Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 23. Okt. 2018 - 20 N 17.621

bei uns veröffentlicht am23.10.2018

Gericht

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Der Beschluss ist in Ziffer II vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

I.

Der Antragsteller wendet sich gegen die Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung (BGS-EWS) der Antragsgegnerin vom 25. November 2016.

Die Antragsgegnerin betreibt eine öffentliche Entwässerungseinrichtung. Der Antragsteller ist Eigentümer eines an diese Entwässerungseinrichtung angeschlossenen Grundstücks.

In seiner Sitzung vom 23. November 2016 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin, die BGS-EWS zu ändern. Die Schmutzwassergebühr gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 BGS-EWS wurde von bisher 1,48 €/m² auf 1,67 €/m² und die Niederschlagswassergebühr gemäß § 11 Abs. 7 BGS-EWS von 0,22 €/m² auf 0,26 €/m² pro Jahr erhöht. Die Änderungssatzung wurde am 25. November 2016 bekannt gemacht und trat am 1. Januar 2017 in Kraft.

Gemäß der Beschlussvorlage für den Verwaltungs- und Kultursenat zu dessen Sitzung vom 19. September 2016 beträgt der Zinssatz für die Berechnung der kalkulatorischen Verzinsung des Anlagekapitals in der Neukalkulation für den Kalkulationszeitraum 1.Januar 2017 bis 31.Dezember 2020 4%. Hier werde ein langjähriger Mittelwert der Umlaufrenditen inländischer Inhaberschuldverschreibungen zugrunde gelegt. Die wesentlichen Gründe für die notwendigen Gebührenerhöhungen lägen in verschiedenen Kostensteigerungen und in der Übernahme des Defizits des vorangegangenen Kalkulationszeitraums.

Mit am 23. März 2017 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenem Schriftsatz seiner Prozessbevollmächtigten ließ der Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag stellen. Er beantragt,

die Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 25. November 2016, amtlich bekannt gemacht am 19. Dezember 2016, für nichtig zu erklären.

Zur Begründung führt er aus, dass die Antragsgegnerin ausweislich ihrer Beschlussvorlage in der Gebührenkalkulation für den Kalkulationszeitraum 1. Januar 2017 bis 31. Dezember 2020 einen Zinssatz für die Verzinsung des Anlagekapitals von 4% angesetzt und hierfür als Begründung auf den „langjährigen Mittelwert der Umlaufrenditen inländischer Inhaberschuldverschreibungen“ verwiesen habe. Dieser kalkulatorische Zinssatz sei rechtswidrig. Der Ansatz von 4% widerspreche dem bei der Gebührenberechnung herrschenden Kostendeckungsprinzip und führe zu Kapitalgewinnen, die bei der Gebührenberechnung nicht zulässig seien. Die Verzinsung des Anlagekapitals solle sich nach der Verwaltungsvorschrift Nr. 6 zu § 12 KommHV-Kameralistik an einem mehrjährigen Mittel der Kapitalmarktrenditen orientieren. Es werde auf die Veröffentlichung in der Gemeindekasse 2016, Rn. 145 und deren Ergänzung in Rn. 209 verwiesen. Hiernach betrage der Zehnjahres-Durchschnitt 2,5% und der Zwanzigjahres-Durschnitt 3,5%. Der angesetzte Zinssatz in der Gebührenkalkulation von 4% sei überhöht, da er die massiven Veränderungen am Kapitalmarkt nicht berücksichtige. Nach der Verwaltungsvorschrift Nr. 6 zu § 12 KommHV a.F. (vgl. IMBek. v. 10.12.1976, MABl. S. 1079) solle der Zinssatz zwischen den marktüblichen Sollzinsen für entsprechende Finanzierungen und den Habenzinsen für Geldanlagen liegen. Ein solcher Mischzinssatz ergebe aber nicht den gewählten Zinssatz von 4%. Denn die Differenz zwischen Soll- und Habenzinsen sei erfahrungsgemäß relativ gering, wenn man der Beurteilung die Zinssätze für Kommunalkredite mit langfristiger Zinsbindung und für langfristige Geldanlagen zugrunde lege. Nr. 6 der Verwaltungsvorschrift zu § 12 KommHV n.F. (Nr. 1.4.6 der IMBEK v. 2.7.2001, AllMBl. S. 252) bestimme deshalb, dass sich der Zinssatz für die Verzinsung des Anlagekapitals an einem mehrjährigen Mittel der Kapitalmarktrenditen orientieren solle. Die haushaltsrechtliche Regelung für den Vollzug des § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KommHV sei auch auf die abgabenrechtliche Beurteilung nach Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG übertragbar. Als Anhalt könne auch der Zinssatz aus anderen Rechtsgebieten herangezogen werden (wird ausgeführt). Bei einem Ansatz von 4% als kalkulatorischem Zinssatz würde die Antragsgegnerin auf Dauer wohl höhere Zinsen für das in die Entwässerungseinrichtung investierte Kapital über Benutzungsgebühren erwirtschaften, als sie selbst für Fremdkapital zahlen müsse. Gleiches gelte für den abgelaufenen Kalkulationszeitraum vom 2013 bis 2016, in welchem der kalkulatorische Zinssatz 5% betragen habe. Die ausschließliche Orientierung an den langfristigen Umlaufrenditen inländischer Schuldverschreibungen bei der Festsetzung des kalkulatorischen Zinssatzes, ohne Berücksichtigung der Fremdfinanzierungsquoten und ohne Berücksichtigung des Investitions- und Finanzbedarfs zu den speziellen Konditionen, sei weder angemessen noch sachgerecht. Die Antragsgegnerin habe als Begründung für die Wahl des kalkulatorischen Zinssatzes von 4% lediglich auf den langjährigen Mittelwert der Umlaufrenditen inländischer Inhaberschuldverschreibungen zurückgegriffen. Eine derartig reduzierte Betrachtungsweise ohne Berücksichtigung der individuellen Betrachtung ihrer Kreditverhältnisse mit Niedrigzinssätzen führe nicht zu der von der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs geforderten Gewährleistung eines Ausgleichs für die finanziellen Belastungen, die der Gemeinde durch die Aufbringung des in der Anlage gebundenen Kapitals entstünden.

Daneben enthalte § 17 der Entwässerungssatzung (EWS) vom 1. Oktober 2012 folgende Bestimmung: „Die Stadt kann eingeleitetes Abwasser jederzeit, auch periodisch, auf Kosten des Grundstückseigentümers untersuchen lassen.“ Diese Satzungsbestimmung sei gemäß Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 3. November 2014 (4 N 12.2074) mit höherrangigem Recht nicht in Einklang und führe zur Teilnichtigkeit der Entwässerungssatzung. Damit könne die Entwässerungssatzung für die verfahrensgegenständige Beitrags- und Gebührensatzung weder für den Beitragsteil noch für den Gebührenteil eine wirksame Rechtsgrundlage sein.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Normenkontrollantrag sei zulässig, aber unbegründet. Die geänderte BGS-EWS sei formell und materiell rechtmäßig. Die vom Antragsteller aufgeworfene Frage, ob § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS eine wirksame Rechtsgrundlage für den Beitrags- und Gebührenteil der BGS-EWS sein könne, bedürfe keiner Erörterung. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 8 KAG seien erfüllt. Das Gebührenaufkommen solle die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten einerseits decken (Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG), andererseits aber nicht übersteigen (Art. 8 Abs. 2 Satz 2 KAG). Es sei also an einen betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff anzuknüpfen. Nach der Prognose der Antragsgegnerin seien die Schmutzwassergebühr und die Niederschlagswassergebühr in der festgesetzten Höhe kostendeckend und es werde bei diesen Gebührensätzen keine Kostenüberdeckung eintreten. Art. 8 KAG schreibe nur vor, dass der Träger der Einrichtung bei der Berechnung der ansatzfähigen Kosten eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals berücksichtigen müsse. Auch der vom Antragsteller herangezogene § 12 Abs. 1 Nr. 2 KommHV-Kameralistik regele lediglich, dass für kostenrechnende Einrichtungen im Verwaltungshaushalt auch eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals zu veranschlagen sei. Das zu verzinsende Anlagekapital habe sich unabhängig davon, ob es sich um Eigen- oder um Fremdkapital handle, an einem mehrjährigen Mittel der Kapitalmarktrenditen zu orientieren. Der Antragsteller habe keine Einwendungen gegen die Höhe des von der Antragsgegnerin berücksichtigten Anlagekapitals erhoben. Seine Angriffe richteten sich ausschließlich gegen den kalkulatorischen Zinssatz. Bei der Ermittlung der angemessenen Verzinsung habe die Antragsgegnerin den „ermäßigten“ kalkulatorischen Zinssatz von 3,8% zugrunde gelegt. Dieser ergebe sich aus den gemäß dem Beschluss des Verwaltungs- und Kultursenats festgelegten 4,0% und einem Abschlag von 0,2% darauf, den die Antragsgegnerin bei der Bemessung der Abwassergebühren seit vielen Jahren ansetze. Weder Art. 8 KAG noch andere haushaltsrechtliche Vorschriften enthielten Vorgaben für die Bestimmung des kalkulatorischen Zinssatzes. Er solle sich nach der Verwaltungsvorschrift Nr. 6 zu § 12 KommHV an einem mehrjährigen Mittel der Kapitalmarktrenditen „orientieren“. Entscheidend sei letztlich allein, ob der angesetzte kalkulatorische Zinssatz gegen das Kostendeckungsgebot des Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG verstoße oder nicht. Das Gesetz räume dem Träger der Einrichtung insoweit einen großzügigen Beurteilungsspielraum ein, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sei. Die Gerichte überprüften deshalb nicht die Richtigkeit der angewandten betriebswirtschaftlichen Grundsätze, sondern nur, ob die Überlegungen der Gemeinde betriebswirtschaftlich noch vertretbar seien. Art. 8 KAG enthalte auch keine Vorgabe, welche Verzinsungsmethode anzuwenden sei. Die Gemeinde könne den kalkulatorischen Zinssatz für den jeweiligen Kalkulationszeitraum nach den jeweils aktuellen Gegebenheiten festlegen. Andererseits könne sie aber stattdessen einen auf längere Sicht beizubehaltenden Zinssatz wählen, der sich dementsprechend an langfristigen Prognosen zu orientieren habe. Die Antragsgegnerin schreibe ihre Kläranlage in einem Zeitraum von 33 Jahren und ihr Kanalnetz innerhalb von 66 Jahren ab. Wegen der langfristigen Betriebs-, Finanzierungs- und Abschreibungsdauer betrachte sie die Zinsentwicklung seit eh und je langfristig. Die Mittelwerte der Umlaufrenditen inländischer Schuldverschreibungen hätten im Durchschnitt der vergangenen 25 Jahre 4,03%, im Durchschnitt der letzten 30 Jahre 4,54%, im Durchschnitt der letzten 40 Jahre 5,35%, im Durchschnitt der letzten 50 Jahre 5,92% und im Durchschnitt der letzten 61 Jahre 6% betragen. Bei einer Ausrichtung an den langfristigen Umlaufrenditen inländischer Schuldverschreibungen wäre der Zinssatz damit wesentlich höher als 3,8%. Der Träger der Einrichtung solle über die Gebühr einen Ausgleich erhalten, weil ihm das in der Anlage gebundene Kapital nicht für die Erfüllung anderweitiger öffentlicher Aufgaben zur Verfügung stehe und er folglich entweder Zinsleistungen für Fremdkapital aufbringen müsse oder keine Erträge erwirtschaften könne. Gerade in Zeiten dauerhaft niedriger Zinsen weiche der betriebswirtschaftlich denkende Anleger in andere Anlageformen aus. Unterstellt, die Antragsgegnerin hätte kommunalen Wohnungsbau betrieben, hätte sie einen kalkulatorischen Zinssatz von ca. 5% ansetzen müssen (wird ausgeführt). Die Vergleiche mit anderen Städten und die Betrachtung alternativer Anlagemöglichkeiten zeigten, dass der von der Antragsgegnerin angesetzte ermäßigte kalkulatorische Zinssatz von 3,8% angemessen sei.

Der Antragsteller erwiderte hierauf, nach der Verwaltungsvorschrift Nr. 6 zu § 12 KommHV a.F. müsse die Antragsgegnerin bei der Festlegung eines angemessenen kalkulatorischen Zinssatzes nach wie vor auch berücksichtigen, ob und in welchem Umfang eine kostenrechnende Einrichtung fremd- oder eigenkapitalfinanziert sei. Der Begriff „angemessen“ in Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliege. Die Antragsgegnerin habe das Angemessenheitsgebot missachtet, indem sie als einzige Begründung für den Ansatz des Zinssatzes auf den langjährigen Mittelwert der Umlaufrenditen inländischer Inhaberschuldverschreibungen verwiesen habe. Nach ihrem Vortrag schreibe sie die Kläranlage nach einem Zeitraum von 33 Jahren und ihr Kanalnetz innerhalb von 66 Jahren ab. Die Ausrichtung des kalkulatorischen Zinssatzes für die gesamte Einrichtung nach der längsten Nutzungsdauer eines Anlagegutes oder einer Anlagegruppe erscheine bei leitungsgebundenen Einrichtungen nicht angemessen. Denn es werde zumindest bei größeren Abwasserbeseitigungseinrichtungen jährlich neu investiert. Nicht außer Acht zu lassen sei, dass auch Anlagegüter bei einer Entwässerungseinrichtung vorhanden seien, bei denen die Nutzungsdauer teilweise erheblich unter 40 Jahren liege, z.B. die maschinellen Teile der in das Kanalnetz integrierten Regenbehandlungsbecken, Pump- und Hebewerke etc. Nachdem der langfristige Durchschnittssatz der Umlaufrenditen inländischer Schuldverschreibungen aufgrund der seit Jahren anhaltend niedrigen Zinsen am Kapitalmarkt deutlich über dem tatsächlich durchschnittlichen Fremdsatz der kommunalen Haushalte liege, erscheine eine bloße Orientierung an inländischen Schuldverschreibungen objektiv unrichtig. Soweit auf die kalkulatorischen Zinssätze anderer Städte verwiesen werde, schlage dies schon deshalb fehl, da bei der Ermittlung des kalkulatorischen Zinssatzes die individuellen Verhältnisse zu berücksichtigen seien. Dass der Bayerische Kommunale Prüfungsverband derzeit einen Zinssatz für kalkulatorische Zinsen zwischen 4% und 4,5% für angemessen halte, werde bestritten. Im Übrigen erschließe sich dem Antragsteller nicht, weshalb die Antragsgegnerin von einem kalkulatorischen Zinssatz von 3,8% spreche, zumal nachweislich nach der Beschlussvorlage ein Zinssatz von 4% angesetzt worden sei.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie die Behördenakten Bezug genommen.

II.

Der Senat kann nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO über den Normenkontrollantrag ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss entscheiden, da eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist.

Der Antrag ist zulässig. Er richtet sich nach der Konkretisierung im Schriftsatz des Antragstellers vom 8. Oktober 2018 gegen die Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin (BGS-EWS) vom 25. November 2016, mit der höhere Gebührensätze für die Schmutzwassergebühr (§ 10 Abs. 1 BGS-EWS) und die Niederschlagswassergebühr (§ 11 Abs. 7 BGS-EWS) festgesetzt wurden. Damit liegt ein statthafter Antragsgegenstand im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO vor. Der Antragsteller ist Eigentümer eines Grundstücks, das an die Entwässerungseinrichtung der Antragsgegnerin angeschlossen ist und damit im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Auch die Antragsfrist von einem Jahr ab Bekanntmachung der Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) wurde eingehalten, da die Änderungssatzung am 19. Dezember 2016 bekanntgemacht wurde und der Normenkontrollantrag am 23. März 2017 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einging.

Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin vom 25. November 2016 ist rechtmäßig. Weder verstößt die ihr zugrundeliegende Kalkulation gegen Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG (hierzu 1.) noch führt die Nichtigkeit von § 17 Abs. 2 Satz 1 der Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin vom 1. Oktober 2012 zu einer Nichtigkeit der streitgegenständlichen Änderungssatzung (hierzu 2.).

1. Nach der für die Gebührenkalkulation geltenden Grundnorm des Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG soll das Gebührenaufkommen die nach den betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten decken. Bei der Gebührenkalkulation ist daher grundsätzlich nach den in der betriebswirtschaftlichen Kostenlehre entwickelten Regeln zu verfahren, die freilich nirgends verbindlich festgeschrieben sind (vgl. BayVGH, U.v. 28.11.2002 - 23 B 02.384 - juris Rn. 42; U.v. 17.8.2017 - 4 N 15.1685 - BeckRS 2017, 133304, Rn. 29; Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Teil VI, Frage 3, 2.2).

Was zu den nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten in diesem Sinne gehört, wird durch Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG für einen Teilbereich konkretisiert (BayVGH, U.v. 3.3.1993 - 4 B 92.1878 - BayVBl. 1993, 528, 529). Danach gehören zu den Kosten im Sinne des Absatzes 2 Satz 1 insbesondere angemessene Abschreibungen und eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals. Rechtfertigungsgrund für den Ansatz kalkulatorischer Zinsen nach Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG ist die Erwägung, dass die Bindung des Eigenkapitals eines Trägers der öffentlichen Verwaltung in einer öffentlichen Einrichtung zu Gunsten eines bestimmten Personenkreises dazu führt, dass dieser Träger öffentlicher Verwaltung andere öffentliche Vorhaben oder Zwecke nicht, erst zu einem späteren Zeitpunkt oder nur aufgrund einer mit Zinsen zu vergütenden Fremdfinanzierung verwirklichen kann (BVerwG, B.v. 19.9.1983 - 8 B 117/82 - NVwZ 1984, 239; Stadlöder in Schieder/Happ, BayKAG, Stand Januar 2018, Art. 8 Rn. 39; BayVGH, B.v. 13.12.2012 - 20 ZB 12.1158 - juris Rn. 7; B.v. 13.12.1990 - 23 N 88.2823 - juris Rn. 7). Dabei wird grundsätzlich nicht danach unterschieden, woher das in der öffentlichen Einrichtung steckende Kapital stammt (BVerwG a.a.O., juris Rn. 5; Stadlöder in Schieder/Happ, BayKAG, Stand Januar 2018, Art. 8 Rn. 38). Dies ergibt sich laut einer Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen (U.v. 5.8.1994 - 9 A 1248/92 - juris Rn. 63) zu der insoweit gleichlautenden Vorschrift des § 6 Abs. 2 des Kommunalabgabengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen auch daraus, dass laut Gesetz (in Bayern Art. 8 Abs. 3 Satz 3 KAG) der aus Beiträgen und Zuschüssen Dritter aufgebrachte Eigenkapitalanteil bei der Verzinsung außer Betracht bleibt.

a) Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG regelt jedoch - abgesehen von der Konkretisierung im folgenden Satz 2 - nicht, was unter einer angemessenen Verzinsung in diesem Sinne zu verstehen ist, insbesondere nicht, wie der angemessene Zinssatz zu bestimmen ist. Der Wortlaut der Norm, der Ausgangspunkt und Grenze jeder Auslegung ist (allg. Meinung, vgl. nur BVerwG, U.v. 28.6.2018 - 2 C 14/17 - juris Rn 21) gibt hier nicht mehr her, als dass der Ansatz von „unangemessenen“ Zinsen ausgeschlossen sein soll. Darüber hinaus ist er unergiebig. Betrachtet man die Systematik des Gesetzes, konkret des Art. 8 KAG, so ist festzustellen, dass Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG im Zusammenhang mit Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG steht, der vorsieht, dass das Gebührenaufkommen die „nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen“ berücksichtigungsfähigen Kosten decken soll. Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG gibt jedoch selbst keinen derartigen betriebswirtschaftlichen Grundsatz wieder (vgl. Thimet in Kommunalabgaben- und Ortsrecht in Bayern, Teil IV, Frage 6, 3.1). Es gibt auch keinen betriebswirtschaftlichen Grundsatz, der festlegen würde, was unter „angemessenen Zinsen“ oder einem „angemessenen Zinssatz“ zu verstehen ist bzw. wie diese zu ermitteln sind. Eindrucksvoll zeigt sich dies daran, dass für die Frage, wie der „angemessene“ kalkulatorische Zinssatz in der Praxis zu bestimmen ist, in der Literatur verschiedene, sehr unterschiedliche Ansätze vertreten werden (vgl. nur Schima, Zur Höhe des kalkulatorischen Zinssatzes, KommunalPraxis 2003, 11; Hiller/Schmidt, Angemessene Verzinsung des Anlagekapitals kostenrechnender Einrichtungen, Anlage zum Geschäftsbericht 2003 des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands).

Die Gesetzesbegründung zu Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG (LT-Drs. 7/5192, S.20) führt aus, dass Art. 8 Abs. 3 einige Anhaltspunkte dafür gebe, was unter betriebswirtschaftlich ansatzfähigen Kosten zu verstehen sei, ohne jedoch eine erschöpfende Darstellung zu beabsichtigen. Für die neben den kalkulatorischen Zinsen ebenfalls als „angemessen“ anzusetzenden Abschreibungen wird ausgeführt, dass die Formulierung „angemessene“ Abschreibungen“ gewählt worden sei, um eine Festlegung des Abschreibungssystems zu vermeiden. Der zuständige Staatsminister des Innern Dr. M. führte zum gesamten Entwurf in der 2. Lesung des Gesetzentwurfs aus, dass dieser nur einen Rahmen festlege, der den kommunalen Gebietskörperschaften genügend Spielraum für ein eigenverantwortliches Tätigwerden lasse. Eine Grundlinie des Gesetzes sei jedoch, dass die Kommunen ihre öffentlichen Einrichtungen mehr als bisher nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten führen müssten (Plenarprotokoll Nr. 82 vom 19.02.1974). Damit ergibt die historische Auslegung der Vorschrift, dass der Gesetzgeber mit der Verwendung des Wortes „angemessen“ die Kommunen nicht auf eine bestimmte Zinsermittlungsmethode festlegen wollte, sondern dass er ihnen vielmehr einen Spielraum für eigenverantwortliches Tätigwerden lassen wollte. Aus diesen Erwägungen ergibt sich auch Sinn und Zweck der verwendeten Formulierung: Angesichts verschiedener Möglichkeiten zur Festlegung eines kalkulatorischen Zinssatzes sollen nur diejenigen Verzinsungen ausgeschlossen werden, die ein angemessenes Maß übersteigen. Im Übrigen soll eine Wahlmöglichkeit innerhalb der „angemessenen“ Zinsen für die Kommunen bestehen.

b) Aus dieser Auslegung des Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG folgt, dass für die Beurteilung der Frage, ob die bei der Gebührenkalkulation angesetzte Verzinsung des Anlagekapitals „angemessen“ ist, der Kommune ein Beurteilungsspielraum eröffnet ist. Grundsätzlich sind die Gerichte verpflichtet, zulässigerweise angefochtene Verwaltungsakte wie auch die behördliche Ablehnung geltend gemachter Rechtsansprüche in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen, ohne an die im Verwaltungsverfahren getroffenen Feststellungen und Wertungen gebunden zu sein (vgl. BVerfG, B. v. 17.4.1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 - BVerfGE 84, 34, 49). Dies folgt aus der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, die dem Einzelnen, der sich durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt glaubt, nicht nur den Zugang zu den Gerichten, sondern darüber hinaus auch die Wirksamkeit des Rechtsschutzes gewährleistet. Nur ausnahmsweise und bei Vorliegen besonderer Voraussetzungen ist es gerechtfertigt, der Verwaltungsbehörde einen eigenen, gerichtlicher Kontrolle nur beschränkt zugänglichen Beurteilungsspielraum einzuräumen (BVerwG, U.v. 21.12.1995 - 3 C 24/94 - BVerwGE 100, 221, 225, Rn. 30 zitiert nach juris). Ein solcher Ausnahmefall setzt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U. v. 1.3.1990 - 3 C 50.86 - Buchholz 424.2 TierZG Nr. 6; U. v. 25.11.1993 - 3 C 38.91 - BVerwGE 94, 307, 309) voraus, dass die Verwaltung ermächtigt ist, abschließend darüber zu befinden, ob die durch einen unbestimmten Gesetzesbegriff gekennzeichneten tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen. Diese Ermächtigung und Einräumung eines gerichtlich nur beschränkt kontrollierbaren Entscheidungsspielraums muss ihrer Art und ihrem Umfange nach den jeweiligen Rechtsvorschriften zumindest konkludent entnommen werden können, denn im Rahmen der rechtsstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes ist es die Aufgabe des Gesetzgebers, unter Beachtung der Grundrechte die Rechtsposition zuzuweisen und auszugestalten, deren gerichtlichen Schutz Art. 19 Abs. 4 GG voraussetzt und gewährleistet (BVerwG, U.v. 21.12.1995 - 3 C 24/94 - BVerwGE 100, 221, 225, Rn. 30 zitiert nach juris).

Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG beauftragt die Kommunen, bei der Gebührenkalkulation eine „angemessene“ Verzinsung des Anlagekapitals anzusetzen, gibt ihnen aber keine rechtlichen Kriterien vor, die zur Auslegung des Rechtsbegriffs geeignet wären (vgl. BVerwG, U.v. 23.6.1993 - 11 C 12/92 - BVerwGE 92, 340, 349, Rn. 33 zitiert nach juris; BVerfG, B.v. 16.12.1992 - 1 BvR 167/87 - BVerfGE 88, 40, 58, Rn 55 zitiert nach juris). Daneben verfolgt die Festlegung auf die „angemessenen“ Zinsen das Ziel, die Verwaltung nicht vollständig auf eine bestimmte Verzinsungsmethode festzulegen, sondern ihr vielmehr einen Spielraum zum eigenverantwortlichen Tätigwerden zu eröffnen (s.o.). Zudem ist die Bestimmung im Rahmen der Kalkulation von Gebühren anzuwenden, bei der nach Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG das Kostendeckungsprinzip zu beachten ist, mit dem regelmäßig eine Einschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte einhergeht (BVerwG, U.v. 17.4.2002 - 9 CN 1/01 - BVerwGE 116, 188, 191, Rn. 21, 27 zitiert nach juris). Aus alledem folgt, dass Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG hinsichtlich der „Angemessenheit“ der angesetzten Verzinsung des Anlagekapitals einen Beurteilungsspielraum für die Verwaltung eröffnet (ebenso BayVGH, B.v. 5.5.2008 - 4 BV 07.614 - BayVBl 2009, 247, juris Rn. 10; VGH Mannheim, U.v. 16.2.1989 - 2 S 2279.87 - VBl BW 1989, 462; Hasl-Kleiber in Ecker, Kommunalabgaben in Bayern, Stand: Juli 2018, Teil 5, 54.00, 3.5; Stadlöder in Schieder/Happ, BayKAG, Stand Januar 2018, Art. 8 Rn. 39).

Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich daher im Sinne einer Vertretbarkeitskontrolle darauf, ob die Verwaltung den Sachverhalt vollständig erfasst hat, ob die maßgeblichen Verfahrensregeln und die rechtlichen Bewertungsgrundsätze eingehalten wurden, ob das anzuwendende Recht verkannt wurde oder ob sachfremde Erwägungen Einfluss auf die Entscheidung genommen haben (BVerwG, U.v. 12.07.1995 - 6 C 12/93 - BVerwGE 99, 74, 77, Rn. 17 zitiert nach juris; Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 114 Rn. 354, jeweils m.w.N.)

c) Überträgt man diese Grundsätze auf die Entscheidung der Antragsgegnerin für einen kalkulatorischen Zinssatz von 4%, so führt dies zu der Feststellung, dass diese Entscheidung sich im Rahmen des Beurteilungsspielraums hält. Vorab ist festzuhalten, dass der Senat entgegen der Argumentation der Antragsgegnerin im Normenkontrollverfahren nicht erkennen konnte, dass die Antragsgegnerin ihrer Kalkulation einen kalkulatorischen Zinssatz von 3,8% zugrunde gelegt hat. Entsprechendes ist weder aus der Vorlage an den Verwaltungs- und Kultursenat noch aus den vorgelegten Kalkulationsunterlagen ersichtlich.

Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte den Sachverhalt falsch erfasst hätte, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Was die zu berücksichtigenden rechtlichen Bewertungsgrundsätze angeht, so bestehen zwei grundsätzlich zulässige, unterschiedliche Herangehensweisen für die Bemessung eines angemessenen kalkulatorischen Zinssatzes: Er kann einerseits für die jeweilige Kalkulationsperiode nach den aktuellen Gegebenheiten, mit der Gefahr mehr oder weniger großer Schwankungen, berechnet werden. Oder es kann andererseits ein auf längere Zeit beizubehaltender Zinssatz gewählt werden, der sich dementsprechend an längeren Perioden zu orientieren hat (BayVGH, B.v. 5.5.2008 - 4 BV 07.614 - juris Rn. 10). Eine Verpflichtung, sich im Sinne der genannten ersten Variante nur an aktuellen Zinsverhältnissen zu orientieren und daher ständig den Zinssatz nachzujustieren, besteht demgegenüber nicht (BayVGH, U.v. 22.9.2011 - 4 N 10.315 - KommunalPraxis Bayern 2011, 428, zitiert nach juris Rn. 16; Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Teil VI, Frage 4, 3.3 a.E.).

Die Antragsgegnerin hat sich grundsätzlich an einem mehrjährigen Mittel der Kapitalmarktrenditen i.S.v. Nr. 6 der Verwaltungsvorschrift zu § 12 KommHV-Kameralistik orientiert und sich damit für die zweite oben genannte Vorgehensweise für die Wahl eines angemessenen kalkulatorischen Zinssatzes entschieden. Konkret hat sie die Umlaufrenditen inländischer Schuldverschreibungen (zur grundsätzlichen Geeignetheit der Heranziehung vgl. Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Teil VI, Frage 4, 3.3 m.w.N.; Schima, Kommunalpraxis Bayern 2003, 11) betrachtet. Diese lagen laut der von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellung im Durchschnitt der letzten 25 Jahre bei 4,03%, im Durchschnitt der letzten 30 Jahre bei 4,538%. Nach der vom Antragsteller in Bezug genommenen Aufstellung der Bayern Labo (Gemeindekasse 2016, Nrn. 154 und 209) lag der Durchschnitt der letzten 25 Jahre aller Laufzeiten bei 4,2%. Die Orientierung am Durchschnitt für die letzten 25 Jahre ist auch angesichts der konkreten Verhältnisse bei der Entwässerungseinrichtung der Antragsgegnerin nicht zu beanstanden. Denn die Entwässerungseinrichtung der Antragsgegnerin wird ausweislich der vorgelegten Kalkulationsunterlagen bezüglich der Rohrleitungen in 66 Jahren, bezüglich des beweglichen Vermögens in 12,5 Jahren, bezüglich des Bauwerks der Kläranlage in 33 Jahren und bezüglich der Kanaldatenbank in 50 Jahren abgeschrieben. Der kostenmäßige Schwerpunkt im Kalkulationszeitpunkt lag bei weitem bei dem Rohrleitungsnetz, das insgesamt ca. 3/4 des Anlagevermögens ausmachte und in einem erheblich längeren Zeitraum als die gewählten 25 Jahre abgeschrieben wird. Damit hat die Antragsgegnerin auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass, wie der Antragsteller zutreffend anmerkt, in das Rohrleitungsnetz laufend investiert wird, die Grenzen des Beurteilungsspielraums nicht überschritten.

An diesem Ergebnis ändert auch die Verwaltungsvorschrift zu § 12 KommHV-Kameralistik nichts. Zunächst handelt es sich dabei um eine Verwaltungsvorschrift zur gemeindlichen Haushaltsplanung bei Gemeinden, die ihren Haushalt nach den Grundsätzen der Kameralistik führen. Der Bestimmung kommt, da es sich ja um eine Verwaltungsvorschrift handelt, Bindungswirkung gegenüber den jeweiligen Gemeinden allein aufgrund des hierarchischen Prinzips zu (vgl. BVerfG, B.v. 15.7.1969 - 2 BvF 1/64 - BVerfGE 26, 338 Rn. 196, zitiert nach juris). Eine die Gesetzesauslegung bindende Wirkung kann einer Verwaltungsvorschrift - sieht man von dem eng begrenzten Ausnahmefall der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift (vgl. BVerwG, U.v. 28.10.1998 - 8 C 16.96 - NVwZ 1999, 1114; Eichberger/Buchheister in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 34. EL Mai 2018, § 137, Rn. 22), der hier offensichtlich nicht vorliegt, ab - nicht zukommen. Sie ist daher für Gerichte von vornherein nicht bindend. Außerdem ergibt sich eine Einschränkung der oben dargestellten grundsätzlichen Wahlfreiheit der Gemeinde hinsichtlich der Berechnung des kalkulatorischen Zinssatzes auch nicht aus dem Wortlaut der Bestimmung. Denn danach „sollte“ sich der Zinssatz zur Verzinsung des Anlagekapitals an einem „mehrjährigen“ Mittel der Kapitalmarktrenditen „orientieren“. Die Vorschrift ist damit sehr offen formuliert und kann schon nach ihrem Wortlaut nicht so verstanden werden, dass nur eine bestimmte Verzinsungsmethode zulässig wäre. Dem Wort „mehrjährig“ ist keine Festlegung auf eine bestimmte Zahl von Jahren zu entnehmen, ebenso wenig wie der Erwähnung der nicht näher bestimmten „Kapitalmarktrenditen“ (vgl. Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Teil VI, Frage 4, 3.3; Schima, KommunalPraxis Bayern, 2003, 11, 12) eine Festlegung auf bestimmte Anlage- oder Finanzierungszinsen entnommen werden kann.

Nachdem also der aktuellen Fassung der Verwaltungsvorschrift zu § 12 KommHV-Kameralistik keine Bedeutung für die Auslegung des Tatbestandsmerkmal „angemessen“ in Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG zukommt, kann entgegen der Argumentation des Antragstellers auch die alte Fassung der Verwaltungsvorschrift zu § 12 KommHV keine Bedeutung hierfür beanspruchen.

Schließlich hat die Beklagte auch das anzuwendende Recht nicht verkannt und keine sachfremden Erwägungen herangezogen.

2. § 17 Abs. 2 Satz 1 der Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin führt nicht zur Nichtigkeit der streitgegenständlichen Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin. Zwar hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 3. November 2014 zu einer mit § 17 Abs. 2 Satz 1 der EWS der Antragsgegnerin deckungsgleichen Bestimmung entschieden, dass eine derartige Satzungsbestimmung nichtig ist (4 N 12.2074 - juris Rn. 27 bis 31). Allerdings hat er in dieser Entscheidung (a.a.O. Rn. 36) ausdrücklich festgestellt, dass die Nichtigkeit dieser Satzungsbestimmung nicht die Nichtigkeit der gesamten Entwässerungssatzung zur Folge hat. Dass im vorliegenden Fall für die Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin etwas anderes gelten würde, ist aufgrund der untergeordneten Bedeutung dieser Bestimmung für die gesamte Entwässerungssatzung nicht erkennbar. Umso weniger ist eine Auswirkung auf die hier allein streitgegenständliche Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung, die allein eine Änderung der Gebührensätze zum Gegenstand hatte, ersichtlich. Daher ist die Nichtigkeit des § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS für die Rechtmäßigkeit der Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung der Antragsgegnerin vom 25. November 2016 ohne Bedeutung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Urteilsbesprechung zu Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 23. Okt. 2018 - 20 N 17.621

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Referenzen - Gesetze

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154


(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

Gesetz über den Lastenausgleich


Lastenausgleichsgesetz - LAG

Zivilprozessordnung - ZPO | § 708 Vorläufige Vollstreckbarkeit ohne Sicherheitsleistung


Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:1.Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen;2.Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a;3.Urteile, dur

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 167


(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs. (2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungskl
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 23. Okt. 2018 - 20 N 17.621 zitiert 9 §§.

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(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

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Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:1.Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen;2.Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a;3.Urteile, dur

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(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs. (2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungskl

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 132


(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulas

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 19


(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47


(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit 1. von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 de

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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 23. Okt. 2018 - 20 N 17.621 zitiert oder wird zitiert von 5 Urteil(en).

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 23. Okt. 2018 - 20 N 17.621 zitiert 3 Urteil(e) aus unserer Datenbank.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 03. Nov. 2014 - 4 N 12.2074

bei uns veröffentlicht am 03.11.2014

Tenor I. § 17 Abs. 2 Sätze 1 und 2 sowie § 17 Abs. 3 der Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2011 werden für unwirksam erklärt. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag abgelehnt. II. Die Antragstellerin

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Endurteil, 17. Aug. 2017 - 4 N 15.1685

bei uns veröffentlicht am 17.08.2017

Tenor I. Der Antrag wird abgelehnt. II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung durch Siche

Bundesverwaltungsgericht Urteil, 28. Juni 2018 - 2 C 14/17

bei uns veröffentlicht am 28.06.2018

Tatbestand 1 Die Klägerin wendet sich gegen ihre Entlassung aus dem Amt als hauptberufliche Vizepräsidentin der beigeladenen Universität durch das beklagte Ministerium.
2 Urteil(e) in unserer Datenbank zitieren Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 23. Okt. 2018 - 20 N 17.621.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 17. Jan. 2019 - 20 ZB 17.436

bei uns veröffentlicht am 17.01.2019

Tenor I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt. II. Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. III. Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 319,44 Euro festgesetzt. Gründe

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 24. Juni 2019 - 20 ZB 18.1884

bei uns veröffentlicht am 24.06.2019

Tenor I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt. II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. III. Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 440,91 EUR festgesetzt. Gründe D

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Tenor

I.

§ 17 Abs. 2 Sätze 1 und 2 sowie § 17 Abs. 3 der Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2011 werden für unwirksam erklärt. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag abgelehnt.

II.

Die Antragstellerin hat 9/10, die Antragsgegnerin 1/10 der Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten des Verfahrens vorläufig vollstreckbar. Die Streitparteien dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die jeweils andere Streitpartei zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin betreibt Rastanlagen an Autobahnen des Bundes und wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Satzung der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2011 für die öffentliche Entwässerungsanlage (Entwässerungssatzung - EWS).

Mit Schriftsätzen vom 13. September 2012 griff die Antragstellerin mehrere Satzungen der Antragsgegnerin im Wege der Normenkontrolle an. Die Verfahren bezüglich der Beitrags- und Gebührensatzung zur EWS und zu einer Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur EWS sowie bezüglich einer Beitragssatzung für die Verbesserung und Erneuerung der Entwässerungseinrichtung (Kläranlage) und der Beitragssatzung für die Verbesserung und Erneuerung der Entwässerungseinrichtung (Kanal) sowie von Änderungssatzungen hierzu sind beim 20. Senat des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes anhängig (Az. 20 N 12.2098, 20 N 13.1718, 20 N 13.2279, 20 N 13.2278, 20 N 12.2099 und 20 N 12.2100). Die dortigen Akten wurden beigezogen, die Antragstellerin hat darin Akteneinsicht genommen.

Die streitgegenständliche Entwässerungssatzung vom 21. Oktober 2011 wurde vom Gemeinderat der Antragsgegnerin am 20. Oktober 2011 beschlossen, vom Bürgermeister der Antragsgegnerin am 21. Oktober 2011 ausgefertigt und am 24. Oktober 2011 durch Niederlegung in der Verwaltung der Antragsgegnerin und Hinweis hierauf auf den Amtstafeln der Gemeinde vom 24. Oktober 2011 bis 25. November 2011 bekanntgemacht. Die Satzung beschreibt den Betrieb der öffentlichen Entwässerungsanlage der Antragsgegnerin, trifft Bestimmungen zum Anschluss- und Benutzungsrecht sowie zum Anschluss- und Benutzungszwang, legt Anforderungen an Grundstücksanschlüsse und Grundstücksentwässerungsanlagen sowie deren Überwachung fest, regelt Einleitungsverbote und Einleitungsbedingungen und enthält Vorschriften zu Abwasseruntersuchungen, zur Haftung, zur Grundstücksbenutzung und zu Ordnungswidrigkeiten. Die Satzung trat gemäß ihrem § 22 Abs. 1 am 27. Oktober 2011 in Kraft, gemäß § 22 Abs. 2 EWS trat gleichzeitig die EWS vom 5. August 2011 außer Kraft.

§ 12 Abs. 2 Sätze 1 und 2 EWS haben folgenden Wortlaut:

„Der Grundstückseigentümer ist verpflichtet, die von ihm zu unterhaltenden Grundstücksentwässerungsanlagen in Abständen von zehn Jahren durch einen fachlich geeigneten Unternehmer auf Bauzustand, insbesondere Dichtigkeit und Funktionsfähigkeit, untersuchen und festgestellte Mängel beseitigen zu lassen. Über die durchgeführten Untersuchungen und über die Mängelbeseitigung ist der Gemeinde eine Bestätigung des damit beauftragten Unternehmers vorzulegen.“

§ 17 Abs. 2 Sätze 1 und 2 EWS haben folgenden Wortlaut:

„Die Gemeinde kann eingeleitetes Abwasser jederzeit, auch periodisch, auf Kosten des Grundstückseigentümers untersuchen lassen. Auf die Überwachung wird in der Regel verzichtet, soweit für die Einleitung in die Sammelkanalisation eine Genehmigung nach § 58 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) vorliegt und die dafür vorgeschriebenen Untersuchungen, insbesondere nach der Abwassereigenüberwachungsverordnung in der jeweils geltenden Fassung, ordnungsgemäß durchgeführt und der Gemeinde vorgelegt werden.“

§ 17 Abs. 3 EWS hat folgenden Wortlaut:

„Die Beauftragten der Gemeinde und die Bediensteten der für die Gewässeraufsicht zuständigen Behörden können die anzuschließenden oder die angeschlossenen Grundstücke betreten, wenn dies zur Durchführung der in den Absätzen 1 und 2 vorgesehenen Maßnahmen erforderlich ist.“

Im Antragsschriftsatz vom 13. September 2012 beantragt die Antragstellerin,

festzustellen, dass die Satzung für die öffentliche Entwässerungsanlage der Antragsgegnerin (Entwässerungssatzung - EWS) vom 21. Oktober 2011 nichtig ist.

In mehreren Schreiben (v. 25.10.2012, 13.2.2013 und 20.2.2014) bemängelte die Antragstellerin, dass die vorgelegten Unterlagen der Antragsgegnerin unvollständig seien. Den vorgelegten Ordnern lasse sich der Verlauf des Normgebungsverfahrens im Hinblick auf die angegriffenen Satzungen nicht entnehmen. Es fehlten etwa die Korrespondenz der Antragsgegnerin mit dem Bayerischen Gemeindetag, dem beauftragten Satzungsbüro M., mit dem tiefbautechnischen Büro K., mit der Firma R. Kommunalberatung und mit den Rechtsanwälten der Antragsgegnerin.

Die Antragstellerin bemängelte weiter, dass auch die Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin vom 5. August 2011 nicht vorgelegt worden sei. Gleiches gelte für die Entwässerungssatzungen der Antragsgegnerin und ihrer Rechtsvorgänger, die in der Zeit vom 1. Januar 1970 bis 5. August 2011 in Kraft gewesen seien.

Mit Schriftsatz vom 27. März 2013 begründete die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag. Bezüglich der angegriffenen EWS führte sie zunächst nur aus, dass § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS vorsehe, dass die Antragsgegnerin eingeleitetes Abwasser jederzeit, auch periodisch, auf Kosten des Grundstückseigentümers untersuchen lassen könne. Die Antragstellerin sei Eigentümerin mehrerer Flurstücke. Der Grundstückseigentümer sei danach unabhängig vom Anlass oder dem Ergebnis der Untersuchung verpflichtet, die Kosten für von der Antragsgegnerin vorgenommene Abwasseruntersuchungen zu tragen. Es fehle jedoch an einer gesetzlichen Grundlage, einem Grundstückseigentümer die Kosten für anlassunabhängige Abwasseruntersuchungen aufzuerlegen. Art. 5 KAG ermächtige die Antragsgegnerin, Beiträge zu erheben. Art. 8 KAG ermögliche es ihr, Gebühren zu erheben. Art. 9 KAG sehe einen Kostenerstattungsanspruch für die Errichtung von Grundstücksanschlüssen vor. Eine Kostenerstattung für nicht anlassbezogene Abwassermessungen durch die Antragsgegnerin werde hiervon nicht erfasst. Die Antragsgegnerin führe Abwassermessungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS allein im Interesse der Allgemeinheit durch. Kosten, die beim Betrieb der Entwässerungseinrichtung im Interesse der Allgemeinheit entstünden, seien aber über Gebühren auf alle Anschlussnehmer umzulegen. Eine Inanspruchnahme eines einzelnen Grundstückseigentümers mittels eines Kostenerstattungsanspruchs sei nicht zulässig. Mangels gesetzlicher Grundlage sei § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS daher nichtig.

