Glücksspielstaatsvertrags 2008 (GVBl. S. 240 - GlüStV 2008 -) gestützten Untersagungsverfügung ermächtigte. Diese Norm habe bezweckt, die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren, wobei ein Verbot der Tätigkeit nicht ausgeschlossen gewesen sei. Wörtlich heißt es in dieser Entscheidung (Rn. 54 f.):

45: „Die Rechtsgrenzen des Ermessens schlossen ein Verbot ebenfalls nicht aus. Insbesondere verpflichtete das Verhältnismäßigkeitsgebot die Beklagte nicht, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit zu dulden. Das wäre nur anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen - mit Ausnahme der möglicherweise rechtswidrigen Monopolvorschriften - erfüllte und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar war.

46: Aus dem Urteil des Senats vom 1. Juni 2011 (BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55; vgl. die Parallelentscheidungen vom selben Tag - BVerwG 8 C 4.10 - ZfWG 2011, 341 und Urteile vom 11. Juli 2011 - BVerwG 8 C 11.10 und BVerwG BVerwG 8 C 12.10 - je juris Rn. 53) ergibt sich nichts anderes. Die dortige Formulierung, der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige eine vollständige Untersagung nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit, mag Anlass zu Missverständnissen gegeben haben. Sie ist aber nicht als Verschärfung der Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit präventiver Untersagungen zu verstehen und behauptet keine Pflicht der Behörde, eine unerlaubte Tätigkeit bis zur Klärung ihrer Erlaubnisfähigkeit zu dulden…

47: Hervorgehoben wird nur, dass eine vollständige Untersagung unverhältnismäßig ist, wenn Nebenbestimmungen ausreichen, die Legalität einer im Übrigen offensichtlich erlaubnisfähigen Tätigkeit zu sichern. Das setzt zum einen den Nachweis der Erlaubnisfähigkeit im Übrigen und zum anderen einen Erlaubnisantrag voraus, da Nebenbestimmungen sonst nicht erlassen werden können. Solange nicht offensichtlich ist, dass die materielle Legalität vorliegt oder jedenfalls allein mit Nebenbestimmungen gesichert werden kann, bleibt die Untersagung zur Gefahrenabwehr erforderlich.“

48: Etwas hiervon Abweichendes könnte allenfalls angenommen werden, wenn die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis in diesem Zeitraum von vornherein nicht hätte erlangt werden können. Unter solchen Umständen könnte das Fehlen einer solchen Erlaubnis der Klägerin nicht entgegen gehalten werden (vgl. hierzu OVG SL, 3 B 273/12, ZfWG 2013, 35, juris). Dafür ist entgegen dem Vorbringen der Klägerin nichts ersichtlich, auch wenn der Beklagte an seiner Auffassung festhielt, das Sportwettmonopol sei mit dem Unionsrecht und dem Verfassungsrecht vereinbar. Gleichwohl hatte der Beklagte das Erlaubnisverfahren nach Ergehen der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs in den verbundenen Rechtssachen Stoß u.a. (EuGH, C-316/07, Slg. 2010, I-8069, juris), Carmen Media Group (EuGH, C-46/08, Slg. 2010, I-8175, juris) sowie Winner Wetten (EuGH, C-409/06, Slg. 2010, I-8041, juris) eröffnet. Soweit seinerzeit gerichtlich weiter verfolgte Anträge auf Erteilung einer Veranstaltungs- bzw. einer Vermittlungserlaubnis ohne Erfolg blieben, war dies im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass die Veranstalter nicht bereit waren, sich dem Verbot von Live-Wetten (§ 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2008) und dem Internet-Verbot (§ 4 Abs. 4 GlüStV 2008) zu unterwerfen, und eine Vermittlungserlaubnis nach § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2008 nur für nach diesem Glücksspielstaatsvertrag erlaubte Glücksspiele erteilt werden durfte (vgl. hierzu OVG RP, 6 B 11013/10.OVG, ZfWG 2011, 58, esovgrp, juris).

49: Internet-Sportwetten von der Erlaubnisfähigkeit auszunehmen, verstieß auch nicht gegen das Unionsrecht. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten, und dass deswegen anzuerkennen ist, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt (EuGH, C-46/08 - Carmen Media Group – Slg. 2010, I-08149, Rn. 103 ff.; EuGH, C-42/07 - Liga Portuguesa - Slg.2009, I-07633, Rn. 70).

50: Anders als die Klägerin meint, stand die Bestimmung des § 7 Abs. 5 des Landesglücksspielgesetzes vom 3. Dezember 2007 (GVBl. S. 240 - LGlüG 2008 -) der Erteilung einer Vermittlungserlaubnis an sie nicht entgegen. Diese Vorschrift, wonach der Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Annahmestelle nur vom Land als unmittelbarer Veranstalter oder von der die Veranstaltung durchführenden Gesellschaft gestellt werden kann, betrifft nur Annahmestellen für die unmittelbar vom Land veranstalteten öffentlichen Glücksspiele i.S.d. § 5 LGlüG 2008, nicht aber Betriebsstätten für private Sportwettvermittlung (vgl. hierzu schon OVG RP, 6 A 10511/11.OVG). Ob die Regelung in Ziffer 3 der Untersagungsverfügung in - wie die Klägerin meint - untrennbarem Zusammenhang mit den Anordnungen in Ziffern 1 und 2 steht, kann unerörtert bleiben, weil die Fortsetzungsfeststellungklage auch insoweit abzuweisen ist, wie unter II. im Einzelnen begründet wird.

51: Dass die Entscheidung des Beklagten, für den bislang unter Geltung des Glücksspielstaatsvertrags 2012 verstrichenen Zeitraum an der landesweiten Untersagung festzuhalten, nicht ermessensfehlerhaft war, kann den Ausführungen zu I. 1. entnommen werden.

52: 3. Soweit die Klägerin die Feststellung begehrt, dass

53: die als Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 1. August 2011 dienende Ziffer 6 der Verfügung vom 15 Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 9 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen sind,

54: gelten die Ausführungen zu I. 2. a) bis c) entsprechend. Die Anordnung in Ziffer 6, jegliche Werbung für bzw. Hinweise auf die Sportwetten einzustellen, Hilfsmittel zur Werbung aus den Geschäftsräumen und Außenwerbung zu entfernen, war in dem Zeitraum vom Erlass des Widerspruchsbescheids im März 2012 bis zum 10. Mai 2012 nicht zu beanstanden. Denn sie bezogen sich auf eine unerlaubte Sportwettvermittlung (vgl. oben I. 2. c). Das gegenüber der Klägerin in der Gestalt des Widerspruchsbescheids nicht auf das staatliche Monopol gestützte Werbeverbot der Ziffer 6 beruht unabhängig von der Werbung der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH auf einer fehlerfreien Ermessensentscheidung des Beklagten. Die beantragte Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Werbeverbots kann auch nicht etwa deshalb Erfolg haben, weil es Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 1. August 2011 war. Denn die Zwangsgeldfestsetzung ist, wie sich bereits aus dem angefochtenen Gerichtsbescheid ergibt, rechtskräftig aufgehoben worden.

: II.

55: Auf die Berufung des Beklagten ist der Gerichtsbescheid vom 21. März 2013 teilweise abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen. Der im ersten Rechtszug erfolgreiche Antrag der Klägerin

56: festzustellen, dass Ziffern 1, 2, 4 und 5 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezüglichen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 - jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen sind,

57: kann - anders als das Verwaltungsgericht auf der Grundlage der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung angenommen hat - keinen Erfolg haben.

58: 1. Aus den unter I. 2. a) dargelegten Gründen ist der Antrag nicht eindeutig formuliert. Er kann dahingehend ausgelegt werden, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit seit dem 15. Juni 2010 begehrt wird. Er lässt sich aber auch als Begehren verstehen, die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids bis zum 10. Mai 2012 festzustellen.

59: 2. Sollte der Antrag dahingehend auszulegen sein, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit seit dem 15. Juni 2010 begehrt wird, ist die Klage insoweit schon deshalb unzulässig, weil dadurch der Streitgegenstand der ursprünglich erhobenen Anfechtungsklage erweitert würde. Dieser umfasste der Klageschrift zufolge (lediglich) das Begehren, die Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, schriftlich bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 aufzuheben. Die Ermessensentscheidung vom 15. Juni 2010, die die Untersagung im Wesentlichen mit dem Sportwettmonopol begründete, war zu diesem Zeitpunkt bereits abgeändert und wurde nur in ihrer neuen Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 30. März 2012 erhalten hat, zum Gegenstand der Anfechtungsklage gemacht, also mit den Ermessensgründen, die nicht auf das Monopol abstellen, sondern auf den Erlaubnisvorbehalt und die Tatsache, dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt wurde.

60: 3. Legt man den Antrag als Begehren aus, die Rechtswidrigkeit der Regelungen in Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie 7, 8 und 9 der Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids bis zum 10. Mai 2012 festzustellen, mangelt es ihm schon an der Zulässigkeit. Denn die Klägerin hat kein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung (a). Ungeachtet dessen waren diese Regelungen in dem genannten Zeitraum nicht ermessensfehlerhaft (b).

61: a) Unter Berücksichtigung der neueren höchstrichterlichen Rechtsprechung kann die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der von ihr begehrten Feststellung nach der bereits erwähnten Änderung des Glücksspielrechts zum 1. Juli 2012 weder auf eine Wiederholungsgefahr noch auf ein Rehabilitierungsinteresse stützen (vgl. hierzu BVerwG, 8 C 14.12, juris). Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse kann auch nicht wegen eines tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit oder die Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit angenommen werden (vgl. hierzu BVerwG, 8 C 14.12, juris). Die Absicht, Amtshaftungs- und/oder unionsrechtliche Staatshaftungsansprüche geltend zu machen, vermag ebenso wenig ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung zu begründen, weil es offensichtlich an der Kausalität zwischen einer etwaigen Rechtsverletzung und dem möglicherweise geltend zu machenden Schaden fehlt. Bei Ermessensentscheidungen wie den glücksspielrechtlichen Untersagungen ist der erforderliche Ursachenzusammenhang zwischen Rechtsverletzung und Schaden nämlich nur zu bejahen, wenn feststeht, dass die Behörde bei fehlerfreier Ermessensausübung eine andere, nicht zum Schaden führende Entscheidung getroffen hätte (vgl. BVerwG, 8 C 14.12, juris). Vergleichbares gilt des Weiteren für Ersatzansprüche auf der Grundlage der verschuldensunabhängigen Haftung gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes (vgl. hierzu OVG RP, 8 A 10814/03.OVG, UPR 2004, 198, esovgrp). Auch nach dieser Bestimmung ist ein „angemessener Ausgleich“ nur zu gewähren, wenn jemand durch eine rechtswidrige Maßnahme einer allgemeinen Ordnungsbehörde einen Schaden erleidet. Diese Voraussetzung liegt hier schon deshalb nicht vor, weil die Regelungen in Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie 7, 8 und 9 der Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids bis zum 10. Mai 2012 nicht rechtswidrig waren, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen unter b) ergibt.

62: b) Anders als in dem angefochtenen Gerichtsbescheid auf der Grundlage der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung angenommen wurde, können die mit dem Fehlen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis begründeten Einzelanordnungen der Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie die diesbezüglichen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 der Untersagungsverfügung nicht allein deswegen beanstandet werden, weil der Beklagte keine Feststellungen zur Erlaubnisfähigkeit der vermittelten Sportwetten getroffen hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 16. Mai 2013 (BVerwG, 8 C 14.12, juris, Rn. 52 ff.) entschieden, dass die Vermittlung privater Sportwetten ohne die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis in dem fraglichen Zeitraum zum Erlass einer auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2008 gestützten Untersagungsverfügung ermächtigte. Diese Norm habe bezweckt, die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren, wobei ein Verbot der Tätigkeit nicht ausgeschlossen gewesen sei. Wegen der weiteren Einzelheiten, insbesondere der Begründung, warum die dagegen von der Klägerin erhobenen Einwände nicht durchgreifen, wird auf die Ausführungen unter I. 2. c) verwiesen. Das gilt nicht nur für die Untersagung der tatsächlichen betriebenen Sportwett-Vermittlungsstellen der Klägerin (Ziffer 1), sondern auch für das Verbot, die Betriebsräume einem Dritten zum Zweck der Weiterführung der Sportwettvermittlung zu überlassen (Ziffer 2) sowie die Anordnung in Ziffer 4, alle speziellen Hilfsmittel für die Annahme und Vermittlung oder das Weiterleiten von Sportwetten aus den in Ziffer 1 genannten Geschäftsräumen zu entfernen, und auch für die Aufforderung, in den Geschäftsräumen auf die Einstellung der Annahme und Vermittlung der Sportwetten deutlich und für jedermann sichtbar hinzuweisen (Ziffer 5). Insoweit und auch hinsichtlich der Zwangsmittelandrohungen enthalten sowohl die schriftliche Bestätigung der Untersagungsverfügung vom 24. Juni 2010 als auch der Widerspruchsbescheid ausführliche und zutreffende Begründungen, auf die Bezug genommen wird, zumal Einwände gegen deren Rechtmäßigkeit weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich sind.

: III.

63: Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

64: Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

65: Revisionszulassungsgründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art liegen nicht vor.

66: Beschluss

67: Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 15.000,- € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG).

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 12

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 2

(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.

(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.

Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Beschluss, 06. Dez. 2012 - 3 B 268/12

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

II.

vgl. u.a. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8.12.2011 -4 A 1965/07-, m.w.N., juris.

vgl. OVG Münster, Urteil vom 8.12.2011 - 4 A 1965/07 - und VG Arnsberg, Urteil vom 14.12.2011 - 1 K 62/09 -, juris.

vgl. OVG Lüneburg, Urt. vom 21.6.2011 – 11 LC 348/10 – m.w.N., juris.

so zum Trennungsgebot bereits Beschluss des Senats vom 19.11.2012 – 3 B 273/12 -; zu den generellen Anforderungen an die Vereinbarkeit einer den Betrieb von Sportwetten einschränkenden Regelungen mit der Dienstleistungsfreiheit BVerwG, Urteil vom 1.6.2011 -8 C 5/10-, juris.

vgl. Urteil vom 1.6.2011 - 8 C 2.10 – , juris

vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 31.8.2011 - 6 S 1695/11 -, juris.

Von daher ist die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 25. Feb. 2014 - 13 A 351/12

Tenor

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 6. Dezember 2011 ist insoweit wirkungslos.

Im Übrigen wird die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 6. Dezember 2011 zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der Veranstaltung von Glücksspielen im Internet.

Die Klägerin bietet auf der Webseite www.xx.com Sportwetten an. Nach eigenen Angaben verfügt sie über eine entsprechende Lizenz der maltesischen Lotterie- und Glücksspielbehörde. Bei Aufruf der Internetseite aus Nordrhein-Westfalen erschien diese seit dem November 2010 in deutscher Sprache, wobei am rechten oberen Bildrand eine Sprachwahl zwischen Englisch und Deutsch ermöglicht wurde. Derzeit erscheint bei einem Aufruf der Webseite aus Nordrhein-Westfalen der Hinweis „aus rechtlichen Gründen ist diese Seite aus Nordrhein-Westfalen vorübergehend nicht zu erreichen“. Auf der Internetpräsenz zum Partnerprogramm der Klägerin unter www…partner.de, die mit der Webseite www.xx.com verlinkt ist, heißt es unter dem Menüpunkt „Unternehmen-Struktur“ auch heute noch: „In Deutschland bietet die ..Ltd. (zuvor ausgeschrieben mit XX Ltd.) ihr breitgefächertes Angebot an Sportwetten über ein Franchisepartner-Netzwerk bestehend aus mehr als 100 Filialen und über die Online-Wettplattform www.xx.com an“.

Mit Ordnungsverfügung vom 23. November 2010 - zugestellt per Einschreiben mit Rückschein auf Malta - untersagte die Bezirksregierung E. der Klägerin nach erfolgter Anhörung, in Nordrhein-Westfalen, insbesondere mit den unter der Domain www.xx.com aufrufbaren Angeboten, im Internet öffentliches Glücksspiel i. S. d. § 3 GlüStV zu veranstalten (Ziffer 1). Nach Ziffer 2 der Untersagungsanordnung war die Anordnung zu Ziffer 1 innerhalb von vier Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides zu erfüllen. Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte sie ein Zwangsgeld i. H. v. 50.000 Euro an. Für die Untersagungsverfügung wurde eine Verwaltungsgebühr i. H. v. 400 Euro erhoben. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Auf der genannten Internetseite würden öffentliche Glücksspiele in Form von Sportwetten angeboten und veranstaltet. Dieses Angebot sei unzulässig, weil 1. ein Glücksspiel ohne Erlaubnis der zuständigen Behörde in Nordrhein-Westfalen für Spieler in Nordrhein-Westfalen veranstaltet und 2. das Glücksspiel im Internet veranstaltet werde. Öffentliche Glücksspiele dürften nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sei (im gesamten Bundesgebiet) verboten (§ 4 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag). Insbesondere sei das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten. Das Veranstalten von öffentlichen Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Das zu sperrende Angebot verstoße sowohl gegen strafrechtliche Vorschriften (§ 284 StGB) als auch gegen die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages, wonach das Veranstalten ohne Erlaubnis verboten sei. In welcher Form und über welche Maßnahmen dem Verbot nachgekommen werde, bleibe der Klägerin überlassen. Entscheidend sei allein, dass vom Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen Spielangebote der Seite www.xx.com im Internet nicht mehr aufrufbar sein. Neben der vollständigen Entfernung der Seite aus dem Netz komme auch die Einrichtung eines Geolokalisationsprogramms oder die Festnetz- bzw. Handyortung in Betracht. Die Untersagung sei verhältnismäßig. Die Geeignetheit ergebe sich schon daraus, dass nach der Untersagung mit Einstellung der Veranstaltung von unerlaubtem Glücksspiel der Straftatbestand nicht mehr begangen und der Rechtsordnung auch in Bezug auf das Glücksspielrecht Geltung verschafft werde. Die Maßnahme sei auch erforderlich und angemessen. Denn es handele sich hierbei um ein bundesweit unzulässiges und strafrechtlich sanktioniertes Angebot „unerlaubtes Glücksspiel“, das der ordnungsrechtlichen Reaktion dringend zur Abwehr der damit einhergehenden Gefahren (Jugendschutz, Kriminalitätsvorbeugung, Spielerschutz, Einschränkung der Spiel- und damit Suchtanreize etc.) bedürfe. Die dem gegenüberstehenden wirtschaftlichen Interessen des Anbieters müssten vor dem Hintergrund dieser tragenden gewichtigen Ziele zurückstehen.

Die Klägerin hat am 21. Dezember 2010 beim Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Für die Untersagung ihres nicht spezifisch auf Nordrhein-Westfalen ausgerichteten Internetauftritts sei der Beklagte nicht zuständig. Es gebe derzeit keine technischen Möglichkeiten, der Untersagungsanordnung nachzukommen. Schließlich stehe nach den Entscheidungen des EuGH vom 8. September 2010 die Unvereinbarkeit des Glücksspielstaatsvertrags mit Unionsrecht fest. Insbesondere werde die deutsche Glücksspielpolitik dem Erfordernis der Gesamtkohärenz nicht gerecht. Dies gelte namentlich in Bezug auf die Regelungen zu Pferdewetten, Automaten- und Casinospielen. Aber auch die gerade auf den Gewinn von Neukunden gerichtete Werbung der staatlichen Lotteriegesellschaften führe zur Inkohärenz und zur Unionrechtswidrigkeit der staatlichen Glücksspielpolitik.

Einen Antrag der Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage hat das Verwaltungsgericht mit rechtskräftigem Beschluss vom 29. August 2011 (27 L 2267/10) abgelehnt.

Die Klägerin hat beantragt,

die Untersagungsanordnung der Bezirksregierung E. vom 23. November 2010 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er auf den angefochtenen Bescheid verwiesen und ergänzend ausgeführt: In Bezug auf seine Zuständigkeit sei zu berücksichtigen, dass nach § 3 Abs. 4 GlüStV ein Glücksspiel dort veranstaltet werde, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet werde. Technische Unmöglichkeit in der Umsetzung der Anordnung liege nicht vor. Es sei geklärt, dass die Geolokalisation ein tauglicher und zielgenauer Ansatz zur Ermittlung des Standortes des Internetnutzers sei. Schließlich bestünden keine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit und Unionsrechtmäßigkeit des Internetverbots sowie des Erlaubnisvorbehalts im GlüStV.

Mit Urteil vom 6. Dezember 2011 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Soweit es der Klägerin überlassen werde, wie sie der Untersagungsanordnung nachkomme, sei dies ordnungsrechtlich nicht zu beanstanden. Soweit sie das auf Nordrhein-Westfalen bezogene Veranstaltungsverbot über den Weg des Ausschlusses von Internetnutzern mittels Geolokalisation wähle, werde von ihr nicht etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches verlangt. Die Untersagungsverfügung sei nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil die Bezirksregierung E. in ihrer Begründung gegebenenfalls davon ausgegangen sei, dass die Veranstaltertätigkeit wegen der Rechtsgültigkeit des Glücksspielmonopols generell nicht erlaubt werden könne. Bei unterstellter Unionsrechtswidrigkeit der Monopolregelungen könnte eine Erlaubnis zwar nicht bereits unter Verweis auf diese abgelehnt werden. Dies ändere aber nichts daran, dass im Streitfall eine Erlaubnis aus den Gründen des generellen Verbots des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht erteilt werden könne und demgemäß das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV auszuübende Ermessen wegen der Strafbarkeit verbotenen Glücksspiels (§ 284 Abs. 1 StGB) regelmäßig zu Lasten des Glücksspielveranstalters auf Null reduziert sei. Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV verstoße nicht gegen Verfassungsrecht, insbesondere nicht gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes und dessen Vorgaben im Hinblick auf die Bestimmtheit. Eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols erfasse das Internetverbot - wie auch die Verbote des § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV - nicht. Insbesondere werde das Internetverbot dem vom EuGH entwickelten Kohärenzgebot gerecht. Auch der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, bei dessen Nichterfüllung das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele unerlaubtes Glücksspiel im Sinne der § 4 Abs. 2 Satz 2 und § 9 Abs. 1 GlüStV darstelle, sei sowohl verfassungsrechtlich unbedenklich als auch mit Unionsrecht vereinbar, da der Erlaubnisvorbehalt von diesem Monopol unabhängig bestehe.

Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, das Verwaltungsgericht habe die verfassungs- und europarechtlichen Aspekte rechtsfehlerhaft beurteilt. Dabei sei im Falle eines Dauerverwaltungsakts - wie hier - nunmehr auf den seit dem 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Ersten Änderungsglücksspielstaatsvertrag abzustellen. Das darin enthaltene Verbot der Glücksspielveranstaltung im Internet sei mit Blick auf die liberalen Regelungen des am 1. Januar 2012 in Kraft getretenen schleswig-holsteinischen Glücksspielgesetzes, das auf ein solches Verbot vollständig verzichte, mit dem aus dem Unionsrecht folgenden Kohärenzgebot unvereinbar. Mit dem Glücksspieländerungsstaatsvertrag bestehe eine völlig veränderte Gesetzeslage. Ein staatliches Sportwettenmonopol gebe es nicht mehr. Der Beklagte könne seine Ordnungsverfügung nicht mehr darauf stützen, dass sie eine Erlaubnis nicht innehabe. Sie - die Klägerin - habe sich um eine der 20 Konzessionen in Hessen beworben und die zweite Stufe des Vergabeverfahrens erreicht. Das Konzessionsverfahren leide an schweren Mängeln und verzögere sich wohl noch bis 2015. Auch deshalb könne der Beklagte an der Ordnungsverfügung nicht festhalten. Ein Nachschieben von Ermessenserwägungen sei nicht möglich, da die Verfügung auf ein vollständiges Internetverbot gestützt worden sei, welches in dieser Weise angesichts des nunmehr geltenden Konzessionsverfahrens heute nicht mehr bestehe. Jedenfalls erfülle der Vortrag des Beklagten nicht die Anforderungen, die das Bundesverwaltungsgericht an ein zulässiges Nachschieben von Ermessenserwägungen stelle. Im Übrigen bestehe derzeit auch ein massives Vollzugsdefizit, weil keine andere Aufsichtsbehörde gegen Wettveranstalter im Internet und deren Werbung einschreite.

In der Berufungsverhandlung haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für die Vergangenheit für in der Hauptsache erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt nunmehr,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 6. Dezember 2011 zu ändern und den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 23. November 2010 mit Wirkung ex nunc aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie hält an der angefochtene Untersagungsverfügung fest und führt ergänzend aus, die streitgegenständliche Verfügung sei nicht auf das damalige Monopol gestützt worden, sondern erstens auf die fehlende Erlaubnis und zweitens auf das Internetverbot. In Ergänzung der Ermessenserwägungen werde die Untersagungsverfügung nunmehr auch auf die neuen Vorschriften des GlüStV gestützt, und zwar auf den Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 GlüStV und das grundsätzliche Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV. Es liege kein offensichtlicher Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis vor, da die Erlaubnis nach §§ 4, 4a GlüStV hohen und im Detail geregelten Voraussetzungen unterliege und zudem zahlenmäßig beschränkt sei. Der Überprüfung dieser Voraussetzungen diene das noch laufende Konzessionsverfahren in Hessen. Da schon die ursprüngliche Untersagung auf die mit unerlaubtem Glücksspiel einhergehenden Gefahren gestützt worden sei, sei hierin keine Auswechslung wesentlicher Ermessenserwägungen und damit keine rückwirkende Änderung der Verfügung zu sehen.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für die Vergangenheit für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen (§ 125 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 92 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in entsprechender Anwendung) und das Urteil des Verwaltungsgerichts für wirkungslos zu erklären (§ 173 VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 Satz 1 Zivilprozessordnung - ZPO -).

Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Die Anfechtungsklage ist zulässig (A.), jedoch nicht begründet (B.)

Die angefochtene Verfügung des Beklagten vom 23. November 2010, mit der der Klägerin das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet in Nordrhein-Westfalen untersagt worden ist, ist mit Wirkung ex nunc rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

A. Die Anfechtungsklage ist zulässig.

Sie ist insbesondere statthaft. Mit der Untersagungsverfügung des Beklagten vom 23. November 2010 liegt ein wirksamer und damit anfechtbarer Verwaltungsakt vor, der für die Gegenwart (und Zukunft) Regelungswirkung hat, was aus dem Charakter der Untersagung des Veranstaltens öffentlichen Glücksspiels im Internet als Dauerverwaltungsakt folgt.

Die angefochtene Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. hat äußere Wirksamkeit durch ihre Zustellung an die Klägerin erlangt, vgl. §§ 43 Abs. 1, 41 Abs. 5 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW - VwVfG NRW -, § 9 Abs. 1 Nr. 1 Verwaltungszustellungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - LZG NRW -. Die hier erfolgte - förmliche - Zustellung des Verwaltungsakts per Einschreiben mit Rückschein auf Malta - dem Sitz der Klägerin - ist wirksam und verstößt nicht gegen das Völkerrecht. Gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW erfolgt eine Zustellung im Ausland durch Einschreiben mit Rückschein, soweit die Zustellung von Dokumenten unmittelbar durch die Post völkerrechtlich zulässig ist. Nach der Auskunft des Auswärtigen Amtes vom 2. Mai 2011 ist anzunehmen, dass Malta einer verwaltungsrechtlichen direkten Zustellpraxis nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG nicht widerspricht und die Zustellung eines Verwaltungsakts einer deutschen Behörde auf ihrem jeweiligen Staatsgebiet durch Einschreiben mit Rückschein duldet. Diese Einschätzung könnten die in anderen Verfahren vorgelegten Schreiben des maltesischen Botschafters in Berlin vom 7. Juli 2011 und des maltesischen Außenministeriums vom 13. Juli 2011 in Frage stellen. Allerdings hält das Auswärtige Amt in seiner weiteren Stellungnahme vom 20. Februar 2014, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist, in Kenntnis dieser Schreiben daran fest, dass die Republik Malta die Zustellung eines Verwaltungsakts einer deutschen Behörde an eine Person auf ihrem Staatsgebiet durch Einschreiben mit Rückschein dulde, weil Malta das Europarechtsabkommen vom 24. November 1997 über die Zustellung von Schriftstücken in Verwaltungssachen im Ausland unterzeichnet, wenn auch noch nicht ratifiziert habe.

Selbst wenn ein Verstoß gegen § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW vorliegt, ist er jedenfalls gemäß § 8 LZG NRW geheilt worden. Gemäß § 8 LZG NRW gilt ein Dokument, wenn sich die formgerechte Zustellung nicht nachweisen oder es unter Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften zugegangen ist, als in dem Zeitpunkt zugestellt, in dem es dem Empfangsberechtigten nachweislich zugegangen ist. Zu der Möglichkeit einer Heilung hat der Senat im Beschluss vom 14. Juli 2011 - 13 B 696/11 - bereits ausgeführt:

Die Heilungsregelung in § 8 LZG NRW ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch bei einer Zustellung im Ausland nach § 9 LZG NRW anwendbar. § 8 LZG NRW regelt allgemein die Heilung von Zustellungsmängeln, ohne die Heilungsmöglichkeit ausdrücklich auf die vorstehenden Zustellungsvorschriften in §§ 3 bis 7 LZG NRW zu beschränken. Vom Wortlaut der Norm wird die Zustellung im Ausland nach § 9 LZG NRW daher ohne weiteres erfasst. Dieses Verständnis wird durch § 2 Abs. 2 Satz 2 LZG NRW gestützt, nach dem es sich bei den Regelungen in den §§ 9 bis 11 LZG NRW um Sonderarten der Zustellung handelt.

Dass das LZG NRW die Auslandszustellung in § 9 LZG NRW erst hinter der Heilungsvorschrift des § 8 LZG NRW regelt, rechtfertigt nicht den Schluss, dass eine Heilung von Zustellungsmängeln bei der Zustellung im Ausland ausgeschlossen ist. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesfinanzhofs ist anerkannt, dass Mängel der Zustellung durch öffentliche Bekanntmachung nach § 15 VwZG des Bundes in der bis zum 1. Februar 2006 gültigen Fassung - heute § 10 VwZG des Bundes in der Neufassung vom 12. August 2005 (BGBl I S. 2354) - gemäß § 9 VwZG des Bundes a.F. - heute § 8 VwZG des Bundes - geheilt werden können.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 43.95 -, NVwZ 1999, 178 (180); BFH, Urteil vom 25. Oktober 1995 - I R 16/95 -, BFHE 179, 202 (206).

Die systematische Stellung des § 15 VwZG des Bundes a.F. hinter der Heilungsvorschrift in § 9 VwZG des Bundes a.F. wird in den Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesfinanzhofs nicht thematisiert. Angesichts dessen erscheint auch keine den Wortlaut des § 8 LZG NRW einschränkende Auslegung dahingehend geboten, dass dieser für die Sonderarten der Zustellung in §§ 9 bis 11 LZG NRW nicht gilt. Vielmehr ist bei summarischer Prüfung § 8 LZG NRW auf alle Zustellungsarten einschließlich der Sonderarten anwendbar.

Vgl. ebenso Erlenkämper/Rhein, a.a.O., § 8 LZG NRW Rdnr. 1; ebenso für die Regelung in § 8 VwZG des Bundes: Sadler, a.a.O, § 8 VwZG Rdnr. 1.

Soweit die Antragstellerin sich auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur Anwendbarkeit der Heilungsregelung in § 189 ZPO - bzw. § 187 ZPO in der bis zum 31. Januar 2002 geltenden Fassung - auf Auslandszustellungen nach der ZPO bezieht, gibt diese für die Beurteilung des Anwendungsbereichs von § 8 LZG NRW nichts her. Denn die angeführten Entscheidungen betreffen entweder die (fehlende) Heilungsmöglichkeit von Zustellungsmängeln nach dem Haager Zustellungsübereinkommen vom 15. November 1965,

vgl. BGH, Urteile vom 2. Dezember 1992 ‑ XII ZB 64/91 -, BGHZ 120, 305, und vom 29. April 1999 - IX ZR 263/97 -, BGHZ 141, 286,

oder die Zustellung einer Klage an einen im Ausland ansässigen Beklagten,

vgl. BGH, Urteile vom 24. Februar 1972 - II ZR 7/71 -, BGHZ 58, 177, und vom 24. September 1986 - VIII ZR 320/85 -, BGHZ 98, 263,

und mithin spezifisch zivilprozessuale Fragestellungen, die im Anwendungsbereich des § 8 LZG NRW keine Rolle spielen. Im Übrigen wird auch in der obergerichtlichen Rechtsprechung der Zivilgerichte und der Kommentierung zur ZPO ganz überwiegend angenommen, dass Mängel bei der Zustellung im internationalen Rechtsverkehr (§ 183 ZPO n.F. bzw. § 199 ZPO a.F.) vorbehaltlich vorrangigen Völkerrechts nach § 189 ZPO geheilt werden können.

Vgl. OLG Hamm, Urteil vom 1. September 1999 - 5 UF 84/99 -, FamRZ 2000, 898; Häublein in: Münchener Kommentar ZPO, 3. Auflage, § 183 Rn. 17; Geimer in: Zöller, ZPO, 28. Auflage, § 183 Rn. 29 m. w. N.; Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 69. Auflage, § 183 Rn. 10.

Hieran hält der Senat auch in Ansehung des Berufungsvorbringens fest.

Die Voraussetzungen des § 8 LZG NRW für die Heilung eines - hier unterstellten ‑ völkerrechtlichen Mangels der Zustellung der Untersagungsverfügung liegen vor. Für eine Heilung ist zunächst Voraussetzung, dass die Behörde den Willen hatte, eine Zustellung vorzunehmen. Ferner muss das Dokument dem Empfangsberechtigten tatsächlich zugegangen sein und der Zeitpunkt des Zugangs muss beweiskräftig feststehen.

Vgl. Engelhardt/App, Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz, Verwaltungszustellungsgesetz, Kommentar, 9. Auflage 2011, § 8 Rn. 1, 2 und 4; Sadler, VwVG, VwZG, Kommentar, 8. Auflage 2011, § 8 Rn. 7 und 29.

Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Dass die Bezirksregierung E. der Klägerin die Untersagungsverfügung zustellen wollte, ist angesichts des Umstandes, dass sie den Bescheid per Einschreiben mit Rückschein abgesandt hat, nicht zweifelhaft. Ausweislich des Vermerks auf dem Rückschein ist der Bescheid der Klägerin auch nachweislich am 7. Dezember 2010 ausgehändigt worden. Dass die Klägerin den Bescheid erhalten hat, wird von ihr im Übrigen auch nicht bestritten und durch die (fristgerechte) Klageerhebung am 21. Dezember 2010 belegt.

Im Übrigen könnte sich die Klägerin auf einen Völkerrechtsverstoß, der in der Zustellung als Hoheitsakt auf fremdem Territorium begründet sein könnte,

vgl. hierzu Engelhardt/App, a. a. O., § 1 VwZG Rn. 6,

als Privatrechtssubjekt nicht berufen. Das Völkerrecht, zu dem auch die Pflicht zur Achtung der Gebietshoheit anderer Staaten gehört, beschränkt sich im Grundsatz auf das Verhältnis zwischen souveränen Staaten. Zwar sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechts nach Art. 25 Abs. 2 GG Bestandteil des Bundesrechts und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebiets. Jedoch kann letzteres nur angenommen werden, wenn die völkerrechtliche Vorschrift die Begründung subjektiver Rechte des Bürgers vorsieht. Dies ist bei dem Erfordernis der Zustimmung eines Staates, auf dessen Staatsgebiet Hoheitsakte vorgenommen werden sollen, nicht der Fall. Es handelt sich hierbei um eine ausschließlich staatsgerichtete, dem Schutz der Souveränität als solche dienende Norm. Daraus allein erwachsen einem Privatrechtssubjekt des betreffenden Staates aber nicht schon inhaltlich subjektive Rechte.

Vgl. BVerfG, Urteil 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 ‑, juris, Rn. 108; BVerfGE 63, 343.

B. Die Anfechtungsklage ist jedoch nicht begründet.

Die angefochtene Untersagungsverfügung des Beklagten vom 23. November 2010 ist rechtmäßig, soweit sie Wirkung ex nunc beansprucht.

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt beurteilt sich - soweit es um seine Regelungswirkung für die Gegenwart und Zukunft geht - nach der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Rechtslage. Rechtsgrundlage ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 GlüStV in der Fassung des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndSV, GlüStV n. F.) in der in Nordrhein-Westfalen seit dem 1. Dezember 2012 geltenden Fassung i. V. m. §§ 1 ff. des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag - AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012.

1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 3 GlüStV n. F. liegen vor. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV n. F. kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes - das ist hier gemäß §§ 19 Abs. 3, 20 Abs. 2 GlüStV AG NRW n. F. die Bezirksregierung E. - die erforderlichen Anordnungen erlassen, um darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Sie kann insbesondere gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV n. F. die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Bei den von der Klägerin im Internet angebotenen Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV n. F., da bei ihnen für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Das Veranstalten der Glücksspiele ist zudem unerlaubt, weil die Klägerin (derzeit) nicht über die nach § 4 Abs. 1 GlüStV n. F. erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten in Nordrhein-Westfalen verfügt.

Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. ist anwendbar. Er war schon in seiner alten Fassung verfassungs- und unionsrechtskonform und bestand unabhängig von der Anwendbarkeit des Sportwettenmonopols. Für die aktuelle Rechtslage gilt nichts anderes. Zusammen mit einem Konzessionsverfahren kann ein Erlaubnisvorbehalt zulässig sein, um die im Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer mit dem Ziel zu kontrollieren, der Ausnutzung dieser Tätigkeiten zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen, sowie den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten.

Vgl. EuGH, Urteile vom 12. September 2013 - Rs. C-660/11 und 8/12 (Biasci) -, juris, vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/11 - und - C-209/11 -, (Stanleybet u.a.), juris, vom 24. März 1994 - Rs. C-275/92 (Schindler) -, Slg. 1994, I-1039, Rn. 61, vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 (Placanica) -, Slg. 2007, I-1891, Rn. 48, vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01(Gambelli) -, Slg. 2003, I-13031, Rn. 63, vom 8. September 2009 - Rs. C-42/07 (Liga Portuguesa) ‑, Rn. 57 ff., vom 3. Juni 2010 - Rs. C-203/08 (Betfair) -, Rn. 30 ff., vom 8. Juli 2010 - Rs. C-447 u. 448/08 (Sjöberg) -, Rn. 42 f., und vom 8. September 2010 – Rs. C-316/07 u.a. (Markus Stoß u.a.) -, Rn. 76 ff.; BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, juris; BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris, und vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 2018/11 -; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 8. November 2013 ‑ 3 M 244/13 -, juris.

Dass in Schleswig-Holstein in der Zeit vom 1. Januar 2012 bis zum 8. Februar 2013 nach dem Glücksspielgesetz Schleswig-Holstein (GlSpielG SH) vom 20. Oktober 2011 Genehmigungen für Sportwetten und Casinospiele erteilt worden sind, die trotz zwischenzeitlicher Aufhebung des GlSpielG SH für sechs Jahre weitergelten, führt nicht zur unionsrechtlichen Inkohärenz des Erlaubnisvorbehalts in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. Auch das GlSpielG SH sah eine Genehmigungspflicht vor (vgl. § 4 Abs. 1 GlSpielG SH) und ging nicht davon aus, dass öffentliche Glücksspiele erlaubnisfrei sein sollten.

2. Das dem Beklagten durch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV n. F. eröffnete Ermessen ist zu Lasten der Klägerin dahingehend reduziert, dass zwingend das Veranstalten des öffentlichen Glücksspiels im Internet untersagt werden muss (a). Jedenfalls lässt § 40 VwVfG NRW eine Ermessensausübung im Sinne der hier verfügten Untersagung zu (b).

a) Eine Ermessensreduzierung auf Null ergibt sich aus § 284 Abs. 1 StGB, weil die Klägerin öffentliche Glücksspiele ohne Erlaubnis der dafür zuständigen Behörde in Nordrhein-Westfalen veranstaltet und damit den objektiven Straftatbestand verwirklicht. Dieser Umstand verengt den Ermessensspielraum des Beklagten auf die verfügte Untersagung, weil der Erlaubnisvorbehalt anwendbar ist und der Klägerin das Fehlen der Erlaubnis auch entgegengehalten werden kann.

Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 ‑ 8 C 17.12 -, juris, und - 8 C 39.12 -, juris.

Die Klägerin veranstaltet ausschließlich Sportwetten im Internet. Für dieses Angebot hat sie keine Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F., was ihr auch entgegengehalten werden kann. Dies folgt allerdings nicht mehr allein aus dem Umstand, dass gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet (ohnehin) verboten wäre. Vom Internetverbot kann nunmehr nach § 4 Abs. 5 GlüStV n. F. dispensiert werden. Für die Inhaber einer Konzession für Sportwetten wird das Internetverbot nach Maßgabe des § 10a Abs. 4 Satz 1 und 2 GlüStV n. F. entsprechend gelockert.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12. -, juris, m. w. N.

Die Erlangung der erforderlichen Erlaubnis ist nicht rechtlich oder faktisch unmöglich. Die Veranstalter und Vermittler von Sportwetten können nunmehr nach §§ 4 ff. GlüStV n. F. eine Erlaubnis erhalten. Gemäß § 10a GlüStV n. F. dürfen Sportwetten für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags nur mit einer Konzession (§§ 4a bis 4e) veranstaltet werden. Die Klägerin nimmt auch am laufenden Konzessionsverfahren in Hessen teil.

Die normative Ausgestaltung des Konzessionserteilungsverfahrens in den §§ 4a bis 4e GlüStV n. F. bietet eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Durchführung des Erlaubnisverfahrens und ist unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Als eine die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV beschränkende Regelung genügt der Erlaubnisvorbehalt nur dann den Anforderungen dieser Bestimmung, wenn das Erlaubnisverfahren auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruht, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden zum Schutz vor willkürlichen Entscheidungen hinreichende Grenzen setzen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung und das Transparenzgebot sind zu beachten. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden Maßnahme betroffen ist, ein wirkungsvoller Rechtsweg offenstehen.

Vgl. EuGH, Urteile vom 3. Juni 2010 - Rs. C-203/08 (Sporting Exchange) -, juris, vom 9. September 2010 - Rs. C-64/08 (Engelmann) -, juris, vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris, vom 16. Februar 2012 - Rs. C-72/10 (Costa und Cifone) -, juris, und vom 24. Januar 2013 - Rs C-186/11 (Stanleybet) -, juris.

Diesen Anforderungen wird durch die im Rahmen des GlüStV n. F. gemäß der Richtlinie 98/34/EG, geändert durch Richtlinie 98/48/EG, notifizierten §§ 4a bis 4e GlüStV n. F., insbesondere durch das in § 4b GlüStV n. F. geregelte Verfahren, Rechnung getragen.

Vgl. Stellungnahmen der EU-Kommission vom 18. Juli 2011 - C (2011) 5319 - und vom 20. März 2012 - 2011/0188/D - zur Notifizierung des Glücksspieländerungsstaatsvertrags.

Nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. wird die Konzession nach Aufruf zur Bewerbung und Durchführung eines transparenten, diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens erteilt. Danach ist die Konzession unter Beachtung der Erfordernisse, die sich aus Art. 49 AEUV (Niederlassungsfreiheit) und Art. 56 AEUV (Dienstleistungsfreiheit) ergeben, zu erteilen.

Vgl. Bayerischer Landtag, Drs. 16/11995, S. 24; Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 4b GlüStV Rn. 6.

Die in den §§ 4a bis 4e GlüStV n. F. geregelten Anforderungen ermöglichen eine präventive Prüfung insbesondere der für die Wetttätigkeit erforderlichen persönlichen Zuverlässigkeit und der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes (vgl. § 4a Abs. 4 GlüStV n. F.). Insgesamt ist die rechtliche Ausgestaltung des Konzessionsverfahrens hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend (vgl. § 4b GlüStV n. F.). Ob das Konzessionsverfahren beim Innenministerium des Landes Hessen nach diesen Kriterien verläuft bzw. ob eine auf dieser Grundlage erteilte bzw. abgelehnte Konzessionsentscheidung rechtmäßig ist, kann der Bewerber gerichtlich überprüfen lassen.

Vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 4b GlüStV Rn. 8.

Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände gegen die tatsächliche Durchführung des Verfahrens durch das hessische Innenministerium betreffen in diesem Sinne allein die Rechtmäßigkeit einer zukünftigen Konzessionsentscheidung, wenn diese nicht entsprechend der gesetzlichen (Verfahrens-)Vorgaben im GlüStV n. F. ergangen ist.

Aus verfassungs- und unionsrechtlicher Sicht genügt es, dass eine grundrechts- und grundfreiheitskonforme Anwendung der Vorschriften mit der Folge einer Erlaubniserteilung an private Anbieter und Vermittler - wie hier - möglich ist und dass diesen gegen etwa rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidungen effektiver gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung steht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

Entgegen der Auffassung der Klägerin führt auch die - aus ihrer Sicht überlange - Dauer des Konzessionsverfahrens beim hessischen Innenministerium nicht dazu, dass anzunehmen wäre, die Erlangung einer Konzession sei unmöglich. Die Verfahrensdauer begründet nicht die Annahme systematischer Rechtsmängel der normativen Ausgestaltung des Konzessionsverfahrens. Sie kann sich auch daraus ergeben, dass bislang alle Bewerber die Erteilungsvoraussetzungen in § 4a GlüStV n. F. nicht erfüllen und die Möglichkeit einer Nachbesserung ihrer Bewerbung erhalten sollen. Zudem kann die Klägerin Verzögerungs- bzw. Untätigkeitsrügen gerichtlich - im Wege einer Untätigkeitsklage oder eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO - geltend machen, so dass dem Bewerber hiergegen Rechtsschutz zur Verfügung steht.

