Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 08. Mai 2017 - 8 CS 17.432

Die Klägerin bietet Bodenabfertigungsdienste an. Sie wendet sich gegen die Vergabe solcher Dienste auf dem Flughafen Köln/Bonn an die Beigeladene zu 2.

Im Juni 2009 schrieb die Beigeladene zu 1, die Flugplatzunternehmerin, die Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen auf dem Flughafen Köln/Bonn für einen Zeitraum von sieben Jahren ab dem 1. August 2010 aus. In der Ausschreibung werden als Auswahlkriterien genannt: "Wirtschaftlich günstigstes Angebot die nachstehenden Kriterien: 1. Nachweis einer Mustermengenkalkulation nach Musterflugplan. Gewichtung 0; 2. Der angebotene Preis für die ausgeschriebene Dienstleistung auf Basis der Mustermengenkalkulation. Gewichtung 0; 3. Einsatzplanung für Personal (Qualifikation und Quantität) und Abfertigungsgeräte (Art und Umfang) pro Flugereignis auf Basis der Mustermengenkalkulation. Gewichtung 0; 4. Erfahrungen und Referenzen. Gewichtung 0; 5. Die begründeten Voten des Nutzerausschusses, des Flughafenunternehmers und des Betriebsrates. Gewichtung 0." Im Abschnitt "Sonstige Informationen" dieser Ausschreibung wird darauf hingewiesen, dass mit der Reihenfolge der Kriterien keine Gewichtung verbunden sei.

Auf die Ausschreibung meldeten sich vier Bewerber, darunter die Klägerin und die Beigeladene zu 2; einer der weiteren Bewerber zog seine Bewerbung während des laufenden Auswahlverfahrens wieder zurück. Der Nutzerausschuss am Flughafen, die Beigeladene zu 1 sowie der Betriebsrat bei der Beigeladenen zu 1 gaben begründete Stellungnahmen ab; der Nutzerausschuss sprach sich für die Beigeladene zu 2 aus, die Beigeladene zu 1 und ihr Betriebsrat votierten für die Klägerin.

Mit Bescheid vom 7. April 2010 erteilte der Beklagte der Beigeladenen zu 2 den Zuschlag und führte zur Begründung im Wesentlichen aus:

Die Aufnahme der begründeten Voten des Nutzerausschusses, des Flughafenunternehmers sowie des Betriebsrates des Flughafenunternehmers als Zuschlagskriterium gehe auf die Überlegung zurück, dass die Bodenabfertigungsdienst-Verordnung (BADV) und die Richtlinie 96/67/EG ihnen ein besonderes Interesse daran bescheinige, wer Bodenabfertigungsdienste anbiete. Vor diesem Hintergrund seien die begründeten Voten ein - weiteres - sachgerechtes Auswahlkriterium mit hohem Stellenwert. Für die Auswahlentscheidung sei zunächst eine Bewertung anhand der vier ersten Zuschlagskriterien erfolgt. Bei der Mustermengenkalkulation habe die Beigeladene zu 2 sowohl mit der geringsten Personalstärke als auch mit dem geringsten Geräteaufwand und Flächenbedarf kalkuliert. Die Klägerin lege demgegenüber eine deutlich höhere Gerätemenge und auch Personalstärke zugrunde, sie habe außerdem den höchsten Flächenbedarf. Setze man (fiktiv) die Größen "Flächenbedarf" und "Geräteaufwand" ins Verhältnis zueinander, zeige sich, dass sich die Anbieter in einem vergleichbaren Rahmen bewegten. Hinsichtlich des Personaleinsatzes kalkuliere die Beigeladene zu 2 mit der höchsten Zahl von Vollzeit- und der geringsten Anzahl von Teilzeitmitarbeitern. Betrachte man aber das Arbeitszeitvolumen pro Woche lägen die drei Anbieter auch insoweit nicht weit auseinander. Für den Vergleich der angebotenen Preise habe man aus den Bewerbungsunterlagen repräsentative Flugzeugmuster ausgewählt. Die Beigeladene zu 2 habe bei verschiedenen Frachtflugzeugtypen die günstigsten Preise angeboten, ebenso beim Passagierflugzeug B 737-800. Bei anderen Passagierflugzeugtypen biete dagegen die Klägerin die günstigsten Preise an; das gelte auch hinsichtlich des durchschnittlichen Preises für die genannten Passagierflugzeuge. Erfahrungen und Referenzen könnten alle Bewerber nachweisen. Anhand der bislang herangezogenen Zuschlagskriterien sei noch keine eindeutige Entscheidung zugunsten eines Bewerbers möglich. Da der dritte Bewerber wegen seines nicht mehr kompensierbaren Preisnachteils ausscheide, sei nur noch zwischen der Beigeladenen zu 2 und der Klägerin anhand der Voten zu entscheiden. Die tarifvertragliche Bindung, auf die der Betriebsrat abgestellt habe, sei für die Auswahlentscheidung nicht entscheidungserheblich. Dem Hinweis, bei einzelnen Bewerbern bestünden wirtschaftlich problematische Verflechtungen und mögliche finanzielle Risiken, müsse nicht weiter nachgegangen werden, nachdem die grundsätzliche Eignung der Bewerber bereits im vorausgegangenen Teilnahmewettbewerb bejaht worden sei. Die Bewertung der Mustermengenkalkulation durch den Flughafenunternehmer überzeuge nicht. Es werde nicht erläutert, wie der von ihm herangezogene Referenzwert ermittelt worden sei; deshalb sei seine Vorgehensweise intransparent. In Bezug auf die Einsatzplanung für Personal und Abfertigungsgeräte könne keinem der Bewerber mangelnde Eignung vorgehalten werden. Sie seien alle qualifizierte Anbieter und verfügten über ausreichend Erfahrung für eine sachgerechte Einsatzplanung. Hinsichtlich Erfahrungen und Referenzen der Bewerber seien die Flughafengesellschaft und der Nutzerausschuss unterschiedlicher Auffassung. Auszugehen sei davon, dass die Nutzer und insbesondere die international tätigen Frachtfluggesellschaften ihre Bedürfnisse bei der Abfertigung am besten einschätzen könnten. Auch die Beigeladene zu 2 verfüge über ihre Cargo-Tochtergesellschaft über Erfahrungen in der Frachtabfertigung. Die Nutzer hätten ein nachvollziehbares Interesse an der Auswahl eines Abfertigungsunternehmers, der den eigenen hohen Qualitätsanforderungen möglichst problemlos genüge; dieses besondere Interesse sei zu berücksichtigen und hinreichend zu würdigen. Zu treffen sei die Auswahlentscheidung auch vor dem Hintergrund, dass der Flughafen Köln/Bonn der zweitgrößte Frachtflughafen in Deutschland sei und von komplexen Betriebsabläufen und besonderen Anforderungen im Frachtbereich geprägt werde. Der Nutzerausschuss habe mit eindeutiger Mehrheit für die Beigeladene zu 2 gestimmt. Für diesen Anbieter spreche im Frachtbereich auch der Preis, weshalb sämtliche am Flughafen ansässigen Frachtunternehmen für die Beigeladene zu 2 votiert haben dürften. Dass sich auch die Mehrheit der Passagierfluggesellschaften für sie ausgesprochen habe, obwohl die Klägerin durchschnittlich niedrigere Preise anbiete, zeige, dass der Preis nicht allein ausschlaggebend sei. Der Beigeladenen zu 2 werde offensichtlich ein sehr hohes Vertrauen entgegengebracht.

Diesen Bescheid hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 25. Januar 2011 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, über die Auswahl des Dienstleisters unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Zur Begründung heißt es:

Die Klägerin könne die Aufhebung der Auswahlentscheidung nicht bereits deshalb beanspruchen, weil die Ausschreibung fehlerhaft gewesen sei. Weder sei dort mit den Voten ein unzulässiges Zuschlagskriterium aufgenommen worden noch sei die Ausschreibung deswegen fehlerhaft, weil Angaben zur Gewichtung der Zuschlagskriterien fehlten. Das nach der Ausschreibung maßgebliche Hauptzuschlagskriterium - das wirtschaftlich günstigste Angebot - sei plausibel und entspreche dem Sinn und Zweck der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung und der Richtlinie 96/67/EG. Die Bedeutung der in der Ausschreibung genannten Unterkriterien sei nach ihrer Aussagekraft in Bezug auf dieses Hauptkriterium zu bestimmen. Die Berücksichtigung der Voten sei plausibel; die Angehörten stünden mit dem ausgewählten Bewerber später in täglichem Kontakt. Mit den Voten werde die Auswahlentscheidung auch nicht von einem völlig subjektiven und intransparenten Auswahlkriterium abhängig gemacht. Zu werten seien nicht die Voten als solche, vielmehr komme es auf die zur Begründung angeführten Sachgründe an. Fehlerhaft sei aber die Auswahlentscheidung selbst. Zwar treffe der Einwand der Klägerin nicht zu, der Beklagte habe keine eigene Bewertung der Bewerbungen vorgenommen. Doch entspreche seine Bewertung der Kriterien 1 bis 5 nicht der Vorgabe der Auswahl-Richtlinie, wonach das Auswahlverfahren sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend sein müsse. Die Wertung des Beklagten, die Bewerbungen seien hinsichtlich der Mustermengenkalkulation vergleichbar, sei nicht sachgerecht. Sie wiesen deutliche Unterschiede beim jeweils angesetzten Geräte- und Flächenbedarf sowie der veranschlagten Zahl von Bussen, GPUs (mobilen Stromaggregaten) und Dollies (Gepäckwagen) auf. Diese Differenzen ließen selbst bei Anerkennung eines weiten Beurteilungsspielraums nicht ohne weitere Begründung den Schluss zu, die Kalkulationen bewegten sich in einem vergleichbaren Rahmen. Es reiche nicht, die Größen "Flächenbedarf" und "Geräteaufwand" zueinander ins Verhältnis zu setzen. Diese Vorgehensweise zeige, dass der Beklagte die Kalkulationen nicht auf ihre Plausibilität überprüft habe, was das Heranziehen von Referenzwerten erfordere. Werde bei der Mustermengenkalkulation aber nicht der tatsächliche Mindestbedarf an Geräten und Personal eingestellt, seien auch die auf dieser Grundlage errechneten Preise verzerrt. Es bestehe die Gefahr, dass ein Bewerber vor allem aufgrund der von ihm angebotenen niedrigeren Preise den Zuschlag erhalte, die allein darauf beruhten, dass er den Personal- und Sachaufwand zu niedrig angesetzt habe. Daraus ergebe sich zwangsläufig, dass der Beklagte auch das Kriterium 2 (Preise) nicht sachgerecht bewertet habe. Seien die Mustermengenkalkulationen nicht vergleichbar, ergäben auch die auf dieser Grundlage kalkulierten Preise keine taugliche Grundlage für eine sachgerechte vergleichende Beurteilung. Die Bewertung anhand der Kriterien 3 und 4 sei ebenfalls nicht fehlerfrei. Die Beigeladene zu 1 habe substanziiert auf Unplausibilitäten der von der Beigeladenen zu 2 vorgelegten Einsatzplanung hingewiesen. Damit habe sich der Beklagte nicht in adäquater Weise befasst. Seine Wertung, beim Kriterium 4 (Erfahrungen und Referenzen) ergebe sich im Verhältnis zur Klägerin ein leichter Vorteil zugunsten der Beigeladenen zu 2, sei nur schwer nachvollziehbar und deshalb jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Transparenz problematisch. Schließlich sei auch die Bewertung des Kriteriums 5 (Voten), soweit sie aus der Begründung des Bescheides überhaupt erkennbar werde, in mehrfacher Weise fehlerhaft. Sämtliche in den Voten enthaltenen Aussagen zu den Kriterien 1 bis 4 könnten nicht als Grundlage für die vom Beklagten vorzunehmende Bewertung des Kriteriums 5 angesehen werden. Da die Luftfahrtbehörde die Kriterien 1 bis 4 eigenständig zu bewerten habe, seien die sich darauf beziehenden Beiträge in den Voten im Sinne einer Entscheidungshilfe mit heranzuziehen. Unabhängig davon, wie das geschehe, dürften solche die Kriterien 1 bis 4 betreffenden Beiträge jedoch keine Entscheidungsgrundlage für die Bewertung des Kriteriums 5 selbst sein; ansonsten würden sie doppelt berücksichtigt. Ausgehend davon sei die Bewertung des Kriteriums 5 durch den Beklagten weitgehend unverständlich und intransparent. Klar erkennbar sei nur die Würdigung des vom Betriebsrat abgegebenen Votums. Dagegen sei eine tragfähige Bewertung der beiden anderen Voten ebenso wenig zu erkennen wie eine (zutreffende) Bewertung des Kriteriums 5 insgesamt. Der Ansatz des Beklagten, den der Nutzerakzeptanz beigemessenen großen Stellenwert mit dem Abstimmungsergebnis oder dem Abstimmungsverhalten im Nutzerausschuss und einem darin zum Ausdruck kommenden besonders hohen Vertrauen gegenüber der Beigeladenen zu 2 zu begründen, sei nicht tragfähig. Soweit der Beklagte auf die Markterfahrung der Nutzer und deren selbstgesetzte Qualitätsanforderungen abstelle, habe er nicht dargelegt, weshalb deren Votum gerade davon geprägt worden seien. Schließlich sei auch die Bewertung des vom Betriebsrat abgegebenen Votums fehlerhaft. Dass er anzuhören sei, zeige, dass auch die Arbeitnehmerinteressen Berücksichtigung finden sollten. Dann könne aber der Forderung nach einer Tarifbindung des Dienstleisters nicht von vornherein die Entscheidungsrelevanz abgesprochen werden. Führe die Bewertung der Kriterien 1 bis 4 zu einem Gleichstand, erscheine es nicht ausgeschlossen, der Tarifbindung sowohl im Rahmen der Bewertung des Kriteriums 5 als auch insgesamt eine entscheidende Bedeutung beizumessen.

Zur Begründung ihrer Revision macht die Beigeladene zu 2 geltend: Das Oberverwaltungsgericht überschreite seine gerichtliche Kontrollkompetenz und greife in unzulässiger Weise in den Beurteilungsspielraum des Beklagten ein, weil es die in der Ausschreibung aufgeführten Zuschlagskriterien in ein Verhältnis von Hauptkriterium (wirtschaftlich günstigstes Angebot) und Hilfskriterien (die weiteren in der Ausschreibung genannten Zuschlagskriterien) bringe und die von ihm als Hilfskriterien angesehenen Gesichtspunkte je nach deren Bedeutung für das vermeintliche Hauptkriterium gewichte. Damit werde zudem gegen die Vorgabe der Auswahl-Richtlinie verstoßen, dass die Auswahl sachgerecht und transparent sein müsse. Der Verstoß gegen das Sachgerechtigkeitserfordernis liege darin, dass das Oberverwaltungsgericht unberücksichtigt gelassen habe, dass die Mustermengenkalkulation und die auf deren Grundlage angebotenen Preise für eine spätere Inanspruchnahme der Bodenabfertigungsdienste nicht verbindlich seien. Der Transparenzgrundsatz werde verletzt, weil in der Ausschreibung darauf hingewiesen worden sei, dass mit der Reihenfolge der Zuschlagskriterien keine Gewichtung verbunden sei. Die Auswahlkriterien und deren Gewichtung dürften nach den vergaberechtlichen Grundsätzen der Verfahrenstransparenz und der Chancengleichheit der Bieter nicht im Nachhinein verändert werden. Auf diesem unzutreffenden Ausgangspunkt beruhe auch die weitere gerichtliche Bewertung der Auswahlentscheidung. Fehlerhaft sei das Urteil darüber hinaus, soweit die Bewertung bemängelt werde, die der Beklagte anhand des Kriteriums 5 (Voten) vorgenommen habe. Das Oberverwaltungsgericht überschreite mit der Vorgabe, Aussagen in den Voten zu den Kriterien 1 bis 4 könnten nicht als Grundlage für die Bewertung des Kriteriums 5 in Betracht kommen, ein weiteres Mal seine Überprüfungskompetenz; es ersetze damit die Entscheidung des Beklagten über den wertungsrelevanten Inhalt der Voten durch eine gerichtliche Festlegung. Zu Ende gedacht führe das dazu, dass die Voten nur insoweit berücksichtigungsfähig seien, als sie rein subjektive Wertungen der Beteiligten enthielten; das solle aber, folge man dem Urteil im Übrigen, gerade unzulässig sein. Dann verbleibe den Voten aber keinerlei Relevanz für die Auswahlentscheidung, was dem Grundsatz einer objektiven und transparenten Auswahlentscheidung im Sinne der Auswahl-Richtlinie zuwiderlaufe. Diese vom Oberverwaltungsgericht geforderte Art und Weise der Verwertung der Voten sei auch den Anzuhörenden nicht bekannt gewesen; daher hätten sie sich bei ihrer Stellungnahme darauf nicht einstellen können. Zudem seien die Kriterien 1 bis 4 gerade für den Nutzerausschuss von besonderer Bedeutung; sein Votum werde entwertet, müssten diese Aspekte unberücksichtigt bleiben. Die Frage der Leistungsfähigkeit der Bewerber habe der Beklagte bei der Auswahlentscheidung nicht berücksichtigen müssen, da dies bereits Gegenstand des Teilnahmewettbewerbs gewesen sei. Auch den im Votum des Betriebsrates angesprochenen Aspekt der Tarifbindung habe der Beklagte zutreffend und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs außer Betracht lassen dürfen. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Auswertung der Mustermengenkalkulation durch den Beklagten sei nicht nachvollziehbar, weil sich deren Ergebnisse - anders als der Beklagte meine - nicht in einem vergleichbaren Rahmen bewegten, beruhe auf aktenwidrigen Annahmen. Auf diesen Rechtsverletzungen beruhe das angegriffene Urteil; es erweise sich nicht aus anderen Gründen als zutreffend. Die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung sei nämlich sowohl in Bezug auf die einzelnen Zuschlagskriterien als auch hinsichtlich der Gesamtbewertung rechtsfehlerfrei.

Der Beklagte unterstützt, ohne einen eigenen Antrag zu stellen, die Auffassung der Beigeladenen zu 2.

Die Beigeladene zu 1 stellt ebenfalls keinen Antrag.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht trägt in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vor: Eine endgültige Gewichtung der Auswahlkriterien müsse nicht bereits bei der Ausschreibung erfolgen, da ansonsten kaum noch ein Beurteilungsspielraum für die Bewertung der Bewerbungen verbleibe und das Zusammenspiel der Ergebnisse zu den einzelnen Kriterien nicht mehr ausreichend berücksichtigt werden könne. Zudem stehe eine vorab festgelegte starre Gewichtung nicht im Einklang mit dem Anhörungserfordernis des § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV. Aus der Anhörung könnten sich neue Bewertungsansätze ergeben; ebenso könne eine Änderung der ursprünglich beabsichtigten Gewichtung erforderlich werden. Dabei sei einerseits die ungeprüfte Übernahme eines starr gewichteten Votums unzulässig; andererseits dürfe die Anhörung nicht dadurch leerlaufen, dass ihr keinerlei Bedeutung zuerkannt werde. Die Voten müssten anhand ihrer Begründung und mit Blick auf die jeweils betroffenen Interessen sorgfältig überprüft werden. Dann bestehe nicht die Gefahr, dass der Grundsatz der Objektivität missachtet werde. Da die Beteiligung des Nutzerausschusses im Normsetzungsverfahren besonders berücksichtigt worden sei und die Nutzer unmittelbar von Preis und Qualität des ausgewählten Dienstleisters betroffen seien, stehe es der Behörde im Einzelfall frei, deren Votum unter Umständen auch höher zu gewichten als die Einschätzung der anderen Anzuhörenden. Dagegen sei es nicht notwendig, der Einschätzung des Nutzerausschusses von vornherein ein besonders hohes oder gar überragendes Gewicht beizumessen.

Die Revision der Beigeladenen zu 2 bleibt im Ergebnis ohne Erfolg, auch wenn das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsgerichts nicht in allen Punkten im Einklang mit Bundesrecht steht (§ 137 Abs. 1 i.V.m. § 144 Abs. 4 VwGO). Die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung erweist sich insbesondere deshalb als rechtsfehlerhaft und ist daher gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben, weil der Beklagte ungeachtet des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums nicht davon ausgehen durfte, dass sich die von den Bewerbern vorgelegten Mustermengenkalkulationen in einem vergleichbaren Rahmen bewegen. Schon wegen des engen Zusammenhangs der Zuschlagskriterien 1 (Mustermengenkalkulation) und 2 (Angebotene Preise auf Basis der Mustermengenkalkulation) ist die Wertung des Beklagten auch in Bezug auf das Kriterium 2 zu beanstanden. Die vom Beklagten anhand der verbleibenden drei Zuschlagskriterien vorgenommene Bewertung weist zusätzliche Rechtsfehler auf. Daher hat der Beklagte die Auswahlentscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu treffen.