Mit Schriftsatz vom 20. September 2013 erwiderte die Antragsgegnerin und verwies hinsichtlich der Sachverhaltsschilderung zunächst auf ein Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg (Az. W 2 K 11.1038 v. 9.5.2012, Bl. 62 d. VGH-Akte). Es bestünden bereits Bedenken gegen die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags, nachdem sich die Antragstellerin nicht darauf berufen könne, durch die Regelungen der EWS beschwert zu sein, so dass es bereits an einer Antragsbefugnis fehle. Dies folge daraus, dass eine beitragsrechtliche Inanspruchnahme der Antragstellerin auf Grundlage der gegenständlichen EWS nicht vorgesehen sei. Vielmehr folge die Verpflichtung der Antragstellerin zur Beteiligung an den Investitionskosten für die geplante Verbesserungsmaßnahme aus der im Jahr 1970/1973 zwischen der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin und der Rechtsvorgängerin der Antragsgegnerin getroffenen Sondervereinbarung gemäß § 7 EWS, welche Gegenstand eines derzeit beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg anhängigen Verfahrens (Az. W 2 K 12.864) sei. Der Normenkontrollantrag sei jedoch auch unbegründet, da Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit der EWS nicht vorlägen. Die Antragstellerin verkenne, dass der Satzungstext in § 17 Abs. 2 Satz 1 der EWS dem mit der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 6. März 2012 (Az. 1 B 1-1405.12-5, AllMBl. 3/2012, 182 ff.) veröffentlichten Text der Mustersatzung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern entspreche. Zudem habe das VG Augsburg mit Urteil vom 3. März 1993 (Au 5 K 90.1903 - GK 254/1994) die Regelung in § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS der Mustersatzung für zulässig erachtet. Der Normenkontrollantrag sei daher kostenpflichtig zurückzuweisen.

Mit Schriftsatz vom 14. November 2013 beteiligte sich die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses am Verfahren, äußerte sich jedoch nicht zur Sache.

Mit Schriftsatz vom 20. Februar 2014 betonte die Antragstellerin, dass sie bezüglich der von der Antragsgegnerin benannten Sondervereinbarung nicht Rechtsnachfolgerin des an der Vereinbarung aus dem Jahr 1970 beteiligten Autobahnbauamtes bzw. der Autobahndirektion sei. Mit einer Vereinbarung aus dem Jahr 1970 und einer Ergänzungsvereinbarung aus dem Jahr 1973 möge ein vertragliches Benutzungsverhältnis zur Entwässerung der Rastanlagenflächen begründet worden sein. Dieses ursprünglich durch Vertrag begründete Benutzungsverhältnis sei aber später durch eine Ausdehnung des örtlichen Geltungsbereichs der jeweiligen EWS der Antragsgegnerin zu einem öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnis beruhend auf einem Anschluss- und Benutzungsrecht nach der jeweiligen EWS geworden.

Mit weiterem Schriftsatz vom 24. Oktober 2014 vertiefte die Antragstellerin ihren Vortrag zu § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS.

Darüber hinaus sei auch die Regelung in § 12 Abs. 2 Satz 1 EWS nichtig. Die Bestimmung, wonach ein Grundstückseigentümer verpflichtet sei, die von ihm zu unterhaltenden Grundstücksentwässerungsanlagen in Abständen von zehn Jahren durch einen fachlich geeigneten Unternehmer auf den Bauzustand untersuchen und festgestellte Mängel beseitigen zu lassen, sei unverhältnismäßig. Mit dieser Bestimmung gehe die Antragsgegnerin deutlich über das hinaus, was die Bayerische Staatsregierung in der Mustersatzung für eine gemeindliche Entwässerungssatzung vom 6. März 2012 vorsehe. Die Antragsgegnerin ordne demgegenüber doppelt so häufig eine vorsorgliche Überprüfung der Grundstücksentwässerungsanlage an. Die Mustersatzung sehe nämlich eine Untersuchung auf Mängelfreiheit lediglich in Abständen von jeweils 20 Jahren ab Inbetriebnahme vor. Da es sich bei § 12 Abs. 1 EWS um eine belastende Regelung handle, sei diese nur zulässig, wenn sie erforderlich sei. Hieran fehle es. Grundstücksentwässerungsanlagen seien regelmäßig so konstruiert, dass sie eine Lebensdauer von mehreren Jahrzehnten aufwiesen. Es sei nicht erforderlich, bereits nach zehn Jahren zu überprüfen, ob die Anlagen noch in einem ausreichenden baulichen Zustand seien.

Auch die Regelung in § 17 Abs. 3 EWS sei nichtig. Diese Vorschrift verstoße gegen das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung aus Art. 13 Abs. 1 GG und Art. 106 Abs. 3 BV. Das Grundrecht schütze nicht nur Wohnungen im engeren Sinne, sondern gewährleiste weitergehend die Unverletzlichkeit von privaten Grundstücken insgesamt. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe in einem Popularklageverfahren die Anforderungen an ein gemeindliches Betretungsrecht zur Überprüfung von Trinkwasserversorgungsanlagen konkretisiert und Art. 24 Abs. 3 GO einer verfassungskonformen einschränkenden Auslegung unterzogen (VerfGH, U. v. 10.10.2007 - Vf. 15-VII-06 - juris Rn. 16). Demzufolge dürfe eine Gemeinde ein Be-tretungsrecht nur vorsehen, wenn es der Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung diene. Nach § 17 Abs. 3 EWS könnten Beauftragte der Gemeinde die angeschlossenen Grundstücke jedoch jederzeit betreten. § 17 Abs. 3 EWS weiche auch von § 20 Abs. 1 Satz 1 der bereits genannten Mustersatzung ab, die im Jahr 2012 mit Hinblick auf die genannte Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs und den Wortlaut von Art. 24 Abs. 3 GO angepasst worden sei. § 17 Abs. 3 EWS berücksichtige diese von der Bayerischen Staatsregierung als verfassungsrechtlich geboten angesehenen Beschränkungen des Betretungsrechts nicht.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten, hinsichtlich des Verlaufs der mündlichen Verhandlung auf die hierzu erstellte Niederschrift verwiesen.

Gründe

Der Antrag, die am 27. Oktober 2011 in Kraft getretene Satzung für die öffentliche Entwässerungsanlage der Antragsgegnerin (Entwässerungssatzung - EWS) vom 21. Oktober 2011 für unwirksam zu erklären, hat nur teilweise Erfolg. Der Antrag ist zulässig, aber nur teilweise begründet. Für die im Tenor genannten Teile der EWS fehlt es an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

1. Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag jede juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein. Der Antrag ist innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen. Hinsichtlich der Antragsbefugnis kann der Senat offen lassen, ob die Antragstellerin als tatsächlich an die Entwässerungsanlage der Antragsgegnerin angeschlossenes Unternehmen unmittelbar dem Regelungsregime der EWS unterliegt oder gemäß § 7 Abs. 2 der EWS aufgrund einer früher abgeschlossenen Sondervereinbarung in entsprechender Weise den Bestimmungen dieser Satzung unterliegt. Sie ist in jedem Fall von den Regelungen der Satzung betroffen. Es kann daher kein Zweifel daran bestehen, dass die Antragstellerin i. S. d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt ist. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist eingehalten.

2. Formelle Fehler der Satzung sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Satzung wurde ausweislich der von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen mit einstimmigem Gemeinderatsbeschluss vom 20. Oktober 2011 beschlossen. Sie wurde vom ersten Bürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt und gemäß Art. 26 Abs. 2 Satz 2 GO durch Niederlegung und Bekanntmachung der Niederlegung durch Anschlag an den Gemeindetafeln der Antragsgegnerin bekannt gemacht. Der Senat hat davon abgesehen, die von der Antragstellerin benannten weiteren Unterlagen zur Entstehungsgeschichte der Satzung anzufordern, weil für derartige Unterlagen (etwa Schriftverkehr der Antragsgegnerin mit beratenden Dritten) keine Entscheidungserheblichkeit vorgetragen oder ersichtlich ist. Irgendwelche Motive der Antragsgegnerin oder die Rechtsmeinungen Dritter sind für das Normenkontrollverfahren unerheblich, weil es nur auf das vom Gemeinderat letztlich beschlossene Normsetzungsergebnis ankommt. Das Normenkontrollverfahren dient nur zur Überprüfung des Inhalts der angegriffenen Norm, nicht aber zu einer Aufklärung des vorangegangenen gemeindeinternen Willensbildungsprozesses.

3. In materieller Hinsicht sind einige der in der Satzung enthaltenen Grundrechtseingriffe nicht von einer gesetzlichen Ermächtigungsnorm gedeckt. Im Einzelnen:

a) Das Betretungsrecht, das in § 17 Abs. 3 EWS geregelt ist, bedarf einer gesetzlichen Ermächtigung (vgl. BayVGH, U. v. 20.5.1999 - 23 B 98.3295 - juris Rn. 22). Eine solche gesetzliche Ermächtigung findet sich in Art. 24 Abs. 3 GO (der nach der Vorgabe des VerfGH verfassungskonform auszulegen ist, vgl. VerfGH vom 10.10.2007 - Vf. 15-VII-06 - juris Rn. 17). Die streitgegenständliche EWS hält sich jedoch in mehrfacher Hinsicht nicht an die dort normierte Vorgabe, sondern geht darüber hinaus. Abweichend von der gesetzlichen Ermächtigung regelt sie Betretungsrechte auch für Bedienstete anderer (staatlicher) Behörden; zudem fehlen die im Gesetz enthaltenen weiteren Beschränkungen, wonach das Betreten nur zu angemessener Tageszeit und im erforderlichen Umfang zulässig ist. § 17 Abs. 3 EWS ist daher für unwirksam zu erklären.

b) Für die in § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS angeordnete Kostentragungspflicht der Grundstückseigentümer für von der Gemeinde (auch ohne Anlass und periodisch) durchgeführte Abwasseruntersuchungen fehlt es an einer formell-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Satzungsbestimmungen, die in Freiheit und Eigentum des Bürgers eingreifen, lassen sich nicht auf die allgemeine Satzungsautonomie der Gemeinde (Art. 23 Satz 1 GO) stützen, sondern bedürfen einer speziellen Ermächtigungsgrundlage in einem förmlichen Gesetz (BayVGH, U. v. 14.7.2011 - 4 N 10.2660 - juris mit Hinweis auf BVerfG vom 9.5.1972 BVerfGE 33, 125/159; VerfGH vom 17.12.1969 VerfGH 22, 138/143; BVerwG vom 3.7.1958 BVerwGE 6, 247/250 ff.; BayVGH vom 22.1.1992 VGH n. F. 45, 65/68 f. = BayVBl. 1992, 337 m. w. N.). Darunter fällt auch die Überbürdung finanzieller Lasten (vgl. VGH BW, U. v. 16.8.2002 -8 S 455/02 - juris Rn. 19), die als wirtschaftliche Belastung in das Vermögen des Anschlussnehmers eingreift und damit zumindest dessen allgemeine Handlungsfreiheit beeinträchtigt (Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 101 BV). Dementsprechend findet sich in Art. 24 GO für die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinden eine Aufzählung von Verpflichtungen, die der kommunale Satzungsgeber den Einrichtungsbenutzern auferlegen darf. Keine dieser Ermächtigungsnormen deckt jedoch die angegriffene Bestimmung.

Bei den verlangten Kosten für von der Gemeinde durchgeführte Abwasseruntersuchungen handelt es sich weder um Beiträge gemäß Art. 5 KAG noch um Benutzungsgebühren gemäß Art. 8 KAG. Art. 9 Abs. 1 KAG erlaubt den Gemeinden nur, die Kosten für den Aufwand für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung, Erneuerung, Veränderung und Beseitigung sowie für die Unterhaltung des sich nicht im öffentlichen Straßengrund befindlichen Teils eines Grundstücksanschlusses an Versorgungs- und Entwässerungseinrichtungen in der tatsächlichen Höhe oder nach Einheitsätzen vom Grundstückseigentümer erstattet zu verlangen. Eine Regelung für Kosten, die aufgrund von Abwasseruntersuchungen entstehen, findet sich darin nicht.

Auch auf Art. 20 des Kostengesetzes (KG) kann sich die angegriffene Satzungsregelung nicht stützen. Art. 20 Abs. 1 KG sieht vor, dass die Gemeinden für ihre Amtshandlungen im eigenen Wirkungskreis Kosten erheben können, die Erhebung der Kosten ist durch Kostensatzungen zu regeln. Unabhängig von der Frage, ob man die EWS überhaupt als „Kostensatzung“ ansehen könnte, fehlt es jedoch schon an einem Kostenschuldner für eine Amtshandlung im Sinne des KAG. Gemäß Art. 2 Abs. 1 KAG ist nämlich zur Zahlung der Kosten für Amtshandlungen verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlasst, im Übrigen diejenige Person, in deren Interesse die Amtshandlung vorgenommen wird. Für eine nach § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS „jederzeit periodisch“ vorgenommene Abwasseruntersuchung durch die Gemeinde bedarf es aber nach dem Willen des Satzungsgebers keiner speziellen Veranlassung durch den angeschlossenen Grundstückseigentümer. Die Untersuchung wird auch nicht in dessen Interesse durchgeführt, sondern im Interesse der Gemeinde als Träger der öffentlichen Entwässerungsanlage, die mit den Untersuchungen das Ziel verfolgt, ihre Anlage und ihre Beschäftigten zu schützen sowie ihre eigenen wasserrechtlichen Verpflichtungen einhalten zu können. 30 Auch auf die allgemeine Satzungsermächtigung in Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO lässt sich die Satzungsvorschrift nicht stützen, weil es beim Kostenersatz für eine von der Gemeinde vorgenommene Handlung nicht um die Regelung der „Benutzung“ der Entwässerungsanlage geht. Selbst bei weiter Auslegung des Begriffes „Benutzung“ können Benutzungsentgelte oder sonstige Kosten nicht auf Art. 24 GO gestützt werden (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner, Art. 24 GO, Rn. 6). Die Befugnis zur Festlegung der Benutzungsbedingungen erstreckt sich nicht auf die Regelung der Kostenfrage, für welche die speziellen Regelungen des Kommunalabgabengesetzes gelten (vgl. OVG NRW, U. v. 10.2.2011 - 15 A 405/10 - juris; OVG NRW, U. v. 14.3.1997 22 A 1438/96 - juris; VG Magdeburg, U. v. 13.12.2007 - 9 A 161/07 - juris; a. A. Hess.VGH, B. v. 23.6.1986 - 5 TH 29/85 - juris Rn. 3 für eine satzungsrechtliche Gebührenregelung betreffend gewerbliche Abwässer; OVG Rheinland-Pfalz, U. v. 10.5.1990 -12 A 82/89 - NVwZ-RR 1991, 38 für Benutzungsgebühren betreffend gewerbliche Abwässer; VG Augsburg, B. v. 3.3.1993 - Au 6 K 90.A.1093 - GK 1994/254 jedoch ohne Hinweis, auf welche gesetzliche Ermächtigung sich die fragliche Satzungsbestimmung stützen soll). Bei der eigenen anlasslosen und periodischen Untersuchung der eingeleiteten Abwässer kommt die Gemeinde im öffentlichen Interesse ihren eigenen Betreiberpflichten (nämlich der Anlagenüberwachung, vgl. § 12 Abs. 1 Satz 1 EWS) nach, deren finanzielle Folgen sich nicht auf einzelne Anschlussnehmer überwälzen lassen.

Die Unwirksamkeit des § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS erfasst auch den darauf folgenden Satz 2 dieser Vorschrift, weil dieser Satz ohne den Satz 1 keinen Sinn mehr macht und mit Satz 1 untrennbar zusammenhängt.

c) Die Antragstellerin hält weiter § 12 Abs. 2 Satz 1 EWS für nichtig, weil darin ein Untersuchungsintervall von zehn Jahren geregelt ist, während § 12 Abs. 1 der 2012 neu bekannt gemachten Mustersatzung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (vom 6.3.2012 - AllMBl. S. 182 ff., abgedruckt bei Thimet, Kommunalabgaben und Ortsrecht in Bayern, Band 3 Teil VI, EWS/FES) nunmehr ein Prüfungsintervall von 20 Jahren vorsieht. Die Bayerische Staatsregierung habe mit der neuen Mustersatzung eine abgewogene Regelung getroffen, die einen Ausgleich schaffe zwischen vorsorglicher Gefahrerkundung und dem Recht des Grundstückseigentümers, nicht ohne einen konkreten Anlass in Anspruch genommen zu werden. Für eine Überprüfung von Entwässerungsanlagen in einem Abstand von lediglich zehn Jahren bestehe keine Notwendigkeit.

Der Auffassung, dass § 12 Abs. 2 Satz 1 EWS aus den vorgenannten Gründen unwirksam sei, kann sich der erkennende Senat nicht anschließen. Die Antragstellerin verkennt, dass die Antragsgegnerin kraft der ihr zukommenden Satzungshoheit ein weites Regelungsermessen hat, dessen Ausübung insbesondere nicht auf die bloße Übernahme von Regelungen einer Mustersatzung beschränkt ist. Die Mustersatzung ist kein verbindliches Recht, die Übernahme dieser Vorschriften oder einzelner Teile daraus steht den Gemeinden frei. Aus einer bloßen Abweichung zur Mustersatzung kann daher nicht ohne weiteres der Schluss auf die Nichtigkeit der entsprechenden gemeindlichen Vorschriften gestützt werden.

Dies gilt ebenso für eine Abweichung von DIN Vorschriften, hier insbesondere DIN 1986-30, auf deren Regelungsgehalt sich das Staatsministerium des Innern bei der Erläuterung seiner Mustersatzung aus dem Jahr 2012 gestützt hat (vgl. IMBek vom 6.3.2012 - IB1-1405.12-5 - AllMBl. S. 182 ff., Nr. 13 zu § 12, auch abgedruckt bei Thimet, a. a. O.; Apfelbeck, KommP BY 1/2012 S. 23 f. Nr. 1.2.3.2: keine Bindung der Gemeinde an eine in der genannten DIN-Vorschrift einst enthaltenen Prüfungsverpflichtung, die später geändert wurde). DIN-Vorschriften sind ebenfalls keine verbindlichen Rechtsvorschriften, sondern lediglich das Ergebnis einer in privater Hand befindlichen technischen Normung, die mangels demokratischer Legitimation und in der Regel auch fehlender freier Zugänglichkeit der Normungsergebnisse keine Verbindlichkeit beanspruchen können. Sie stellen keine Rechtsnormen dar, das Deutsche Institut für Normung hat keine Rechtsetzungsbefugnisse (BVerwG, B. v. 30.9.1996 - 4 B 175/96 - DÖV 1997, 303). Es kann vorliegend dahinstehen, ob die Inhalte der DIN 1986-30 immer die sachverständige Konkretisierung desjenigen darstellen, was bei der Herstellung von Kanälen und Grundstücksanschlüssen anerkanntermaßen als regelgerecht gilt (woran Zweifel bestehen, weil einzelne Vorgaben dieser DIN, etwa starre Prüfpflichten bis 31.12.2015, auch wieder zurückgezogen wurden; vgl. BVerwG, B. v. 30.9.1996, a. a. O.: DIN-Norm ist anerkannte Regel der Technik nicht schon kraft ihrer Existenz, sie hat keinen Ausschließlichkeitsanspruch; siehe aber OVG Lüneburg, U. v. 10.1.2012 - 9 KN 162/10 - NVwZ-RR 2012, 286/289). Jedenfalls sieht der Senat nachvollziehbare Gründe, von den Annahmen in der DIN abzuweichen. Kernpunkt der EWS der Antragsgegnerin ist die Regelung des Anschluss- und Benutzungszwanges für die öffentliche Entwässerungsanlage. Dabei kann die Antragsgegnerin auch Satzungsvorschriften erlassen, die sicherstellen, dass die angeschlossenen Grundstückseigentümer ihr gesamtes Abwasser (d. h. also ohne Versickerungsverluste, vgl. Apfelbeck, KommP BY 5/2012, S. 171; OVG Lüneburg, U. v. 10.1.2012 - 9 KN 162/10 - NVwZ-RR 2012, 286/287) der Entwässerungsanlage der Antragsgegnerin zuführen und dass möglichst wenig Fremdwasser in die Anlage eindringt (vgl. Pannier, KommJur 2012, 291). Bei der Frage, inwieweit und mit welchem Grad an Gewissheit die Beklagte als Normgeberin die Sicherstellung dieser Abwasserüberlassungspflicht durchsetzen will, steht ihr ein weiter Regelungsspielraum zur Verfügung. Eine Gemeinde kann hierbei beispielsweise auch berücksichtigen, in welchem Umfang etwa schon ältere, bislang möglicherweise noch gar nicht überprüfte Grundstücksentwässerungsanlagen in ihre Entwässerungsanlage einleiten. Auf diesen örtlichen Umstand hat der erste Bürgermeister der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung hingewiesen. Die Antragstellerin übersieht auch, dass die EWS der Antragsgegnerin anders als die bei Satzungserlass noch nicht bekannte Mustersatzung 2012 weniger weit gehende Regelungen etwa für die erstmalige Prüfung neu angeschlossener Grundstücksentwässerungsanlagen enthält (vgl. hierzu Apfelbeck, KommP BY 1/2012 S. 23 f. Nr. 1.2.2.2: Prüfung durch einen nicht an der Bauausführung beteiligten fachlich geeigneten Unternehmer) und Übergangsvorschriften (zum Wechselspiel zwischen Prüfungsintervall und Übergangsvorschrift vgl. Apfelbeck, a. a. O., Nr. 1.2.3.2) nicht vorsieht. Diese Unterschiede rechtfertigen es ohne Weiteres, von dem in der aktuellen Mustersatzung enthaltenen Prüfungsintervall nach unten abzuweichen und den bisher über Jahrzehnte hinweg allgemein anerkannten (vgl. IMBek vom 25.7.1990 Nr. II E 8 - 4414.30 - San/003/90, AllMBl. Nr. 17/1990, S. 633) Prüfungsturnus beizubehalten (so im Ergebnis auch Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Band 1 Teil II Frage 11 Nr. 9.6). Dass im Gebiet der Antragsgegnerin für eine Überprüfung von Grundstücksentwässerungsanlagen im Abstand von zehn Jahren keine Notwendigkeit (mehr) bestünde, hat die Antragstellerin demgegenüber nicht substantiiert dargetan. Anhaltspunkte dafür, dass Grundstückseigentümer durch eine derartige Überprüfungspflicht unzumutbar beeinträchtigt werden, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Regelung ist auch geeignet und erforderlich, das von der Gemeinde gewünschte Regelungsergebnis (Sicherstellung des Anschluss- und Benutzungszwanges) zu erreichen.

d) Weitere materielle Rechtsverstöße sind weder von der Antragstellerin vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der Senat sieht keinen Grund, die ihm prinzipiell obliegende Amtsermittungspflicht zum Anlass zu nehmen, gleichsam ungefragt in eine durch das Vorbringen der Beteiligten nicht veranlasste weitere Fehlersuche einzutreten (OVG Saarl, U. v. 17.12.2009 - 2 C 432/09 - juris Rn. 36 und 85; Hess VGH, B. v. 31.1.2013 - 5 C 1850/10.N - juris Rn. 28 mit Hinweis auf BVerwG, B. v. 4.10.2006 - 4 BN 26/06 - NVwZ 2007, 233).

