Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 22. Okt. 2015 - 8 ZB 13.647, 8 ZB 15.2320

I.

Die am 26. März 2012 bekannt gemachte 3. Änderung des Bebauungsplans mit integriertem Grünordnungsplan „H.-...“ ist unwirksam.

II.

Von den Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin trägt die Hälfte, auf die Beigeladenen zu 1 und 2 entfallen - gesamtschuldnerisch - ein Viertel, der Beigeladene zu 3 trägt ebenfalls ein Viertel.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kostenschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Kostengläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ der Antragsgegnerin.

1. Der Bebauungsplan beschränkt sich darauf, Grundstücke und Teile davon, auf denen öffentliche Feldwege verlaufen, als Flächen für die Landwirtschaft und private Grünflächen festzusetzen. Der Geltungsbereich der 3. Änderung erfasst vier Flurnummern, drei davon sind Gegenstand des ergänzenden Planfeststellungsbeschlusses der Regierung von Schwaben vom 22. Januar 2013 (Teile der Nordzufahrt der mit bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüssen vom 17.8.2000 und 30.9.2003 sowie mit Plangenehmigung vom 1.10.2010 genehmigten „Neuen Werksdeponie H.“ der Antragstellerin für Elektroofenschlacke). Diese Zufahrt zweigt von der Gemeindeverbindungsstraße M.-H. („M.-Straße“) auf den FlNr. .../... und .../Teilfläche Gemarkung H. rechtwinklig nach Süden ab, biegt nach gut 90 m in westliche Richtung parallel zur Gemeindeverbindungsstraße und erreicht auf der FlNr. .../... nach weiteren knapp 150 m die nordöstliche Ecke der für die Deponie vorgesehenen Grundstücke (FlNr. ... und ...).

Der ursprüngliche Bebauungsplan „H.“ hat einen Umgriff von ca. 117 ha und wurde am 6. Juli 2001 bekannt gemacht. Einen Normenkontrollantrag der Antragstellerin gegen diese Satzung lehnte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit rechtskräftigem Urteil vom 4. Mai 2006 ab (26 N 03.1737 - juris). Die verbindliche Bauleitplanung kollidiere nicht mit der Planfeststellung für die Deponie, weil sie nach dem erklärten Willen der Antragsgegnerin unter der auflösenden Bedingung stehe, dass die Deponie tatsächlich errichtet wird. Die „Verhinderungsplanung“ der Antragsgegnerin werde von einem legitimen städtebaulichen Motiv getragen; es sei nicht sachfremd, auf die Unsicherheit, ob die Deponie überhaupt verwirklicht wird, mit einem eigenen Planungskonzept zu reagieren.

Bei der Ausführungsplanung für die seinerzeit allein beantragte und planfestgestellte Erschließung des Deponiegeländes von Südwesten her auf dem von der Staatsstraße 2381 nach Osten abzweigenden „H. Weg“ stellte sich heraus, dass dieser auf dem Gebiet der Gemeinde M. (FlNr. ...) nicht breit genug war. Verhandlungen zum Erwerb der fehlenden Flächen scheiterten. Am 9. November 2011 unterbreitete die Antragstellerin der Antragsgegnerin ein Erschließungsangebot von Norden her, nämlich von der Gemeindeverbindungsstraße M.-H. über die FlNr. .../..., .../Teilfläche, welches diese ablehnte.

Am 17. Januar 2012 fasste die Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss für die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“, billigte den Entwurf und beschloss dessen Auslegung. Gleichzeitig fasste die Gemeinde den Entschluss, die von der Planung erfassten und als öffentliche Feld- und Waldwege gewidmeten Flächen einzuziehen. Am darauffolgenden Tag verkaufte die Antragsgegnerin das Grundstück FlNr. .../... an den Beigeladenen zu 3 und Teilflächen aus der FlNr. ... an die Beigeladenen zu 1 und 2; die neuen Eigentümer wurden anschließend im Grundbuch eingetragen. Die Absicht, die Wegeflächen FlNr. .../..., und .../Teilfläche einzuziehen, wurde am 31. Januar 2012 an alle Amtstafeln der Antragsgegnerin angeheftet.

Am 10. Februar 2012 stellte die Antragstellerin bei der Regierung von Schwaben den Antrag, die Erschließung der genehmigten Deponie um alternative Zufahrtsmöglichkeiten von Norden und Osten - von H. über den „H. Weg“ zum „Breitenweg“ - sowie über die bereits in der ursprünglichen Planfeststellung enthaltene Südzufahrt zu ergänzen.

Am 20. März 2012 fasste die Antragsgegnerin den Satzungsbeschluss zur 3. Änderung, am 26. März 2012 machte sie die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ ortsüblich bekannt. Am 8. Mai 2012 beschloss sie, die auf den oben genannten Flurnummern verlaufenden Feld- und Waldwege einzuziehen; am 14. Mai 2012 wurde die Einziehungsverfügung öffentlich bekannt gemacht.

Mit Urteil vom 16. Januar 2013 (Au 6 K 12.717 - juris) hob das Verwaltungsgericht Augsburg auf eine Klage der Antragstellerin hin die Einziehung der öffentlichen Feld- und Waldwege auf den FlNr. .../... und ...(Teil) auf. Das Urteil ist nicht rechtskräftig.

Mit ergänzendem Planfeststellungsbeschluss vom 22. Januar 2013 stellte die Regierung von Schwaben den Plan der Antragstellerin zu Ergänzung der Erschließung ihrer Deponie um alternative Zufahrtmöglichkeiten auch aus nördlicher Richtung antragsgemäß fest. Am 21. Februar 2013 erhob die Antragsgegnerin dagegen Klage, die das Verwaltungsgericht Augsburg mit Urteil vom 4. Dezember 2013 (Au 6 K 13.251 - juris) abwies. Auch diese Entscheidung ist noch nicht rechtskräftig.

2. Bereits am 26. Juni 2012 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgerichtshof Normenkontrollantrag gegen die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ gestellt.

Die Antragstellerin beantragt,

die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ für unwirksam zu erklären.

Der Normenkontrollantrag sei zulässig. Die Planung der Antragsgegnerin berühre das Recht der Antragstellerin auf eine gerechte Abwägung ihrer Belange als Plannachbarin, die sie im Planaufstellungsverfahren rechtzeitig als Einwendungen geltend gemacht habe. Im Fall der Unwirksamkeit der 3. Änderung des Bebauungsplans bliebe es bei der bisherigen Festsetzung der für die Erschließung des planfestgestellten Deponievorhabens der Antragstellerin von Norden her erforderlichen Flurnummern als öffentliche Verkehrsflächen.

Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Die Änderung hätte wegen des weitreichenden Eingriffs in die ursprüngliche Plankonzeption nicht im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB unter Verzicht auf eine Umweltprüfung und den Umweltbericht erfolgen dürfen. Inhaltlich fehle dem Bebauungsplan die städtebauliche Rechtfertigung, er stelle eine unzulässige Verhinderungsplanung dar, bei der zudem die öffentlichen und privaten Belange nicht gerecht gegeneinander abgewogen worden seien und dessen Durchführung gegen geltendes Recht verstieße. Mittels Bauleitplanung zu bewältigende Konflikte zwischen der planfestgestellten Deponie und den Aussiedlungsflächen für die Landwirtschaft bestünden nicht, die betroffenen Flächen wären durch den Betrieb der Deponie und den damit verbundenen Fahrverkehr, auch auf der zuletzt - noch nicht bestandskräftig - planfestgestellten Nordroute, weder unzumutbaren Lärm- noch Staubimmissionen ausgesetzt. Im Übrigen obliege die Lösung etwaiger Konflikte der Fachplanungsbehörde und nicht der Antragsgegnerin. Das von der Antragsgegnerin behauptete Ziel, mittels der Festsetzung von „Trenngrün“ eine Abschirmung zwischen der Deponie und den angrenzenden Aussiedlungsflächen zu bewirken, sei nur vorgeschoben. Dessen Anordnung sei gerade nicht zwischen der Nordgrenze des Deponiegrundstücks und der daran anschließenden Aussiedlungsfläche erfolgt, die entsprechenden Flächen stießen unmittelbar aneinander. Die nur der Verhinderung der Erschließung der Deponie dienende Planung stehe im Widerspruch zur Pflicht der Gemeinde, ein zumutbares Erschließungsangebot der Antragstellerin anzunehmen. Die damit zugleich beabsichtigte Einziehung der Straße sei rechtlich nicht zulässig, weshalb der Plan nicht realisierungsfähig sei. Abgesehen davon habe die Änderung des Bebauungsplans bereits planfestgestellte Oberflächenwasser-Ableitungen vermutlich nicht berücksichtigt, was wegen fehlender Vermaßung in der Planzeichnung jedoch nicht eindeutig feststellbar sei. Die Ungenauigkeiten beträfen auch die Abgrenzung zwischen den Bereichen, die als Verkehrsflächen, Grünflächen und Flächen für die Landwirtschaft festgesetzt seien. Dies mache den Bebauungsplan insgesamt unbestimmt und führe zu dessen Nichtigkeit. Schließlich habe auch keine sachgerechte Abwägung stattgefunden, die Antragsgegnerin habe weder die privaten Belange der Antragstellerin noch das öffentliche Interesse an einer gemeinwohlverträglichen Abfallentsorgung erkannt und daher nicht in die Abwägung eingestellt. Die Antragsgegnerin habe es bewusst unberücksichtigt gelassen, dass die Erschließung der Deponie auf dem ursprünglich dafür vorgesehenen Weg wegen fehlender Ausbaubreiten derzeit nicht möglich sei und dass die Nordzufahrt, die mithilfe der streitgegenständlichen Bauleitplanung verhindert werden solle, die einzig vernünftige Erschließungsvariante für die Deponie bilde.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Normenkontrollantrag sei unzulässig, eine mehr als nur geringfügige Betroffenheit eigener Belange der Antragstellerin sei nicht gegeben. Weil eine abfallrechtliche Planfeststellung nicht an die Festsetzungen des Bebauungsplans gebunden sei, werde auch die künftige Nutzung ihrer Grundstücke nicht eingeschränkt. Der Bebauungsplan weise darüber hinaus weder formelle noch materielle Fehler auf. Die vorgenommene Änderung habe die Grundzüge der Planung, die neben der Schaffung von Flächen für aussiedlungswillige Landwirte den Boden-, Arten- und Biotopschutz, die Verbesserung des Landschaftsbildes und des siedlungsnahen Erholungsgenusses bezwecke, unberührt gelassen. Inhaltlich läge weder eine Verhinderungsplanung vor noch könne die Planung nicht in einem angemessenen Zeitraum verwirklicht werden noch habe die Antragsgegnerin gegen das Abwägungsgebot verstoßen. Die Erschließung der geplanten Deponie über die von der 3. Änderung des Bebauungsplans betroffenen Feld- und Waldwege werde möglicherweise erschwert, das habe die Antragsgegnerin bei der Beschlussfassung aber bedacht. Die Konflikte, die eine Deponiezufahrt entlang bereits vorhandener Aussiedlerhöfe hervorrufen könne, lägen auf der Hand.

Die Beigeladenen beantragen,

den Antrag abzulehnen.

Sie beziehen sich auf die Ausführungen der Antragsgegnerin.

Wegen der weiteren Einzelheiten und des sonstigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Normaufstellungsakten verwiesen.

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

1. Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist die Antragstellerin als Inhaberin bestandskräftiger Planfeststellungsentscheidungen für die Errichtung einer Deponie für Elektroofenschlacke auf den insgesamt mehr als 4 ha großen Grundstücken FlNr. ... und ... (Gemarkung H.) antragsbefugt im Sinn des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Sie kann geltend machen, dass die Antragsgegnerin bei der Aufstellung der allein die angrenzenden Wegegrundstücke FlNr. ..., und ... (Teil; Gemarkung H.) umfassenden 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ ihre Belange als Plannachbarin nicht zutreffend abgewogen habe (§ 1 Abs. 7 BauGB; BVerwG, U. v. 24.9.1998 - 4 CN 2/98 - BVerwGE 107, 215 = juris Rn. 14-22). Anders als die Antragsgegnerin meint handelt es sich bei dem Interesse der Antragstellerin an der Beibehaltung der Festsetzung dieser Grundstücke als öffentliche Straßenverkehrsflächen (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) nicht um eine bloße Erwartung, die nicht schutzwürdig und daher auch nicht abwägungsbeachtlich wäre. Die von der Antragsgegnerin zur Begründung ihrer Auffassung herangezogene Entscheidung (BayVGH, U. v. 21.11.2011 - 9 N 10.1222 - juris) behandelt einen mit dem vorliegenden nicht vergleichbaren Sachverhalt, in dem es um die - nicht schutzwürdige - Erwartung ging, nach dem Erwerb von Außenbereichsflächen in den Geltungsbereich eines erstmals aufgestellten Bebauungsplans einbezogen zu werden, um dort eine Freiflächenphotovoltaikanlage errichten zu können. Im hier zu entscheidenden Fall strebt die Antragstellerin aber nicht die Verbesserung des bauplanungsrechtlichen status quo an (vgl. BVerwG, B. v. 27.6.2007 - 4 BN 18/07 - juris Rn. 6), sondern sie will verhindern, dass die vorhandenen Möglichkeiten, auf einem Teil der von der 3. Änderung betroffenen Verkehrsflächengrundstücke eine Zufahrt zu ihrem Deponiegelände ausbauen zu können, nicht ersatzlos aufgehoben werden. Darauf, dass es die Antragsgegnerin nach ihren Einlassungen nicht „willkürlich“ unterlassen habe, eine „taugliche Deponiezufahrt festzusetzen“, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.

Die Änderung der bisherigen Festsetzung auf den Nachbargrundstücken wirkt sich mehr als nur geringfügig oder unwesentlich auf die Situation der Antragstellerin aus (vgl. BVerwG, B. v. 20.7.2011 - 4 BN 22/11 - juris Rn. 7 m. w. N.) und war deshalb bei der Abwägung zu berücksichtigen. Spätestens die Nachvermessung der von der St 2381 bei H. nach Osten abzweigenden FlNr. ... (Gemarkung M.) am 29. Juni 2011 machte deutlich, dass der Realisierung der ursprünglich planfestgestellten, insgesamt etwas mehr als zwei Kilometer langen „Südzufahrt“ wegen der für den nötigen Ausbau nicht genügenden Breiten des Wegegrundstücks nicht unerhebliche Hindernisse entgegenstehen. Der Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung vom 6. Mai 2014 darauf hingewiesen, dass entsprechende Bedenken bereits in den früheren Planfeststellungsverfahren geäußert worden seien. Daneben war der Antragsgegnerin schon vor der Einleitung des Verfahrens zur 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ bekannt, dass die Antragstellerin bis dahin die Aufnahme der für sie erheblich günstiger herzustellenden, nur rd. 245 m langen „Nordzufahrt“ in die Planfeststellung deshalb nicht beantragt hatte, weil der vorhabenbedingte Lastwagenverkehr nicht durch die Ortschaften M. oder H. geführt werden sollte. Angesichts dieser Vorgeschichte musste sich die Antragsgegnerin auch darüber im Klaren sein, dass sie mit der bauplanungsrechtlichen Aufhebung der fraglichen Verkehrsflächen und ihrer Neufestsetzung als Flächen für die Landwirtschaft und private Grünflächen einen wesentlichen Schritt unternahm, die nach Lage der Dinge allein verbleibende Anbindungsmöglichkeit der Deponie an die für die Aufnahme des Lastwagenverkehrs geeignete Gemeindeverbindungsstraße H.-M. („M. Straße“, FlNr. ... Gemarkung H.) zu beseitigen.

Ihre gegen den streitgegenständlichen Bebauungsplan erhobenen Einwendungen hat die Antragstellerin im Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans fristgerecht geltend gemacht.

2. Der Normenkontrollantrag ist begründet.

Die 3. Änderung des Bebauungsplans mit integriertem „H.-...“ ist für unwirksam zu erklären, weil sie nach Überzeugung des Senats ungültig ist (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO).

Ob der angegriffene Änderungsbebauungsplan verfahrensfehlerhaft zustande gekommen ist, weil er zu Unrecht im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB erlassen wurde, muss nicht entschieden werden. Er leidet jedenfalls an materiellen Fehlern, die zu seiner Unwirksamkeit führen.

2.1 Die 3. Änderung des Bebauungsplans ist nicht erforderlich im Sinn des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.

Nach der Rechtsprechung sind Bauleitpläne nicht erforderlich im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB, wenn eine planerische Festsetzung lediglich dazu dient, private Interessen zu befriedigen, oder eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken; unzulässig ist auch ein Bebauungsplan, der aus zwingenden rechtlichen Gründen nicht vollziehbar ist (BVerwG, B. v. 11.5.1999 - 4 BN 15/99 - BauR 1999, 1136 = juris Rn. 5 m. w. N.). § 1 Abs. 3 BauGB gebietet ferner, dass sich die Gemeinde bei ihren Festsetzungen im Bebauungsplan im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten Planungsziele konsistent verhält (VGH BW, U. v. 1.8.2013 - 8 S 2965/11 - ZfBR 2014, 155 = juris Rn. 25). Hinsichtlich jedes der genannten Kriterien kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an. Nach diesem Maßstab ist die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ nicht erforderlich.

Nach dem Protokoll der Sitzung des Gemeinderats vom 17. Januar 2012 haben die von der Planänderung profitierenden Grundstückeigentümer, die Beigeladenen zu 2 und 3, die mit den entsprechenden Flächen ihre Grundstücke arrondieren wollten, die Änderung beantragt. Bereits am darauffolgenden Tag wurden die Flächen von der Gemeinde zu einem Preis von 4,00 €/qm an sie verkauft und bis auf eine erst noch zu vermessende Teilfläche (FlNr. .../..., anschließend mit FlNr. ... verschmolzen) sogleich aufgelassen. Weiterhin fasste die Gemeinde in der Sitzung vom 17. Januar 2012 neben der Aufstellung des Änderungsbebauungsplans den Beschluss, dass die straßenrechtliche Einziehung der von der Planänderung betroffenen Flächen beabsichtigt ist. Schon aus diesem Zeitablauf mit einem gleichsam „vorzeitigen Vollzug“ des Bebauungsplans wird deutlich, dass es der Gemeinde im Wesentlichen darum ging, den Erwerbswünschen der angrenzenden Grundstückseigentümer zu entsprechen und dem Deponievorhaben Hindernisse in den Weg zu stellen.

Die von der Antragsgegnerin zugunsten ihrer Planung als öffentlicher Belang benannte Vermeidung einer städtebaulich unerwünschten Konfliktsituation erscheint demgegenüber nur vorgeschoben. Abgesehen davon, dass die Gemeinde die durch den Änderungsbebauungsplan zu bewältigenden Nutzungskonflikte auf ihre rechtliche Erheblichkeit nicht näher untersucht hat, hat sie diese in den Grundzügen durch die in der Ursprungsfassung des Bebauungsplans - unter Anerkennung des Vorrangs der Deponie und dem Vorbehalt einer entsprechenden Anpassung des Bebauungsplans im Fall der Wirksamkeit und Umsetzung des Planfeststellungsbeschlusses (vgl. Planbegründung vom 25.4.2001, S. 4 sowie Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 4.5.2006 - 26 N 03.1737 - juris Rn. 54, 57) - erfolgte Ausweisung von Bauräumen mittels Baugrenzen („Aussiedlungsflächen“) in unmittelbarer Nähe des planfestgestellten Deponiegeländes („Sandgrube“) selbst geschaffen. Hinsichtlich der „Aussiedlungsfläche“ auf dem Grundstück FlNr. ... erscheint das Bestehen einer Konfliktlage zudem deshalb zweifelhaft, weil der „Kaltscharrbereich“ vor dem Legehennenstall auf diesem Grundstück bis auf 10 m an die Gemeindeverbindungsstraße M.-H. (FlNr. ...) heranreicht, von dem Wegegrundstück FlNr. ... dagegen 12 m entfernt ist (vgl. Bl. 347 der Gerichtsakte Au 6 K 12.717). Den von der „M. Straße“ herrührenden Immissionen ist diese auf der Grundlage des Bebauungsplans „H.-...“ errichtete Anlage ohnedies weiterhin ausgesetzt. Daneben wurde der gesamte Bereich der FlNr. ... und ... (Gemarkung H.), auf denen nach dem Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Schwaben vom 17. August 2000 eine Deponie der Klägerin für Elektroofenschlacke errichtet werden kann, in der am 6. Juli 2001 bekannt gemachten ersten Fassung des Bebauungsplans vom 19. Juni 2001 in der Westhälfte als Fläche für die Landwirtschaft und in der Osthälfte als „mit unbelastetem Bodenaushub teilzuverfüllende Sandgrube“ (textliche Festsetzung 7.1) festgesetzt. An diesem Ziel hält die Antragsgegnerin unverändert fest, was jüngst auch aus der für die öffentliche Auslegung im Verfahren zur 3. Änderung mit Datum vom 17. Januar 2012 verwendeten Planzeichnung zu ersehen ist. Darin verzichtete die Antragsgegnerin bei der Darstellung „A Ausschnitt aus dem rechtskräftigen Bebauungsplan H.-...“ auf eine Wiedergabe der nach dem Urteil vom 4. Mai 2006 (26 N 03.1737 - juris Rn. 69) zwischenzeitlich erfolgten „nachrichtlichen Übernahme des Planfeststellungsbeschlusses in den Bebauungsplan“ (vgl. § 9 Abs. 6 BauGB: Nach anderen gesetzlichen Vorschriften getroffene Festsetzungen sollen in den Bebauungsplan übernommen werden).

Die als weitere Ziele der aktuellen Planung ausgegebenen Punkte „Sicherung und Stärkung der Aussiedlungsstandorte“, deren „bessere Abschirmung zum südwestlich angrenzenden Deponieareal“ und die „landschaftsgerechte Einbindung der Aussiedlerhöfe in die angrenzenden landwirtschaftlichen Flächen“ erscheinen schon angesichts der relativ geringen Flächen, die den anliegenden Grundstücken durch die schmalen Wege zuwachsen, nur vorgeschoben. Im Übrigen weisen sie keinen über den eigentlichen Planungszweck - die bisherigen Wegeflächen den jeweils angrenzenden „Aussiedlungsflächen“ zuzuschlagen und dabei deren Nutzung „umzuschreiben“ - hinausgehenden sachlichen Gehalt auf. Die Nutzung von Außenbereichsflächen für Zwecke der Landwirtschaft (Acker- oder Grünland) ist auch ohne besondere bauleitplanerische Festsetzungen regelmäßig zulässig. Abgesehen von den Erwerbswünschen der Anlieger zur Abrundung ihres Grundbesitzes haben die verfahrensgegenständlichen Wegeflächen keinen eigenständigen, nachhaltige landwirtschaftliche Erträge versprechenden Wert. Die mit der in der 3. Änderung erfolgten Festsetzung privater Grünflächen (u. a. auf FlNr. .../...) auf der Grundlage der Vorgängerfassungen des Bebauungsplans verbundenen Pflanzgebote (textliche Festsetzung 4.1) beschränken sich in ihrer Lage zum überwiegenden Teil auf einen zwischen der FlNr. 422 im Norden und der FlNr. ... im Süden gelegenen Bereich. Unmittelbar gegenüber dem nördlichen Deponiegrundstück (FlNr. ...) sind demgegenüber nur Flächen für die Landwirtschaft festgesetzt worden. Inwiefern das tatsächlich zu einer wirksamen „besseren Abschirmung zum Deponieareal“ führen soll, erschließt sich dem Senat nicht.