1. Die gegen die Vergabe von Bodenabfertigungsdiensten an die Beigeladene zu 2 gerichtete Klage ist zulässig. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs und die sachliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO hat die Vorinstanz für das Revisionsverfahren nach § 17a Abs. 5 GVG bindend und im Übrigen auch zutreffend bejaht (anders - und in Abweichung von der sonstigen obergerichtlichen Rechtsprechung - zu dieser Zuständigkeitsregelung bislang nur VGH Mannheim, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 8 S 1242/02 - ZLW 2003, 473).

2. Die maßgeblichen Rechtsgrundlagen für die vom Beklagten zu treffende Auswahlentscheidung enthält die Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen (Bodenabfertigungsdienst-Verordnung - BADV) vom 10. Dezember 1997 (BGBl I S. 2885), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 10. Mai 2011 (BGBl I S. 820). Sie dient - ebenso wie § 19c des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) - der Umsetzung der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft (ABl Nr. L 272 S. 36).

a) Die Auswahl des Dienstleisters erfolgt, nachdem gemäß § 3 Abs. 2 bis 5 BADV am Flughafen Köln/Bonn für die hier in Rede stehenden Bodenabfertigungsdienste mehrere Dienstleister zuzulassen sind, in einem zweistufigen Verfahren: auf einen durch eine Ausschreibung eröffneten Teilnahmewettbewerb, in dem die Interessenten ihre Eignung nachweisen müssen, folgt das eigentliche Auswahlverfahren. Im Einzelnen:

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV hat der Flugplatzunternehmer in den Fällen des § 3 Abs. 2 bis 5 die Vergabe von Dienstleistungen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften auszuschreiben; das ist hier im Supplement zum Amtsblatt vom 25. Juni 2009 geschehen (ABl 2009 S. 119-173923). Die als Anlage 2 (zu § 7) der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung erlassene Auswahl-Richtlinie des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung sieht vor, dass diese Veröffentlichung unter anderem Angaben dazu enthalten muss, welche Kriterien maßgeblich für die Auswahl sind (Nr. 2.2 Buchst. h) sowie außerdem Angaben zu den Zuschlagskriterien (Nr. 2.2 Buchst. i).

Die anschließende Auswahl der Dienstleister trifft gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 BADV nur dann ebenfalls der Flugplatzunternehmer, wenn er selbst keine gleichartigen Bodenabfertigungsdienste erbringt und kein Unternehmen, das derartige Dienste erbringt, direkt oder indirekt beherrscht und in keiner Weise an einem solchen Unternehmen beteiligt ist. In allen anderen Fällen - und danach auch hier, weil die Beigeladene zu 1 am Flughafen Köln/Bonn als Flugplatzunternehmer auch selbst Bodenabfertigungsdienste der in Rede stehenden Art anbietet - erfolgt die Auswahl des Dienstleisters gemäß § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens durch die Luftfahrtbehörde.

Zuständige Luftfahrtbehörde ist hier gemäß § 19c Abs. 1 und 2 sowie § 31 Abs. 2 Nr. 4a LuftVG i.V.m. § 1 Nr. 2 der (nordrhein-westfälischen) Verordnung zur Bestimmung der zuständigen Behörden auf dem Gebiet der Luftfahrt (Zuständigkeitsverordnung Luftfahrt - LuftfahrtZustVO) vom 7. August 2007 (GV.NW S. 316), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 20. Dezember 2011 (GV.NW S. 731), das für den Verkehr zuständige Ministerium, danach - insoweit der Benennung bei Erlass des Bescheides folgend - das Ministerium für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen.

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 5 BADV gelten für die Ausschreibung und das Auswahlverfahren die in der Auswahl-Richtlinie niedergelegten Grundsätze. Nach deren Nummer 1 Absatz 2 müssen die Verfahren nach dieser Auswahl-Richtlinie sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden. Gemäß Nummer 2.3 Absatz 5 der Auswahl-Richtlinie bewertet die Luftfahrtbehörde die Bewerbungen anhand der vorher festgelegten maßgeblichen Bewertungskriterien und trifft nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens die Auswahlentscheidung. Diese ist dem Nutzerausschuss, dem Flugplatzunternehmer sowie den Bewerbern bekanntzugeben.

b) In solchen Verfahren kommt den zuständigen Stellen sowohl bei der Bestimmung und Gewichtung der Zuschlagskriterien als auch bei der Auswahlentscheidung selbst ein Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. zu § 13 Abs. 2 PBefG: Urteil vom 29. Oktober 2009 - BVerwG 3 C 1.09 - BVerwGE 135, 198 - sowie zur Auswahl nach VOB/A: BGH, Urteil vom 16. Oktober 2001 - X ZR 100/99 - NZBau 2002, 107; ebenso zu Vergabeentscheidungen nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung: VGH München, Beschluss vom 25. Februar 2010 - 8 AS 10.40000 - GewArch 2010, 327, juris Rn. 15; OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. Juni 1999 - 12 M 2094/99 - NVwZ 1999, 1130, juris Rn. 9; jeweils m.w.N.). Das ergibt sich für die Vergabe von Bodenabfertigungsdienstleistungen vor allem daraus, dass sich die materiell-rechtlichen Vorgaben für das Auswahlverfahren in der Richtlinie 96/67/EG ebenso wie in der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung im Wesentlichen darin erschöpften, dass es sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden muss (vgl. Art. 11 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie sowie § 7 Abs. 1 BADV i.V.m. Nr. 1 Abs. 2 der Auswahl-Richtlinie).

Demgemäß ist die gerichtliche Überprüfung der Auswahlentscheidung darauf beschränkt, ob die Behörde gegen die geltenden Verfahrensbestimmungen verstoßen oder den ihr eingeräumten Beurteilungsspielraum überschritten hat, indem sie von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt oder sich nicht an den von ihr aufgestellten Beurteilungsmaßstab und die allgemeinen Grundsätze der Sachgerechtigkeit, Transparenz und Nichtdiskriminierung gehalten hat (vgl. dazu allgemein: Urteil vom 16. Mai 2007 - BVerwG 3 C 8.06 - BVerwGE 129, 27 Rn. 38 m.w.N.). Die revisionsgerichtliche Überprüfung der vorinstanzlichen Entscheidung wiederum hat sich an der Frage auszurichten, ob diese Grenzen beachtet wurden.

3. Zutreffend geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung nicht bereits deshalb rechtswidrig ist, weil die ihr vorausgegangene Ausschreibung Rechtsfehler aufweist. Die Ausschreibung ist nicht zu beanstanden.

a) Die Ausschreibung selbst musste noch keine Gewichtung der dort angegebenen Zuschlagskriterien enthalten. Eine solche Verpflichtung lässt sich weder der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung noch der Richtlinie 96/67/EG entnehmen. Vor diesem Hintergrund scheidet auch die Herleitung einer solchen Pflicht aus allgemeinen vergaberechtlichen Grundsätzen, etwa dem Transparenzgebot, aus.

Keinen Zweifeln unterliegt, dass das in der Ausschreibung unter Nummer IV.2.1 ("Zuschlagskriterien") angegebene Kriterium des "wirtschaftlich günstigsten Angebotes" das Hauptkriterium für die Auswahlentscheidung ist und die anschließend genannten Kriterien 1 bis 5 im Sinne von Hilfskriterien dessen Ausfüllung und näherer Bestimmung dienen. Das für die Ausschreibung zu verwendende Formular sieht alternativ entweder die Angabe "niedrigster Preis" oder das "wirtschaftlich günstigste Angebot in Bezug auf folgende Kriterien" vor, die dann im Text der Ausschreibung ergänzend aufzuführen sind. Bereits durch diese Formulierung wird das Verhältnis dieser Angaben als Haupt- und Hilfskriterien hinreichend deutlich. Dass dieser formularmäßig vorgesehene Text bei der hier veröffentlichten Ausschreibung offensichtlich nur verkürzt wiedergegeben wurde, konnte für die Bewerber, denen derartige Ausschreibungen und damit das zu verwendende Formular nicht fremd sind, kein Hindernis für das zutreffende Verständnis der Kriterien sein.

Eine Vorgabe, dass solche Hilfskriterien in der Ausschreibung bereits ausdrücklich in ihrem Verhältnis zueinander zu gewichten sind, findet sich in der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung nicht. In der ihr als Anlage beigefügten Auswahl-Richtlinie wird nur bestimmt, dass die Veröffentlichung Angaben dazu enthalten muss, welche Kriterien maßgeblich für die Auswahl (Nr. 2.2 Buchst. h) und welches die Zuschlagskriterien sind (Nr. 2.2. Buchst. i). Weitergehende Anforderungen an die Ausschreibung lassen sich auch der Verordnungsbegründung nicht entnehmen. Schließlich ist nach der Stellungnahme des Vertreters des Bundesinteresses auch das Bundesministerium für Verkehr - und damit der Verordnungsgeber selbst - der Auffassung, dass eine Vorab-Gewichtung nicht erforderlich ist.

Nichts anderes ergibt sich aus der Richtlinie 96/67/EG. Sie enthält in ihrem Artikel 14 (Zulassung) Grundsätze, denen die Kriterien für die Erteilung des Zuschlags entsprechen müssen, sowie die Vorgabe, dass diese Kriterien bekanntzumachen sind. Von der Angabe einer Gewichtung der Kriterien ist nicht die Rede. Das soll sich nach dem Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen der Union und zur Aufhebung der Richtlinie 96/67/EG vom 1. Dezember 2011 (KOM <2011> 824 endg.) zwar ändern. Der dort vorgesehene Artikel 9 zählt in Absatz 3 einen Katalog von Vergabekriterien auf und sieht in Absatz 4 vor, dass die relative Gewichtung der Vergabekriterien in der Ausschreibung und den zugehörigen Dokumenten angegeben werden muss. Im Erwägungsgrund 13 heißt es dazu, dass die Einzelheiten dieses Verfahrens - gemeint ist die Auswahl von Dienstleistern in einem transparenten und nichtdiskriminierenden Verfahren - eingehender festgelegt werden sollten. Das macht jedoch deutlich, dass es sich auch aus unionsrechtlicher Sicht bei der Angabe einer Gewichtung um eine neu einzuführende und jetzt noch nicht geltende Verpflichtung handelt.

Auch ein Verstoß gegen das Transparenzgebot oder sonstige nach der Auswahl-Richtlinie zu beachtende Verfahrensanforderungen kann danach nicht angenommen werden. Schon aus der Natur der Sache ergibt sich eine gewisse logische Reihenfolge und Interdependenz der genannten Zuschlagskriterien. So ist klar, dass die angebotenen Preise von der ihr vorgelagerten Mustermengenkalkulation und Einsatzplanung abhängen. Ergänzt wird diese "Eigendarstellung" der Bewerber durch eine Drittsicht in Form von Erfahrungen und Referenzen (Kriterium 4) und den Voten der nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV Anzuhörenden (Kriterium 5).

b) Ebenso wenig verstößt die Annahme des Oberverwaltungsgerichts gegen Bundesrecht, dass - wie hier geschehen - die "begründeten Voten des Nutzerausschusses, des Flughafenunternehmers und des Betriebsrates des Flughafenunternehmens" als weiteres Zuschlagskriterium in die Ausschreibung aufgenommen werden durften.

Bei Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung ist den zuständigen Stellen - wie bereits dargelegt - auch hinsichtlich der Festlegung der Zuschlagskriterien ein Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zuzuerkennen. Dass hierbei den Voten der in § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV genannten Stellen Bedeutung beigemessen werden kann, ist bereits dem Umstand zu entnehmen, dass § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV deren Anhörung vor der Auswahlentscheidung ausdrücklich vorsieht. Auch bei diesen Voten handelt es sich der Sache nach um eine Art von "Erfahrungen und Referenzen". Aus ihnen können sich zum einen weitere tatsächliche Grundlagen für die Auswahlentscheidung ergeben, zum anderen spiegeln sie wider, inwieweit die Bereitschaft vorhanden ist, mit dem entsprechenden Bewerber später zusammenzuarbeiten, wenn er den Zuschlag erhalten sollte. Da die Auswahl-Richtlinie vorgibt, dass die Verfahren sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden müssen, kommt es bei der Auswertung der Voten jedoch allein auf die Sachgründe an, die hinter der geäußerten Akzeptanz oder Ablehnung eines Bewerbers stehen (gegen die vergaberechtliche Zulässigkeit des Abstellens auf eine nicht weiter begründete Beurteilung des jeweiligen Bewerbers: VGH München, Beschluss vom 21. Juli 1999 - 20 AS 99.40032 - NVwZ 1999, 1131, juris Rn. 33 ff.). Diese Sachgründe hat die für die Auswahlentscheidung zuständige Stelle ausgehend von den in der Ausschreibung genannten Zuschlagskriterien und den in der Auswahl-Richtlinie enthaltenen allgemeinen Vorgaben für die Auswahlentscheidung zu bewerten und zu gewichten. Dass die Bodenabfertigungsdienst-Verordnung eine solche Überprüfung voraussetzt, lässt sich unter anderem daraus entnehmen, dass die Beteiligung der in § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV genannten Stellen als bloße Anhörung ausgestaltet ist, die Auswahlentscheidung aber der Luftfahrtbehörde vorbehalten ist.

Diesen Anforderungen trägt die hier vorgenommene Ausschreibung Rechnung; hiernach soll auf die "begründeten Voten" abgestellt werden. Damit wird deutlich, dass es um die in den Voten angeführten Sachgründe geht und dass die Auswahlbehörde eine Prüfung und Bewertung dieser Sachgründe vornehmen wird.

4. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht aber zu dem Ergebnis gelangt, dass die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung demgegenüber Rechtsfehler aufweist. Das führt zur Aufhebung der Vergabe der Bodenabfertigungsdienste an die Beigeladende zu 2 und zur Verpflichtung des Beklagten, diese Entscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu treffen. Wegen des dem Beklagten zustehenden Beurteilungs- und Bewertungsspielraums kann das Gericht den Dienstleister nicht selbst anstelle des Beklagten bestimmen.

a) Nichts zu erinnern ist allerdings dagegen, dass das Oberverwaltungsgericht den Einwand der Klägerin zurückgewiesen hat, der Beklagte habe keine eigene Bewertung der Bewerbungen anhand der Zuschlagskriterien vorgenommen. Dem angegriffenen Bescheid ist eindeutig zu entnehmen, dass dies geschehen ist. Der Beklagte ist dabei in einer ersten Stufe der Auswahlentscheidung (vgl. nur S. 6 des Bescheides) zum Ergebnis gelangt, dass eine Entscheidung anhand der Kriterien 1 bis 4 noch nicht eindeutig möglich sei (vgl. S. 8 f.), dass aber jedenfalls der dritte Bewerber eindeutig hinter die Klägerin und die Beigeladene zu 2 zurückfalle. In einer zweiten Stufe hat der Beklagte sodann die abgegebenen Voten als weiteres Zuschlagskriterium herangezogen; dabei hat er die für diese Voten jeweils angeführte Begründung inhaltlich hinterfragt und gewürdigt, wenn auch nicht immer im gebotenen Umfang. Danach kann jedenfalls von einem völligen Ausfall einer eigenen Bewertung durch den Beklagten nicht die Rede sein. Ob sich die jeweilige Bewertung noch im Rahmen seines Beurteilungsspielraums hält, ist hinsichtlich der einzelnen Zuschlagskriterien gesondert zu überprüfen.

b) Ebenfalls keinen revisiblen Rechtsfehler weist die Annahme des Oberverwaltungsgerichts auf, das den einzelnen Zuschlagskriterien zukommende Gewicht und die damit korrespondierende Prüfungstiefe seien danach zu bestimmen, welche Bedeutung dem jeweiligen Kriterium im Hinblick auf das Hauptkriterium - das wirtschaftlich günstigste Angebot - zukomme. Diese Einordnung der Zuschlagskriterien steht im Einklang mit allgemein gültigen Wertungsmaßstäben. Die von der Beigeladenen zu 2 und dem Beklagten vorgetragene Rüge, das Gericht habe damit in unzulässiger Weise seine eigene Bewertung und Gewichtung an die Stelle der Wertung durch den Beklagten gesetzt, geht fehl. Auch die Beigeladene zu 2 selbst räumt im Übrigen an anderer Stelle ein, beim wirtschaftlich günstigsten Angebot handele es sich um kein eigenständiges Wertungskriterium, sondern um das Endergebnis der Einzelwertung aller Auswahlkriterien (vgl. S. 7 der Revisionsbegründung). Die Frage ist zudem nicht, was der Ausschreibende wollte, sondern - wie im Regelfall bei empfangsbedürftigen Erklärungen - wie die Adressaten der Ausschreibung deren Inhalt aus der Empfängerperspektive verstehen mussten.

c) Revisionsrechtlich nicht zu beanstanden ist - entgegen den Einwänden der Beigeladenen zu 2 - auch die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Bewertung der Bewerber anhand des Kriteriums 1 (Mustermengenkalkulation nach Musterflugplan) sei auch bei Berücksichtigung des dem Beklagten dabei einzuräumenden Beurteilungsspielraums nicht mehr nachvollziehbar. Zwar nimmt der Beklagte, wie der Begründung des Bescheides zu entnehmen ist, zur Kenntnis, dass die Mustermengenkalkulationen der im Auswahlverfahren verbliebenen Bewerber durchaus beträchtliche Unterschiede beim Ressourcenbedarf an Personal, Gerätschaften und Flächen aufweisen. Der Beklagte ebnet diese Unterschiede bei den Faktoren Flächenbedarf und Gerätebedarf aber mit dem Argument ein, dass sich die Anbieter in einem vergleichbaren Rahmen bewegten, wenn man diese Größen ins Verhältnis zueinander setze. Darin liegt - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend feststellt - ein ungeeigneter methodischer Ansatz zur Begründung eines relativen Gleichstandes der Bewerber bei den Mustermengenkalkulationen. Es liegt auf der Hand, dass ein höherer Geräteeinsatz bei weitgehend gleichen Gerätetypen automatisch auch zu einem entsprechend höheren Flächenbedarf führt. Somit kann allein ein vergleichbarer Quotient aus beiden Werten weder unterschiedlich hoch angesetzte Bedarfe plausibel machen noch vorhandene Unterschiede in den Kalkulationen beseitigen. Der Beklagte konnte auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat keine schlüssige Begründung für die Vertretbarkeit des von ihm gewählten Ansatzes geben. Seiner Bewertung der Mustermengenkalkulationen liegen vielmehr sachfremde Erwägungen zugrunde; damit sind die Grenzen seines Beurteilungsspielraums überschritten.

Demgegenüber kann die Beigeladene zu 2 mit dem Einwand aktenwidriger Feststellungen nicht durchdringen. Sie stützt ihn darauf, dass die im Urteil genannten Einsatzzahlen für Busse und GPUs, soweit es um ihr Angebot gehe, nicht mit den in ihrer Bewerbung angegebenen Zahlen übereinstimmten. Dabei übersieht sie zum einen, dass sich das Oberverwaltungsgericht an dieser Stelle auf im Bescheid genannte Zahlen und eine in den Unterlagen des Beklagten enthaltene Aufstellung stützt, so dass der Einwand unzutreffender Annahmen in erster Linie bereits den Beklagten selbst und die Richtigkeit der Basis für dessen Einschätzung trifft. Vor allem aber lassen die behaupteten Abweichungen in den Zahlen den grundlegenden Einwand des Oberverwaltungsgerichts unberührt, dass der Beklagte mit seiner "Quotientenlösung" methodisch fehlerhaft vorgegangen ist.

Die Gesamtbewertung der Mustermengenkalkulationen durch den Beklagten wird auch nicht im Hinblick darauf vertretbar, dass sich die Annahme eines relativen Gleichstandes der konkurrierenden Dienstleister jedenfalls beim Personalbedarf mit der Erwägung rechtfertigen lässt, dass er dabei auf das wöchentliche Arbeitzeitvolumen abstellen und die Unterschiede hinsichtlich der Anzahl der jeweils veranschlagten Voll- und Teilzeitkräfte ausblenden durfte. Eine solche Betrachtungsweise ist - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend befunden hat - vom Beurteilungsspielraum des Beklagten noch gedeckt, beseitigt aber den aufgezeigten Fehler nicht.

d) Aufgrund der fehlerhaften Würdigung der Mustermengenkalkulationen kann auch die Wertung keinen Bestand haben, die der Beklagte im Anschluss daran anhand der angebotenen Preise (Kriterium 2) vorgenommen hat.

Die grundsätzliche Eignung dieses Kriteriums als Zuschlagskriterium ist nicht dadurch in Frage gestellt, dass die auf der Grundlage der Mustermengenkalkulation ermittelten Preise später gegenüber den Fluggesellschaften nicht bindend sind. Sie entfalten jedenfalls eine gewisse faktische Vorwirkung dadurch, dass diese Preise dem Nutzerausschuss bekannt sind, dem auch die Fluggesellschaften und damit die potentiellen späteren Kunden des ausgewählten Dienstleisters angehören.