Vgl. VG Wiesbaden, Urteil vom 19. Dezember 2013 ‑ 5 K 1244/12. WI -, juris, und Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 5 L 970/13.Wi -, juris.

Dass in der Zwischenzeit der staatliche Lottoblock nach § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV n. F. den Wettbetrieb aufrechterhält, verpflichtet den Beklagten ebenfalls nicht, von der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts abzusehen. § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV n. F. ist eine Übergangsregelung. Es wird auch nicht etwa ein unionsrechtswidriges Monopol während der Überlegungen zur Reform der Glücksspielregulierung fortgeführt. Der Gesetzgeber hat die Regelungen vielmehr reformiert und sich für eine begrenzte Liberalisierung entschieden. Er hat das Glücksspiel nicht gänzlich freigegeben, sondern sich aus Gründen der Gefahrenabwehr für ein Konzessionsverfahren entschieden, in dessen Übergangszeit (bis zu einem Jahr nach dessen Abschluss) das staatliche Wettangebot aufrechterhalten wird. So verlangt auch das Unionsrecht selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols keine - und erst recht keine sofortige - Öffnung des Markts für alle Anbieter ohne jede präventive Kontrolle.

Vgl. EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/112 u.a. Stanleybet -, juris; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

Hinzu kommt, dass - anders als bei den terrestrischen Angeboten in den Wettbüros - das Glücksspielangebot im Internet schon in der Vergangenheit wegen des Verstoßes gegen § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. aus monopolunabhängigen Gründen für alle Anbieter nicht erlaubnisfähig gewesen ist. Einen Anspruch auf vorübergehende Duldung dieser unerlaubten - hier in der Vergangenheit auch nicht erlaubnisfähigen - Tätigkeit ohne nähere Prüfung und unter Hinnahme strafrechtlicher Verstöße vermittelt das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nicht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris; anders zu den Wettbüros: OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 4 B 574/13 -; OVG Saarland, Beschluss vom 6. Dezember 2012 - 3 B 268/12 -, juris; VG Hamburg, Beschluss vom 29. April 2013 - 4 E 331/12 -.

Der Erlass einer auf das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis gestützten Untersagungsverfügung scheidet auch nicht deshalb aus, weil die materielle Erlaubnisfähigkeit der Veranstaltungstätigkeit dem Grunde nach offensichtlich gegeben ist oder aber mit Nebenbestimmungen gesichert werden könnte, so dass die Erlaubnis sogleich erteilt werden müsste.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 ‑, juris, vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris; Sächs. OVG Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, juris.

Für den Beklagten ist ein Erlaubnisanspruch der Klägerin für ihr Sportwetten-angebot im Internet nicht offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar. Es hätte zumindest einer weiteren Prüfung bedurft, ob die Klägerin die persönlichen und sachlichen Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4a Abs. 4 GlüStV n. F. erfüllt. Eine nähere Prüfung der Erlaubnisfähigkeit kann die Bezirksregierung E. auch nicht vornehmen, weil nicht das beklagte Land, sondern gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV n. F. das Land Hessen für die Erteilung der Konzessionen und damit auch für die Prüfung der Erteilungsvoraussetzungen zuständig ist. Dass die Klägerin nach ihren Angaben die zweite Stufe des Konzessionsverfahrens erreicht hat, belegt nicht die offensichtliche Erlaubnisfähigkeit ihres derzeitigen Internetangebots in Nordrhein-Westfalen. Aber auch wenn von der materiellen Erlaubnisfähigkeit auszugehen wäre, könnte ihr das Fehlen der Erlaubnis entgegengehalten werden. Es ist völlig ungewiss, ob die Klägerin eine Konzession erhält, da die Höchstzahl der Konzessionen für Sportwetten gemäß § 10a Abs. 3 GlüStV n. F. auf 20 begrenzt ist.

b) Selbst wenn man keine Ermessensreduzierung auf Null annimmt, ist die Untersagungsverfügung derzeit rechtmäßig.

Die Begründung der Untersagung im Bescheid vom 23. November 2010 ist allerdings ermessensfehlerhaft. Sie trägt die Verfügung nicht (mehr), weil es das von der Bezirksregierung E. angeführte (generelle) Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. für Sportwetten so nicht mehr gibt (vgl. § 4 Abs. 5 GlüStV n. F.). Diese Begründung hat die Bezirksregierung E. aber im Hinblick auf die neue Rechtslage in formell ordnungsgemäßer Weise durch Gesichtspunkte ergänzt, die das Wesen des Verwaltungsakts nicht verändern und materiell nicht zu beanstanden sind.

Ob ein Nachschieben von Ermessenserwägungen zulässig ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht und dem Verwaltungsverfahrensrecht. § 114 Satz 2 VwGO regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen veränderte Ermessungserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris.

aa) Das Nachschieben der Ermessenserwägungen genügt den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes des § 37 VwVfG NRW. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf durch die Änderung der Begründung des Verwaltungsakts im gerichtlichen Verfahren der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt werden. Wird die Änderung erst in einem laufenden Verwaltungsprozess erklärt, so muss die Behörde unmissverständlich deutlich machen, dass es sich nicht nur um prozessuales Verteidigungsvorbringen handelt, sondern um eine Änderung des Verwaltungsakts selbst. Außerdem muss deutlich werden, welche der bisherigen Erwägungen weiterhin aufrechterhalten und welche durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden. Andernfalls wäre dem Betroffenen keine sachgemäße Rechtsverteidigung möglich.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris, und vom 13. Dezember 2011 - 1 C 14.10 -, juris.

Das Vorbringen des Beklagten genügt diesen Anforderungen. Der Beklagte hat in seinem Schriftsatz vom 30. Januar 2014 ausdrücklich erklärt, die Untersagungsverfügung nunmehr auch ergänzend auf die neuen Vorschriften des GlüStV, auf den Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV n. F.- wobei kein offensichtlicher Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis vorliege - und auf das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. zu stützen. Hieraus wird hinreichend deutlich, dass es um die Ergänzung der Begründung des Verwaltungsakts selbst geht und nicht nur um ein prozessuales Verteidigungsvorbringen des Beklagten. Einer Erklärung, welche Erklärungen in der „alten“ Verfügung damit gegenstandslos werden, bedurfte es nicht, weil es hier um die Anpassung der Verfügung an die nunmehr geltende Rechtslage ging. Der Beklagte musste auch nicht näher eingrenzen, ob die Verfügung auch für zurückliegende Zeiträume auf die neuen Vorschriften gestützt wird, was die Klägerin in ihrer Rechtsverteidigung erheblich beeinträchtigen könnte. Denn unter der Geltung des GlüStV n. F. sind vorliegend keine in der Vergangenheit liegenden Zeiträume streitgegenständlich.

bb) Mit diesen nachträglichen Erwägungen wird auch nicht das Wesen des Verwaltungsakts verändert. Neue Gründe für einen Verwaltungsakt dürfen nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird. Der Austausch wesentlicher Ermessenserwägungen kann zulässig sein, soweit die Begründung der glücksspielrechtlichen Untersagung (nur) für die Zukunft geändert wird. Als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung muss eine solche Untersagung einer Änderung der Sach- und Rechtslage Rechnung tragen. Sie ist deshalb auf eine Anpassung an jeweils neue Umstände angelegt und wird dadurch nicht zwangsläufig in ihrem Wesen verändert. So wie die Behörde die Untersagung mit neuer Begründung neu erlassen könnte, kann sie das Verbot auch mit geänderter Begründung für die Zukunft aufrechterhalten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris, mit Hinweisen auf die ständige Rechtsprechung; Posser/Wolf, VwGO, Kommentar, 2. Auflage 2014, § 114 VwGO Rn. 40 ff.; Wolf, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Auflage 2010, § 114 Rn. 205.

Hiervon ausgehend ist eine Wesensänderung zu verneinen. Die Bezirksregierung E. hat die Begründung des Verwaltungsakts, der immer noch auf dasselbe Ziel wie in der Vergangenheit gerichtet ist, lediglich durch materiell-rechtliche Gründe ergänzt, die bereits bei seinem Erlass am 23. November 2010 angelegt waren. Die Untersagung dient nach wie vor im Hinblick auf den Verstoß gegen strafrechtliche Vorschriften der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts in § 4 Abs. 1 GlüStV n. F. - damit der Gefahrenabwehr - und nicht etwa des unionsrechtswidrigen Sportwettenmonopols. Schon bei Erlass hatte die Bezirksregierung E. mit dem Hinweis auf § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. auf die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit abgestellt. Diese Begründung hat sie dadurch ergänzt, dass auch jetzt keine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit gegeben ist. Die Rechtsverteidigung der Klägerin wird hierdurch nicht beeinträchtigt, da die Ergänzung (nur) die glücksspielrechtliche Untersagung mit Wirkung ex nunc betrifft.

cc) Die formelle Illegalität der Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel im Internet durch die Klägerin und deren fehlende offensichtliche Erlaubnisfähigkeit rechtfertigen die durch den Beklagten verfügte Untersagung. Die Bezirksregierung E. überschreitet damit nicht die Rechtsgrenzen des Ermessens (§ 40 VwVfG NRW).

Das Verhältnismäßigkeitsgebot verpflichtet den Beklagten nicht, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit bis zur Klärung ihrer Erlaubnisfähigkeit zu dulden. Das wäre nur anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar ist. Dann ist die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der nicht monopolabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten. In diesem Fall ist die Untersagung notwendig, die Klärung im Erlaubnisverfahren zu sichern und zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden. Die Durchsetzbarkeit des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts ist also nicht auf Fälle beschränkt, in denen bereits feststeht, dass die materielle Erlaubnisfähigkeit endgültig und unbehebbar fehlt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

Aus den bereits ausgeführten Gründen fehlt es hier an einer offensichtlichen Erlaubnisfähigkeit bzw. kann nicht mit Sicherheit angenommen werden, dass der Klägerin in Hessen eine Konzession erteilt wird.

Auch die unionsgerichtliche Rechtsprechung schließt eine ordnungsrechtliche präventive Untersagung bis zur Klärung der - monopolunabhängigen - Erlaubnisfähigkeit bzw. bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens nicht aus.

Die Untersagungsverfügung ist insbesondere geeignet, den Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. durchzusetzen. Dass andere Aufsichtsbehörden derzeit gegen Wettveranstalter im Internet nicht vorgehen, stellt die Geeignetheit der Untersagung des formell illegalen Wettangebots der Klägerin bis zur Klärung ihrer Erlaubnisfähigkeit im Einzelfall nicht in Frage. In diesem Zusammenhang überschreitet der Beklagte mit seinem Festhalten an der „alten“ Untersagungsverfügung auch nicht mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG sein Untersagungsermessen. Der Gleichbehandlungsgrundsatz gebietet es, dass die zuständige Behörde bei Erlass von glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen in gleichgelagerten Fällen ebenfalls einschreitet; sie darf jedenfalls nicht unterschiedlich, systemwidrig oder planlos vorgehen. Soweit sie anlassbezogen einschreitet und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränkt, muss sie hierfür sachliche Gründe angeben.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 1992 ‑ 7 B 106.91-, juris; Bay.VGH, Urteil vom 26. Juni 2012 - 10 BV 09.2259 -, juris.

Ansonsten würde sie willkürlich in die Berufs- und Wettbewerbsfreiheit der betroffenen Internetunternehmen eingreifen.

100

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris.

101

Der Beklagte schreitet zwar aktuell gegen andere Sportwettenveranstalter im Internet nicht ein. Gleichwohl liegt hierin kein strukturelles Vollzugsdefizit, das seinem Festhalten an der Untersagungsverfügung gegenüber der Klägerin entgegenstünde. Der Beklagte ist mit den bereits ergangenen Untersagungsverfügungen nach den Angaben in der mündlichen Verhandlung gegen alle ihm derzeit bekannten Veranstalter von Sportwetten im Internet vorgegangen, während die staatlichen Anbieter keine Sportwetten im Internet veranstalten. Ferner unterscheiden sich etwaige „Neufälle“ auch von den bereits bei Gericht anhängigen „Altfällen“, zu denen auch das vorliegende Verfahren zu zählen ist: Aufgrund der derzeit unsicheren Rechtslage ist es aus Sicht der Behörde sachgerecht, diese zunächst im Rahmen der bereits anhängigen Gerichtsverfahren klären zu lassen, bevor etwaige weitere Veranstalter ermittelt und neue Untersagungsverfügungen ausgesprochen werden. Auch weil sich einige davon durch die Erteilung einer Sportwettenkonzession erledigen werden, ist es nicht sachwidrig, den Ausgang des Konzessionsverfahrens abzuwarten, bevor neue Untersagungsverfügungen ergehen.

102

Die Untersagung des Beklagten ist im Übrigen geeignet, notwendig und auch angemessen, um die Klärung der Erlaubnisfähigkeit im Konzessionsverfahren zu sichern und zu verhindern, dass durch die formell illegale Tätigkeit objektive Straftatbestände und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden. Als milderes Mittel kommt eine Duldung unter Nebenbestimmungen nicht in Betracht, da die Glücksspielveranstaltung im Internet gerade nicht offensichtlich erlaubnisfähig ist.

103

104

vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juli 2010 - 13 B 646/10 -, juris, Rn. 31, und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, juris,

105

oder aber eine mehrstufige Verfahrensweise mit einem (auf Nordrhein-Westfalen bezogenen) Disclaimer, dem Einsatz der Geolokalisation und ggf. einer nachgeschalteten Handyortung oder Festnetzlokalisation in Betracht.

106

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris, und Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S 2223/07 -, juris.

107

Der Senat hält an seiner Auffassung fest, dass es sich bei der Geolokalisation um eine taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher der Internetseite der Klägerin innerhalb oder außerhalb Nordrhein-Westfalens handelt.

108

Vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 2. Juli 2010 ‑ 13 B 646/10 – und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 - , a. a. O. unter Hinweis auf TÜV Rheinland, Gutachten zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts vom 12. August 2008 und Stellungnahme vom 22. April 2009; Hoeren, "Gutachten IP-Geolokalisation" vom 1. Oktober 2008 sowie "Geolokalisation und Glücksspielrecht" vom 24. April 2008 sowie zur Anwendung der Geolokalisationstechnologie: Bay. VGH, Beschlüsse vom 24. Januar 2012 ‑ 10 CS 11.1290 ‑; vom 12. März 2010 - 10 CS 09. 1734 -, juris und vom 22. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 – 6 S 88/13 -, juris, Rn. 35; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris.

109

Aus dem in das Verfahren einbezogenen Gutachten von Prof. Dr. Thomas Hoeren „Geolokalisation und Glücksspielrecht“ vom 24. April 2008 ergibt sich, dass es verschiedene technische Methoden gibt, Internetnutzer in einem bestimmten Bundesland zu orten. Zu diesem Zweck werden die sog. IP-Adressen (Internet-Protokoll-Adressen) ausgewertet, die Datenübertragungswege („routing“ / „tracing“) festgestellt und die Datenübertragungsgeschwindigkeiten („pings“) gemessen. Auf Geolokalisation spezialisierte Softwareunternehmen können mit Hilfe von Zusatzinformationen (Adressdatenbanken, Enttarnungsprogrammen etc.) in enorm hoher Geschwindigkeit in vielen Fällen den Standort eines Internetnutzers einem bestimmten Land zuordnen. Die von diesen Softwareunternehmen entwickelten Programme erlauben es, Internetnutzer in bestimmten Ländern mit einem auf sie zugeschnittenen Angebot zu versorgen oder sie von bestimmter Werbung auszuschließen. Diese „geo targeting“-Technologie wird etwa von der Fa. Google verwendet, um ihren Kunden in den verschiedenen europäischen Ländern jeweils auf ihr Herkunftsland zugeschnittene Werbeangebote zu unterbreiten. Daher ist mit Hilfe dieser Technologie grundsätzlich auch eine räumliche Beschränkung von Online-Wettangeboten und Online-Werbung möglich. Ob ein Nutzer vom Bundesgebiet ins Internet geht oder nicht, kann danach mit 99%iger Trefferwahrscheinlichkeit bestimmt werden.

110

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6S 88/13 -, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, juris, Rn. 47.

111

Auf die konkrete Treffsicherheit kommt es hier ohnehin nicht an. Der Beklagte hat nur das verlangt, was durch eine Lokalisierung „nach dem Stand der Technik“ sichergestellt wird.

112

Darüber hinaus wäre ein räumlich beschränktes Veranstaltungsverbot für die Klägerin auch dann nicht unzumutbar, wenn sie dieser Anordnung nur durch eine vollständige - bundesweite - Sperrung bzw. Lokalisation aller Nutzer, die aus Deutschland auf das Online-Angebot zugreifen, nachkommen kann. Denn die Klägerin ist - unabhängig von der Reichweite der nordrhein-westfälischen Untersagungsverfügung - ohnehin kraft Gesetzes gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. verpflichtet, das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet in ganz Deutschland zu unterlassen. Für Schleswig-Holstein gilt keine Ausnahme, weil der Klägerin nach dem GlSpielG SH keine Erlaubnis zum Veranstalten von Onlineglücksspielen erteilt worden ist. Auf die Frage der technischen Realisierbarkeit einer territorial auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Internet-Vertriebs-Abschaltung kommt es damit nicht an.

113

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 24. Januar 2012 - 10 CS 11.1290 -, juris.

114

Die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung und die Gebührenfestsetzung in der Untersagungsverfügung vom 23. November 2010 unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.

115

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 161 Abs. 2 Satz 1, 154 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils entspricht es der Billigkeit, die Kosten ebenfalls der Klägerin aufzuerlegen. Die Untersagungsverfügung des Beklagten war in der Vergangenheit ebenfalls rechtmäßig, so dass die Klägerin auch insoweit unterlegen gewesen wäre. Insoweit wird auf das Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 2018/11 - verwiesen.

116

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

117

Die Revision ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 25. Feb. 2014 - 13 A 2018/11

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 12. Juli 2011 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen, soweit die Klage auf Aufhebung der Bescheide mit Wirkung ex nunc gerichtet ist.

Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der Veranstaltung von Glücksspielen im Internet.

Die Klägerin bietet unter der Domain www. … .com entgeltliche Sportwetten, Casino- und Pokerspiele an. Sie hat ihren Sitz auf Malta und verfügt über eine Lizenz der maltesischen Lotterie- und Glücksspielbehörde zur Veranstaltung von Online-Spielen. Bei Aufruf von www. … .com aus Deutschland erscheint die Seite in deutscher Sprache und mit deutscher Flagge.

Die Bezirksregierung E. hörte die Klägerin unter dem 10. Januar 2008 zum Erlass einer Untersagungsverfügung hinsichtlich der Veranstaltung und Vermittlung von unerlaubtem Glücksspiel an. Mit Schreiben vom 3. Februar 2008 nahm die Klägerin hierzu Stellung.

Unter dem 3. Juni 2008 erließ die Bezirksregierung E. gegenüber der Klägerin eine - mit einfacher Post übersandte - Untersagungsanordnung mit folgendem Inhalt:

„1. Das Angebot auf den von Ihnen betriebenen Internetauftritten, insbesondere www. … .com ist so einzuschränken, dass die von Ihnen angebotenen Glücksspiele nicht für Spieler im Bundesland Nordrhein-Westfalen veranstaltet werden.

Dazu wird Ihnen aufgegeben,

a) vor der Annahme von Glücksspielwünschen der Spieler diese zu befragen, ob der Aufenthaltsort zur Zeit der aktiven Spielteilnahme im Bundesland Nordrhein-Westfalen liegt,

b) die Annahme von Glücksspielwünschen zu verweigern, wenn der Spieler die Frage offensichtlich wahrheitswidrig verneint,

c) Spieler von der Teilnahme an Glücksspielen auszuschließen und die Spieler-Registrierung zu löschen, sobald Ihnen nachträglich bekannt wird, dass der Spieler von NRW aus spielt.

Zum Ausschluss wahrheitswidriger Angaben von Spielern mit dem „Standort NRW“

d) sind mit Hilfe der technischen Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik Spieler aus dem Bundesland NRW von der Teilnahme an Ihrem Glücksspielangebot auszuschließen.

e) Soweit die Ergebnisse von a) und d) auseinanderfallen, ist entweder der Spieler vom Netz auszuschließen oder mit Hilfe der Handy- oder Festnetzortung der Standort des Spielers zu verifizieren. Nach Maßgabe des dann gefundenen Standortes ist über die Teilnahme des Spielers zu entscheiden.

2. Ihnen wird untersagt, unter Verstoß gegen Ziffer 1 abgeschlossene Verträge zu erfüllen, insbesondere an die Spielinteressenten bzw. Spieler aus NRW Gewinne auszuzahlen.

3. Ihnen wird aufgegeben, auf allen von Ihnen gehaltenen Internetseiten, insbesondere der Internetadresse www. … .com, in sämtlichen Rubriken über allgemeine und/oder besondere Geschäfts- und Teilnahmebedingungen gleich welcher Art einen wörtlichen oder sinngemäßen Hinweis („Disclaimer“) einzufügen, dass

a) Ihnen die Vermittlung von Glücksspielen im Bundesland Nordrhein-Westfalen durch ordnungsbehördliche Verfügung verboten wurde,

b) Ihr Glücksspielangebot nicht für das Bundesland Nordrhein-Westfalen gilt,

c) die Teilnahme an Glücksspielen vom Bundesland Nordrhein-Westfalen aus unzulässig ist und entsprechende Aufträge von Spielinteressenten nicht ausgeführt werden,

d) Sie Verträge nicht erfüllen und insbesondere keine Gewinnauszahlungen vornehmen dürfen, wenn der Spieler sein Angebot von einem Ort im Bundesland Nordrhein-Westfalen abgegeben hat.

4. Die Anordnungen zu Ziffern 1. bis 3. sind innerhalb von vier Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfüllen.

5. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 4 wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 50.000 Euro (fünfzigtausend Euro) angedroht.

6. Für diese Untersagungsanordnung wird eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 10.000 (zehntausend) Euro erhoben.“

Zur Begründung führte die Bezirksregierung E. im Wesentlichen aus: Auf der genannten Internetseite würden öffentliche Glücksspiele in Form von Sportwetten veranstaltet. Dieses Angebot sei unzulässig, weil 1. ein Glücksspiel ohne Erlaubnis der zuständigen Behörde in Nordrhein-Westfalen für Spieler in Nordrhein-Westfalen veranstaltet und 2. das Glücksspiel im Internet veranstaltet werde. Bei den Angeboten handele es sich um Glücksspiel, denn im Rahmen eines Spiels werde für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt und die Entscheidung über den Gewinn hänge ganz oder überwiegend vom Zufall ab. Das Glücksspiel sei auch öffentlich, weil für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit bestehe. Öffentliche Glücksspiele dürften nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sei verboten (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Insbesondere sei das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten, § 4 Abs. 4 GlüStV.