Die ersatzlose Herausnahme einzelner Grundstücke aus dem öffentlichen Wegenetz lässt ferner kein schlüssiges Konzept für eine sinnvolle Gesamt- oder Neuordnung der im Gebiet des Bebauungsplans „H.-...“ befindlichen öffentlichen Verkehrsflächen erkennen. Die Antragsgegnerin hat es in diesem Punkt mit dem schlichten Hinweis bewenden lassen, dass alle landwirtschaftlichen Flächen auch weiterhin ohne Schwierigkeiten oder nennenswerte Umwege erreichbar seien. Dabei wird übersehen, dass die in dem Bebauungsplan selbst als Alternative zur Errichtung der Deponie vorgesehene Teilverfüllung der dort bestehenden Sandgrube (textliche Festsetzung 7.1) jetzt verkehrlich ungleich schwieriger zu bewältigen sein wird, als es zuvor gerade auf den Wegen, über die die Grubenausbeute jahrelang abgefahren wurde und die zu diesem Zweck auch mit einem festen, wenn auch inzwischen schadhaft gewordenen bituminösen Belag versehen wurden, möglich gewesen wäre. Dass dieser Gesichtspunkt in dem Aufstellungsverfahren zur 3. Änderung mit keinem Wort erwähnt wird, macht deutlich, dass der Verhinderung der Deponieerrichtung durch die Beseitigung einer sinnvollen Zufahrtsmöglichkeit absolute Priorität zugekommen ist.

Die Zusammenschau der vorgenannten Gründe rechtfertigt es in diesem besonders gelagerten Fall, die zur Überprüfung gestellte Planung bereits an der Erforderlichkeit gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB als erster, strikt bindender Schranke (BVerwG, U. v. 21.3.2002 - 4 CN 14/00 - BVerwGE 116, 144 = juris Rn. 10) scheitern zu lassen.

2.2 Die 3. Änderung des Bebauungsplans ist im Hinblick auf die Abwägung der privaten Interessen der Antragstellerin abwägungsfehlerhaft, § 1 Abs. 7 BauGB.

Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, oder der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, B. v. 1.7.2013 - 4 BN 11/13 - BauR 2013, 1811 = juris Rn. 9 unter Hinweis auf die seit BVerwGE 34, 301 gefestigte Rechtsprechung). Diesen Maßstäben wird die Behandlung der Interessen der Antragstellerin seitens der Antragsgegnerin im Planaufstellungsverfahren zur 3. Änderung des Bebauungsplans nicht gerecht.

Wie die Antragstellerin bereits im Schreiben vom 9. November 2011 (Erschließungsangebot/Antrag auf Sondernutzungserlaubnis) an die Gemeinde erwähnt und im Einwendungsschreiben vom 7. März 2012 (Stellungnahme im Rahmen der öffentlichen Auslegung) wiederholt hatte, war es ihr bis dahin nicht möglich, die in den vorangegangenen und bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüssen allein vorgesehene Zufahrt über den „H. Weg“ (FlNr. ... - Gemarkung M., FlNr. ... - Gemarkung H.), die eine Durchquerung der vorgenannten Ortschaften vermieden hätte, den Vorgaben entsprechend auszubauen. In dem Einwendungsschreiben wies die Antragstellerin ferner darauf hin, dass sie mit Schreiben vom 10. Februar 2012 bei der Regierung von Schwaben die Ergänzung der bisher planfestgestellten Erschließungsvariante um zusätzliche Möglichkeiten, die von Norden her alle über den öffentlichen Feldweg auf den FlNr. ..., und ... (Gemarkung H. - „Nordzufahrt“) zum Deponiegelände führen sollten, beantragt habe.

Weder das Protokoll der Gemeinderatssitzung vom 20. März 2012 noch die dem Bebauungsplan beigefügte Begründung (§ 9 Abs. 8 BauGB) enthalten ausreichend Hinweise dafür, dass sich die Antragsgegnerin mit diesem Vorbringen bei der Beratung und Abstimmung über die während der öffentlichen Auslegung des Entwurfs zur 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ eingegangenen Stellungnahmen und Einwendungen substantiell auseinandergesetzt hat. Die Begründung zum Bebauungsplan beschränkt sich auf die Feststellung, dass der Antragstellerin eine bereits planfestgestellte Zufahrtsmöglichkeit zur Verfügung stehe, sie deswegen nicht auf die neue Erschließungsvariante angewiesen sei und sich das Interesse der Antragstellerin an der geänderten Erschließungsplanung nicht als so gewichtig erweise, dass es sich gegen die mit der 3. Änderung weiterhin verfolgte städteplanerische Konzeption der Gemeinde, für aussiedlungswillige Betriebe die am besten geeignete Flächen bereit zu stellen, durchsetzen könne. Die damit verbundene Annahme, dass der Antragstellerin im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses die Herstellung der planfestgestellten Zufahrt möglich gewesen sei, trifft nicht zu. Wie zuvor schon erwähnt, war der Antragsgegnerin längst bekannt, dass die Breite der von den Planfeststellungsentscheidungen bis dahin nur erfassten Wegegrundstücke jedenfalls auf dem Gebiet der Nachbargemeinde M. nicht für den sachgerechten Ausbau einer Deponiezufahrt ausreicht. Ebenso hatte sie Kenntnis vom fruchtlosen Bemühen der Antragstellerin um einen freihändigen Grunderwerb. Schließlich wusste sie, dass die Antragstellerin einen Antrag auf Änderung der Planfeststellung mit Ergänzung um die Nordzufahrt gestellt hatte. Diese Ausgangslage rechtfertigt nicht den von der Antragsgegnerin gezogenen Schluss, dass das Interesse der Antragstellerin am Fortbestand der öffentlichen Verkehrsflächen im bisherigen Umfang geringer als die von ihr verfolgte Ansiedlungskonzeption im Außenbereich zu veranschlagen sei.

Ein Abwägungsmangel (Abwägungsausfall) liegt auch darin, das eine auch nur annähernde Abschätzung, welche konkreten Auswirkungen die Andienung der Deponie über die von der Antragstellerin zuletzt erwogene „Nordroute“ beispielsweise für den auf FlNr. ... vorhandenen Legehennenbetrieb haben könnte, unterblieben ist. Das Protokoll über die Sitzung vom 20. März 2012 enthält dazu lediglich den Hinweis, dass die Gemeinde nicht darauf beschränkt sei, etwa nur die Mindeststandards der Verkehrslärmschutzverordnung zu gewährleisten, sie könne zur Vermeidung von Lärmimmissionen mittels Bauleitplanung selbstverständlich darüber hinausgehen. Diese Aussage lässt einerseits jegliche Untermauerung mittels konkreter Fakten vermissen, sie wird auch in rechtlicher Hinsicht nicht näher belegt. Gegen diese pauschale Erwägung spricht zum anderen, dass es den Trägern der Bauleitplanung nach der Rechtsprechung zur - im Grundsatz bejahten - Zulässigkeit gemeindlicher Standortplanung auch für solche (Mobilfunk)Anlagen, die nach den dafür maßgeblichen immissionsschutzrechtlichen Maßstäben unbedenklich sind, verwehrt ist, für den gesamten Geltungsbereich eines Bauleitplans direkt oder mittelbar andere (insbesondere niedrigere) Grenzwerte festzusetzen als die vom Bundesgesetz- oder -verordnungsgeber bestimmten (vgl. BVerwG, U. v. 30.8.2012 - 4 C 1/11 - BVerwGE 144, 82 = juris Rn. 16,17). Hier stellt es jedenfalls einen bauplanungsrechtlich unzulässigen Missgriff dar, bestimmten Flächen zwar außenbereichstypische Nutzungen („Aussiedlungsflächen“) zuzuweisen, ihnen aber unter Außerachtlassung des Erschließungsinteresses der Antragstellerin einen Schutzanspruch zubilligen zu wollen, der ihnen weder lage- noch vorhabenbedingt zukommt. Das Maß dessen, was in dieser Hinsicht zumutbar ist, bestimmt sich dabei regelmäßig danach, in welchem Baugebiet die Schutz beanspruchende Nutzung gelegen ist (vgl. § 2 der Verkehrslärmschutzverordnung - 16. BImSchV vom 12. Juni 1990, BGBl. I S. 1036; Nr. 7.4 Abs. 2 der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm - TA Lärm vom 26. August 1998, GMBl. S. 501).

Daneben hat die Antragsgegnerin den Vorrang der Deponieplanung unzureichend berücksichtigt. Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG erstreckt sich die Planfeststellung auch auf notwendige Folgemaßnahmen eines Vorhabens, zu denen auch Maßnahmen an einem vorhandenen Wegenetz gehören. Im Rahmen dieser Ermächtigung bestimmt der Planungsträger unter anderem, welche zur Problembewältigung erforderlichen Änderungen und Anpassungen am vorhandenen Wegenetz vorzunehmen sind (vgl. BVerwG, U. v. 1.7.1999 - 4 A 27/98 - BVerwGE 109, 192 = juris Rn. 25). In der Konkurrenz zwischen hinreichend konkretisierter und verfestigter, aber noch nicht rechtsverbindlicher Fachplanung und Bauleitplanung muss letztere im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB auf die in Aussicht genommene Fachplanung Rücksicht nehmen (vgl. BVerwG, B. v. 14.11.2012 - 4 BN 5/12 - BauR 2013, 440 = juris Rn. 8). Zwar markiert bezüglich eines Fachplanungsvorhabens in der Regel erst die Auslegung der Planunterlagen den Zeitpunkt einer hinreichenden Verfestigung; je nach den Umständen des Einzelfalls kann aber - wie im Falle eines gestuften Planungsvorgangs mit verbindlichen Vorgaben, wie er bei der gesetzlichen Bedarfsfeststellung im Fernstraßenausbaugesetz vorliegt - schon vor Einleitung des Planfeststellungsverfahrens eine Verfestigung bestimmter fachplanerischer Ziele eintreten (BVerwG, B. v. 5.11.2002 - 9 VR 14/02 - NVwZ 2003, 207 = juris Rn. 8, 9 m. w. N.). Die Anwendung dieser Grundsätze führt im vorliegenden Fall dazu, dass die Abwägung auch unter dem Gesichtspunkt des Vorrangs der Fachplanung für die „Nordroute“ zur Deponie der Antragstellerin fehlerhaft ist. Eine alle Umstände des Einzelfalls wertende Betrachtung erhellt, dass die Argumentation der Antragsgegnerin, im Zeitpunkt ihres Satzungsbeschlusses sei diese Zufahrtsvariante noch nicht förmlich planfestgestellt gewesen, zu kurz greift. Denn zu diesem Zeitpunkt war ihr neben den Gründen, die dazu geführt hatten, dass bisher nur die „Südzufahrt“ (bestandskräftig) planfestgestellt worden war und den Umständen, weshalb diese Alternative in absehbarer Zeit so gut wie keine Chancen auf eine Verwirklichung besaß, auch die Tatsache des Antrags auf Ergänzung der Planfeststellung bekannt. Die „neue“ Zufahrtsmöglichkeit wurde, wenngleich sie seinerzeit nicht Gegenstand des Antrags war, schon im ersten Planfeststellungsverfahren erörtert. Im Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Schwaben vom 17. August 2000 (Az.: 821-8745.1/102 S. 55 unter B) II. 2.2.2 g) (1)) wurde die „Südroute“ gegenüber einer alternativ möglichen Erschließung von Norden her als die „verträglichere planmäßige Zufahrt“ bezeichnet, weil sie die - damals noch - „relativ beengte und verwinkelte Abbiegung“ auf die Ortsverbindungsstraße nach H. im Ortskern der Gemeinde M. vermied. Die beengten Straßenverhältnisse sind laut dem ergänzenden Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Schwaben vom 22. Januar 2013 (Az.: 55.1-8745.1/102 S. 18 unter B) II. 3.1) seit 2009/2010 behoben. Angesichts dessen hatte sich die Aussicht darauf, dass die „Nordroute“ in die Planfeststellung einbezogen würde, spätestens mit dem Eingang des Einwendungsschreibens der Antragstellerin im Planaufstellungsverfahren derart „verdichtet“, dass dieser Planung jedenfalls eine hinreichende Konkretisierung vernünftigerweise nicht mehr abgesprochen werden konnte. Die nähere Ausgestaltung der Wegeplanung war der Antragsgegnerin bereits aus dem Schreiben der Antragstellerin vom 9. November 2011 (Erschließungsangebot/Antrag auf Sondernutzungserlaubnis) bekannt. Die Entscheidungszuständigkeit über die „Nordroute“ oblag danach allein der Planfeststellungsbehörde. Die Gemeinde durfte nicht (mehr) versuchen, der eine hinreichende Verfestigung aufweisenden Fachplanung (möglichst) unüberwindliche Hindernisse in den Weg zu legen (vgl. BVerwG, B. v. 5.11.2002 - 9 VR 14/02 - a. a. O. Rn. 8 a. E.). Die verfahrensmäßige Behandlung der streitigen Erschließungstrasse einschließlich der Bewältigung der damit verbundenen Konfliktlage oblag der Planfeststellungsbehörde, die von dieser Kompetenzzuweisung im vorerwähnten Beschluss vom 22. Januar 2013 Gebrauch gemacht hat.

Diese Mängel der Abwägung sind gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB beachtlich. Die Fehler der Abwägung sind offensichtlich, weil sie sich positiv und klar erkennbar aus den Planunterlagen und ohne Ausforschung der Mitglieder des Gemeinderats über deren Planungsvorstellungen ergeben (vgl. BVerwG, B.v. 29.1.1992 - 4 NB 22/90 - NVwZ 1992, 662/663; U. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 16). Sie sind auch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Es besteht die „konkrete Möglichkeit“, dass die Antragsgegnerin anders geplant hätte (vgl. BVerwG, U. v. 21.8.1981 - 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33/38; B.v. 9.10.2003 - 4 BN 47.03 - BauR 2004, 1130), wenn sie die Interessen der Antragstellerin an der Erschließung der Deponie über die „Nordzufahrt“, die Auswirkungen auf die Aussiedlungsflächen und Vorrang der Deponieplanung zutreffend berücksichtigt hätte.

3. Von den Kosten des Verfahrens trägt die unterlegene Antragsgegnerin die Hälfte, auf die Beigeladenen zu 1 und 2 entfallen ein Viertel, für das sie gesamtschuldnerisch haften, der Beigeladene zu 3 trägt ebenfalls ein Viertel (§ 154 Abs. 1, Abs. 3 Halbsatz 1, § 159 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 4 Halbsatz 2 in Verbindung mit Satz 2 muss die Antragsgegnerin die Ziffer. I der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils in derselben Weise veröffentlichen wie die angefochtene Satzung (§ 10 Abs. 3 BauGB).

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

Der gemäß § 124a Abs. 4 Sätze 1 bis 5, § 57 VwGO, § 222 Abs. 1 und 2 ZPO, § 187 Abs. 1, § 188 Abs. 2 BGB zulässige Antrag hat in der Sache keinen Erfolg.

Die Klägerin hat keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanziellen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO dargelegt.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung davon ausgegangen, dass der Planfeststellungsbeschluss vom 17. August 2000 i. d. F. vom 30. September 2003 nicht gemäß § 34 Abs. 1 KrW-AbfG i. V. m. § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG am 11. Oktober 2009 außer Kraft getreten ist. Das hat die Kammer unter Bezugnahme auf frühere Entscheidungen zutreffend erkannt und diese Sicht wird auch durch das nunmehrige Vorbringen der Klägerin nicht in Frage gestellt. Denn jedenfalls mit dem Antrag vom 29. Mai 2009 auf Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens zur Anpassung der im Plan festgestellten Deponie an gesteigerte Umweltanforderungen durch die Deponieverordnung hat die Beigeladene die Durchführung des Planes betrieben. Mit den umfangreichen Bezugnahmen auf frühere Erörterungen vermag die Klägerin das nicht ernsthaft in Frage zu stellen. Insbesondere belegt sie ihre Rechtsansicht nicht mit Rechtsprechung und Kommentarliteratur, die sie ohne jegliche Konkretisierung für ihren Standpunkt behauptet.

Auch der Verweis auf Art. 69 Abs. 1 BayBO vermag den Standpunkt der Klägerin nicht zu stützen. Hiernach erlöschen die Baugenehmigung und die Teilbaugenehmigung, wenn innerhalb von vier Jahren nach ihrer Erteilung mit der Ausführung des Bauvorhabens nicht begonnen oder die Bauausführung vier Jahre unterbrochen wurde. Die Klägerin macht in diesem Zusammenhang geltend, dass die Einreichung eines Tekturplanes den Ablauf der Frist nicht verhindern könne. Ob das generell so sein mag, bedarf hier keiner Vertiefung, denn auch dann wäre diese Erwägung nicht einschlägig. Denn Art. 69 Abs. 1 BayBO und § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG unterscheiden sich bereits deutlich im Wortlaut des Tatbestands hinsichtlich der Rechtsfolge des Außerkrafttretens der Baugenehmigung bzw. des Planes. Art. 69 Abs. 1 BayBO knüpft nämlich an die (nicht begonnene oder unterbrochene) Bauausführung, also an das ins Werk gesetzte Erstellen des Bauvorhabens an, während § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG von der Durchführung des Planes spricht und damit ersichtlich auch Tätigkeiten meint, die sich nicht in der körperlichen Fertigung des im Plan festgestellten Vorhabens offenbaren. Das ergibt sich nunmehr unzweifelhaft aus der Legaldefinition des Beginns der Durchführung des Planfeststellungsverfahrens in § 75 Abs. 4 Satz 2 VwVfG, die durch das Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren (PlVereinhG) vom 31. Mai 2013 (BGBl I, 1388) eingeführt wurde. Nach dieser Bestimmung gilt als Durchführung des Planes jede erstmals nach außen erkennbare Tätigkeit von mehr als nur geringfügiger Bedeutung zur plangemäßen Verwirklichung des Vorhabens. Der Antrag auf eine ergänzende Plangenehmigung bei der zuständigen Planfeststellungsbehörde ist hiervon erfasst (vgl. hierzu auch Nomos-Kommentar, Verwaltungsverfahrensgesetz, 1. Aufl. 2014, Rn. 198 zu § 75; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 14. Aufl. 2013, Rn. 63 zu § 75). § 75 Abs. 4 Satz 2 VwVfG schaffte keine neue Rechtslage, so dass vor Inkrafttreten dieser Bestimmung, also am 11. Oktober 2009, der frühere festgestellte Plan außer Kraft getreten wäre. Denn die Regelung hat nach ihrem Verständnis deklaratorischen Charakter (vgl. Kopp/Ramsauer, a. a. O., unter Hinweis auf BT-Drs. 17/9666 S. 20). Das ergibt sich schließlich auch aus der älteren Kommentarliteratur vor Inkrafttreten des § 75 Abs. 4 Satz 2 VwVfG (vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2008, Rn. 36 zu § 75; Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2008, Rn. 95 zu § 75). Außerdem wäre es aus praktischen Erwägungen kaum vertretbar, dass angesichts einer fehlenden Verlängerbarkeit der Frist des § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG eine Anpassung des Planes an neue rechtliche Erfordernisse für das Außerkrafttreten des Planes nach § 75 Abs. 4 Satz 1 VwVfG ohne Einfluss wäre.

Die von der Klägerin behauptete Funktionslosigkeit der Planfeststellung im Hinblick auf eine schon von Anfang an bestehende Unmöglichkeit der Realisierung ist nicht eingetreten. So war es von Anfang nicht schlechthin unmöglich, die geplante Erschließung durchzuführen. Als Hindernis erwiesen sich hierfür vielmehr die mangelnde Bereitschaft der Gemeinde H., die das Vertragsangebot der Beigeladenen zur Erschließung der Deponie über die Nordzufahrt abgelehnt hat und der Widerstand von Grundstückseigentümern, denen die Beigeladene den Erwerb von zum Ausbau der Südzufahrt notwendigen Grundflächen erfolglos angeboten hatte. Im Übrigen legt die Klägerin nicht dar, inwiefern sie im Wege der erhobenen Anfechtungsklage gegen den ergänzenden Planfeststellungsbeschluss vom 22. Juni 2013 den nach ihrer Ansicht von Anfang an bestehenden und nach ihrer Auffassung zur Funktionslosigkeit des gesamten Planwerkes in der Ausformung der bestandskräftigen Beschlüsse vom 17. August 2000, vom 30. September 2003 und der bestandskräftigen Plangenehmigung vom 1. Oktober 2010 führenden Mangel im vorliegenden Verfahren rügen könnte (vgl. hierzu Senatsbeschluss vom 19.3.2013 20 ZB 12.1914), wobei außerdem die Funktionslosigkeit eines Planfeststellungsbeschlusses im Wege der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO geltend zu machen gewesen wäre (vgl. Nomos-Kommentar, a. a. O., Rn. 201 u. 203 zu § 75).

Das Vorbringen der Klägerin stellt die Planrechtfertigung - das ungeschriebene Erfordernis jeder Fachplanung - nicht in Frage. Die Planrechtfertigung des Deponievorhabens ist bestandskräftig festgestellt. Die dadurch der Beigeladenen verliehene Rechtsposition beinhaltet zugleich die Planrechtfertigung für die hier angegriffene Planfeststellung zur verkehrsmäßigen Erschließung der Deponie.

Diese ist schließlich auch nicht zu unbestimmt, weil sie insgesamt sieben Möglichkeiten der Zufahrt zur Deponie über öffentliche Verkehrsflächen ausweist. Die unterschiedlichen Routen sind in dem Beschluss genau aufgezeigt, eine jede ist auf ihre technische und rechtliche Durchführbarkeit überprüft. Eine konkretere Vorgabe, welche Fahrmöglichkeiten auf dem öffentlichen Straßennetz die Beigeladene und deren Zulieferer zu nutzen haben, war nicht angezeigt, insbesondere da die Klägerin kein schützenswertes Interesse dargelegt hat, von der Nutzung des öffentlichen Straßennetzes durch die Beigeladene verschont zu bleiben. Die getroffenen Regelungen sind verständlich und widerspruchsfrei. Die Wahlfreiheit der Begünstigten darüber hinaus einzuschränken, war weder veranlasst noch möglich. Für die Naherschließung zwei Alternativen vorzusehen, nämlich (primär) die Nordzufahrt und auch eine Südzufahrt, ist gerade angesichts der konkreten Situation durchaus sinnvoll. Hieraus ergeben sich im Hinblick auf die Bestimmtheit keine Bedenken, sofern nicht durch den Hinweis auf eine Alternative der Rechtsschutz bezüglich der anderen Erschließung verkürzt wird. Das ist aber offenkundig nicht der Fall.

Soweit die Klägerin ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils damit begründet, dass das Verwaltungsgericht den Amtsermittlungsgrundsatz des § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht hinreichend beachtet und beantragte Beweiserhebungen fehlerhaft durch Beschluss nach § 86 Abs. 2 VwGO abgelehnt habe, vermag sie damit nicht durchzudringen. Denn die Tatsachenermittlung betreffende Verfahrensrügen indizieren eine Fehlerhaftigkeit des Ergebnisses einer Entscheidung nur dann, wenn viel dafür spricht, dass weitere Ermittlungen zu einer anderen Sicht der maßgeblichen Entscheidungsgrundlagen geführt hätten. Das mag beispielhaft dann der Fall sein, wenn Feststellungen durch vage Vermutungen oder ersichtlich ohne Sachkenntnis, entgegen der Lebenserfahrung oder willkürlich getroffen werden. Nicht ausreichend dafür ist aber die Infragestellung einer auf fachkundiger Grundlage getroffene Tatwürdigung, deren anderes Ergebnis aufgrund weiterer Ermittlungen nicht denknotwendig gänzlich ausgeschlossen werden kann. Für eine naheliegende Erwartung eines solchen anderen Beweisergebnisses liefert der vorliegende Fall im Hinblick auf die gutachterliche Stellungnahme der ...-... GmbH vom 27. März 2012 und vom 18. Juni 2013, die Stellungnahme der Regierung von Schwaben vom 30. August 2012 und die Stellungnahme des Bayerischen Landesamtes für Umwelt vom 1. Juni 2012 keinerlei Grundlage.