Die Fehlerhaftigkeit der Wertung des Beklagten ergibt sich aber bereits daraus, dass dieses zweite Zuschlagskriterium, wie schon dessen Formulierung in der Ausschreibung zeigt ("Der angebotene Preis für die ausgeschriebene Dienstleistung auf Basis der Mustermengenkalkulation"), in engem Zusammenhang mit dem ersten Kriterium steht. Die angebotenen Preise und dabei auftretende Unterschiede zwischen den einzelnen Bewerbern haben erst dann Aussagekraft im Hinblick auf das letztlich maßgebliche Auswahlkriterium, das wirtschaftlich günstigste Angebot, wenn sie auf einer realistischen Mustermengenkalkulation beruhen. Ein gegenüber den Konkurrenzangeboten niedrigerer Preis kann bei einer sachgerechten Betrachtungsweise nur dann zugunsten des Anbieters ins Gewicht fallen, wenn der betreffende Bewerber ihn nicht dadurch künstlich niedrig gerechnet hat, dass er für die zu erbringenden Dienstleistungen zu wenig Personal und/oder Sachmittel angesetzt oder die für deren Einsatz zu veranschlagenden Kosten nicht in einer realistischen Höhe berücksichtigt hat. Ist eine Mustermengenkalkulation aus solchen oder vergleichbaren Gründen mangelhaft, sind auch die auf ihrer Grundlage errechneten Preise kein tragfähiges Auswahlkriterium mehr.

Daher genügt es dem Erfordernis einer objektiven und sachgerechten Auswahlentscheidung nicht, dass der Beklagte auch im Hinblick auf die angebotenen Preise von einem relativen Gleichstand der Bewerber ausgegangen ist. Die angebotenen Preise rechtfertigen eine solche Wertung nicht, nachdem der Beklagte sie ebenso wenig wie die Mustermengenkalkulationen zumindest einer Plausibilitätsprüfung unterzogen hat. Für eine solche Plausibilitätsprüfung können, insbesondere wenn die Kalkulationen der Bewerber erheblich voneinander abweichen, Referenzwerte von Bedeutung sein.

Zudem rügt das Oberverwaltungsgericht zu Recht, dass der Beklagte den in der Anhörung substanziiert vorgetragen Einwänden gegen die Mustermengenkalkulation der Beigeladenen zu 2 nicht nachgegangen ist. Auch in dieser Hinsicht weist die Entscheidung des Beklagten somit Defizite auf. Die Beigeladene zu 1 hatte in ihrem Votum auf mangelnde Plausibilität bei der eingeplanten Zahl von Dollies und Personal für zwei Typen von Frachtflugzeugen hingewiesen. Diesen Einwänden hat der Beklagte nicht in der gebotenen Weise durch eine entsprechende Überprüfung der Kalkulation der Beigeladenen zu 2 Rechnung getragen. Eine solche inhaltliche Überprüfung müsste ihren Niederschlag auch in der Begründung der Auswahlentscheidung finden, um bei deren eventuell nachfolgender gerichtlichen Kontrolle verifizierbar zu sein.

Noch im Rahmen des Beurteilungsspielraums des Beklagten hält sich hingegen, dass er für den Vergleich der angebotenen Preise auf ausgewählte repräsentative Flugzeugmuster abgestellt hat. Gleiches gilt, soweit der Beklagte bei einem ungefähr gleichen Anteil von abzufertigenden Passagier- und Frachtflugzeugen die bei den Bewerbern jeweils in einem der Bereiche festzustellenden Preisvorteile im Ergebnis als ausgeglichen betrachtet hat.

e) Zutreffend nimmt das Oberverwaltungsgericht an, dass die vom Beklagten vorgenommene Wertung auch in Bezug auf das Kriterium 3 Mängel aufweist. Die Ausführungen im angegriffenen Bescheid zur Einsatzplanung für Personal (Qualifikation und Quantität) und Abfertigungsgeräte (Art und Umfang) pro Flugereignis auf Basis der Mustermengenkalkulation beschränken sich im Wesentlichen auf die Feststellung, dass alle drei Bewerber über Qualitätsmanagementsysteme verfügen würden und dass alle Anbieter ihre Konzepte hinsichtlich Personaleinsatzplanung, Personalaus- und -weiterbildung sowie Schulung dargestellt hätten; auch die Geräteeinsatzkonzepte seien schlüssig erläutert worden. Den substanziierten Einwendungen der Beigeladenen zu 1 hinsichtlich der Einsatzplanung bei zwei bestimmten Frachtflugzeugtypen ist der Beklagte dagegen nicht in der gebotenen Weise nachgegangen. Das von ihm in diesem Zusammenhang angeführte Argument, dass alle Bewerber qualifizierte Anbieter am Markt seien und über eine ausreichende Erfahrung verfügten, um insgesamt eine sachgerechte Einsatzplanung vorzunehmen, genügt - wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht bemängelt hat - nicht, um solche substanziiert vorgetragenen Einwendungen eines mit den Verhältnissen vor Ort Vertrauten auszuräumen.

f) Ähnlich knapp gefasst ist die Begründung der Auswahlentscheidung, was die Würdigung der Bewerbungen anhand des Kriteriums 4 (Erfahrungen und Referenzen) betrifft. Das Ergebnis, die Klägerin weise gegenüber ihren Mitbewerbern Defizite im Bereich "Erfahrungen" auf, wird nicht näher erläutert. Das Oberverwaltungsgericht hält das für unzureichend, weil sich aus den Verwaltungsakten kein entsprechendes Erfahrungsdefizit der Klägerin oder umgekehrt ein Erfahrungsvorsprung der Beigeladenen zu 2 herleiten lasse. Allerdings lässt diese gerichtliche Würdigung ebenfalls eine hinreichend gesicherte Grundlage vermissen. Das Oberverwaltungsgericht stellt, da dem vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang die von den Bewerbern im Auswahlverfahren beigebrachten Unterlagen und damit auch eventuelle Empfehlungsschreiben nicht beigefügt waren, letztlich nur Mutmaßungen über den Inhalt möglicher Referenzen und von konkurrierenden Bewerbern vorgelegter Empfehlungsschreiben an. Das ändert aber freilich nichts am Ausgang des Rechtsstreits, da bereits die übrigen Mängel der Auswahlentscheidung zu deren Aufhebung führen (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Revisionsrechtlich nicht zu beanstanden ist die Behandlung der Zulässigkeit von Nachermittlungen durch das Oberverwaltungsgericht. Zu Recht hat es angenommen, der Beklagte habe, nachdem die Frist für die Einreichung von Unterlagen im Auswahlverfahren abgelaufen war, nicht mehr einseitig zugunsten einzelner Bewerber nachrecherchieren dürfen, um mögliche Lücken ihrer Darstellung von Erfahrungen und Referenzen im Bereich der Bodenabfertigungsdienste zu schließen und deren Bewerbung somit "nachzubessern". Dabei kann offen bleiben, ob es sich bei der in Nr. 2.3 Abs. 5 Satz 1 der Auswahl-Richtlinie aufgeführten "Bewerbungsfrist" um eine Ausschlussfrist im rechtlichen Sinne handelt (so VGH Kassel, Beschluss vom 27. Mai 1999 - 2 Q 4634/98 - ZLW 1999, 559, juris Rn. 16 sowie VGH München, Beschluss vom 25. Februar 2010 - 8 AS 10.40000 - GewArch 2010, 327, juris Rn. 27). Jedenfalls durfte der Beklagte nicht einseitig nur zugunsten einzelner Bewerber weitere Recherchen anstellen; das verstößt gegen den Grundsatz eines nichtdiskriminierenden Verfahrens im Sinne von Nr. 1 Absatz 2 der Auswahl-Richtlinie. Der Auswahlbehörde ist es allerdings nicht verwehrt, nach Eingang der Bewerbungsunterlagen eigene Nachforschungen vorzunehmen, um die Plausibilität der vorgelegten Mustermengenkalkulation oder der angebotenen Preise zu überprüfen. Das kann nach der Auswahl-Richtlinie sogar geboten sein, muss dann aber, wenn entsprechender Anlass besteht, bei allen Bewerbern in gleicher Weise erfolgen, um diskriminierungsfrei zu sein.

Die im Revisionsverfahren erneut erörterte Frage, ob und inwieweit bei der Bewertung von Erfahrungen und Referenzen einem Bewerber auch "Konzernerfahrung", also an anderer Stelle in einem Unternehmensverbund erworbene Erfahrung, zugerechnet werden kann, kann nicht in verallgemeinerungsfähiger Weise beantwortet werden. Dabei kommt es stets auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an, also unter anderem auf die Art der Verflechtung der Unternehmen und die damit einhergehende Durchlässigkeit in Bezug auf das an anderer Stelle erworbene Know-how. Ebenso ist - wie auch das Oberverwaltungsgericht angenommen hat - von Bedeutung, hinsichtlich welcher konkreten Arten von Bodenabfertigungsdiensten eine entsprechende Vorerfahrung in anderen Konzernunternehmen besteht und wie es im Hinblick darauf mit einem möglichen Wissens- und Erfahrungstransfer bestellt ist.

g) Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts steht, soweit es um die Bewertung der konkurrierenden Bodenabfertigungsunternehmen anhand des Kriteriums 5 (Begründete Voten) geht, nur zum Teil im Einklang mit Bundesrecht.

aa) Bereits oben ist dargelegt worden, dass es grundsätzlich zulässig ist, auch die Voten des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens als den nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV zwingend anzuhörenden Stellen als Zuschlagskriterium zu nehmen. Mit der Berücksichtigung der Voten wird auch nicht die Bindung an die in der Auswahl-Richtlinie festgelegten Grundsätze aufgegeben, sofern die für die Auswahlentscheidung zuständige Stelle auf die in den Voten angeführten Sachgründe abstellt und diese einer Überprüfung auf ihre Vereinbarkeit mit den Anforderungen unterzieht, die nach der Auswahl-Richtlinie für die Auswahlentscheidung gelten.

bb) Das angegriffene Urteil ist - anders als in den Revisionserwiderungen geltend gemacht wird - auch nicht so zu verstehen, dass die Aussagen der Voten zu den Kriterien 1 bis 4 gänzlich unberücksichtigt bleiben müssten. Das Oberverwaltungsgericht ist vielmehr der Auffassung, dass die in den Voten enthaltenen Aussagen zu den Kriterien 1 bis 4 bei der eigenen Bewertung dieser Kriterien ergänzend herangezogen werden dürfen; würden die begründeten Voten als eigenes Zuschlagskriterium aufgeführt, dürften bei der Bewertung des Kriteriums 5 nur die Sachgründe hinter den Voten berücksichtigt werden, die nicht die Kriterien 1 bis 4 beträfen, da es ansonsten zu einer Doppelberücksichtigung komme. Damit geht es dem Oberverwaltungsgericht allein um die systematische Verortung und die Frage, in welchem Zusammenhang die Voten von der Luftfahrtbehörde zu berücksichtigen sind. Verlangt wird insoweit, dass Aussagen der Voten dem jeweils einschlägigen Kriterium zugeordnet und in dessen Zusammenhang gewürdigt werden. Das ist aus revisionsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.

Unzutreffend ist der Einwand, diese Sichtweise des Oberverwaltungsgerichts führe zu einer "Subjektivierung" der Bewertung und verfehle damit die Vorgabe der Auswahl-Richtlinie, das Auswahlverfahren objektiv und sachgerecht zu gestalten. Das Oberverwaltungsgericht verlangt ausdrücklich ein Abstellen auf die Sachgründe, die hinter der Akzeptanz oder Ablehnung des Bewerbers durch die anzuhörende Stelle stehen. Dass auch diese Sachgründe durchaus von den Interessen der Anzuhörenden beeinflusst sein werden, führt zu keiner unzulässigen "Subjektivierung" der Auswahlentscheidung. Die Berücksichtigung ist nur die notwendige Konsequenz der Verpflichtung, die in § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV genannten Stellen nach ihrer Einschätzung der Bewerber zu befragen, die naturgemäß in gewissem Umfange von der eigenen Interessenlage abhängig ist. Diese muss bei den drei anzuhörenden Stellen auch keineswegs deckungsgleich sein. Zudem ist die für die Auswahlentscheidung zuständige Stelle nicht zu einer "blinden" Übernahme der Voten verpflichtet oder auch nur berechtigt; sie hat vielmehr - wie bereits ausgeführt - eine an den übrigen Zuschlagskriterien und dem Erfordernis eines sachgerechten, objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Verfahrens ausgerichtete Wertung der angeführten Sachgründe vorzunehmen.

Nicht den Zuschlagskriterien 1 bis 4 zugehörige Gesichtspunkte können im Rahmen des Kriteriums 5 gesondert berücksichtigt werden. Voraussetzung dafür ist, dass sie einen hinreichenden Bezug zu dem in der Ausschreibung genannten Hauptkriterium (hier: "wirtschaftlich günstigstes Angebot") aufweisen und nicht aus anderen Gründen außer Betracht bleiben müssen. Dies gilt etwa für die vorab nachzuweisenden Eignungskriterien, wie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, die bei Heranziehung als Zuschlagskriterien erneut - und damit doppelt - ins Gewicht fallen würden (vgl. Fehling in: Pünder/Schellenberg, Vergaberecht, 1. Aufl. 2011, § 97 GWB Rn. 178; Summa in: jurisPK-VergR, 3. Aufl. 2011, § 97 GWB Rn. 242). Bei Einhaltung dieser Grenzen werden weder die an die Auswahlentscheidung nach der Auswahl-Richtlinie zu stellenden Anforderungen verletzt noch handelt es sich, nachdem die begründeten Voten in der Ausschreibung als gesondertes Zuschlagskriterium neben den dort ebenfalls benannten Kriterien 1 bis 4 aufgeführt waren, um eine "Überraschungsentscheidung" für die Bewerber.

cc) Hinsichtlich der Frage, welches Gewicht der Beklagte dem Votum des Nutzerausschusses geben durfte, kann der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts allerdings nur zum Teil gefolgt werden.

Der Beklagte hat dem Votum des Nutzerausschusses einen hohen und für die von ihm getroffene Auswahlentscheidung letztlich ausschlaggebenden Stellenwert beigemessen. Er begründet das damit, dass die Nutzer ein besonderes Interesse an der Auswahlentscheidung hätten und dass sie aufgrund eigener Markterfahrung beurteilen könnten, welches Abfertigungsunternehmen ihre selbstgesetzten Qualitätsnormen und Anforderungsprofile am besten erfülle. Das begegnet unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums des Beklagten keinen Bedenken; das sieht auch die Vorinstanz zutreffend so.

Zu Unrecht hält das Oberverwaltungsgericht die Wertung des Beklagten aber deshalb für fehlerhaft, weil er den hohen Stellenwert des Nutzervotums nicht aus dem Abstimmungsergebnis und dem Abstimmungsverhalten innerhalb des Ausschusses hätte herleiten dürfen. Begründet wird das damit, das Abstimmungsergebnis im Nutzerausschuss gehe vor allem auf eine Auswertung der Bewerbungsunterlagen durch eines der betroffenen Flugunternehmen zurück, die ihrerseits in wesentlichen Teilen auf unzureichenden Annahmen oder Ansätzen beruhe. Außerdem habe der Beklagte nicht erläutert, weshalb er davon ausgehe, dass das Abstimmungsverhalten der Nutzer gerade Markterfahrung oder bestimmte eigene Anforderungsprofile widerspiegele. Schließlich gebe der Beklagte die Bindung an die Auswahlgrundsätze auf, da die Nutzer an diese nicht gebunden seien. Der erste Einwand des Oberverwaltungsgerichts trifft zu. Einige der Annahmen, die der Auswertung der Bewerbungen zugrunde lagen, waren in der Tat fehlerhaft. Das betrifft etwa - wie der Beklagte nicht verkannt hat - die Rüge, dass bei der Kalkulation von einer unrealistischen 100-prozen-tigen Auslastung ausgegangen worden sei. Gerade das war aber in der Ausschreibung vorgegeben worden. Dagegen ist nicht zu erkennen, warum es bei der Gewichtung des Votums des Nutzerausschusses nicht möglich sein soll, die konkreten Mehrheitsverhältnisse zu berücksichtigen und diese mitzubewerten. Es widerspricht nicht allgemein gültigen Wertungsgrundsätzen, einer knappen Entscheidung weniger Gewicht beizumessen als einer mit einer klaren Mehrheit getroffenen. Ebenso kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass dem Abstimmungsverhalten der einzelnen Nutzer bestimmte Erwartungen in Bezug auf Qualität, Preisgestaltung und Verlässlichkeit der sich bewerbenden Bodenabfertigungsunternehmen zugrunde liegen, ebenso eigene und spezifische Anforderungsprofile der Nutzer und in der Regel auch eigene Markterfahrung. Einer näheren Begründung hierfür im Auswahlbescheid bedarf es nicht.

dd) Im Rahmen des Beurteilungs- und Bewertungsspielraums des Beklagten hält es sich, wenn er dem vom Betriebsrat in seinem Votum unter anderem angesprochenen Aspekt einer möglichen Tarifbindung einzelner Bewerber für die hier zu treffende Auswahlentscheidung keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen hat.

5. Der von der Beigeladenen zu 2 angeregten Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV bedarf es nicht. Sie verweist zur Begründung darauf, dass das Auswahlverfahren nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 96/67/EG sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend sein müsse und dass die Gewichtung und die "Subjektivierung" der Auswahlkriterien, wie sie das Oberverwaltungsgericht hinsichtlich der Voten vorgenommen habe, damit nicht in Einklang stünden. Eine solche Vorlage kann deshalb unterbleiben, weil sich die von der Beigeladenen zu 2 angedeutete Frage im Revisionsverfahren nicht in entscheidungserheblicher Weise stellt. Die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung erweist sich schon deshalb als rechtswidrig und damit das Urteil des Oberverwaltungsgerichts im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil der Beklagte - unabhängig von der Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien - ohne weitere Begründung nicht von einem relativen Gleichstand der Bewerber im Hinblick auf die Kriterien 1 bis 4 ausgehen durfte. Abgesehen davon führt die Heranziehung der "begründeten Voten" als zusätzliches Zuschlagskriterium nicht zu der von der Beigeladenen zu 2 befürchteten "Subjektivierung", wenn die dargestellten Maßgaben (Abstellen nur auf die in den Voten angeführten Sachgründe und deren Bewertung anhand der maßgeblichen Anforderungen nach der Auswahl-Richtlinie) beachtet werden.

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 162 Abs. 1 und 3 VwGO. Zu den gemäß § 154 Abs. 2 VwGO zu erstattenden Kosten gehören nach § 162 Abs. 1 VwGO auch die im Revisionsverfahren angefallenen außergerichtlichen Kosten des Beklagten; sie werden von § 162 Abs. 3 VwGO nicht erfasst. Der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO entspricht es, dass die Beigeladene zu 1, die im Revisionsverfahren keinen eigenen Antrag gestellt hat und damit auch kein Kostenrisiko eingegangen ist, ihre hier angefallenen außergerichtlichen Kosten selbst trägt.

Die Nichtzulassungsbeschwerden des Beklagten und der Beigeladenen zu 2 bleiben ohne Erfolg. Weder kommt der Rechtssache die von den Beschwerdeführern geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu (2.) noch weicht - wie der Beklagte meint - die angegriffene Entscheidung vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32.11 - (Buchholz 442.40 § 19c LuftVG Nr. 1) ab (3.). Schließlich liegen dem angefochtenen Urteil auch nicht die von der Beigeladenen zu 2 geltend gemachten Verfahrensfehler (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zugrunde (4.).

1. Mit dem angegriffenen Urteil vom 15. Oktober 2014 hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof (im Folgenden: Verwaltungsgerichtshof) die Entscheidung des Beklagten vom 30. April 2013 aufgehoben, mit der er die Beigeladene zu 2 ausgewählt hat, für die Zeit ab dem 1. November 2013 bis zum 31. Oktober 2020 Bodenabfertigungsdienste auf dem Flughafen Frankfurt/Main zu erbringen; der Verwaltungsgerichtshof hat den Beklagten verpflichtet, das Auswahlverfahren für die Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten auf diesem Flughafen erneut durchzuführen.