Das Veranstalten von öffentlichen Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Das zu sperrende Angebot verstoße sowohl gegen strafrechtliche Vorschriften (§ 284 StGB) als auch gegen die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages, der das staatliche Glücksspielmonopol festschreibe, wonach das Veranstalten ohne Erlaubnis verboten sei. Die unter Ziffer 1 a) bis e) auferlegten Pflichten zur Feststellung des aktuellen Aufenthaltsorts, zur Annahmeverweigerung, zur Löschung der Spielerdaten und zum Spielerausschluss seien erforderlich, weil nach dem derzeitigen Stand der Technik anders ein Verbot der Veranstaltung von Glücksspielen über das Internet mit Teilnehmern, die sich im Bundesland Nordrhein-Westfalen aufhielten, nicht erreicht werden könne. Die geforderte Geolokalisation weise einen Wirkungsgrad von 90 bis 99 % auf. Dies sichere eine Überprüfung ohne Beteiligung des Spielers. Da jedoch mit Fehlaussagen zu rechnen sei, sei im Bedarfsfall, also soweit die Aussage des Spielers und die Geolokalisation zu unterschiedlichen Standorten des Spielers gelangten, der Spieler auszuschließen oder zur Absicherung der Standortbestimmung die Handy- oder Festnetzortung erforderlich. Mit der Anordnung unter Ziffer 2 sollten Anreize, gegen die vorstehenden Anordnungen zu verstoßen, ausgeschlossen werden. Die Hinweispflicht gemäß Ziffer 3 solle gewährleisten, dass die Durchsetzung des geltenden Straf- und Ordnungsrechts auch nach außen erkennbar sei. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig. Die Geeignetheit ergebe sich schon daraus, dass nach der Untersagung mit Einstellung der Veranstaltung von unerlaubtem Glücksspiel der Straftatbestand nicht mehr erfüllt und der Rechtsordnung auch in Bezug auf das Glücksspielrecht Geltung verschafft werde. Die Maßnahme sei auch das mildeste Mittel, um illegales Glücksspiel zu unterbinden; andere mildere Mittel, die gleich geeignet seien, seien nicht ersichtlich. Die Untersagung stehe auch in keinem erkennbaren Missverhältnis zum erzielten Erfolg.

Die Klägerin hat hiergegen am 11. Juli 2008 beim Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage erhoben.

Mit Bescheid vom 13. August 2008 hob die Bezirksregierung E. die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 5 ihres Bescheides vom 3. Juni 2008 auf.

Mit Bescheid vom 22. Mai 2009 änderte die Bezirksregierung E. zudem Ziffer 6 ihres Bescheides vom 3. Juni 2008 dahingehend ab, dass eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 300 Euro erhoben wurde.

Einen vorläufigen Rechtsschutzantrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 26. Mai 2009 (27 L 1147/08) ab. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies der Senat mit Beschluss vom 8. Dezember 2009 (13 B 819/09) zurück.

Mit Schriftsätzen vom 17. und 30. Juni 2011 haben die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich des über den Betrag von 300 Euro hinausgehenden Teils der ursprünglich festgesetzten Verwaltungsgebühr sowie der aufgehobenen Zwangsgeldandrohung in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Klägerin hat zur Begründung ihrer Klage vorgetragen: Ihr sei die Untersagungsverfügung nicht ordnungsgemäß bekanntgegeben worden. Der Bescheid sei mit normaler Post übermittelt worden, obschon dieser wegen der ursprünglich enthaltenen Zwangsgeldandrohung hätte zugestellt werden müssen. Dass die Bezirksregierung E. die Androhung später aufgehoben habe, könne den Zustellungsfehler nicht heilen, da jedenfalls zum Zeitpunkt des Eingriffs in die territoriale Integrität Maltas ein auf den gesamten Bescheid bezogener Zustellungswille der Bezirksregierung E. bestanden habe. Der maltesische Botschafter in Berlin habe in seinem Schreiben vom 7. Juli 2011 klargestellt, dass die Republik Malta keine verwaltungsrechtliche Auslandszustellung unmittelbar durch die Post toleriere. Eine Heilung nach § 8 des Verwaltungszustellungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LZG NRW) scheide aus. Auf den völkerrechtlichen Verstoß könne sich die Klägerin auch berufen.

Die Untersagung sei materiell rechtswidrig. Sie sei ermessensfehlerhaft. Als milderes Mittel hätten Auflagen zur Gestaltung des Internetauftritts ausgereicht. Eine vollständige Abschaltung des Internetauftritts sei unverhältnismäßig. Die Geolokalisation stelle kein geeignetes Mittel dar, um der Verbotsverfügung nachzukommen. Mit den derzeit allgemein verfügbaren technischen Mitteln der Geolokalisation sei es für den Betreiber einer Internetseite nicht möglich, die Angebote für Nutzer aus bestimmten Bundesländern oder auch für Nutzerzugriffe aus einem bestimmten Staat mit mehr als 90%iger Sicherheit auszuschließen. Schließlich sei das deutsche Glücksspielmonopol unionrechts- und verfassungswidrig. Pferdewetten und Automatenspiele in Spielhallen als auch Casinospiele dürften in Deutschland von privaten Unternehmen angeboten werden. Die deutschen Behörden betrieben vor allem im Bereich der Spielbanken, aber auch hinsichtlich TV-Gewinnspielen und Spielhallen eine zur Entwicklung und Stimulation der Spieltätigkeiten geeignete Politik der Angebotserweiterung oder duldeten sie, um insbesondere die aus diesen Tätigkeiten fließenden Einnahmen zu maximieren. Dabei sei zu berücksichtigen, dass im Grunde alle anderen Glücksspielbereiche ein höheres Suchtpotential aufwiesen als die monopolisierten Sportwetten und Lotterien. Schließlich erfolge keine Beschränkung der Werbung auf eine reine Kanalisierung. Insoweit sei bereits ein normatives Defizit des GlüStV festzustellen, da er es lediglich verbiete, gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel aufzufordern, anzureizen oder zu ermuntern. Bloße Imagewerbung, Sponsoring und Formen der Verharmlosung des Glücksspiels, wie sie alle Blockgesellschaften flächendeckend praktizierten, seien hingegen nach den gesetzlichen Regelungen ohne Weiteres zulässig. Zudem werde die Werbung der Monopolanbieter nicht den Anforderungen an einer Werbung gerecht, die sich strikt auf das beschränke, was erforderlich sei, um Spieler vom illegalen Spiel abzuhalten und dem legalen Spiel zuzuführen. Das Monopol sei daher nicht gerechtfertigt. Die Unionsrechtswidrigkeit des Monopols erstrecke sich auch auf den Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV. Es fehle für ein entsprechendes Erlaubnisverfahren an objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzten. Die Sportwettenveranstaltung dürfe daher zur Zeit erlaubnisfrei ausgeübt werden. Jedenfalls könne dem Betreiber nicht die fehlende Erlaubnis entgegen gehalten werden.

Abgesehen davon sei das Internetverbot nicht kohärent. Dies folge bereits daraus, dass das allgemeine Internetverbot nur ein Bestandteil einer vermeintlich insgesamt auf Suchtbekämpfung angelegten Politik sei. Aber auch innerhalb des Internetbereichs seien die bestehenden Regelungen inkohärent. Insgesamt könne nicht davon ausgegangen werden, dass das Internetverbot als regulatorische Insel inmitten einer im Übrigen inkohärenten und zudem unionsrechtswidrig fiskalisch ausgerichteten deutschen Glücksspielpolitik isoliert fortgelten könne.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er auf den angefochtenen Bescheid verwiesen und ergänzend ausgeführt: Die eingewandten Zustellungsmängel seien nach Aufhebung der Zwangsgeldandrohung gegenstandslos. Die Klägerin biete unerlaubtes Glücksspiel an, da sie zur Veranstaltung von Glücksspiel im Internet gegenüber Nutzern aus NRW eine Erlaubnis der zuständigen Behörden benötige, die sie nicht besitze. Eine möglicherweise nach maltesischem Recht erteilte Lizenz entfalte keine Rechtswirkung in NRW. Eine technische Unmöglichkeit in der Umsetzung der Anordnung liege nicht vor. Es sei geklärt, dass die Geolokalisation ein tauglicher und zielgenauer Ansatz zur Ermittlung des Standortes des Internetnutzers sei. Die gegebenen Unsicherheiten dieser Methode seien hinnehmbar, da das Ordnungsrecht keine 100%-ige Verhinderung der Gefahr fordere.

Mit Urteil vom 12. Juli 2011 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die von der Klägerin geltend gemachte völkerrechtswidrige Bekanntgabe der Ordnungsverfügung liege nicht vor. Die einfache Bekanntgabe im Ausland sei in allen Staaten unabhängig von ihrer Zustimmung völkerrechtlich zulässig. Eine Zustellung des Verwaltungsakts sei nicht erforderlich gewesen. Nachdem der Beklagte die Zwangsgeldandrohung aufgehoben habe, habe das Zustellungserfordernis in § 63 Abs. 6 VwVG NRW im für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage wegen der Dauerwirkung der angegriffenen Ordnungsverfügung grundsätzlich maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts nicht bestanden. Der Klägerin sei durch die klaren und unmissverständlichen Formulierungen im Tenor und in der Bescheidbegründung in der Lage, zu erkennen, auf welche Weise die Untersagungsverfügung umgesetzt werden sollte. Die Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Einschreiten nach § 9 Abs. 1 GlüStV seien erfüllt. Die Klägerin habe in NRW öffentliche Glücksspiele im Internet veranstaltet, was nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten sei. Die Veranstaltung sei auch ohne die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis erfolgt, die ihr wegen des Verbots in § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht erteilt werden könne. Soweit die Klägerin das auf Nordrhein-Westfalen bezogene Veranstaltungsverbot über den Weg des Ausschlusses von Internetnutzern mittels Geolokalisation wähle, werde von ihr nicht etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches verlangt. Bei unterstellter Unionsrechtswidrigkeit der Monopolregelungen könne eine Erlaubnis zwar nicht bereits unter Verweis auf diese abgelehnt werden. Dies ändere aber nichts daran, dass im Streitfall eine Erlaubnis aus den Gründen des generellen Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht erteilt werden könne und demgemäß das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV auszuübende Ermessen wegen der Strafbarkeit verbotenen Glücksspiels (§ 284 Abs. 1 StGB) regelmäßig zu Lasten des Glücksspielveranstalters auf Null reduziert sei.

Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV verstoße nicht gegen Verfassungsrecht und sei zugleich unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Eine etwaige Unionrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols erfasse das Internetverbot - wie auch die Verbote des § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV - nicht. Insbesondere werde das Internetverbot dem vom EuGH in der Rechtssache Gambelli entwickelten Kohärenzgebot gerecht. Auch der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, bei dessen Nichterfüllung das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele unerlaubtes Glücksspiel im Sinne der § 4 Abs. 2 Satz 2 und § 9 Abs. 1 GlüStV darstelle, sei sowohl verfassungsrechtlich unbedenklich als auch mit Unionsrecht vereinbar, da er von diesem Monopol unabhängig bestehe.

Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung rügt die Klägerin weiterhin eine völkerrechtswidrige Bekanntgabe der Untersagungsverfügung und macht ergänzend geltend, das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV sei aufgrund der Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols unanwendbar. Es genüge nicht den Maßstäben des Kohärenzgebotes. Dabei sei im Falle eines Dauerverwaltungsaktes - wie hier - nunmehr auf den seit dem 1. Juli 2012 in Kraft getretenen 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag abzustellen. Das darin enthaltene Verbot der Online-Veranstaltung von Lotterien sei im Hinblick auf die liberalen Regelungen des am 1. Januar 2012 in Kraft getretenen schleswig-holsteinischen Glücksspielgesetzes, das auf ein solches Verbot vollständig verzichte, mit dem aus dem Unionsrecht folgenden Kohärenzgebot unvereinbar. Mit dem Glücksspieländerungsstaatsvertrag bestehe eine völlig veränderte Gesetzeslage. Zusätzlich verschärfe sich die Inkohärenz dadurch, dass auch in den übrigen 15 Bundesländern die Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten im Internet nach wie vor flächendeckend stattfinde. Darüber hinaus erweise sich das Internetverbot aber auch deshalb als inkohärent und unionsrechtswidrig, weil es an einem Nachweis für die angeblich vom Internet im Vergleich zu anderen Vertriebsmöglichkeiten ausgehenden größeren Gefahren für die zu schützenden Allgemeininteressen fehle.

Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts führe dazu, dass alle das Monopol betreffenden nationalen Regelungen unanwendbar seien. Diese Rechtsfolge erstrecke sich nicht nur auf das Internetverbot, sondern auch auf die formelle Seite des Erlaubnisvorbehalts, weshalb die streitbefangene Untersagungsverfügung auch nicht unabhängig von der Unanwendbarkeit des Internetverbots und des staatlichen Sportwettenmonopols mit der Begründung aufrechterhalten werden könne, sie - die Klägerin - besitze nicht die gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten und könne eine solche auch nicht erhalten. Ein Erlaubnissystem, das seinerseits den Anforderungen an Diskriminierungsfreiheit und Verhältnismäßigkeit gerecht werde, existiere bis heute nicht. Die angefochtene Untersagungsverfügung enthalte keine inhaltliche Erwägung zu etwaigen individuellen Erlaubnisvoraussetzungen. Die Untersagung sei allein auf § 4 Abs. 1 GlüStV gestützt worden. Da sich diese Begründung nicht aufrechterhalten lasse, gebe es nichts mehr, was noch „ergänzt“ werden könne.

Mit Bescheiden vom 28. Juni 2010 bzw. 28. Juli 2010 hat der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 50.000 Euro bzw. 100.000 Euro festgesetzt, die Gegenstand des Verfahrens 13 A 1037/12 sind. Die Zwangsgelder sind mit Pfändungs- und Einziehungsverfügung vom 21. Juli 2011 in der Fassung vom 8. September 2011 beigetrieben worden und am 10. Januar 2012 beim Beklagten eingegangen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 12. Juli 2011 zu ändern und den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 in Ansehung seiner Vollstreckung und ex nunc aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie hält an der angefochtene Untersagungsverfügung fest und führt ergänzend aus, ein strukturelles Überwachungsdefizit mit der Folge der Inkohärenz sei nicht zu besorgen. Die Struktur der staatlichen Überwachung des Glücksspiels sei ausgeprägt und effektiv. Aus Anlass der neueren Rechtsprechung sei die bisherige Linie verschärft und es seien eine Reihe von Maßnahmen - insbesondere im Hinblick auf die Werbung - ergriffen worden. Dabei seien WestLotto und Westspiel sehr kooperativ, so dass es keiner Ordnungsverfügungen bedürfe. Die Werberichtlinien seien vollständig überarbeitet worden, um den Vorgaben der Rechtsprechung und der EU-Kommission gerecht zu werden. Das Internetverbot sei unabhängig von der Rechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols wirksam. Die Verfügung sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Sie sei nicht auf das damalige Monopol, sondern auf die fehlende Erlaubnis und das Internetverbot gestützt worden. Wesentliche Ermessenerwägungen könnten auch noch nachgeschoben werden. Ergänzend werde die Untersagungsverfügung nunmehr auch auf die neuen Vorschriften des GlüStV, den Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV und das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV gestützt. An den der Untersagungsverfügung zugrunde liegenden Tatsachen habe sich nichts geändert, so dass die bisherigen Erwägungen aufrechterhalten blieben: Die Klägerin dürfe zwar grundsätzlich für den Fall der Erlangung einer Konzession Sportwetten im Internet veranstalten. Dies gelte aber nur für Ergebniswetten. Die Klägerin biete aber darüber hinaus nicht erlaubnisfähiges Glücksspiel an, nämlich Ereigniswetten (Live-Wetten, vgl. § 21 Abs. 4 GlüStV), Casino- und Pokerspiele (§ 4 Abs. 4 GlüStV). Im Falle der Klägerin liege kein offensichtlicher Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis vor, da die Erlaubnis nach §§ 4, 4a GlüStV hohen und im Detail geregelten Voraussetzungen unterliege und zudem zahlenmäßig beschränkt sei. Der Überprüfung dieser Voraussetzungen diene das noch laufende Konzessionserteilungsverfahren in Hessen.

Am 19. Dezember 2012 hat die Klägerin eine Genehmigung für die Veranstaltung von Onlinecasinospielen durch das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein erhalten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die zulässige Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Die Anfechtungsklage ist zulässig (A.), jedoch nicht begründet (B.). Die angefochtene Verfügung der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009, mit der der Klägerin das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet im Bundesland Nordrhein-Westfalen untersagt worden ist, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

A. Die Anfechtungsklage ist zulässig.

Sie ist insbesondere statthaft. Gemäß § 42 Abs. 1 VwGO kann durch die Anfechtungsklage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden. Mit der Untersagungsverfügung des Beklagten vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 liegt ein wirksamer und damit anfechtbarer Verwaltungsakt vor, der sowohl für die Vergangenheit in Ansehung seiner Vollstreckung als auch für die Gegenwart Regelungswirkung hat.

I. Die angefochtene Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. hat äußere Wirksamkeit durch ihre Bekanntgabe an die Klägerin erlangt, vgl. § 43 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG NRW). Die hier erfolgte einfache Bekanntgabe des Verwaltungsakts per Post auf Malta - dem Sitz der Klägerin - ist wirksam und verstößt nicht gegen das Völkerrecht. Die einfache Bekanntgabe im Ausland ist - wie sich auch aus § 41 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW sowie dem von der Klägerin angeführten § 122 Abs. 2 Nr. 2 Abgabenordnung (AO) ergibt - in allen Staaten unabhängig von deren Zustimmung völkerrechtlich zulässig, weil die deutsche Behörde in diesem Fall - anders als bei der förmlichen Zustellung - nicht selbst im Ausland tätig wird. Der Umstand, dass ein Verwaltungsakt im Ausland zugeht, begründet vielmehr lediglich im Inland die Wirksamkeit der Verfügung (vgl. §§ 41, 43 VwVfG NRW).

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 819/09 -, juris; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 8. Auflage 2014, § 41 Rn. 218, m. w. N.; s. auch BGH, Urteil vom 26. Juni 2012 - VI ZR 241/11 -, juris (zu §184 Abs. 1 Satz 2 ZPO).

Im Übrigen wäre ein etwaiger Bekanntgabemangel gegenüber der Klägerin mit der tatsächlichen Kenntniserlangung geheilt. Wenn § 8 Landeszustellungsgesetz - LZG NRW - schon für zustellungsbedürftige Verwaltungsakte bei fehlendem Zustellungsnachweis oder der Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften als Zustellungszeitpunkt denjenigen des tatsächlichen Empfangs gelten lässt, so gilt dies entsprechend für den hier zu beurteilenden - weniger formstrengen - Grundfall der Bekanntgabe gemäß § 41 VwVfG NRW.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1994 - 8 C 2.92 -, juris; Stelkens, a.a.O, § 41 Rn. 232; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 11. Auflage 2010, § 41 Rn. 28; Knack/Henneke, VwVfG, Kommentar 9. Auflage 2010, § 41 Rn. 64.

Die Klägerin hat vom Inhalt der Verfügung vom 3. Juni 2008 nachweislich Kenntnis erlangt. Schon im Juli 2008 meldete sich der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der Angelegenheit „Untersagungsanordnung vom 3. Juni 2008“ bei dem Beklagten.

Soweit die Klägerin sinngemäß einwendet, eine nationale Zustellungsvorschrift ‑ hier in entsprechender Anwendung - könne einen durch den Bekanntgabemangel auf fremdem Territorium begründeten Völkerrechtsverstoß nicht heilen, kann sie sich hierauf als Privatrechtssubjekt nicht berufen. Das Völkerrecht, zu dem auch die Pflicht zur Achtung der Gebietshoheit anderer Staaten gehört, beschränkt sich im Grundsatz auf das Verhältnis zwischen souveränen Staaten. Zwar sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechts nach Art. 25 Abs. 2 GG Bestandteil des Bundesrechts und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebiets. Jedoch kann letzteres nur angenommen werden, wenn die völkerrechtliche Vorschrift die Begründung subjektiver Rechte des Bürgers vorsieht. Dies ist bei dem Erfordernis der Zustimmung eines Staates, auf dessen Staatsgebiet Hoheitsakte vorgenommen werden sollen, nicht der Fall. Es handelt sich hierbei um eine ausschließlich staatsgerichtete, eine dem Schutz der Souveränität als solche dienende Norm. Daraus allein erwachsen einem Privatrechtssubjekt des betreffenden Staates aber nicht schon inhaltlich subjektive Rechte.

Vgl. BVerfG, Urteil 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 ‑, BVerfGE 63, 343.

Die unterbliebene Zustellung der später aufgehobenen, nicht mehr streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung gemäß § 63 Abs. 6 Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW - ändert nichts an der Wirksamkeit der Bekanntgabe des Grundverwaltungsakts. Nach § 63 Abs. 6 Satz 2 VwVG NRW ist die Androhung zwar auch dann zuzustellen, wenn sie - wie hier - mit dem zugrunde liegenden Verwaltungsakt verbunden ist und für ihn keine Zustellung vorgeschrieben ist. Daraus folgt indessen nicht, dass die fehlende Zustellung der Zwangsgeldandrohung auch den Grundverwaltungsakt, für den keine Zustellung vorgeschrieben ist, erfasst. Die mangels Zustellungswillens unterbliebene Zustellung der Zwangsgeldandrohung hat vielmehr lediglich deren Unwirksamkeit zur Folge,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 1993 - 20 B 3082/92 -, NVwZ-RR 1994, 365, 366,

nicht aber auch die Unwirksamkeit des Grundverwaltungsakts. Dass der Beginn der Rechtsbehelfsfristen hinsichtlich des Grundverwaltungsakts und der Androhung auseinanderfallen können, ist rechtlich unbedenklich. § 63 Abs. 6 VwVG NRW lässt sich nicht entnehmen, dass ein solches Auseinanderfallen der Rechtsbehelfsfristen unzulässig ist.

Vgl. auch Engelhardt/App, VwVG/VwZG, 9. Aufl. 2011, § 13 VwVG Rn. 10; a. A. Sadler, VwVG/ VwZG, Kommentar, 8. Aufl. 2011, § 13, Rn. 166.

II. Die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO ist in Ansehung der Vollstreckung der Untersagungsverfügung mittels zuvor angedrohter Zwangsgeldfestsetzungen im Juni und Juli 2010 in Höhe von 150.000 Euro bis zur endgültigen Zahlung am 10. Januar 2012 zulässig. Für diesen Zeitraum hat sich die Untersagung für ihren in der Vergangenheit liegenden Geltungszeitraum nicht erledigt, weil - nur - insoweit noch eine Beschwer durch das Veranstaltungsverbot vorliegt.

Glücksspielrechtliche Untersagungen als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung erledigen sich zwar grundsätzlich von Tag zu Tag fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum, so dass Rechtsschutz für die Vergangenheit nur auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage hin gewährt werden kann. Ein Verbot wird durch Zeitablauf gegenstandslos, weil es nicht rückwirkend befolgt oder durchgesetzt werden kann. Eine Erledigung tritt allerdings nicht ein, wenn die Untersagung für den abgelaufenen Zeitraum gegenwärtig noch nachteilige Rechtswirkungen für den Betroffenen entfaltet.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, m. w. N.