Nicht einschlägig für die Geltendmachung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung ist die behauptete Fehlbesetzung des erstinstanziellen Spruchkörpers durch die Teilnahme der Richterin H. an der Urteilsfindung. Diese könnte eher als Verfahrensmangel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO gerügt werden, wobei auch eine solche Zuordnung das Vorbringen der Klägerin nicht als erfolgreich ausweist. Die Fehlbesetzung der Kammer durch die Teilnahme der Richterin H. war bereits streitgegenständlich im Verfahren 20 ZB 12.1881, in dem der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 3. Juli 2012, das eine Anfechtungsklage gegen die Plangenehmigung vom 1. Oktober 2010 abgewiesen hatte, durch Senatsbeschluss vom 19. März 2013 abgelehnt wurde. Dort hat der Senat ausgeführt, dass die beisitzende Richterin H. nicht von der Ausübung des Richteramtes nach § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 41 Nr. 4 ZPO ausgeschlossen war, weil sie den Beklagten im Verfahren Au 3 K 04.263 betreffend den Planfeststellungsbeschluss vom 30. September 2003 als Landesanwältin vertreten hat. Hieran hält der Senat fest. Auch das Vorbringen der Klägerin ist nicht geeignet, diesen Standpunkt in Frage zu stellen. Denn es handelt sich insoweit um eine andere Sache, in der die Richterin H. als Prozessbevollmächtigte für den Freistaat Bayern aufgetreten ist. Der ergänzende Planfeststellungsbeschluss vom 30. September 2003 ist nicht Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren. Dieses bezieht sich vielmehr auf die eigenständige behördliche Maßnahme vom 22. Januar 2013, die in zeitlicher Hinsicht noch weiter vom Planfeststellungsbeschluss aus dem Jahre 2003 entfernt ist als die Plangenehmigung vom 1. Oktober 2010.

Die Rüge der verfahrensfehlerhaft unterbliebenen Beweiserhebung (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) greift nicht durch.

Das Verwaltungsgericht hat den Beweisantrag Nr. 1 zu Recht jedenfalls mit der Begründung abgelehnt, dass die zum Beweisthema bereits vorliegenden fachlichen Stellungnahmen verbunden mit der Erörterung in der mündlichen Verhandlung nicht substantiiert in Zweifel gezogen wurden. Diese Erwägung ist jedenfalls in Zusammenschau mit den einschlägigen Ausführungen im Urteil auf den Seiten 24 bis 26 tragfähig. Denn dort macht die Kammer zusätzlich hinreichend deutlich, dass sie die zur Verfügung stehenden fachlichen Stellungnahmen und Gutachten mit den darauf bezogenen Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung vom 4. Dezember 2013 für eine Urteilsfindung für ausreichend hält. Das ist nicht zu beanstanden.

Der Senat nimmt auf die Gutachten in den Behördenakten Bezug, wobei insbesondere die Stellungnahmen der ... GmbH vom 27. März 2012 und vom 18. Januar 2013, sowie die Stellungnahme der Regierung von Schwaben vom 30. August 2012 und schließlich auch die Stellungnahme des Bayerischen Landesamtes für Umwelt vom 1. Juli 2012 deutlich machen, dass eine erhebliche Belästigung des Staubniederschlags für die insbesondere landwirtschaftlich genutzte Umgebung ausgeschlossen werden kann. In nicht zu beanstandender Weise ist festgestellt, dass durch luftgetragene Stäube und deren Inhaltsstoffe keine erheblich nachteiligen Auswirkungen entstehen. Die Flächen der Lastkraftwagen sind abgeplant, so dass ein Windangriff auf das Material nicht vorliegt. Dieses ist außerdem gut durchfeuchtet, so dass die Staubanhaftungen des Materials tatsächlich adhäsiv an diesem haften. Eine Abtrocknung des Materials lässt sich im Laufe des Transports von M. nach H. bereits aufgrund der Abplanung der Lastkraftwagen ausschließen. Voraussetzung für eine relevante Verdunstung ist nämlich neben einer Energiequelle (solare Einstrahlung oder fühlbare Wärme aus Boden oder Luft) ein hinreichender Abtransport der durch die Verdunstung mit Wasserdampf angereicherten Luft in Verbindung mit dem Abtransport trockener Luft, also die Aufrechterhaltung eines hinreichenden Sättigungsdefizits. Durch die Planung wird zum einen der Energieeintrag auf die Schüttgutoberfläche reduziert und zum anderen insbesondere die Windwirkung auf das Material und die Mulde minimiert. Dadurch bildet sich unter der Plane an heißen Tagen eine relativ feuchte, kaum bewegte Luftschicht aus, die eine stärkere Verdunstung unterbindet. Anhand dieser Ausführungen, deren Richtigkeit keiner der Beteiligten substantiiert in Zweifel zieht, hatte die Kammer keinen Anlass, das beantragte Gutachten einzuholen, weil die vorliegenden fachlichen Stellungnahmen bereits eine hinreichend sichere Beurteilungsgrundlage dafür bildeten, dass keine Staubverwehungen entstehen.

Der Vortrag der Klägerin zielt offenbar darauf ab, dass der vermeintliche Verlust kleinster Staubpartikel während des Transportes der Elektro-Ofenschlacke - die nunmehr ins Feld geführten Leerfahrten waren gar nicht Beweisthema - auch bei sorgfältiger Einhaltung der Vorgaben des Planfeststellungsbeschlusses nicht gänzlich ausgeschlossen werden kann. Dem nachzugehen bestünde aber allenfalls dann Anlass, wenn es sich bei der Elektro-Ofenschlacke um ein extrem giftiges Material handelte, das auch in kleinsten, kaum mehr wahrnehmbaren Mengen, zu nennenswerten Schädigungen führt. Insoweit stellt die Klägerin nicht einmal irgendwelche Vermutungen darüber an, dass sie persönlich einen (gesundheitlichen) Schaden erleiden könnte.

Die Rechtssache weist weder besondere tatsächliche noch besondere rechtliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Soweit die Klägerin auch in diesem Zusammenhang die Frage von Abwehungen der Elektro-Ofenschlacke thematisiert, ist diese hinreichend klar durch die fachlichen Stellungnahmen und Gutachten beantwortet. Die Klägerin legt in diesem Zusammenhang auch nicht dar, mit welchen konkreten Mitteln, z. B. sachkundigeren Gutachtern, bessere Erkenntnisse zu gewinnen wären.

Die rechtliche Frage nach dem Außerkrafttreten des Planfeststellungsbeschlusses beantwortet sich unmittelbar aus § 75 Abs. 4 Satz 2 VwVfG.

Die Frage nach der Funktionslosigkeit des Planfeststellungsbeschlusses von Anfang an ist, wie dargelegt, zu verneinen, darüber hinaus stellte sie sich im vorliegenden Anfechtungsverfahren nicht.

Schließlich hat der Senat (wiederholt) die Auffassung vertreten, dass die Richterin H. nicht im Hinblick auf § 54 Abs. 1 VwGO, § 41 Nr. 4 ZPO von der Ausübung des Richteramtes ausgeschlossen war. Die nachhaltig dargestellte Gegenansicht der Klägerin reicht nicht aus, für den Fall der Durchführung eines Berufungsverfahrens bessere und vertiefte Erkenntnisse bezüglich dieser Frage zu erwarten. Aus denselben Erwägungen kommt auch eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht in Betracht. Im Übrigen ist es durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hinreichend geklärt, dass ein (bestandskräftiger) Planfeststellungsbeschluss nach einer Änderung nicht mehr Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung sein kann. Diese ist allein auf den ergänzenden Planfeststellungsbeschluss oder die ergänzende Plangenehmigung beschränkt (vgl. BVerwG, B.v. 22.9.2005 - 9 B 13.05 - BayVBl 2006, 1991).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts wird mit diesem Beschluss rechtskräftig (vgl. § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.

I.

Die am 26. März 2012 bekannt gemachte 3. Änderung des Bebauungsplans mit integriertem Grünordnungsplan „H.-...“ ist unwirksam.

II.

Von den Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin trägt die Hälfte, auf die Beigeladenen zu 1 und 2 entfallen - gesamtschuldnerisch - ein Viertel, der Beigeladene zu 3 trägt ebenfalls ein Viertel.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kostenschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Kostengläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ der Antragsgegnerin.

1. Der Bebauungsplan beschränkt sich darauf, Grundstücke und Teile davon, auf denen öffentliche Feldwege verlaufen, als Flächen für die Landwirtschaft und private Grünflächen festzusetzen. Der Geltungsbereich der 3. Änderung erfasst vier Flurnummern, drei davon sind Gegenstand des ergänzenden Planfeststellungsbeschlusses der Regierung von Schwaben vom 22. Januar 2013 (Teile der Nordzufahrt der mit bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüssen vom 17.8.2000 und 30.9.2003 sowie mit Plangenehmigung vom 1.10.2010 genehmigten „Neuen Werksdeponie H.“ der Antragstellerin für Elektroofenschlacke). Diese Zufahrt zweigt von der Gemeindeverbindungsstraße M.-H. („M.-Straße“) auf den FlNr. .../... und .../Teilfläche Gemarkung H. rechtwinklig nach Süden ab, biegt nach gut 90 m in westliche Richtung parallel zur Gemeindeverbindungsstraße und erreicht auf der FlNr. .../... nach weiteren knapp 150 m die nordöstliche Ecke der für die Deponie vorgesehenen Grundstücke (FlNr. ... und ...).

Der ursprüngliche Bebauungsplan „H.“ hat einen Umgriff von ca. 117 ha und wurde am 6. Juli 2001 bekannt gemacht. Einen Normenkontrollantrag der Antragstellerin gegen diese Satzung lehnte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit rechtskräftigem Urteil vom 4. Mai 2006 ab (26 N 03.1737 - juris). Die verbindliche Bauleitplanung kollidiere nicht mit der Planfeststellung für die Deponie, weil sie nach dem erklärten Willen der Antragsgegnerin unter der auflösenden Bedingung stehe, dass die Deponie tatsächlich errichtet wird. Die „Verhinderungsplanung“ der Antragsgegnerin werde von einem legitimen städtebaulichen Motiv getragen; es sei nicht sachfremd, auf die Unsicherheit, ob die Deponie überhaupt verwirklicht wird, mit einem eigenen Planungskonzept zu reagieren.

Bei der Ausführungsplanung für die seinerzeit allein beantragte und planfestgestellte Erschließung des Deponiegeländes von Südwesten her auf dem von der Staatsstraße 2381 nach Osten abzweigenden „H. Weg“ stellte sich heraus, dass dieser auf dem Gebiet der Gemeinde M. (FlNr. ...) nicht breit genug war. Verhandlungen zum Erwerb der fehlenden Flächen scheiterten. Am 9. November 2011 unterbreitete die Antragstellerin der Antragsgegnerin ein Erschließungsangebot von Norden her, nämlich von der Gemeindeverbindungsstraße M.-H. über die FlNr. .../..., .../Teilfläche, welches diese ablehnte.

Am 17. Januar 2012 fasste die Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss für die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“, billigte den Entwurf und beschloss dessen Auslegung. Gleichzeitig fasste die Gemeinde den Entschluss, die von der Planung erfassten und als öffentliche Feld- und Waldwege gewidmeten Flächen einzuziehen. Am darauffolgenden Tag verkaufte die Antragsgegnerin das Grundstück FlNr. .../... an den Beigeladenen zu 3 und Teilflächen aus der FlNr. ... an die Beigeladenen zu 1 und 2; die neuen Eigentümer wurden anschließend im Grundbuch eingetragen. Die Absicht, die Wegeflächen FlNr. .../..., und .../Teilfläche einzuziehen, wurde am 31. Januar 2012 an alle Amtstafeln der Antragsgegnerin angeheftet.

Am 10. Februar 2012 stellte die Antragstellerin bei der Regierung von Schwaben den Antrag, die Erschließung der genehmigten Deponie um alternative Zufahrtsmöglichkeiten von Norden und Osten - von H. über den „H. Weg“ zum „Breitenweg“ - sowie über die bereits in der ursprünglichen Planfeststellung enthaltene Südzufahrt zu ergänzen.

Am 20. März 2012 fasste die Antragsgegnerin den Satzungsbeschluss zur 3. Änderung, am 26. März 2012 machte sie die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ ortsüblich bekannt. Am 8. Mai 2012 beschloss sie, die auf den oben genannten Flurnummern verlaufenden Feld- und Waldwege einzuziehen; am 14. Mai 2012 wurde die Einziehungsverfügung öffentlich bekannt gemacht.

Mit Urteil vom 16. Januar 2013 (Au 6 K 12.717 - juris) hob das Verwaltungsgericht Augsburg auf eine Klage der Antragstellerin hin die Einziehung der öffentlichen Feld- und Waldwege auf den FlNr. .../... und ...(Teil) auf. Das Urteil ist nicht rechtskräftig.

Mit ergänzendem Planfeststellungsbeschluss vom 22. Januar 2013 stellte die Regierung von Schwaben den Plan der Antragstellerin zu Ergänzung der Erschließung ihrer Deponie um alternative Zufahrtmöglichkeiten auch aus nördlicher Richtung antragsgemäß fest. Am 21. Februar 2013 erhob die Antragsgegnerin dagegen Klage, die das Verwaltungsgericht Augsburg mit Urteil vom 4. Dezember 2013 (Au 6 K 13.251 - juris) abwies. Auch diese Entscheidung ist noch nicht rechtskräftig.

2. Bereits am 26. Juni 2012 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgerichtshof Normenkontrollantrag gegen die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ gestellt.

Die Antragstellerin beantragt,

die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ für unwirksam zu erklären.

Der Normenkontrollantrag sei zulässig. Die Planung der Antragsgegnerin berühre das Recht der Antragstellerin auf eine gerechte Abwägung ihrer Belange als Plannachbarin, die sie im Planaufstellungsverfahren rechtzeitig als Einwendungen geltend gemacht habe. Im Fall der Unwirksamkeit der 3. Änderung des Bebauungsplans bliebe es bei der bisherigen Festsetzung der für die Erschließung des planfestgestellten Deponievorhabens der Antragstellerin von Norden her erforderlichen Flurnummern als öffentliche Verkehrsflächen.

Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Die Änderung hätte wegen des weitreichenden Eingriffs in die ursprüngliche Plankonzeption nicht im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB unter Verzicht auf eine Umweltprüfung und den Umweltbericht erfolgen dürfen. Inhaltlich fehle dem Bebauungsplan die städtebauliche Rechtfertigung, er stelle eine unzulässige Verhinderungsplanung dar, bei der zudem die öffentlichen und privaten Belange nicht gerecht gegeneinander abgewogen worden seien und dessen Durchführung gegen geltendes Recht verstieße. Mittels Bauleitplanung zu bewältigende Konflikte zwischen der planfestgestellten Deponie und den Aussiedlungsflächen für die Landwirtschaft bestünden nicht, die betroffenen Flächen wären durch den Betrieb der Deponie und den damit verbundenen Fahrverkehr, auch auf der zuletzt - noch nicht bestandskräftig - planfestgestellten Nordroute, weder unzumutbaren Lärm- noch Staubimmissionen ausgesetzt. Im Übrigen obliege die Lösung etwaiger Konflikte der Fachplanungsbehörde und nicht der Antragsgegnerin. Das von der Antragsgegnerin behauptete Ziel, mittels der Festsetzung von „Trenngrün“ eine Abschirmung zwischen der Deponie und den angrenzenden Aussiedlungsflächen zu bewirken, sei nur vorgeschoben. Dessen Anordnung sei gerade nicht zwischen der Nordgrenze des Deponiegrundstücks und der daran anschließenden Aussiedlungsfläche erfolgt, die entsprechenden Flächen stießen unmittelbar aneinander. Die nur der Verhinderung der Erschließung der Deponie dienende Planung stehe im Widerspruch zur Pflicht der Gemeinde, ein zumutbares Erschließungsangebot der Antragstellerin anzunehmen. Die damit zugleich beabsichtigte Einziehung der Straße sei rechtlich nicht zulässig, weshalb der Plan nicht realisierungsfähig sei. Abgesehen davon habe die Änderung des Bebauungsplans bereits planfestgestellte Oberflächenwasser-Ableitungen vermutlich nicht berücksichtigt, was wegen fehlender Vermaßung in der Planzeichnung jedoch nicht eindeutig feststellbar sei. Die Ungenauigkeiten beträfen auch die Abgrenzung zwischen den Bereichen, die als Verkehrsflächen, Grünflächen und Flächen für die Landwirtschaft festgesetzt seien. Dies mache den Bebauungsplan insgesamt unbestimmt und führe zu dessen Nichtigkeit. Schließlich habe auch keine sachgerechte Abwägung stattgefunden, die Antragsgegnerin habe weder die privaten Belange der Antragstellerin noch das öffentliche Interesse an einer gemeinwohlverträglichen Abfallentsorgung erkannt und daher nicht in die Abwägung eingestellt. Die Antragsgegnerin habe es bewusst unberücksichtigt gelassen, dass die Erschließung der Deponie auf dem ursprünglich dafür vorgesehenen Weg wegen fehlender Ausbaubreiten derzeit nicht möglich sei und dass die Nordzufahrt, die mithilfe der streitgegenständlichen Bauleitplanung verhindert werden solle, die einzig vernünftige Erschließungsvariante für die Deponie bilde.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Normenkontrollantrag sei unzulässig, eine mehr als nur geringfügige Betroffenheit eigener Belange der Antragstellerin sei nicht gegeben. Weil eine abfallrechtliche Planfeststellung nicht an die Festsetzungen des Bebauungsplans gebunden sei, werde auch die künftige Nutzung ihrer Grundstücke nicht eingeschränkt. Der Bebauungsplan weise darüber hinaus weder formelle noch materielle Fehler auf. Die vorgenommene Änderung habe die Grundzüge der Planung, die neben der Schaffung von Flächen für aussiedlungswillige Landwirte den Boden-, Arten- und Biotopschutz, die Verbesserung des Landschaftsbildes und des siedlungsnahen Erholungsgenusses bezwecke, unberührt gelassen. Inhaltlich läge weder eine Verhinderungsplanung vor noch könne die Planung nicht in einem angemessenen Zeitraum verwirklicht werden noch habe die Antragsgegnerin gegen das Abwägungsgebot verstoßen. Die Erschließung der geplanten Deponie über die von der 3. Änderung des Bebauungsplans betroffenen Feld- und Waldwege werde möglicherweise erschwert, das habe die Antragsgegnerin bei der Beschlussfassung aber bedacht. Die Konflikte, die eine Deponiezufahrt entlang bereits vorhandener Aussiedlerhöfe hervorrufen könne, lägen auf der Hand.

Die Beigeladenen beantragen,

den Antrag abzulehnen.

Sie beziehen sich auf die Ausführungen der Antragsgegnerin.

Wegen der weiteren Einzelheiten und des sonstigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Normaufstellungsakten verwiesen.

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

1. Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist die Antragstellerin als Inhaberin bestandskräftiger Planfeststellungsentscheidungen für die Errichtung einer Deponie für Elektroofenschlacke auf den insgesamt mehr als 4 ha großen Grundstücken FlNr. ... und ... (Gemarkung H.) antragsbefugt im Sinn des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Sie kann geltend machen, dass die Antragsgegnerin bei der Aufstellung der allein die angrenzenden Wegegrundstücke FlNr. ..., und ... (Teil; Gemarkung H.) umfassenden 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ ihre Belange als Plannachbarin nicht zutreffend abgewogen habe (§ 1 Abs. 7 BauGB; BVerwG, U. v. 24.9.1998 - 4 CN 2/98 - BVerwGE 107, 215 = juris Rn. 14-22). Anders als die Antragsgegnerin meint handelt es sich bei dem Interesse der Antragstellerin an der Beibehaltung der Festsetzung dieser Grundstücke als öffentliche Straßenverkehrsflächen (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) nicht um eine bloße Erwartung, die nicht schutzwürdig und daher auch nicht abwägungsbeachtlich wäre. Die von der Antragsgegnerin zur Begründung ihrer Auffassung herangezogene Entscheidung (BayVGH, U. v. 21.11.2011 - 9 N 10.1222 - juris) behandelt einen mit dem vorliegenden nicht vergleichbaren Sachverhalt, in dem es um die - nicht schutzwürdige - Erwartung ging, nach dem Erwerb von Außenbereichsflächen in den Geltungsbereich eines erstmals aufgestellten Bebauungsplans einbezogen zu werden, um dort eine Freiflächenphotovoltaikanlage errichten zu können. Im hier zu entscheidenden Fall strebt die Antragstellerin aber nicht die Verbesserung des bauplanungsrechtlichen status quo an (vgl. BVerwG, B. v. 27.6.2007 - 4 BN 18/07 - juris Rn. 6), sondern sie will verhindern, dass die vorhandenen Möglichkeiten, auf einem Teil der von der 3. Änderung betroffenen Verkehrsflächengrundstücke eine Zufahrt zu ihrem Deponiegelände ausbauen zu können, nicht ersatzlos aufgehoben werden. Darauf, dass es die Antragsgegnerin nach ihren Einlassungen nicht „willkürlich“ unterlassen habe, eine „taugliche Deponiezufahrt festzusetzen“, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.

Die Änderung der bisherigen Festsetzung auf den Nachbargrundstücken wirkt sich mehr als nur geringfügig oder unwesentlich auf die Situation der Antragstellerin aus (vgl. BVerwG, B. v. 20.7.2011 - 4 BN 22/11 - juris Rn. 7 m. w. N.) und war deshalb bei der Abwägung zu berücksichtigen. Spätestens die Nachvermessung der von der St 2381 bei H. nach Osten abzweigenden FlNr. ... (Gemarkung M.) am 29. Juni 2011 machte deutlich, dass der Realisierung der ursprünglich planfestgestellten, insgesamt etwas mehr als zwei Kilometer langen „Südzufahrt“ wegen der für den nötigen Ausbau nicht genügenden Breiten des Wegegrundstücks nicht unerhebliche Hindernisse entgegenstehen. Der Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung vom 6. Mai 2014 darauf hingewiesen, dass entsprechende Bedenken bereits in den früheren Planfeststellungsverfahren geäußert worden seien. Daneben war der Antragsgegnerin schon vor der Einleitung des Verfahrens zur 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ bekannt, dass die Antragstellerin bis dahin die Aufnahme der für sie erheblich günstiger herzustellenden, nur rd. 245 m langen „Nordzufahrt“ in die Planfeststellung deshalb nicht beantragt hatte, weil der vorhabenbedingte Lastwagenverkehr nicht durch die Ortschaften M. oder H. geführt werden sollte. Angesichts dieser Vorgeschichte musste sich die Antragsgegnerin auch darüber im Klaren sein, dass sie mit der bauplanungsrechtlichen Aufhebung der fraglichen Verkehrsflächen und ihrer Neufestsetzung als Flächen für die Landwirtschaft und private Grünflächen einen wesentlichen Schritt unternahm, die nach Lage der Dinge allein verbleibende Anbindungsmöglichkeit der Deponie an die für die Aufnahme des Lastwagenverkehrs geeignete Gemeindeverbindungsstraße H.-M. („M. Straße“, FlNr. ... Gemarkung H.) zu beseitigen.

Ihre gegen den streitgegenständlichen Bebauungsplan erhobenen Einwendungen hat die Antragstellerin im Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans fristgerecht geltend gemacht.

2. Der Normenkontrollantrag ist begründet.

Die 3. Änderung des Bebauungsplans mit integriertem „H.-...“ ist für unwirksam zu erklären, weil sie nach Überzeugung des Senats ungültig ist (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO).

Ob der angegriffene Änderungsbebauungsplan verfahrensfehlerhaft zustande gekommen ist, weil er zu Unrecht im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB erlassen wurde, muss nicht entschieden werden. Er leidet jedenfalls an materiellen Fehlern, die zu seiner Unwirksamkeit führen.

2.1 Die 3. Änderung des Bebauungsplans ist nicht erforderlich im Sinn des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.