Diese Dienstleistungen hatte die Beigeladene zu 1, die als Betreiberin des Flughafens Frankfurt/Main dort auch selbst Bodenabfertigungsdienste erbringt, im Herbst 2012 im Amtsblatt der Europäischen Union ausgeschrieben. Unter Nummer 5 der Bekanntmachung wies sie darauf hin, dass sich das Verfahren nach der Anlage 2 zu § 7 der Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen vom 10. Dezember 1997 - Bodenabfertigungsdienst-Verordnung (BADV) - (BGBl. I S. 2885) richte und zweistufig strukturiert sei. Zunächst solle ein Teilnahmewettbewerb stattfinden, um die prinzipielle Eignung (fachliche Eignung, finanzielle Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit) der Interessenten für die Erbringung der ausgeschriebenen Dienstleistungen festzustellen. Die Unternehmen, deren Interessenbekundungen den Anforderungen des Teilnahmewettbewerbs entsprächen, sollten zur Teilnahme am anschließenden Auswahlverfahren berechtigt sein, in dem die konkrete Eignung im Rahmen des Vergleichs der Bewerber ermittelt und festgestellt werde. Von den sechs Interessenten wurde einer wegen Unvollständigkeit seiner Interessenbekundung von der Teilnahme ausgeschlossen; die anderen fünf Dienstleister erhielten im Dezember 2012 die Bewerbungsunterlagen. Den Unterlagen war als Anlage 24 eine Bewertungsmatrix beigefügt; die dort enthaltenen Kriterien würden der Auswahlentscheidung zugrunde gelegt (Nr. 7.2 der Bewerbungsunterlagen). Danach waren insgesamt 1 000 Punkte (= 100 %) zu erreichen, hinzu kamen 50 Bonuspunkte für den Nachweis besonderer Erfahrungen. Von den 1 000 Punkten entfielen jeweils 120 Punkte (= 12 %) auf Nr. 4.1.1 "Zuverlässigkeit", Nr. 4.1.2 "Finanzielle Leistungsfähigkeit" sowie Nr. 4.1.3 "Fachliche Eignung"; 10 Punkte (= 1 %) auf Nr. 4.2 "Organisationsstruktur/Organigramm"; jeweils 60 Punkte (= 6 %) auf Nr. 4.3 "Sicherheitsmanagement" und Nr. 4.4 "Qualitätsmanagement"; jeweils 15 Punkte (= 1,5 %) auf Nr. 4.5.1 "Nachhaltigkeitskonzept", Nr. 4.5.2 "Umweltmanagementsystem", Nr. 4.5.3 "Personalplanung und Entwicklung" und Nr. 4.5.4 "Compliance"; 100 Punkte (= 10 %) auf Nr. 4.6 "Haftpflichtversicherung" und 300 Punkte (= 30 %) auf Nr. 4.12 "Ausführungsplanung nach Musterflugplan/Mustermengenkalkulation" und 50 Punkte (= 5 %) auf "Angebotener Preis i.V.m. der Mustermengenkalkulation". Die fünf fristgerecht eingegangenen Bewerbungen wurden vom Beklagten geöffnet und zur Stellungnahme an den Nutzerausschuss des Flughafens, die Beigeladene zu 1 und deren Betriebsrat übersandt. Während sich der Nutzerausschuss für die Vergabe der Dienstleistungen an die Klägerin aussprach, votierten die Beigeladene zu 1 und ihr Betriebsrat für die Beigeladene zu 2. Anfang März 2013 beauftragte der Beklagte ein Consulting-Unternehmen als Verwaltungshelfer mit der Erstellung eines Gutachtens zur Bewertung der Mustermengenkalkulation. Gemeinsam mit dem Consulting-Unternehmen entwickelte er ein Bewertungsraster für die Mustermengenkalkulation, in dem die für diese Kalkulation zu vergebenden 300 Punkte wie folgt unterteilt wurden: I.1 Angebotener Leistungsumfang (75 Punkte), I.1a Anforderungsgerechte Abdeckung des angebotenen Leistungsumfangs (75 Punkte); I.2 Plausibilität der Annahmen zum Ressourceneinsatz (75 Punkte), I.2a Sicherstellung einer kapazitäts- und ressourcenschonenden Erbringung der Dienstleistungen unter Berücksichtigung standortspezifischer Belange (75 Punkte); I.3 Plausibilität der Kostenansätze und kostenrelevanten Parameter (75 Punkte), I.3a Plausibilität der angebotenen Personalkostenansätze (30 Punkte), I.3b Plausibilität der Annahmen zur Personalverfügbarkeit (15 Punkte), I.3c Plausibilität der angebotenen Gerätekostenansätze (20 Punkte), I.3d Plausibilität der Annahmen zur Geräteverfügbarkeit (10 Punkte); I.4 Darstellung der Mustermengenkalkulation (75 Punkte), I.4a Nachvollziehbarkeit der Methodik und des Rechenweges zur Ermittlung der Ressourcenbedarfe und der Abfertigungspreise (55 Punkte), I.4b Angabe der vorgegebenen Differenzierung zwischen Remote- und Terminalpositionen (10 Punkte) und I.4c Verwendung der vorgegebenen Gliederungen und Formate zur Erstellung der Mustermengenkalkulation (10 Punkte). Auf der Grundlage eines vom Consulting-Unternehmen am 15. April 2013 vorgelegten Gutachtens wählte der Beklagte die Beigeladene zu 2 für die Erbringung der Bodenabfertigungsdienste aus; sie sei mit 982 Punkten mit der höchsten Punktzahl bewertet worden und entspreche damit den Auswahlkriterien am besten. Die Klägerin erzielte mit 869 Punkten den dritten Platz in der Bewertungsreihenfolge.

Diese Auswahlentscheidung hat der Verwaltungsgerichtshof aufgehoben; zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Die Ausgestaltung des Auswahlverfahrens erweise sich in Bezug auf das Kriterium der Mustermengenkalkulation als rechtswidrig, denn sie sei mit dem Transparenzgebot nicht vereinbar. Die Bewertung der Mustermengenkalkulation habe nicht anhand von erst nach der Öffnung der Bewerbungen vom Beklagten gebildeter und gewichteter Unterkriterien erfolgen dürfen. Aus dem Transparenzgebot folge die Pflicht zur Offenlegung der Entscheidungskriterien, die klar, präzise und eindeutig zu formulieren seien. Diese Mitteilungspflicht gelte auch für Unterkriterien. Einer Angabe noch der feinsten Unterkriterien bedürfe es aber nicht; auch sei es nach derzeitiger Rechtslage nicht erforderlich, im Verfahren zur Vergabe von Bodenabfertigungsdiensten die Gewichtung der einzelnen Kriterien bereits in den Ausschreibungsunterlagen anzugeben. Gegen diese Grundsätze habe der Beklagte verstoßen, weil er erst nach der Öffnung der Bewerbungen am 31. Januar 2013 und in deren Kenntnis mit der Festlegung von Unterkriterien und deren Gewichtung über die Methodik zur Überprüfung und Bewertung der Mustermengenkalkulation und damit darüber entschieden habe, nach welchen Maßstäben die hierfür zu erzielenden 300 Punkte vergeben würden. Dieses Detailbewertungsschema hätten weder die Ausschreibung noch die anschließend an die erfolgreichen Interessenten ausgereichten Bewerbungsunterlagen enthalten. Allein dass durch dieses Vorgehen die Möglichkeit eröffnet werde, die Bewertungskriterien und deren Gewichtung nachträglich auf einen bestimmten Bewerber "zuzuschneiden“, widerspreche der Forderung nach einer transparenten Verfahrensgestaltung wie sie die Erwägungsgründe 11, 16 und Art. 11 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 96/67/EG, § 7 Abs. 1 und § 8 Abs. 3 BADV sowie Nr. 1 Abs. 2 der Anlage 2 zu § 7 BADV ausdrücklich enthielten. Eine transparente Verfahrensgestaltung sei hier auch deswegen besonders wichtig, weil nach den festgelegten Auswahlkriterien von Vornherein absehbar gewesen sei, dass die Mustermengenkalkulation von maßgeblicher Bedeutung für die Auswahlentscheidung sein werde. Dem begangenen Verstoß gegen das Transparenzgebot könne nur dadurch Rechnung getragen werden, dass das Auswahlverfahren neu durchgeführt werde. Allein die erneute Bewertung der Mustermengenkalkulationen genüge nicht, da sie - wie der Beklagte selbst vortrage - ohne Heranziehung weiterer Bewertungskriterien und deren Gewichtung nicht sachgerecht erfolgen könne, diese aber in Kenntnis der Bewerbungen nicht mehr festgelegt werden dürften.

Mit Bescheid vom 5. September 2013 hatte der Beklagte die sofortige Vollziehung der Auswahlentscheidung angeordnet. Das von der Klägerin daraufhin eingeleitete Verfahren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes haben die Beteiligten übereinstimmend für erledigt erklärt, nachdem der Gestattungsvertrag zwischen den Beigeladenen zu 1 und 2 um eine Regelung ergänzt worden war, wonach die Laufzeit der Vereinbarung endet, wenn die Auswahlentscheidung vom 30. April 2013 rechtskräftig zurückgenommen oder widerrufen oder rechtskräftig durch ein Gericht aufgehoben wird.

2. Den Darlegungen der Beschwerdeführer ist nicht zu entnehmen, dass der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zukommt.

a) Die vom Beklagten aufgeworfene Frage:

Wie sind bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen die Unterkriterien bzw. Unter-Unterkriterien zu Zuschlagskriterien von Aspekten abzugrenzen, die nur eine deskriptive Konkretisierung darstellen oder Ausfluss der Fortbildung festgelegter Kriterien (sind) oder die geforderten Angaben lediglich abbilden und damit redundant sind?

rechtfertigt nicht die auf der Grundlage von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO begehrte Revisionszulassung.

Diese Frage würde sich von vornherein nicht in dieser Allgemeinheit ("Vergabe von Dienstleistungskonzessionen"), sondern entscheidungserheblich nur in Bezug auf Auswahlentscheidungen auf der Grundlage der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung stellen. Hierzu ist in der Rechtsprechung des Senats bereits geklärt, dass Hilfskriterien - und damit "Unterkriterien bzw. Unter-Unterkriterien" im Sinne der vom Beklagten aufgeworfenen Frage - solche Kriterien sind, die die für die Auswahlentscheidung maßgeblichen Hauptkriterien ausfüllen und näher bestimmen (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32.11 - Buchholz 442.40 § 19c LuftVG Nr. 1 Rn. 24).

Bis zu welchem Detaillierungsgrad eine solche weitere Untergliederung von Zuschlagskriterien von der für die Auswahlentscheidung für die Vergabe von Bodenabfertigungsdiensten zuständigen Stelle vorab festgelegt werden muss, ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalls. Sie ist nach Maßgabe der Bedeutung und des Gewichts des jeweiligen Hilfskriteriums für die Auswahlentscheidung sowie nach Sinn und Zweck des Transparenzgebots zu beantworten.

In Bezug auf die hier in Rede stehenden Hilfskriterien ("Unterkriterien und Unter-Unterkriterien") für die Bewertung des Auswahlkriteriums Mustermengenkalkulation hat der Verwaltungsgerichtshof in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass der Beklagte in seiner Bewertungsmatrix von 1 000 regulär zu vergebenden Punkten bereits mehr als die Hälfte der Punkte für Kriterien vorgesehen habe, die - wie etwa die Zuverlässigkeit, die finanzielle Leistungsfähigkeit, die fachliche Eignung und die Haftpflichtversicherung - bereits im Teilnahmewettbewerb nachzuweisen gewesen seien, so dass zu erwarten gewesen sei, dass insoweit alle am Auswahlverfahren teilnehmenden Bewerber - wie dann auch geschehen - die volle Punktzahl erreichen würden. Dementsprechend habe die Möglichkeit zur für die Entscheidungsfindung erforderlichen Differenzierung zwischen den unterbreiteten Angeboten bei dem Kriterium Mustermengenkalkulation gelegen; dabei seien 300 Punkte für die Ausführungsplanung nach Musterflugplan/Mustermengenkalkulation und 50 Punkte für den angebotenen Preis in Verbindung mit der Mustermengenkalkulation zu vergeben gewesen. Auch der Beklagte selbst habe die Unterkriterien für unerlässlich für eine sachgerechte Bewertung der Mustermengenkalkulationen erachtet (UA S. 22 f.). Diese Feststellungen werden von den Beschwerdeführern nicht mit zulässigen und begründeten Verfahrensrügen angegriffen.

Danach kann kein Zweifel daran bestehen, dass es sich bei den Unterkriterien und Unter-Unterkriterien der vom Beklagten mit dem Consulting-Unternehmen im Nachhinein zur Auswertung der Mustermengenkalkulationen entwickelten Bewertungsmatrix nicht nur um eine deskriptive Konkretisierung oder redundante Aspekte im Sinne der Fragestellung des Beklagten handelt.

b) Ebenso wenig führt die vom Beklagten darüber hinaus für grundsätzlich klärungsbedürftig gehaltene Frage:

Ist die uneingeschränkte Anwendbarkeit vergaberechtlicher Rechtsprechung der Vergabekammern, der Zivilgerichte und des Europäischen Gerichtshofs zur Bildung von Unterkriterien für Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung zulässig und angemessen?

zu einer Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Die Frage würde sich in dieser allgemeinen Form ("uneingeschränkte Anwendung der vergaberechtlichen Rechtsprechung") in dem hier angestrebten Revisionsverfahren nicht in entscheidungserheblicher Weise stellen. Der Verwaltungsgerichtshof hat - wie schon gezeigt - die Aufhebung der vom Beklagten getroffenen Auswahlentscheidung tragend auf einen Verstoß gegen das Transparenzgebot gestützt, den er darin sieht, dass der Beklagte erst nach Öffnung der Bewerbungen und in deren Kenntnis darüber entschieden habe, nach welchen Maßstäben ("Unter- und Unter-Unterkriterien") die für die Mustermengenkalkulation zu erzielenden 300 Punkte zu vergeben seien. Der Verwaltungsgerichtshof hat dabei betont, dass sich der zugrunde zu legende Maßstab für eine transparente Verfahrensgestaltung bereichsspezifisch nach den für die Vergabe von Bodenabfertigungsdiensten maßgeblichen Rechtsgrundlagen bestimme (UA S. 20 f.); er hat auch an anderer Stelle, nämlich in Bezug auf ein mögliches Erfordernis, die Gewichtung der einzelnen Auswahlkriterien bereits in den Ausschreibungsunterlagen anzugeben, deutlich zwischen der Vergabe von Bodenabfertigungsdiensten, wo ein solches Erfordernis nicht bestehe, und dem allgemeinen Vergaberecht unterschieden, wo das der Fall sei (UA S. 16). Von einer uneingeschränkten Bejahung der Anwendbarkeit vergaberechtlicher Grundsätze durch den Verwaltungsgerichtshof kann danach nicht die Rede sein. Soweit der Verwaltungsgerichtshof zur Stützung seiner Ansicht, dass zur Vermeidung etwaiger Manipulationen die Festlegung von maßgeblichen Bewertungskriterien und deren Gewichtung nach der Öffnung der Bewerbungen nicht mehr erfolgen dürfe, ergänzend auch auf einen Beschluss der Vergabekammer des Landes Hessen (Beschluss vom 21. März 2013 - 69d VK-01/2013 - juris) und das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 24. Januar 2008 - C-532/06 - Slg. 2008, I-251 Rn. 44) Bezug nimmt (UA S. 20), die das allgemeine Vergaberecht betreffen, zeigt die Beschwerde keinen durchgreifenden Gesichtspunkt auf, der die Annahme rechtfertigen könnte, dass die in jenen Entscheidungen hierzu angestellten Erwägungen nicht auch auf die Auswahl von Dienstleistern für die Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten übertragbar sind. Insofern ist ein für die Zulassung der Revision erforderlicher ergänzender Klärungsbedarf nicht hinreichend dargetan (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO).

c) Nach Auffassung der Beigeladenen zu 2 besteht grundsätzlicher Klärungsbedarf unter anderem hinsichtlich der folgenden Fragen:

Ist es rechtsfehlerfrei und insbesondere verhältnismäßig - im Sinne des aus dem Rechtsstaatsgebot abgeleiteten und dem Bundesrecht zugeordneten Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes -, die Verwaltung zu verpflichten, wegen eines Transparenzmangels auf der zweiten Stufe des Auswahlverfahrens nach der BADV das gesamte Auswahlverfahren zu wiederholen?

Ist es angesichts des großen Beurteilungsspielraums der Verwaltung im Rahmen von BADV-Auswahlverfahren überhaupt bzw. hier aufgrund eines angeblichen Verfahrensfehlers möglich, die Verwaltung zu verpflichten, das gesamte Auswahlverfahren zu wiederholen?

Auch diese Fragen verleihen der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Sie würden sich im Revisionsverfahren in dieser Form schon deshalb nicht stellen, weil die ihnen unterlegte Prämisse nicht zutrifft, dass der Verwaltungsgerichtshof den Beklagten zur Wiederholung des gesamten Auswahlverfahrens, also sowohl des Teilnahmewettbewerbs im Sinne von Nr. 2.2 der Auswahl-Richtlinie (Anlage 2 zu § 7 BADV) als auch des Auswahlverfahrens im Sinne von Nr. 2.3 der Auswahl-Richtlinie verpflichtet hat. Aus der Begründung des angegriffenen Urteils (UA S. 12, 13, 30) ergibt sich, dass mit der im Entscheidungstenor enthaltenen Formulierung "Auswahlverfahren für die Vergabe der Konzession" nur das Auswahlverfahren im Sinne von Nr. 2.3 der Auswahl-Richtlinie gemeint ist und somit lediglich diese zweite Stufe des Auswahlverfahrens erneut durchgeführt werden muss.

Im Übrigen ergibt sich die Beantwortung der Fragen, soweit sie fallübergreifend erfolgen und insofern von grundsätzlicher Bedeutung sein könnte, bereits unmittelbar aus § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO; nach dieser Regelung hebt das Gericht, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig ist und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt wird, den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ausgehend davon sind die von der Beigeladenen zu 2 aufgeworfenen Fragen, ohne dass es hierfür erst der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf, dahingehend zu beantworten, dass es von der Art und Reichweite der Rechtsfehler sowie der damit verbundenen Verletzung von subjektiven Rechten abhängt, ob das gesamte Auswahlverfahren einschließlich des Teilnahmewettbewerbs oder lediglich dessen zweite Stufe zu wiederholen ist, also die Auswahl aus den im Teilnahmewettbewerb erfolgreichen Bewerbern im Sinne von Nr. 2.3 der Auswahl-Richtlinie. Welcher Art und Reichweite ein bei der Auswahlentscheidung begangener Rechtsfehler ist, ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalls.

Es bedarf auch nicht revisionsgerichtlicher Klärung, dass ein der Behörde zustehender Beurteilungsspielraum, dessen Grenzen überschritten wurden, ebenso wenig wie der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz die für die Auswahlentscheidung zuständige Stelle davor bewahren können, nach Maßgabe der bereits aufgezeigten Grundsätze das gesamte Auswahlverfahren erneut durchzuführen, wenn das erforderlich ist, um dem Betroffenen den verfassungsrechtlich gebotenen effektiven Rechtsschutz (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG) zu gewähren. Wann das der Fall ist, hängt gleichfalls von den Umständen jedes Einzelfalls ab.

d) Die weiteren von der Beigeladenen zu 2 als klärungsbedürftig bezeichneten Fragen:

Verstößt ein Verwaltungsgericht gegen § 42 Abs. 2 VwGO, wenn es einer Klage gegen einen Verwaltungsakt, hier eine Auswahlentscheidung, stattgibt, und die Klagebefugnis der Klägerin darauf stützt, dass ein Transparenzverstoß vorliegt? Sind alle Verfahrensfehler in durch das Gemeinschaftsrecht geprägten Fällen absolute Verfahrensfehler? Begründet ein Transparenzverstoß einen absoluten Verfahrensfehler?

Existiert ein Anspruch auf ein verfahrensfehlerfreies Auswahlverfahren als eine Besonderheit des BADV-Auswahlverfahrens mit der Folge, dass jeder Verfahrensfehler oder, wie hier, ein aufgrund eines Manipulationsrisikos angenommener Verstoß gegen das Gebot der Transparenz im Verwaltungsverfahren automatisch zur Annahme einer subjektiven Rechtsverletzung und zur Annahme der Rechtswidrigkeit der angegriffenen Auswahlentscheidung führt, ohne dass sich diese Fehler auf das Ergebnis des Verwaltungsverfahrens auswirken müssen? Oder gilt auch im Rahmen der BADV die verwaltungsrechtliche Verfahrensfehlerlehre mit ihrem Ergebniskausalitätserfordernis für die Beachtlichkeit von Verfahrensfehlern?

Verstößt ein Verwaltungsgericht gegen § 46 VwVfG sowie gegen die Regeln der Verfahrensfehlerlehre, wenn es einer Klage gegen einen Verwaltungsakt, hier eine Auswahlentscheidung, ohne Weiteres stattgibt? Müsste nicht vielmehr die Klägerin die Kausalität für das aus ihrer Sicht falsche Ergebnis des Verfahrens beweisen?

rechtfertigen eine Revisionszulassung auf der Grundlage von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ebenfalls nicht.

aa) Die erste Teilfrage, die die Beigeladenen zu 2 im ersten Fragenkomplex benennt, würde sich in der Revision schon von ihrem Ansatzpunkt her nicht in dieser Weise stellen. Der in dieser Teilfrage als Prüfungsmaßstab angeführte § 42 Abs. 2 VwGO betrifft die Klagebefugnis und damit die Zulässigkeit, nicht aber die Begründetheit der Klage, auf die diese Teilfrage ansonsten abzielt.