Das ist hier der Fall, weil die Untersagung die Rechtsgrundlage für noch rückgängig zu machende Vollstreckungsmaßnahmen bildet. Dazu gehört die in der Vergangenheit erfolgte Vollstreckung der Untersagung durch den Beklagten, die erst mit der Beitreibung der beiden festgesetzten Zwangsgelder von 50.000 Euro und 100.000 Euro jeweils am 10. Januar 2012 endete. Diese Vollstreckungsmaßnahmen können bei einer Aufhebung der Grundverfügung rückabgewickelt werden.

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 12.12 -, juris.

Da der Anfechtungsantrag hier ursprünglich ohne nähere zeitliche Beschränkung gestellt worden ist, ist die Rechtmäßigkeit des Dauerverwaltungsakts in der Vergangenheit auch Gegenstand der Anfechtungsklage. Einer Klageänderung bedurfte es deshalb nicht.

III. Für die Gegenwart (und Zukunft) beansprucht die Verfügung des Beklagten weiterhin Rechtswirkungen, was aus dem Charakter der Untersagung des Veranstaltens von Glücksspiel im Internet als Dauerverwaltungsakt folgt.

B. Die Anfechtungsklage ist jedoch nicht begründet.

I. Die angegriffene Untersagungsverfügung ist in Ansehung ihrer Vollstreckung mittels Zwangsgeldfestsetzungen bis zum 10. Januar 2012 rechtmäßig gewesen.

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 beurteilt sich - soweit es um ihre Regelungswirkung für die Vergangenheit geht - nach der alten Rechtslage und damit nach § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV in der zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Fassung (GlüStV a.F.) i. V. m. Art. 1 §§ 1, 2 Abs. 1 des nordrhein-westfälischen Umsetzungsgesetzes vom 30. Oktober 2007. Die einen Dauerverwaltungsakt darstellende Verfügung des Beklagten vom 3. Juni 2008 trifft zwar eine unbefristete Regelung, die auch für den Fall der Änderung der Sach- und Rechtslage Geltung für die Zukunft beansprucht und insoweit nach der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltenden Rechtslage zu beurteilen ist. Wird die Regelung jedoch - wie hier - zeitabschnittsweise zur gerichtlichen Überprüfung gestellt, bestimmt sich ihre Rechtmäßigkeit nach der Sach- und Rechtslage zum jeweiligen Zeitpunkt innerhalb ihres Wirksamkeitszeitraums.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, und Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris.

1. Die Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 ist formell rechtmäßig ergangen.

a) Der Beklagte ist gemäß § 18 Abs. 2 b) des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag Ausführungsgesetz NRW - GlüStV AG NRW a. F.), § 1 Abs. 2 Telemedienzuständigkeitsgesetz (TMZ-Gesetz) für den Erlass der Untersagung örtlich und sachlich zuständig gewesen.

Dagegen kann nicht eingewandt werden, die Behörde verbiete hier die Glücksspielvermittlung im Internet auch außerhalb Nordrhein-Westfalens und überschreite damit ihre Verbandskompetenz. Nach dem - in Ziffer 1 des Bescheidtenors eindeutig formulierten - Regelungsinhalt der Untersagungsanordnung vom 3. Juni 2008 wird der Klägerin das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet lediglich in Nordrhein-Westfalen untersagt. Auch ist der Begründung der Untersagungsverfügung zu entnehmen, dass lediglich vom Gebiet des Bundeslandes Nordrhein-Westfalen aus Spielangebote der Seite www.....com im Internet nicht mehr aufrufbar sein dürfen. Damit beansprucht der Bescheid keine Geltung für das Veranstalten von Glücksspielen außerhalb dieses Bundeslandes.

b) Die Untersagungsverfügung vom 3. Juni 2008 genügt dem verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Dieses erfordert, dass die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung ausreichend bestimmt und eindeutig ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, BVerwGE 84, 335, und vom 20. April 2005 ‑ 4 C 18.03 -, BVerwGE 123, 261; OVG NRW, Beschlüsse vom 26. September 2008 - 13 B 1395/08 -, NJW 2008, 3656, und - 13 B 1397/08 -, juris, sowie vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, juris; Kopp/ Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 12.

Die Untersagungsverfügung des Beklagten ist insbesondere nicht in sich widersprüchlich, als Ziffer 1 Satz 1 scheinbar ein generelles Veranstaltungsverbot formuliert, während der Klägerin zu deren Umsetzung anschließend Handlungsgebote auferlegt werden. Richtig ist zwar, dass Ziffer 1 Satz 1 bei isolierter Betrachtung auch dahingehend verstanden werden könnte, dass die Klägerin jeden (auch den erschlichenen) Zugang zu ihrem Glücksangebot im Internet auszuschließen hat. Ein derartiger Bedeutungsgehalt kommt der Regelung indessen nicht zu. Eine Auslegung des Verwaltungsakts nach den im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregeln der §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) ergibt, dass von der Klägerin nicht verlangt wird, die Teilnahme an ihrem Glücksspielangebot im Internet von Nordrhein-Westfalen aus mit Sicherheit auszuschließen. Aufgegeben wird ihr vielmehr nur, die in den Ziffern 1 bis 3 im Einzelnen aufgeführten Maßnahmen zu ergreifen und somit den Spielzugang von Nordrhein-Westfalen aus maßgeblich einzuschränken. Das folgt aus der Begründung des Bescheids, wonach sich der Beklagte bewusst ist, dass sich auch bei Umsetzung der aufgegebenen Maßnahmen einige mehr oder weniger technisch begabte Spielinteressenten den Zugang zum Internet-Glücksspielangebot der Klägerin werden erschleichen können und damit ein Ausschluss sämtlicher Spielinteressenten derzeit nicht zuverlässig gewährleistet werden kann. Der Beklagte hat in der Ordnungsverfügung aber hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass er im Falle eines erschlichenen Zugangs nicht von einer der Klägerin zurechenbaren Glücksspielveranstaltung ausgeht und solche erschlichenen Zugänge keine Zwangsmaßnahmen gegen die Klägerin nach sich ziehen werden (sofern die in den Ziffern 1 bis 3 genannten Maßnahmen zuvor umgesetzt worden sind).

Die in der Verfügung des Beklagten getroffene Regelung ist auch hinreichend verständlich. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 819/09 -, juris, m. w. N.

Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem Glücksspielsektor nicht vertraute Person nicht ohne weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, juris, und vom 9. November 2009 - 13 B 991/09 -, juris.

Diesen Anforderungen genügt die in Ziffer 1 des Bescheidtenors für Nordrhein-Westfalen verfügte Untersagung. Die Klägerin und die mit dem Vollzug der Anordnung betrauten Bediensteten des Beklagten sind auf der Grundlage des Tenors und der Begründung des Bescheids sowie der ihnen sonst bekannten Umstände, insbesondere der aussagekräftigen und im Bescheid in Bezug genommenen Definition in § 3 Abs. 1 GlüStV a. F., in der Lage, bestimmen zu können, welche von der Klägerin über das Internet vermittelten Spiele Glücksspiele und damit von der Untersagungsverfügung umfasst sind.

Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschlüsse vom 9. November 2009 - 13 B 991/09 -, juris, und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 819/09 -.

2. Die Untersagungsverfügung des Beklagten war auch materiell rechtmäßig.

Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a. F. kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes - das ist hier gemäß § 18 Abs. 2 b) GlüStV AG NRW a. F., § 1 Abs. 2 TMZ-Gesetz die Bezirksregierung E. - die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann insbesondere gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.

a) Diese Tatbestandsvoraussetzungen für ein Einschreiten des Beklagten lagen vor.

Bei den von der Klägerin angebotenen Sportwetten und sonstigen Spielen handelte es sich um Glücksspiele im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. Diese waren auch unerlaubt. Die Klägerin verfügte nicht über die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F., § 4 Abs. 1 GlüStV AG NRW a. F. erforderliche Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes für das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele. Eine maltesische Glücksspielkonzession musste der Beklagte mangels einer unionsrechtlichen Harmonisierung nicht als eine solche Erlaubnis anerkennen.

Vgl. EuGH, Urteile vom 12. September 2013 ‑ Rs. C-660/11 u.a. (Biasci) -, juris; und vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a. (Markus Stoß u.a.) -, juris; BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 -, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, juris.

Auch die einigen Glücksspielveranstaltern aufgrund des Gewerbegesetzes der DDR vom 6. März 1990 (GBl. DDR I S. 138) erteilten Gewerbegenehmigungen galten in Nordrhein-Westfalen nicht.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 und 8 C 14.8 C 14.09 - Rn. 57 bzw. 53, juris; allgemein dazu etwa BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127, 158.

Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 GlüStV a. F. selbst ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols in Nordrhein-Westfalen verfassungskonform und verstößt auch nicht gegen das Unionsrecht. Er dient nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern auch unabhängig davon den verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Kriminalitätsbekämpfung, auf die auch der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid vom 3. Juni 2008 Bezug nimmt. Er genügt den unionsrechtlichen Anforderungen an eine derartige nach der Rechtsprechung des EuGH grundsätzlich zulässige Regelung, weil das zur Verwirklichung zwingender Gründe des Allgemeininteresses (Suchtvorbeugung und -bekämpfung, Jugend- und Spielerschutz sowie Kriminalitätsbekämpfung) im Glücksspielstaatsvertrag normierte System der vorherigen Erlaubnis auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Erlaubniskriterien beruht (§ 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV a. F. i. V. m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV AG NRW a. F.).

Vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris, vom 3. Juni 2010 - Rs. C 203/08 (Sporting Exchange) -, juris, vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 (Placanica) -, juris; BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, juris; BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, und - 8 C 39.12 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris, und Beschluss vom 22. März 2011- 4 B 48/11 -, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 20. September 2011 - 10 BV 10.2449 -, juris.

Der in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. enthaltene Erlaubnisvorbehalt und das damit verbundene Verbot des Vermittelns und Veranstaltens von Glücksspielen ohne die erforderliche Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a. F. greifen zwar in die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG ein, sind aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Insbesondere ist der Erlaubnisvorbehalt geeignet und erforderlich, das Ziel der Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht zu erreichen (vgl. § 1 GlüStV a. F.), und insoweit auch verhältnismäßig.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, juris; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, juris; Bay.VGH, Urteil vom 27. Januar 2012 - 10 CS 11.2158 -, juris.

Der Umstand, dass das in § 4 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV a. F. verankerte Sportwettenmonopol in Nordrhein-Westfalen die unionsrechtliche Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit verletzt,

100

vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 ‑ 8 C 10.12 -, - 8 C 12.12 - und - 8 C 17.12 -, juris,

101

steht der Annahme nicht entgegen, dass die Klägerin unerlaubte öffentliche Glücksspiele veranstaltet hat. Denn der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. ist nicht "monopolakzessorisch", sondern unabhängig von Gültigkeit und Bestand des staatlichen Glücksspielmonopols allgemein geltendes Recht.

102

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 ‑, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris; Bay.VGH, Urteil vom 20. September 2011 - 10 BV 10.2449 -, juris.

103

b) Das dem Beklagten durch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV a. F. eröffnete Untersagungsermessen war zu Lasten der Klägerin dahingehend reduziert, dass zwingend das Veranstalten des öffentlichen Glücksspiels im Internet untersagt werden musste. Eine Ermessensreduzierung auf Null ergibt sich aus § 284 Abs. 1 Strafgesetzbuch (StGB), weil die Klägerin gegen § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a. F. verstoßen und damit den objektiven Tatbestand des § 284 StGB erfüllt hat, indem sie öffentliche Glücksspiele ohne Erlaubnis der dafür zuständigen Behörde veranstaltet hat.

104

Der Klägerin konnte das Fehlen einer Erlaubnis auch entgegengehalten werden. Dies setzt voraus, dass ihr die Erlaubnis nicht unionsrechtswidrig vorenthalten oder verweigert wurde. Wegen der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols durfte eine Erlaubnis nicht schon seinetwegen, sondern nur nach Prüfung der unionsrechtskonformen, monopolunabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen ausgeschlossen werden.

105

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris.

106

Nach diesen Maßstäben lagen hier die Voraussetzungen für eine Ermessensre-duzierung auf Null vor, obschon das Erlaubnisverfahren in Nordrhein-Westfalen in der Vergangenheit nicht für private Anbieter geöffnet wurde. Denn die Veranstaltungstätigkeit der Klägerin war aus materiell-rechtlichen Gründen – monopol-unabhängig - nicht und auch nicht mit Nebenbestimmungen erlaubnisfähig.

107

Vgl. zu einer Ermessensreduzierung wegen materieller Unzulässigkeit der Betätigung auch BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09. -, juris (zu § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a. F.)

108

Das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet verstieß gegen das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. Danach ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten. Das Internetverbot richtet sich nicht nur an die in § 10 Abs. 2 GlüStV a. F. genannten Träger des staatlichen Glücksspielmonopols, sondern erfasst gemäß § 2 GlüStV a. F. alle vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele,

109

vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris,

110

also auch die von der Klägerin angebotenen Spiele.

111

aa) Die Vorschrift des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. ist mit Unionsrecht vereinbar.

112

Die Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols in Nordrhein-Westfalen in der Zeit bis zum Inkrafttreten des neuen GlüStV (d. h. in Nordrhein-Westfalen bis zum 30. November 2012)

113

vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 -, - 8 C 12.12 - und - 8 C 17.12 -,

114

lässt den Bestand und die Gültigkeit des Internetverbots in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. unberührt. Denn dieses ist nicht „monopolakzessorisch“. Es stellt nicht auf den Anbieter der Wetten ab, sondern verbietet nur eine bestimmte Art und Weise des Vertriebs. Nach der Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag enthält § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. das „generelle" Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet und erstreckt sich auf alle Arten - und damit auch auf alle Anbieter - der im Staatsvertrag geregelten Glücksspiele, insbesondere auf Lotterien, Sportwetten und den Bereich der Spielbanken. Zur Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV a. F. ist es nach der Regelungsabsicht des Normgebers geboten, den Vertriebsweg Internet für Glücksspiele grundsätzlich zu versagen.

115

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

116

Mit diesem Regelungsgegenstand bleibt das Internetverbot als Bestandteil des GlüStV a. F. auch bei Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols anwendbar, da es aus sich heraus eine sinnvolle und handhabbare Regelung darstellt, die der erkennbaren Absicht des Normgebers entspricht.

117

Vgl. BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

118

Das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. ist nicht wegen der Verletzung der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit unanwendbar. Das Verbot beschränkt den freien Dienstleistungsverkehr innerhalb der Union (Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV -), indem es Wettunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten hindert, Spielinteressenten gegen Entgelt die Teilnahme an einem Glücksspiel über das Internet zu ermöglichen. Die Klägerin, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist als dem, in dem die Leistung angeboten wird, erbringt solche grenzüberschreitenden Dienstleistungen. Die Beschränkung ist nur gerechtfertigt, wenn die Voraussetzungen der Art. 51, 52 AEUV i. V. m. Art. 62 AEUV oder zwingende Gründe des Allgemeininteresses vorliegen, die staatlichen Maßnahmen geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.

119

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 (Gambelli u.a.) -, juris, und vom 8. September 2009 - Rs. C-42/07 (Liga Portuguesa) -, juris.

120

Dem wird das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. gerecht.

121

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 93/10 -, juris.

122

Hierfür ist im Ausgangspunkt zu beachten, dass mangels unionsrechtlicher Harmonisierung des Glücksspielbereichs den Mitgliedstaaten bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele ein weiter Gestaltungsspielraum („ausreichendes Ermessen“) zusteht. Sie dürfen ihre Glücksspielpolitik ihrer eigenen Wertordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. Die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen sind allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.

123

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris; BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris.

124

Das Internetverbot verfolgt unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele. Es dient - wie alle Beschränkungen im GlüStV a. F. - der Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV a. F.), dem Jugend- und Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV a. F.), der Begrenzung des Glücksspielangebots, der Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV a. F.) und der Kriminalitätsbekämpfung (§ 1 Nr. 4 GlüStV a. F.).

125

Dem Internetverbot fehlt auch nicht die Eignung, zur Erreichung dieser Ziele beizutragen. Eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspiel über das Internet verboten wird, ist grundsätzlich geeignet, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen von übermäßigen Spielausgaben und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Angebot solcher Spiele über herkömmliche Kanäle zulässig bleibt.

126

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris.

127

Denn die über das Internet angebotenen Glücksspiele weisen schon wegen des Fehlens eines unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter und einer sozialen Kontrolle sowie wegen der Anonymität und Isolation der Spieler ein besonderes Gefährdungspotenzial für Jugendliche und spielsuchtgefährdete oder spielsüchtige Verbraucher auf, das mit erhöhten Betrugsrisiken einhergeht.

128

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

129

Neben dem fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen der für das Internet typische besonders leichte und ständige Zugang zu den dort angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und deshalb die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen vergrößern können.

130

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

131

Dass bislang aus Sicht der Klägerin keine empirischen und unbestreitbaren Nachweise dafür erbracht worden sind, dass die zu schützenden Gemeinwohlinteressen durch das Veranstalten von Glücksspiel im Internet konkret gefährdet werden bzw. dass mit dieser Vertriebsform ein besonderes Suchtrisiko verbunden ist, lässt die Geeignetheit einer Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspiel im Internet verboten wird, nicht von vornherein entfallen. Der Mitgliedstaat muss, auch wenn eine Ungewissheit hinsichtlich des Vorliegens oder der Bedeutung der Gefahren wie etwa für die menschliche Gesundheit bleibt, Schutzmaßnahmen treffen können, ohne abwarten zu müssen, bis der Beweis für das tatsächliche Bestehen dieser Gefahren vollständig erbracht ist. Dem Fehlen statistisch breit angelegter Forschungsergebnisse kann durch eine wissenschaftliche Begleitung und Evaluation der gesetzlichen oder staatsvertraglichen Regelungen - wie hier in § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a. F. und § 11 GlüStV a. F. vorgesehen - Rechnung getragen werden.

132

Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Juli 2011 - 8 C 11.10 -, juris, vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 -, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, juris.

133

Auch der EuGH hat nicht verlangt, dass ein empirischer Nachweis für die Gefährlichkeit des Internetvertriebs erbracht werden muss, sondern hervorgehoben, dass ein Mitgliedstaat, der eine beschränkende Maßnahme im Glücksspielsektor rechtfertigen möchte, nicht eine vor Erlass der genannten Maßnahme durchgeführte Untersuchung vorzulegen hat, die ihre Verhältnismäßigkeit belegt.

134

Vgl. EuGH, Urteile vom 30. Juni 2011 - Rs. C-212/08 (Zeturf) -, juris, und vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 (Markus Stoß u.a.) -, NVwZ 2010, 1409, 1412; so auch BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

135

Das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. genügt auch den Anforderungen des Kohärenzgebots. Eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs kann nur dann gerechtfertigt werden, wenn die restriktive Maßnahme zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beiträgt.

136

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 (Markus Stoß u.a.) -, NVwZ 2010, 1409, 1412, und vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris.

137

Dieses Gebot erfordert allerdings nicht, dass das gesamte Glücksspielrecht in jeder Hinsicht in sich konsistent und systematisch ist. Erforderlich ist lediglich, dass die betreffende restriktive Regelung dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen.

138

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris.

139

Gegenstand der Prüfung nach den Maßstäben des Kohärenzgebotes ist daher nicht das gesamte Glücksspielrecht, sondern die konkrete streitbefangene Beschränkung.

140

Vgl. BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, juris.

141

Die Beschränkung liegt hier im Verbot eines bestimmten Vertriebskanals, nämlich des Internets. Inwieweit die Wetttätigkeiten über andere Vertriebswege, insbesondere den terrestrischen, konsistent und systematisch begrenzt werden, ist für die Frage der Beachtung des Kohärenzgebotes durch das Internetverbot unbeachtlich.

142

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris.

143

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Entscheidung des EuGH in der Sache „Zeturf“ (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - Rs. C-212/08 -). Der Gerichtshof hat dort im Zusammenhang mit einem generellen Monopol für Pferdewetten in Frankreich zwar ausgeführt, dass eine Beschränkung der Tätigkeit der Wettannahme grundsätzlich unabhängig davon geprüft werden sollte, auf welchem Wege die Wetten abgeschlossen werden. Hat der nationale Gesetzgeber eine Unterscheidung zwischen online angebotenen Wetten und solchen, die über traditionelle Vertriebskanäle angeboten werden, nicht für erforderlich gehalten, und eine allgemeine Ausschließlichkeitsregelung für Pferdewetten vorgesehen, so kommt es für die unionsrechtliche Zulässigkeit auf den gesamten Markt für Pferdewetten an (Rn. 77). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Der nationale Gesetzgeber hat vielmehr zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen unterschieden, indem er (nur) einen - nämlich den Vertriebskanal Internet - generell verboten hat. Dem lag die Annahme zugrunde, dass Glücksspiele im Internet ein erheblich höheres Gefährdungspotential als traditionelle Vertriebskanäle haben und mit ihnen nicht austauschbar sind.

144

Vgl. Erläuterungen zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, in: Bayerischer Landtag Drs. 16/11995, S. 22.

145

Insoweit hat auch der EuGH in dem genannten Urteil nochmals betont, dass der Absatz von Glücksspiel über das Internet gegenüber den klassischen Vertriebswegen andere und größere Gefahren in sich bergen kann (Rn. 78 ff.), und daran festgehalten, dass es dem einzelnen Mitgliedstaat obliege zu beurteilen, ob spezifische Gefahren des Glücksspielvertriebs im Internet besondere Beschränkungen dieses Vertriebswegs erfordern (Rn. 82 f.).

146

So auch BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris; OVG Saarland, Urteil vom 26. November 2013 - 3 A 106/12 -, juris.

147

Hiervon ausgehend ist das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. kohärent. Das Verbot des Veranstaltens von Glücksspielen im Internet galt für alle unter den Glücksspielstaatsvertrag fallenden Glücksspiele und damit auch für die damals dem Staatsmonopol unterliegenden Glücksspiele. Die Regelung war demnach konsequent und in sich widerspruchsfrei an der Spielsucht- und Betrugsbekämpfung durch Internetglücksspiel ausgerichtet. Für die praktische Handhabung galt nichts anderes.

148

Die Erreichbarkeit der verfolgten Ziele wurde auch nicht durch die Regelungen und deren praktische Anwendung im Bereich der Pferdewetten konterkariert. Auch Pferdewetten durften nicht über das Internet vertrieben werden.

149

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

150

Die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz des Bundes erforderlichen Erlaubnisse durften Buchmachern nur für die Örtlichkeit erteilt werden, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden. Eine solche örtlichkeitsbezogene Erlaubnis erstreckte sich nicht auf die Entgegennahme und Vermittlung von Pferderennwetten im oder über das Internet.

151

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. April 2012 ‑ 13 E 64/12 -, juris.

152

Ein etwaiges Vollzugsdefizit im Bereich der Pferdewetten konterkarierte nicht die Eignung des Internetverbots im gesamten sonstigen Glücksspielbereich in der Vergangenheit, die mit ihm verfolgten Ziele zu erreichen. Gemessen am sonstigen Glücksspielbereich ist der Bereich der Pferdewetten so geringfügig gewesen, dass nennenswerte nachteilige Rückwirkungen auf den von Glücksspielstaatsvertrag geregelten Glücksspielmarkt praktisch auszuschließen gewesen sind.