Nach der Rechtsprechung sind Bauleitpläne nicht erforderlich im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB, wenn eine planerische Festsetzung lediglich dazu dient, private Interessen zu befriedigen, oder eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken; unzulässig ist auch ein Bebauungsplan, der aus zwingenden rechtlichen Gründen nicht vollziehbar ist (BVerwG, B. v. 11.5.1999 - 4 BN 15/99 - BauR 1999, 1136 = juris Rn. 5 m. w. N.). § 1 Abs. 3 BauGB gebietet ferner, dass sich die Gemeinde bei ihren Festsetzungen im Bebauungsplan im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten Planungsziele konsistent verhält (VGH BW, U. v. 1.8.2013 - 8 S 2965/11 - ZfBR 2014, 155 = juris Rn. 25). Hinsichtlich jedes der genannten Kriterien kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an. Nach diesem Maßstab ist die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ nicht erforderlich.

Nach dem Protokoll der Sitzung des Gemeinderats vom 17. Januar 2012 haben die von der Planänderung profitierenden Grundstückeigentümer, die Beigeladenen zu 2 und 3, die mit den entsprechenden Flächen ihre Grundstücke arrondieren wollten, die Änderung beantragt. Bereits am darauffolgenden Tag wurden die Flächen von der Gemeinde zu einem Preis von 4,00 €/qm an sie verkauft und bis auf eine erst noch zu vermessende Teilfläche (FlNr. .../..., anschließend mit FlNr. ... verschmolzen) sogleich aufgelassen. Weiterhin fasste die Gemeinde in der Sitzung vom 17. Januar 2012 neben der Aufstellung des Änderungsbebauungsplans den Beschluss, dass die straßenrechtliche Einziehung der von der Planänderung betroffenen Flächen beabsichtigt ist. Schon aus diesem Zeitablauf mit einem gleichsam „vorzeitigen Vollzug“ des Bebauungsplans wird deutlich, dass es der Gemeinde im Wesentlichen darum ging, den Erwerbswünschen der angrenzenden Grundstückseigentümer zu entsprechen und dem Deponievorhaben Hindernisse in den Weg zu stellen.

Die von der Antragsgegnerin zugunsten ihrer Planung als öffentlicher Belang benannte Vermeidung einer städtebaulich unerwünschten Konfliktsituation erscheint demgegenüber nur vorgeschoben. Abgesehen davon, dass die Gemeinde die durch den Änderungsbebauungsplan zu bewältigenden Nutzungskonflikte auf ihre rechtliche Erheblichkeit nicht näher untersucht hat, hat sie diese in den Grundzügen durch die in der Ursprungsfassung des Bebauungsplans - unter Anerkennung des Vorrangs der Deponie und dem Vorbehalt einer entsprechenden Anpassung des Bebauungsplans im Fall der Wirksamkeit und Umsetzung des Planfeststellungsbeschlusses (vgl. Planbegründung vom 25.4.2001, S. 4 sowie Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 4.5.2006 - 26 N 03.1737 - juris Rn. 54, 57) - erfolgte Ausweisung von Bauräumen mittels Baugrenzen („Aussiedlungsflächen“) in unmittelbarer Nähe des planfestgestellten Deponiegeländes („Sandgrube“) selbst geschaffen. Hinsichtlich der „Aussiedlungsfläche“ auf dem Grundstück FlNr. ... erscheint das Bestehen einer Konfliktlage zudem deshalb zweifelhaft, weil der „Kaltscharrbereich“ vor dem Legehennenstall auf diesem Grundstück bis auf 10 m an die Gemeindeverbindungsstraße M.-H. (FlNr. ...) heranreicht, von dem Wegegrundstück FlNr. ... dagegen 12 m entfernt ist (vgl. Bl. 347 der Gerichtsakte Au 6 K 12.717). Den von der „M. Straße“ herrührenden Immissionen ist diese auf der Grundlage des Bebauungsplans „H.-...“ errichtete Anlage ohnedies weiterhin ausgesetzt. Daneben wurde der gesamte Bereich der FlNr. ... und ... (Gemarkung H.), auf denen nach dem Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Schwaben vom 17. August 2000 eine Deponie der Klägerin für Elektroofenschlacke errichtet werden kann, in der am 6. Juli 2001 bekannt gemachten ersten Fassung des Bebauungsplans vom 19. Juni 2001 in der Westhälfte als Fläche für die Landwirtschaft und in der Osthälfte als „mit unbelastetem Bodenaushub teilzuverfüllende Sandgrube“ (textliche Festsetzung 7.1) festgesetzt. An diesem Ziel hält die Antragsgegnerin unverändert fest, was jüngst auch aus der für die öffentliche Auslegung im Verfahren zur 3. Änderung mit Datum vom 17. Januar 2012 verwendeten Planzeichnung zu ersehen ist. Darin verzichtete die Antragsgegnerin bei der Darstellung „A Ausschnitt aus dem rechtskräftigen Bebauungsplan H.-...“ auf eine Wiedergabe der nach dem Urteil vom 4. Mai 2006 (26 N 03.1737 - juris Rn. 69) zwischenzeitlich erfolgten „nachrichtlichen Übernahme des Planfeststellungsbeschlusses in den Bebauungsplan“ (vgl. § 9 Abs. 6 BauGB: Nach anderen gesetzlichen Vorschriften getroffene Festsetzungen sollen in den Bebauungsplan übernommen werden).

Die als weitere Ziele der aktuellen Planung ausgegebenen Punkte „Sicherung und Stärkung der Aussiedlungsstandorte“, deren „bessere Abschirmung zum südwestlich angrenzenden Deponieareal“ und die „landschaftsgerechte Einbindung der Aussiedlerhöfe in die angrenzenden landwirtschaftlichen Flächen“ erscheinen schon angesichts der relativ geringen Flächen, die den anliegenden Grundstücken durch die schmalen Wege zuwachsen, nur vorgeschoben. Im Übrigen weisen sie keinen über den eigentlichen Planungszweck - die bisherigen Wegeflächen den jeweils angrenzenden „Aussiedlungsflächen“ zuzuschlagen und dabei deren Nutzung „umzuschreiben“ - hinausgehenden sachlichen Gehalt auf. Die Nutzung von Außenbereichsflächen für Zwecke der Landwirtschaft (Acker- oder Grünland) ist auch ohne besondere bauleitplanerische Festsetzungen regelmäßig zulässig. Abgesehen von den Erwerbswünschen der Anlieger zur Abrundung ihres Grundbesitzes haben die verfahrensgegenständlichen Wegeflächen keinen eigenständigen, nachhaltige landwirtschaftliche Erträge versprechenden Wert. Die mit der in der 3. Änderung erfolgten Festsetzung privater Grünflächen (u. a. auf FlNr. .../...) auf der Grundlage der Vorgängerfassungen des Bebauungsplans verbundenen Pflanzgebote (textliche Festsetzung 4.1) beschränken sich in ihrer Lage zum überwiegenden Teil auf einen zwischen der FlNr. 422 im Norden und der FlNr. ... im Süden gelegenen Bereich. Unmittelbar gegenüber dem nördlichen Deponiegrundstück (FlNr. ...) sind demgegenüber nur Flächen für die Landwirtschaft festgesetzt worden. Inwiefern das tatsächlich zu einer wirksamen „besseren Abschirmung zum Deponieareal“ führen soll, erschließt sich dem Senat nicht.

Die ersatzlose Herausnahme einzelner Grundstücke aus dem öffentlichen Wegenetz lässt ferner kein schlüssiges Konzept für eine sinnvolle Gesamt- oder Neuordnung der im Gebiet des Bebauungsplans „H.-...“ befindlichen öffentlichen Verkehrsflächen erkennen. Die Antragsgegnerin hat es in diesem Punkt mit dem schlichten Hinweis bewenden lassen, dass alle landwirtschaftlichen Flächen auch weiterhin ohne Schwierigkeiten oder nennenswerte Umwege erreichbar seien. Dabei wird übersehen, dass die in dem Bebauungsplan selbst als Alternative zur Errichtung der Deponie vorgesehene Teilverfüllung der dort bestehenden Sandgrube (textliche Festsetzung 7.1) jetzt verkehrlich ungleich schwieriger zu bewältigen sein wird, als es zuvor gerade auf den Wegen, über die die Grubenausbeute jahrelang abgefahren wurde und die zu diesem Zweck auch mit einem festen, wenn auch inzwischen schadhaft gewordenen bituminösen Belag versehen wurden, möglich gewesen wäre. Dass dieser Gesichtspunkt in dem Aufstellungsverfahren zur 3. Änderung mit keinem Wort erwähnt wird, macht deutlich, dass der Verhinderung der Deponieerrichtung durch die Beseitigung einer sinnvollen Zufahrtsmöglichkeit absolute Priorität zugekommen ist.

Die Zusammenschau der vorgenannten Gründe rechtfertigt es in diesem besonders gelagerten Fall, die zur Überprüfung gestellte Planung bereits an der Erforderlichkeit gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB als erster, strikt bindender Schranke (BVerwG, U. v. 21.3.2002 - 4 CN 14/00 - BVerwGE 116, 144 = juris Rn. 10) scheitern zu lassen.

2.2 Die 3. Änderung des Bebauungsplans ist im Hinblick auf die Abwägung der privaten Interessen der Antragstellerin abwägungsfehlerhaft, § 1 Abs. 7 BauGB.

Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, oder der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, B. v. 1.7.2013 - 4 BN 11/13 - BauR 2013, 1811 = juris Rn. 9 unter Hinweis auf die seit BVerwGE 34, 301 gefestigte Rechtsprechung). Diesen Maßstäben wird die Behandlung der Interessen der Antragstellerin seitens der Antragsgegnerin im Planaufstellungsverfahren zur 3. Änderung des Bebauungsplans nicht gerecht.

Wie die Antragstellerin bereits im Schreiben vom 9. November 2011 (Erschließungsangebot/Antrag auf Sondernutzungserlaubnis) an die Gemeinde erwähnt und im Einwendungsschreiben vom 7. März 2012 (Stellungnahme im Rahmen der öffentlichen Auslegung) wiederholt hatte, war es ihr bis dahin nicht möglich, die in den vorangegangenen und bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüssen allein vorgesehene Zufahrt über den „H. Weg“ (FlNr. ... - Gemarkung M., FlNr. ... - Gemarkung H.), die eine Durchquerung der vorgenannten Ortschaften vermieden hätte, den Vorgaben entsprechend auszubauen. In dem Einwendungsschreiben wies die Antragstellerin ferner darauf hin, dass sie mit Schreiben vom 10. Februar 2012 bei der Regierung von Schwaben die Ergänzung der bisher planfestgestellten Erschließungsvariante um zusätzliche Möglichkeiten, die von Norden her alle über den öffentlichen Feldweg auf den FlNr. ..., und ... (Gemarkung H. - „Nordzufahrt“) zum Deponiegelände führen sollten, beantragt habe.

Weder das Protokoll der Gemeinderatssitzung vom 20. März 2012 noch die dem Bebauungsplan beigefügte Begründung (§ 9 Abs. 8 BauGB) enthalten ausreichend Hinweise dafür, dass sich die Antragsgegnerin mit diesem Vorbringen bei der Beratung und Abstimmung über die während der öffentlichen Auslegung des Entwurfs zur 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ eingegangenen Stellungnahmen und Einwendungen substantiell auseinandergesetzt hat. Die Begründung zum Bebauungsplan beschränkt sich auf die Feststellung, dass der Antragstellerin eine bereits planfestgestellte Zufahrtsmöglichkeit zur Verfügung stehe, sie deswegen nicht auf die neue Erschließungsvariante angewiesen sei und sich das Interesse der Antragstellerin an der geänderten Erschließungsplanung nicht als so gewichtig erweise, dass es sich gegen die mit der 3. Änderung weiterhin verfolgte städteplanerische Konzeption der Gemeinde, für aussiedlungswillige Betriebe die am besten geeignete Flächen bereit zu stellen, durchsetzen könne. Die damit verbundene Annahme, dass der Antragstellerin im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses die Herstellung der planfestgestellten Zufahrt möglich gewesen sei, trifft nicht zu. Wie zuvor schon erwähnt, war der Antragsgegnerin längst bekannt, dass die Breite der von den Planfeststellungsentscheidungen bis dahin nur erfassten Wegegrundstücke jedenfalls auf dem Gebiet der Nachbargemeinde M. nicht für den sachgerechten Ausbau einer Deponiezufahrt ausreicht. Ebenso hatte sie Kenntnis vom fruchtlosen Bemühen der Antragstellerin um einen freihändigen Grunderwerb. Schließlich wusste sie, dass die Antragstellerin einen Antrag auf Änderung der Planfeststellung mit Ergänzung um die Nordzufahrt gestellt hatte. Diese Ausgangslage rechtfertigt nicht den von der Antragsgegnerin gezogenen Schluss, dass das Interesse der Antragstellerin am Fortbestand der öffentlichen Verkehrsflächen im bisherigen Umfang geringer als die von ihr verfolgte Ansiedlungskonzeption im Außenbereich zu veranschlagen sei.

Ein Abwägungsmangel (Abwägungsausfall) liegt auch darin, das eine auch nur annähernde Abschätzung, welche konkreten Auswirkungen die Andienung der Deponie über die von der Antragstellerin zuletzt erwogene „Nordroute“ beispielsweise für den auf FlNr. ... vorhandenen Legehennenbetrieb haben könnte, unterblieben ist. Das Protokoll über die Sitzung vom 20. März 2012 enthält dazu lediglich den Hinweis, dass die Gemeinde nicht darauf beschränkt sei, etwa nur die Mindeststandards der Verkehrslärmschutzverordnung zu gewährleisten, sie könne zur Vermeidung von Lärmimmissionen mittels Bauleitplanung selbstverständlich darüber hinausgehen. Diese Aussage lässt einerseits jegliche Untermauerung mittels konkreter Fakten vermissen, sie wird auch in rechtlicher Hinsicht nicht näher belegt. Gegen diese pauschale Erwägung spricht zum anderen, dass es den Trägern der Bauleitplanung nach der Rechtsprechung zur - im Grundsatz bejahten - Zulässigkeit gemeindlicher Standortplanung auch für solche (Mobilfunk)Anlagen, die nach den dafür maßgeblichen immissionsschutzrechtlichen Maßstäben unbedenklich sind, verwehrt ist, für den gesamten Geltungsbereich eines Bauleitplans direkt oder mittelbar andere (insbesondere niedrigere) Grenzwerte festzusetzen als die vom Bundesgesetz- oder -verordnungsgeber bestimmten (vgl. BVerwG, U. v. 30.8.2012 - 4 C 1/11 - BVerwGE 144, 82 = juris Rn. 16,17). Hier stellt es jedenfalls einen bauplanungsrechtlich unzulässigen Missgriff dar, bestimmten Flächen zwar außenbereichstypische Nutzungen („Aussiedlungsflächen“) zuzuweisen, ihnen aber unter Außerachtlassung des Erschließungsinteresses der Antragstellerin einen Schutzanspruch zubilligen zu wollen, der ihnen weder lage- noch vorhabenbedingt zukommt. Das Maß dessen, was in dieser Hinsicht zumutbar ist, bestimmt sich dabei regelmäßig danach, in welchem Baugebiet die Schutz beanspruchende Nutzung gelegen ist (vgl. § 2 der Verkehrslärmschutzverordnung - 16. BImSchV vom 12. Juni 1990, BGBl. I S. 1036; Nr. 7.4 Abs. 2 der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm - TA Lärm vom 26. August 1998, GMBl. S. 501).

Daneben hat die Antragsgegnerin den Vorrang der Deponieplanung unzureichend berücksichtigt. Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG erstreckt sich die Planfeststellung auch auf notwendige Folgemaßnahmen eines Vorhabens, zu denen auch Maßnahmen an einem vorhandenen Wegenetz gehören. Im Rahmen dieser Ermächtigung bestimmt der Planungsträger unter anderem, welche zur Problembewältigung erforderlichen Änderungen und Anpassungen am vorhandenen Wegenetz vorzunehmen sind (vgl. BVerwG, U. v. 1.7.1999 - 4 A 27/98 - BVerwGE 109, 192 = juris Rn. 25). In der Konkurrenz zwischen hinreichend konkretisierter und verfestigter, aber noch nicht rechtsverbindlicher Fachplanung und Bauleitplanung muss letztere im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB auf die in Aussicht genommene Fachplanung Rücksicht nehmen (vgl. BVerwG, B. v. 14.11.2012 - 4 BN 5/12 - BauR 2013, 440 = juris Rn. 8). Zwar markiert bezüglich eines Fachplanungsvorhabens in der Regel erst die Auslegung der Planunterlagen den Zeitpunkt einer hinreichenden Verfestigung; je nach den Umständen des Einzelfalls kann aber - wie im Falle eines gestuften Planungsvorgangs mit verbindlichen Vorgaben, wie er bei der gesetzlichen Bedarfsfeststellung im Fernstraßenausbaugesetz vorliegt - schon vor Einleitung des Planfeststellungsverfahrens eine Verfestigung bestimmter fachplanerischer Ziele eintreten (BVerwG, B. v. 5.11.2002 - 9 VR 14/02 - NVwZ 2003, 207 = juris Rn. 8, 9 m. w. N.). Die Anwendung dieser Grundsätze führt im vorliegenden Fall dazu, dass die Abwägung auch unter dem Gesichtspunkt des Vorrangs der Fachplanung für die „Nordroute“ zur Deponie der Antragstellerin fehlerhaft ist. Eine alle Umstände des Einzelfalls wertende Betrachtung erhellt, dass die Argumentation der Antragsgegnerin, im Zeitpunkt ihres Satzungsbeschlusses sei diese Zufahrtsvariante noch nicht förmlich planfestgestellt gewesen, zu kurz greift. Denn zu diesem Zeitpunkt war ihr neben den Gründen, die dazu geführt hatten, dass bisher nur die „Südzufahrt“ (bestandskräftig) planfestgestellt worden war und den Umständen, weshalb diese Alternative in absehbarer Zeit so gut wie keine Chancen auf eine Verwirklichung besaß, auch die Tatsache des Antrags auf Ergänzung der Planfeststellung bekannt. Die „neue“ Zufahrtsmöglichkeit wurde, wenngleich sie seinerzeit nicht Gegenstand des Antrags war, schon im ersten Planfeststellungsverfahren erörtert. Im Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Schwaben vom 17. August 2000 (Az.: 821-8745.1/102 S. 55 unter B) II. 2.2.2 g) (1)) wurde die „Südroute“ gegenüber einer alternativ möglichen Erschließung von Norden her als die „verträglichere planmäßige Zufahrt“ bezeichnet, weil sie die - damals noch - „relativ beengte und verwinkelte Abbiegung“ auf die Ortsverbindungsstraße nach H. im Ortskern der Gemeinde M. vermied. Die beengten Straßenverhältnisse sind laut dem ergänzenden Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Schwaben vom 22. Januar 2013 (Az.: 55.1-8745.1/102 S. 18 unter B) II. 3.1) seit 2009/2010 behoben. Angesichts dessen hatte sich die Aussicht darauf, dass die „Nordroute“ in die Planfeststellung einbezogen würde, spätestens mit dem Eingang des Einwendungsschreibens der Antragstellerin im Planaufstellungsverfahren derart „verdichtet“, dass dieser Planung jedenfalls eine hinreichende Konkretisierung vernünftigerweise nicht mehr abgesprochen werden konnte. Die nähere Ausgestaltung der Wegeplanung war der Antragsgegnerin bereits aus dem Schreiben der Antragstellerin vom 9. November 2011 (Erschließungsangebot/Antrag auf Sondernutzungserlaubnis) bekannt. Die Entscheidungszuständigkeit über die „Nordroute“ oblag danach allein der Planfeststellungsbehörde. Die Gemeinde durfte nicht (mehr) versuchen, der eine hinreichende Verfestigung aufweisenden Fachplanung (möglichst) unüberwindliche Hindernisse in den Weg zu legen (vgl. BVerwG, B. v. 5.11.2002 - 9 VR 14/02 - a. a. O. Rn. 8 a. E.). Die verfahrensmäßige Behandlung der streitigen Erschließungstrasse einschließlich der Bewältigung der damit verbundenen Konfliktlage oblag der Planfeststellungsbehörde, die von dieser Kompetenzzuweisung im vorerwähnten Beschluss vom 22. Januar 2013 Gebrauch gemacht hat.

Diese Mängel der Abwägung sind gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB beachtlich. Die Fehler der Abwägung sind offensichtlich, weil sie sich positiv und klar erkennbar aus den Planunterlagen und ohne Ausforschung der Mitglieder des Gemeinderats über deren Planungsvorstellungen ergeben (vgl. BVerwG, B.v. 29.1.1992 - 4 NB 22/90 - NVwZ 1992, 662/663; U. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 16). Sie sind auch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Es besteht die „konkrete Möglichkeit“, dass die Antragsgegnerin anders geplant hätte (vgl. BVerwG, U. v. 21.8.1981 - 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33/38; B.v. 9.10.2003 - 4 BN 47.03 - BauR 2004, 1130), wenn sie die Interessen der Antragstellerin an der Erschließung der Deponie über die „Nordzufahrt“, die Auswirkungen auf die Aussiedlungsflächen und Vorrang der Deponieplanung zutreffend berücksichtigt hätte.

3. Von den Kosten des Verfahrens trägt die unterlegene Antragsgegnerin die Hälfte, auf die Beigeladenen zu 1 und 2 entfallen ein Viertel, für das sie gesamtschuldnerisch haften, der Beigeladene zu 3 trägt ebenfalls ein Viertel (§ 154 Abs. 1, Abs. 3 Halbsatz 1, § 159 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 4 Halbsatz 2 in Verbindung mit Satz 2 muss die Antragsgegnerin die Ziffer. I der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils in derselben Weise veröffentlichen wie die angefochtene Satzung (§ 10 Abs. 3 BauGB).

I.

Die am 26. März 2012 bekannt gemachte 3. Änderung des Bebauungsplans mit integriertem Grünordnungsplan „H.-...“ ist unwirksam.

II.

Von den Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin trägt die Hälfte, auf die Beigeladenen zu 1 und 2 entfallen - gesamtschuldnerisch - ein Viertel, der Beigeladene zu 3 trägt ebenfalls ein Viertel.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kostenschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Kostengläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ der Antragsgegnerin.

1. Der Bebauungsplan beschränkt sich darauf, Grundstücke und Teile davon, auf denen öffentliche Feldwege verlaufen, als Flächen für die Landwirtschaft und private Grünflächen festzusetzen. Der Geltungsbereich der 3. Änderung erfasst vier Flurnummern, drei davon sind Gegenstand des ergänzenden Planfeststellungsbeschlusses der Regierung von Schwaben vom 22. Januar 2013 (Teile der Nordzufahrt der mit bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüssen vom 17.8.2000 und 30.9.2003 sowie mit Plangenehmigung vom 1.10.2010 genehmigten „Neuen Werksdeponie H.“ der Antragstellerin für Elektroofenschlacke). Diese Zufahrt zweigt von der Gemeindeverbindungsstraße M.-H. („M.-Straße“) auf den FlNr. .../... und .../Teilfläche Gemarkung H. rechtwinklig nach Süden ab, biegt nach gut 90 m in westliche Richtung parallel zur Gemeindeverbindungsstraße und erreicht auf der FlNr. .../... nach weiteren knapp 150 m die nordöstliche Ecke der für die Deponie vorgesehenen Grundstücke (FlNr. ... und ...).