4. Die vom Senat festgestellte Unwirksamkeit einzelner Satzungsnormen (§ 17 Abs. 2 Sätze 1 und 2 sowie § 17 Abs. 3 EWS) hat nicht die Ungültigkeit der gesamten Satzung zur Folge, wie es die Antragstellerin angesichts ihres weit gefassten Antrags offenbar erstrebt. Wesentlicher Inhalt der Satzung sind die Bestimmungen zum Anschluss- und Benutzungsrecht bzw. -zwang sowie die Regelungen über die erlaubterweise einzuleitenden Stoffe. § 17 EWS regelt mit Blick auf die übrigen Satzungsvorschriften lediglich einen Randbereich des Betriebs der Einrichtung, wobei § 17 Abs. 1 und § 17 Abs. 2 Satz 3 EWS wirksam bleiben. Weil zudem § 12 Abs. 1 Satz 1 EWS der Gemeinde das jederzeitige Recht zur Überprüfung von Grundstücksentwässerungsanlagen und zur Entnahme und Messungen von Abwasserproben gibt, ist die Annahme einer Gesamtnichtigkeit der Satzung aufgrund des Wegfalls von § 17 Abs. 2 Sätze 1 und 2 und § 17 Abs. 3 EWS fernliegend. Die vom Senat für unwirksam erklärten Vorschriften sind im Vergleich zum Gesamtinhalt der Satzung von nur untergeordneter Bedeutung. Es ist ohne weiteres anzunehmen, dass die Antragsgegnerin die EWS auch ohne diese jetzt beanstandeten Normen erlassen hätte, denn die Restregelung bleibt ohne den unwirksamen Teil sinnvoll (zu diesem Maßstab Schmidt in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 47 Rn. 93).

5. Da lediglich einzelne Bestimmungen der angegriffenen Satzung der Antragsgegnerin mit höherrangigem Recht nicht im Einklang stehen, war dem uneingeschränkten Normenkontrollantrag der Antragstellerin mit der Kostenfolge aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur teilweise stattzugeben. Angesichts des nur untergeordneten Erfolges der Antragstellerin hält der Senat eine Belastung der Antragsgegnerin mit den Verfahrenskosten in Höhe von einem Zehntel für angemessen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

6. Die Antragsgegnerin hat die Entscheidungsformel in derselben Weise zu veröffentlichen, wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Abfallgebührensatzung des Antragsgegners vom 30. Juli 2014. Die „Gebührensatzung für die öffentliche Abfallentsorgung des Landkreises K. (Abfallgebührensatzung)“ wurde am 8. August 2014 im Amtsblatt des Antragsgegners bekannt gemacht und trat am 1. Januar 2015 in Kraft. Ihr liegt eine Gebührenkalkulation für die Jahre 2015 bis 2018 zugrunde. Der Antragsteller ist Miteigentümer eines Hausgrundstücks im Geltungsbereich der Satzung. Er wurde mit Bescheid vom 12. Januar 2015 zur Entrichtung von Abfallgebühren auf der Grundlage der Satzung aufgefordert. Sein Widerspruch gegen den Gebührenbescheid wurde nach Aktenlage bislang nicht verbeschieden. Am 6. August 2015 stellte der Antragsteller einen Normenkontrollantrag gegen die Abfallgebührensatzung. Er beantragte mit Schriftsatz vom 24. März 2016,

die Gebührensatzung des Antragsgegners vom 30. Juli 2014 für unwirksam zu erklären.

Zur Begründung wurden verschiedene Verstöße der Satzung gegen Art. 8 KAG gerügt. Auf den umfangreichen Vortrag wird im Einzelnen verwiesen. Zur Gebührenkalkulation insgesamt, insbesondere zur Frage der Kostenüberdeckung und zum Umgang mit Investitionsaufwendungen, hat der Antragsteller im Wesentlichen folgende Rügen erhoben:

1. Bei der „Sonderrücklage Gebühren“ seien systematisch erhebliche Rücklagen ohne entsprechenden Ausgleich innerhalb des nächsten Bemessungszeitraums aufgehäuft worden. Die Kostenüberdeckungen seien zu Unrecht aus den Ist-Ergebnissen des kameralen Rechnungsabschlusses und nicht, wie es sich nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen gehöre, aus den Betriebsergebnissen übernommen worden. Diese Praxis des Antragsgegners sei bereits 2012 in einem Prüfbericht des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands (BKPV) beanstandet worden und stelle deshalb einen bewussten Verstoß gegen kommunalabgabenrechtliche Vorgaben dar.

2. Damit zusammenhängend sei der Umgang des Antragsgegners mit den kalkulatorischen Kosten bzw. Investitionsaufwendungen zu beanstanden. Beim Antragsgegner bestehe die Praxis, den Investitionsaufwand doppelt, nämlich sowohl durch rechtswidrige Direktentnahme aus der Sonderrücklage als auch durch Einstellung als kalkulatorische Kosten, geltend zu machen und damit den Gebührenschuldner doppelt zu belasten.

3. Bei den Bauschuttdeponien würden Investitionen als andere Kosten, etwa als Unterhaltskosten, getarnt. Der Kostenansatz für Rekultivierungen (7210.5189) sei für das Jahr 2018 unerklärlich hoch. In der Betriebsabrechnung 2013 würden unter Rekultivierung rein fiktive Kosten in Höhe von 345.262 Euro mit dem alleinigen Zweck der Minderung des Betriebsergebnisses eingebracht. Tatsächlich seien daher noch höhere Überdeckungen entstanden, als sie aus den Betriebsabrechnungen 2013 und 2014 hervorgingen.

Daneben hat der Antragsteller Rügen zu einzelnen Kostenstellen der Kalkulation erhoben. Hierzu hat er im Wesentlichen Folgendes vorgetragen:

1. Die Einbeziehung von Portokosten in die Kalkulation (7201.6525) verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Buchst. a KG.

2. Anwalts- und Gerichtskosten (7201.6552) stellten keine nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten dar. Die Einbeziehung betriebsfremder Kosten sei zu vermuten. Es werde um die Beiziehung von Unterlagen zu den beglichenen Kosten für die Erledigung bestimmter Rechtsstreitigkeiten gebeten.

3. Bei der Erstattung zentraler Dienste (7201.6750) seien die Personalkosten zu hoch bemessen. Der angesetzte Verteilungsschlüssel sei unzutreffend; die Kosten für den Geschäftsführer/Abteilungsleiter seien zu hoch angesetzt. Es werde um die Beiziehung von Unterlagen zur konkreten Berechnung und Prognose der einzelnen Personalkosten gebeten.

4. Die sonstigen Dienstleistungen Dritter (7201.6369 und 7202.6369) würden bezweifelt.

5. Beim „Mietkauf“ der Restmülltonnen (7201.6361) handele es sich nicht um eine Miete, sondern um einen Kauf, also eine Investition. Der Antragsgegner habe die jährlichen Kaufpreisraten zu Unrecht als Sachkosten und nicht als kalkulatorische Kosten erfasst. Eine Abschreibung der Tonnen über eine Nutzungsdauer von 20 Jahren erscheine sachgerecht. Gleiches gelte für die Papiertonnen (7201.6360) und Biomülltonnen (7201.4329). Es sei unklar, wer wirtschaftlicher Eigentümer der Tonnen sei.

6. Bei den Kosten für die Müllverbrennungsanlage (MVA) Ingolstadt (7201.6730) sei eine bei Satzungsbeschluss bereits absehbare Gebührensenkung nicht berücksichtigt worden. Es bestünden eine Erkundigungspflicht, eine Vertagungspflicht für die Beschlussfassung im Kreistag sowie eine Nachbesserungspflicht zwischen Satzungsbeschluss und Inkrafttreten der Satzung.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Er tritt dem Vorbringen des Antragstellers unter Vorlage der Normaufstellungsakten entgegen. Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich nicht zum Verfahren geäußert.

In der ersten mündlichen Verhandlung am 5. April 2017 wurde mit den Beteiligten die Sach- und Rechtslage erörtert. Der Antragsgegner erhielt Gelegenheit zur weiteren Stellungnahme, insbesondere zur Vorlage von Alternativberechnungen unter Berücksichtigung der realen Betriebsergebnisse für 2013 und 2014 sowie verschiedener Abschreibungsvarianten für die Mülltonnen. Des Weiteren wurde anheimgestellt, eine Stellungnahme des BKPV zur Ermittlung der Sonderrücklage Gebühren einholen. Auf die daraufhin vorgelegten Alternativberechnungen des Antragsgegners sowie auf die Stellungnahme des BKPV vom 20. Juli 2017 wird Bezug genommen.

Die Ergebnisse wurden in der zweiten mündlichen Verhandlung am 16. August 2017 mit den Verfahrensbeteiligten besprochen. Hinsichtlich des Verlaufs der mündlichen Verhandlungen wird auf die hierzu erstellten Niederschriften Bezug genommen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die Akten zum Normaufstellungsverfahren verwiesen.

Gründe

Der Antrag des Antragstellers, die Abfallgebührensatzung des Antragsgegners vom 30. Juli 2014 für unwirksam zu erklären, ist zulässig (dazu 1.), bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg (dazu 2.).

1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Er ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 5 Satz 1 AGVwGO statthaft. Auf der Grundlage der angegriffenen Satzung hat der Antragsteller als Miteigentümer eines Grundstücks im Satzungsgebiet den Abfallgebührenbescheid vom 12. Januar 2015 erhalten, gegen den er Widerspruch eingelegt hat. Er kann daher gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, durch die Anwendung der Satzung in seinen Rechten verletzt zu sein. Auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen des Normenkontrollantrags sind erfüllt. Der Antrag wurde mit einem beim Verwaltungsgerichtshof am 6. August 2015 eingegangenen Schriftsatz und damit innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nach Bekanntmachung der Gebührensatzung am 8. August 2014 gestellt.

2. Der Normenkontrollantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die Abfallgebührensatzung des Antragsgegners vom 30. Juli 2014 ist rechtlich nicht zu beanstanden. Gemessen an den Grundsätzen für die gerichtliche Überprüfbarkeit kommunaler Gebührenkalkulationen (dazu a) liegt kein beachtlicher, auf die Gültigkeit der Satzung durchschlagender Verstoß gegen höherrangiges Recht vor. Der festgesetzte Gebührensatz beruht auf einer den tatsächlichen und rechtlichen Anforderungen genügenden Gebührenkalkulation und führt zu keiner unzulässigen Kostenüberdeckung. Weder lässt sich ein bewusster Verstoß des Antragsgegners gegen das Kostenüberdeckungsverbot feststellen (dazu b), noch ist die Toleranzschwelle für geringfügige Kostenüberdeckungen überschritten (dazu c).

a) Nach Art. 8 Abs. 1 Satz 1 KAG können Gemeinden, Landkreise und Bezirke für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Zu diesen Einrichtungen gehört nach Art. 7 Abs. 2 BayAbfG auch die kommunale Abfallentsorgung, die der Antragsgegner als Regiebetrieb führt (vgl. Art. 76 Abs. 6 Satz 1, Art. 74 Hs. 1 LKrO). Für sie gilt gemäß § 6 der Abfallwirtschaftssatzung des Antragsgegners vom 16. Dezember 2014 ein Benutzungszwang im Sinn des Art. 8 Abs. 2 Satz 2 KAG. Die öffentliche Abfallentsorgungseinrichtung des Antragsgegners lässt sich insgesamt als einheitliche öffentliche Einrichtung verstehen, für deren Benutzung eine einheitliche Gebühr erhoben werden darf (vgl. BayVGH, U.v. 20.6.2001 – 4 N 99.2759 – VGH n.F. 54, 119/121 = NVwZ-RR 2002, 380). Von der Ermächtigung des Art. 8 Abs. 1 Satz 1 KAG und Art. 7 Abs. 2 BayAbfG hat der Antragsgegner durch Erlass der Abfallgebührensatzung vom 30. Juli 2014 Gebrauch gemacht. Diese muss sich an den Vorgaben des Kommunalabgabenrechts in Gestalt der speziellen Anforderungen des Art. 7 Abs. 5 BayAbfG messen lassen. Bei der gerichtlichen Überprüfung von Gebührensatzungen ist der Gestaltungsspielraum des Normgebers zu achten (aa), der seine Grenze in bewussten oder nicht mehr geringfügigen Kostenüberdeckungen findet (bb). Diese Vorgaben gelten auch für die im Streit befindliche Abfallgebührenkalkulation (cc).

aa) Nach ständiger Rechtsprechung kommt dem Satzungsgeber bei der Gebührenbemessung ein weiter Gestaltungsspielraum zu (BVerwG, B.v. 10.5.2006 – 10 B 56.05 – NVwZ 2006, 936/937; BayVGH, U.v. 20.6.2001 – 4 N 99.2759 – VGH n.F. 54, 119/ 122 = NVwZ-RR 2002, 380). Die ihm durch den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und das Äquivalenzprinzip (vgl. Art. 8 Abs. 4 Hs. 1 KAG) gesetzten Grenzen sind erst überschritten, wenn die Gebührenregelung nicht mehr durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist. Dieser eingeschränkte gerichtliche Prüfungsmaßstab gilt auch für das in Art. 8 Abs. 2 Satz 3 KAG normierte Kostenüberdeckungsverbot. Danach soll das Gebührenaufkommen für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung mit Benutzungszwang die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten einschließlich der Kosten für die Ermittlung und Anforderung einrichtungsbezogener Abgaben nicht übersteigen. Das Kostenüberdeckungsverbot ist eine Veranschlagungsmaxime (stRspr; vgl. nur BayVGH, U.v. 20.10.1997 – 4 N 95.3631 – BayVBl 1998, 148; U.v. 2.3.2000 – 4 N 99.86 – VGH n.F. 53, 71/76 f. = NVwZ-RR 2001, 120). Dies bedeutet, dass der Gebührensatzungsgeber eine Prognose auf der Grundlage der im Zeitpunkt des Satzungserlasses bekannten Tatsachen zu treffen hat, wie sich die vorhersehbaren Gebühreneinnahmen zu den im gleichen Zeitpunkt vorhersehbaren Kosten verhalten (vgl. BVerwG, U.v. 8.12.1961 – VII C 2.61 – BVerwGE 13, 214/223 f. = NJW 1962, 1583; BayVGH, U.v. 3.3.1993 – 4 B 92.1878 – VGH n.F. 46, 70/71 = BayVBl 1993, 528). Das Kostenüberdeckungsverbot ist nur dann verletzt, wenn Kostenschätzung und Tarifgestaltung nicht auf das Ziel der Beschränkung der Gebühreneinnahmen auf die Höhe des Verwaltungsaufwands gerichtet werden, sei es, dass sie nicht sachgerecht geschehen, sei es in der Weise, dass von vornherein ein Gebührenüberschuss angestrebt wird. Dementsprechend prüft der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen der Normenkontrolle nur, ob die Kostenprognose im Zeitpunkt des Satzungserlasses vertretbar war, nicht aber, ob sich die Prognose durch die Rechnungsergebnisse nach Ablauf des Kalkulationszeitraums bestätigt hat (BayVGH, U.v. 20.10.1997 – 4 N 95.3631 – BayVBl 1998, 148).

bb) Aus der Sollvorschrift des Art. 8 Abs. 2 Satz 3 KAG ergibt sich ein Spielraum für den Satzungsgeber dahingehend, dass geringfügige Überschreitungen als unbeabsichtigte Folge prognostischer Unsicherheiten keine Verletzung des Kostenüberdeckungsverbots darstellen. Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs sind Kostenüberdeckungen von bis zu 12% grundsätzlich unschädlich (vgl. BayVGH, U.v. 25.2.1998 – 4 B 97.399 – NVwZ-RR 1998, 774 f.; U.v. 16.12.1998 – 23 N 94.3201 u.a. – BayVBl 1999, 463). Diese Toleranzschwelle gilt allerdings nicht für bewusst und gewollt herbeigeführte Kostenüberdeckungen, die von Umständen oder Überlegungen bestimmt wurden, die nicht im Haushalt des Kalkulationszeitraums wurzeln (BayVGH, U.v. 25.2.1998 – 4 B 97.399 – NVwZ-RR 1998, 774 f.; U.v. 2.4.2004 – 4 N 00.1645 – NVwZ-RR 2005, 281/282 f.). Ein bewusster Verstoß im Sinn dieser Rechtsprechung liegt vor, wenn sich der Vorsatz des Satzungsgebers (zumindest auch) auf das Berechnungsergebnis in Gestalt der Erzielung eines Überschusses zu Lasten des Gebührenzahlers bezieht (vgl. BayVGH, U.v. 2.3.2000 – 4 N 99.68 – VGH n.F. 53, 71/76 f. = NVwZ-RR 2001, 120). In diesem Fall wird die Kalkulation von sachfremden Erwägungen beeinflusst, die zur Ungültigkeit der sich daraus ergebenden Gebührensätze bzw. der weiteren, damit in untrennbarem Zusammenhang stehenden Satzungsbestimmungen führen (vgl. BayVGH, U.v. 20.10.1997 – 4 N 95.3631 – BayVBl 1998, 148; U.v. 25.2.1998 – 4 B 97.399 – NVwZ-RR 1998, 774 f.; näher zum Problemkreis Lange, DVBl 2017, 928/933 f.).

cc) Die dargestellten Maßstäbe gelten auch für die streitgegenständliche Abfallgebührenkalkulation des Antragsgegners betreffend die Jahre 2015 bis 2018. Aus Art. 7 Abs. 5 BayAbfG folgen keine für den Streitfall relevanten Modifizierungen. Gemäß den dortigen Vorgaben hat der Antragsgegner neben der im Verfahren als „Sonderrücklage Gebühr“ bezeichneten Rücklage (vgl. § 20 Abs. 4 Satz 2 KommHV-Kameralistik) gesonderte kalkulatorische Rückstellungen für Deponiesanierungen gebildet. Für den Prüfungsumfang des Senats ergeben sich hinsichtlich der Gebührenkalkulation des Antragsgegners die folgenden Größenordnungen: Der Antragsgegner hat in seiner auf vier Jahre (vgl. Art. 8 Abs. 6 Satz 1 KAG) angelegten Gebührenberechnung zu verteilende Kosten von insgesamt 23.993.317 Euro, also von knapp 24 Mio. Euro ermittelt (vgl. S. 4 der Gebührenkalkulation vom 9.5.2014). Bezogen auf ein Jahr ergibt dies ein Volumen von nahezu 6 Mio. Euro (5.998.329,25 Euro). Die Toleranzschwelle von 12% eröffnet damit – auf vier Jahre gesehen – einen Spielraum von knapp 2,88 Mio. Euro (2.879.198,04 Euro) bzw. pro Jahr eine Marge von knapp 720.000 Euro (719.799,51 Euro), innerhalb derer ungewollte Kostenüberdeckungen grundsätzlich als unschädlich hinzunehmen sind. Eine bewusst herbeigeführte Kostenüberdeckung führt auch dann zur Nichtigkeit der Gebührensatzung, wenn die so bewirkte Überdeckung nur geringfügig ist (vgl. BayVGH, U.v. 25.2.1998 – 4 B 97.399 – NVwZ-RR 1998, 774 f.: dort 3%).

b) An diesen Grundsätzen gemessen lässt sich ein bewusster bzw. vorsätzlicher Verstoß des Antragsgegners gegen das Kostenüberdeckungsverbot nicht feststellen. Ein solcher Verstoß folgt insbesondere nicht aus den nach dem Vortrag des Antragstellers wohl (zuletzt) maßgeblichen Kalkulationsrügen (vgl. Schriftsatz vom 6.7.2017, Bl. 495 ff. der Gerichtsakte). Bezogen auf die Gesamtkalkulation des Antragsgegners rügt der Antragsteller im Kern, dass es infolge einer nicht konsequent nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen erfolgten Kalkulation zu einer unzulässigen Kostenüberdeckung gekommen sei. Dies betreffe namentlich die in der Kalkulation als Abzugsposten berücksichtigte Sonderrücklage Gebühren. Es sei eine doppelte Finanzierung der Investitionsaufwendungen durch rechtswidrige Direktentnahme aus der Sonderrücklage und gleichzeitige Einstellung als kalkulatorische Kosten festzustellen. Zudem seien die angefallenen Kostenüberdeckungen im Bemessungszeitraum 2015 bis 2018 nicht vollständig ausgeglichen worden. Der Senat beurteilt die Einwände dahingehend, dass durchaus ein objektiver Verstoß gegen kommunalabgabenrechtliche Vorgaben in Betracht kommt (aa). Die Bewertung der Gesamtumstände des Falls erlaubt in subjektiver Hinsicht jedoch nicht den Schluss auf ein bewusstes und gewolltes Handeln des Antragsgegners (bb).

aa) Die Praxis des Antragsgegners, die zum Ausgleich der aufgelaufenen Kostenüberdeckung in Ansatz gebrachte Sonderrücklage Gebühren (vgl. S. 4 der Kalkulation vom 9.5.2014) anhand kameraler Grundsätze zu ermitteln und – damit zusammenhängend – eine doppelte Refinanzierung der Investitionskosten zu erzielen, verstößt möglicherweise gegen die Vorgaben des Kommunalabgabenrechts. Der betriebswirtschaftliche Kostenbegriff ist auch für die Pflicht zum Ausgleich von Kostenüberdeckungen nach Art. 8 Abs. 6 Satz 2 KAG maßgeblich (1). Er weicht von den kameralen Berechnungsmethoden ab (2). Der Antragsgegner hat die Sonderrücklage Gebühren nach kameralen und nicht nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen gebildet (3). Dies könnte kommunalabgabenrechtlich unzulässig sein (4).

(1) Nach dem Kostendeckungsprinzip des Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG soll im gewählten Kalkulationszeitraum das Gebührenaufkommen die Kosten decken. Da die Kostenentwicklung für den Kalkulationszeitraum nur prognostiziert werden kann, sind Kostenüberdeckungen oder -unterdeckungen am Ende des Bemessungszeitraums zu erwarten. Hierzu trifft Art. 8 Abs. 6 Satz 2 KAG die Regelung, dass Kostenüberdeckungen, die sich am Ende des Bemessungszeitraums ergeben, innerhalb des folgenden Bemessungszeitraums auszugleichen sind. Dies ist Ausdruck des Grundsatzes der Periodengerechtigkeit und trägt den systemimmanenten Ungenauigkeiten Rechnung, die sich aus einer Vorauskalkulation ergeben (BayVGH, U.v. 15.3.2005 – 23 B 04.2683 – juris Rn. 33 m.w.N.). Angesichts des Zusammenspiels mit dem Kostendeckungsprinzip des Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG ist der betriebswirtschaftliche Kostenbegriff auch für die Pflicht zum Ausgleich von Kostenüberdeckungen nach Art. 8 Abs. 6 Satz 2 KAG maßgeblich. Maßstab für das Vorhandensein einer Kostenüber- oder -unterdeckung ist die Betriebsabrechnung (vgl. Stadlöder in Schieder/Happ, Bayerisches Kommunalabgabengesetz, Stand Juni 2016, Erl. Art. 8 Rn. 18).