153

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris, BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris; Deiseroth, Anmerkung zu BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, jurisPR-BVerwG 17/2011 Anm. 6.

154

Eine Inkohärenz ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus der - zeitweise - in Schleswig-Holstein erfolgten Liberalisierung des Glücksspielwesens. Zum 1. Januar 2012 trat dort das neue Glücksspielgesetz in Kraft. Danach ist ein Verbot des Veranstaltens öffentlicher Glücksspiele im Internet - so wie bisher - nicht mehr vorgesehen gewesen. Auch Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen oder im Internet ist danach grundsätzlich zulässig gewesen. Inzwischen ist am 9. Februar 2013 auch in Schleswig-Holstein der neue Glücksspielstaatsvertrag in Kraft getreten, der in 14 Bundesländern bereits seit dem 1. Juli 2012 und in Nordrhein-Westfalen seit dem 1. Dezember 2012 gilt.

155

Vgl. Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein Nr. 3 vom 7. Februar 2013, S. 51 ff.

156

Gleichzeitig wurde das Glücksspielgesetz vom 1. Januar 2012 aufgehoben.

157

Die zwischenzeitliche Liberalisierung des Glücksspiels - auch im Internet - galt daher im hier maßgeblichen Zeitraum (bis zum 10. Januar 2012) nur zehn Tage. Mangels einer tatsächlichen Umsetzung dieser Liberalisierung, etwa durch Erteilung von Erlaubnissen in diesem Zeitraum, lassen sich erhebliche Auswirkungen der schleswig-holsteinischen Regelungen auf die Verfolgung der Ziele des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. im Hinblick auf die in allen übrigen Bundesländern geltenden Beschränkungen schon nicht feststellen.

158

Im Übrigen hält der Senat auch in Ansehung des Berufungsvorbringens der Klägerin an seiner bereits im Beschluss vom 20. April 2012 - 13 E 64/12 - vertretenen Rechtsauffassung fest, dass die Rechtslage nach dem Glücksspielgesetz Schleswig-Holstein (GlSpielG SH) nicht zur Folge hatte, dass die Vorschrift des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht (mehr) beitragen konnte und ihre Eignung zur Zielerreichung damit aufgehoben wurde. Von der Neuregelung in Schleswig-Holstein wurde nur ein relativ kleiner Anteil an der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland erfasst, da sie auf Spieler aus Schleswig-Holstein begrenzt war. Denn gemäß § 3 Abs. 9 Sätze 3 und 4 GlSpielG SH ist bei Online-Glücksspielen Ort des Vertriebs der Ort, wo der Spieler seinen Wohnsitz oder seinen gewöhnlichen Aufenthaltsort hat. Damit besteht kein Anlass zu der Annahme, dass der durch das Internetverbot in der Mehrzahl der Bundesländer praktizierte Schutz vor den beschriebenen Internetgefahren seinen Sinn verloren hatte.

159

Ferner kann das Unionsrecht nicht dazu führen, dass die in allen (übrigen) Bundesländern geltenden und im Übrigen unionsrechtskonformen Beschränkungen hinfällig werden und sämtliche Glücksspieltätigkeiten erlaubt sind, nur weil in einem (kleinen) Bundesland zeitweise ein liberalerer Regulierungsansatz verfolgt wird.

160

Vgl. BGH, Beschluss vom 24. Januar 2013 - I ZR 171/10 -, juris; Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 9. Juli 2013 in der Rechtssache C-156/13, S. 9; s. dazu auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10. Dezember 2012 - 6 S 3335/11 -, juris.

161

Die unterschiedliche Ausgestaltung des Glücksspielrechts ist Ausfluss der bundesstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland, auf die die Union grundsätzlich Rücksicht zu nehmen hat, vgl. Art. 4 Abs. 2 EUV. Die interne Kompetenzordnung wird hier auch nicht als Rechtfertigung für die Verletzung unionsrechtlicher Verpflichtungen herangezogen. Vielmehr gebietet es die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit schon nicht, dass alle Bundesländer gleichförmige glücksspielrechtliche Regelungen erlassen.

162

Vgl. BGH, Beschlüsse vom 24. Januar 2013 - I ZR 171/10 -, juris, und vom 30. Oktober 2013 - I ZR 203/12 -, juris; Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 9. Juli 2013 in der Rechtssache C-156/13, Rn. 15 ff.

163

Von einer Vorlage an den EuGH im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV sieht der Senat ab. Eine Verpflichtung zur Vorlage nach Art. 267 Abs. 3 AEUV besteht nicht. Der Senat sieht auch keinen weiteren Klärungsbedarf.

164

Für die Gültigkeit von § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. ist es weiterhin unerheblich, dass nunmehr nach dem GlüStV n. F., der in Nordrhein-Westfalen ab dem 1. Dezember 2012 gilt, das Veranstalten von Sportwetten im Internet abweichend vom generellen Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. erlaubt werden kann (vgl. § 4 Abs. 5 GlüStV n. F.). Hieraus folgt nicht, dass die alte Regelung unverhältnismäßig gewesen ist. Wenn die Länder nach einer Evaluierung (vgl. § 27 GlüStV a. F.) zu dem Ergebnis kommen, dass zur Schaffung einer den Spielerschutz gewährleistenden Alternative,

165

vgl. Landtag NRW, Gesetzentwurf der Landesregierung Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndStV), LT Drs. 16/17, S. 40; Erläuterung zu § 4 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011, in: Bayerischer Landtag Drs. 16/11995, S. 22,

166

unter bestimmten - engen - Voraussetzungen das Veranstalten von Sportwetten im Internet nicht den mit dem GlüStV a. F. verfolgten Zielen zuwiderläuft, so bewegt sich dies innerhalb ihres Beurteilungsspielraums.

167

Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - Rs. C-212/08 (Zeturf) -, juris.

168

Die Regelung in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. ist auch erforderlich im unionsrechtlichen Sinne. Angesichts der mit dem Glücksspiel über das Internet einhergehenden Sucht- und Kriminalitätsgefahren und der konsequenten Ausrichtung des vom Land Nordrhein-Westfalen zu verantwortenden Glücksspielrechts an der Bekämpfung dieser Risiken ist es nicht zu beanstanden, wenn das Land im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz und des ihm einzuräumenden Bewertungsspielraums die Glücksspielmöglichkeit über das Internet und die Werbung hierfür generell verbietet. Eine gleich geeignete, die Glücksspieldienstleister aber weniger belastende Reglung ist nicht ersichtlich.

169

Die Regelung verletzt schließlich nicht das Diskriminierungsverbot aus Art. 57 Abs. 3 AEUV. Denn das Verbot, Glücksspiel im Internet zu veranstalten, gilt unterschiedslos sowohl für in Deutschland als auch für in anderen Mitgliedsstaaten ansässige Wirtschaftsteilnehmer.

170

Vgl. BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 ‑, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 14.09. -, juris; Bay. VGH, Beschlüsse vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184, 10 CS 09.1185 -, juris.

171

bb) Das Veranstaltungsverbot für Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV a. F.) ist auch mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Veranstalter von Glücksspiel im Internet ist durch überragend wichtige Gemeinwohlziele, nämlich den Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren der Glücksspielsucht und vor der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität verfassungsrechtlich gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig.

172

Ausführlich hierzu BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338, m. w. N; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 30/10 -, juris.

173

Das Verbot der Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV a. F.) ist insbesondere zur Zweckerreichung geeignet. Durch die Beschneidung der Möglichkeiten des Internet-Glücksspiels werden die Umstände der Teilnahme für den Einzelnen erschwert und wird ihm der Vorgang des Spielens bewusster gemacht. Hierdurch kann einem Abgleiten in problematisches Spielverhalten entgegenwirkt werden. Darüber hinaus bestehen nach wie vor erhebliche Bedenken, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen per Internet der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt.

174

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -; BVerfGE 115, 276, 315.

175

Auch zur Vermeidung derartiger Präventionslücken ist das Internetverbot das geeignete Mittel.

176

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 ‑ 1 BvR 928/08 -, juris; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris; Bay.VGH, Beschlüsse vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184, 10 CS 09.1185 -, juris.

177

Die Eignung des Verbots nach § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass das Internet seinem Wesen nach grenzüberschreitend ist und die gesetzlichen Vorgaben angesichts der tatsächlichen Schwierigkeiten bei der ordnungsbehördlichen Kontrolle des Internets unter Umständen nicht in jedem Einzelfall umgesetzt werden können. Daraus kann die Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Bestimmungen schon deshalb nicht hergeleitet werden, weil sie jedenfalls einen maßgeblichen Beitrag zur Bekämpfung der Glücksspielsucht leisten können. Dies reicht für die Eignung aus. Zum einen ist davon auszugehen, dass sich seriöse Anbieter rechtstreu verhalten und dem Verbot Folge leisten werden. Zum anderen sind auch etwa erforderlich werdende Vollstreckungsmaßnahmen nicht von vornherein als aussichtslos einzuordnen. Den Ordnungsbehörden stehen neben den allgemeinen verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Möglichkeiten nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 GlüStV a. F. durchaus wirkungsvolle Mittel zur Verfügung, um das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. durchzusetzen (z.B. die Inanspruchnahme der an der Zahlungsabwicklung beteiligten Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV a. F.).

178

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 (Markus Stoß) -, juris; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 -, juris.

179

Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist schließlich angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist. Das in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. verankerte Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot für Glücksspiele im Internet ist angesichts des erheblichen Gefährdungspotenzials von Glücksspielen über das hier fragliche Medium nicht unangemessen. Wie bereits ausgeführt, können die Besonderheiten des Glücksspiels im Internet, namentlich dessen Bequemlichkeit und Abstraktheit, problematisches Spielverhalten in entscheidender Weise begünstigen. Deshalb dient der Ausschluss einer solchen Möglichkeit unmittelbar der Spielsuchtprävention und somit einem Gemeinwohlbelang von überragendem Rang, der auch einen derart schwerwiegenden Eingriff wie den vorliegenden zu rechtfertigen vermag.

180

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 ‑ 1 BvR 928/08 -, juris, m. w. N.

181

c) Durch die Untersagungsverfügung wird von der Klägerin weder rechtlich oder tatsächlich Unmögliches (vgl. § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW) noch Unzumutbares verlangt. Der Klägerin wird die Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele im Internet untersagt. Die hierzu aufgegebenen Maßnahmen sind tatsächlich umsetzbar. Ein 100%-ig sicherer Ausschluss von Spielern aus Nordrhein-Westfalen ist von ihr nicht verlangt worden. Der Beklagte hat schon in seiner Verfügung deutlich gemacht, dass er die Klägerin schon dann nicht mehr als Veranstalterin von Internetglücksspiel in Nordrhein-Westfalen ansieht, wenn sie die in den Ziffern 1 bis 3 aufgeführten Maßnahmen (fristgerecht) umsetzt. Neben der gänzlichen Entfernung des Angebots aus dem Netz kommt hierfür - worauf der Beklagte in seiner Verfügung auch hingewiesen hat - das Verfahren der Geolokalisation ihrer Internetseite,

182

vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juli 2010 - 13 B 646/10 -, juris, und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, juris,

183

184

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris, und Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S 2223/07 -, juris.

185

186

Vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 2. Juli 2010 ‑ 13 B 646/10 - und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 - , juris, unter Hinweis auf TÜV Rheinland, Gutachten zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts vom 12. August 2008 und Stellungnahme vom 22. April 2009, Hoeren, "Gutachten IP-Geolokalisation" vom 1. Oktober 2008 sowie "Geolokalisation und Glücksspielrecht" vom 24. April 2008 sowie zur Anwendung der Geolokalisationstechnologie: Bay. VGH, Beschlüsse vom 24. Januar 2012 - 10 CS 11.1290 -; vom 19. Mai 2010, vom 12. März 2010 - 10 CS 09. 1734 -, juris und vom 22. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 ‑, juris.

187

Aus dem Gutachten von Prof. Dr. U. I. „Geolokalisation und Glücksspielrecht“ vom 24. April 2008 ergibt sich, dass es verschiedene technische Methoden gibt, Internetnutzer in einem bestimmten Bundesland zu orten. Zu diesem Zweck werden die sog. IP-Adressen (Internet-Protokoll-Adressen) ausgewertet, die Datenübertragungswege („routing“ / „tracing“) festgestellt und die Datenübertragungsgeschwindigkeiten („pings“) gemessen. Auf Geolokalisation spezialisierte Softwareunternehmen können mit Hilfe von Zusatzinformationen (Adressdatenbanken, Enttarnungsprogrammen etc.) in enorm hoher Geschwindigkeit in vielen Fällen den Standort eines Internetnutzers einem bestimmten Land zuordnen. Die von diesen Softwareunternehmen entwickelten Programme erlauben es, Internetnutzer in bestimmten Ländern mit einem auf sie zugeschnittenen Angebot zu versorgen oder sie von bestimmter Werbung auszuschließen. Diese „geo targeting“-Technologie wird etwa von Google verwendet, um den Kunden in den verschiedenen europäischen Ländern jeweils auf ihr Herkunftsland zugeschnittene Werbeangebote zu unterbreiten. Daher ist mit Hilfe dieser Technologie grundsätzlich auch eine räumliche Beschränkung von Online-Wettangeboten und Online-Werbung möglich. Ob ein Nutzer vom Bundesgebiet ins Internet geht oder nicht, kann danach mit 99%iger Trefferwahrscheinlichkeit bestimmt werden.

188

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris; Bay.VGH, Beschlüsse vom 23. Februar 2012 - 10 CS 10.1682 -, juris, und vom 20. November 2008 ‑ 10 CS 08.2399 -, juris.

189

Auf die konkrete Treffsicherheit kommt es hier ohnehin nicht an. Der Beklagte hat nur das verlangt, was durch eine Lokalisierung „nach dem Stand der Technik“ sichergestellt wird.

190

Darüber hinaus wäre ein räumlich beschränktes Veranstaltungsverbot für die Klägerin auch dann nicht unzumutbar gewesen, wenn sie dieser Anordnung in dem hier maßgeblichen Zeitraum bis zum 10. Januar 2012 nur durch eine vollständige - bundesweite - Sperrung bzw. Lokalisation aller Nutzer, die aus Deutschland auf das Online-Angebot zugreifen, hätte nachkommen können. Denn die Klägerin war - unabhängig von der Reichweite der nordrhein-westfälischen Untersagungsverfügung - ohnehin kraft Gesetzes gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. verpflichtet, das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet in ganz Deutschland zu unterlassen. Für Schleswig-Holstein galt keine Ausnahme, weil der Klägerin in dieser Zeit keine Erlaubnis zum Veranstalten von Onlineglücksspielen erteilt worden ist. Auf die Frage der technischen Realisierbarkeit einer territorial auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Internet-Vertriebs-Abschaltung kommt es damit - jedenfalls unter der Geltung des GlüStV a. F. - nicht an.

191

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 24. Januar 2012 - 10 CS 11.1290 ‑, juris.

192

Die geltend gemachten datenschutzrechtlichen Bedenken hinsichtlich der Methode der Geolokalisation teilt der Senat nicht. Soweit bei der Anwendung der Geolokalisationstechnologie Daten der Internetnutzer verwendet werden, werden datenschutzrechtliche Vorschriften (wie etwa solche des TMG oder BDSG) nicht verletzt. Bei der Geolokalisation werden personenbezogene Daten nicht unzulässig erhoben oder verwendet; sie werden insbesondere weder gespeichert, verändert noch übermittelt (vgl. §§ 12 TMG, 28 Abs. 1 BDSG), sondern allein für die jeweils aktuelle Internetkommunikation benötigt (vgl. §§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 TMG). Für die Anwendung der Geolokalisationstechnologie ist die Verwendung der IP-Adressen der jeweiligen Nutzer notwendig. Diese sind Voraussetzung für jede erfolgreiche Kommunikation im Internet. Die Verbindungsaufnahme erfolgt mit der IP-Adresse des Nutzers (diese entspricht der "Telefonnummer des Anrufers"). Die Abfrage der Geolokalisation geschieht durch "Verwerfen" der IP-Adresse (wie etwa bei der Nichtannahme eines Telefonanrufs mit einer bestimmten Telefonnummer). Eine Speicherung oder ein sonstiger Vorgang von datenschutzrechtlicher Bedeutung wird durch die Geolokalisation damit von vornherein nicht ausgelöst. Der mit der "Verwerfung" der IP-Adresse verbundene Ausschluss der Nutzung durch den Aufrufenden war zur Wahrung des berechtigten Interesses des Internetglücksspielanbieters erforderlich (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 2 BDSG). Denn die Annahme einer Verbindung eines Aufrufs aus Nordrhein-Westfalen durch den Veranstalter von Online-Glücksspiel verstieß gegen das in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. vorgegebene Veranstaltungsverbot.

193

II. Die angefochtene Untersagungsverfügung des Beklagten vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 ist ebenfalls rechtmäßig, soweit sie Wirkung ex nunc beansprucht.

194

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt beurteilt sich - soweit es um seine Regelungswirkung für die Gegenwart und Zukunft geht - nach der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Rechtslage. Rechtsgrundlage ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 GlüStV in der Fassung des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - GlüStV n. F.) in der in Nordrhein-Westfalen seit dem 1. Dezember 2012 geltenden Fassung i. V. m. §§ 1 ff. des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag - AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012.

195

1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 3 GlüStV n. F. liegen vor. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV n. F. kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes - das ist hier gemäß §§ 19 Abs. 3, 20 Abs. 2 GlüStV AG NRW n. F. die Bezirksregierung E. - die erforderlichen Anordnungen erlassen, um darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Sie kann insbesondere gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV n. F. die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Bei den von der Klägerin im Internet angebotenen Sportwetten und sonstigen Onlinespielen handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV n. F., da bei ihnen für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Das Veranstalten der Glücksspiele ist zudem unerlaubt, weil das Veranstalten sonstigen Glücksspiels im Internet nach wie vor verboten ist und die Klägerin (derzeit) nicht über die nach § 4 Abs. 1 GlüStV n. F. erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung von Glücksspielen in Nordrhein-Westfalen verfügt.

196

Die ihr am 19. Dezember 2012 durch das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein erteilte Genehmigung berechtigt die Klägerin nicht, in Nordrhein-Westfalen Glücksspiele zu veranstalten.

197

198

Vgl. EuGH, Urteile vom 12. September 2013 - Rs. C-660/11 und 8/12 (Biasci) -, juris, vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/11 - und - C-209/11 -, (Stanleybet u.a.), juris, vom 24. März 1994 - Rs. C-275/92 (Schindler) -, Slg. 1994, I-1039, Rn. 61, vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 (Placanica) -, Slg. 2007, I-1891, Rn. 48, vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01(Gam-belli) -, Slg. 2003, I-13031, Rn. 63, vom 8. September 2009 - Rs. C-42/07 (Liga Portuguesa) -, Rn. 57 ff., vom 3. Juni 2010 - Rs. C-203/08 (Betfair) -, Rn. 30 ff., vom 8. Juli 2010 - Rs. C-447 u. 448/08 (Sjöberg) -, Rn. 42 f., und vom 8. September 2010 ‑ Rs. C-316/07 u.a. (Markus Stoß u.a.) -, Rn. 76 ff.; BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris, und vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 8. November 2013 ‑ 3 M 244/13 -, juris.

199

200

201

Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 ‑ 8 C 17.12 -, juris, und - 8 C 39.12 -, juris.

202

aa) Das sonstige Glücksspiel, das die Klägerin neben den Sportwetten im Internet anbietet, ist weiterhin offensichtlich nicht erlaubnisfähig, weil es gegen das - generelle - Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. verstößt (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 2 b) AG GlüStV NRW n. F.). Die Erlaubnismöglichkeit nach § 4 Abs. 5 GlüStV n. F. besteht hierfür nicht. Die Beschränkung in § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. ist - wie die wortgleiche Vorgängerregelung in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. - ihrerseits unionsrechts- und verfassungskonform.

203

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 4.10 ‑, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 93/10 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris.

204

Dass nunmehr nach § 4 Abs. 5 GlüStV n. F. der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlaubt werden können, führt nicht zur Inkohärenz des § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. Die Liberalisierung betrifft mit Lotterien und Sportwetten Glücksspiele, die als weniger gefährlich gelten als etwa Automaten- und Casinospiele,

205

vgl. dazu auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris; Windoffer, GewArch 2012, 388 (390),

206

dient der „besseren Erreichung der Ziele des § 1“ (GlüStV n. F.) und knüpft die Erlaubniserteilung an strenge Voraussetzungen.

207

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 ‑ 1 BvR 928/08 -, juris (zur Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV a. F.)

208

Eine Inkohärenz ergibt sich auch nicht daraus, dass in Schleswig-Holstein in der Zeit vom 1. Januar 2012 bis zum 8. Februar 2013 abweichende Regelungen galten. Dieser Umstand betrifft allein die Vergangenheit und ließ - wie ausgeführt - schon dort die Geeignetheit des Internetverbots nicht entfallen. Dass die nach dem schleswig-holsteinischen Glücksspielgesetz vom 20. Oktober 2011 erteilten Genehmigungen für die Veranstaltung und den Vertrieb von Online-Casinospielen und Sportwettenlizenzen trotz Aufhebung des Glücksspielgesetzes im Übrigen für sechs Jahre weitergelten (vgl. Art. 4 des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Gesetze in Verbindung mit §§ 4 Abs. 3, 19, 22 GlSpielG SH), führt gegenwärtig ebenfalls nicht dazu, dass das Internetverbot zur Erreichung der mit ihm verfolgten Ziele nicht beitragen kann. Abgesehen davon, dass sie auf Schleswig-Holstein begrenzt sind, wären sie als vorübergehende „Fehlentwicklung“ unionsrechtlich hinnehmbar.

209

bb) Auch hinsichtlich des Angebots von Sportwetten kann der Klägerin das Fehlen der Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. entgegengehalten werden. Dies folgt allerdings nicht mehr allein aus dem Umstand, dass gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet (ohnehin) verboten wäre. Vom Internetverbot kann nunmehr nach § 4 Abs. 5 GlüStV n. F. dispensiert werden. Für die Inhaber einer Konzession für Sportwetten wird das Internetverbot nach Maßgabe des § 10a Abs. 4 Satz 1 und 2 GlüStV n. F. entsprechend gelockert.

210

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12. -, juris, m. w. N.

211

Über eine Sportwettenkonzession verfügt die Klägerin aber nicht, was ihr auch entgegengehalten werden kann. Die Erlangung der erforderlichen Erlaubnis ist nicht rechtlich oder faktisch unmöglich. Die Veranstalter und Vermittler von Sportwetten können nunmehr nach §§ 4 ff. GlüStV n. F. eine Erlaubnis erhalten. Gemäß § 10a GlüStV n. F. dürfen Sportwetten für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags nur mit einer Konzession (§§ 4a bis 4e) veranstaltet werden. Die Klägerin nimmt auch am laufenden Konzessionsverfahren in Hessen teil.