Der ursprüngliche Bebauungsplan „H.“ hat einen Umgriff von ca. 117 ha und wurde am 6. Juli 2001 bekannt gemacht. Einen Normenkontrollantrag der Antragstellerin gegen diese Satzung lehnte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit rechtskräftigem Urteil vom 4. Mai 2006 ab (26 N 03.1737 - juris). Die verbindliche Bauleitplanung kollidiere nicht mit der Planfeststellung für die Deponie, weil sie nach dem erklärten Willen der Antragsgegnerin unter der auflösenden Bedingung stehe, dass die Deponie tatsächlich errichtet wird. Die „Verhinderungsplanung“ der Antragsgegnerin werde von einem legitimen städtebaulichen Motiv getragen; es sei nicht sachfremd, auf die Unsicherheit, ob die Deponie überhaupt verwirklicht wird, mit einem eigenen Planungskonzept zu reagieren.

Bei der Ausführungsplanung für die seinerzeit allein beantragte und planfestgestellte Erschließung des Deponiegeländes von Südwesten her auf dem von der Staatsstraße 2381 nach Osten abzweigenden „H. Weg“ stellte sich heraus, dass dieser auf dem Gebiet der Gemeinde M. (FlNr. ...) nicht breit genug war. Verhandlungen zum Erwerb der fehlenden Flächen scheiterten. Am 9. November 2011 unterbreitete die Antragstellerin der Antragsgegnerin ein Erschließungsangebot von Norden her, nämlich von der Gemeindeverbindungsstraße M.-H. über die FlNr. .../..., .../Teilfläche, welches diese ablehnte.

Am 17. Januar 2012 fasste die Antragsgegnerin den Aufstellungsbeschluss für die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“, billigte den Entwurf und beschloss dessen Auslegung. Gleichzeitig fasste die Gemeinde den Entschluss, die von der Planung erfassten und als öffentliche Feld- und Waldwege gewidmeten Flächen einzuziehen. Am darauffolgenden Tag verkaufte die Antragsgegnerin das Grundstück FlNr. .../... an den Beigeladenen zu 3 und Teilflächen aus der FlNr. ... an die Beigeladenen zu 1 und 2; die neuen Eigentümer wurden anschließend im Grundbuch eingetragen. Die Absicht, die Wegeflächen FlNr. .../..., und .../Teilfläche einzuziehen, wurde am 31. Januar 2012 an alle Amtstafeln der Antragsgegnerin angeheftet.

Am 10. Februar 2012 stellte die Antragstellerin bei der Regierung von Schwaben den Antrag, die Erschließung der genehmigten Deponie um alternative Zufahrtsmöglichkeiten von Norden und Osten - von H. über den „H. Weg“ zum „Breitenweg“ - sowie über die bereits in der ursprünglichen Planfeststellung enthaltene Südzufahrt zu ergänzen.

Am 20. März 2012 fasste die Antragsgegnerin den Satzungsbeschluss zur 3. Änderung, am 26. März 2012 machte sie die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ ortsüblich bekannt. Am 8. Mai 2012 beschloss sie, die auf den oben genannten Flurnummern verlaufenden Feld- und Waldwege einzuziehen; am 14. Mai 2012 wurde die Einziehungsverfügung öffentlich bekannt gemacht.

Mit Urteil vom 16. Januar 2013 (Au 6 K 12.717 - juris) hob das Verwaltungsgericht Augsburg auf eine Klage der Antragstellerin hin die Einziehung der öffentlichen Feld- und Waldwege auf den FlNr. .../... und ...(Teil) auf. Das Urteil ist nicht rechtskräftig.

Mit ergänzendem Planfeststellungsbeschluss vom 22. Januar 2013 stellte die Regierung von Schwaben den Plan der Antragstellerin zu Ergänzung der Erschließung ihrer Deponie um alternative Zufahrtmöglichkeiten auch aus nördlicher Richtung antragsgemäß fest. Am 21. Februar 2013 erhob die Antragsgegnerin dagegen Klage, die das Verwaltungsgericht Augsburg mit Urteil vom 4. Dezember 2013 (Au 6 K 13.251 - juris) abwies. Auch diese Entscheidung ist noch nicht rechtskräftig.

2. Bereits am 26. Juni 2012 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgerichtshof Normenkontrollantrag gegen die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ gestellt.

Die Antragstellerin beantragt,

die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ für unwirksam zu erklären.

Der Normenkontrollantrag sei zulässig. Die Planung der Antragsgegnerin berühre das Recht der Antragstellerin auf eine gerechte Abwägung ihrer Belange als Plannachbarin, die sie im Planaufstellungsverfahren rechtzeitig als Einwendungen geltend gemacht habe. Im Fall der Unwirksamkeit der 3. Änderung des Bebauungsplans bliebe es bei der bisherigen Festsetzung der für die Erschließung des planfestgestellten Deponievorhabens der Antragstellerin von Norden her erforderlichen Flurnummern als öffentliche Verkehrsflächen.

Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Die Änderung hätte wegen des weitreichenden Eingriffs in die ursprüngliche Plankonzeption nicht im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB unter Verzicht auf eine Umweltprüfung und den Umweltbericht erfolgen dürfen. Inhaltlich fehle dem Bebauungsplan die städtebauliche Rechtfertigung, er stelle eine unzulässige Verhinderungsplanung dar, bei der zudem die öffentlichen und privaten Belange nicht gerecht gegeneinander abgewogen worden seien und dessen Durchführung gegen geltendes Recht verstieße. Mittels Bauleitplanung zu bewältigende Konflikte zwischen der planfestgestellten Deponie und den Aussiedlungsflächen für die Landwirtschaft bestünden nicht, die betroffenen Flächen wären durch den Betrieb der Deponie und den damit verbundenen Fahrverkehr, auch auf der zuletzt - noch nicht bestandskräftig - planfestgestellten Nordroute, weder unzumutbaren Lärm- noch Staubimmissionen ausgesetzt. Im Übrigen obliege die Lösung etwaiger Konflikte der Fachplanungsbehörde und nicht der Antragsgegnerin. Das von der Antragsgegnerin behauptete Ziel, mittels der Festsetzung von „Trenngrün“ eine Abschirmung zwischen der Deponie und den angrenzenden Aussiedlungsflächen zu bewirken, sei nur vorgeschoben. Dessen Anordnung sei gerade nicht zwischen der Nordgrenze des Deponiegrundstücks und der daran anschließenden Aussiedlungsfläche erfolgt, die entsprechenden Flächen stießen unmittelbar aneinander. Die nur der Verhinderung der Erschließung der Deponie dienende Planung stehe im Widerspruch zur Pflicht der Gemeinde, ein zumutbares Erschließungsangebot der Antragstellerin anzunehmen. Die damit zugleich beabsichtigte Einziehung der Straße sei rechtlich nicht zulässig, weshalb der Plan nicht realisierungsfähig sei. Abgesehen davon habe die Änderung des Bebauungsplans bereits planfestgestellte Oberflächenwasser-Ableitungen vermutlich nicht berücksichtigt, was wegen fehlender Vermaßung in der Planzeichnung jedoch nicht eindeutig feststellbar sei. Die Ungenauigkeiten beträfen auch die Abgrenzung zwischen den Bereichen, die als Verkehrsflächen, Grünflächen und Flächen für die Landwirtschaft festgesetzt seien. Dies mache den Bebauungsplan insgesamt unbestimmt und führe zu dessen Nichtigkeit. Schließlich habe auch keine sachgerechte Abwägung stattgefunden, die Antragsgegnerin habe weder die privaten Belange der Antragstellerin noch das öffentliche Interesse an einer gemeinwohlverträglichen Abfallentsorgung erkannt und daher nicht in die Abwägung eingestellt. Die Antragsgegnerin habe es bewusst unberücksichtigt gelassen, dass die Erschließung der Deponie auf dem ursprünglich dafür vorgesehenen Weg wegen fehlender Ausbaubreiten derzeit nicht möglich sei und dass die Nordzufahrt, die mithilfe der streitgegenständlichen Bauleitplanung verhindert werden solle, die einzig vernünftige Erschließungsvariante für die Deponie bilde.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Normenkontrollantrag sei unzulässig, eine mehr als nur geringfügige Betroffenheit eigener Belange der Antragstellerin sei nicht gegeben. Weil eine abfallrechtliche Planfeststellung nicht an die Festsetzungen des Bebauungsplans gebunden sei, werde auch die künftige Nutzung ihrer Grundstücke nicht eingeschränkt. Der Bebauungsplan weise darüber hinaus weder formelle noch materielle Fehler auf. Die vorgenommene Änderung habe die Grundzüge der Planung, die neben der Schaffung von Flächen für aussiedlungswillige Landwirte den Boden-, Arten- und Biotopschutz, die Verbesserung des Landschaftsbildes und des siedlungsnahen Erholungsgenusses bezwecke, unberührt gelassen. Inhaltlich läge weder eine Verhinderungsplanung vor noch könne die Planung nicht in einem angemessenen Zeitraum verwirklicht werden noch habe die Antragsgegnerin gegen das Abwägungsgebot verstoßen. Die Erschließung der geplanten Deponie über die von der 3. Änderung des Bebauungsplans betroffenen Feld- und Waldwege werde möglicherweise erschwert, das habe die Antragsgegnerin bei der Beschlussfassung aber bedacht. Die Konflikte, die eine Deponiezufahrt entlang bereits vorhandener Aussiedlerhöfe hervorrufen könne, lägen auf der Hand.

Die Beigeladenen beantragen,

den Antrag abzulehnen.

Sie beziehen sich auf die Ausführungen der Antragsgegnerin.

Wegen der weiteren Einzelheiten und des sonstigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Normaufstellungsakten verwiesen.

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

1. Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist die Antragstellerin als Inhaberin bestandskräftiger Planfeststellungsentscheidungen für die Errichtung einer Deponie für Elektroofenschlacke auf den insgesamt mehr als 4 ha großen Grundstücken FlNr. ... und ... (Gemarkung H.) antragsbefugt im Sinn des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Sie kann geltend machen, dass die Antragsgegnerin bei der Aufstellung der allein die angrenzenden Wegegrundstücke FlNr. ..., und ... (Teil; Gemarkung H.) umfassenden 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ ihre Belange als Plannachbarin nicht zutreffend abgewogen habe (§ 1 Abs. 7 BauGB; BVerwG, U. v. 24.9.1998 - 4 CN 2/98 - BVerwGE 107, 215 = juris Rn. 14-22). Anders als die Antragsgegnerin meint handelt es sich bei dem Interesse der Antragstellerin an der Beibehaltung der Festsetzung dieser Grundstücke als öffentliche Straßenverkehrsflächen (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) nicht um eine bloße Erwartung, die nicht schutzwürdig und daher auch nicht abwägungsbeachtlich wäre. Die von der Antragsgegnerin zur Begründung ihrer Auffassung herangezogene Entscheidung (BayVGH, U. v. 21.11.2011 - 9 N 10.1222 - juris) behandelt einen mit dem vorliegenden nicht vergleichbaren Sachverhalt, in dem es um die - nicht schutzwürdige - Erwartung ging, nach dem Erwerb von Außenbereichsflächen in den Geltungsbereich eines erstmals aufgestellten Bebauungsplans einbezogen zu werden, um dort eine Freiflächenphotovoltaikanlage errichten zu können. Im hier zu entscheidenden Fall strebt die Antragstellerin aber nicht die Verbesserung des bauplanungsrechtlichen status quo an (vgl. BVerwG, B. v. 27.6.2007 - 4 BN 18/07 - juris Rn. 6), sondern sie will verhindern, dass die vorhandenen Möglichkeiten, auf einem Teil der von der 3. Änderung betroffenen Verkehrsflächengrundstücke eine Zufahrt zu ihrem Deponiegelände ausbauen zu können, nicht ersatzlos aufgehoben werden. Darauf, dass es die Antragsgegnerin nach ihren Einlassungen nicht „willkürlich“ unterlassen habe, eine „taugliche Deponiezufahrt festzusetzen“, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.

Die Änderung der bisherigen Festsetzung auf den Nachbargrundstücken wirkt sich mehr als nur geringfügig oder unwesentlich auf die Situation der Antragstellerin aus (vgl. BVerwG, B. v. 20.7.2011 - 4 BN 22/11 - juris Rn. 7 m. w. N.) und war deshalb bei der Abwägung zu berücksichtigen. Spätestens die Nachvermessung der von der St 2381 bei H. nach Osten abzweigenden FlNr. ... (Gemarkung M.) am 29. Juni 2011 machte deutlich, dass der Realisierung der ursprünglich planfestgestellten, insgesamt etwas mehr als zwei Kilometer langen „Südzufahrt“ wegen der für den nötigen Ausbau nicht genügenden Breiten des Wegegrundstücks nicht unerhebliche Hindernisse entgegenstehen. Der Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung vom 6. Mai 2014 darauf hingewiesen, dass entsprechende Bedenken bereits in den früheren Planfeststellungsverfahren geäußert worden seien. Daneben war der Antragsgegnerin schon vor der Einleitung des Verfahrens zur 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ bekannt, dass die Antragstellerin bis dahin die Aufnahme der für sie erheblich günstiger herzustellenden, nur rd. 245 m langen „Nordzufahrt“ in die Planfeststellung deshalb nicht beantragt hatte, weil der vorhabenbedingte Lastwagenverkehr nicht durch die Ortschaften M. oder H. geführt werden sollte. Angesichts dieser Vorgeschichte musste sich die Antragsgegnerin auch darüber im Klaren sein, dass sie mit der bauplanungsrechtlichen Aufhebung der fraglichen Verkehrsflächen und ihrer Neufestsetzung als Flächen für die Landwirtschaft und private Grünflächen einen wesentlichen Schritt unternahm, die nach Lage der Dinge allein verbleibende Anbindungsmöglichkeit der Deponie an die für die Aufnahme des Lastwagenverkehrs geeignete Gemeindeverbindungsstraße H.-M. („M. Straße“, FlNr. ... Gemarkung H.) zu beseitigen.

Ihre gegen den streitgegenständlichen Bebauungsplan erhobenen Einwendungen hat die Antragstellerin im Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans fristgerecht geltend gemacht.

2. Der Normenkontrollantrag ist begründet.

Die 3. Änderung des Bebauungsplans mit integriertem „H.-...“ ist für unwirksam zu erklären, weil sie nach Überzeugung des Senats ungültig ist (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO).

Ob der angegriffene Änderungsbebauungsplan verfahrensfehlerhaft zustande gekommen ist, weil er zu Unrecht im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB erlassen wurde, muss nicht entschieden werden. Er leidet jedenfalls an materiellen Fehlern, die zu seiner Unwirksamkeit führen.

2.1 Die 3. Änderung des Bebauungsplans ist nicht erforderlich im Sinn des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.

Nach der Rechtsprechung sind Bauleitpläne nicht erforderlich im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB, wenn eine planerische Festsetzung lediglich dazu dient, private Interessen zu befriedigen, oder eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken; unzulässig ist auch ein Bebauungsplan, der aus zwingenden rechtlichen Gründen nicht vollziehbar ist (BVerwG, B. v. 11.5.1999 - 4 BN 15/99 - BauR 1999, 1136 = juris Rn. 5 m. w. N.). § 1 Abs. 3 BauGB gebietet ferner, dass sich die Gemeinde bei ihren Festsetzungen im Bebauungsplan im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten Planungsziele konsistent verhält (VGH BW, U. v. 1.8.2013 - 8 S 2965/11 - ZfBR 2014, 155 = juris Rn. 25). Hinsichtlich jedes der genannten Kriterien kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an. Nach diesem Maßstab ist die 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ nicht erforderlich.

Nach dem Protokoll der Sitzung des Gemeinderats vom 17. Januar 2012 haben die von der Planänderung profitierenden Grundstückeigentümer, die Beigeladenen zu 2 und 3, die mit den entsprechenden Flächen ihre Grundstücke arrondieren wollten, die Änderung beantragt. Bereits am darauffolgenden Tag wurden die Flächen von der Gemeinde zu einem Preis von 4,00 €/qm an sie verkauft und bis auf eine erst noch zu vermessende Teilfläche (FlNr. .../..., anschließend mit FlNr. ... verschmolzen) sogleich aufgelassen. Weiterhin fasste die Gemeinde in der Sitzung vom 17. Januar 2012 neben der Aufstellung des Änderungsbebauungsplans den Beschluss, dass die straßenrechtliche Einziehung der von der Planänderung betroffenen Flächen beabsichtigt ist. Schon aus diesem Zeitablauf mit einem gleichsam „vorzeitigen Vollzug“ des Bebauungsplans wird deutlich, dass es der Gemeinde im Wesentlichen darum ging, den Erwerbswünschen der angrenzenden Grundstückseigentümer zu entsprechen und dem Deponievorhaben Hindernisse in den Weg zu stellen.

Die von der Antragsgegnerin zugunsten ihrer Planung als öffentlicher Belang benannte Vermeidung einer städtebaulich unerwünschten Konfliktsituation erscheint demgegenüber nur vorgeschoben. Abgesehen davon, dass die Gemeinde die durch den Änderungsbebauungsplan zu bewältigenden Nutzungskonflikte auf ihre rechtliche Erheblichkeit nicht näher untersucht hat, hat sie diese in den Grundzügen durch die in der Ursprungsfassung des Bebauungsplans - unter Anerkennung des Vorrangs der Deponie und dem Vorbehalt einer entsprechenden Anpassung des Bebauungsplans im Fall der Wirksamkeit und Umsetzung des Planfeststellungsbeschlusses (vgl. Planbegründung vom 25.4.2001, S. 4 sowie Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 4.5.2006 - 26 N 03.1737 - juris Rn. 54, 57) - erfolgte Ausweisung von Bauräumen mittels Baugrenzen („Aussiedlungsflächen“) in unmittelbarer Nähe des planfestgestellten Deponiegeländes („Sandgrube“) selbst geschaffen. Hinsichtlich der „Aussiedlungsfläche“ auf dem Grundstück FlNr. ... erscheint das Bestehen einer Konfliktlage zudem deshalb zweifelhaft, weil der „Kaltscharrbereich“ vor dem Legehennenstall auf diesem Grundstück bis auf 10 m an die Gemeindeverbindungsstraße M.-H. (FlNr. ...) heranreicht, von dem Wegegrundstück FlNr. ... dagegen 12 m entfernt ist (vgl. Bl. 347 der Gerichtsakte Au 6 K 12.717). Den von der „M. Straße“ herrührenden Immissionen ist diese auf der Grundlage des Bebauungsplans „H.-...“ errichtete Anlage ohnedies weiterhin ausgesetzt. Daneben wurde der gesamte Bereich der FlNr. ... und ... (Gemarkung H.), auf denen nach dem Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Schwaben vom 17. August 2000 eine Deponie der Klägerin für Elektroofenschlacke errichtet werden kann, in der am 6. Juli 2001 bekannt gemachten ersten Fassung des Bebauungsplans vom 19. Juni 2001 in der Westhälfte als Fläche für die Landwirtschaft und in der Osthälfte als „mit unbelastetem Bodenaushub teilzuverfüllende Sandgrube“ (textliche Festsetzung 7.1) festgesetzt. An diesem Ziel hält die Antragsgegnerin unverändert fest, was jüngst auch aus der für die öffentliche Auslegung im Verfahren zur 3. Änderung mit Datum vom 17. Januar 2012 verwendeten Planzeichnung zu ersehen ist. Darin verzichtete die Antragsgegnerin bei der Darstellung „A Ausschnitt aus dem rechtskräftigen Bebauungsplan H.-...“ auf eine Wiedergabe der nach dem Urteil vom 4. Mai 2006 (26 N 03.1737 - juris Rn. 69) zwischenzeitlich erfolgten „nachrichtlichen Übernahme des Planfeststellungsbeschlusses in den Bebauungsplan“ (vgl. § 9 Abs. 6 BauGB: Nach anderen gesetzlichen Vorschriften getroffene Festsetzungen sollen in den Bebauungsplan übernommen werden).

Die als weitere Ziele der aktuellen Planung ausgegebenen Punkte „Sicherung und Stärkung der Aussiedlungsstandorte“, deren „bessere Abschirmung zum südwestlich angrenzenden Deponieareal“ und die „landschaftsgerechte Einbindung der Aussiedlerhöfe in die angrenzenden landwirtschaftlichen Flächen“ erscheinen schon angesichts der relativ geringen Flächen, die den anliegenden Grundstücken durch die schmalen Wege zuwachsen, nur vorgeschoben. Im Übrigen weisen sie keinen über den eigentlichen Planungszweck - die bisherigen Wegeflächen den jeweils angrenzenden „Aussiedlungsflächen“ zuzuschlagen und dabei deren Nutzung „umzuschreiben“ - hinausgehenden sachlichen Gehalt auf. Die Nutzung von Außenbereichsflächen für Zwecke der Landwirtschaft (Acker- oder Grünland) ist auch ohne besondere bauleitplanerische Festsetzungen regelmäßig zulässig. Abgesehen von den Erwerbswünschen der Anlieger zur Abrundung ihres Grundbesitzes haben die verfahrensgegenständlichen Wegeflächen keinen eigenständigen, nachhaltige landwirtschaftliche Erträge versprechenden Wert. Die mit der in der 3. Änderung erfolgten Festsetzung privater Grünflächen (u. a. auf FlNr. .../...) auf der Grundlage der Vorgängerfassungen des Bebauungsplans verbundenen Pflanzgebote (textliche Festsetzung 4.1) beschränken sich in ihrer Lage zum überwiegenden Teil auf einen zwischen der FlNr. 422 im Norden und der FlNr. ... im Süden gelegenen Bereich. Unmittelbar gegenüber dem nördlichen Deponiegrundstück (FlNr. ...) sind demgegenüber nur Flächen für die Landwirtschaft festgesetzt worden. Inwiefern das tatsächlich zu einer wirksamen „besseren Abschirmung zum Deponieareal“ führen soll, erschließt sich dem Senat nicht.

Die ersatzlose Herausnahme einzelner Grundstücke aus dem öffentlichen Wegenetz lässt ferner kein schlüssiges Konzept für eine sinnvolle Gesamt- oder Neuordnung der im Gebiet des Bebauungsplans „H.-...“ befindlichen öffentlichen Verkehrsflächen erkennen. Die Antragsgegnerin hat es in diesem Punkt mit dem schlichten Hinweis bewenden lassen, dass alle landwirtschaftlichen Flächen auch weiterhin ohne Schwierigkeiten oder nennenswerte Umwege erreichbar seien. Dabei wird übersehen, dass die in dem Bebauungsplan selbst als Alternative zur Errichtung der Deponie vorgesehene Teilverfüllung der dort bestehenden Sandgrube (textliche Festsetzung 7.1) jetzt verkehrlich ungleich schwieriger zu bewältigen sein wird, als es zuvor gerade auf den Wegen, über die die Grubenausbeute jahrelang abgefahren wurde und die zu diesem Zweck auch mit einem festen, wenn auch inzwischen schadhaft gewordenen bituminösen Belag versehen wurden, möglich gewesen wäre. Dass dieser Gesichtspunkt in dem Aufstellungsverfahren zur 3. Änderung mit keinem Wort erwähnt wird, macht deutlich, dass der Verhinderung der Deponieerrichtung durch die Beseitigung einer sinnvollen Zufahrtsmöglichkeit absolute Priorität zugekommen ist.

Die Zusammenschau der vorgenannten Gründe rechtfertigt es in diesem besonders gelagerten Fall, die zur Überprüfung gestellte Planung bereits an der Erforderlichkeit gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB als erster, strikt bindender Schranke (BVerwG, U. v. 21.3.2002 - 4 CN 14/00 - BVerwGE 116, 144 = juris Rn. 10) scheitern zu lassen.

2.2 Die 3. Änderung des Bebauungsplans ist im Hinblick auf die Abwägung der privaten Interessen der Antragstellerin abwägungsfehlerhaft, § 1 Abs. 7 BauGB.

Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, oder der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, B. v. 1.7.2013 - 4 BN 11/13 - BauR 2013, 1811 = juris Rn. 9 unter Hinweis auf die seit BVerwGE 34, 301 gefestigte Rechtsprechung). Diesen Maßstäben wird die Behandlung der Interessen der Antragstellerin seitens der Antragsgegnerin im Planaufstellungsverfahren zur 3. Änderung des Bebauungsplans nicht gerecht.