(2) Gemäß Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG sind der Gebührenbemessung die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten zugrunde zu legen. Diese können betragsmäßig von den nach finanzwirtschaftlichen Methoden ermittelten kameralen Ausgaben des Verwaltungshaushalts abweichen, die möglicherweise auch betriebsfremde Aufwendungen enthalten und zeitlich anders abgegrenzt werden (vgl. BayVGH, U.v. 3.3.1993 – 4 B 92.1878 – VGH n.F. 46, 70/72 f. = NVwZ-RR 1994, 290; U.v. 2.3.2000 – 4 N 99.68 – VGH n.F. 53, 71/72 f. = NVwZ-RR 2001, 120 m.w.N.). Zu den Kosten im betriebswirtschaftlichen Sinn gehören nach Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG insbesondere angemessene Abschreibungen und eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals. Im Übrigen definiert das Kommunalabgabengesetz den betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff nicht, sondern setzt ihn als gegeben voraus (vgl. BayVGH, U.v. 28.11.2002 – 23 B 02.384 – juris Rn. 42; Stadlöder in Schieder/Happ, a.a.O., Erl. Art. 8 Rn. 21 m.w.N.; vgl. auch LT-Drs. 7/5192 S. 19 f.). Es ist also nach den in der betriebswirtschaftlichen Kostenlehre entwickelten Regeln zu verfahren, die freilich nirgends verbindlich festgeschrieben sind. Dementsprechend hat das Gericht die im konkreten Fall angewandten betriebswirtschaftlichen Grundsätze nicht auf ihre „Richtigkeit“ zu überprüfen. Der Kommune steht ein Beurteilungsspielraum zu; entscheidend ist allein, ob ihre Auffassung betriebswirtschaftlich (noch) vertretbar ist (vgl. BVerwG, B.v. 10.5.2006 – 10 B 56.05 – NVwZ 2006, 936/937; BayVGH, U.v. 3.3.1993 – 4 B 92.1878 – VGH n.F. 46, 70/72 f. = NVwZ-RR 1994, 290).

(3) Der Antragsgegner hat die Sonderrücklage Gebühren, die als Abzugsposten von den Gesamtkosten der Abfallbeseitigung in die Gebührenkalkulation eingeflossen ist, unstreitig nach kameralen Grundsätzen berechnet. Er hat die Ist-Zahlen des Haushalts und nicht die bereits vorliegenden oder zu erwartenden Betriebsergebnisse herangezogen. Diese aus den Normaufstellungsakten hervorgehende Praxis (vgl. insbesondere die Übersicht vom 7.4.2014 über die Rücklagen im Bereich der Abfallwirtschaft, Bl. 217 der Behördenakte „Gebührenkalkulation“) hat der Kämmerer des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt (S. 2 der Niederschrift vom 5.4.2017, Bl. 393 der Gerichtsakte). Insoweit hat der Antragsgegner seine frühere Handhabung fortgeführt, die der BKPV in Bezug auf einen früheren Zeitraum beanstandet hatte. Wie der BKPV unter Tz. 11 seines Berichts über die überörtliche Prüfung der Jahresrechnungen 2006 bis 2010 des Antragsgegners ausführte (S. 47 des Prüfberichts vom 18.1.2012, Bl. 306 f. der Gerichtsakte), war Ausgangspunkt für die Kalkulation der Stand der kameralen, bereits um Investitionsausgaben geminderten Sonderrücklagen. Hierdurch ergab sich ein doppelter Refinanzierungseffekt, weil die getätigten Investitionen über den Ansatz kalkulatorischer Kosten erneut refinanziert wurden. Nach Auffassung des BKPV „wären künftig für Nach- und Vorauskalkulationen stets die kumulierten Über- und Unterdeckungen aus den bisherigen Betriebsabrechnungen zu verwenden“, damit Investitionsausgaben nicht doppelt in den Gebührenbedarf einfließen. Der Antragsgegner hat diesen Hinweis für den streitgegenständlichen Kalkulationszeitraum nicht umgesetzt.

(4) Ob diese Praxis des Antragsgegners einen Rechtsverstoß darstellt, lässt sich anhand der Stellungnahmen des BKPV nicht abschließend beurteilen. Zwar legt dessen Prüfbericht aus dem Jahr 2012 einen Verstoß nahe. Andere, nicht speziell auf den Antragsgegner bezogene Äußerungen des BKPV lassen hingegen eine gewisse Vorsicht erkennen. So führt der BKPV in seinen Mitteilungen vom November 2002 aus, dass die gesetzlichen Regelungen über die Gebührenkalkulation „an sich dafür sprächen“, der Sonderrücklage die betriebswirtschaftliche Kostenüberdeckung, nicht den kameralen Überschuss der Einrichtung zuzuführen (S. 10 der BKPV-Mitteilungen 2/2002). In der Folge wird diese Aussage allerdings dahingehend relativiert, dass in der Praxis die betragsmäßigen Abweichungen zwischen den beiden Berechnungsmethoden vernachlässigbar seien. Es sei deshalb „in der Regel nicht zu beanstanden“, wenn die Zuführungs- und Entnahmebeträge auf der Grundlage der kameralen Rechnungsergebnisse ermittelt würden. Der Geschäftsbericht 1997 des BKPV weist in eine ähnliche Richtung (vgl. dort S. 30 f.). Auch die vom Antragsgegner im Gerichtsverfahren vorgelegte Stellungnahme des BKPV vom 20. Juli 2017 enthält differenzierende Elemente. So heißt es unter Nr. 1 (Ausgleich des Verwaltungshaushalts), dass aus der überörtlichen Prüfungspraxis zahlreiche Kommunen bekannt seien, die über einen kameralen Haushaltsausgleich die Zuführung zur Sonderrücklage für den Gebührenausgleich ermitteln. Sofern im Haushalt auch kalkulatorische Kosten im Sinn von Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG nachgewiesen würden, halte man es für vertretbar, das Ergebnis des Verwaltungshaushalts mit dem betriebswirtschaftlichen Ergebnis gleichzusetzen und durch die Zuführung des Überschusses zu einer Sonderrücklage die Kostenüber- und -unterdeckungen fortzuschreiben. Unter Nr. 2 (Ausgleich des Vermögenshaushalts) wird zwar moniert, dass die Investitionsausgaben entgegen der betriebswirtschaftlichen Betrachtungsweise in voller Höhe dem Gebührenbedarf zugerechnet würden, gleichzeitig aber betont, dass sich – auf die Nutzungsdauer der Anlagegüter gesehen – keine Doppelbelastung der Gebührenzahler ergebe.

bb) Letztlich bedarf die Frage eines objektiven Rechtsverstoßes keiner abschließenden Klärung, weil sich jedenfalls in subjektiver Hinsicht kein bewusstes und gewolltes Handeln des Antragsgegners feststellen lässt. Nach den Gesamtumständen des Falls bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner eine überhöhte Rücklage zum Nachteil der Gebührenzahler bilden wollte. Der Hinweis des BKPV im Prüfbericht vom Januar 2012 hat den Antragsgegner nicht bösgläubig werden lassen (1). Dies gilt erst recht mit Blick auf die sonstigen nuancierten Stellungnahmen des BKPV und den Umstand, dass angesichts der regelmäßig geringen Abweichungen zwischen den beiden Berechnungsmethoden eine Benachteiligungsabsicht fernliegt (2).

(1) Das – für die Beurteilung der subjektiven Seite primär maßgebliche – Geschehen im Zusammenhang mit dem Prüfbericht des BKPV vom Januar 2012 führt zur Annahme eines „Verbotsirrtums“ des Antragsgegners und nicht zur Bejahung vorsätzlichen Handelns. Zwar geht der Prüfbericht von einem Verstoß aus und mahnt für die Zukunft eine andere Handhabung an, doch hat der Antragsgegner diese Monita nicht einfach ignoriert oder bewusst missachtet. Vielmehr hat er sich mit dem Vorbringen des BKPV inhaltlich auseinandergesetzt und in seiner Stellungnahme zum Prüfbericht dargelegt, warum seiner Ansicht nach die Investitionskosten nicht doppelt refinanziert werden (vgl. die Stellungnahme des Sachgebiets V 3 vom 12.3.2012 zu Tz. 11 des Prüfberichts, Bl. 315 der Gerichtsakte). Wie der Antragsgegner im Gerichtsverfahren unwidersprochen vorgetragen hat, ist auf diese Stellungnahme hin keine Reaktion mehr erfolgt, weder seitens des BKPV noch seitens der – ebenfalls mit dem Prüfbericht befassten – Regierung von Niederbayern als Rechtsaufsichtsbehörde. Der Antragsgegner ist daher ersichtlich davon ausgegangen, dass sein Verhalten keinen beanstandungswürdigen Rechtsverstoß darstellte, der zwangsläufig einen zukünftigen Handlungsbedarf ausgelöst hätte.

(2) Diese Wertung wird durch weitere Umstände, insbesondere den relativierenden Charakter der weiteren Stellungnahmen des BKPV bekräftigt. Die Schlussfolgerung, dass die Pflicht zur Heranziehung betriebswirtschaftlicher Grundsätze nach Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG zwingend auch für die Ausgleichspflicht bei Kostenüberdeckungen nach Art. 8 Abs. 6 Satz 2 KAG Geltung beansprucht, lag daher für den Antragsgegner zumindest nicht auf der Hand. Dieser war vielmehr der Auffassung, über interne Verrechnungen bzw. Gegenbuchungen (Ausgabebuchungen bei den Gruppierungen 6790/6791 und gleichzeitige Einnahmebuchungen bei den Gruppierungen 1690/1691 innerhalb des Haushaltsabschnitts Abfallbeseitigung) eine korrekte Handhabung erzielen zu können. Dies entspricht der Einschätzung des BKPV, wonach bei der Ermittlung kalkulatorischer Kosten und innerer Verrechnungen Bewertungsspielräume der Kommune gegeben sind (vgl. S. 12 der BKPV-Mitteilungen 2/2002). Nicht zuletzt lassen die vom BKPV in den Vordergrund gerückten typischerweise geringen betragsmäßigen Abweichungen zwischen den beiden Berechnungsmethoden eine bewusste Benachteiligung des Gebührenzahlers fernliegend erscheinen. Dementsprechend hat der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung am 5. April 2017 darauf verwiesen, dass der Haushalt für die Abfallwirtschaft separat geführt werde. Es bestehe daher nicht die Gefahr, dass mit den anfallenden Überschüssen der Kreishaushalt saniert werden könnte.

c) Da sich nach alledem ein bewusster und gewollter Verstoß des Antragsgegners gegen das Kostenüberdeckungsverbot nicht feststellen lässt, verbleibt es bei der Geltung der 12%-Toleranzschwelle. Diese ist im Streitfall nicht überschritten. Das gilt sowohl unter Berücksichtigung der vom Antragsteller monierten Höhe der in die Kalkulation eingestellten Sonderrücklage (aa) als auch mit Blick auf die Rügen des Antragstellers zu einzelnen Kostenpositionen der Gebührenkalkulation (bb).

aa) Unterstellt man, dass die Sonderrücklage Gebühren anhand der falschen Berechnungsmethode ermittelt wurde und daher in unzutreffender Höhe in die Kalkulationsprognose eingeflossen ist, bedarf es einer Alternativberechnung. Diese kann nur anhand der inzwischen vorliegenden realen Betriebsergebnisse nach den Betriebsabrechnungsbögen erfolgen. Angesichts des vom Antragsgegner für die Vorgängerkalkulation gewählten zweijährigen Bemessungszeitraums sind die im Zeitraum 2013/2014 aufgelaufenen Überdeckungen, also der Rücklagenbestände zum 31. Dezember 2014 ausgleichspflichtig (1). Die einschlägige Alternativberechnung Nr. 10 des Antragsgegners nimmt ihren Ausgangspunkt zutreffend in dem als gegeben hinzunehmenden Rücklagenbestand zum 31. Dezember 2012 (2). Sie ergibt unter Rückgriff auf die realen Betriebsergebnisse 2013 und 2014 eine Abweichung zur bestehenden Kalkulation von (lediglich) 6,67% (3). Die vom Antragsgegner in den Betriebsabrechnungen ermittelten Zahlen sind nicht zu beanstanden (4).

(1) Die streitgegenständliche Kalkulation beruht auf der Annahme (vgl. S. 4 der Kalkulation vom 9.5.2014), dass der Bestand der Sonderrücklage Gebühr in Höhe von voraussichtlich 1.373.079 Euro zum 31. Dezember 2014 aufgelöst wird. Diesen im Wege einer „Rücklagenhochrechnung“ ermittelten Überschuss aus den Vorjahren hat der Antragsgegner als Abzugsposten in die Gebührenkalkulation eingestellt, um die bei Ablauf des vorhergehenden Kalkulationszeitraums entstandenen Kostenüberdeckungen auszugleichen. Für seine Vorgängerkalkulation hat der Antragsgegner einen zweijährigen Bemessungszeitraum, nämlich die Jahre 2013 und 2014, zugrunde gelegt. Die Entscheidung für einen zweijährigen und nicht – wie der Antragsteller zunächst meinte – einjährigen Bemessungszeitraum ergibt sich aus den im Gerichtsverfahren vorgelegten Akten zur Vorgängerkalkulation (Bl. 107 ff. der Behördenakte „Gebührenkalkulation“), welche in die Änderungssatzung vom 2. Juli 2013 einmündete (Bl. 183 der Behördenakte „Gebührenkalkulation). Diese führte zu (punktuellen) Änderungen gegenüber der zum 1. Januar 2010 in Kraft getretenen Abfallgebührensatzung vom 20. Oktober 2009, die den Kalkulationszeitraum 2010 bis 2012 abgedeckt hatte. Im Übrigen dürfte zuletzt Einigkeit zwischen den Verfahrensbeteiligten bestanden haben, dass für 2013/2014 ein zweijähriger Kalkulationszeitraum gewählt wurde (vgl. den Schriftsatz des Antragstellers vom 6.7.2017, Bl. 496 der Gerichtsakte).

(2) Der vom Antragsgegner als ausgleichspflichtig erachtete Betrag von rund 1,373 Mio. Euro ergibt sich aus dem Rücklagenbestand von rund 1,627 Mio. Euro (1.627.079,56 Euro) zum 31. Dezember 2012, der um eine „Entnahmeprognose“ für den restlichen Bemessungszeitraum bis Ende 2014 von 254.000 Euro gemindert wurde (Übersicht vom 7.4.2014, Bl. 217 der Behördenakte „Gebührenkalkulation“). Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist der Rücklagenbestand von 1,627 Mio. Euro als gegeben zugrunde zu legen. Zwar will der Antragsteller den ausgleichspflichtigen Betrag deutlich höher ansetzen, weil er eine systematische Anhäufung erheblicher Rücklagen seit dem Jahr 2001 – bis Ende 2009 von 4,5 Mio. Euro – ohne rechtzeitigen und vollständigen Ausgleich in den nachfolgenden Bemessungszeiträumen vermutet. Diesem Einwand kann das Gericht aber nur insoweit nachgehen, als er die Überdeckung aus dem vorherigen Kalkulationszeitraum betrifft. Die Ausgleichspflicht des Art. 8 Abs. 6 Satz 2 KAG bezieht sich nach ihrem klaren Wortlaut – unbeschadet weitergehender Ausgleichsrechte der Kommune – nur auf Kostenüberdeckungen aus dem unmittelbar vorhergehenden Bemessungszeitraum, die innerhalb des folgenden Bemessungszeitraums auszugleichen sind. Kostenüberdeckungen, die nicht innerhalb der gesetzlichen Ausgleichsfrist ausgeglichen werden, bleiben nach der obergerichtlichen Rechtsprechung nicht weiterhin ausgleichspflichtig (OVG SH, U.v. 22.10.2003 – 2 LB 148/02 – KStZ 2004, 29/31; VGH BW, B.v. 20.9.2010 – 2 S 138/10 – KStZ 2010, 236/237; OVG NW, B.v. 30.11.2010 – 9 A 1579/08 – NWVBl 2011, 224; NdsOVG, U.v. 17.7.2012 – 9 LB 187/09 – DVBl 2012, 1255/1256). Auch im Schrifttum wird ein Anspruch auf den Ausgleich von Kostenüberdeckungen aus länger zurückliegenden Bemessungszeiträumen verneint (Friedl in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: 56. EL März 2017, § 6 Rn. 641b; Vetter in Christ/ Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2016, D Rn. 196).

(3) Tatsächlich sind ausweislich der Betriebsabrechnungen 2013 und 2014 nicht die vom Antragsgegner prognostizierten Unterdeckungen, sondern Überschüsse in Höhe von 479.113 Euro für das Jahr 2013 und 866.336 Euro für das Jahr 2014 entstanden. Die Betriebsabrechnung für das Jahr 2013 wurde im Umweltausschuss des Antragsgegners – zusammen mit dem Entwurf der zukünftigen Gebührensatzung – am 25. Juni 2014 vorgestellt, war also zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits bekannt. Die für 2013 und 2014 retrospektiv ermittelte Überdeckung von insgesamt von 1.345.449 Euro entspricht in etwa dem in die Kalkulation tatsächlich eingestellten Ausgleichsbetrag von 1,373 Mio. Euro. Rechnet man zum Rücklagenstand vom 31. Dezember 2012 die positiven Betriebsergebnisse von 2013 und 2014 hinzu, anstatt die der Kalkulation zugrunde gelegte „Entnahmeprognose“ von 254.000 Euro abzuziehen, ergäbe sich zum 31. Dezember 2014 eine fiktive ausgleichspflichtige Sonderrücklage Gebühren in Höhe von 2.972.528,56 Euro. Bei den zu verteilenden Gesamtkosten entstünde zwischen der bestehenden Kalkulation (23.993.317 Euro) und der Alternativberechnung (22.393.867,44 Euro) eine Differenz von knapp 1,6 Mio. Euro (1.599.449,56 Euro), die nach der Alternativberechnung Nr. 10 des Antragsgegners (Bl. 429, Bl. 457 der Gerichtsakte) eine Abweichung zu Lasten des Gebührenzahlers von 6,67% darstellen würde. Die für ungewollte Kostenüberschreitungen geltende Fehlertoleranz von bis zu 12% ist damit bei weitem nicht ausgeschöpft.

(4) Die der Alternativberechnung zugrunde liegenden realen Betriebsergebnisse für die Jahre 2013 und 2014 sind nicht zu beanstanden. Der Antragsteller macht in diesem Zusammenhang geltend, in der Betriebsabrechnung 2013 würden unter Rekultivierung (7210.5189) rein fiktive Kosten in Höhe von 345.262 Euro mit dem alleinigen Zweck der Minderung des Betriebsergebnisses eingebracht. Als tatsächliches Betriebsergebnis für 2013 sei daher eine Kostenüberdeckung von 824.375 Euro anstatt von 479.113 Euro anzusetzen. Diesen Einwand hat der Antragsgegner mit dem Hinweis darauf entkräftet, dass der Betrag – ohne Auswirkungen auf das Betriebsergebnis – versehentlich falsch zugeordnet worden sei. Selbst wenn man ihn jedoch zusätzlich in die Alternativberechnung einbeziehen würde, ergäbe sich mit einer Differenz von dann 1.944.711 Euro (d.h. knapp 500.000 Euro pro Jahr) keine substantielle Veränderung der Abweichung zwischen der bestehenden Kalkulation und der Alternativberechnung. Gleiches gilt im Übrigen für den Kostenansatz für Rekultivierungen bei Bauschuttdeponien (7210.5189), der für das Jahr 2018 mit 200.000 Euro im Vergleich zu den Jahren 2015 bis 2017 (jeweils 5.000 Euro) ausgesprochen hoch veranschlagt ist (vgl. Bl. 207 der Behördenakte „Gebührenkalkulation“). Auch dieser Betrag bewegt sich in einer Größenordnung, die bei einer Hinzurechnung zu den vorhandenen Beträgen bei weitem nicht die Toleranzschwelle von 12% erreicht. Die Entwicklung nach Satzungserlass, etwa die vom Antragsteller thematisierte Betriebsabrechnung für das Jahr 2015, betrifft den späteren Vollzug der Satzung und spielt für die Kalkulation selbst keine Rolle.

bb) An der demnach gegebenen Geringfügigkeit der Kostenüberdeckung vermögen die weiteren Rügen des Antragstellers zu einzelnen Kostenpositionen der Kalkulation nichts zu ändern. Unter Berücksichtigung des dem Gebührensatzungsgeber bei seiner Prognoseentscheidung zukommenden Beurteilungsspielraums greifen die Rügen allesamt nicht durch. Die maßgebliche Frage, ob sich der Antragsgegner von Willkür oder sachfremden Erwägungen hat leiten lassen (vgl. BayVGH, U.v. 15.3.2005 – 23 B 04.2683 – juris Rn. 35), ist zu verneinen. Die für die Jahre 2015 bis 2018 angesetzten Kosten, die ausweislich der Kalkulation auf den Rechnungsergebnissen 2013 laut Kämmerei sowie den Haushaltsansätzen für 2014 (Zusammenstellung vom 6.9.2013, Bl. 199 ff. der Behördenakte „Gebührenkalkulation“) beruhen, lassen sich in aller Regel anhand der vom Antragsgegner vorgelegten Kalkulationsunterlagen in der angesetzten Größenordnung nachvollziehen. Etwaige Unstimmigkeiten bewegen sich in einem Bagatellbereich, der an der deutlichen Unterschreitung der Toleranzgrenze nichts zu ändern vermag. Eine ungefragte gerichtliche Fehlersuche ist bei der Überprüfung der Gebührenkalkulation eines kommunalen Satzungsgebers nicht angezeigt (BVerwG, U.v. 17.4.2002 – 9 CN 1.01 – BVerwGE 116, 188 = NVwZ 2002, 1123). Im Einzelnen sind die Rügen wie folgt zu bewerten:

(1) Entgegen der Ansicht des Antragstellers verstößt die Einbeziehung von Portokosten, also der Kosten für die Versendung von Gebührenbescheiden, in die Kalkulation (7201.6525) nicht gegen Art. 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Buchst. a KG. Die frühere Rechtsprechung des 23. Senats (BayVGH, B.v. 11.7.1991 – 23 N 88.306 – JurPC 1991, 1322) ist durch die Neufassung des Kommunalabgabengesetzes im Jahr 1992 überholt. Seither schließen die nach Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG ansatzfähigen Kosten ausdrücklich die „Kosten für die Ermittlung und Anforderung von einrichtungsbezogenen Abgaben“ mit ein.