Die weiteren Teilfragen des ersten Fragenkomplexes führen ebenfalls nicht auf die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung. Sie würden sich im angestrebten Revisionsverfahren in dieser Allgemeinheit weder in entscheidungserheblicher Weise stellen noch wäre es möglich, sie in dieser allgemeinen Form in fallübergreifend weiterführender Weise zu beantworten. So beschränkt sich die zweite Teilfrage in ihrem ersten Teil ("alle Verfahrensfehler in durch das Gemeinschaftsrecht geprägten Fällen") nicht auf den hier streitigen Verstoß gegen das Transparenzgebot bei einer Auswahlentscheidung nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung; ohne nähere Darlegung bleibt zudem, wann genau von einer Prägung durch Gemeinschaftsrecht im Sinne dieser Teilfrage auszugehen sein soll. Auch wenn die daran anschließende dritte Teilfrage enger gefasst ist ("Transparenzverstoß"), geht sie gleichwohl über den entscheidungserheblichen Kern des vorliegenden Verfahrens hinaus. Weder die Art der Auswahlentscheidung noch die des Verfahrensverstoßes wird näher eingegrenzt und konkretisiert. Es kommt jedoch für die Feststellung eines Verstoßes gegen das Gebot einer transparenten Ausgestaltung des Auswahlverfahrens- und der Auswahlentscheidung jeweils auf die konkrete Art des geltend gemachten Verstoßes und seine Auswirkungen auf die getroffene Auswahlentscheidung an. Zudem kann die Reichweite eines solchen Transparenzgebots je nach Art der Auswahlentscheidung und den danach jeweils anzuwendenden spezialrechtlichen Grundlagen abweichend ausgestaltet sein kann. Soweit die Beigeladene zu 2 in ihrem ergänzenden Schriftsatz vom 30. Oktober 2015 auf das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 - hinweist, hilft dies für die hier in Rede stehende Auswahlentscheidung nicht weiter. Ein Zusammenhang wird von der Beigeladenen zu 2 nicht aufgezeigt.

Im Übrigen liegt es auf der Hand, dass ein Transparenzverstoß für die Auswahlentscheidung jedenfalls dann erheblich ist und damit das Recht eines Mitbewerbers auf ein faires und ordnungsgemäßes Auswahlverfahren verletzt, wenn - wie nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs hier (UA S. 20, 21, 30) - der Verstoß die Möglichkeit eröffnet, die Bewertungskriterien und deren Gewichtung auf einen bestimmten Bewerber zuzuschneiden, und auch andere Bewertungskriterien hätten herangezogen werden können, die zu einem für den Mitbewerber günstigeren Ergebnis hätten führen können.

bb) Die Fragen des zweiten und dritten Fragenkomplexes wären in einem Revisionsverfahren überwiegend nicht entscheidungserheblich; im Übrigen zeigt die Beigeladene zu 2 einen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf nicht auf. Der Verwaltungsgerichtshof hat weder angenommen, dass jeder Verfahrensfehler oder auch nur jeder Verstoß gegen das Transparenzgebot "automatisch" ein subjektives Recht der Klägerin verletzt noch dass einer Klage gegen eine Auswahlentscheidung wegen eines Verfahrensfehlers "ohne Weiteres" stattzugeben sei. Eine solche Klage ist auch nach seiner Auffassung nur begründet, wenn das Auswahlverfahren an einem Fehler leidet, der für die Auswahlentscheidung erheblich ist (UA S. 11). Im Hinblick auf die Folgen des Verstoßes gegen das Transparenzgebot für die Auswahlentscheidung hat er festgestellt, dass bei der Prüfung und Bewertung der Mustermengenkalkulationen ganz unterschiedliche Ansätze gewählt werden und diese in einem neuen, fehlerfreien Auswahlverfahren zu einem anderen, für die Klägerin günstigeren Ergebnis führen könnten (UA S. 21 f., 24, 30). Er nimmt im Übrigen an, dass die vorherige Bekanntgabe der Unterkriterien an die Teilnehmer auf der zweiten Stufe des Auswahlverfahrens schon den Inhalt der Bewerbungen beeinflusst hätte (UA S. 31 f.). Fragen der Beweislast haben sich insoweit nicht gestellt. Ausgehend von diesen tatsächlichen Feststellungen hat er die Erheblichkeit des Verstoßes gegen das Transparenzgebot für die Auswahlentscheidung bejaht und der Klage stattgegeben. Welchen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf diese Prüfung der Erheblichkeit des Verfahrensfehlers aufwerfen sollte, zeigt die Beschwerde nicht auf.

e) Darüber hinaus wirft die Beigeladene zu 2 die folgenden Fragen auf:

Liegt darin, dass der Verwaltungsgerichtshof die Begründungsuntergliederungen des Auswahlbescheids, die der Begründung und insbesondere den Bewertungsvorgängen eine Struktur geben und Denkvorgänge bei der Bewertung nach außen manifestieren, als nachträgliche und damit stets unzulässige Bewertungskriterien einstuft, (1) ein Verstoß gegen die Auslegungsgrundsätze (§§ 133, 157 BGB analog), soweit sie der Auslegung der BADV und damit des Bundesrechts dienen; (2) gegen die Grenzen des Beurteilungsspielraums der Verwaltung; (3) gegen § 39 Abs. 1 (insbesondere Satz 3) HVwVfG, gleichlautend mit § 39 Abs. 1 VwVfG des Bundes, unter nicht richtlinienkonformer Anwendung der BADV?

Auch im Hinblick auf diese Fragen ist eine Revisionszulassung auf der Grundlage von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht gerechtfertigt; sie verleihen der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Der Sache nach zielen die Fragen auf die Klärung ab, ob der Verwaltungsgerichtshof die vom Beklagten nach der Öffnung der Bewerbungen gemeinsam mit dem Consulting-Unternehmen entwickelte Feinuntergliederung für die Bewertung der Mustermengenkalkulationen zu Recht als dem Transparenzgebot unterfallende Hilfskriterien, nicht aber so gewertet hat, wie sie die Beigeladene zu 2 verstanden wissen will; dabei unterstellt sie in den angeführten Fragen dieses eigene Verständnis zugleich als richtig. Diese Fragen haben aber der Sache nach schon nicht die Auslegung revisiblen Rechts zum Gegenstand; es geht vielmehr um das richtige Verständnis von Bewertungskriterien, hinsichtlich deren Einordnung und Bedeutung für die Auswahlentscheidung der Verwaltungsgerichtshof bindende tatsächliche Feststellungen getroffen hat. Überdies fehlt es an der für eine Revisionszulassung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erforderlichen fallübergreifenden Bedeutung, da zur Überprüfung konkret die im vorliegenden Fall entwickelte Feinuntergliederung der Kriterien für die Bewertung der Mustermengenkalkulationen gestellt wird. Schließlich wird in der Nichtzulassungsbeschwerde zwar deutlich, dass die Beigeladene zu 2 deren Einordnung durch den Verwaltungsgerichtshof für unzutreffend hält; es fehlt aber gemessen an § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO an hinreichend konkreten Darlegungen u.a. dazu, gegen welche allgemeinen Auslegungsgrundsätze der Verwaltungsgerichtshof wodurch verstoßen haben soll.

f) Außerdem sieht die Beigeladene zu 2 grundsätzlichen Klärungsbedarf hinsichtlich der folgenden Fragen:

Müssen die hier beschriebenen Begründungsuntergliederungen, welche vom Verwaltungsgerichtshof als "Unterkriterien" eingestuft werden, nach den Regeln der BADV oder nach den Regeln des allgemeinen Vergaberechts vorab bekannt gemacht werden?

Stellt es einen Transparenzverstoß dar, wenn die Auswahlbehörde "Unterkriterien" erst nach der Öffnung von Bewerbungsunterlagen ausarbeitet und gewichtet?

Sind die Grundsätze des allgemeinen Vergaberechts und die entsprechende Rechtsprechung, nach welcher eine nachträgliche Bildung und Gewichtung von Unterkriterien erst nach der Öffnung von Bewerbungsunterlagen grundsätzlich unzulässig sein sollen, uneingeschränkt auf das BADV-Auswahlverfahren übertragbar?

Falls die Vorabbekanntmachung von "Unterkriterien" nach den Regeln des allgemeinen Vergaberechts erfolgen soll: Ist eine sich in letzter Zeit abzeichnende vermehrte Übernahme und Anwendung von Regeln des allgemeinen Vergaberechts der §§ 98 ff. GWB auf die Fälle des BADV durch die Rechtsprechung und damit letztlich eine Überlagerung der lex specialis durch die lex generalis gerechtfertigt und noch mit dem Charakter der BADV als einer Spezialvorschrift vereinbar?

Auch diese Fragen führen nicht auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache, die die Beigeladene zu 2 daraus herleiten will.

Die Fragen 1 und 4 zur Erforderlichkeit einer Vorabbekanntmachung von Unterkriterien wären in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Der Verwaltungsgerichtshof hat den entscheidungstragenden Verstoß gegen das Transparenzgebot darin gesehen, dass der Beklagte die Mustermengenkalkulationen anhand von Unterkriterien bewertet hat, die erst nach der Öffnung der Bewerbungen gebildet und gewichtet wurden (UA S. 14). Ob ein Transparenzverstoß auch darin liegt, dass die Unterkriterien den Bewerbern vorab nicht bekannt gemacht wurden, war für seine Entscheidung - wie er selbst dargelegt hat (UA S. 31) - nicht mehr entscheidungserheblich.

Die zweite Frage ist, auch ohne dass es dafür erst der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf, dahingehend zu beantworten, dass es von Art und Gewicht der von der Beigeladenen zu 2 in der Frage nicht näher spezifizierten "Unterkriterien" abhängt, ob sie - im Übrigen allenfalls ausnahmsweise, nämlich dann, wenn ein Manipulationsrisiko auszuschließen ist - noch nach der Öffnung der Bewerbungsunterlagen ausgearbeitet und gewichtet werden dürfen. Hier liegt auf der Grundlage der vom Verwaltungsgerichtshof getroffenen tatsächlichen Feststellungen zur hohen Bedeutung des Auswahlkriteriums Mustermengenkalkulation und der daraus abzuleitenden gleichfalls hohen Bedeutung der für die Bewertung der Mustermengenkalkulationen entwickelten "Unterkriterien und Unter-Unterkriterien", auf der Hand, dass nach dem zu beachtenden Transparenzerfordernis (vgl. dazu u.a. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32.11 - Buchholz 442.40 § 19c LuftVG Nr. 1 Rn. 24 ff.) die hier vorgenommene weitere Ausdifferenzierung des Kriteriums Mustermengenkalkulation nicht noch nach der Öffnung der Bewerbungen erfolgen durfte.

Einer Beantwortung der dritten Frage bedarf es nicht, weil sich entsprechende Anforderungen bereits aus den bereichsspezifischen Regelungen für Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung ergeben. Das Erfordernis einer transparenten Auswahlentscheidung nach § 7 Abs. 3 BADV und Nr. 1 Abs. 2 der Auswahl-Richtlinie wird unter anderem durch Nr. 2.3 Abs. 2 Buchst. b der Auswahl-Richtlinie konkretisiert; danach müssen die Bewerbungsunterlagen für das Auswahlverfahren auch Angaben darüber enthalten, welche Kriterien maßgeblich für die Auswahl sind. Nach Nr. 2.3 Abs. 5 Satz 1 und 4 der Auswahl-Richtlinie öffnet in Fällen, in denen der Flugplatzunternehmer - wie hier die Beigeladene zu 1 (UA S. 2) - selbst gleichartige Bodenabfertigungsdienste erbringt, die Luftfahrtbehörde nach Ablauf der Bewerbungsfrist die eingegangenen Bewerbungen; sie bewertet die Bewerbungen anhand der "vorher" - also vor Öffnung - festgelegten maßgeblichen Bewertungskriterien. Es liegt auf der Hand, dass es für die Reichweite der Verpflichtung, die maßgeblichen Bewertungskriterien vor Öffnung der Bewerbungen festzulegen, nicht auf die Bezeichnung eines Auswahlkriteriums als "Kriterium", "Hilfskriterium", "Unterkriterium" oder "Unter-Unterkriterium" ankommen kann, sondern dass sich diese Verpflichtung maßgeblich nach dessen Funktion (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32.11 - Buchholz 442.40 § 19c LuftVG Nr. 1 Rn. 24), Stellenwert und Gewicht im Rahmen der zu treffenden Auswahlentscheidung bestimmt (vgl. hierzu bereits oben 2.a) des Beschlusses).

g) Nach Auffassung der Beigeladenen zu 2 bedürfen ferner die folgenden Fragen einer Klärung durch das Bundesverwaltungsgericht:

Liegt ein Transparenzverstoß im Sinne der BADV vor, wenn eine Auswahlbehörde einen Verwaltungshelfer, der die Bewerbungen der Bieter nicht kennt, mit der Ausarbeitung eines Prüfungsrasters beauftragt, obwohl die Auswahlbehörde die Bewerbungen der Bieter bereits geöffnet hatte und nach der Öffnung der Bewerbungen feststellte, dass sie Teile dieser Bewertungen mangels Sachkenntnis aus luftfahrttechnischer Sicht nicht beurteilen kann? Ist bei der Beurteilung, ob ein Transparenzverstoß vorliegt, auf ein Kriterium der Wissenszurechnung analog zur Prüfung der Voraussetzungen einer rechtmäßigen Heranziehung eines Verwaltungshelfers abzustellen? Kann dabei vom tatsächlichen Verstehen oder Wissen der Beteiligten abgesehen werden?

Diese Fragestellung lässt die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs außer Acht. Das als Verwaltungshelfer eingesetzte Consulting-Unternehmen hat das Prüfungsraster nicht etwa selbst- und eigenständig erarbeitet. Der Beklagte und das Consulting-Unternehmen haben die der späteren Auswertung der Mustermengenkalkulation zugrunde gelegte Bewertungsmatrix mit ihren einzelnen Bewertungskriterien und deren Gewichtung gemeinsam entwickelt. Der Beklagte hat mehrfach zu Fragen des Consulting-Unternehmens Stellung genommen. Es hat - wie der Verwaltungsgerichtshof festgestellt hat - eine intensive Abstimmung zwischen beiden stattgefunden (UA S. 27 f.). Damit ist einer strengen Abgrenzung der Wissens- und Kenntnissphären von zuständiger Stelle und Verwaltungshelfer und damit den Fragen die tatsächliche Grundlage entzogen.

h) Schließlich begehrt die Beigeladene zu 2 die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zur Klärung der folgenden Frage:

Kann im BADV-Auswahlverfahren, in dem eine Luftfahrtbehörde nicht wie ein öffentlicher Auftraggeber für sich selbst Beschaffungsvorgänge gestaltet, bereits ein Verstoß gegen das Transparenzgebot angenommen werden, wenn nur eine abstrakte Gefahr der Günstlingswirtschaft und willkürlicher Entscheidung besteht?

Auch insoweit bleibt ihr Zulassungsantrag ohne Erfolg. Die Fragestellung geht an den entscheidungstragenden Erwägungen des angegriffenen Urteils vorbei. Der Verwaltungsgerichtshof nimmt - anders als die Frage unterstellt - nicht an, dass bereits die abstrakte Gefahr der Günstlingswirtschaft oder willkürlicher Entscheidungen einen Verstoß gegen das Transparenzgebot begründe, vielmehr ist an der entsprechenden Stelle des Urteils lediglich von "Gefahr" die Rede (UA S. 20). Der Verwaltungsgerichtshof stellt darauf ab, dass bereits die Gefahr einer Günstlingswirtschaft ausreiche. Es müsse nicht festgestellt werden, dass die Kriterien tatsächlich in einer Weise bestimmt und gewichtet worden seien, um ein vorgefasstes Ergebnis zu begründen. Eine solche Absicht werde auch nicht unterstellt. Jedoch lasse sich auch in solchen Fällen eine unbewusste Manipulation nicht ausschließen. Eine Vorgehensweise, die Raum für derartige Einflussnahmen und Risiken lasse, sei nicht als eine dem Grundrechtsschutz angemessene Verfahrensgestaltung zu erachten (UA S. 20). Das macht deutlich, dass der Verwaltungsgerichtshof eine konkrete Gefahr gesehen und nicht auf eine nur abstrakte Gefahr abgestellt hat.

3. Die vom Beklagten angenommene Abweichung der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32.11 - (Buchholz 442.40 § 19c LuftVG Nr. 1) liegt nicht vor. Eine Zulassung der Revision auf der Grundlage von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen Divergenz scheidet daher aus.

Der Beklagte trägt zur Begründung vor, das Bundesverwaltungsgericht habe dort den Rechtssatz aufgestellt, den zuständigen Stellen komme bei den Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung sowohl bei der Bestimmung und Gewichtung der Zuschlagskriterien als auch bei der Auswahlentscheidung selbst ein Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zu (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 3 C 32.11 - Buchholz 442.40 § 19c LuftVG Nr. 1 Rn. 20). Hätte der Verwaltungsgerichtshof diesen Rechtssatz beachtet, hätte er zu dem Ergebnis kommen müssen, dass sich der Geltungsbereich des Transparenzgebots nicht auf Aspekte beziehe, die er - der Beklagte - als interne Vorgaben im Sinne einer Methodik zur Überprüfung der Mustermengen bezeichnet habe; mit der Bewertungstabelle für die Mustermengenkalkulation seien die in den Bewerbungsunterlagen bekannt gegebenen Kriterien nämlich nur konkretisiert und abgebildet worden, ohne zusätzliche Gesichtspunkte aufzunehmen.

Damit macht der Beklagte der Sache nach nicht geltend, dass der Verwaltungsgerichtshof einen von der höchstrichterlichen Rechtsprechung abweichenden abstrakten Rechtssatz aufgestellt habe; er rügt die unzutreffende Anwendung eines solchen Rechtssatzes aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2012. Mit einem - vermeintlichen - Subsumtionsfehler kann Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO jedoch nicht dargetan werden (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 1995 - 6 B 39.94 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 342 S. 55). Der Verwaltungsgerichtshof hat in der angegriffenen Entscheidung unter ausdrücklichem Verweis auf dieses Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zudem klargestellt, dass er dessen Auffassung zum Bestehen eines Beurteilungs- und Bewertungsspielraums folgt (UA S. 14). Zugleich hat er aber auch deutlich gemacht, dass er in der Auswertungsmatrix für die Mustermengenkalkulationen nicht - wie der Beklagte - "redundante Aspekte" sieht, sondern dem Transparenzgebot unterfallende Hilfskriterien, die nicht erst nach der Öffnung der Bewerbungsunterlagen festgelegt werden durften (UA S. 18 f.).

4. Die von der Beigeladenen zu 2 gerügten Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor.

a) Die Beigeladene zu 2 macht geltend, der Verwaltungsgerichtshof habe gegen § 86 Abs. 3 VwGO (richterliche Hinweispflicht) und gegen Art. 103 Abs. 1 GG (Verbot einer Überraschungsentscheidung) verstoßen. Der Verstoß gegen die richterliche Hinweispflicht sei darin zu sehen, dass der Verwaltungsgerichtshof vor der mündlichen Verhandlung nicht darauf hingewiesen habe, dass er beabsichtige, den Bescheidungsantrag der Klägerin in einen Verpflichtungsantrag auf Wiederholung des gesamten Auswahlverfahrens umzudeuten. Der unterlassene Hinweis habe zu einer Überraschungsentscheidung geführt.

Der behauptete Verfahrensfehler ist nicht zu erkennen. Eine unzulässige Überraschungsentscheidung würde voraussetzen, dass das Gericht seine Entscheidung auf Gesichtspunkte stützt, mit denen auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Prozessverlauf - selbst unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretener Rechtsauffassungen - nicht zu rechnen brauchte (stRspr, vgl. etwa Beschluss vom 28. Dezember 1999 - 9 B 467.99 - Buchholz 310 § 86 Abs. 3 VwGO Nr. 51). Davon kann bei der gerügten "Umdeutung" des Antrags der Klägerin nicht die Rede sein. Die Beigeladene zu 2 räumt selbst ein, der Antrag, wie er in der mündlichen Verhandlung gestellt wurde, sei in dem am 15. September 2014 beim Gericht eingegangenen Schriftsatz der Klägerin "bereits im Ansatz angelegt" gewesen. Dort heißt es, dass aus Sicht der Klägerin aus den bereits dargelegten Fehlern eine Aufhebung der Auswahlentscheidung und Neuausschreibung resultieren müsse (GA Bl. 1043); da die Rechtsverstöße teilweise bereits in der Ausschreibung selbst begründet seien, sei die gesamte Ausschreibung aufzuheben und erneut durchzuführen (GA Bl. 1059). Abgesehen davon enthält die Beschwerdebegründung auch keine Ausführungen dazu, was die Beigeladene zu 2 konkret noch ergänzend vorgetragen hätte, wenn der vermisste Hinweis erteilt worden wäre. Sie verweist vielmehr auf ihre ausführlichen schriftlichen Darlegungen dazu, dass die Klägerin selbst bei erfolgreicher Korrektur aller von ihr gerügten angeblichen Bewertungsfehler rein rechnerisch das Auswahlverfahren nicht hätte für sich entscheiden können. Auch einen Schriftsatznachlass hat die Beigeladene zu 2 im Anschluss an die ausführliche Erörterung der Sach- und Rechtslage in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof nicht beantragt.

b) Einen weiteren Verstoß gegen die richterliche Hinweispflicht des § 86 Abs. 3 VwGO sowie gegen Art. 103 Abs. 1 GG sieht die Beigeladene zu 2 darin, dass der Verwaltungsgerichtshof die Beteiligten nicht auf die geplante Übernahme der Grundsätze der Altrip-Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 7. November 2013 - C-72/12 - NVwZ 2014, 49) hingewiesen habe.