Wie die Antragstellerin bereits im Schreiben vom 9. November 2011 (Erschließungsangebot/Antrag auf Sondernutzungserlaubnis) an die Gemeinde erwähnt und im Einwendungsschreiben vom 7. März 2012 (Stellungnahme im Rahmen der öffentlichen Auslegung) wiederholt hatte, war es ihr bis dahin nicht möglich, die in den vorangegangenen und bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüssen allein vorgesehene Zufahrt über den „H. Weg“ (FlNr. ... - Gemarkung M., FlNr. ... - Gemarkung H.), die eine Durchquerung der vorgenannten Ortschaften vermieden hätte, den Vorgaben entsprechend auszubauen. In dem Einwendungsschreiben wies die Antragstellerin ferner darauf hin, dass sie mit Schreiben vom 10. Februar 2012 bei der Regierung von Schwaben die Ergänzung der bisher planfestgestellten Erschließungsvariante um zusätzliche Möglichkeiten, die von Norden her alle über den öffentlichen Feldweg auf den FlNr. ..., und ... (Gemarkung H. - „Nordzufahrt“) zum Deponiegelände führen sollten, beantragt habe.

Weder das Protokoll der Gemeinderatssitzung vom 20. März 2012 noch die dem Bebauungsplan beigefügte Begründung (§ 9 Abs. 8 BauGB) enthalten ausreichend Hinweise dafür, dass sich die Antragsgegnerin mit diesem Vorbringen bei der Beratung und Abstimmung über die während der öffentlichen Auslegung des Entwurfs zur 3. Änderung des Bebauungsplans „H.-...“ eingegangenen Stellungnahmen und Einwendungen substantiell auseinandergesetzt hat. Die Begründung zum Bebauungsplan beschränkt sich auf die Feststellung, dass der Antragstellerin eine bereits planfestgestellte Zufahrtsmöglichkeit zur Verfügung stehe, sie deswegen nicht auf die neue Erschließungsvariante angewiesen sei und sich das Interesse der Antragstellerin an der geänderten Erschließungsplanung nicht als so gewichtig erweise, dass es sich gegen die mit der 3. Änderung weiterhin verfolgte städteplanerische Konzeption der Gemeinde, für aussiedlungswillige Betriebe die am besten geeignete Flächen bereit zu stellen, durchsetzen könne. Die damit verbundene Annahme, dass der Antragstellerin im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses die Herstellung der planfestgestellten Zufahrt möglich gewesen sei, trifft nicht zu. Wie zuvor schon erwähnt, war der Antragsgegnerin längst bekannt, dass die Breite der von den Planfeststellungsentscheidungen bis dahin nur erfassten Wegegrundstücke jedenfalls auf dem Gebiet der Nachbargemeinde M. nicht für den sachgerechten Ausbau einer Deponiezufahrt ausreicht. Ebenso hatte sie Kenntnis vom fruchtlosen Bemühen der Antragstellerin um einen freihändigen Grunderwerb. Schließlich wusste sie, dass die Antragstellerin einen Antrag auf Änderung der Planfeststellung mit Ergänzung um die Nordzufahrt gestellt hatte. Diese Ausgangslage rechtfertigt nicht den von der Antragsgegnerin gezogenen Schluss, dass das Interesse der Antragstellerin am Fortbestand der öffentlichen Verkehrsflächen im bisherigen Umfang geringer als die von ihr verfolgte Ansiedlungskonzeption im Außenbereich zu veranschlagen sei.

Ein Abwägungsmangel (Abwägungsausfall) liegt auch darin, das eine auch nur annähernde Abschätzung, welche konkreten Auswirkungen die Andienung der Deponie über die von der Antragstellerin zuletzt erwogene „Nordroute“ beispielsweise für den auf FlNr. ... vorhandenen Legehennenbetrieb haben könnte, unterblieben ist. Das Protokoll über die Sitzung vom 20. März 2012 enthält dazu lediglich den Hinweis, dass die Gemeinde nicht darauf beschränkt sei, etwa nur die Mindeststandards der Verkehrslärmschutzverordnung zu gewährleisten, sie könne zur Vermeidung von Lärmimmissionen mittels Bauleitplanung selbstverständlich darüber hinausgehen. Diese Aussage lässt einerseits jegliche Untermauerung mittels konkreter Fakten vermissen, sie wird auch in rechtlicher Hinsicht nicht näher belegt. Gegen diese pauschale Erwägung spricht zum anderen, dass es den Trägern der Bauleitplanung nach der Rechtsprechung zur - im Grundsatz bejahten - Zulässigkeit gemeindlicher Standortplanung auch für solche (Mobilfunk)Anlagen, die nach den dafür maßgeblichen immissionsschutzrechtlichen Maßstäben unbedenklich sind, verwehrt ist, für den gesamten Geltungsbereich eines Bauleitplans direkt oder mittelbar andere (insbesondere niedrigere) Grenzwerte festzusetzen als die vom Bundesgesetz- oder -verordnungsgeber bestimmten (vgl. BVerwG, U. v. 30.8.2012 - 4 C 1/11 - BVerwGE 144, 82 = juris Rn. 16,17). Hier stellt es jedenfalls einen bauplanungsrechtlich unzulässigen Missgriff dar, bestimmten Flächen zwar außenbereichstypische Nutzungen („Aussiedlungsflächen“) zuzuweisen, ihnen aber unter Außerachtlassung des Erschließungsinteresses der Antragstellerin einen Schutzanspruch zubilligen zu wollen, der ihnen weder lage- noch vorhabenbedingt zukommt. Das Maß dessen, was in dieser Hinsicht zumutbar ist, bestimmt sich dabei regelmäßig danach, in welchem Baugebiet die Schutz beanspruchende Nutzung gelegen ist (vgl. § 2 der Verkehrslärmschutzverordnung - 16. BImSchV vom 12. Juni 1990, BGBl. I S. 1036; Nr. 7.4 Abs. 2 der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm - TA Lärm vom 26. August 1998, GMBl. S. 501).

Daneben hat die Antragsgegnerin den Vorrang der Deponieplanung unzureichend berücksichtigt. Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG erstreckt sich die Planfeststellung auch auf notwendige Folgemaßnahmen eines Vorhabens, zu denen auch Maßnahmen an einem vorhandenen Wegenetz gehören. Im Rahmen dieser Ermächtigung bestimmt der Planungsträger unter anderem, welche zur Problembewältigung erforderlichen Änderungen und Anpassungen am vorhandenen Wegenetz vorzunehmen sind (vgl. BVerwG, U. v. 1.7.1999 - 4 A 27/98 - BVerwGE 109, 192 = juris Rn. 25). In der Konkurrenz zwischen hinreichend konkretisierter und verfestigter, aber noch nicht rechtsverbindlicher Fachplanung und Bauleitplanung muss letztere im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB auf die in Aussicht genommene Fachplanung Rücksicht nehmen (vgl. BVerwG, B. v. 14.11.2012 - 4 BN 5/12 - BauR 2013, 440 = juris Rn. 8). Zwar markiert bezüglich eines Fachplanungsvorhabens in der Regel erst die Auslegung der Planunterlagen den Zeitpunkt einer hinreichenden Verfestigung; je nach den Umständen des Einzelfalls kann aber - wie im Falle eines gestuften Planungsvorgangs mit verbindlichen Vorgaben, wie er bei der gesetzlichen Bedarfsfeststellung im Fernstraßenausbaugesetz vorliegt - schon vor Einleitung des Planfeststellungsverfahrens eine Verfestigung bestimmter fachplanerischer Ziele eintreten (BVerwG, B. v. 5.11.2002 - 9 VR 14/02 - NVwZ 2003, 207 = juris Rn. 8, 9 m. w. N.). Die Anwendung dieser Grundsätze führt im vorliegenden Fall dazu, dass die Abwägung auch unter dem Gesichtspunkt des Vorrangs der Fachplanung für die „Nordroute“ zur Deponie der Antragstellerin fehlerhaft ist. Eine alle Umstände des Einzelfalls wertende Betrachtung erhellt, dass die Argumentation der Antragsgegnerin, im Zeitpunkt ihres Satzungsbeschlusses sei diese Zufahrtsvariante noch nicht förmlich planfestgestellt gewesen, zu kurz greift. Denn zu diesem Zeitpunkt war ihr neben den Gründen, die dazu geführt hatten, dass bisher nur die „Südzufahrt“ (bestandskräftig) planfestgestellt worden war und den Umständen, weshalb diese Alternative in absehbarer Zeit so gut wie keine Chancen auf eine Verwirklichung besaß, auch die Tatsache des Antrags auf Ergänzung der Planfeststellung bekannt. Die „neue“ Zufahrtsmöglichkeit wurde, wenngleich sie seinerzeit nicht Gegenstand des Antrags war, schon im ersten Planfeststellungsverfahren erörtert. Im Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Schwaben vom 17. August 2000 (Az.: 821-8745.1/102 S. 55 unter B) II. 2.2.2 g) (1)) wurde die „Südroute“ gegenüber einer alternativ möglichen Erschließung von Norden her als die „verträglichere planmäßige Zufahrt“ bezeichnet, weil sie die - damals noch - „relativ beengte und verwinkelte Abbiegung“ auf die Ortsverbindungsstraße nach H. im Ortskern der Gemeinde M. vermied. Die beengten Straßenverhältnisse sind laut dem ergänzenden Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Schwaben vom 22. Januar 2013 (Az.: 55.1-8745.1/102 S. 18 unter B) II. 3.1) seit 2009/2010 behoben. Angesichts dessen hatte sich die Aussicht darauf, dass die „Nordroute“ in die Planfeststellung einbezogen würde, spätestens mit dem Eingang des Einwendungsschreibens der Antragstellerin im Planaufstellungsverfahren derart „verdichtet“, dass dieser Planung jedenfalls eine hinreichende Konkretisierung vernünftigerweise nicht mehr abgesprochen werden konnte. Die nähere Ausgestaltung der Wegeplanung war der Antragsgegnerin bereits aus dem Schreiben der Antragstellerin vom 9. November 2011 (Erschließungsangebot/Antrag auf Sondernutzungserlaubnis) bekannt. Die Entscheidungszuständigkeit über die „Nordroute“ oblag danach allein der Planfeststellungsbehörde. Die Gemeinde durfte nicht (mehr) versuchen, der eine hinreichende Verfestigung aufweisenden Fachplanung (möglichst) unüberwindliche Hindernisse in den Weg zu legen (vgl. BVerwG, B. v. 5.11.2002 - 9 VR 14/02 - a. a. O. Rn. 8 a. E.). Die verfahrensmäßige Behandlung der streitigen Erschließungstrasse einschließlich der Bewältigung der damit verbundenen Konfliktlage oblag der Planfeststellungsbehörde, die von dieser Kompetenzzuweisung im vorerwähnten Beschluss vom 22. Januar 2013 Gebrauch gemacht hat.

Diese Mängel der Abwägung sind gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB beachtlich. Die Fehler der Abwägung sind offensichtlich, weil sie sich positiv und klar erkennbar aus den Planunterlagen und ohne Ausforschung der Mitglieder des Gemeinderats über deren Planungsvorstellungen ergeben (vgl. BVerwG, B.v. 29.1.1992 - 4 NB 22/90 - NVwZ 1992, 662/663; U. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 16). Sie sind auch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Es besteht die „konkrete Möglichkeit“, dass die Antragsgegnerin anders geplant hätte (vgl. BVerwG, U. v. 21.8.1981 - 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33/38; B.v. 9.10.2003 - 4 BN 47.03 - BauR 2004, 1130), wenn sie die Interessen der Antragstellerin an der Erschließung der Deponie über die „Nordzufahrt“, die Auswirkungen auf die Aussiedlungsflächen und Vorrang der Deponieplanung zutreffend berücksichtigt hätte.

3. Von den Kosten des Verfahrens trägt die unterlegene Antragsgegnerin die Hälfte, auf die Beigeladenen zu 1 und 2 entfallen ein Viertel, für das sie gesamtschuldnerisch haften, der Beigeladene zu 3 trägt ebenfalls ein Viertel (§ 154 Abs. 1, Abs. 3 Halbsatz 1, § 159 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 4 Halbsatz 2 in Verbindung mit Satz 2 muss die Antragsgegnerin die Ziffer. I der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils in derselben Weise veröffentlichen wie die angefochtene Satzung (§ 10 Abs. 3 BauGB).

I.

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 27. September 2011 - B 1 K 10.1041 - wird geändert.

Es wird festgestellt, dass die Benutzung der öffentlichen Wege auf den Grundstücken FlNr. 140 und 141 der Gemarkung W. zu dem von dem Kläger gepachteten Grundstück FlNr. 43 der Gemarkung Z. durch den Kläger als Gemeingebrauch anzusehen ist und er zum Befahren keine Sondernutzungserlaubnis benötigt.

II.

Die Beklagte trägt in beiden Rechtszügen die Kosten des Verfahrens.Ziffer II. des verwaltungsgerichtlichen Urteils wird insoweit abgeändert.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Unter Abänderung des Steitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für beide Rechtszüge auf 7.500 Euro festgesetzt.

V.

Die Revision wird nicht zugelassen.

I.

Der Kläger, ein als gemeinnützig anerkannter Modellflugverein, begehrt die Feststellung, dass das Befahren der Feld- und Waldwege zu dem Grundstück FlNr. 43 der Gemarkung Z., das er als Modellfluggelände gepachtet hat, dem Gemeingebrauch unterfällt.

Die Beklagte vertritt die Auffassung, der Kläger bedürfe hierfür einer Sondernutzungserlaubnis.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 27. September 2011 (B 1 K 10.1041) abgewiesen. Im Rubrum des verwaltungsgerichtlichen Urteils wurde als Beklagte die Verwaltungsgemeinschaft H.-... aufgeführt.

Im Zulassungsverfahren hat der Verwaltungsgerichtshof die Beteiligten, insbesondere auch die Gemeinde H., darauf hingewiesen, dass nicht die Verwaltungsgemeinschaft H.-..., sondern die Gemeinde H. die richtige Beklagte sei. Der Kläger stellte daraufhin klar, dass die Gemeinde H. Beklagte sein soll.

Mit Beschluss vom 10. Oktober 2012 hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zugelassen. In seiner Berufungsbegründung nimmt der Kläger im Wesentlichen Bezug auf die Begründung des Zulassungsantrags.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 27. September 2011 festzustellen, dass die Benutzung der öffentlichen Wege auf den Grundstücken FlNr. 140 und 141 der Gemarkung W. zu dem vom Kläger gepachteten Grundstück FlNr. 43 der Gemarkung Z. als Gemeingebrauch anzusehen ist und er zum Befahren keine Sondernutzungserlaubnis oder Ausnahmegenehmigung benötigt.

Die Beklagte hat zunächst beantragt:

1. Der Beschluss über die Zulassung der Berufung vom 10. Oktober 2012 ist

nichtig bzw. wird aufgehoben.

2. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

3. Hilfsweise:

Die Berufung wird verworfen.

4. Hilfsweise zu 3.:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

5. Die Klägerin trägt auch die Kosten des Zulassungsverfahrens bzw. des

Berufungsverfahrens.

Der Beschluss über die Zulassung der Berufung sei nichtig, weil er im Rubrum die Gemeinde H. als Beklagte aufführe, obwohl diese nach dem angegriffenen Urteil nicht Beteiligte sei. Ein Verwaltungsstreitverfahren zwischen der Klägerin und der Gemeinde H. existiere nicht. Vielmehr habe sich die Klage von vorneherein gegen die Verwaltungsgemeinschaft H.-... gerichtet. Ein Parteiwechsel sei eine im Zulassungsverfahren unzulässige Klageänderung. Falls der Zulassungsbeschluss wirksam sein sollte, sei die Berufung schon unzulässig. Das Feststellungsbegehren beinhalte kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, weil es sich nicht auf die Klägerin beschränke, und weiche von dem Antrag in der ersten Instanz ab. Für die Feststellung, dass es keiner Sondernutzungserlaubnis für das Befahren der öffentlichen Feld- und Waldwege bedürfe, sei nicht der Verwaltungsrechtsweg, sondern der Zivilrechtsweg gegeben. Zudem stehe dem Feststellungsbegehren die Bestandskraft des Bescheids vom 28. Oktober 2010 entgegen, mit dem der Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis abgelehnt worden sei.

Jedenfalls sei die Berufung unbegründet. Die beabsichtigte Nutzung gehe über den Widmungszweck hinaus. Feld- und Waldwege dienten der Bewirtschaftung von Feld- und Waldgrundstücken. Die Bewirtschaftung der Feld- und Waldgrundstücke sei zwar nicht mit land- und forstwirtschaftlicher Benutzung gleichzustellen; im Vordergrund stehe aber die Ausnutzung der Bodenertragskraft, wovon bei dem Betrieb eines Modellflugsportplatzes nicht die Rede sein könne. Die beabsichtigte Nutzung sei auch nicht nur geringfügig. Dabei sei nicht nur der Verkehr der Vereinsmitglieder, sondern auch derjenige der Besucher, insbesondere bei Veranstaltungen, zu berücksichtigen.

Mit Schriftsatz vom 12. Dezember 2013 hat die Beklagte klargestellt, dass die unter Ziffer 1 und 2 gestellten Anträge nicht als förmliche Anträge nach § 153 Abs. 1 VwGO aufzufassen seien, weil sie offenkundig unstatthaft wären. Vielmehr stellten sie nur einen Hinweis dar, auf welchem Wege im Berufungsverfahren der nach Ansicht der Beklagten begangene Verfahrensfehler, nämlich die Änderung des Beklagten im Zulassungsverfahren, korrigiert werden könnte.

Der Senat hat die Beteiligten darauf hingewiesen, dass eine Entscheidung nach § 130a VwGO in Betracht komme, und den Beteiligten Gelegenheit gegeben, sich hierzu zu äußern.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

Der Senat kann gemäß § 130a VwGO über die Berufung durch Beschluss entscheiden, weil er sie einstimmig für begründet hält. Eine mündliche Verhandlung ist nicht erforderlich.

1. Die von der Beklagten begehrte Änderung des Passivrubrums kommt nicht in Betracht.

Richtige Beklagte ist nicht die Verwaltungsgemeinschaft H.-..., sondern die Gemeinde H. (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Passivrubrum wurde dementsprechend - schon im Zulassungsverfahren - zutreffend berichtigt.

Die Gemeinde H. ist als Straßenbaulastträgerin (Art. 54 Abs. 1 BayStrWG) zur Feststellung, ob die Benutzung des öffentlichen Feld- und Waldwegs durch den Kläger noch vom Gemeingebrauch umfasst wird, im eigenen Wirkungskreis zuständig (Art. 83 Abs. 1 i. V. m. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgemeinschaftsordnung - VGemO -). Die Verwaltungsgemeinschaft ist hier nur als Behörde der Gemeinde aufgetreten (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 VGemO). Dementsprechend war das Klagebegehren hinsichtlich der Bezeichnung des Beklagten nach § 88 VwGO sachdienlich dahin auszulegen, dass Beklagte die Gemeinde H. sein soll. Ist der Beklagte - wie hier - falsch bezeichnet, aber erkennbar, gegen wen sich die Klage richten soll (vgl. auch § 78 Abs. 1 Nr. 1 Halbs. 2 VwGO), ist das Passivrubrum von Amts wegen zu berichtigen (vgl. BVerwG, U. v. 3.8.1962 - VII C 133.61 - BVerwGE 14, 330/332; U. v. 19.11.1964 - VIII C 39.64 - BVerwGE 20, 21/22; U. v. 19.1.1967 - VI C 73.64 - BVerwGE 26, 31/33). Das gilt auch dann, wenn die fälschlich als Beklagte bezeichnete Körperschaft in der Vorinstanz - wie hier - als Beklagte behandelt worden ist (vgl. BVerwG, U. v. 19.11.1964 - VIII C 39, 64 - BVerwGE 20, 21; U. v. 3.3.1989 - 8 C 98/85 - NVwZ-RR 1990, 44). In der Berichtigung des Passivrubrums liegt - entgegen der Auffassung der Beklagten - auch kein Austausch des Beklagten, dem im Zulassungsverfahren das Verbot der Klageänderung entgegenstünde; vielmehr handelt es sich nur um eine Klarstellung des richtigen Beklagten (vgl. BVerwG, U. v. 3.3.1989 - 8 C 98/85 - NVwZ-RR 1990, 44). Im Übrigen wurde die Klage - nach Anhörung der Beteiligten - vom Kläger auch entsprechend umgestellt (s. Schriftsatz des Klägers vom 20.12.2011).

Vor diesem rechtlichen Hintergrund gehen die „Anträge“ der Beklagten auf Aufhebung bzw. Nichtigerklärung des Zulassungsbeschlusses wegen verfahrensfehlerhafter Änderung des Passivrubrums schon ins Leere.

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass eine Aufhebung des Zulassungsbeschlusses schon deshalb nicht in Betracht kommt, weil die Entscheidung über den Zulassungsantrag unanfechtbar ist (§ 124a Abs. 5 Satz 4, § 52 Abs. 1 VwGO). Auch der Senat ist an seine Entscheidung gebunden. Selbst eine Gegenvorstellung gegen den Beschluss ist nicht möglich (vgl. BVerwG, Buchholz 310 § 132 Nr. 273; BVerwG, B. v. 22.4.1999 - 6 B 8/99 - NVwZ-RR 1999, 539; Happ in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 124a Rn. 94/95). Erst recht kann von einer Nichtigkeit des Zulassungsbeschlusses nach dem oben Gesagten keine Rede sein.

2. Die Berufung des Klägers ist zulässig und begründet.

2.1 Die gegen die Zulässigkeit der Berufung vorgebrachten Einwände greifen nicht durch.

2.1.1 Die Berufungsbegründung genügt - entgegen der Auffassung der Beklagten - den Anforderungen des § 124a Abs. 6 Satz 3 i. V. m. § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO.

Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass die Berufungsbegründung grundsätzlich auch durch die Bezugnahme auf den Zulassungsantrag erfolgen kann, wenn die Zulassungsbegründung den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO genügt, d. h. in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht im Einzelnen ausführt, weshalb das angefochtene Urteil nach Auffassung des Berufungsführers unrichtig ist und geändert werden muss (vgl. BVerwG, B. v. 16.2.2012 - 9 B 71/11 - NVwZ 2012, 1490; B. v. 2.7.2008 - 10 B 3/08 - juris Rn. 3; B. v. 6.10.2005 - 5 B 26/05 - juris Rn. 4; B. v. 27.1.2005 - 4 B 7/05 - juris Rn. 3 m. w. N.). Die vom Kläger in Bezug genommene Zulassungsbegründung genügt den genannten Anforderungen. Der Kläger hat in der Zulassungsbegründung auch nicht nur, wie die Beklagte meint, Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils geäußert, sondern konkret die Gründe dargelegt, aus denen er das angefochtene Urteil für unzutreffend hält. In seinem innerhalb der Frist zur Begründung der Berufung eingereichten Begründungsschriftsatz vom 14. November 2012 hat der Kläger deutlich gemacht, dass aus den gleichen Gründen das angefochtene Urteil abzuändern sei.

2.1.2 Entgegen der Auffassung der Beklagten verfolgt der Kläger in der Berufungsinstanz kein neues Klagebegehren (vgl. hierzu Rennert in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 91 Rn. 33).