(2) Die vom Antragsgegner angesetzten Gerichts- und Anwaltskosten (7201.6552) durften sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach in die Gebührenkalkulation einfließen. Soweit in der Rechtsprechung die Ansatzfähigkeit von Kosten für gerichtliche und außergerichtliche Rechtsberatung mangels Betriebsbedingtheit verneint wurde (vgl. VGH BW, U.v. 13.5.1997 – 2 S 3246/94 – ZKF 1998, 135; BayVGH, U.v. 29.4.1999 – 23 B 97.1628 – juris Rn. 41), bezieht sich diese Aussage ausdrücklich nur auf Kosten für Rechtsbehelfsverfahren von Gebührenzahlern gegen Abgabenbescheide. Unabhängig davon, ob dieser Rechtsprechung zu folgen ist (ablehnend Friedl in Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 636; kritisch auch Vetter in Christ/Oebbecke, a.a.O., Rn. 320), kann sie jedenfalls auf die hiesige Fallkonstellation nicht übertragen werden. Nach dem unbestrittenen Vortrag des Antragsgegners sind die Kosten für zu besorgende oder laufende Gerichtsverfahren mit Vertragspartnern auf dem Gebiet der Abfallwirtschaft eingeplant, wobei sich die jährlich wechselnde Höhe des Kostenansatzes aus konkreten Prognosen für einzelne, passgenau zu berücksichtigende Rechtsstreitigkeiten ergibt. Soweit der Antragsteller die Beiziehung von (nicht näher bezeichneten) Unterlagen für bereits beglichene Kosten erledigter Rechtsstreitigkeiten begehrt, ist eine solche retrospektive Betrachtung im Rahmen der Gebührenkalkulation nicht angezeigt. Im Übrigen bestehen für eine unzutreffende Prognose der angesetzten Kostenhöhen keine Anhaltspunkte.

(3) Der Kostenansatz für die Erstattung der „Zentralen Dienste“ (7201.6750) ist nicht zu beanstanden. Zu den ansatzfähigen Kosten gehören neben den Betriebskosten auch Verwaltungskosten, d.h. Personal- und Sachkosten der für die Einrichtung tätigen zentralen Dienststellen, wobei die Zuordnung über einen Verrechnungsschlüssel der anteiligen Arbeitszeiten und das Verhältnis der Anzahl der Beschäftigen der Einrichtung zur Gesamtbeschäftigtenzahl zu erfolgen hat (BayVGH, U.v. 15.3.2005 – 23 B 04.2683 – juris Rn. 29; Friedl in Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 636). Diese Kosten hat der Antragsgegner auf der Grundlage seiner detaillierten Aufstellung des Jahres 2013 anhand des dortigen Verteilungsschlüssels plausibel ermittelt (Bl. 255 ff. der Behördenakte „Betriebsabrechnung“). Soweit der Antragsteller die Höhe der veranschlagten Personalkosten rügt, ist ihm entgegenzuhalten, dass es dem Organisationsermessen des kommunalen Trägers anheimgestellt ist, wie viele und welche Mitarbeiter zu welchem Entgelt eingesetzt werden (Brüning in Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 168). Dies gilt auch für die auf die Abfallwirtschaft entfallenden Arbeitszeitanteile des Geschäftsführers / Abteilungsleiters. Anhaltspunkte dafür, dass die Grenze eines sachlich nicht mehr vertretbaren Verbrauchs an öffentlichen Mitteln überschritten sein könnte, sind weder plausibel vorgetragen noch sonst ersichtlich. Vor diesem Hintergrund war die vom Antragsteller begehrte Heranziehung weiterer (nicht spezifizierter) Unterlagen zu den Personalkosten nicht veranlasst.

(4) Soweit der Antragsteller für die „Sonstigen Dienstleistungen Dritter“ (7201.6369 und 7202.6369) eine Detaildarstellung erbeten hat, ist der Antragsgegner diesem Begehren durch Vorlage entsprechender Unterlagen nachgekommen (Bl. 203 ff. der Behördenakte „Gebührenkalkulation“ und Bl. 16 der nachgelieferten Anlage dazu). Die dort bei den Haushaltsansätzen 2014 erfolgte plausible Aufschlüsselung der Kosten wird vom Antragsteller nicht (mehr) in Zweifel gezogen.

(5) Es begegnet keinen Bedenken, dass der Antragsgegner die Abfallsammelbehälter in seiner Kalkulation bei den Sachkosten als „Miete“ erfasst hat. Dies gilt sowohl hinsichtlich der (vom Antragsteller primär beanstandeten) Restmülltonnen (7201.6361) als auch hinsichtlich der Biotonnen (7201.6329) und der Papiertonnen (7201.6360), deren Kosten jeweils in der Rubrik „Abfuhr/Miete“ direkt berücksichtigt sind. Dass der Antragsgegner von einer Anmietung und nicht von einem Erwerb der Tonnen ausgeht, ergibt sich auch aus seinen Haushaltsansätzen 2014, bei denen die Kosten für „Miete“ und „Entleerung/Transport“ getrennt ausgewiesen sind (Bl. 13 der Anlage zur Behördenakte „Gebührenkalkulation“). Der Antragsteller hat seine Rüge, dass in Wahrheit ein Mietkauf der Tonnen vorliege und dass diese über einen langjährigen Zeitraum – etwa über 20 Jahre – als Investitionsgüter abgeschrieben werden müssten, zuletzt wohl nicht mehr aufrechterhalten. Unabhängig davon dürfte ausweislich der vom Antragsgegner vorgelegten Ausschreibungsunterlagen (Bl. 383 ff. der Gerichtsakte) tatsächlich ein Mietverhältnis vorliegen, so dass die Kosten zu Recht als Sachkosten und nicht als kalkulatorische Kosten erfasst wurden. Selbst wenn man zugunsten des Antragstellers vom Vorliegen eines Mietkaufs ausginge, wäre nach den – anders als im Steuerrecht nicht verbindlichen – Abschreibungstabellen (vgl. Nr. 1.6 der AfA-Tabelle für den Wirtschaftszweig „Abfallentsorgungs- und Recyclingwirtschaft“ des Bundesministeriums der Finanzen vom 1.7.1995) eine Abschreibung über eine Nutzungsdauer von vier Jahren nicht zu beanstanden, sofern es sich nicht ohnehin um sofort als Betriebsausgaben abziehbare geringwertige Wirtschaftsgüter im Sinn des § 6 Abs. 2 EStG handelt (vgl. R 6.13 Abs. 1 Satz 4 der Einkommensteuer-Richtlinien zu § 6 EStG). Mangels expliziter Vorgaben in Art. 8 KAG kommt der Kommune bei der objektbezogenen Betrachtung ein Einschätzungsspielraum zu (vgl. Hasl-Kleiber in Ecker, Kommunalabgaben in Bayern, Stand August 2017, Kz. 54.00 Erl. 2.2).

(6) Die Rüge des Antragstellers, bei den Kosten für die MVA Ingolstadt (7201.6730) sei eine zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits absehbare Gebührensenkung nicht berücksichtigt worden, greift nicht durch. Die Antragsgegner legte seiner Prognose die Annahme zugrunde (vgl. S. 4 der Kalkulation vom 9.5.2014), dass die MVA-Gebühren zum 1. Januar 2015 nicht erneut gesenkt würden bzw. trotz der Risiken durch das EEG in unveränderter Höhe bestehen blieben. Tatsächlich wurde am 23. Oktober 2014 eine weitere Senkung der MVA-Gebühren beschlossen. Die vom Antragsteller angesichts dieser zeitlichen Abläufe behaupteten Pflichten des Antragsgegners in Gestalt einer Erkundigungspflicht, einer Vertagungspflicht für die Beschlussfassung im Kreistag sowie einer Nachbesserungspflicht zwischen Satzungsbeschluss und Inkrafttreten der Satzung finden in Gesetz und Rechtsprechung keine Grundlage. Angesichts der Normqualität der Gebührensatzung sind für die Beurteilung die tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt des Satzungserlasses maßgeblich (BayVGH, U.v. 2.3.2000 – 4 N 99.68 – VGH n.F. 53, 71/76 = NVwZ-RR 2001, 120; U.v. 2.4.2004 – 4 N 00.1645 – NVwZ-RR 2005, 281/282). Wegen des Prognosecharakters der Kalkulation kann es dem Satzungsgeber weder angesonnen werden, gleichsam ins Blaue hinein bzw. im „vorauseilenden Gehorsam“ etwaige zu einem späteren Zeitpunkt denkbare Gebührensenkungen zu berücksichtigen, noch muss er seinen Sitzungsrhythmus im Kreistag von derartigen Überlegungen abhängig machen. Eine Erkundigungspflicht ist schon deshalb zu verneinen, weil es bei Zweckverbänden und ähnlichen Gremien keinen Ansprechpartner gibt, der verbindlich über die zukünftige – gegebenenfalls ihrerseits einer Kalkulation unterliegende – Kostenplanung Auskunft geben kann. Dementsprechend scheidet auch eine Nachbesserungspflicht vor Inkrafttreten der Satzung aus. Kommt es infolge von Unwägbarkeiten bei der Gebührenentwicklung zu Kostenüberdeckungen, sind diese vielmehr nach Art. 8 Abs. 6 Satz 2 KAG im nachfolgenden Bemessungszeitraum auszugleichen.

3. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

4. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Entlassung aus dem Amt als hauptberufliche Vizepräsidentin der beigeladenen Universität durch das beklagte Ministerium.

2

Die Klägerin war von 1998 bis 2006 Regierungsdirektorin an der Brandenburgisch Technischen Universität Co. und von 2006 bis 2012 hauptberufliche Vizepräsidentin im Beamtenverhältnis auf Zeit an der Technischen Universität Cl.

3

Nach vorheriger Wahl durch den (Hochschul-)Senat der Beigeladenen wurde die Klägerin für den Zeitraum von April 2012 bis März 2018 unter Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Zeit zur hauptberuflichen Vizepräsidentin der beigeladenen Hochschule ernannt. Außer ihr gehörten dem Präsidium der Beigeladenen eine Präsidentin und zwei nebenberufliche Vizepräsidenten an. Die Klägerin war u.a. für die Bereiche Haushalt, Personal und Justiziariat verantwortlich; als für die Finanzverwaltung zuständiges Präsidiumsmitglied war sie außerdem Beauftragte für den Haushalt.

4

Im Januar 2013 wählte der Senat der Beigeladenen alle vier Mitglieder des Präsidiums ab. Im Folgemonat beschloss der Hochschulrat der Beigeladenen, die Abwahlvorschläge des Senats nicht zu bestätigen. Im März traten die Präsidentin und die nebenberuflichen Vizepräsidenten von ihren Ämtern zurück; der Beklagte entließ diese drei Präsidiumsmitglieder noch im März jeweils aus dem Beamtenverhältnis auf Zeit bzw. aus dem Amt. Im April befasste sich der Senat mit der Entscheidung des Hochschulrats, den Entlassungsvorschlag nicht zu bestätigen. Er bestätigte seine eigene Abwahlentscheidung und bat das beklagte Ministerium, dem Entlassungsvorschlag zu folgen.

5

Der Beklagte hörte die Klägerin an und entließ sie sodann mit Bescheid vom 26. Juni 2013.

6

Widerspruch, Klage und Berufung der Klägerin sind erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

7

Die Klage sei als Anfechtungsklage zulässig, obwohl die Stelle der Klägerin zwischenzeitlich neu besetzt worden sei; die Anfechtung der Entlassung der Klägerin habe sich dadurch nicht erledigt. Die Klage sei aber unbegründet, weil die Entlassungsverfügung rechtmäßig sei.

8

Die Klägerin könne - erstens - nicht erfolgreich geltend machen, ihre Entlassung sei schon deshalb rechtswidrig, weil die gesetzliche Regelung zur Abwahl und Entlassung hauptberuflicher Vizepräsidenten als Verstoß gegen das Lebenszeitprinzip des Art. 33 Abs. 5 GG verfassungswidrig sei. Denn die Klägerin sei durch eine Wahl als Akt demokratischer Willensbildung, der nur befristet wirke, in ihr Amt gelangt. Außerdem sei sie vollberechtigtes Mitglied des Leitungsorgans Präsidium gewesen und deshalb nicht primär mit der Hochschulverwaltung betraut gewesen, sondern habe als Mitglied des Präsidiums selbst hochschulpolitische Entscheidungen treffen können. Beides unterscheide sie von dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall des brandenburgischen Hochschulkanzlers.

9

Die Entlassung der Klägerin sei - zweitens - auch nicht wegen etwaiger Mängel im Abwahlvorgang rechtswidrig. Zum einen sei die Mitwirkung eines Personalratsmitglieds bei der Abwahl nach § 46 VwVfG unbeachtlich, da auch ohne dessen Stimme die für die Abwahl erforderliche Dreiviertelmehrheit in jedem Fall erreicht worden wäre. Zum anderen sei die Entlassungsverfügung auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die Abwahlentscheidung entgegen der maßgeblichen Regelung ohne Bestätigung durch den Hochschulrat geblieben sei. Die Wissenschaftsfreiheit wäre strukturell gefährdet, wenn sich die Abwahlentscheidung des Senats als dem mehrheitlich mit Hochschullehrern besetzten Organ der Hochschule nicht durchsetzen würde, sondern dem mehrheitlich mit Externen besetzten Hochschulrat ein Vetorecht zukäme. Wenn der Hochschulrat einen mit Dreiviertelmehrheit beschlossenen Abwahlvorschlag des Senats nicht bestätige, sei in verfassungskonformer Auslegung der Senat befugt, unter Auseinandersetzung mit dem Votum des Hochschulrats erneut zu entscheiden und mit Dreiviertelmehrheit die endgültige und für das Ministerium verbindliche Abwahl zu beschließen.

10

Mit der bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision beantragt die Klägerin,

die Urteile des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 8. März 2017 und des Verwaltungsgerichts Hannover vom 15. September 2015 sowie den Bescheid des Beklagten vom 26. Juni 2013 aufzuheben.

11

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

12

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich zur Sache nicht geäußert.

Entscheidungsgründe

13

Die Revision der Klägerin ist begründet. Das angegriffene Berufungsurteil zu der auch gegenwärtig noch zulässigen Klage (1.) beruht auf einer Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG), nämlich auf einem Verstoß gegen §§ 40 und 48 Niedersächsisches Hochschulgesetz (NHG) in ihrer hier maßgeblichen Fassung (2.) und § 1 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz (NVwVfG) i.V.m. 46 VwVfG (3.).

14

1. Die Klage ist unverändert zulässig. Weder die nach der Entlassung der Klägerin aus dem Beamtenverhältnis auf Zeit erfolgte Ernennung eines Nachfolgers noch der Umstand, dass inzwischen auch die Amtszeit der Klägerin abgelaufen ist, haben eine Erledigung der Entlassungsverfügung bewirkt; von dieser gehen weiterhin jedenfalls besoldungs- und versorgungsrechtliche Rechtswirkungen aus.

15

2. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, §§ 40 und 48 NHG a.F. seien einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich, wonach der Senat der Hochschule ein verbeamtetes Präsidiumsmitglied auch ohne die in § 40 Satz 2 NHG a.F. vorgesehene Bestätigung durch den Hochschulrat entlassen kann, überschreitet die Grenzen verfassungskonformer Auslegung.

16

§ 40 NHG in der im vorliegenden Fall maßgeblichen Fassung der Neubekanntmachung vom 26. Februar 2007 (GVBl. S. 69 - NHG 2007) lautete wie folgt: "Der Senat kann mit einer Mehrheit von drei Vierteln seiner Mitglieder einzelne Mitglieder des Präsidiums abwählen und damit deren Entlassung vorschlagen. Der Vorschlag bedarf der Bestätigung des Hochschulrats." Gemäß § 48 Abs. 1 NHG in der Fassung des Gesetzes vom 10. Juni 2010 (GVBl. S. 242 - NHG 2010) ernennt oder bestellt und entlässt das Fachministerium die Mitglieder des Präsidiums.

17

a) § 127 Nr. 2 BRRG, der nach § 63 Abs. 3 BeamtStG fortgilt, ermöglicht die Revision bei einer Verletzung von Landesrecht, sofern es sich um eine Klage aus dem Beamtenverhältnis handelt. Eine Klage aus dem Beamtenverhältnis ist eine solche, bei der der Streit um ein sich aus einem konkreten Beamtenverhältnis ergebendes Rechtsverhältnis eines Beamten geht (BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 1965 - 8 B 44.63 - Buchholz 230 § 127 BRRG Nr. 13 S. 21). Aus dem Anknüpfungspunkt im Beamtenverhältnis folgt, dass es um Normen gehen muss, die - ungeachtet ihrer formalgesetzlichen Einbindung (hier: im Landeshochschulgesetz) - materiell dem Landesbeamtenrecht zuzuordnen sind; dies ist insbesondere der Fall, wenn die Regelung Auswirkungen auf das Statusverhältnis des Beamten entfalten kann (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2016 - 2 C 18.15 - Buchholz 421.20 HochschulR Nr. 58 Rn. 27). § 48 NHG a.F. regelt die dienstrechtliche Befugnis zur Entlassung eines Beamten auf Zeit, berührt also dessen Statusverhältnis und ist somit unmittelbarer dienstrechtlicher Natur. Die Auslegung dieser Bestimmung im Berufungsurteil ist revisibel. Dies gilt auch für die Auslegung des § 40 NHG a.F., denn die verfassungskonforme Auslegung von Landesrecht anhand von Bundesverfassungsrecht ist als Anwendung von Bundesrecht revisibel, d.h. das Revisionsgericht ist dabei nicht an die Auslegung durch die Vorinstanz gebunden (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1994 - 1 C 18.91 - BVerwGE 96, 293 <294>).

18

b) §§ 40 und 48 Abs. 1 NHG a.F. enthalten eine gestufte Regelung für die Abwahl und Entlassung von Mitgliedern des Präsidiums: In einem ersten Schritt kann der Senat - auf dessen Vorschlag das betreffende Präsidiumsmitglied für die Dauer von sechs Jahren in ein Beamtenverhältnis auf Zeit ernannt worden war (§ 38 Abs. 2 bis 4 und § 39 Abs. 1 NHG) - mit einer Mehrheit von drei Vierteln seiner Mitglieder das Präsidiumsmitglied abwählen und damit dessen Entlassung vorschlagen. In einem zweiten Schritt bedarf dieser Entlassungsvorschlag der Bestätigung durch den Hochschulrat. Dem schließt sich dann in einem dritten Schritt die Entscheidung des Fachministeriums über die Entlassung des Präsidiumsmitglieds aus dessen Beamtenverhältnis auf Zeit an.

19

Die Auslegung im Berufungsurteil, wonach der zweite Schritt des dreistufigen Verfahrens - die Bestätigung des Entlassungsvorschlags durch den Hochschulrat - im Wege verfassungskonformer Auslegung entbehrlich sein kann, überschreitet die Grenzen verfassungskonformer Auslegung.

20

c) Das Gebot verfassungskonformer Gesetzesauslegung verlangt, von mehreren möglichen Normdeutungen, die teils zu einem verfassungswidrigen, teils zu einem verfassungsmäßigen Ergebnis führen, diejenige vorzuziehen, die mit dem Grundgesetz in Einklang steht. Eine Norm ist daher nur dann für verfassungswidrig zu erklären, wenn keine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung zu vereinbarende Auslegung möglich ist. Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zu, von denen eine zu einem verfassungsmäßigen Ergebnis führt, so ist diese geboten. Auch im Wege der verfassungskonformen Interpretation darf aber der normative Gehalt einer Regelung nicht neu bestimmt werden. Die zur Vermeidung eines Nichtigkeitsausspruchs gefundene Interpretation muss daher eine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige Auslegung sein. Die Grenzen verfassungskonformer Auslegung ergeben sich damit grundsätzlich aus dem ordnungsgemäßen Gebrauch der anerkannten Auslegungsmethoden. Der Respekt vor der gesetzgebenden Gewalt gebietet es dabei, in den Grenzen der Verfassung das Maximum dessen aufrechtzuerhalten, was der Gesetzgeber gewollt hat. Er fordert mithin eine verfassungskonforme Auslegung der Norm, die durch den Wortlaut des Gesetzes gedeckt ist und die prinzipielle Zielsetzung des Gesetzgebers wahrt. Die Deutung darf nicht dazu führen, dass das gesetzgeberische Ziel in einem wesentlichen Punkt verfehlt oder verfälscht wird (stRspr, vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 - BVerfGE 119, 247 <274> und vom 6. Juni 2018 - 1 BvL 7/14 u.a. - NZA 2018, 774, Rn. 72 ff., jeweils m.w.N.; BVerwG, Vorlagebeschluss vom 18. Juni 2015 - 2 C 49.13 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 132 Rn. 104 f. und Urteil vom 21. April 2016 - 2 C 13.15 - BVerwGE 155, 35 Rn. 29).

21

Im vorliegenden Fall ist bereits der Wortlaut der Norm (§ 40 Satz 2 NHG a.F.) als Ausgangspunkt und Grenze der Auslegung eindeutig dahingehend, dass die Entlassung eines Präsidiumsmitglieds nur nach vorheriger Bestätigung des Entlassungsvorschlags des Senats durch den Hochschulrat zulässig ist. Dieser Wortlaut des Gesetzes entspricht auch dem im Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen des historischen Gesetzgebers:

22

So bedurfte gemäß der Vorgängerregelung des § 63c Abs. 5 und 6 NHG in der Fassung vom 26. Februar 2006 (GVBl. S. 69) ein Vorschlag des Senats zur Abwahl von Präsidiumsmitgliedern nur dann einer Bestätigung durch den Hochschulrat, wenn der Senat den Abwahlvorschlag mit weniger als drei Vierteln seiner Mitglieder beschlossen hatte. In § 40 NHG a.F. regelte der Gesetzgeber sodann, dass (auch) ein mit Dreiviertelmehrheit beschlossener Abwahlvorschlag der Bestätigung durch den Hochschulrat bedarf. Eine solche Ausdehnung der Mitwirkungsrechte des Hochschulrats lässt gerade nicht darauf schließen, dass der Gesetzgeber eine Regelung schaffen wollte, wonach der Senat sich über die Verweigerung der Bestätigung durch den Hochschulrat hinwegsetzen kann.