Diese Rüge ist ebenfalls unbegründet. Es ist nicht erkennbar, inwiefern sich der Verwaltungsgerichtshof auf das Altrip-Urteil des Gerichtshofs gestützt haben sollte; er erwähnt das Urteil nicht. Im Übrigen legt die Beigeladene zu 2 nicht dar, was sie vorgetragen hätte, wenn sie den begehrten Hinweis erhalten hätte. Der Verweis darauf, dass dann die Möglichkeit bestanden hätte, detaillierter und konzentrierter zur fehlenden Kausalität des vom Verwaltungsgerichtshof angenommenen Verfahrensverstoßes vorzutragen, genügt nicht. Auch in Bezug auf die - vermeintliche - Übernahme der Altrip-Rechtsprechung hat die Beigeladene zu 2 in der mündlichen Verhandlung keinen Schriftsatznachlass beantragt.

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3, § 159 sowie aus § 162 Abs. 3 VwGO. Billigem Ermessen im Sinne des § 162 Abs. 3 VwGO entspricht es hier, dass die Beigeladene zu 1, die im Beschwerdeverfahren keinen eigenen Antrag gestellt hat und dementsprechend auch kein Kostenrisiko eingegangen ist, ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt. Auch die Beigeladene zu 2, die prozessual im Lager des Beklagten steht und deren Nichtzulassungsbeschwerde ebenfalls ohne Erfolg geblieben ist, hat ihre außergerichtlichen Kosten in vollem Umfang selbst zu tragen. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.

Die Klägerin bietet Bodenabfertigungsdienste an. Sie wendet sich gegen die Vergabe solcher Dienste auf dem Flughafen Köln/Bonn an die Beigeladene zu 2.

Im Juni 2009 schrieb die Beigeladene zu 1, die Flugplatzunternehmerin, die Erbringung von Bodenabfertigungsdienstleistungen auf dem Flughafen Köln/Bonn für einen Zeitraum von sieben Jahren ab dem 1. August 2010 aus. In der Ausschreibung werden als Auswahlkriterien genannt: "Wirtschaftlich günstigstes Angebot die nachstehenden Kriterien: 1. Nachweis einer Mustermengenkalkulation nach Musterflugplan. Gewichtung 0; 2. Der angebotene Preis für die ausgeschriebene Dienstleistung auf Basis der Mustermengenkalkulation. Gewichtung 0; 3. Einsatzplanung für Personal (Qualifikation und Quantität) und Abfertigungsgeräte (Art und Umfang) pro Flugereignis auf Basis der Mustermengenkalkulation. Gewichtung 0; 4. Erfahrungen und Referenzen. Gewichtung 0; 5. Die begründeten Voten des Nutzerausschusses, des Flughafenunternehmers und des Betriebsrates. Gewichtung 0." Im Abschnitt "Sonstige Informationen" dieser Ausschreibung wird darauf hingewiesen, dass mit der Reihenfolge der Kriterien keine Gewichtung verbunden sei.

Auf die Ausschreibung meldeten sich vier Bewerber, darunter die Klägerin und die Beigeladene zu 2; einer der weiteren Bewerber zog seine Bewerbung während des laufenden Auswahlverfahrens wieder zurück. Der Nutzerausschuss am Flughafen, die Beigeladene zu 1 sowie der Betriebsrat bei der Beigeladenen zu 1 gaben begründete Stellungnahmen ab; der Nutzerausschuss sprach sich für die Beigeladene zu 2 aus, die Beigeladene zu 1 und ihr Betriebsrat votierten für die Klägerin.

Mit Bescheid vom 7. April 2010 erteilte der Beklagte der Beigeladenen zu 2 den Zuschlag und führte zur Begründung im Wesentlichen aus:

Die Aufnahme der begründeten Voten des Nutzerausschusses, des Flughafenunternehmers sowie des Betriebsrates des Flughafenunternehmers als Zuschlagskriterium gehe auf die Überlegung zurück, dass die Bodenabfertigungsdienst-Verordnung (BADV) und die Richtlinie 96/67/EG ihnen ein besonderes Interesse daran bescheinige, wer Bodenabfertigungsdienste anbiete. Vor diesem Hintergrund seien die begründeten Voten ein - weiteres - sachgerechtes Auswahlkriterium mit hohem Stellenwert. Für die Auswahlentscheidung sei zunächst eine Bewertung anhand der vier ersten Zuschlagskriterien erfolgt. Bei der Mustermengenkalkulation habe die Beigeladene zu 2 sowohl mit der geringsten Personalstärke als auch mit dem geringsten Geräteaufwand und Flächenbedarf kalkuliert. Die Klägerin lege demgegenüber eine deutlich höhere Gerätemenge und auch Personalstärke zugrunde, sie habe außerdem den höchsten Flächenbedarf. Setze man (fiktiv) die Größen "Flächenbedarf" und "Geräteaufwand" ins Verhältnis zueinander, zeige sich, dass sich die Anbieter in einem vergleichbaren Rahmen bewegten. Hinsichtlich des Personaleinsatzes kalkuliere die Beigeladene zu 2 mit der höchsten Zahl von Vollzeit- und der geringsten Anzahl von Teilzeitmitarbeitern. Betrachte man aber das Arbeitszeitvolumen pro Woche lägen die drei Anbieter auch insoweit nicht weit auseinander. Für den Vergleich der angebotenen Preise habe man aus den Bewerbungsunterlagen repräsentative Flugzeugmuster ausgewählt. Die Beigeladene zu 2 habe bei verschiedenen Frachtflugzeugtypen die günstigsten Preise angeboten, ebenso beim Passagierflugzeug B 737-800. Bei anderen Passagierflugzeugtypen biete dagegen die Klägerin die günstigsten Preise an; das gelte auch hinsichtlich des durchschnittlichen Preises für die genannten Passagierflugzeuge. Erfahrungen und Referenzen könnten alle Bewerber nachweisen. Anhand der bislang herangezogenen Zuschlagskriterien sei noch keine eindeutige Entscheidung zugunsten eines Bewerbers möglich. Da der dritte Bewerber wegen seines nicht mehr kompensierbaren Preisnachteils ausscheide, sei nur noch zwischen der Beigeladenen zu 2 und der Klägerin anhand der Voten zu entscheiden. Die tarifvertragliche Bindung, auf die der Betriebsrat abgestellt habe, sei für die Auswahlentscheidung nicht entscheidungserheblich. Dem Hinweis, bei einzelnen Bewerbern bestünden wirtschaftlich problematische Verflechtungen und mögliche finanzielle Risiken, müsse nicht weiter nachgegangen werden, nachdem die grundsätzliche Eignung der Bewerber bereits im vorausgegangenen Teilnahmewettbewerb bejaht worden sei. Die Bewertung der Mustermengenkalkulation durch den Flughafenunternehmer überzeuge nicht. Es werde nicht erläutert, wie der von ihm herangezogene Referenzwert ermittelt worden sei; deshalb sei seine Vorgehensweise intransparent. In Bezug auf die Einsatzplanung für Personal und Abfertigungsgeräte könne keinem der Bewerber mangelnde Eignung vorgehalten werden. Sie seien alle qualifizierte Anbieter und verfügten über ausreichend Erfahrung für eine sachgerechte Einsatzplanung. Hinsichtlich Erfahrungen und Referenzen der Bewerber seien die Flughafengesellschaft und der Nutzerausschuss unterschiedlicher Auffassung. Auszugehen sei davon, dass die Nutzer und insbesondere die international tätigen Frachtfluggesellschaften ihre Bedürfnisse bei der Abfertigung am besten einschätzen könnten. Auch die Beigeladene zu 2 verfüge über ihre Cargo-Tochtergesellschaft über Erfahrungen in der Frachtabfertigung. Die Nutzer hätten ein nachvollziehbares Interesse an der Auswahl eines Abfertigungsunternehmers, der den eigenen hohen Qualitätsanforderungen möglichst problemlos genüge; dieses besondere Interesse sei zu berücksichtigen und hinreichend zu würdigen. Zu treffen sei die Auswahlentscheidung auch vor dem Hintergrund, dass der Flughafen Köln/Bonn der zweitgrößte Frachtflughafen in Deutschland sei und von komplexen Betriebsabläufen und besonderen Anforderungen im Frachtbereich geprägt werde. Der Nutzerausschuss habe mit eindeutiger Mehrheit für die Beigeladene zu 2 gestimmt. Für diesen Anbieter spreche im Frachtbereich auch der Preis, weshalb sämtliche am Flughafen ansässigen Frachtunternehmen für die Beigeladene zu 2 votiert haben dürften. Dass sich auch die Mehrheit der Passagierfluggesellschaften für sie ausgesprochen habe, obwohl die Klägerin durchschnittlich niedrigere Preise anbiete, zeige, dass der Preis nicht allein ausschlaggebend sei. Der Beigeladenen zu 2 werde offensichtlich ein sehr hohes Vertrauen entgegengebracht.

Diesen Bescheid hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 25. Januar 2011 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, über die Auswahl des Dienstleisters unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Zur Begründung heißt es:

Die Klägerin könne die Aufhebung der Auswahlentscheidung nicht bereits deshalb beanspruchen, weil die Ausschreibung fehlerhaft gewesen sei. Weder sei dort mit den Voten ein unzulässiges Zuschlagskriterium aufgenommen worden noch sei die Ausschreibung deswegen fehlerhaft, weil Angaben zur Gewichtung der Zuschlagskriterien fehlten. Das nach der Ausschreibung maßgebliche Hauptzuschlagskriterium - das wirtschaftlich günstigste Angebot - sei plausibel und entspreche dem Sinn und Zweck der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung und der Richtlinie 96/67/EG. Die Bedeutung der in der Ausschreibung genannten Unterkriterien sei nach ihrer Aussagekraft in Bezug auf dieses Hauptkriterium zu bestimmen. Die Berücksichtigung der Voten sei plausibel; die Angehörten stünden mit dem ausgewählten Bewerber später in täglichem Kontakt. Mit den Voten werde die Auswahlentscheidung auch nicht von einem völlig subjektiven und intransparenten Auswahlkriterium abhängig gemacht. Zu werten seien nicht die Voten als solche, vielmehr komme es auf die zur Begründung angeführten Sachgründe an. Fehlerhaft sei aber die Auswahlentscheidung selbst. Zwar treffe der Einwand der Klägerin nicht zu, der Beklagte habe keine eigene Bewertung der Bewerbungen vorgenommen. Doch entspreche seine Bewertung der Kriterien 1 bis 5 nicht der Vorgabe der Auswahl-Richtlinie, wonach das Auswahlverfahren sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend sein müsse. Die Wertung des Beklagten, die Bewerbungen seien hinsichtlich der Mustermengenkalkulation vergleichbar, sei nicht sachgerecht. Sie wiesen deutliche Unterschiede beim jeweils angesetzten Geräte- und Flächenbedarf sowie der veranschlagten Zahl von Bussen, GPUs (mobilen Stromaggregaten) und Dollies (Gepäckwagen) auf. Diese Differenzen ließen selbst bei Anerkennung eines weiten Beurteilungsspielraums nicht ohne weitere Begründung den Schluss zu, die Kalkulationen bewegten sich in einem vergleichbaren Rahmen. Es reiche nicht, die Größen "Flächenbedarf" und "Geräteaufwand" zueinander ins Verhältnis zu setzen. Diese Vorgehensweise zeige, dass der Beklagte die Kalkulationen nicht auf ihre Plausibilität überprüft habe, was das Heranziehen von Referenzwerten erfordere. Werde bei der Mustermengenkalkulation aber nicht der tatsächliche Mindestbedarf an Geräten und Personal eingestellt, seien auch die auf dieser Grundlage errechneten Preise verzerrt. Es bestehe die Gefahr, dass ein Bewerber vor allem aufgrund der von ihm angebotenen niedrigeren Preise den Zuschlag erhalte, die allein darauf beruhten, dass er den Personal- und Sachaufwand zu niedrig angesetzt habe. Daraus ergebe sich zwangsläufig, dass der Beklagte auch das Kriterium 2 (Preise) nicht sachgerecht bewertet habe. Seien die Mustermengenkalkulationen nicht vergleichbar, ergäben auch die auf dieser Grundlage kalkulierten Preise keine taugliche Grundlage für eine sachgerechte vergleichende Beurteilung. Die Bewertung anhand der Kriterien 3 und 4 sei ebenfalls nicht fehlerfrei. Die Beigeladene zu 1 habe substanziiert auf Unplausibilitäten der von der Beigeladenen zu 2 vorgelegten Einsatzplanung hingewiesen. Damit habe sich der Beklagte nicht in adäquater Weise befasst. Seine Wertung, beim Kriterium 4 (Erfahrungen und Referenzen) ergebe sich im Verhältnis zur Klägerin ein leichter Vorteil zugunsten der Beigeladenen zu 2, sei nur schwer nachvollziehbar und deshalb jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Transparenz problematisch. Schließlich sei auch die Bewertung des Kriteriums 5 (Voten), soweit sie aus der Begründung des Bescheides überhaupt erkennbar werde, in mehrfacher Weise fehlerhaft. Sämtliche in den Voten enthaltenen Aussagen zu den Kriterien 1 bis 4 könnten nicht als Grundlage für die vom Beklagten vorzunehmende Bewertung des Kriteriums 5 angesehen werden. Da die Luftfahrtbehörde die Kriterien 1 bis 4 eigenständig zu bewerten habe, seien die sich darauf beziehenden Beiträge in den Voten im Sinne einer Entscheidungshilfe mit heranzuziehen. Unabhängig davon, wie das geschehe, dürften solche die Kriterien 1 bis 4 betreffenden Beiträge jedoch keine Entscheidungsgrundlage für die Bewertung des Kriteriums 5 selbst sein; ansonsten würden sie doppelt berücksichtigt. Ausgehend davon sei die Bewertung des Kriteriums 5 durch den Beklagten weitgehend unverständlich und intransparent. Klar erkennbar sei nur die Würdigung des vom Betriebsrat abgegebenen Votums. Dagegen sei eine tragfähige Bewertung der beiden anderen Voten ebenso wenig zu erkennen wie eine (zutreffende) Bewertung des Kriteriums 5 insgesamt. Der Ansatz des Beklagten, den der Nutzerakzeptanz beigemessenen großen Stellenwert mit dem Abstimmungsergebnis oder dem Abstimmungsverhalten im Nutzerausschuss und einem darin zum Ausdruck kommenden besonders hohen Vertrauen gegenüber der Beigeladenen zu 2 zu begründen, sei nicht tragfähig. Soweit der Beklagte auf die Markterfahrung der Nutzer und deren selbstgesetzte Qualitätsanforderungen abstelle, habe er nicht dargelegt, weshalb deren Votum gerade davon geprägt worden seien. Schließlich sei auch die Bewertung des vom Betriebsrat abgegebenen Votums fehlerhaft. Dass er anzuhören sei, zeige, dass auch die Arbeitnehmerinteressen Berücksichtigung finden sollten. Dann könne aber der Forderung nach einer Tarifbindung des Dienstleisters nicht von vornherein die Entscheidungsrelevanz abgesprochen werden. Führe die Bewertung der Kriterien 1 bis 4 zu einem Gleichstand, erscheine es nicht ausgeschlossen, der Tarifbindung sowohl im Rahmen der Bewertung des Kriteriums 5 als auch insgesamt eine entscheidende Bedeutung beizumessen.

Zur Begründung ihrer Revision macht die Beigeladene zu 2 geltend: Das Oberverwaltungsgericht überschreite seine gerichtliche Kontrollkompetenz und greife in unzulässiger Weise in den Beurteilungsspielraum des Beklagten ein, weil es die in der Ausschreibung aufgeführten Zuschlagskriterien in ein Verhältnis von Hauptkriterium (wirtschaftlich günstigstes Angebot) und Hilfskriterien (die weiteren in der Ausschreibung genannten Zuschlagskriterien) bringe und die von ihm als Hilfskriterien angesehenen Gesichtspunkte je nach deren Bedeutung für das vermeintliche Hauptkriterium gewichte. Damit werde zudem gegen die Vorgabe der Auswahl-Richtlinie verstoßen, dass die Auswahl sachgerecht und transparent sein müsse. Der Verstoß gegen das Sachgerechtigkeitserfordernis liege darin, dass das Oberverwaltungsgericht unberücksichtigt gelassen habe, dass die Mustermengenkalkulation und die auf deren Grundlage angebotenen Preise für eine spätere Inanspruchnahme der Bodenabfertigungsdienste nicht verbindlich seien. Der Transparenzgrundsatz werde verletzt, weil in der Ausschreibung darauf hingewiesen worden sei, dass mit der Reihenfolge der Zuschlagskriterien keine Gewichtung verbunden sei. Die Auswahlkriterien und deren Gewichtung dürften nach den vergaberechtlichen Grundsätzen der Verfahrenstransparenz und der Chancengleichheit der Bieter nicht im Nachhinein verändert werden. Auf diesem unzutreffenden Ausgangspunkt beruhe auch die weitere gerichtliche Bewertung der Auswahlentscheidung. Fehlerhaft sei das Urteil darüber hinaus, soweit die Bewertung bemängelt werde, die der Beklagte anhand des Kriteriums 5 (Voten) vorgenommen habe. Das Oberverwaltungsgericht überschreite mit der Vorgabe, Aussagen in den Voten zu den Kriterien 1 bis 4 könnten nicht als Grundlage für die Bewertung des Kriteriums 5 in Betracht kommen, ein weiteres Mal seine Überprüfungskompetenz; es ersetze damit die Entscheidung des Beklagten über den wertungsrelevanten Inhalt der Voten durch eine gerichtliche Festlegung. Zu Ende gedacht führe das dazu, dass die Voten nur insoweit berücksichtigungsfähig seien, als sie rein subjektive Wertungen der Beteiligten enthielten; das solle aber, folge man dem Urteil im Übrigen, gerade unzulässig sein. Dann verbleibe den Voten aber keinerlei Relevanz für die Auswahlentscheidung, was dem Grundsatz einer objektiven und transparenten Auswahlentscheidung im Sinne der Auswahl-Richtlinie zuwiderlaufe. Diese vom Oberverwaltungsgericht geforderte Art und Weise der Verwertung der Voten sei auch den Anzuhörenden nicht bekannt gewesen; daher hätten sie sich bei ihrer Stellungnahme darauf nicht einstellen können. Zudem seien die Kriterien 1 bis 4 gerade für den Nutzerausschuss von besonderer Bedeutung; sein Votum werde entwertet, müssten diese Aspekte unberücksichtigt bleiben. Die Frage der Leistungsfähigkeit der Bewerber habe der Beklagte bei der Auswahlentscheidung nicht berücksichtigen müssen, da dies bereits Gegenstand des Teilnahmewettbewerbs gewesen sei. Auch den im Votum des Betriebsrates angesprochenen Aspekt der Tarifbindung habe der Beklagte zutreffend und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs außer Betracht lassen dürfen. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Auswertung der Mustermengenkalkulation durch den Beklagten sei nicht nachvollziehbar, weil sich deren Ergebnisse - anders als der Beklagte meine - nicht in einem vergleichbaren Rahmen bewegten, beruhe auf aktenwidrigen Annahmen. Auf diesen Rechtsverletzungen beruhe das angegriffene Urteil; es erweise sich nicht aus anderen Gründen als zutreffend. Die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung sei nämlich sowohl in Bezug auf die einzelnen Zuschlagskriterien als auch hinsichtlich der Gesamtbewertung rechtsfehlerfrei.

Der Beklagte unterstützt, ohne einen eigenen Antrag zu stellen, die Auffassung der Beigeladenen zu 2.

Die Beigeladene zu 1 stellt ebenfalls keinen Antrag.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht trägt in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vor: Eine endgültige Gewichtung der Auswahlkriterien müsse nicht bereits bei der Ausschreibung erfolgen, da ansonsten kaum noch ein Beurteilungsspielraum für die Bewertung der Bewerbungen verbleibe und das Zusammenspiel der Ergebnisse zu den einzelnen Kriterien nicht mehr ausreichend berücksichtigt werden könne. Zudem stehe eine vorab festgelegte starre Gewichtung nicht im Einklang mit dem Anhörungserfordernis des § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV. Aus der Anhörung könnten sich neue Bewertungsansätze ergeben; ebenso könne eine Änderung der ursprünglich beabsichtigten Gewichtung erforderlich werden. Dabei sei einerseits die ungeprüfte Übernahme eines starr gewichteten Votums unzulässig; andererseits dürfe die Anhörung nicht dadurch leerlaufen, dass ihr keinerlei Bedeutung zuerkannt werde. Die Voten müssten anhand ihrer Begründung und mit Blick auf die jeweils betroffenen Interessen sorgfältig überprüft werden. Dann bestehe nicht die Gefahr, dass der Grundsatz der Objektivität missachtet werde. Da die Beteiligung des Nutzerausschusses im Normsetzungsverfahren besonders berücksichtigt worden sei und die Nutzer unmittelbar von Preis und Qualität des ausgewählten Dienstleisters betroffen seien, stehe es der Behörde im Einzelfall frei, deren Votum unter Umständen auch höher zu gewichten als die Einschätzung der anderen Anzuhörenden. Dagegen sei es nicht notwendig, der Einschätzung des Nutzerausschusses von vornherein ein besonders hohes oder gar überragendes Gewicht beizumessen.