212

213

214

215

Vgl. Stellungnahmen der EU-Kommission vom 18. Juli 2011 – C(2011) 5319 – und vom 20. März 2012 – 2011/0188/D – zur Notifizierung des Glücksspieländerungsstaatsvertrags.

216

217

Vgl. Bayerischer Landtag, Drs. 16/11995, S. 24; Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 4b GlüStV Rn. 6.

218

219

Vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 4b GlüStV Rn. 8.

220

221

Aus verfassungs- und unionsrechtlicher Sicht genügt es, dass eine grundrechts- und grundfreiheitskonforme Anwendung der Vorschriften mit der Folge einer Erlaubniserteilung an private Anbieter und der Vermittler - wie hier - möglich ist und dass diesen gegen etwa rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidungen effektiver gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung steht.

222

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

223

224

Vgl. VG Wiesbaden, Urteil vom 19. Dezember 2013 ‑ 5 K 1244/12. WI -, juris, und Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 5 L 970/13.Wi -, juris.

225

226

Vgl. EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/112 u.a. Stanleybet -, juris; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

227

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230

231

Für den Beklagten ist ein Erlaubnisanspruch der Klägerin für ihr Sportwettenangebot im Internet nicht offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar. Es hätte zumindest einer weiteren Prüfung bedurft, ob die Klägerin die persönlichen und sachlichen Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4a Abs. 4 GlüStV n. F. erfüllt, da sie im Internet auch unzulässige Live-Wetten (§ 21 Abs. 4 GlüStV n. F.) und Casinospiele (§ 4 Abs. 4 GlüStV n. F.) anbietet. Eine nähere Prüfung der Erlaubnisfähigkeit kann die Bezirksregierung E. auch nicht vornehmen, weil nicht das beklagte Land, sondern gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV n. F. das Land Hessen für die Erteilung der Konzessionen und damit auch für die Prüfung der Erteilungsvoraussetzungen zuständig ist. Dass die Klägerin nach ihren Angaben die zweite Stufe des Konzessionsverfahrens erreicht hat und zudem am 19. Dezember 2012 eine Genehmigung für die Veranstaltung von Onlinecasinospielen durch das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein erhalten hat, belegt nicht die offensichtliche Erlaubnisfähigkeit ihres derzeitigen Internetangebots in Nordrhein-Westfalen. Aber auch wenn von der materiellen Erlaubnisfähigkeit auszugehen wäre, könnte ihr das Fehlen der Erlaubnis entgegengehalten werden. Es ist völlig ungewiss, ob die Klägerin eine Konzession erhält, da die Höchstzahl der Konzessionen für Sportwetten gemäß § 10a Abs. 3 GlüStV n. F. auf 20 begrenzt ist.

232

b) Selbst wenn man keine Ermessensreduzierung auf Null annimmt, ist die Untersagungsverfügung derzeit rechtmäßig.

233

Die Begründung der Untersagung im Bescheid vom 3. Juni 2008 ist allerdings ermessensfehlerhaft. Sie trägt die Verfügung nicht (mehr), weil es das von der Bezirksregierung E. angeführte (generelle) Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. so nicht mehr gibt. Diese Begründung hat die Bezirksregierung E. aber im Hinblick auf die neue Rechtslage in formell ordnungsgemäßer Weise durch Gesichtspunkte ergänzt, die das Wesen des Verwaltungsakts nicht verändern und materiell nicht zu beanstanden sind. Ob ein Nachschieben von Ermessenserwägungen zulässig ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht und dem Verwaltungsverfahrensrecht. § 114 Satz 2 VwGO regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen veränderte Ermessungserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind.

234

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris.

235

236

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris, und vom 13. Dezember 2011 - 1 C 14.10 -, juris.

237

238

239

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris, mit Hinweisen auf die ständige Rechtsprechung; Posser/Wolf, VwGO, Kommentar, 2. Auflage 2014, § 114 VwGO Rn. 40 ff. ; Wolf, in: Sodan/ Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Auflage 2010, § 114 Rn. 205.

240

Hiervon ausgehend ist eine Wesensänderung zu verneinen. Die Bezirksregierung E. hat die Begründung des Verwaltungsakts, der immer noch auf dasselbe Ziel wie in der Vergangenheit gerichtet ist, lediglich durch materiell-rechtliche Gründe ergänzt, die bereits bei seinem Erlass am 3. Juni 2008 angelegt waren. Die Untersagung dient nach wie vor im Hinblick auf den Verstoß gegen strafrechtliche Vorschriften der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts in § 4 Abs. 1 GlüStV n. F. - damit der Gefahrenabwehr - und nicht etwa des unionsrechtswidrigen Sportwettenmonopols. Schon bei Erlass hatte die Bezirksregierung E. mit dem Hinweis auf § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. auf die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit abgestellt. Diese Begründung hat sie dadurch ergänzt, dass auch jetzt keine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit gegeben ist. Die Rechtsverteidigung der Klägerin wird hierdurch nicht beeinträchtigt, da die Ergänzung (nur) die glücksspielrechtliche Untersagung mit Wirkung ex nunc betrifft.

241

cc) Die vom Beklagten angeführte formelle Illegalität der Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel im Internet durch die Klägerin und deren fehlende offensichtliche Erlaubnisfähigkeit rechtfertigen die durch ihn verfügte Untersagung. Die Bezirksregierung E. überschreitet damit nicht die Rechtsgrenzen des Ermessens (§ 40 VwVfG NRW).

242

243

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

244

245

246

Der Beklagte überschreitet zudem mit seinem Festhalten an der „alten“ Untersagungsverfügung nicht mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG sein Untersagungsermessen. Der Gleichbehandlungsgrundsatz gebietet es, dass die zuständige Behörde bei Erlass von glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen in gleichgelagerten Fällen ebenfalls einschreitet; sie darf jedenfalls nicht unterschiedlich, systemwidrig oder planlos vorgehen. Soweit sie anlassbezogen einschreitet und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränkt, muss sie hierfür sachliche Gründe angeben.

247

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 1992 ‑ 7 B 106.91-, juris; Bay.VGH, Urteil vom 26. Juni 2012 - 10 BV 09.2259 -, juris.

248

Ansonsten würde sie willkürlich in die Berufs- und Wettbewerbsfreiheit der betroffenen Internetunternehmen eingreifen.

249

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 - , juris.

250

251

252

c) Letztlich wird mit der Untersagungsverfügung des Beklagten - soweit es um die Regelungswirkung für die Gegenwart und Zukunft geht - von der Klägerin nicht etwas rechtlich oder tatsächlich Unmögliches gefordert. Die Klägerin hat zwar seit dem 19. Dezember 2012 eine Genehmigung des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein für die Veranstaltung von Onlinecasinospielen, so dass ihr eine bundesweite Sperrung aller Nutzer, die aus Deutschland auf ihr Onlineangebot zugreifen, nicht zumutbar sein dürfte. Sie kann aber die Geolokalisation ‑ wie bereits ausgeführt - auf Nordrhein-Westfalen beschränken, selbst wenn dann die Treffsicherheit nicht mehr so hoch sein sollte. Zudem werden die von der Klägerin geltend gemachten Ungenauigkeiten insbesondere in den Grenzbereichen der einzelnen Bundesländer bestehen. Nutzer aus Schleswig-Holstein wären hiervon nicht betroffen, so dass eine Sperrung dieser an sich berechtigten Spieler aufgrund technischer Ungenauigkeiten in Grenzgebieten zu Nordrhein-Westfalen ausgeschlossen werden kann.

253

Die Rechtmäßigkeit der Fristsetzung in Ziffer 4 und der Gebührenfestsetzung in Ziffer 6 der Verfügung vom 3. Juni 2008 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 22. Mai 2009 unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 5 der Verfügung ist nicht mehr streitgegenständlich, nachdem der Beklagte diese mit Bescheid vom 13. August 2008 aufgehoben hat.

254

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

255

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO Abs. 1 und Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

256

Die Revision ist zuzulassen, soweit die Klage auf Aufhebung der Bescheide mit Wirkung ex nunc gerichtet ist. Insoweit sind die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt.

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 25. Feb. 2014 - 13 A 351/12

Tenor

Im Übrigen wird die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 6. Dezember 2011 zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der Veranstaltung von Glücksspielen im Internet.

Einen Antrag der Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage hat das Verwaltungsgericht mit rechtskräftigem Beschluss vom 29. August 2011 (27 L 2267/10) abgelehnt.

Die Klägerin hat beantragt,

die Untersagungsanordnung der Bezirksregierung E. vom 23. November 2010 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

In der Berufungsverhandlung haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für die Vergangenheit für in der Hauptsache erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt nunmehr,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 6. Dezember 2011 zu ändern und den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 23. November 2010 mit Wirkung ex nunc aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Die Anfechtungsklage ist zulässig (A.), jedoch nicht begründet (B.)

A. Die Anfechtungsklage ist zulässig.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 43.95 -, NVwZ 1999, 178 (180); BFH, Urteil vom 25. Oktober 1995 - I R 16/95 -, BFHE 179, 202 (206).

Vgl. ebenso Erlenkämper/Rhein, a.a.O., § 8 LZG NRW Rdnr. 1; ebenso für die Regelung in § 8 VwZG des Bundes: Sadler, a.a.O, § 8 VwZG Rdnr. 1.

vgl. BGH, Urteile vom 2. Dezember 1992 ‑ XII ZB 64/91 -, BGHZ 120, 305, und vom 29. April 1999 - IX ZR 263/97 -, BGHZ 141, 286,

oder die Zustellung einer Klage an einen im Ausland ansässigen Beklagten,

vgl. BGH, Urteile vom 24. Februar 1972 - II ZR 7/71 -, BGHZ 58, 177, und vom 24. September 1986 - VIII ZR 320/85 -, BGHZ 98, 263,

Hieran hält der Senat auch in Ansehung des Berufungsvorbringens fest.

Im Übrigen könnte sich die Klägerin auf einen Völkerrechtsverstoß, der in der Zustellung als Hoheitsakt auf fremdem Territorium begründet sein könnte,

vgl. hierzu Engelhardt/App, a. a. O., § 1 VwZG Rn. 6,

Vgl. BVerfG, Urteil 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 ‑, juris, Rn. 108; BVerfGE 63, 343.

B. Die Anfechtungsklage ist jedoch nicht begründet.

Die angefochtene Untersagungsverfügung des Beklagten vom 23. November 2010 ist rechtmäßig, soweit sie Wirkung ex nunc beansprucht.

Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 ‑ 8 C 17.12 -, juris, und - 8 C 39.12 -, juris.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12. -, juris, m. w. N.

Vgl. Stellungnahmen der EU-Kommission vom 18. Juli 2011 - C (2011) 5319 - und vom 20. März 2012 - 2011/0188/D - zur Notifizierung des Glücksspieländerungsstaatsvertrags.

Vgl. Bayerischer Landtag, Drs. 16/11995, S. 24; Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 4b GlüStV Rn. 6.

Vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 4b GlüStV Rn. 8.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

Vgl. VG Wiesbaden, Urteil vom 19. Dezember 2013 ‑ 5 K 1244/12. WI -, juris, und Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 5 L 970/13.Wi -, juris.

Vgl. EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/112 u.a. Stanleybet -, juris; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

b) Selbst wenn man keine Ermessensreduzierung auf Null annimmt, ist die Untersagungsverfügung derzeit rechtmäßig.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris, und vom 13. Dezember 2011 - 1 C 14.10 -, juris.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 1992 ‑ 7 B 106.91-, juris; Bay.VGH, Urteil vom 26. Juni 2012 - 10 BV 09.2259 -, juris.

Ansonsten würde sie willkürlich in die Berufs- und Wettbewerbsfreiheit der betroffenen Internetunternehmen eingreifen.

100

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris.

101

102

103

104

vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juli 2010 - 13 B 646/10 -, juris, Rn. 31, und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, juris,

105

106

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris, und Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S 2223/07 -, juris.

107

108

109

110

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6S 88/13 -, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, juris, Rn. 47.

111

Auf die konkrete Treffsicherheit kommt es hier ohnehin nicht an. Der Beklagte hat nur das verlangt, was durch eine Lokalisierung „nach dem Stand der Technik“ sichergestellt wird.

112

113

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 24. Januar 2012 - 10 CS 11.1290 -, juris.

114

Die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung und die Gebührenfestsetzung in der Untersagungsverfügung vom 23. November 2010 unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.

115

116

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

117

Die Revision ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Urteil, 10. Sept. 2013 - 6 A 10448/13

Tenor

: Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen.

: Auf die Berufung des Beklagten wird der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Mainz vom 21. März 2013 teilweise abgeändert und die Klage insgesamt abgewiesen.

: Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

: Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

: Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1: Die Klägerin wendet sich gegen die mit Schreiben vom 24. Juni 2010 bestätigte glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012.

2: Mit ihr wurde der Klägerin die Annahme und Vermittlung von Sportwetten aller Anbieter, die nicht über eine Erlaubnis des Landes Rheinland-Pfalz verfügen, in den Geschäftsräumen F--Straße in W… sowie in allen in Rheinland-Pfalz von der Klägerin betriebenen weiteren Geschäftsstellen untersagt (Ziffer 1). Ferner sprach der Beklagte das Verbot aus, die vorgenannten Betriebsräume einem Dritten zum Zweck der Weiterführung der Sportwettvermittlung zu überlassen (Ziffer 2). Des Weiteren wurde der Klägerin die Annahme und Vermittlung von Sportwetten aller Anbieter, die nicht über die Erlaubnis des Landes Rheinland-Pfalz verfügen, sowie die Eröffnung und/oder Übernahme einer Annahmestelle zu diesem Zweck spätestens mit Ablauf des auf den Tag der Zustellung der Verfügung folgenden Tages im gesamten Gebiet des Landes Rheinland-Pfalz untersagt (Ziffer 3). Ihr wurde außerdem aufgegeben, alle speziellen Hilfsmittel für die Annahme und Vermittlung oder das Weiterleiten von Sportwetten bis spätestens innerhalb einer Woche nach Zustellung der Verfügung aus den in Ziffer 1 genannten Geschäftsräumen zu entfernen (Ziffer 4). Darüber hinaus erging die Aufforderung, in den Geschäftsräumen ab Zustellung der Verfügung auf die Einstellung der Annahme und Vermittlung der Sportwetten deutlich und für jedermann sichtbar hinzuweisen (Ziffer 5). Schließlich wurde der Klägerin aufgegeben, jegliche Werbung für bzw. Hinweise auf die Sportwetten bis spätestens mit Ablauf des auf den Tag der Zustellung der Verfügung folgenden Tages einzustellen, Hilfsmittel zur Werbung unverzüglich aus den Geschäftsräumen und die Außenwerbung innerhalb einer Woche nach Zustellung der Verfügung endgültig zu entfernen (Ziffer 6). Zu den Anordnungen ergingen jeweils Zwangsmittelandrohungen (Ziffern 7 bis 9).

3: Der von der Klägerin dagegen eingelegte Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 30. März 2012 mit der Begründung zurückgewiesen, es fehle an der erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Vermittlung privater Sportwetten. Das Erlaubnisverfahren sei in Rheinland-Pfalz seit dem Jahr 2010 eröffnet; die seitens der Antragsteller zu erfüllenden Anforderungen könnten einer „Check-Liste“ des zuständigen Ministeriums entnommen werden. Das Internet-Verbot und das Live-Wetten-Verbot müssten beachtet werden. Allerdings habe weder die Klägerin noch der Wettveranstalter, an den die Wetten vermittelt werden sollen, einen Erlaubnisantrag gestellt.

4: Mit ihrer daraufhin erhobenen Klage hat die Klägerin zunächst beantragt,

5: die Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, schriftlich bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 aufzuheben.

6: Nach Aufgabe der Betriebsstätte in der F-Straße in W… am 10. Mai 2012 hat sie im ersten Rechtszug beantragt,

7: 1. Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - aufzuheben,

8: 2. festzustellen, dass Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zur Entscheidung des Gerichts rechtswidrig gewesen sind

9: 3. die als Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 1. August 2011 dienende Ziffer 6 der Verfügung vom 15 Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 9 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - aufzuheben,

10: 4. festzustellen, dass Ziffern 1, 2, 4 und 5 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezüglichen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 - jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen sind.

11: Der Beklagte hat beantragt,

12: die Klage abzuweisen.

13: Wegen der Einzelheiten des Vorbringens und hinsichtlich des Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 VwGO auf den Tatbestand des angefochtenen Gerichtsbescheids Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich zu Eigen macht.

14: Das Verwaltungsgericht hat das Aufhebungsbegehren hinsichtlich der Regelung der Ziffer 3 und das darauf bezogene Fortsetzungsfeststellungsbegehren mit dem Gerichtsbescheid vom 21. März 2013 abgewiesen. Auch das im Hinblick auf Ziffer 6 verfolgte Fortsetzungsfeststellungsbegehren blieb ohne Erfolg. Dem Begehren, die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung bezüglich der Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie der dazu ergangenen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 festzustellen, wurde hingegen stattgegeben.

15: Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Klägerin könne die Aufhebung des auf das Fehlen einer Erlaubnis gestützten und landesweit geltenden Verbots, unerlaubte Sportwetten zu vermitteln (Ziffer 3), nicht beanspruchen. Denn sie verfüge nicht über die unionsrechtskonform geforderte und nach wie vor notwendige Erlaubnis. Mangels berechtigten Interesses müsse auch das auf Ziffer 3 der Verfügung bezogene Fortsetzungsfeststellungsbegehren erfolglos bleiben. Gleiches gelte im Ergebnis für das Werbeverbot der Ziffer 6. Demgegenüber sei die Klage begründet, soweit die Klägerin die Feststellung der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung hinsichtlich der Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie der dazu ergangenen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 beantragt habe. Im Hinblick auf diese Regelungen sei die Ermessensausübung des Beklagten, die eine denkbare Erlaubnisfähigkeit der von der Klägerin vermittelten Sportwetten nicht in den Blick genommen habe, fehlerhaft gewesen.

16: Beide Beteiligte haben im Umfang des jeweiligen Unterliegens die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.

17: Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Berufung vor, der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige die Untersagung einer landesweiten Vermittlungstätigkeit (Ziffer 3) nicht, weil ein ergebnisoffenes Erlaubnisverfahren zu keinem Zeitpunkt eröffnet gewesen sei und sie als Vermittlerin aufgrund des seit dem 1. Juli 2012 geltenden Glücksspielrechts eine Konzession ohnehin nicht erlangen könne. Bei seiner Ermessensausübung habe der Beklagte ferner berücksichtigen müssen, dass die Begrenzung auf 20 Konzessionen unionsrechtswidrig sei, seit dem 1. Juli 2012 keine neuen Untersagungsverfügungen erlassen worden seien und bereits ergangene Verfügungen nicht vollzogen würden. Anders als das Verwaltungsgericht meine, komme es auch bei der Prüfung des landesweiten Verbots der Ziffer 3 auf die Erlaubnisfähigkeit der vermittelten Sportwetten an. Schließlich fehle es an der Verhältnismäßigkeit, der Eignung und der Erforderlichkeit der in Ziffer 3 getroffenen Regelung. Ihrem Fortsetzungsfeststellungsbegehren habe in Bezug auf Ziffer 3 wegen bestehender Wiederholungsgefahr und hinsichtlich der Regelungen der Ziffer 6 wegen fehlerhafter Ermessensausübung ebenfalls stattgegeben werden müssen.

18: Die Klägerin beantragt,

19: unter Abänderung des Gerichtsbescheids des Verwaltungsgerichts Mainz vom 21. März 2013

20: 1. Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - aufzuheben,

21: 2. festzustellen, dass Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zur Entscheidung des Gerichts rechtswidrig gewesen sind,

22: 3. festzustellen, dass die als Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 1. August 2011 dienende Ziffer 6 der Verfügung vom 15 Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 9 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen sind.

23: Der Beklagte beantragt,

24: die Berufung der Klägerin zurückzuweisen und unter teilweiser Abänderung des Gerichtsbescheids des Verwaltungsgerichts Mainz vom 21. März 2013 die Klage insgesamt abzuweisen.

25: Zur Begründung führt der Beklagte aus, die Untersagungsverfügung sei ohne Ermessensfehler auf das Fehlen der erforderlichen glücksspielrechtlichen Vermittlungserlaubnis gestützt worden. Der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige die Untersagung einer nicht genehmigten Vermittlungstätigkeit, zumal in Rheinland-Pfalz seit geraumer Zeit Vermittlungserlaubnisse erlangt werden könnten. Zudem dürfe nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Untersagung der Sportwettvermittlung schon dann ausgesprochen werden, wenn diese nicht offensichtlich erlaubnisfähig sei. Im Übrigen treffe es nicht zu, dass - wie die Klägerin behaupte - seit dem 1. Juli 2012 keine neuen Untersagungsverfügungen erlassen worden seien und bereits ergangene Verfügungen nicht vollzogen würden.

26: Die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten ergeben sich aus den zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen sowie den vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

27: Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet (I.). Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, soweit die Klägerin die Aufhebung der Regelung in Ziffer 3 der Untersagungsverfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt durch Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 mit Wirkung für die Zukunft (1.) sowie die Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Verbots für den Zeitraum vom Erlass bis zur gerichtlichen Entscheidung (2.) begehrt. Ebenso wenig ist das auf Ziffer 6 dieser Untersagungsverfügung bezogene Fortsetzungsfeststellungsbegehren begründet (3.).

28: Hingegen hat die Berufung des Beklagten Erfolg (II.). Anders als das Verwaltungsgericht kommt der Senat zu dem Ergebnis, dass die Klägerin keinen Anspruch auf die Feststellung hat, die Regelungen in Ziffer 1, 2, 4 und 5 sowie 7, 8 und 9 der Untersagungsverfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt durch Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seien im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen. Dementsprechend ist der Gerichtsbescheid vom 21. März 2013 teilweise abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

: I.

29: Die Berufung der Klägerin ist mit keinem der gestellten Anträge erfolgreich.