Das Feststellungsbegehren in der Berufungsinstanz ist bei sachdienlicher Auslegung (§ 88 VwGO) mit dem Feststellungsbegehren in der ersten Instanz identisch. Das Klageziel, festzustellen, dass das Befahren der betroffenen Feld- und Waldwege zum Modellfluggelände keiner Sondernutzungserlaubnis bedarf (so der Antrag in der ersten Instanz), wird durch den Antrag in der Berufungsinstanz, festzustellen, dass das Befahren dieser Wege zum Modellfluggelände als Gemeingebrauch anzusehen ist und deshalb keiner Sondernutzungserlaubnis bedarf, lediglich konkretisiert und stellt keine Änderung des Klagebegehrens dar. Denn eine Sondernutzungserlaubnis ist nur erforderlich, wenn das Befahren der Wege nicht schon im Rahmen des Gemeingebrauchs zulässig ist. Die Klageanträge in erster und zweiter Instanz sind mithin gleichbedeutend. Die Auslegung der Beklagten, das Klagebegehren beinhalte zwei getrennte Streitgegenstände, nämlich zum einen die Feststellung des Gemeingebrauchs, zum anderen die Feststellung, dass eine Sondernutzungserlaubnis nicht erforderlich sei, ist sachfremd. Es liegen nach dem oben Gesagten keine zwei getrennten Streitgegenstände vor. Deshalb geht auch die Auffassung der Beklagten, für den zweiten Streitgegenstand, nämlich die Feststellung, dass es keiner Sondernutzungserlaubnis bedürfe, fehle es an der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit, ins Leere. Insoweit sei nur klarstellend darauf hingewiesen, dass es im vorliegenden Verfahren nicht um einen Anspruch auf die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis, für die wegen Art. 56 Abs. 1 BayStrWG ausnahmsweise die Zivilgerichte zuständig wären, sondern ausschließlich um die Frage des Gemeingebrauchs an öffentlichen Feld- und Waldwegen (Art. 53 Nr. 1 BayStrWG) geht, für die der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Insoweit handelt es sich um eine Kernfrage des öffentlich-rechtlichen Straßen- und Wegerechts.

2.1.3 Entgegen der Auffassung der Beklagten ist auch ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinn des § 43 Abs. 1, 1. Alt. VwGO Streitgegenstand.

Dass hier die Feststellung eines konkreten Rechtsverhältnisses zwischen dem Kläger und der Beklagten und nicht die Feststellung eines abstrakten Rechtsverhältnisses begehrt wird, ergibt sich ohne Weiteres durch Auslegung des Klageantrags in der Zusammenschau mit der Berufungsbegründung, in der ausschließlich auf das Befahren der öffentlichen Feld- und Waldwege durch den Kläger und seine Mitglieder abgestellt wird. Im Übrigen wurde dies von Seiten des Klägers nochmals im Schriftsatz vom 25. Januar 2013 klargestellt.

2.1.4 Dem Feststellungsbegehren steht auch nicht die (etwaige) Bestandskraft des Bescheids der Beklagten vom 28. Oktober 2010, mit dem der Antrag auf Sondernutzungserlaubnis abgelehnt wurde, entgegen.

Insbesondere wird die vorliegende Feststellungsklage nicht durch den Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber der Leistungs- und Gestaltungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) ausgeschlossen. Selbst wenn der Bescheid über die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis bereits bestandskräftig geworden sein sollte (wegen möglicherweise versäumter Klagefrist), so hindert dies nicht die Geltendmachung des Feststellungsbegehrens, weil das hier streitige Rechtsverhältnis, nämlich die Frage, ob das Befahren der betroffenen Wege noch dem Gemeingebrauch zuzurechnen ist, nur eine Vorfrage im Rahmen der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis darstellt. Bei der streitgegenständlichen Feststellungsklage geht es dagegen um die Gesamtbeurteilung des Rechtsverhältnisses zwischen Kläger und Straßenbaulastträger hinsichtlich der Benutzung der betroffenen öffentlichen Feld- und Waldwege (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 43 Rn. 29 m. w. N.).

3. Die Berufung hat auch in der Sache Erfolg.

Das Feststellungsbegehren, dass die Benutzung der öffentlichen Wege auf den Grundstücken FlNr. 140 und 141 der Gemarkung W. durch den Kläger zu dem von ihm angepachteten Grundstück FlNr. 43 der Gemarkung Z. als Gemeingebrauch anzusehen ist und er zum Befahren keiner Sondernutzungserlaubnis oder Ausnahmegenehmigung bedarf, ist begründet.

Bei den Wegen auf den Grundstücken FlNr. 140 und 141 der Gemarkung Wolfsloch handelt es sich nach der Widmung um ausgebaute öffentliche Feld- und Waldwege im Sinn von Art. 53 Abs. 1, 54 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG in der Straßenbaulast der Beklagten. Das Feststellungsbegehren des Klägers zielt hier auf die Benutzung dieser öffentlichen Wege zur An- und Abfahrt zu dem Modellfluggelände auf dem von dem Kläger angepachteten Grundstück FlNr. 43 der Gemarkung Z.. Diese Benutzung durch den Kläger ist als Gemeingebrauch einzustufen. Gemäß Art. 53 Nr. 1 BayStrWG sind die öffentlichen Feld- und Waldwege Straßen, die der Bewirtschaftung von Feld- und Waldgrundstücken dienen. Die Bewirtschaftung von Feld- und Waldgrundstücke ist jedoch nicht mit land- und forstwirtschaftlicher Benutzung gleichzustellen (vgl. BayVGH, B. v. 3.2.2000 - 8 C E 99.3538 - UA S. 14). Wenn die öffentlichen Feld- und Waldwege auch ihrem überwiegenden Zweck nach der Bewirtschaftung der Feld- und Waldgrundstücke dienen, so wird der Gemeingebrauch an ihnen doch nicht auf einen beschränkten Personenkreis begrenzt, insbesondere auch nicht auf die Personen, die den Weg zur Bewirtschaftung der Grundstücke nutzen (Zeitler, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, Stand: 1.3.2010, Art. 53 Rn. 14). Der Gemeingebrauch an öffentlichen Feld- und Waldwegen umfasst auch deren Benutzung zu Freizeit- und Erholungszwecken (vgl. BayVerfGH, E. v. 16.6.1975 - Vf. 21-VII-73 u. a. - VGH n. F. 28,107/127). Dies gilt auch ohne Weiteres für die strittige Nutzung der Feld- und Waldwege zur An- und Abfahrt zu dem von dem Kläger zur Ausübung des Modellflugsports angepachteten Grundstück. Eine Einschränkung der Widmung der betroffenen Wege, die dieser entgegenstehen könnte, ist nicht ersichtlich. Schließlich ist die vom Kläger beabsichtigte Nutzung von so geringem Umfang, dass an ihrer Gemeinverträglichkeit keine Zweifel bestehen. Der klägerische Verein hat lediglich knapp 20 Mitglieder, die - worauf der Kläger überzeugend hinweist - den Freizeitsport des Modellfliegens nur mit berufs- und witterungsbedingten Einschränkungen auf dem Modellfluggelände ausüben können. Darüber hinaus ergibt sich aus der Auflage Nr. IV/14 der luftrechtlichen Erlaubnis der Regierung von ... vom 17. November 2010 (verlängert mit Bescheid vom 29.11.2012), dass jedenfalls von den Flugmodellen mit Verbrennungsmotor nur maximal drei Flugmodelle gleichzeitig betrieben werden dürfen. Im Hinblick auf alle diese Einschränkungen hält sich der zu erwartende An- und Abfahrtsverkehr zu dem Modellfluggelände in engen Grenzen. Nach der Stellungnahme der zuständigen Polizeiinspektion sind durch den Flugbetrieb und den Quellverkehr zu dem Modellfluggelände zudem keine Beeinträchtigungen des Straßenverkehrs zu erwarten (Schreiben der Polizeiinspektion L. vom 24.9.2009, Bl. 40/41 der VG-Akte). Insgesamt handelt es sich um einen Bagatellfall.

Ob die Nutzung der öffentlichen Feld- und Waldwege von einer größeren Anzahl von Zuschauern, etwa bei Modellflugveranstaltungen, noch vom Gemeingebrauch umfasst wäre, ist eine Frage des Einzelfalls. Diese Frage ist hier jedoch nicht klärungsbedürftig, weil sie nicht zum Streitgegenstand gehört. Das Feststellungsbegehren bezieht sich vielmehr nur auf die Nutzung durch die Mitglieder des Klägers, nicht jedoch auf Veranstaltungen (wie z. B. Wettbewerbsveranstaltungen), bei denen mit einer größeren Zahl von Zuschauern zu rechnen ist. Dies hat der Kläger auch mit Schriftsatz vom 25. Januar 2013 nochmals klargestellt.

Der Kläger bedarf mithin zum Befahren der streitbefangenen Feld- und Waldwege auch keiner Sondernutzungserlaubnis oder (sonstigen) Ausnahmegenehmigung.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

1

Die Beteiligten streiten um die Erteilung einer Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von fünf Windenergieanlagen auf Grundstücken im Stadtgebiet der Beigeladenen.

2

Die Klägerin, ein Unternehmen der Windenergiebranche, beantragte am 18. November 2002 beim Regierungspräsidium Darmstadt (im Folgenden: Beklagter) die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von fünf Windenergieanlagen mit je einer Gesamthöhe von 133 m auf verschiedenen Grundstücken im Gemeindegebiet der Beigeladenen. Die Baugrundstücke lagen zum Zeitpunkt der Antragstellung in einem Gebiet, das im Flächennutzungsplan vom 20. März 1998 unter der Bezeichnung WE II als Vorranggebiet für die Windenergienutzung dargestellt war. Zwei weitere Vorranggebiete waren als WE I und WE III ausgewiesen. Die Vorrangflächen, deren Darstellung auf den Ergebnissen einer Raumanalyse vom Februar 1997 basiert, hatten nach den vorinstanzlichen Feststellungen eine Größe von insgesamt ca. 500 ha. Mit Ausnahme eines Teilbereichs, in dem sich das für die Windenergieanlage 1 vorgesehene Baugrundstück befindet, wurde die Vorrangzone WE II als Bereich für die Windenergienutzung in den Regionalen Raumordnungsplan Südhessen übernommen. Der gesamte Vorrangbereich ist im Regionalen Raumordnungsplan Südhessen mit den Darstellungen "Regionaler Grünzug" und "Bereich für die Landwirtschaft" unterlegt.

3

Im Rahmen ihrer Beteiligung am Genehmigungsverfahren wies die Beigeladene den Beklagten mit Schreiben vom 5. Februar 2003 darauf hin, dass ihre Stadtverordnetenversammlung am 21. September 2001 einen Beschluss zur Aufstellung von Bebauungsplänen, darunter für die Fläche WE II, sowie zum Erlass einer hierauf bezogenen Veränderungssperre gefasst habe, "um die weitere Entwicklung zu ordnen und Fehlentwicklungen - insbesondere bezüglich des Landschaftsbildes und der Naherholungsfunktion - zu vermeiden", die Veränderungssperre die Genehmigung von Windenergieanlagen ausschließe und das Einvernehmen zu den Vorhaben deshalb nicht erteilt werden könne. Der Beklagte stellte daraufhin die Entscheidung über den Genehmigungsantrag der Klägerin zurück. Von der in Aussicht genommenen Bebauungsplanung nahm die Beigeladene später Abstand.

4

Die Stellungnahmen und Anregungen von Trägern öffentlicher Belange zu den Vorentwürfen der Bebauungspläne für die Vorrangzonen WE I bis III veranlassten die Beigeladene, auch eine Änderung des Flächennutzungsplans in Erwägung zu ziehen. Nachdem sie im Juni 2004 ein ornithologisches Gutachten zu der Fragestellung eingeholt hatte, welche Flächen der Vorrangzone WE II für die Errichtung von Windenergieanlagen am besten geeignet und welche ungeeignet seien, und auf der Grundlage einer im März 2005 erfolgten Aktualisierung der Raumanalyse 1997 beschloss ihre Stadtverordnetenversammlung am 21. Juli 2005 die 2. Änderung des Flächennutzungsplans. Unter der Bezeichnung WE ist nunmehr für die Nutzung der Windenergie eine 34,7 ha große Vorrangfläche vorgesehen, die nach den vorinstanzlichen Feststellungen vier Windenergieanlagen Platz bietet und auf der zum Zeitpunkt der Beschlussfassung bereits zwei Windenergieanlagen errichtet waren. Die Fläche erfasst die Baugrundstücke der Klägerin nicht. Am 7. März 2006 genehmigte der Beklagte die 2. Änderung des Flächennutzungsplans; die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung erfolgte am 18. März 2006.

5

Während des Verfahrens zur Änderung des Flächennutzungsplans teilte die Beigeladene dem Beklagten wiederholt mit, dass sie ihr Einvernehmen weiterhin nicht erteile; der Kreisausschuss des Wetteraukreises ersetzte das Einvernehmen nicht. Mit Bescheid vom 4. Oktober 2005 lehnte der Beklagte den Genehmigungsantrag der Klägerin unter Hinweis auf das versagte und nicht ersetzte Einvernehmen ab. Zu diesem Zeitpunkt hatte die Klägerin bereits Untätigkeitsklage erhoben. Ihr Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid blieb unbeschieden.

6

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Hauptantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der beantragten Genehmigung abgewiesen, auf den Hilfsantrag jedoch festgestellt, dass der Beklagte nicht berechtigt war, den Antrag der Klägerin wegen Fehlens des Einvernehmens der Beigeladenen nach § 36 BauGB abzulehnen.

7

Die im Umfang der Klagestattgabe zugelassene Berufung der Beigeladenen hat der Verwaltungsgerichtshof mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die Rechtswidrigkeit des Bescheides des Beklagten vom 4. Oktober 2005 festgestellt wird. Die Anschlussberufung der Klägerin blieb ebenfalls ohne Erfolg. Zur Begründung heißt es zusammengefasst: Der Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung stünden nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB die Darstellungen des Flächennutzungsplans der Beigeladenen in der Fassung der 2. Änderung entgegen. Da alle Baugrundstücke außerhalb der Vorrangfläche WE für die Nutzung der Windenergie lägen, scheitere die Realisierung der Vorhaben an § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Die Konzentrationsflächenplanung in der Gestalt der 2. Änderung des Flächennutzungsplans leide an keinen zur Unwirksamkeit führenden formellen oder materiellen Mängeln. Namentlich sei sie nicht mit beachtlichen Fehlern im Abwägungsvorgang behaftet. Die Klägerin dringe allerdings mit ihrem erstinstanzlich gestellten Hilfsantrag durch, soweit dieser auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheides des Beklagten vom 4. Oktober 2005 gerichtet sei. Die allein auf die Versagung des gemeindlichen Einvernehmens gestützte Ablehnung des Genehmigungsantrags sei rechtswidrig gewesen, weil keiner der von der Beigeladenen angeführten Gründe - mangelnde Sicherung einer ausreichenden Erschließung, die Ausweisung des für die Errichtung der Anlagen vorgesehenen Bereichs als "Regionaler Grünzug" im Regionalen Raumordnungsplan Südhessen, eine nach dem Flächennutzungsplan 1998 bestehende Höhenbegrenzung der Anlagen sowie Vorwirkungen des mit der 2. Änderung des Flächennutzungsplans einhergehenden Ausschlusses der betroffenen Grundstücke von der Windenergienutzung - die Verweigerung des Einvernehmens gerechtfertigt hätten. Andere Versagungsgründe als diejenigen, auf die sich die Beigeladene bis zum Eintritt des erledigenden Ereignisses, dem Wirksamwerden der 2. Änderung des Flächennutzungsplans am 18. März 2006 berufen habe, seien nicht zu prüfen.

8

Gegen das Urteil haben die Klägerin und die Beigeladene die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt.

9

Die Revision der Klägerin ist unbegründet; die Revision der Beigeladenen ist begründet.

10

1. Der Verwaltungsgerichtshof hat entschieden, dass die Klägerin seit dem 18. März 2006, dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens der 2. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB), die beantragte Genehmigung nicht mehr beanspruchen kann. Dagegen ist revisionsgerichtlich nichts zu erinnern.

11

Die Genehmigungsfähigkeit der umstrittenen Windenergieanlagen richtet sich nach § 6 Abs. 1 BImSchG. Hiernach ist die Genehmigung zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen (Nr. 2). Zu den anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften gehören auch die Bestimmungen des Baugesetzbuchs. Maßgeblich ist vorliegend § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, wonach Vorhaben zur Nutzung der Windenergie im Außenbereich zulässig sind, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen und die Erschließung gesichert ist. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs stehen den zur Genehmigung gestellten Windenergieanlagen öffentliche Belange entgegen. Das ist aus Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden.

12

a) Zweifelhaft ist allerdings, ob - wie die Vorinstanz meint - den Vorhaben der Klägerin die Darstellungen des Flächennutzungsplans in der Fassung der 2. Änderung (im Folgenden: Flächennutzungsplan 2006) als öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB entgegenstehen. Sollten die Baugrundstücke als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt sein, dürfte das die Zulassung von Windenergieanlagen nicht hindern; denn Flächen, die für die Landwirtschaft vorgesehen sind, sind in der Regel nicht in dem Sinne anderweitig verplant, dass die dargestellte Nutzung privilegierte Vorhaben ausschließen könnte (Urteil vom 6. Oktober 1989 - BVerwG 4 C 28.86 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 258). Den geplanten Anlagen stehen jedoch öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen, weil hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan 2006 eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Das hat der Verwaltungsgerichtshof richtig erkannt. Unrichtig, aber im Ergebnis unschädlich ist nur die Verknüpfung, die er zwischen § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB und § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB hergestellt hat. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB errichtet eine eigenständige Zulassungshürde. Die Ausschlusswirkung, die § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erzeugt, ist nämlich die gesetzliche Rechtsfolge der Darstellung von Konzentrationsflächen im Flächennutzungsplan und leitet sich nicht aus einer "negativen", über § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlichen Darstellung im Flächennutzungsplan ab. Die Ausschussflächen sind im Flächennutzungsplan nicht "dargestellt".

13

b) Die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB tritt nur ein, wenn die Konzentrationsflächenplanung wirksam ist. Das ist hier der Fall.

14

aa) Dem Flächennutzungsplan 2006 mangelt es nicht an der städtebaulichen Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Nach der Rechtsprechung des Senats sind solche Bauleitpläne nicht erforderlich, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. Davon ist auszugehen, wenn eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken (Urteile vom 14. Juli 1972 - BVerwG 4 C 8.70 - BVerwGE 40, 258 und vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 48.86 - BVerwGE 81, 111; Beschlüsse vom 18. Dezember 1990 - BVerwG 4 NB 8.90 - Buchholz 406.11 § 9 BBauG/BauGB Nr. 47 und vom 11. Mai 1999 - BVerwG 4 BN 15.99 - NVwZ 1999, 1338). Aus dieser Rechtsprechung kann die Klägerin nichts für sich herleiten. Das Ziel, im Vorranggebiet WE die Windenergienutzung zu ermöglichen, entspricht dem Planungswillen der Beigeladenen. Das Vorranggebiet hat die Beigeladene nicht dargestellt, um in Wahrheit eine andere Nutzung der Vorrangflächen zu verhindern. Planerische Festsetzung und planerischer Wille stimmen überein. Der Umstand, dass die ursprünglich dargestellten Vorrangflächen durch die Änderungsplanung deutlich eingeschränkt wurden, nimmt der Planung nicht ihre positive Zielsetzung.

15

Das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit richtet eine Planungsschranke ferner für den Fall auf, dass sich eine Planung als nicht vollzugsfähig erweist, weil ihr auf unabsehbare Zeit unüberwindbare rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. Urteile vom 12. August 1999 - BVerwG 4 CN 4.98 - BVerwGE 109, 246, vom 21. März 2002 - BVerwG 4 CN 14.00 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 110 = DVBl 2002, 1469, vom 30. Januar 2003 - BVerwG 4 CN 14.01 - BVerwGE 117, 351 und vom 18. März 2004 - BVerwG 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239). Nach den tatrichterlichen, den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden und von der Klägerin nicht in Zweifel gezogenen Feststellungen der Vorinstanz bietet das Vorranggebiet WE Raum für den technisch und wirtschaftlich sinnvollen Betrieb von vier Windenergieanlagen (UA S. 27). Sollte das Vorranggebiet eine geringere Aufnahmekapazität haben als von der Beigeladenen angenommen, wäre das kein Umstand, der geeignet wäre, die städtebauliche Erforderlichkeit des Flächennutzungsplans 2006 in Frage zu stellen.

16

bb) Die Konzentrationsflächenplanung der Beigeladenen leidet nicht an beachtlichen Verstößen gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB.

17

(1) Die Anforderungen, die das Abwägungsgebot an eine wirksame Konzentrationsflächenplanung stellt, sind in der Rechtsprechung des Senats geklärt (Urteile vom 17. Dezember 2002 a.a.O., vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 und - BVerwG 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261, vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109 <111> und vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559). Der Verwaltungsgerichtshof hat keine Rechtssätze formuliert, die der Senatsrechtsprechung widersprechen. Seine anlässlich dieses Falles geäußerte Auffassung, dass die Reduzierung mehrerer und größerer Konzentrationszonen auf eine einzelne Konzentrationszone mit geringeren Ausmaßen nicht zwingend auf eine zu missbilligende Verhinderungsplanung führt, dass aber die Gemeinde unter einem besonderen Rechtfertigungszwang steht und an die Vollständigkeit der Ermittlung des Abwägungsmaterials sowie an die Tragfähigkeit der in den Abwägungsprozess einfließenden Aspekte und Überlegungen besondere Anforderungen zu stellen sind, ist mit Bundesrecht vereinbar.

18

(2) Die Angriffe der Klägerin gegen die berufungsgerichtliche Sachverhaltswürdigung bleiben ohne Erfolg. Das Revisionsgericht ist nicht befugt, die Sachverhalts- und Beweiswürdigung des Tatsachengerichts durch eine eigene Tatsachenwürdigung zu ersetzen (§ 137 Abs. 2 VwGO). Nur wenn die Tatsachenfeststellung und -würdigung mit zulässigen und begründeten Revisionsgründen erschüttert wird oder die Würdigung gegen allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze verstößt, ist sie revisionsgerichtlich zu beanstanden (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1988 - BVerwG 1 C 44.86 - BVerwGE 81, 74 <76>). Ein solcher Verstoß liegt hier aber nicht vor.

19

(a) Die Klägerin wirft dem Verwaltungsgerichtshof vor, das Planungskonzept der Beigeladenen zu Unrecht gebilligt zu haben. Die Beigeladene habe es versäumt, sämtliche Außenbereichsflächen ihres Stadtgebiets in ihre Standortanalyse einzubeziehen. Sie habe im Verfahren zur 2. Änderung des Flächennutzungsplans neue Ausschluss- und Restriktionskriterien aufgestellt (Mindestabstände zu benachbarten Wohnbauflächen, gemischten Bauflächen, landwirtschaftlichen Gebäuden im Außenbereich, gewerblichen Flächen, Straßen und Freileitungen; Schutz der örtlichen, regionalen und überregionalen Avifauna; Freiraum- und Biotopschutz), anhand dieser Kriterien aber nicht das gesamte Stadtgebiet auf die Eignung für die Nutzung der Windenergie untersucht, sondern die Kriterien lediglich auf die bereits ausgewiesenen Vorranggebiete WE I bis III angewandt. Das genüge nicht den Grundsätzen einer gesamträumlichen schlüssigen Planung.

20

Die Kritik der Klägerin geht an den vorinstanzlichen Feststellungen vorbei. Danach hat die Beigeladene fünf mögliche Flächen (A bis F) im Gemeindegebiet ermittelt (UA S. 28) und davon drei Flächen (B, C und E) - die Fläche E entspricht der jetzigen Konzentrationszone WE - innerhalb der früheren Zone WE II als künftige Flächen für die Windenergienutzung ins Auge gefasst. Diese Feststellungen, an die der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, widersprechen der Behauptung der Klägerin, die Beigeladene habe allein die ursprünglich dargestellten Vorranggebiete WE I bis III den neu gebildeten Ausschluss- und Restriktionskriterien unterworfen.