23

Außerdem wurde bei der Schaffung von § 40 NHG a.F. das für einen Abwahlvorschlag erforderliche Quorum im Senat von einer Zweidrittelmehrheit in eine Dreiviertelmehrheit geändert. Auch dies lässt nicht darauf schließen, dass der Gesetzgeber die Absicht hatte, eine Regelung zu schaffen, wonach sich der Senat über den Hochschulrat hinwegsetzen kann - etwa als Ausgleich für die höheren Anforderungen an die Mehrheit im Senat.

24

Nach den Gesetzesmaterialien ist vielmehr davon auszugehen, dass die Erhöhung der im Senat notwendigen Mehrheit ein Kompromiss gegenüber einer vollständigen Abschaffung des Abwahlrechts des Senats war. Der ursprüngliche Gesetzentwurf der Landesregierung (CDU/FDP) sah noch vor, das Abwahlrecht des Senats zu streichen (LT-Drs. 15/2670 S. 18). Laut der Begründung des Gesetzentwurfs sollte dies dazu dienen, "während der Amtszeit der Präsidiumsmitglieder die gesetzlich festgelegten Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten klarer zur Geltung zu bringen", denn "die Amtszeit der Präsidiumsmitglieder [sei] grundsätzlich zeitlich begrenzt, sodass bereits die wiederkehrende Wahl für die notwendige Balance zwischen den Organen sorgt" (LT-Drs. 15/2670 S. 56). Der Ausschuss für Wissenschaft und Kultur empfahl dem Landtag allerdings, den Gesetzentwurf der Landesregierung mit Änderungen anzunehmen, zu denen ein Abwahlrecht mit Dreiviertelmehrheit gehörte, wie es daraufhin in § 40 NHG a.F. auch geregelt wurde (LT-Drs. 15/3281). Dies beruhte auf einem Vorschlag der Regierungsfraktionen (Berichterstatterin MdL Graschtat, mündlicher Bericht, LT, 15. WP, 103. Plenarsitzung vom 8. November 2006, StenBer S. 12048, sowie schriftlicher Bericht, LT-Drs. 15/3505 S. 18). Die Abgeordnete Trost erklärte dazu für die CDU-Fraktion: "Der Gesetzentwurf sah vor, dass sowohl [...] Präsidenten als auch [...] Dekane für die Zeit ihrer Wahl nicht durch Abwahl ihres Amtes enthoben werden können. Hintergrund dieser Maßnahme ... war nach Ausführungen des Fachministeriums das Ziel, die Präsidien und Dekane zu stärken und unabhängiger zu machen. Vor dem Hintergrund, dass dieser Personenkreis oft unattraktive und harte Entscheidungen an der Hochschule oder sogar im eigenen Fachbereich durchsetzen muss, ist das nachvollziehbar. Wir können den Ausführungen des Ministeriums durchaus folgen. Jedoch halten wir es für eine demokratisch legitimierte Hochschule für durchaus sinnvoll, eine Abwahlmöglichkeit zu eröffnen. Unsere Auffassung wurde uns in der Anhörung seitens der Hochschulpräsidenten mehrfach bestätigt. Aus diesem Grund haben wir beschlossen, dass der Senat mit einer Mehrheit von drei Vierteln seiner Mitglieder das Präsidium abwählen und dessen Entlassung vorschlagen kann. Der Vorschlag bedarf in diesem Fall der Zustimmung des Hochschulrates" (MdL Trost, LT, 15. WP, 103. Plenarsitzung vom 8. November 2006, StenBer S. 12040). Der Abgeordnete Zielke ergänzte für die FDP-Fraktion: "Wir haben uns dafür eingesetzt und unsere Koalitionspartner auch davon überzeugen können, dass die Präsidenten der Hochschulen nicht nur gewählt werden, sondern entgegen dem Regierungsentwurf im Notfall auch abgewählt werden können, wenn auch mit einer hohen Hürde für die Abwahl; denn eine Präsidentin oder ein Präsident soll führen können und nicht bei jeder unpopulären Entscheidung um den Job fürchten müssen" (MdL Zielke, LT, 15. WP, 103. Plenarsitzung vom 8. November 2006, StenBer S. 12047).

25

Schließlich lässt auch die Begründung zum Gesetzentwurf von § 40 NHG 2015 nicht darauf schließen, dass der historische Gesetzgeber bereits mit § 40 Satz 1 und 2 NHG a.F. eine Regelung schaffen wollte, wonach sich der Senat über den Hochschulrat hinwegsetzen kann. Die im Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drs. 17/3949 S. 23) enthaltene Annahme, dass es sich bei § 40 Satz 3 und 4 NHG 2015 - wonach dann, wenn der Hochschulrat den Vorschlag des Senats nicht bestätigt, der Senat einen Einigungsversuch in einer gemeinsamen Sitzung mit dem Hochschulrat unternimmt und bei dessen Erfolglosigkeit der Senat mit einer Mehrheit von drei Vierteln der Mitglieder abschließend über den Vorschlag entscheidet - lediglich um eine Klarstellung der bestehenden Rechtslage handelte, fand keine Entsprechung im parlamentarischen Verfahren. Ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien bestand im Landtag jedenfalls kein Konsens darüber, dass die Rechte des Senats nur klargestellt und nicht gestärkt würden. Dies gilt insbesondere für die Regierungsfraktionen; der Abgeordnete Holtz erklärte für die (Regierungs-)Fraktion der Grünen noch in der abschließenden Beratung im Plenum: "Der Senat als Ort akademischer Selbstbestimmung wird gestärkt, indem er künftig das Letztentscheidungsrecht bei der Abwahl von Präsidiumsmitgliedern hat" (MdL Holtz, LT, 17. WP, 81. Plenarsitzung vom 14. Dezember 2015, StenBer S. 7966).

26

Eine verfassungskonforme Auslegung ist demgemäß angesichts des eindeutigen Wortlauts des Gesetzes und des diesem entsprechenden Willens des historischen Gesetzgebers ausgeschlossen.

27

Aus dem vom Beklagten angeführten Urteil des erkennenden Senats zur Übernahme eines Hochschullehrers bei Überführung einer Hochschule in die Trägerschaft einer Stiftung (BVerwG, Urteil vom 26. November 2009 - 2 C 15.08 - BVerwGE 135, 286 Rn. 29, 43 ff.) ergibt sich nichts anderes. Zwar heißt es dort in Übereinstimmung mit der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, dass dem Gesetzgeber bei der Regelung der Hochschulorganisation eine verfassungsrechtliche Grenze insoweit gesetzt ist, als eine strukturelle Gefährdung der durch Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG geschützten freien wissenschaftlichen Betätigung vermieden werden muss. Unter anderem bei Personalentscheidungen müsse der Gruppe der Hochschullehrer zumindest ein maßgebender, in Fragen der Forschung ein ausschlaggebender Einfluss eingeräumt werden, was bei der vorgesehenen Aufgabenübertragung auf den Stiftungsrat erfordere, dass dem Senat ein dauerhaft ausschlaggebender Einfluss auf die personelle Zusammensetzung des Stiftungsrats eingeräumt werde und bei der Entscheidung des Fachministeriums über die Entlassung eines Mitglieds des Stiftungsrats aus wichtigem Grund dem Votum des Senats maßgebende Bedeutung zukommen müsse (BVerwG, Urteil vom 26. November 2009 - 2 C 15.08 - BVerwGE 135, 286 Rn. 51 ff.). Abgesehen davon, dass es sich um eine deutlich andere Fallkonstellation als im vorliegenden Fall handelte (im Stiftungsmodell kommt dem Stiftungsrat die Funktion zu, die im Streitfall der des Ministeriums entspricht), kommt in diesem Urteil gerade nicht zum Ausdruck - und kann aus den vorgenannten Gründen auch nicht zum Ausdruck kommen -, dass auch ein eindeutiger gesetzgeberischer Wille im Wege verfassungskonformer Auslegung überwunden werden könne. Vielmehr sollte den verfassungsrechtlichen Erfordernissen bei der Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffes - bei einem gerade nicht eindeutigen Gesetzeswortlaut - Rechnung getragen werden.

28

d) Ob und wieweit die Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG) es erfordert, dass der Senat die Möglichkeit haben muss, eine Nichtbestätigung seines Entlassungsvorschlags bezüglich eines Präsidiumsmitglieds zu überwinden, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung. Die Entlassung eines Beamten als statutsbeendende Maßnahme bedarf - sofern sie nach den Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG überhaupt zulässig ist - stets einer gesetzlichen Grundlage; nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist es "eine der wichtigsten von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Regeln des Beamtenrechts [...], daß [...] jede Beendigung des Beamtenverhältnisses nur unter gesetzlich geregelten Voraussetzungen und Formen zulässig ist" (BVerfG, Beschluss vom 2. Dezember 1958 - 1 BvL 27/55 - BVerfGE 8, 332 <352 f.>). Im Übrigen wäre die Frage, ob im vorliegenden Fall ein Zeitbeamtenverhältnis zulässig ist und inwieweit die Wissenschaftsfreiheit des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG auch Abwahl- und ggf. Entlassungsbefugnisse des Senats gegenüber Präsidiumsmitgliedern gebietet, insbesondere nach den Maßgaben des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 24. April 2018 - 2 BvL 10/16 - (NVwZ 2018, 1044, insbesondere Rn. 80) zu beurteilen.

29

3. Das angegriffene Berufungsurteil beruht außerdem auf einer Verletzung von § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 46 VwVfG.

30

Die Teilnahme des Personalratsmitglieds K. an der Sitzung des Senats der Beigeladenen vom März 2013 verstieß gegen deren Grundordnung. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts scheidet die Anwendung von § 46 VwVfG auf diesen Verfahrensfehler aus.

31

Gemäß § 46 VwVfG kann die Aufhebung eines nicht nichtigen Verwaltungsaktes nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dass die von der Klägerin als Verstoß gegen die Grundordnung der Beigeladenen gerügte Teilnahme des Personalratsmitglieds K. an der Sitzung des Senats im Januar 2013 die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat, ist nicht offensichtlich.

32

Ein Verstoß gegen Verfahrens-, Form- oder Zuständigkeitsvorschriften war nur dann offensichtlich ohne Einfluss auf die Entscheidung in der Sache, wenn das Gericht zweifelsfrei davon ausgehen kann, dass die Entscheidung ohne den Fehler genauso ausgefallen wäre. Ein Kausalzusammenhang ist zu bejahen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den angenommenen Verfahrensmangel die Entscheidung anders ausgefallen wäre (BVerwG, Urteil vom 30. Mai 1984 - 4 C 58.81 - BVerwGE 69, 256 <270>). Eine fehlerfreie Abwägungs- oder Ermessensentscheidung ist nicht gewährleistet, wenn an der Entscheidung ein Amtsträger mitgewirkt hat, der nach den geltenden Vorschriften nicht hätte mitwirken dürfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1987 - 4 C 9.86 - BVerwGE 78, 347 <356>). Eine kollegial zu treffende Ermessensentscheidung kann schon dadurch anders ausfallen, dass eine Person durch ihre Teilnahme an der Beratung Einfluss auf die anderen Organmitglieder ausüben und diese zu einem abweichenden Abstimmungsverhalten veranlassen kann (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 26. Mai 2014 - 19 B 203/14 - NWVBl 2015, 157 <160> m.w.N.).

33

Dementsprechend bestand auch im Fall der Klägerin die Möglichkeit, dass das Personalratsmitglied K. durch seine Teilnahme an der Sitzung des Senats insbesondere im Januar 2013 die Entscheidung bezüglich der Abwahl und Entlassung der Klägerin beeinflusste, indem er Einfluss auf die anderen Senatsmitglieder ausübte. Das Berufungsgericht hat keine entgegenstehenden Feststellungen getroffen, sondern hierzu im Wesentlichen nur die Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts referiert, wonach es, "selbst wenn Herr [K.] für die Abwahl gestimmt haben sollte, [...] für die Dreiviertelmehrheit nicht mehr auf seine Stimme angekommen [sei]". Diese Feststellung betrifft indes nur den Zählwert der Stimme von Herrn K. bei der Abstimmung und nicht den Einfluss, den er schon durch seine Sitzungsteilnahme auf das Abstimmungsverhalten im Senat nehmen konnte.

34

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Beigeladene hat keine Kosten zu tragen, weil sie keine Anträge gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO) und keinen Anspruch auf Kostenerstattung, weil sie sich nicht durch Antragstellung einem Kostenrisiko ausgesetzt hat, so dass eine Kostenerstattung nicht der Billigkeit entspräche (§ 162 Abs. 3 VwGO).

(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.

(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.

(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.

Tenor

I.

§ 17 Abs. 2 Sätze 1 und 2 sowie § 17 Abs. 3 der Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2011 werden für unwirksam erklärt. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag abgelehnt.

II.

Die Antragstellerin hat 9/10, die Antragsgegnerin 1/10 der Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten des Verfahrens vorläufig vollstreckbar. Die Streitparteien dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die jeweils andere Streitpartei zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin betreibt Rastanlagen an Autobahnen des Bundes und wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Satzung der Antragsgegnerin vom 21. Oktober 2011 für die öffentliche Entwässerungsanlage (Entwässerungssatzung - EWS).

Mit Schriftsätzen vom 13. September 2012 griff die Antragstellerin mehrere Satzungen der Antragsgegnerin im Wege der Normenkontrolle an. Die Verfahren bezüglich der Beitrags- und Gebührensatzung zur EWS und zu einer Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur EWS sowie bezüglich einer Beitragssatzung für die Verbesserung und Erneuerung der Entwässerungseinrichtung (Kläranlage) und der Beitragssatzung für die Verbesserung und Erneuerung der Entwässerungseinrichtung (Kanal) sowie von Änderungssatzungen hierzu sind beim 20. Senat des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes anhängig (Az. 20 N 12.2098, 20 N 13.1718, 20 N 13.2279, 20 N 13.2278, 20 N 12.2099 und 20 N 12.2100). Die dortigen Akten wurden beigezogen, die Antragstellerin hat darin Akteneinsicht genommen.

Die streitgegenständliche Entwässerungssatzung vom 21. Oktober 2011 wurde vom Gemeinderat der Antragsgegnerin am 20. Oktober 2011 beschlossen, vom Bürgermeister der Antragsgegnerin am 21. Oktober 2011 ausgefertigt und am 24. Oktober 2011 durch Niederlegung in der Verwaltung der Antragsgegnerin und Hinweis hierauf auf den Amtstafeln der Gemeinde vom 24. Oktober 2011 bis 25. November 2011 bekanntgemacht. Die Satzung beschreibt den Betrieb der öffentlichen Entwässerungsanlage der Antragsgegnerin, trifft Bestimmungen zum Anschluss- und Benutzungsrecht sowie zum Anschluss- und Benutzungszwang, legt Anforderungen an Grundstücksanschlüsse und Grundstücksentwässerungsanlagen sowie deren Überwachung fest, regelt Einleitungsverbote und Einleitungsbedingungen und enthält Vorschriften zu Abwasseruntersuchungen, zur Haftung, zur Grundstücksbenutzung und zu Ordnungswidrigkeiten. Die Satzung trat gemäß ihrem § 22 Abs. 1 am 27. Oktober 2011 in Kraft, gemäß § 22 Abs. 2 EWS trat gleichzeitig die EWS vom 5. August 2011 außer Kraft.

§ 12 Abs. 2 Sätze 1 und 2 EWS haben folgenden Wortlaut:

„Der Grundstückseigentümer ist verpflichtet, die von ihm zu unterhaltenden Grundstücksentwässerungsanlagen in Abständen von zehn Jahren durch einen fachlich geeigneten Unternehmer auf Bauzustand, insbesondere Dichtigkeit und Funktionsfähigkeit, untersuchen und festgestellte Mängel beseitigen zu lassen. Über die durchgeführten Untersuchungen und über die Mängelbeseitigung ist der Gemeinde eine Bestätigung des damit beauftragten Unternehmers vorzulegen.“

§ 17 Abs. 2 Sätze 1 und 2 EWS haben folgenden Wortlaut:

„Die Gemeinde kann eingeleitetes Abwasser jederzeit, auch periodisch, auf Kosten des Grundstückseigentümers untersuchen lassen. Auf die Überwachung wird in der Regel verzichtet, soweit für die Einleitung in die Sammelkanalisation eine Genehmigung nach § 58 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) vorliegt und die dafür vorgeschriebenen Untersuchungen, insbesondere nach der Abwassereigenüberwachungsverordnung in der jeweils geltenden Fassung, ordnungsgemäß durchgeführt und der Gemeinde vorgelegt werden.“

§ 17 Abs. 3 EWS hat folgenden Wortlaut:

„Die Beauftragten der Gemeinde und die Bediensteten der für die Gewässeraufsicht zuständigen Behörden können die anzuschließenden oder die angeschlossenen Grundstücke betreten, wenn dies zur Durchführung der in den Absätzen 1 und 2 vorgesehenen Maßnahmen erforderlich ist.“

Im Antragsschriftsatz vom 13. September 2012 beantragt die Antragstellerin,

festzustellen, dass die Satzung für die öffentliche Entwässerungsanlage der Antragsgegnerin (Entwässerungssatzung - EWS) vom 21. Oktober 2011 nichtig ist.

In mehreren Schreiben (v. 25.10.2012, 13.2.2013 und 20.2.2014) bemängelte die Antragstellerin, dass die vorgelegten Unterlagen der Antragsgegnerin unvollständig seien. Den vorgelegten Ordnern lasse sich der Verlauf des Normgebungsverfahrens im Hinblick auf die angegriffenen Satzungen nicht entnehmen. Es fehlten etwa die Korrespondenz der Antragsgegnerin mit dem Bayerischen Gemeindetag, dem beauftragten Satzungsbüro M., mit dem tiefbautechnischen Büro K., mit der Firma R. Kommunalberatung und mit den Rechtsanwälten der Antragsgegnerin.

Die Antragstellerin bemängelte weiter, dass auch die Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin vom 5. August 2011 nicht vorgelegt worden sei. Gleiches gelte für die Entwässerungssatzungen der Antragsgegnerin und ihrer Rechtsvorgänger, die in der Zeit vom 1. Januar 1970 bis 5. August 2011 in Kraft gewesen seien.

Mit Schriftsatz vom 27. März 2013 begründete die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag. Bezüglich der angegriffenen EWS führte sie zunächst nur aus, dass § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS vorsehe, dass die Antragsgegnerin eingeleitetes Abwasser jederzeit, auch periodisch, auf Kosten des Grundstückseigentümers untersuchen lassen könne. Die Antragstellerin sei Eigentümerin mehrerer Flurstücke. Der Grundstückseigentümer sei danach unabhängig vom Anlass oder dem Ergebnis der Untersuchung verpflichtet, die Kosten für von der Antragsgegnerin vorgenommene Abwasseruntersuchungen zu tragen. Es fehle jedoch an einer gesetzlichen Grundlage, einem Grundstückseigentümer die Kosten für anlassunabhängige Abwasseruntersuchungen aufzuerlegen. Art. 5 KAG ermächtige die Antragsgegnerin, Beiträge zu erheben. Art. 8 KAG ermögliche es ihr, Gebühren zu erheben. Art. 9 KAG sehe einen Kostenerstattungsanspruch für die Errichtung von Grundstücksanschlüssen vor. Eine Kostenerstattung für nicht anlassbezogene Abwassermessungen durch die Antragsgegnerin werde hiervon nicht erfasst. Die Antragsgegnerin führe Abwassermessungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS allein im Interesse der Allgemeinheit durch. Kosten, die beim Betrieb der Entwässerungseinrichtung im Interesse der Allgemeinheit entstünden, seien aber über Gebühren auf alle Anschlussnehmer umzulegen. Eine Inanspruchnahme eines einzelnen Grundstückseigentümers mittels eines Kostenerstattungsanspruchs sei nicht zulässig. Mangels gesetzlicher Grundlage sei § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS daher nichtig.

Mit Schriftsatz vom 20. September 2013 erwiderte die Antragsgegnerin und verwies hinsichtlich der Sachverhaltsschilderung zunächst auf ein Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg (Az. W 2 K 11.1038 v. 9.5.2012, Bl. 62 d. VGH-Akte). Es bestünden bereits Bedenken gegen die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags, nachdem sich die Antragstellerin nicht darauf berufen könne, durch die Regelungen der EWS beschwert zu sein, so dass es bereits an einer Antragsbefugnis fehle. Dies folge daraus, dass eine beitragsrechtliche Inanspruchnahme der Antragstellerin auf Grundlage der gegenständlichen EWS nicht vorgesehen sei. Vielmehr folge die Verpflichtung der Antragstellerin zur Beteiligung an den Investitionskosten für die geplante Verbesserungsmaßnahme aus der im Jahr 1970/1973 zwischen der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin und der Rechtsvorgängerin der Antragsgegnerin getroffenen Sondervereinbarung gemäß § 7 EWS, welche Gegenstand eines derzeit beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg anhängigen Verfahrens (Az. W 2 K 12.864) sei. Der Normenkontrollantrag sei jedoch auch unbegründet, da Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit der EWS nicht vorlägen. Die Antragstellerin verkenne, dass der Satzungstext in § 17 Abs. 2 Satz 1 der EWS dem mit der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 6. März 2012 (Az. 1 B 1-1405.12-5, AllMBl. 3/2012, 182 ff.) veröffentlichten Text der Mustersatzung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern entspreche. Zudem habe das VG Augsburg mit Urteil vom 3. März 1993 (Au 5 K 90.1903 - GK 254/1994) die Regelung in § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS der Mustersatzung für zulässig erachtet. Der Normenkontrollantrag sei daher kostenpflichtig zurückzuweisen.

Mit Schriftsatz vom 14. November 2013 beteiligte sich die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses am Verfahren, äußerte sich jedoch nicht zur Sache.

Mit Schriftsatz vom 20. Februar 2014 betonte die Antragstellerin, dass sie bezüglich der von der Antragsgegnerin benannten Sondervereinbarung nicht Rechtsnachfolgerin des an der Vereinbarung aus dem Jahr 1970 beteiligten Autobahnbauamtes bzw. der Autobahndirektion sei. Mit einer Vereinbarung aus dem Jahr 1970 und einer Ergänzungsvereinbarung aus dem Jahr 1973 möge ein vertragliches Benutzungsverhältnis zur Entwässerung der Rastanlagenflächen begründet worden sein. Dieses ursprünglich durch Vertrag begründete Benutzungsverhältnis sei aber später durch eine Ausdehnung des örtlichen Geltungsbereichs der jeweiligen EWS der Antragsgegnerin zu einem öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnis beruhend auf einem Anschluss- und Benutzungsrecht nach der jeweiligen EWS geworden.

Mit weiterem Schriftsatz vom 24. Oktober 2014 vertiefte die Antragstellerin ihren Vortrag zu § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS.