Die Revision der Beigeladenen zu 2 bleibt im Ergebnis ohne Erfolg, auch wenn das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsgerichts nicht in allen Punkten im Einklang mit Bundesrecht steht (§ 137 Abs. 1 i.V.m. § 144 Abs. 4 VwGO). Die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung erweist sich insbesondere deshalb als rechtsfehlerhaft und ist daher gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben, weil der Beklagte ungeachtet des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums nicht davon ausgehen durfte, dass sich die von den Bewerbern vorgelegten Mustermengenkalkulationen in einem vergleichbaren Rahmen bewegen. Schon wegen des engen Zusammenhangs der Zuschlagskriterien 1 (Mustermengenkalkulation) und 2 (Angebotene Preise auf Basis der Mustermengenkalkulation) ist die Wertung des Beklagten auch in Bezug auf das Kriterium 2 zu beanstanden. Die vom Beklagten anhand der verbleibenden drei Zuschlagskriterien vorgenommene Bewertung weist zusätzliche Rechtsfehler auf. Daher hat der Beklagte die Auswahlentscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu treffen.

1. Die gegen die Vergabe von Bodenabfertigungsdiensten an die Beigeladene zu 2 gerichtete Klage ist zulässig. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs und die sachliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO hat die Vorinstanz für das Revisionsverfahren nach § 17a Abs. 5 GVG bindend und im Übrigen auch zutreffend bejaht (anders - und in Abweichung von der sonstigen obergerichtlichen Rechtsprechung - zu dieser Zuständigkeitsregelung bislang nur VGH Mannheim, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 8 S 1242/02 - ZLW 2003, 473).

2. Die maßgeblichen Rechtsgrundlagen für die vom Beklagten zu treffende Auswahlentscheidung enthält die Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen (Bodenabfertigungsdienst-Verordnung - BADV) vom 10. Dezember 1997 (BGBl I S. 2885), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 10. Mai 2011 (BGBl I S. 820). Sie dient - ebenso wie § 19c des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) - der Umsetzung der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft (ABl Nr. L 272 S. 36).

a) Die Auswahl des Dienstleisters erfolgt, nachdem gemäß § 3 Abs. 2 bis 5 BADV am Flughafen Köln/Bonn für die hier in Rede stehenden Bodenabfertigungsdienste mehrere Dienstleister zuzulassen sind, in einem zweistufigen Verfahren: auf einen durch eine Ausschreibung eröffneten Teilnahmewettbewerb, in dem die Interessenten ihre Eignung nachweisen müssen, folgt das eigentliche Auswahlverfahren. Im Einzelnen:

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 BADV hat der Flugplatzunternehmer in den Fällen des § 3 Abs. 2 bis 5 die Vergabe von Dienstleistungen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften auszuschreiben; das ist hier im Supplement zum Amtsblatt vom 25. Juni 2009 geschehen (ABl 2009 S. 119-173923). Die als Anlage 2 (zu § 7) der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung erlassene Auswahl-Richtlinie des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung sieht vor, dass diese Veröffentlichung unter anderem Angaben dazu enthalten muss, welche Kriterien maßgeblich für die Auswahl sind (Nr. 2.2 Buchst. h) sowie außerdem Angaben zu den Zuschlagskriterien (Nr. 2.2 Buchst. i).

Die anschließende Auswahl der Dienstleister trifft gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 BADV nur dann ebenfalls der Flugplatzunternehmer, wenn er selbst keine gleichartigen Bodenabfertigungsdienste erbringt und kein Unternehmen, das derartige Dienste erbringt, direkt oder indirekt beherrscht und in keiner Weise an einem solchen Unternehmen beteiligt ist. In allen anderen Fällen - und danach auch hier, weil die Beigeladene zu 1 am Flughafen Köln/Bonn als Flugplatzunternehmer auch selbst Bodenabfertigungsdienste der in Rede stehenden Art anbietet - erfolgt die Auswahl des Dienstleisters gemäß § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens durch die Luftfahrtbehörde.

Zuständige Luftfahrtbehörde ist hier gemäß § 19c Abs. 1 und 2 sowie § 31 Abs. 2 Nr. 4a LuftVG i.V.m. § 1 Nr. 2 der (nordrhein-westfälischen) Verordnung zur Bestimmung der zuständigen Behörden auf dem Gebiet der Luftfahrt (Zuständigkeitsverordnung Luftfahrt - LuftfahrtZustVO) vom 7. August 2007 (GV.NW S. 316), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 20. Dezember 2011 (GV.NW S. 731), das für den Verkehr zuständige Ministerium, danach - insoweit der Benennung bei Erlass des Bescheides folgend - das Ministerium für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen.

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 5 BADV gelten für die Ausschreibung und das Auswahlverfahren die in der Auswahl-Richtlinie niedergelegten Grundsätze. Nach deren Nummer 1 Absatz 2 müssen die Verfahren nach dieser Auswahl-Richtlinie sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden. Gemäß Nummer 2.3 Absatz 5 der Auswahl-Richtlinie bewertet die Luftfahrtbehörde die Bewerbungen anhand der vorher festgelegten maßgeblichen Bewertungskriterien und trifft nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens die Auswahlentscheidung. Diese ist dem Nutzerausschuss, dem Flugplatzunternehmer sowie den Bewerbern bekanntzugeben.

b) In solchen Verfahren kommt den zuständigen Stellen sowohl bei der Bestimmung und Gewichtung der Zuschlagskriterien als auch bei der Auswahlentscheidung selbst ein Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. zu § 13 Abs. 2 PBefG: Urteil vom 29. Oktober 2009 - BVerwG 3 C 1.09 - BVerwGE 135, 198 - sowie zur Auswahl nach VOB/A: BGH, Urteil vom 16. Oktober 2001 - X ZR 100/99 - NZBau 2002, 107; ebenso zu Vergabeentscheidungen nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung: VGH München, Beschluss vom 25. Februar 2010 - 8 AS 10.40000 - GewArch 2010, 327, juris Rn. 15; OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. Juni 1999 - 12 M 2094/99 - NVwZ 1999, 1130, juris Rn. 9; jeweils m.w.N.). Das ergibt sich für die Vergabe von Bodenabfertigungsdienstleistungen vor allem daraus, dass sich die materiell-rechtlichen Vorgaben für das Auswahlverfahren in der Richtlinie 96/67/EG ebenso wie in der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung im Wesentlichen darin erschöpften, dass es sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden muss (vgl. Art. 11 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie sowie § 7 Abs. 1 BADV i.V.m. Nr. 1 Abs. 2 der Auswahl-Richtlinie).

Demgemäß ist die gerichtliche Überprüfung der Auswahlentscheidung darauf beschränkt, ob die Behörde gegen die geltenden Verfahrensbestimmungen verstoßen oder den ihr eingeräumten Beurteilungsspielraum überschritten hat, indem sie von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt oder sich nicht an den von ihr aufgestellten Beurteilungsmaßstab und die allgemeinen Grundsätze der Sachgerechtigkeit, Transparenz und Nichtdiskriminierung gehalten hat (vgl. dazu allgemein: Urteil vom 16. Mai 2007 - BVerwG 3 C 8.06 - BVerwGE 129, 27 Rn. 38 m.w.N.). Die revisionsgerichtliche Überprüfung der vorinstanzlichen Entscheidung wiederum hat sich an der Frage auszurichten, ob diese Grenzen beachtet wurden.

3. Zutreffend geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung nicht bereits deshalb rechtswidrig ist, weil die ihr vorausgegangene Ausschreibung Rechtsfehler aufweist. Die Ausschreibung ist nicht zu beanstanden.

a) Die Ausschreibung selbst musste noch keine Gewichtung der dort angegebenen Zuschlagskriterien enthalten. Eine solche Verpflichtung lässt sich weder der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung noch der Richtlinie 96/67/EG entnehmen. Vor diesem Hintergrund scheidet auch die Herleitung einer solchen Pflicht aus allgemeinen vergaberechtlichen Grundsätzen, etwa dem Transparenzgebot, aus.

Keinen Zweifeln unterliegt, dass das in der Ausschreibung unter Nummer IV.2.1 ("Zuschlagskriterien") angegebene Kriterium des "wirtschaftlich günstigsten Angebotes" das Hauptkriterium für die Auswahlentscheidung ist und die anschließend genannten Kriterien 1 bis 5 im Sinne von Hilfskriterien dessen Ausfüllung und näherer Bestimmung dienen. Das für die Ausschreibung zu verwendende Formular sieht alternativ entweder die Angabe "niedrigster Preis" oder das "wirtschaftlich günstigste Angebot in Bezug auf folgende Kriterien" vor, die dann im Text der Ausschreibung ergänzend aufzuführen sind. Bereits durch diese Formulierung wird das Verhältnis dieser Angaben als Haupt- und Hilfskriterien hinreichend deutlich. Dass dieser formularmäßig vorgesehene Text bei der hier veröffentlichten Ausschreibung offensichtlich nur verkürzt wiedergegeben wurde, konnte für die Bewerber, denen derartige Ausschreibungen und damit das zu verwendende Formular nicht fremd sind, kein Hindernis für das zutreffende Verständnis der Kriterien sein.

Eine Vorgabe, dass solche Hilfskriterien in der Ausschreibung bereits ausdrücklich in ihrem Verhältnis zueinander zu gewichten sind, findet sich in der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung nicht. In der ihr als Anlage beigefügten Auswahl-Richtlinie wird nur bestimmt, dass die Veröffentlichung Angaben dazu enthalten muss, welche Kriterien maßgeblich für die Auswahl (Nr. 2.2 Buchst. h) und welches die Zuschlagskriterien sind (Nr. 2.2. Buchst. i). Weitergehende Anforderungen an die Ausschreibung lassen sich auch der Verordnungsbegründung nicht entnehmen. Schließlich ist nach der Stellungnahme des Vertreters des Bundesinteresses auch das Bundesministerium für Verkehr - und damit der Verordnungsgeber selbst - der Auffassung, dass eine Vorab-Gewichtung nicht erforderlich ist.

Nichts anderes ergibt sich aus der Richtlinie 96/67/EG. Sie enthält in ihrem Artikel 14 (Zulassung) Grundsätze, denen die Kriterien für die Erteilung des Zuschlags entsprechen müssen, sowie die Vorgabe, dass diese Kriterien bekanntzumachen sind. Von der Angabe einer Gewichtung der Kriterien ist nicht die Rede. Das soll sich nach dem Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen der Union und zur Aufhebung der Richtlinie 96/67/EG vom 1. Dezember 2011 (KOM <2011> 824 endg.) zwar ändern. Der dort vorgesehene Artikel 9 zählt in Absatz 3 einen Katalog von Vergabekriterien auf und sieht in Absatz 4 vor, dass die relative Gewichtung der Vergabekriterien in der Ausschreibung und den zugehörigen Dokumenten angegeben werden muss. Im Erwägungsgrund 13 heißt es dazu, dass die Einzelheiten dieses Verfahrens - gemeint ist die Auswahl von Dienstleistern in einem transparenten und nichtdiskriminierenden Verfahren - eingehender festgelegt werden sollten. Das macht jedoch deutlich, dass es sich auch aus unionsrechtlicher Sicht bei der Angabe einer Gewichtung um eine neu einzuführende und jetzt noch nicht geltende Verpflichtung handelt.

Auch ein Verstoß gegen das Transparenzgebot oder sonstige nach der Auswahl-Richtlinie zu beachtende Verfahrensanforderungen kann danach nicht angenommen werden. Schon aus der Natur der Sache ergibt sich eine gewisse logische Reihenfolge und Interdependenz der genannten Zuschlagskriterien. So ist klar, dass die angebotenen Preise von der ihr vorgelagerten Mustermengenkalkulation und Einsatzplanung abhängen. Ergänzt wird diese "Eigendarstellung" der Bewerber durch eine Drittsicht in Form von Erfahrungen und Referenzen (Kriterium 4) und den Voten der nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV Anzuhörenden (Kriterium 5).

b) Ebenso wenig verstößt die Annahme des Oberverwaltungsgerichts gegen Bundesrecht, dass - wie hier geschehen - die "begründeten Voten des Nutzerausschusses, des Flughafenunternehmers und des Betriebsrates des Flughafenunternehmens" als weiteres Zuschlagskriterium in die Ausschreibung aufgenommen werden durften.

Bei Auswahlverfahren nach der Bodenabfertigungsdienst-Verordnung ist den zuständigen Stellen - wie bereits dargelegt - auch hinsichtlich der Festlegung der Zuschlagskriterien ein Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zuzuerkennen. Dass hierbei den Voten der in § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV genannten Stellen Bedeutung beigemessen werden kann, ist bereits dem Umstand zu entnehmen, dass § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV deren Anhörung vor der Auswahlentscheidung ausdrücklich vorsieht. Auch bei diesen Voten handelt es sich der Sache nach um eine Art von "Erfahrungen und Referenzen". Aus ihnen können sich zum einen weitere tatsächliche Grundlagen für die Auswahlentscheidung ergeben, zum anderen spiegeln sie wider, inwieweit die Bereitschaft vorhanden ist, mit dem entsprechenden Bewerber später zusammenzuarbeiten, wenn er den Zuschlag erhalten sollte. Da die Auswahl-Richtlinie vorgibt, dass die Verfahren sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden müssen, kommt es bei der Auswertung der Voten jedoch allein auf die Sachgründe an, die hinter der geäußerten Akzeptanz oder Ablehnung eines Bewerbers stehen (gegen die vergaberechtliche Zulässigkeit des Abstellens auf eine nicht weiter begründete Beurteilung des jeweiligen Bewerbers: VGH München, Beschluss vom 21. Juli 1999 - 20 AS 99.40032 - NVwZ 1999, 1131, juris Rn. 33 ff.). Diese Sachgründe hat die für die Auswahlentscheidung zuständige Stelle ausgehend von den in der Ausschreibung genannten Zuschlagskriterien und den in der Auswahl-Richtlinie enthaltenen allgemeinen Vorgaben für die Auswahlentscheidung zu bewerten und zu gewichten. Dass die Bodenabfertigungsdienst-Verordnung eine solche Überprüfung voraussetzt, lässt sich unter anderem daraus entnehmen, dass die Beteiligung der in § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV genannten Stellen als bloße Anhörung ausgestaltet ist, die Auswahlentscheidung aber der Luftfahrtbehörde vorbehalten ist.

Diesen Anforderungen trägt die hier vorgenommene Ausschreibung Rechnung; hiernach soll auf die "begründeten Voten" abgestellt werden. Damit wird deutlich, dass es um die in den Voten angeführten Sachgründe geht und dass die Auswahlbehörde eine Prüfung und Bewertung dieser Sachgründe vornehmen wird.

4. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht aber zu dem Ergebnis gelangt, dass die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung demgegenüber Rechtsfehler aufweist. Das führt zur Aufhebung der Vergabe der Bodenabfertigungsdienste an die Beigeladende zu 2 und zur Verpflichtung des Beklagten, diese Entscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu treffen. Wegen des dem Beklagten zustehenden Beurteilungs- und Bewertungsspielraums kann das Gericht den Dienstleister nicht selbst anstelle des Beklagten bestimmen.

a) Nichts zu erinnern ist allerdings dagegen, dass das Oberverwaltungsgericht den Einwand der Klägerin zurückgewiesen hat, der Beklagte habe keine eigene Bewertung der Bewerbungen anhand der Zuschlagskriterien vorgenommen. Dem angegriffenen Bescheid ist eindeutig zu entnehmen, dass dies geschehen ist. Der Beklagte ist dabei in einer ersten Stufe der Auswahlentscheidung (vgl. nur S. 6 des Bescheides) zum Ergebnis gelangt, dass eine Entscheidung anhand der Kriterien 1 bis 4 noch nicht eindeutig möglich sei (vgl. S. 8 f.), dass aber jedenfalls der dritte Bewerber eindeutig hinter die Klägerin und die Beigeladene zu 2 zurückfalle. In einer zweiten Stufe hat der Beklagte sodann die abgegebenen Voten als weiteres Zuschlagskriterium herangezogen; dabei hat er die für diese Voten jeweils angeführte Begründung inhaltlich hinterfragt und gewürdigt, wenn auch nicht immer im gebotenen Umfang. Danach kann jedenfalls von einem völligen Ausfall einer eigenen Bewertung durch den Beklagten nicht die Rede sein. Ob sich die jeweilige Bewertung noch im Rahmen seines Beurteilungsspielraums hält, ist hinsichtlich der einzelnen Zuschlagskriterien gesondert zu überprüfen.

b) Ebenfalls keinen revisiblen Rechtsfehler weist die Annahme des Oberverwaltungsgerichts auf, das den einzelnen Zuschlagskriterien zukommende Gewicht und die damit korrespondierende Prüfungstiefe seien danach zu bestimmen, welche Bedeutung dem jeweiligen Kriterium im Hinblick auf das Hauptkriterium - das wirtschaftlich günstigste Angebot - zukomme. Diese Einordnung der Zuschlagskriterien steht im Einklang mit allgemein gültigen Wertungsmaßstäben. Die von der Beigeladenen zu 2 und dem Beklagten vorgetragene Rüge, das Gericht habe damit in unzulässiger Weise seine eigene Bewertung und Gewichtung an die Stelle der Wertung durch den Beklagten gesetzt, geht fehl. Auch die Beigeladene zu 2 selbst räumt im Übrigen an anderer Stelle ein, beim wirtschaftlich günstigsten Angebot handele es sich um kein eigenständiges Wertungskriterium, sondern um das Endergebnis der Einzelwertung aller Auswahlkriterien (vgl. S. 7 der Revisionsbegründung). Die Frage ist zudem nicht, was der Ausschreibende wollte, sondern - wie im Regelfall bei empfangsbedürftigen Erklärungen - wie die Adressaten der Ausschreibung deren Inhalt aus der Empfängerperspektive verstehen mussten.

c) Revisionsrechtlich nicht zu beanstanden ist - entgegen den Einwänden der Beigeladenen zu 2 - auch die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Bewertung der Bewerber anhand des Kriteriums 1 (Mustermengenkalkulation nach Musterflugplan) sei auch bei Berücksichtigung des dem Beklagten dabei einzuräumenden Beurteilungsspielraums nicht mehr nachvollziehbar. Zwar nimmt der Beklagte, wie der Begründung des Bescheides zu entnehmen ist, zur Kenntnis, dass die Mustermengenkalkulationen der im Auswahlverfahren verbliebenen Bewerber durchaus beträchtliche Unterschiede beim Ressourcenbedarf an Personal, Gerätschaften und Flächen aufweisen. Der Beklagte ebnet diese Unterschiede bei den Faktoren Flächenbedarf und Gerätebedarf aber mit dem Argument ein, dass sich die Anbieter in einem vergleichbaren Rahmen bewegten, wenn man diese Größen ins Verhältnis zueinander setze. Darin liegt - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend feststellt - ein ungeeigneter methodischer Ansatz zur Begründung eines relativen Gleichstandes der Bewerber bei den Mustermengenkalkulationen. Es liegt auf der Hand, dass ein höherer Geräteeinsatz bei weitgehend gleichen Gerätetypen automatisch auch zu einem entsprechend höheren Flächenbedarf führt. Somit kann allein ein vergleichbarer Quotient aus beiden Werten weder unterschiedlich hoch angesetzte Bedarfe plausibel machen noch vorhandene Unterschiede in den Kalkulationen beseitigen. Der Beklagte konnte auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat keine schlüssige Begründung für die Vertretbarkeit des von ihm gewählten Ansatzes geben. Seiner Bewertung der Mustermengenkalkulationen liegen vielmehr sachfremde Erwägungen zugrunde; damit sind die Grenzen seines Beurteilungsspielraums überschritten.

Demgegenüber kann die Beigeladene zu 2 mit dem Einwand aktenwidriger Feststellungen nicht durchdringen. Sie stützt ihn darauf, dass die im Urteil genannten Einsatzzahlen für Busse und GPUs, soweit es um ihr Angebot gehe, nicht mit den in ihrer Bewerbung angegebenen Zahlen übereinstimmten. Dabei übersieht sie zum einen, dass sich das Oberverwaltungsgericht an dieser Stelle auf im Bescheid genannte Zahlen und eine in den Unterlagen des Beklagten enthaltene Aufstellung stützt, so dass der Einwand unzutreffender Annahmen in erster Linie bereits den Beklagten selbst und die Richtigkeit der Basis für dessen Einschätzung trifft. Vor allem aber lassen die behaupteten Abweichungen in den Zahlen den grundlegenden Einwand des Oberverwaltungsgerichts unberührt, dass der Beklagte mit seiner "Quotientenlösung" methodisch fehlerhaft vorgegangen ist.