30: 1. Mit dem angefochtenen Gerichtsbescheid hat das Verwaltungsgericht zutreffend das Aufhebungsbegehren der Klägerin abgewiesen. Insoweit weist der Senat die Berufung der Klägerin aus den Gründen der angefochtenen Entscheidung als unbegründet zurück und sieht gemäß § 130b Satz 2 VwGO in diesem Umfang von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab. Das Berufungsvorbringen der Klägerin gibt Veranlassung zu folgenden Ergänzungen:

31: Die Klägerin kann die Aufhebung der Regelung in Ziffer 3 der Untersagungsverfügung mit Wirkung für die Zukunft nicht beanspruchen. Da es sich insoweit um einen glücksspielrechtlichen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung (vgl. hierzu BVerwG, 8 B 62.11, ZfWG 2012, 115, juris) handelt, ist entscheidend auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat abzustellen (vgl. BVerfG, 1 BvR 2410/08, NVwZ 2009, 1221, juris; BVerfG, 1 BvR 1946/06, NVwZ-RR 2011, 405, juris; BVerfG, 1 BvR 2218/06, NVwZ 2008, 301; BVerwG, 3 C 6.97, BVerwGE 106, 141; BVerwG, 8 C 11.10, juris, Rn. 17). In diesem Zeitpunkt erweist sich die Aufrechterhaltung der Regelung in Ziffer 3 der angefochtenen Untersagungsverfügung durch den Beklagten nicht als ermessensfehlerhaft. Der Beklagte hat nämlich von der ihm durch die Bestimmung des § 13 Abs. 3 Nr. 3 des Landesglücksspielgesetzes vom 22. Juni 2012 (GVBl. S. 166 - LGlüG 2012 -) eingeräumten Ermessensbefugnis fehlerfreien Gebrauch gemacht, als er das mit Ziffer 3 der angefochtenen Untersagungsverfügung ausgesprochene Verbot der Annahme und Vermittlung von Sportwetten aller Anbieter, die nicht über die Erlaubnis des Landes Rheinland-Pfalz verfügen, sowie die Untersagung der Eröffnung und/oder Übernahme einer Annahmestelle zu diesem Zweck im gesamten Gebiet des Landes Rheinland-Pfalz aufrecht erhielt. Denn die Klägerin verfügt, wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, nicht über die nach der maßgeblichen Vorschrift des § 4 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags 2012 (GVBl. S. 173 - GlüStV 2012 -) erforderliche Erlaubnis.

32: Anders als die Klägerin vorträgt, kann ihr das Fehlen einer solchen Erlaubnis entgegen gehalten werden. Es ist nämlich keineswegs ausgeschlossen, ihr die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen. Zwar kann gemäß § 7 Abs. 8 LGlüG 2012 der Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in einer Wettvermittlungsstelle oder Verkaufsstelle nur von dem Konzessionsnehmer gestellt werden. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass Wettvermittlungsstellen nur von Wettveranstaltern betrieben werden dürfen. Vielmehr greift § 7 Abs. 8 LGlüG 2012 den in § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV 2012 enthaltenen Verweis auf § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2012 auf, wonach der Veranstalter den Antrag auf Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2012 für die für ihn tätigen Vermittler stellt, soweit diese in die Vertriebsorganisation des Veranstalters eingegliedert sind (vgl. auch Begründung zum Gesetzentwurf, LT-Drucks. 16/1179, S. 47).

33: Unabhängig davon besteht derzeit, also schon während des laufenden Konzessionierungsverfahrens gemäß §§ 4a, 10a GlüStV 2012, die vom Beklagten eingeräumte Möglichkeit, private Sportwettvermittlungen einstweilen zu dulden, wenn die Erteilung einer Konzession erwartet werden kann, die gewerbe- sowie glücksspielrechtliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Betriebsstätte zur Sportwettvermittlung geeignet ist. Diese inhaltliche Orientierung an dem neuen Glücksspielrecht entspricht der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in den verbundenen Rechtssachen Stanleybet und Sportingbet (EuGH, C-186/11 und C-209/11, GRUR 2013, 524, juris, Rn. 48). Der Senat hat mit Urteil vom 2. Juli 2013 (6 A 10026/13.OVG) entschieden, dass angesichts der einstweiligen Duldung privater Sportwettvermittlung von einem faktischen Fortbestehen des staatlichen Sportwettmonopols nicht gesprochen werden kann und auch dem Unionsrecht und insbesondere der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in der Übergangszeit bis zu einer Konzessionserteilung Genüge getan ist, weil auch Dienstleistungen ausländischer Sportwettveranstalter in Rheinland-Pfalz tatsächlich erbracht werden können.

34: Ob die Begrenzung auf 20 Konzessionen in § 10a Abs. 3 GlüStV 2012 unionsrechtswidrig ist, musste der Beklagte - wie in dem angefochtenen Gerichtsbescheid bereits ausgeführt wurde - bei seiner Ermessensausübung entgegen der Auffassung der Klägerin nicht in Betracht ziehen. Denn sie hat nichts dafür vorgetragen, die Erteilung einer Konzession an den oder die Wettveranstalter, für den bzw. für die sie Sportwetten vermitteln möchte, könne nicht erwartet werden.

35: Das landesweite Vermittlungsverbot der Ziffer 3 der Verfügung kann auch nicht deshalb beanstandet werden, weil die Erlaubnisfähigkeit des Angebots der Klägerin nicht geprüft wurde. Denn es kommt auf die Erlaubnisfähigkeit nicht entscheidend an, solange nicht offensichtlich ist, dass die materielle Legalität vorliegt oder jedenfalls allein mit Nebenbestimmungen gesichert werden kann (vgl. BVerwG, 8 C 14.12, juris, Rn. 54 ff.). Davon kann schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil die Erlaubnisfähigkeit nur hinsichtlich einer oder mehrerer bestimmter Betriebsstätten, nicht aber abstrakt für alle landesweit denkbaren Vermittlungsstellen sämtlicher möglicher künftiger Konzessionsinhaber geprüft werden kann und die Klägerin dazu keine näheren Einzelheiten angegeben hat.

36: Mit der Behauptung, nach dem 1. Juli 2012 seien von dem Beklagten weder neue Untersagungsverfügungen gegenüber privaten Sportwettvermittlern ausgesprochen noch bereits erlassene vollstreckt worden, weist die Kläger ebenso wenig auf einen Ermessensfehlgebrauch hin, zumal der Beklagte dem entgegen getreten ist.

37: Schließlich vermögen vermeintliche Verstöße der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH gegen gesetzliche Bestimmungen die gegenüber der Klägerin aufrecht erhaltene Ermessensentscheidung des Beklagten nicht zu beeinflussen. Dies könnte allenfalls angenommen werden, wenn diese Entscheidung mit dem Bestehen eines staatlichen Monopols begründet worden wäre (vgl. hierzu OVG RP, 6 A 11163/11.OVG, ZfWG 2012, 203, esovgrp, juris). Die Untersagungsverfügung ist in der Gestalt des Widerspruchsbescheids jedoch auf den Erlaubnisvorbehalt und die Tatsache, dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt wurde, gestützt.

38: 2. Erfolglos bleibt auch das auf Ziffer 3 der Untersagungsverfügung bezogene Fortsetzungsfeststellungsbegehren der Klägerin. Der Antrag

39: festzustellen, dass Ziffer 3 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 8 - jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zur Entscheidung des Gerichts rechtswidrig gewesen sind,

40: kann unabhängig davon, wie er auszulegen ist (a), keinen Erfolg haben (b und c).

41: a) Da dieser Antrag nicht eindeutig formuliert ist, bedarf er zunächst der Auslegung. In der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 könnte die mit Schreiben vom 24. Juni 2010 bestätigte Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010 seit diesem Tag ihres Erlasses nur rechtswidrig gewesen sein, wenn sie seitdem unverändert geblieben wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall. Vielmehr wurde die allein auf das Sportwettmonopol gestützte Verfügung vom 15. Juni 2010 durch den Widerspruchsbescheid vom 30. März 2012 in den tragenden Ermessenserwägungen durch das Abstellen auf den Erlaubnisvorbehalt geändert. In dieser neuen Gestalt ist die Untersagungsverfügung erst seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 existent und kann allenfalls seit diesem Zeitpunkt rechtswidrig gewesen sein.

42: b) Sollte der Antrag dahingehend auszulegen sein, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit seit dem 15. Juni 2010 begehrt wird, ist die Klage insoweit schon deshalb unzulässig, weil dadurch der Streitgegenstand der ursprünglich erhobenen Anfechtungsklage erweitert würde. Der Übergang von einem Anfechtungs- oder einem Verpflichtungs- zu einem Feststellungsbegehren nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO setzt nämlich voraus, dass der Streitgegenstand nicht ausgewechselt oder erweitert wird (BVerwG, 8 B 62/11, NVwZ 2012, 510, juris). Der ursprüngliche Streitgegenstand umfasste der Klageschrift zufolge (lediglich) das Begehren, die Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, schriftlich bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 aufzuheben. Die Ermessensentscheidung vom 15. Juni 2010, die die Untersagung im Wesentlichen mit dem Sportwettmonopol begründete, war zu diesem Zeitpunkt bereits abgeändert und wurde nur in ihrer neuen Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 30. März 2012 erhalten hat, zum Gegenstand der Anfechtungsklage gemacht. Da die Klägerin auch in zeitlicher Hinsicht über den Umfang der Anfechtung eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung entscheidet (vgl. BVerwG, 8 B 62.11, NVwZ 2012, 510, juris), war die mit Schreiben vom 24. Juni 2010 bestätigte Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010 nur in der neuen Gestalt angefochten, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 30. März 2012 erhalten hat, also mit den Ermessenserwägungen, die nicht auf das Monopol abstellen, sondern auf den Erlaubnisvorbehalt und die Tatsache, dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt wurde.

43: c) Legt man den Antrag als Begehren aus, die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids bis zur Entscheidung des Gerichts festzustellen, muss er im Ergebnis ohne Erfolg bleiben, weil die Regelungen in Ziffern 3 und 8 dieser Verfügung nicht rechtswidrig, insbesondere nicht ermessensfehlerhaft waren.

44: Die Ermessensentscheidung des Beklagten, der Klägerin wegen Fehlens der erforderlichen Erlaubnis die Sportwettvermittlung landesweit zu verbieten, ist für den Zeitraum vom Erlass des Widerspruchsbescheids im März 2012 bis zum 30. Juni 2012 nicht zu beanstanden. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, 8 C 14.12, juris, Rn. 52 ff.) hat entschieden, dass die Vermittlung privater Sportwetten ohne die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis in diesem Zeitraum zum Erlass einer auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 des Glücksspielstaatsvertrags 2008 (GVBl. S. 240 - GlüStV 2008 -) gestützten Untersagungsverfügung ermächtigte. Diese Norm habe bezweckt, die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren, wobei ein Verbot der Tätigkeit nicht ausgeschlossen gewesen sei. Wörtlich heißt es in dieser Entscheidung (Rn. 54 f.):

45: „Die Rechtsgrenzen des Ermessens schlossen ein Verbot ebenfalls nicht aus. Insbesondere verpflichtete das Verhältnismäßigkeitsgebot die Beklagte nicht, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit zu dulden. Das wäre nur anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen - mit Ausnahme der möglicherweise rechtswidrigen Monopolvorschriften - erfüllte und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar war.

46: Aus dem Urteil des Senats vom 1. Juni 2011 (BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55; vgl. die Parallelentscheidungen vom selben Tag - BVerwG 8 C 4.10 - ZfWG 2011, 341 und Urteile vom 11. Juli 2011 - BVerwG 8 C 11.10 und BVerwG BVerwG 8 C 12.10 - je juris Rn. 53) ergibt sich nichts anderes. Die dortige Formulierung, der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige eine vollständige Untersagung nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit, mag Anlass zu Missverständnissen gegeben haben. Sie ist aber nicht als Verschärfung der Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit präventiver Untersagungen zu verstehen und behauptet keine Pflicht der Behörde, eine unerlaubte Tätigkeit bis zur Klärung ihrer Erlaubnisfähigkeit zu dulden…

47: Hervorgehoben wird nur, dass eine vollständige Untersagung unverhältnismäßig ist, wenn Nebenbestimmungen ausreichen, die Legalität einer im Übrigen offensichtlich erlaubnisfähigen Tätigkeit zu sichern. Das setzt zum einen den Nachweis der Erlaubnisfähigkeit im Übrigen und zum anderen einen Erlaubnisantrag voraus, da Nebenbestimmungen sonst nicht erlassen werden können. Solange nicht offensichtlich ist, dass die materielle Legalität vorliegt oder jedenfalls allein mit Nebenbestimmungen gesichert werden kann, bleibt die Untersagung zur Gefahrenabwehr erforderlich.“

48: Etwas hiervon Abweichendes könnte allenfalls angenommen werden, wenn die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis in diesem Zeitraum von vornherein nicht hätte erlangt werden können. Unter solchen Umständen könnte das Fehlen einer solchen Erlaubnis der Klägerin nicht entgegen gehalten werden (vgl. hierzu OVG SL, 3 B 273/12, ZfWG 2013, 35, juris). Dafür ist entgegen dem Vorbringen der Klägerin nichts ersichtlich, auch wenn der Beklagte an seiner Auffassung festhielt, das Sportwettmonopol sei mit dem Unionsrecht und dem Verfassungsrecht vereinbar. Gleichwohl hatte der Beklagte das Erlaubnisverfahren nach Ergehen der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs in den verbundenen Rechtssachen Stoß u.a. (EuGH, C-316/07, Slg. 2010, I-8069, juris), Carmen Media Group (EuGH, C-46/08, Slg. 2010, I-8175, juris) sowie Winner Wetten (EuGH, C-409/06, Slg. 2010, I-8041, juris) eröffnet. Soweit seinerzeit gerichtlich weiter verfolgte Anträge auf Erteilung einer Veranstaltungs- bzw. einer Vermittlungserlaubnis ohne Erfolg blieben, war dies im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass die Veranstalter nicht bereit waren, sich dem Verbot von Live-Wetten (§ 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV 2008) und dem Internet-Verbot (§ 4 Abs. 4 GlüStV 2008) zu unterwerfen, und eine Vermittlungserlaubnis nach § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2008 nur für nach diesem Glücksspielstaatsvertrag erlaubte Glücksspiele erteilt werden durfte (vgl. hierzu OVG RP, 6 B 11013/10.OVG, ZfWG 2011, 58, esovgrp, juris).

49: Internet-Sportwetten von der Erlaubnisfähigkeit auszunehmen, verstieß auch nicht gegen das Unionsrecht. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten, und dass deswegen anzuerkennen ist, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt (EuGH, C-46/08 - Carmen Media Group – Slg. 2010, I-08149, Rn. 103 ff.; EuGH, C-42/07 - Liga Portuguesa - Slg.2009, I-07633, Rn. 70).

50: Anders als die Klägerin meint, stand die Bestimmung des § 7 Abs. 5 des Landesglücksspielgesetzes vom 3. Dezember 2007 (GVBl. S. 240 - LGlüG 2008 -) der Erteilung einer Vermittlungserlaubnis an sie nicht entgegen. Diese Vorschrift, wonach der Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Annahmestelle nur vom Land als unmittelbarer Veranstalter oder von der die Veranstaltung durchführenden Gesellschaft gestellt werden kann, betrifft nur Annahmestellen für die unmittelbar vom Land veranstalteten öffentlichen Glücksspiele i.S.d. § 5 LGlüG 2008, nicht aber Betriebsstätten für private Sportwettvermittlung (vgl. hierzu schon OVG RP, 6 A 10511/11.OVG). Ob die Regelung in Ziffer 3 der Untersagungsverfügung in - wie die Klägerin meint - untrennbarem Zusammenhang mit den Anordnungen in Ziffern 1 und 2 steht, kann unerörtert bleiben, weil die Fortsetzungsfeststellungklage auch insoweit abzuweisen ist, wie unter II. im Einzelnen begründet wird.

51: Dass die Entscheidung des Beklagten, für den bislang unter Geltung des Glücksspielstaatsvertrags 2012 verstrichenen Zeitraum an der landesweiten Untersagung festzuhalten, nicht ermessensfehlerhaft war, kann den Ausführungen zu I. 1. entnommen werden.

52: 3. Soweit die Klägerin die Feststellung begehrt, dass

53: die als Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 1. August 2011 dienende Ziffer 6 der Verfügung vom 15 Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezügliche Zwangsmittelandrohung in Ziffer 9 – jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen sind,

54: gelten die Ausführungen zu I. 2. a) bis c) entsprechend. Die Anordnung in Ziffer 6, jegliche Werbung für bzw. Hinweise auf die Sportwetten einzustellen, Hilfsmittel zur Werbung aus den Geschäftsräumen und Außenwerbung zu entfernen, war in dem Zeitraum vom Erlass des Widerspruchsbescheids im März 2012 bis zum 10. Mai 2012 nicht zu beanstanden. Denn sie bezogen sich auf eine unerlaubte Sportwettvermittlung (vgl. oben I. 2. c). Das gegenüber der Klägerin in der Gestalt des Widerspruchsbescheids nicht auf das staatliche Monopol gestützte Werbeverbot der Ziffer 6 beruht unabhängig von der Werbung der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH auf einer fehlerfreien Ermessensentscheidung des Beklagten. Die beantragte Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Werbeverbots kann auch nicht etwa deshalb Erfolg haben, weil es Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 1. August 2011 war. Denn die Zwangsgeldfestsetzung ist, wie sich bereits aus dem angefochtenen Gerichtsbescheid ergibt, rechtskräftig aufgehoben worden.

: II.

55: Auf die Berufung des Beklagten ist der Gerichtsbescheid vom 21. März 2013 teilweise abzuändern und die Klage insgesamt abzuweisen. Der im ersten Rechtszug erfolgreiche Antrag der Klägerin

56: festzustellen, dass Ziffern 1, 2, 4 und 5 der Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, und die diesbezüglichen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 - jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 - im Zeitraum vom Erlass bis zum 10. Mai 2012 rechtswidrig gewesen sind,

57: kann - anders als das Verwaltungsgericht auf der Grundlage der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung angenommen hat - keinen Erfolg haben.

58: 1. Aus den unter I. 2. a) dargelegten Gründen ist der Antrag nicht eindeutig formuliert. Er kann dahingehend ausgelegt werden, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit seit dem 15. Juni 2010 begehrt wird. Er lässt sich aber auch als Begehren verstehen, die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids bis zum 10. Mai 2012 festzustellen.

59: 2. Sollte der Antrag dahingehend auszulegen sein, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit seit dem 15. Juni 2010 begehrt wird, ist die Klage insoweit schon deshalb unzulässig, weil dadurch der Streitgegenstand der ursprünglich erhobenen Anfechtungsklage erweitert würde. Dieser umfasste der Klageschrift zufolge (lediglich) das Begehren, die Verfügung des Beklagten vom 15. Juni 2010, schriftlich bestätigt mit Schreiben vom 24. Juni 2010, in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 aufzuheben. Die Ermessensentscheidung vom 15. Juni 2010, die die Untersagung im Wesentlichen mit dem Sportwettmonopol begründete, war zu diesem Zeitpunkt bereits abgeändert und wurde nur in ihrer neuen Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid vom 30. März 2012 erhalten hat, zum Gegenstand der Anfechtungsklage gemacht, also mit den Ermessensgründen, die nicht auf das Monopol abstellen, sondern auf den Erlaubnisvorbehalt und die Tatsache, dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt wurde.

60: 3. Legt man den Antrag als Begehren aus, die Rechtswidrigkeit der Regelungen in Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie 7, 8 und 9 der Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids bis zum 10. Mai 2012 festzustellen, mangelt es ihm schon an der Zulässigkeit. Denn die Klägerin hat kein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung (a). Ungeachtet dessen waren diese Regelungen in dem genannten Zeitraum nicht ermessensfehlerhaft (b).

61: a) Unter Berücksichtigung der neueren höchstrichterlichen Rechtsprechung kann die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der von ihr begehrten Feststellung nach der bereits erwähnten Änderung des Glücksspielrechts zum 1. Juli 2012 weder auf eine Wiederholungsgefahr noch auf ein Rehabilitierungsinteresse stützen (vgl. hierzu BVerwG, 8 C 14.12, juris). Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse kann auch nicht wegen eines tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit oder die Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit angenommen werden (vgl. hierzu BVerwG, 8 C 14.12, juris). Die Absicht, Amtshaftungs- und/oder unionsrechtliche Staatshaftungsansprüche geltend zu machen, vermag ebenso wenig ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung zu begründen, weil es offensichtlich an der Kausalität zwischen einer etwaigen Rechtsverletzung und dem möglicherweise geltend zu machenden Schaden fehlt. Bei Ermessensentscheidungen wie den glücksspielrechtlichen Untersagungen ist der erforderliche Ursachenzusammenhang zwischen Rechtsverletzung und Schaden nämlich nur zu bejahen, wenn feststeht, dass die Behörde bei fehlerfreier Ermessensausübung eine andere, nicht zum Schaden führende Entscheidung getroffen hätte (vgl. BVerwG, 8 C 14.12, juris). Vergleichbares gilt des Weiteren für Ersatzansprüche auf der Grundlage der verschuldensunabhängigen Haftung gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes (vgl. hierzu OVG RP, 8 A 10814/03.OVG, UPR 2004, 198, esovgrp). Auch nach dieser Bestimmung ist ein „angemessener Ausgleich“ nur zu gewähren, wenn jemand durch eine rechtswidrige Maßnahme einer allgemeinen Ordnungsbehörde einen Schaden erleidet. Diese Voraussetzung liegt hier schon deshalb nicht vor, weil die Regelungen in Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie 7, 8 und 9 der Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. März 2012 seit Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids bis zum 10. Mai 2012 nicht rechtswidrig waren, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen unter b) ergibt.

62: b) Anders als in dem angefochtenen Gerichtsbescheid auf der Grundlage der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung angenommen wurde, können die mit dem Fehlen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis begründeten Einzelanordnungen der Ziffern 1, 2, 4 und 5 sowie die diesbezüglichen Zwangsmittelandrohungen in Ziffern 7, 8 und 9 der Untersagungsverfügung nicht allein deswegen beanstandet werden, weil der Beklagte keine Feststellungen zur Erlaubnisfähigkeit der vermittelten Sportwetten getroffen hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 16. Mai 2013 (BVerwG, 8 C 14.12, juris, Rn. 52 ff.) entschieden, dass die Vermittlung privater Sportwetten ohne die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis in dem fraglichen Zeitraum zum Erlass einer auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2008 gestützten Untersagungsverfügung ermächtigte. Diese Norm habe bezweckt, die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren, wobei ein Verbot der Tätigkeit nicht ausgeschlossen gewesen sei. Wegen der weiteren Einzelheiten, insbesondere der Begründung, warum die dagegen von der Klägerin erhobenen Einwände nicht durchgreifen, wird auf die Ausführungen unter I. 2. c) verwiesen. Das gilt nicht nur für die Untersagung der tatsächlichen betriebenen Sportwett-Vermittlungsstellen der Klägerin (Ziffer 1), sondern auch für das Verbot, die Betriebsräume einem Dritten zum Zweck der Weiterführung der Sportwettvermittlung zu überlassen (Ziffer 2) sowie die Anordnung in Ziffer 4, alle speziellen Hilfsmittel für die Annahme und Vermittlung oder das Weiterleiten von Sportwetten aus den in Ziffer 1 genannten Geschäftsräumen zu entfernen, und auch für die Aufforderung, in den Geschäftsräumen auf die Einstellung der Annahme und Vermittlung der Sportwetten deutlich und für jedermann sichtbar hinzuweisen (Ziffer 5). Insoweit und auch hinsichtlich der Zwangsmittelandrohungen enthalten sowohl die schriftliche Bestätigung der Untersagungsverfügung vom 24. Juni 2010 als auch der Widerspruchsbescheid ausführliche und zutreffende Begründungen, auf die Bezug genommen wird, zumal Einwände gegen deren Rechtmäßigkeit weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich sind.

: III.

63: Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

64: Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

65: Revisionszulassungsgründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art liegen nicht vor.

66: Beschluss

67: Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 15.000,- € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG).

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 3

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.