Darüber hinaus sei auch die Regelung in § 12 Abs. 2 Satz 1 EWS nichtig. Die Bestimmung, wonach ein Grundstückseigentümer verpflichtet sei, die von ihm zu unterhaltenden Grundstücksentwässerungsanlagen in Abständen von zehn Jahren durch einen fachlich geeigneten Unternehmer auf den Bauzustand untersuchen und festgestellte Mängel beseitigen zu lassen, sei unverhältnismäßig. Mit dieser Bestimmung gehe die Antragsgegnerin deutlich über das hinaus, was die Bayerische Staatsregierung in der Mustersatzung für eine gemeindliche Entwässerungssatzung vom 6. März 2012 vorsehe. Die Antragsgegnerin ordne demgegenüber doppelt so häufig eine vorsorgliche Überprüfung der Grundstücksentwässerungsanlage an. Die Mustersatzung sehe nämlich eine Untersuchung auf Mängelfreiheit lediglich in Abständen von jeweils 20 Jahren ab Inbetriebnahme vor. Da es sich bei § 12 Abs. 1 EWS um eine belastende Regelung handle, sei diese nur zulässig, wenn sie erforderlich sei. Hieran fehle es. Grundstücksentwässerungsanlagen seien regelmäßig so konstruiert, dass sie eine Lebensdauer von mehreren Jahrzehnten aufwiesen. Es sei nicht erforderlich, bereits nach zehn Jahren zu überprüfen, ob die Anlagen noch in einem ausreichenden baulichen Zustand seien.

Auch die Regelung in § 17 Abs. 3 EWS sei nichtig. Diese Vorschrift verstoße gegen das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung aus Art. 13 Abs. 1 GG und Art. 106 Abs. 3 BV. Das Grundrecht schütze nicht nur Wohnungen im engeren Sinne, sondern gewährleiste weitergehend die Unverletzlichkeit von privaten Grundstücken insgesamt. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe in einem Popularklageverfahren die Anforderungen an ein gemeindliches Betretungsrecht zur Überprüfung von Trinkwasserversorgungsanlagen konkretisiert und Art. 24 Abs. 3 GO einer verfassungskonformen einschränkenden Auslegung unterzogen (VerfGH, U. v. 10.10.2007 - Vf. 15-VII-06 - juris Rn. 16). Demzufolge dürfe eine Gemeinde ein Be-tretungsrecht nur vorsehen, wenn es der Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung diene. Nach § 17 Abs. 3 EWS könnten Beauftragte der Gemeinde die angeschlossenen Grundstücke jedoch jederzeit betreten. § 17 Abs. 3 EWS weiche auch von § 20 Abs. 1 Satz 1 der bereits genannten Mustersatzung ab, die im Jahr 2012 mit Hinblick auf die genannte Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs und den Wortlaut von Art. 24 Abs. 3 GO angepasst worden sei. § 17 Abs. 3 EWS berücksichtige diese von der Bayerischen Staatsregierung als verfassungsrechtlich geboten angesehenen Beschränkungen des Betretungsrechts nicht.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten, hinsichtlich des Verlaufs der mündlichen Verhandlung auf die hierzu erstellte Niederschrift verwiesen.

Gründe

Der Antrag, die am 27. Oktober 2011 in Kraft getretene Satzung für die öffentliche Entwässerungsanlage der Antragsgegnerin (Entwässerungssatzung - EWS) vom 21. Oktober 2011 für unwirksam zu erklären, hat nur teilweise Erfolg. Der Antrag ist zulässig, aber nur teilweise begründet. Für die im Tenor genannten Teile der EWS fehlt es an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

1. Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag jede juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein. Der Antrag ist innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen. Hinsichtlich der Antragsbefugnis kann der Senat offen lassen, ob die Antragstellerin als tatsächlich an die Entwässerungsanlage der Antragsgegnerin angeschlossenes Unternehmen unmittelbar dem Regelungsregime der EWS unterliegt oder gemäß § 7 Abs. 2 der EWS aufgrund einer früher abgeschlossenen Sondervereinbarung in entsprechender Weise den Bestimmungen dieser Satzung unterliegt. Sie ist in jedem Fall von den Regelungen der Satzung betroffen. Es kann daher kein Zweifel daran bestehen, dass die Antragstellerin i. S. d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt ist. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist eingehalten.

2. Formelle Fehler der Satzung sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Satzung wurde ausweislich der von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen mit einstimmigem Gemeinderatsbeschluss vom 20. Oktober 2011 beschlossen. Sie wurde vom ersten Bürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt und gemäß Art. 26 Abs. 2 Satz 2 GO durch Niederlegung und Bekanntmachung der Niederlegung durch Anschlag an den Gemeindetafeln der Antragsgegnerin bekannt gemacht. Der Senat hat davon abgesehen, die von der Antragstellerin benannten weiteren Unterlagen zur Entstehungsgeschichte der Satzung anzufordern, weil für derartige Unterlagen (etwa Schriftverkehr der Antragsgegnerin mit beratenden Dritten) keine Entscheidungserheblichkeit vorgetragen oder ersichtlich ist. Irgendwelche Motive der Antragsgegnerin oder die Rechtsmeinungen Dritter sind für das Normenkontrollverfahren unerheblich, weil es nur auf das vom Gemeinderat letztlich beschlossene Normsetzungsergebnis ankommt. Das Normenkontrollverfahren dient nur zur Überprüfung des Inhalts der angegriffenen Norm, nicht aber zu einer Aufklärung des vorangegangenen gemeindeinternen Willensbildungsprozesses.

3. In materieller Hinsicht sind einige der in der Satzung enthaltenen Grundrechtseingriffe nicht von einer gesetzlichen Ermächtigungsnorm gedeckt. Im Einzelnen:

a) Das Betretungsrecht, das in § 17 Abs. 3 EWS geregelt ist, bedarf einer gesetzlichen Ermächtigung (vgl. BayVGH, U. v. 20.5.1999 - 23 B 98.3295 - juris Rn. 22). Eine solche gesetzliche Ermächtigung findet sich in Art. 24 Abs. 3 GO (der nach der Vorgabe des VerfGH verfassungskonform auszulegen ist, vgl. VerfGH vom 10.10.2007 - Vf. 15-VII-06 - juris Rn. 17). Die streitgegenständliche EWS hält sich jedoch in mehrfacher Hinsicht nicht an die dort normierte Vorgabe, sondern geht darüber hinaus. Abweichend von der gesetzlichen Ermächtigung regelt sie Betretungsrechte auch für Bedienstete anderer (staatlicher) Behörden; zudem fehlen die im Gesetz enthaltenen weiteren Beschränkungen, wonach das Betreten nur zu angemessener Tageszeit und im erforderlichen Umfang zulässig ist. § 17 Abs. 3 EWS ist daher für unwirksam zu erklären.

b) Für die in § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS angeordnete Kostentragungspflicht der Grundstückseigentümer für von der Gemeinde (auch ohne Anlass und periodisch) durchgeführte Abwasseruntersuchungen fehlt es an einer formell-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Satzungsbestimmungen, die in Freiheit und Eigentum des Bürgers eingreifen, lassen sich nicht auf die allgemeine Satzungsautonomie der Gemeinde (Art. 23 Satz 1 GO) stützen, sondern bedürfen einer speziellen Ermächtigungsgrundlage in einem förmlichen Gesetz (BayVGH, U. v. 14.7.2011 - 4 N 10.2660 - juris mit Hinweis auf BVerfG vom 9.5.1972 BVerfGE 33, 125/159; VerfGH vom 17.12.1969 VerfGH 22, 138/143; BVerwG vom 3.7.1958 BVerwGE 6, 247/250 ff.; BayVGH vom 22.1.1992 VGH n. F. 45, 65/68 f. = BayVBl. 1992, 337 m. w. N.). Darunter fällt auch die Überbürdung finanzieller Lasten (vgl. VGH BW, U. v. 16.8.2002 -8 S 455/02 - juris Rn. 19), die als wirtschaftliche Belastung in das Vermögen des Anschlussnehmers eingreift und damit zumindest dessen allgemeine Handlungsfreiheit beeinträchtigt (Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 101 BV). Dementsprechend findet sich in Art. 24 GO für die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinden eine Aufzählung von Verpflichtungen, die der kommunale Satzungsgeber den Einrichtungsbenutzern auferlegen darf. Keine dieser Ermächtigungsnormen deckt jedoch die angegriffene Bestimmung.

Bei den verlangten Kosten für von der Gemeinde durchgeführte Abwasseruntersuchungen handelt es sich weder um Beiträge gemäß Art. 5 KAG noch um Benutzungsgebühren gemäß Art. 8 KAG. Art. 9 Abs. 1 KAG erlaubt den Gemeinden nur, die Kosten für den Aufwand für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung, Erneuerung, Veränderung und Beseitigung sowie für die Unterhaltung des sich nicht im öffentlichen Straßengrund befindlichen Teils eines Grundstücksanschlusses an Versorgungs- und Entwässerungseinrichtungen in der tatsächlichen Höhe oder nach Einheitsätzen vom Grundstückseigentümer erstattet zu verlangen. Eine Regelung für Kosten, die aufgrund von Abwasseruntersuchungen entstehen, findet sich darin nicht.

Auch auf Art. 20 des Kostengesetzes (KG) kann sich die angegriffene Satzungsregelung nicht stützen. Art. 20 Abs. 1 KG sieht vor, dass die Gemeinden für ihre Amtshandlungen im eigenen Wirkungskreis Kosten erheben können, die Erhebung der Kosten ist durch Kostensatzungen zu regeln. Unabhängig von der Frage, ob man die EWS überhaupt als „Kostensatzung“ ansehen könnte, fehlt es jedoch schon an einem Kostenschuldner für eine Amtshandlung im Sinne des KAG. Gemäß Art. 2 Abs. 1 KAG ist nämlich zur Zahlung der Kosten für Amtshandlungen verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlasst, im Übrigen diejenige Person, in deren Interesse die Amtshandlung vorgenommen wird. Für eine nach § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS „jederzeit periodisch“ vorgenommene Abwasseruntersuchung durch die Gemeinde bedarf es aber nach dem Willen des Satzungsgebers keiner speziellen Veranlassung durch den angeschlossenen Grundstückseigentümer. Die Untersuchung wird auch nicht in dessen Interesse durchgeführt, sondern im Interesse der Gemeinde als Träger der öffentlichen Entwässerungsanlage, die mit den Untersuchungen das Ziel verfolgt, ihre Anlage und ihre Beschäftigten zu schützen sowie ihre eigenen wasserrechtlichen Verpflichtungen einhalten zu können. 30 Auch auf die allgemeine Satzungsermächtigung in Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO lässt sich die Satzungsvorschrift nicht stützen, weil es beim Kostenersatz für eine von der Gemeinde vorgenommene Handlung nicht um die Regelung der „Benutzung“ der Entwässerungsanlage geht. Selbst bei weiter Auslegung des Begriffes „Benutzung“ können Benutzungsentgelte oder sonstige Kosten nicht auf Art. 24 GO gestützt werden (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner, Art. 24 GO, Rn. 6). Die Befugnis zur Festlegung der Benutzungsbedingungen erstreckt sich nicht auf die Regelung der Kostenfrage, für welche die speziellen Regelungen des Kommunalabgabengesetzes gelten (vgl. OVG NRW, U. v. 10.2.2011 - 15 A 405/10 - juris; OVG NRW, U. v. 14.3.1997 22 A 1438/96 - juris; VG Magdeburg, U. v. 13.12.2007 - 9 A 161/07 - juris; a. A. Hess.VGH, B. v. 23.6.1986 - 5 TH 29/85 - juris Rn. 3 für eine satzungsrechtliche Gebührenregelung betreffend gewerbliche Abwässer; OVG Rheinland-Pfalz, U. v. 10.5.1990 -12 A 82/89 - NVwZ-RR 1991, 38 für Benutzungsgebühren betreffend gewerbliche Abwässer; VG Augsburg, B. v. 3.3.1993 - Au 6 K 90.A.1093 - GK 1994/254 jedoch ohne Hinweis, auf welche gesetzliche Ermächtigung sich die fragliche Satzungsbestimmung stützen soll). Bei der eigenen anlasslosen und periodischen Untersuchung der eingeleiteten Abwässer kommt die Gemeinde im öffentlichen Interesse ihren eigenen Betreiberpflichten (nämlich der Anlagenüberwachung, vgl. § 12 Abs. 1 Satz 1 EWS) nach, deren finanzielle Folgen sich nicht auf einzelne Anschlussnehmer überwälzen lassen.

Die Unwirksamkeit des § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS erfasst auch den darauf folgenden Satz 2 dieser Vorschrift, weil dieser Satz ohne den Satz 1 keinen Sinn mehr macht und mit Satz 1 untrennbar zusammenhängt.

c) Die Antragstellerin hält weiter § 12 Abs. 2 Satz 1 EWS für nichtig, weil darin ein Untersuchungsintervall von zehn Jahren geregelt ist, während § 12 Abs. 1 der 2012 neu bekannt gemachten Mustersatzung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (vom 6.3.2012 - AllMBl. S. 182 ff., abgedruckt bei Thimet, Kommunalabgaben und Ortsrecht in Bayern, Band 3 Teil VI, EWS/FES) nunmehr ein Prüfungsintervall von 20 Jahren vorsieht. Die Bayerische Staatsregierung habe mit der neuen Mustersatzung eine abgewogene Regelung getroffen, die einen Ausgleich schaffe zwischen vorsorglicher Gefahrerkundung und dem Recht des Grundstückseigentümers, nicht ohne einen konkreten Anlass in Anspruch genommen zu werden. Für eine Überprüfung von Entwässerungsanlagen in einem Abstand von lediglich zehn Jahren bestehe keine Notwendigkeit.

Der Auffassung, dass § 12 Abs. 2 Satz 1 EWS aus den vorgenannten Gründen unwirksam sei, kann sich der erkennende Senat nicht anschließen. Die Antragstellerin verkennt, dass die Antragsgegnerin kraft der ihr zukommenden Satzungshoheit ein weites Regelungsermessen hat, dessen Ausübung insbesondere nicht auf die bloße Übernahme von Regelungen einer Mustersatzung beschränkt ist. Die Mustersatzung ist kein verbindliches Recht, die Übernahme dieser Vorschriften oder einzelner Teile daraus steht den Gemeinden frei. Aus einer bloßen Abweichung zur Mustersatzung kann daher nicht ohne weiteres der Schluss auf die Nichtigkeit der entsprechenden gemeindlichen Vorschriften gestützt werden.

Dies gilt ebenso für eine Abweichung von DIN Vorschriften, hier insbesondere DIN 1986-30, auf deren Regelungsgehalt sich das Staatsministerium des Innern bei der Erläuterung seiner Mustersatzung aus dem Jahr 2012 gestützt hat (vgl. IMBek vom 6.3.2012 - IB1-1405.12-5 - AllMBl. S. 182 ff., Nr. 13 zu § 12, auch abgedruckt bei Thimet, a. a. O.; Apfelbeck, KommP BY 1/2012 S. 23 f. Nr. 1.2.3.2: keine Bindung der Gemeinde an eine in der genannten DIN-Vorschrift einst enthaltenen Prüfungsverpflichtung, die später geändert wurde). DIN-Vorschriften sind ebenfalls keine verbindlichen Rechtsvorschriften, sondern lediglich das Ergebnis einer in privater Hand befindlichen technischen Normung, die mangels demokratischer Legitimation und in der Regel auch fehlender freier Zugänglichkeit der Normungsergebnisse keine Verbindlichkeit beanspruchen können. Sie stellen keine Rechtsnormen dar, das Deutsche Institut für Normung hat keine Rechtsetzungsbefugnisse (BVerwG, B. v. 30.9.1996 - 4 B 175/96 - DÖV 1997, 303). Es kann vorliegend dahinstehen, ob die Inhalte der DIN 1986-30 immer die sachverständige Konkretisierung desjenigen darstellen, was bei der Herstellung von Kanälen und Grundstücksanschlüssen anerkanntermaßen als regelgerecht gilt (woran Zweifel bestehen, weil einzelne Vorgaben dieser DIN, etwa starre Prüfpflichten bis 31.12.2015, auch wieder zurückgezogen wurden; vgl. BVerwG, B. v. 30.9.1996, a. a. O.: DIN-Norm ist anerkannte Regel der Technik nicht schon kraft ihrer Existenz, sie hat keinen Ausschließlichkeitsanspruch; siehe aber OVG Lüneburg, U. v. 10.1.2012 - 9 KN 162/10 - NVwZ-RR 2012, 286/289). Jedenfalls sieht der Senat nachvollziehbare Gründe, von den Annahmen in der DIN abzuweichen. Kernpunkt der EWS der Antragsgegnerin ist die Regelung des Anschluss- und Benutzungszwanges für die öffentliche Entwässerungsanlage. Dabei kann die Antragsgegnerin auch Satzungsvorschriften erlassen, die sicherstellen, dass die angeschlossenen Grundstückseigentümer ihr gesamtes Abwasser (d. h. also ohne Versickerungsverluste, vgl. Apfelbeck, KommP BY 5/2012, S. 171; OVG Lüneburg, U. v. 10.1.2012 - 9 KN 162/10 - NVwZ-RR 2012, 286/287) der Entwässerungsanlage der Antragsgegnerin zuführen und dass möglichst wenig Fremdwasser in die Anlage eindringt (vgl. Pannier, KommJur 2012, 291). Bei der Frage, inwieweit und mit welchem Grad an Gewissheit die Beklagte als Normgeberin die Sicherstellung dieser Abwasserüberlassungspflicht durchsetzen will, steht ihr ein weiter Regelungsspielraum zur Verfügung. Eine Gemeinde kann hierbei beispielsweise auch berücksichtigen, in welchem Umfang etwa schon ältere, bislang möglicherweise noch gar nicht überprüfte Grundstücksentwässerungsanlagen in ihre Entwässerungsanlage einleiten. Auf diesen örtlichen Umstand hat der erste Bürgermeister der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung hingewiesen. Die Antragstellerin übersieht auch, dass die EWS der Antragsgegnerin anders als die bei Satzungserlass noch nicht bekannte Mustersatzung 2012 weniger weit gehende Regelungen etwa für die erstmalige Prüfung neu angeschlossener Grundstücksentwässerungsanlagen enthält (vgl. hierzu Apfelbeck, KommP BY 1/2012 S. 23 f. Nr. 1.2.2.2: Prüfung durch einen nicht an der Bauausführung beteiligten fachlich geeigneten Unternehmer) und Übergangsvorschriften (zum Wechselspiel zwischen Prüfungsintervall und Übergangsvorschrift vgl. Apfelbeck, a. a. O., Nr. 1.2.3.2) nicht vorsieht. Diese Unterschiede rechtfertigen es ohne Weiteres, von dem in der aktuellen Mustersatzung enthaltenen Prüfungsintervall nach unten abzuweichen und den bisher über Jahrzehnte hinweg allgemein anerkannten (vgl. IMBek vom 25.7.1990 Nr. II E 8 - 4414.30 - San/003/90, AllMBl. Nr. 17/1990, S. 633) Prüfungsturnus beizubehalten (so im Ergebnis auch Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Band 1 Teil II Frage 11 Nr. 9.6). Dass im Gebiet der Antragsgegnerin für eine Überprüfung von Grundstücksentwässerungsanlagen im Abstand von zehn Jahren keine Notwendigkeit (mehr) bestünde, hat die Antragstellerin demgegenüber nicht substantiiert dargetan. Anhaltspunkte dafür, dass Grundstückseigentümer durch eine derartige Überprüfungspflicht unzumutbar beeinträchtigt werden, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Regelung ist auch geeignet und erforderlich, das von der Gemeinde gewünschte Regelungsergebnis (Sicherstellung des Anschluss- und Benutzungszwanges) zu erreichen.

d) Weitere materielle Rechtsverstöße sind weder von der Antragstellerin vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der Senat sieht keinen Grund, die ihm prinzipiell obliegende Amtsermittungspflicht zum Anlass zu nehmen, gleichsam ungefragt in eine durch das Vorbringen der Beteiligten nicht veranlasste weitere Fehlersuche einzutreten (OVG Saarl, U. v. 17.12.2009 - 2 C 432/09 - juris Rn. 36 und 85; Hess VGH, B. v. 31.1.2013 - 5 C 1850/10.N - juris Rn. 28 mit Hinweis auf BVerwG, B. v. 4.10.2006 - 4 BN 26/06 - NVwZ 2007, 233).

4. Die vom Senat festgestellte Unwirksamkeit einzelner Satzungsnormen (§ 17 Abs. 2 Sätze 1 und 2 sowie § 17 Abs. 3 EWS) hat nicht die Ungültigkeit der gesamten Satzung zur Folge, wie es die Antragstellerin angesichts ihres weit gefassten Antrags offenbar erstrebt. Wesentlicher Inhalt der Satzung sind die Bestimmungen zum Anschluss- und Benutzungsrecht bzw. -zwang sowie die Regelungen über die erlaubterweise einzuleitenden Stoffe. § 17 EWS regelt mit Blick auf die übrigen Satzungsvorschriften lediglich einen Randbereich des Betriebs der Einrichtung, wobei § 17 Abs. 1 und § 17 Abs. 2 Satz 3 EWS wirksam bleiben. Weil zudem § 12 Abs. 1 Satz 1 EWS der Gemeinde das jederzeitige Recht zur Überprüfung von Grundstücksentwässerungsanlagen und zur Entnahme und Messungen von Abwasserproben gibt, ist die Annahme einer Gesamtnichtigkeit der Satzung aufgrund des Wegfalls von § 17 Abs. 2 Sätze 1 und 2 und § 17 Abs. 3 EWS fernliegend. Die vom Senat für unwirksam erklärten Vorschriften sind im Vergleich zum Gesamtinhalt der Satzung von nur untergeordneter Bedeutung. Es ist ohne weiteres anzunehmen, dass die Antragsgegnerin die EWS auch ohne diese jetzt beanstandeten Normen erlassen hätte, denn die Restregelung bleibt ohne den unwirksamen Teil sinnvoll (zu diesem Maßstab Schmidt in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 47 Rn. 93).

5. Da lediglich einzelne Bestimmungen der angegriffenen Satzung der Antragsgegnerin mit höherrangigem Recht nicht im Einklang stehen, war dem uneingeschränkten Normenkontrollantrag der Antragstellerin mit der Kostenfolge aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur teilweise stattzugeben. Angesichts des nur untergeordneten Erfolges der Antragstellerin hält der Senat eine Belastung der Antragsgegnerin mit den Verfahrenskosten in Höhe von einem Zehntel für angemessen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

6. Die Antragsgegnerin hat die Entscheidungsformel in derselben Weise zu veröffentlichen, wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:

1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen;
2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a;
3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird;
4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden;
5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären;
6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden;
7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen;
8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht;
9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung;
10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist;
11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.