Die Gesamtbewertung der Mustermengenkalkulationen durch den Beklagten wird auch nicht im Hinblick darauf vertretbar, dass sich die Annahme eines relativen Gleichstandes der konkurrierenden Dienstleister jedenfalls beim Personalbedarf mit der Erwägung rechtfertigen lässt, dass er dabei auf das wöchentliche Arbeitzeitvolumen abstellen und die Unterschiede hinsichtlich der Anzahl der jeweils veranschlagten Voll- und Teilzeitkräfte ausblenden durfte. Eine solche Betrachtungsweise ist - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend befunden hat - vom Beurteilungsspielraum des Beklagten noch gedeckt, beseitigt aber den aufgezeigten Fehler nicht.

d) Aufgrund der fehlerhaften Würdigung der Mustermengenkalkulationen kann auch die Wertung keinen Bestand haben, die der Beklagte im Anschluss daran anhand der angebotenen Preise (Kriterium 2) vorgenommen hat.

Die grundsätzliche Eignung dieses Kriteriums als Zuschlagskriterium ist nicht dadurch in Frage gestellt, dass die auf der Grundlage der Mustermengenkalkulation ermittelten Preise später gegenüber den Fluggesellschaften nicht bindend sind. Sie entfalten jedenfalls eine gewisse faktische Vorwirkung dadurch, dass diese Preise dem Nutzerausschuss bekannt sind, dem auch die Fluggesellschaften und damit die potentiellen späteren Kunden des ausgewählten Dienstleisters angehören.

Die Fehlerhaftigkeit der Wertung des Beklagten ergibt sich aber bereits daraus, dass dieses zweite Zuschlagskriterium, wie schon dessen Formulierung in der Ausschreibung zeigt ("Der angebotene Preis für die ausgeschriebene Dienstleistung auf Basis der Mustermengenkalkulation"), in engem Zusammenhang mit dem ersten Kriterium steht. Die angebotenen Preise und dabei auftretende Unterschiede zwischen den einzelnen Bewerbern haben erst dann Aussagekraft im Hinblick auf das letztlich maßgebliche Auswahlkriterium, das wirtschaftlich günstigste Angebot, wenn sie auf einer realistischen Mustermengenkalkulation beruhen. Ein gegenüber den Konkurrenzangeboten niedrigerer Preis kann bei einer sachgerechten Betrachtungsweise nur dann zugunsten des Anbieters ins Gewicht fallen, wenn der betreffende Bewerber ihn nicht dadurch künstlich niedrig gerechnet hat, dass er für die zu erbringenden Dienstleistungen zu wenig Personal und/oder Sachmittel angesetzt oder die für deren Einsatz zu veranschlagenden Kosten nicht in einer realistischen Höhe berücksichtigt hat. Ist eine Mustermengenkalkulation aus solchen oder vergleichbaren Gründen mangelhaft, sind auch die auf ihrer Grundlage errechneten Preise kein tragfähiges Auswahlkriterium mehr.

Daher genügt es dem Erfordernis einer objektiven und sachgerechten Auswahlentscheidung nicht, dass der Beklagte auch im Hinblick auf die angebotenen Preise von einem relativen Gleichstand der Bewerber ausgegangen ist. Die angebotenen Preise rechtfertigen eine solche Wertung nicht, nachdem der Beklagte sie ebenso wenig wie die Mustermengenkalkulationen zumindest einer Plausibilitätsprüfung unterzogen hat. Für eine solche Plausibilitätsprüfung können, insbesondere wenn die Kalkulationen der Bewerber erheblich voneinander abweichen, Referenzwerte von Bedeutung sein.

Zudem rügt das Oberverwaltungsgericht zu Recht, dass der Beklagte den in der Anhörung substanziiert vorgetragen Einwänden gegen die Mustermengenkalkulation der Beigeladenen zu 2 nicht nachgegangen ist. Auch in dieser Hinsicht weist die Entscheidung des Beklagten somit Defizite auf. Die Beigeladene zu 1 hatte in ihrem Votum auf mangelnde Plausibilität bei der eingeplanten Zahl von Dollies und Personal für zwei Typen von Frachtflugzeugen hingewiesen. Diesen Einwänden hat der Beklagte nicht in der gebotenen Weise durch eine entsprechende Überprüfung der Kalkulation der Beigeladenen zu 2 Rechnung getragen. Eine solche inhaltliche Überprüfung müsste ihren Niederschlag auch in der Begründung der Auswahlentscheidung finden, um bei deren eventuell nachfolgender gerichtlichen Kontrolle verifizierbar zu sein.

Noch im Rahmen des Beurteilungsspielraums des Beklagten hält sich hingegen, dass er für den Vergleich der angebotenen Preise auf ausgewählte repräsentative Flugzeugmuster abgestellt hat. Gleiches gilt, soweit der Beklagte bei einem ungefähr gleichen Anteil von abzufertigenden Passagier- und Frachtflugzeugen die bei den Bewerbern jeweils in einem der Bereiche festzustellenden Preisvorteile im Ergebnis als ausgeglichen betrachtet hat.

e) Zutreffend nimmt das Oberverwaltungsgericht an, dass die vom Beklagten vorgenommene Wertung auch in Bezug auf das Kriterium 3 Mängel aufweist. Die Ausführungen im angegriffenen Bescheid zur Einsatzplanung für Personal (Qualifikation und Quantität) und Abfertigungsgeräte (Art und Umfang) pro Flugereignis auf Basis der Mustermengenkalkulation beschränken sich im Wesentlichen auf die Feststellung, dass alle drei Bewerber über Qualitätsmanagementsysteme verfügen würden und dass alle Anbieter ihre Konzepte hinsichtlich Personaleinsatzplanung, Personalaus- und -weiterbildung sowie Schulung dargestellt hätten; auch die Geräteeinsatzkonzepte seien schlüssig erläutert worden. Den substanziierten Einwendungen der Beigeladenen zu 1 hinsichtlich der Einsatzplanung bei zwei bestimmten Frachtflugzeugtypen ist der Beklagte dagegen nicht in der gebotenen Weise nachgegangen. Das von ihm in diesem Zusammenhang angeführte Argument, dass alle Bewerber qualifizierte Anbieter am Markt seien und über eine ausreichende Erfahrung verfügten, um insgesamt eine sachgerechte Einsatzplanung vorzunehmen, genügt - wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht bemängelt hat - nicht, um solche substanziiert vorgetragenen Einwendungen eines mit den Verhältnissen vor Ort Vertrauten auszuräumen.

f) Ähnlich knapp gefasst ist die Begründung der Auswahlentscheidung, was die Würdigung der Bewerbungen anhand des Kriteriums 4 (Erfahrungen und Referenzen) betrifft. Das Ergebnis, die Klägerin weise gegenüber ihren Mitbewerbern Defizite im Bereich "Erfahrungen" auf, wird nicht näher erläutert. Das Oberverwaltungsgericht hält das für unzureichend, weil sich aus den Verwaltungsakten kein entsprechendes Erfahrungsdefizit der Klägerin oder umgekehrt ein Erfahrungsvorsprung der Beigeladenen zu 2 herleiten lasse. Allerdings lässt diese gerichtliche Würdigung ebenfalls eine hinreichend gesicherte Grundlage vermissen. Das Oberverwaltungsgericht stellt, da dem vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang die von den Bewerbern im Auswahlverfahren beigebrachten Unterlagen und damit auch eventuelle Empfehlungsschreiben nicht beigefügt waren, letztlich nur Mutmaßungen über den Inhalt möglicher Referenzen und von konkurrierenden Bewerbern vorgelegter Empfehlungsschreiben an. Das ändert aber freilich nichts am Ausgang des Rechtsstreits, da bereits die übrigen Mängel der Auswahlentscheidung zu deren Aufhebung führen (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Revisionsrechtlich nicht zu beanstanden ist die Behandlung der Zulässigkeit von Nachermittlungen durch das Oberverwaltungsgericht. Zu Recht hat es angenommen, der Beklagte habe, nachdem die Frist für die Einreichung von Unterlagen im Auswahlverfahren abgelaufen war, nicht mehr einseitig zugunsten einzelner Bewerber nachrecherchieren dürfen, um mögliche Lücken ihrer Darstellung von Erfahrungen und Referenzen im Bereich der Bodenabfertigungsdienste zu schließen und deren Bewerbung somit "nachzubessern". Dabei kann offen bleiben, ob es sich bei der in Nr. 2.3 Abs. 5 Satz 1 der Auswahl-Richtlinie aufgeführten "Bewerbungsfrist" um eine Ausschlussfrist im rechtlichen Sinne handelt (so VGH Kassel, Beschluss vom 27. Mai 1999 - 2 Q 4634/98 - ZLW 1999, 559, juris Rn. 16 sowie VGH München, Beschluss vom 25. Februar 2010 - 8 AS 10.40000 - GewArch 2010, 327, juris Rn. 27). Jedenfalls durfte der Beklagte nicht einseitig nur zugunsten einzelner Bewerber weitere Recherchen anstellen; das verstößt gegen den Grundsatz eines nichtdiskriminierenden Verfahrens im Sinne von Nr. 1 Absatz 2 der Auswahl-Richtlinie. Der Auswahlbehörde ist es allerdings nicht verwehrt, nach Eingang der Bewerbungsunterlagen eigene Nachforschungen vorzunehmen, um die Plausibilität der vorgelegten Mustermengenkalkulation oder der angebotenen Preise zu überprüfen. Das kann nach der Auswahl-Richtlinie sogar geboten sein, muss dann aber, wenn entsprechender Anlass besteht, bei allen Bewerbern in gleicher Weise erfolgen, um diskriminierungsfrei zu sein.

Die im Revisionsverfahren erneut erörterte Frage, ob und inwieweit bei der Bewertung von Erfahrungen und Referenzen einem Bewerber auch "Konzernerfahrung", also an anderer Stelle in einem Unternehmensverbund erworbene Erfahrung, zugerechnet werden kann, kann nicht in verallgemeinerungsfähiger Weise beantwortet werden. Dabei kommt es stets auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an, also unter anderem auf die Art der Verflechtung der Unternehmen und die damit einhergehende Durchlässigkeit in Bezug auf das an anderer Stelle erworbene Know-how. Ebenso ist - wie auch das Oberverwaltungsgericht angenommen hat - von Bedeutung, hinsichtlich welcher konkreten Arten von Bodenabfertigungsdiensten eine entsprechende Vorerfahrung in anderen Konzernunternehmen besteht und wie es im Hinblick darauf mit einem möglichen Wissens- und Erfahrungstransfer bestellt ist.

g) Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts steht, soweit es um die Bewertung der konkurrierenden Bodenabfertigungsunternehmen anhand des Kriteriums 5 (Begründete Voten) geht, nur zum Teil im Einklang mit Bundesrecht.

aa) Bereits oben ist dargelegt worden, dass es grundsätzlich zulässig ist, auch die Voten des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrates des Flugplatzunternehmens als den nach § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV zwingend anzuhörenden Stellen als Zuschlagskriterium zu nehmen. Mit der Berücksichtigung der Voten wird auch nicht die Bindung an die in der Auswahl-Richtlinie festgelegten Grundsätze aufgegeben, sofern die für die Auswahlentscheidung zuständige Stelle auf die in den Voten angeführten Sachgründe abstellt und diese einer Überprüfung auf ihre Vereinbarkeit mit den Anforderungen unterzieht, die nach der Auswahl-Richtlinie für die Auswahlentscheidung gelten.

bb) Das angegriffene Urteil ist - anders als in den Revisionserwiderungen geltend gemacht wird - auch nicht so zu verstehen, dass die Aussagen der Voten zu den Kriterien 1 bis 4 gänzlich unberücksichtigt bleiben müssten. Das Oberverwaltungsgericht ist vielmehr der Auffassung, dass die in den Voten enthaltenen Aussagen zu den Kriterien 1 bis 4 bei der eigenen Bewertung dieser Kriterien ergänzend herangezogen werden dürfen; würden die begründeten Voten als eigenes Zuschlagskriterium aufgeführt, dürften bei der Bewertung des Kriteriums 5 nur die Sachgründe hinter den Voten berücksichtigt werden, die nicht die Kriterien 1 bis 4 beträfen, da es ansonsten zu einer Doppelberücksichtigung komme. Damit geht es dem Oberverwaltungsgericht allein um die systematische Verortung und die Frage, in welchem Zusammenhang die Voten von der Luftfahrtbehörde zu berücksichtigen sind. Verlangt wird insoweit, dass Aussagen der Voten dem jeweils einschlägigen Kriterium zugeordnet und in dessen Zusammenhang gewürdigt werden. Das ist aus revisionsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.

Unzutreffend ist der Einwand, diese Sichtweise des Oberverwaltungsgerichts führe zu einer "Subjektivierung" der Bewertung und verfehle damit die Vorgabe der Auswahl-Richtlinie, das Auswahlverfahren objektiv und sachgerecht zu gestalten. Das Oberverwaltungsgericht verlangt ausdrücklich ein Abstellen auf die Sachgründe, die hinter der Akzeptanz oder Ablehnung des Bewerbers durch die anzuhörende Stelle stehen. Dass auch diese Sachgründe durchaus von den Interessen der Anzuhörenden beeinflusst sein werden, führt zu keiner unzulässigen "Subjektivierung" der Auswahlentscheidung. Die Berücksichtigung ist nur die notwendige Konsequenz der Verpflichtung, die in § 7 Abs. 1 Satz 3 BADV genannten Stellen nach ihrer Einschätzung der Bewerber zu befragen, die naturgemäß in gewissem Umfange von der eigenen Interessenlage abhängig ist. Diese muss bei den drei anzuhörenden Stellen auch keineswegs deckungsgleich sein. Zudem ist die für die Auswahlentscheidung zuständige Stelle nicht zu einer "blinden" Übernahme der Voten verpflichtet oder auch nur berechtigt; sie hat vielmehr - wie bereits ausgeführt - eine an den übrigen Zuschlagskriterien und dem Erfordernis eines sachgerechten, objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Verfahrens ausgerichtete Wertung der angeführten Sachgründe vorzunehmen.

Nicht den Zuschlagskriterien 1 bis 4 zugehörige Gesichtspunkte können im Rahmen des Kriteriums 5 gesondert berücksichtigt werden. Voraussetzung dafür ist, dass sie einen hinreichenden Bezug zu dem in der Ausschreibung genannten Hauptkriterium (hier: "wirtschaftlich günstigstes Angebot") aufweisen und nicht aus anderen Gründen außer Betracht bleiben müssen. Dies gilt etwa für die vorab nachzuweisenden Eignungskriterien, wie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, die bei Heranziehung als Zuschlagskriterien erneut - und damit doppelt - ins Gewicht fallen würden (vgl. Fehling in: Pünder/Schellenberg, Vergaberecht, 1. Aufl. 2011, § 97 GWB Rn. 178; Summa in: jurisPK-VergR, 3. Aufl. 2011, § 97 GWB Rn. 242). Bei Einhaltung dieser Grenzen werden weder die an die Auswahlentscheidung nach der Auswahl-Richtlinie zu stellenden Anforderungen verletzt noch handelt es sich, nachdem die begründeten Voten in der Ausschreibung als gesondertes Zuschlagskriterium neben den dort ebenfalls benannten Kriterien 1 bis 4 aufgeführt waren, um eine "Überraschungsentscheidung" für die Bewerber.

cc) Hinsichtlich der Frage, welches Gewicht der Beklagte dem Votum des Nutzerausschusses geben durfte, kann der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts allerdings nur zum Teil gefolgt werden.

Der Beklagte hat dem Votum des Nutzerausschusses einen hohen und für die von ihm getroffene Auswahlentscheidung letztlich ausschlaggebenden Stellenwert beigemessen. Er begründet das damit, dass die Nutzer ein besonderes Interesse an der Auswahlentscheidung hätten und dass sie aufgrund eigener Markterfahrung beurteilen könnten, welches Abfertigungsunternehmen ihre selbstgesetzten Qualitätsnormen und Anforderungsprofile am besten erfülle. Das begegnet unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums des Beklagten keinen Bedenken; das sieht auch die Vorinstanz zutreffend so.

Zu Unrecht hält das Oberverwaltungsgericht die Wertung des Beklagten aber deshalb für fehlerhaft, weil er den hohen Stellenwert des Nutzervotums nicht aus dem Abstimmungsergebnis und dem Abstimmungsverhalten innerhalb des Ausschusses hätte herleiten dürfen. Begründet wird das damit, das Abstimmungsergebnis im Nutzerausschuss gehe vor allem auf eine Auswertung der Bewerbungsunterlagen durch eines der betroffenen Flugunternehmen zurück, die ihrerseits in wesentlichen Teilen auf unzureichenden Annahmen oder Ansätzen beruhe. Außerdem habe der Beklagte nicht erläutert, weshalb er davon ausgehe, dass das Abstimmungsverhalten der Nutzer gerade Markterfahrung oder bestimmte eigene Anforderungsprofile widerspiegele. Schließlich gebe der Beklagte die Bindung an die Auswahlgrundsätze auf, da die Nutzer an diese nicht gebunden seien. Der erste Einwand des Oberverwaltungsgerichts trifft zu. Einige der Annahmen, die der Auswertung der Bewerbungen zugrunde lagen, waren in der Tat fehlerhaft. Das betrifft etwa - wie der Beklagte nicht verkannt hat - die Rüge, dass bei der Kalkulation von einer unrealistischen 100-prozen-tigen Auslastung ausgegangen worden sei. Gerade das war aber in der Ausschreibung vorgegeben worden. Dagegen ist nicht zu erkennen, warum es bei der Gewichtung des Votums des Nutzerausschusses nicht möglich sein soll, die konkreten Mehrheitsverhältnisse zu berücksichtigen und diese mitzubewerten. Es widerspricht nicht allgemein gültigen Wertungsgrundsätzen, einer knappen Entscheidung weniger Gewicht beizumessen als einer mit einer klaren Mehrheit getroffenen. Ebenso kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass dem Abstimmungsverhalten der einzelnen Nutzer bestimmte Erwartungen in Bezug auf Qualität, Preisgestaltung und Verlässlichkeit der sich bewerbenden Bodenabfertigungsunternehmen zugrunde liegen, ebenso eigene und spezifische Anforderungsprofile der Nutzer und in der Regel auch eigene Markterfahrung. Einer näheren Begründung hierfür im Auswahlbescheid bedarf es nicht.

dd) Im Rahmen des Beurteilungs- und Bewertungsspielraums des Beklagten hält es sich, wenn er dem vom Betriebsrat in seinem Votum unter anderem angesprochenen Aspekt einer möglichen Tarifbindung einzelner Bewerber für die hier zu treffende Auswahlentscheidung keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen hat.

5. Der von der Beigeladenen zu 2 angeregten Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV bedarf es nicht. Sie verweist zur Begründung darauf, dass das Auswahlverfahren nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 96/67/EG sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend sein müsse und dass die Gewichtung und die "Subjektivierung" der Auswahlkriterien, wie sie das Oberverwaltungsgericht hinsichtlich der Voten vorgenommen habe, damit nicht in Einklang stünden. Eine solche Vorlage kann deshalb unterbleiben, weil sich die von der Beigeladenen zu 2 angedeutete Frage im Revisionsverfahren nicht in entscheidungserheblicher Weise stellt. Die vom Beklagten getroffene Auswahlentscheidung erweist sich schon deshalb als rechtswidrig und damit das Urteil des Oberverwaltungsgerichts im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil der Beklagte - unabhängig von der Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien - ohne weitere Begründung nicht von einem relativen Gleichstand der Bewerber im Hinblick auf die Kriterien 1 bis 4 ausgehen durfte. Abgesehen davon führt die Heranziehung der "begründeten Voten" als zusätzliches Zuschlagskriterium nicht zu der von der Beigeladenen zu 2 befürchteten "Subjektivierung", wenn die dargestellten Maßgaben (Abstellen nur auf die in den Voten angeführten Sachgründe und deren Bewertung anhand der maßgeblichen Anforderungen nach der Auswahl-Richtlinie) beachtet werden.

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 162 Abs. 1 und 3 VwGO. Zu den gemäß § 154 Abs. 2 VwGO zu erstattenden Kosten gehören nach § 162 Abs. 1 VwGO auch die im Revisionsverfahren angefallenen außergerichtlichen Kosten des Beklagten; sie werden von § 162 Abs. 3 VwGO nicht erfasst. Der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO entspricht es, dass die Beigeladene zu 1, die im Revisionsverfahren keinen eigenen Antrag gestellt hat und damit auch kein Kostenrisiko eingegangen ist, ihre hier angefallenen außergerichtlichen Kosten selbst trägt.