21

(b) Die Klägerin bemängelt ferner, dass der Verwaltungsgerichtshof die Gründe als plausibel und gewichtig akzeptiert hat, die die Beigeladene zur Verkleinerung der Vorrangzone WE II und zur Streichung der Vorrangzone WE III veranlasst haben. Auch diese Kritik ist unberechtigt.

22

(aa) Die Beigeladene hat nach den tatrichterlichen Feststellungen im Berufungsurteil die ehemalige Vorrangzone WE III und den westlich der Hochspannungstrasse befindlichen Abschnitt der vormaligen Vorrangzone WE II nicht mehr als Positivfläche für die Windkraft vorgesehen, weil der Bereich im Regionalplan Südhessen 2000 als Regionaler Grünzug ausgewiesen ist und es in der Nähe schutzwürdige Waldgebiete gibt (UA S. 31 f.).

23

Die Klägerin wendet ein, zwischen der Windenergienutzung und der Ausweisung des Regionalen Grünzugs im Regionalplan bestehe kein Zielkonflikt. Die Ausweisung des Regionalen Grünzugs verhindere nicht die Darstellung einer Konzentrationszone für die Windenergienutzung. Dies sehe der Verwaltungsgerichtshof ebenso, sei er doch bei der Prüfung des Hilfsantrags zu dem Ergebnis gelangt, dass die Beigeladene im Genehmigungsverfahren nicht berechtigt gewesen sei, mit dem Hinweis auf den Regionalen Grünzug ihr Einvernehmen zu versagen. Die Klägerin übersieht, dass die Befugnis, einen regionalplanerisch ausgewiesenen Grünzug mit einem Vorranggebiet für die Windenergienutzung zu überplanen, die Gemeinde nicht daran hindert, dem Interesse, den Grünzug von Windenergieanlagen freizuhalten, den Vorzug zu geben. Dass der Verwaltungsgerichtshof die Vorzugswürdigkeit des Freihaltebelangs mit der Beigeladenen unzutreffend eingeschätzt hat, macht die Klägerin nicht geltend. Die Absicht der Beigeladenen, im Ballungsraum Rhein-Main die raren Möglichkeiten der Freiraumsicherung zu nutzen, missbilligt sie nicht.

24

Auch mit der Anerkennung des Kriteriums "Waldabstand" ist die Klägerin nicht einverstanden. Sie geht davon aus, dass das Kriterium willkürlich gewählt worden sei, weil es der Beklagte während des Verfahrens auf Genehmigung der umstrittenen Windenergieanlagen nicht zur Sprache gebracht habe. Mit den tatrichterlichen Feststellungen stimmt das nicht überein. Der Verwaltungsgerichtshof hat das Bestreben der Beigeladenen, die Waldflächen zu schützen, als sachlich gerechtfertigt angesehen, weil sie für Zwecke der Naherholung und als Kompensationsflächen für die ICE-Trasse Frankfurt-Köln gebraucht würden (UA S. 31 f.). An diese Würdigung ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.

25

(bb) Die nördlich bzw. östlich der Zone WE gelegenen Flächen hat die Beigeladene zum Schutz der Vogelwelt von der Nutzung der Windenergie ausgeschlossen. Das hat die Zustimmung der Vorinstanz gefunden, weil die in Rede stehenden Flächen nach Aussagen eines Gutachters für die Errichtung von Windenergieanlagen hochsensibel bzw. sensibel seien (UA S. 30 f.). Zwar seien sensible Bereiche - anders als hochsensible Bereiche - aus fachlicher Sicht keine (unbedingten) Ausschlussgebiete für die Errichtung von Windenergieanlagen. Es werde jedoch - so der Gutachter - empfohlen, diese hochwertigen Räume möglichst störungsfrei zu halten. Abgesehen von diesen fachlichen Bedenken, die deutlich gegen die Einbeziehung der ornithologisch sensiblen Bereiche in die Flächen für die Nutzung der Windenergie sprächen, scheitere eine Nutzung dieser Flächen jedenfalls am Artenschutz. Mit der Behauptung, die Empfehlung des Gutachters sei unbegründet, setzt die Klägerin der Einschätzung der avifaunistischen Schutzwürdigkeit der Flächen durch den Gutachter und den Verwaltungsgerichtshof ihre davon abweichende Einschätzung entgegen. Der Bindung des Senats an die vorinstanzliche Sachverhaltswürdigung kann sie sich dadurch nicht entziehen. Die Tatsache, dass sensible Landschaftsräume aus fachlicher Sicht für Windenergieanlagen nicht zwingend gesperrt werden müssen, bedeutet nicht, dass die Gemeinde sie nicht für die Nutzung der Windenergie sperren darf. Sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und dem Vogelschutz für den Vogelschutz zu entscheiden, hält sich im Rahmen des Spielraums, den das Abwägungsgebot der Gemeinde einräumt. Ob das Artenschutzrecht, namentlich das Störungsverbot des § 42 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG, der Nutzung der Flächen für die Windenergie zwingend entgegensteht, kann an dieser Stelle offen bleiben. Selbst wenn das nicht der Fall sein sollte, hätten dem Verwaltungsgerichtshof die "fachlichen Bedenken, die deutlich gegen die Einbeziehung der ornithologisch sensiblen Bereiche in die Flächen für die Windenergienutzung sprechen", ersichtlich genügt, um der Beigeladenen zu attestieren, die Flächen nördlich und östlich der Vorrangzone WE fehlerfrei als Ausschlussflächen eingestuft zu haben.

26

(c) Die Klägerin rügt als weiteren Fehler im Abwägungsvorgang, dass die Beigeladene bei der Ermittlung der Potenzialflächen ein Raster mit pauschalen Mindestabständen zu schutzwürdigen Nutzungen über das Gemeindegebiet gelegt und auf eine Korrektur des Rasters verzichtet habe, obwohl sie hätte erkennen müssen, dass sie bei einem Festhalten an den Mindestabständen der Windenergie nicht mehr, wie vom Bundesverwaltungsgericht gefordert (Urteil vom 17. Dezember 2002 a.a.O. S. 295), in substanzieller Weise Raum verschaffen werde.

27

Der Verwaltungsgerichtshof hat festgestellt, dass die Beigeladene um Wohnbebauung (Bauflächen und Gebäude) Schutzkorridore mit einer Breite von 1.100 m herumgelegt und einen Mindestabstand zu den vorhandenen Aussiedlerhöfen von 300 m angesetzt hat (UA S. 30). Diese Abstandsgrößen erschienen plausibel und sachgerecht. Die im Vergleich zu den im Jahre 1997 gewählten wesentlich größeren Abstandswerte bezüglich benachbarter Wohnbebauung (Schutzkorridor 1.100 m gegenüber 400 m) entsprächen der technischen Weiterentwicklung der Windenergieanlagen, die nunmehr eine Gesamthöhe von ca. 140 m aufwiesen, während die Beigeladene bei ihrer Vorgängerplanung noch von einer maximalen Anlagenhöhe von 85 m ausgegangen sei. Ob die von der Beigeladenen gewählten Abstandswerte das Minimum dessen darstellen, was zur Verhinderung unzumutbarer Lärmimmissionen, von Beeinträchtigungen durch Schattenwurf und von optischer Bedrängung notwendig ist, lässt sich dem Berufungsurteil nicht entnehmen. Daraus mag geschlossen werden, dass sich die Beigeladene auch mit kleiner dimensionierten Pufferzonen hätte zufrieden geben können. Eine Überarbeitung des Auswahlkonzepts war aber nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs nicht erforderlich, weil das Vorranggebiet WE - noch - groß genug sei, um der Windenergie ausreichend, d.h. substanziell, Raum zu geben (UA S. 27). Das hält der revisionsgerichtlichen Kontrolle stand.

28

Wo die Grenze zur Verhinderungsplanung verläuft, lässt sich nicht abstrakt bestimmen. Beschränkt sich die Gemeinde darauf, ein einziges Konzentrationsgebiet auszuweisen, ist dies, für sich genommen, noch kein Indiz für einen fehlerhaften Gebrauch der Planungsermächtigung. Auch Größenangaben sind, isoliert betrachtet, als Kriterium ungeeignet. Wenn die Grenze zur Verhinderungsplanung überschritten ist, kann erst nach einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum beurteilt werden (Urteil vom 24. Januar 2008 a.a.O. Rn. 11). Die Einschätzung, ob die Gemeinde der Windenergie substanziell Raum verschafft hat, ist das Ergebnis einer wertenden Betrachtung. Da diese Wertung maßgebend auf der Würdigung der örtlichen Gegebenheiten in tatsächlicher Hinsicht beruht, kann sie revisionsgerichtlich nur darauf überprüft werden, ob sie auf einem Rechtsirrtum beruht, insbesondere weil der Tatrichter eine irrige Vorstellung davon hatte, wann eine Verhinderungsplanung vorliegt, oder ob sie gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze verstößt (vgl. Urteil vom 13. Juli 2006 - BVerwG 4 C 2.05 - BVerwGE 126, 233 Rn. 17). Hieran gemessen ist die vorinstanzliche Entscheidung nicht zu bemängeln. Der Verwaltungsgerichtshof ist zutreffend davon ausgegangen, dass sich nicht abstrakt bestimmen lässt, wo die Grenze zur Verhinderungsplanung verläuft - insbesondere hat er nicht auf allgemein verbindliche Größenordnungen abgestellt -, sondern dass es auf die Gegebenheiten der konkreten Verhältnisse im Plangebiet ankommt (UA S. 25). Diese Verhältnisse hat er vorliegend im Rahmen einer Gesamtbetrachtung gewürdigt, in die sowohl verschiedene Relationen (Größe der Konzentrationsfläche im Vergleich zur Gemeindegebietsgröße, zur Größe der im Regionalplan Südhessen vorgesehenen Mindestgröße für Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen und zur Größe der für die Nutzung der Windenergie reservierten Flächen in den Nachbargemeinden; Anzahl und Energiemenge der Windenergieanlagen) als auch andere Gesichtspunkte wie etwa das Gewicht der Ausschlusskriterien eingeflossen sind. Seine Erwägungen lassen ebenso wie seine Einschätzung, der Nutzung der Windenergie werde - noch - ausreichend Raum gegeben, Rechtsfehler nicht erkennen.

29

Zu Unrecht sieht die Klägerin darin einen entscheidungserheblichen Verfahrensfehler, dass der Verwaltungsgerichtshof in den Entscheidungsgründen seines Urteils die Größe der Vorrangfläche WE fälschlich mit 43,7 ha angegeben hat (UA S. 27), während der richtige Wert, der im Tatbestand des Urteils auch genannt ist (UA S. 7), 34,7 ha beträgt. Mit dem Beklagten und der Beigeladenen ist der Senat der Auffassung, dass das Berufungsurteil auf dem Fehler nicht beruht. Einem isolierten oder einseitigen Abstellen auf Größenangaben eine Absage erteilend hat der Verwaltungsgerichtshof nicht nur auf das Verhältnis zwischen der Größe der Zone WE und der im Regionalplan Südhessen vorgesehenen Mindestgröße für Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen abgestellt, sondern auch und in erster Linie darauf, dass die Vorrangzone WE vier Windenergieanlagen aufnehmen kann, mit deren Stromausbeute sich der Bedarf von ca. 4 000 Haushalten decken lässt (UA S. 28 f.). Es bestehen keine ernstlichen Zweifel, dass der Verwaltungsgerichtshof den Flächennutzungsplan 2006 auch dann als wirksam angesehen hätte, wenn er von der zutreffenden Größe der Vorrangzone WE ausgegangen wäre.

30

(d) Auf einen Abwägungsfehler führt es nicht, dass in der Vorrangzone WE eine nach der Planung der Beigeladenen mögliche fünfte Windenergieanlage mangels ausreichenden Abstands zu den benachbarten Aussiedlerhöfen nicht errichtet worden ist (UA S. 27). Der Verwaltungsgerichtshof hat aus diesem Umstand nicht den Schluss gezogen, dass die Beigeladene die Aufnahmekapazität der Vorrangzone überschätzt hätte. Zu beanstanden ist das nicht. Das Berufungsurteil enthält keine Feststellungen, aus denen sich ableiten ließe, dass fünf Anlagen mit einer von der Beigeladenen angenommenen Höhe (85 m) und bei einer aufeinander abgestimmten Gruppierung nicht in der Vorrangzone hätten Platz finden können.

31

(e) Einen Abwägungsfehler hat der Verwaltungsgerichtshof darin gesehen, dass die Beigeladene die Nachteile, die mit der Änderung des Flächennutzungsplans zu Lasten der Eigentümer der nunmehr in die Ausschlusszone für die Windenergienutzung fallenden Grundstücke verbunden sind, und die privaten Interessen der von dem Ausschluss betroffenen Personen und Unternehmen mit konkreten Absichten zur Errichtung von Windenergieanlagen auf den betroffenen Grundstücken nicht in die Abwägung einbezogen hat (UA S. 20). Diesen Fehler hat er jedoch nach § 214 Abs. 3 Satz 3 (richtig: § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2) BauGB als unbeachtlich gewertet. Das lässt keinen Rechtsfehler erkennen. Offen bleiben kann, ob § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB oder § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB die vorliegend maßgebliche Planerhaltungsvorschrift ist (vgl. zum Verhältnis der beiden Bestimmungen Uechtritz, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 214 Rn. 120); denn beide Vorschriften machen die Beachtlichkeit von Mängeln im Abwägungsvorgang trotz sprachlicher Unterschiede (vgl. Urteil vom 9. April 2008 - BVerwG 4 CN 1.07 - BVerwGE 131, 100 Rn. 18 ff. zum Merkmal "in wesentlichen Punkten") von denselben Voraussetzungen abhängig.

32

Der Verwaltungsgerichtshof hat den von ihm markierten Abwägungsfehler als unbeachtlich gewertet, weil er nicht auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sei (UA S. 20). Im Einklang mit der Rechtsprechung des Senats (Beschlüsse vom 9. Oktober 2003 - BVerwG 4 BN 47.03 - BRS 66 Nr. 65 und vom 20. Januar 1992 - BVerwG 4 B 71.90 - Buchholz 406.11 § 214 BauGB Nr. 5 = NVwZ 1992, 663) ist er davon ausgegangen, dass Mängel im Abwägungsvorgang das Abwägungsergebnis beeinflusst haben, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre. Eine solche konkrete Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder erkennbarer oder nahe liegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann. Der Verwaltungsgerichtshof hat die konkrete Möglichkeit, dass bei Einstellung der betroffenen privaten Interessen von der Änderung der Flächennutzungsplanung Abstand genommen worden wäre oder zu Gunsten der Grundstückseigentümer und Bauinteressenten Modifikationen an der Änderungsplanung vorgenommen worden wären, "in Anbetracht des in der mündlichen Verhandlung seitens der Beigeladenen nochmals hervorgehobenen Gewichts, das den öffentlichen Interessen an der Erhaltung des Freiraums, dem Schutz der Avifauna und dem Schutz vor allem der umliegenden Wohnbebauung zugemessen worden ist", verneint. Die von der Klägerin geäußerte Vermutung, dass die Beschlussfassung "bei Einbeziehung der Privatinteressen" und "etwaiger Entschädigungsansprüche" anders ausgefallen wäre, reiche zur Annahme einer Auswirkung auf das Abwägungsergebnis nicht aus. An die tatrichterliche Würdigung der Vorinstanz ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.

33

2. Der Ausspruch des Verwaltungsgerichtshofs, dass der Bescheid des Beklagten vom 4. Oktober 2005 rechtswidrig war, hält der revisionsgerichtlichen Prüfung nicht in jeder Hinsicht stand. Da die Feststellungen im Berufungsurteil nicht ausreichen, um dem Senat eine abschließende Entscheidung zu ermöglichen, ist die Sache nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

34

Der Verwaltungsgerichtshof hat angenommen, dass ein Kläger die Feststellung verlangen kann, zu einem von ihm selbst bestimmten Zeitpunkt habe ein materieller Anspruch bestanden. Das stimmt mit der Rechtsprechung des Senats überein (Urteil vom 28. April 1999 - BVerwG 4 C 4.98 - BVerwGE 109, 74). Der Verwaltungsgerichtshof hat sich ferner erkennbar davon leiten lassen, dass auf die Berufung einer beigeladenen Gemeinde gegen die erstinstanzliche Feststellung, der Kläger habe eine beantragte Genehmigung beanspruchen können, materielles Recht nur insoweit zu prüfen ist, als es auch dem Schutz der Beigeladenen zu dienen bestimmt ist. Dieser Prüfungsansatz ist ebenfalls zutreffend (Urteil vom 31. Oktober 1990 - BVerwG 4 C 45.88 - BRS 50 Nr. 86). Dem Schutz der gemeindlichen Planungshoheit dient die Vorschrift des § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Sie bestimmt u.a., dass für die Zulassung eines Vorhabens im Außenbereich das Einvernehmen mit der Gemeinde erforderlich ist. Die Gemeinde darf ihr Einvernehmen nur aus den sich aus § 35 BauGB ergebenden Gründen versagen (§ 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Das bedeutet im Ergebnis, dass die Voraussetzungen des § 35 BauGB auf das Rechtsmittel der Gemeinde hin in vollem Umfang nachzuprüfen sind (Urteile vom 31. Oktober 1990 a.a.O. und vom 14. April 2000 - BVerwG 4 C 5.99 - NVwZ 2000, 1048 <1049>). Unvereinbar mit Bundesrecht ist die einschränkende Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, dass § 35 BauGB nur mit Blick auf diejenigen Gründe zu prüfen ist, auf die die beigeladene Gemeinde die Versagung ihres Einvernehmens gestützt hat. Das Recht der Gemeinde, ihr Einvernehmen zu einem Außenbereichsvorhaben zu verweigern, ist nicht mit der Obliegenheit verbunden, die Entscheidung zu begründen (vgl. BTDrucks 13/6392 S. 60 zu Nr. 29 und Buchst. b). Der Bestimmung des § 36 BauGB kann deshalb auch nicht entnommen werden, dass in den Fällen, in denen - wie hier - das Einvernehmen rechtzeitig verweigert wurde, die Gemeinde mit Gründen, die sie bei ihrer Verweigerung nicht angeführt hat, in einem späteren Rechtsbehelfsverfahren präkludiert ist (so zutreffend OVG Weimar, Beschluss vom 29. Januar 2009 - 1 EO 346/08 - juris Rn. 50).

35

a) Die Beschränkung, die sich der Verwaltungsgerichtshof auferlegt hat, mag der Grund dafür sein, dass im Berufungsverfahren nicht geprüft worden ist, ob den Vorhaben der Klägerin zum maßgeblichen Zeitpunkt das artenschutzrechtliche Störungsverbot des § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG in der seinerzeit geltenden Fassung entgegenstand, das sich zugleich als ein nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB beachtlicher Belang des Naturschutzes darstellt (vgl. Urteil vom 24. Februar 1978 - BVerwG 4 C 12.76 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 61 S. 29). Nach § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG a.F. war es verboten, wild lebende Tiere der streng geschützten Arten und der europäischen Vogelarten an ihren Nist-, Brut-, Wohn- oder Zufluchtsstätten durch Aufsuchen, Fotografieren oder ähnliche Handlungen zu stören.

36

Ob durch die Errichtung und den Betrieb der zur Genehmigung gestellten Anlagen der Tatbestand des § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG a.F. erfüllt worden wäre, ist ungeklärt. Der Verwaltungsgerichtshof ist zwar in anderem Zusammenhang zu der Einschätzung gelangt, dass u.a. die Nutzung des Antragsgebiets für die Windenergie "am Artenschutzrecht scheitert" (UA S. 31). Mit dem von ihm für "bedeutsam" gehaltenen Störungsverbot hat er sich jedoch nur kursorisch befasst. Da das Berufungsurteil nicht die tatsächlichen Feststellungen enthält, die notwendig wären, um dem Senat eine Subsumtion unter § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG a.F. zu ermöglichen, muss der Verwaltungsgerichtshof die Prüfung nachholen. Ihr wird er zugrunde zu legen haben, dass zu den "ähnlichen Handlungen", durch die europäische Vogelarten an ihren Nist-, Brut-, Wohn- und Zufluchtsstätten gestört werden, auch bau- oder betriebsbedingte Störungen gehörten (vgl. Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116), weil andernfalls den europarechtlichen Vorgaben, insbesondere dem weit gefassten Störungsverbot des Art. 5 Buchst. d VRL, dessen Umsetzung § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG a.F. jedenfalls auch diente, nicht hinreichend Rechnung getragen worden wäre (Urteil vom 21. Juni 2006 - BVerwG 9 A 28.05 - BVerwGE 126, 166 Rn. 34). Andererseits ist nicht jede Störung untersagt, sondern nur eine erhebliche Störung, die vorliegt, wenn sich durch die Störung der Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art verschlechtert. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll das bundesrechtlich geregelte Störungsverbot nämlich nicht weiter reichen, als dies unionsrechtlich gefordert ist (vgl. BTDrucks 16/5100 S. 11 zu Nr. 7). Dies kommt im geänderten Wortlaut zum Ausdruck, den das Störungsverbot in § 42 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG 2007 und in § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG in der Fassung des Gesetzes vom 29. Juli 2009 (BGBl I S. 2542) erhalten hat.

37

b) Im Übrigen ist das vorinstanzliche Urteil - jedenfalls im Ergebnis - mit Bundesrecht vereinbar.

38

aa) Der Verwaltungsgerichtshof hat sich entgegen der Ansicht der Beigeladenen nicht dadurch über § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB hinweggesetzt, dass er die Erschließung der umstrittenen Außenbereichsvorhaben als gesichert angesehen hat.

39

Der Verwaltungsgerichtshof ist davon ausgegangen, dass bis zum 4. Oktober 2005 die umstrittenen Bauvorhaben tatsächlich nicht erschlossen waren. Er hat das für unschädlich gehalten, weil die Klägerin der Beigeladenen mit Schreiben vom 6. Mai 2005 ein Erschließungsangebot unterbreitet habe, dem ein Ausbauplan und eine Aufstellung der einzelnen Erschließungsmaßnahmen als Anlagen beigefügt gewesen seien. Damit habe die Klägerin die ihr als erschließungswillige Bauherrin obliegenden Pflichten zunächst erfüllt. Es wäre dann Sache der Beigeladenen gewesen, die Klägerin auf Mängel in dem Angebot - die die Beigeladene erst im gerichtlichen Verfahren gerügt habe - aufmerksam zu machen und ihr Gelegenheit zur Nachbesserung zu geben; die Klägerin sei ohne erkennbare positive Reaktion der Gemeinde nicht verpflichtet gewesen, von sich aus weitere Vorschläge zu machen und das Erschließungsangebot nachzubessern (UA S. 40). Dagegen ist bundesrechtlich nichts zu erinnern.

40

Es entspricht der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 30. August 1985 - BVerwG 4 C 48.81 - BRS 44 Nr. 75), dass die Erschließungsmaßnahmen, die im Einzelfall erforderlich sind, nicht schon bei Vorlage des Genehmigungsantrags oder, wenn sich ein gerichtliches Verfahren anschließt, bis zu dessen Abschluss verwirklicht sein müssen. Gesichert ist die Erschließung, wenn damit gerechnet werden kann, dass sie bis zur Herstellung des Bauwerks (spätestens bis zur Gebrauchsabnahme) funktionsfähig angelegt ist, und wenn ferner damit zu rechnen ist, dass sie auf Dauer zur Verfügung stehen wird. Die Erschließung muss nicht notwendig von der Gemeinde, sondern darf auch durch den Bauherrn oder einen Dritten vorgenommen werden. Von einer gesicherten Erschließung ist nicht erst dann auszugehen, wenn der Bauinteressent oder Dritte die Erschließungsaufgabe vertraglich übernommen hat. Vielmehr genügt es, dass der Gemeinde ein zumutbares Erschließungsangebot vorgelegen hat. Ein solches Angebot hat eine Ersetzungsfunktion. Schon mit seiner Hilfe kann sich der Bauherr die Möglichkeit verschaffen, das Genehmigungshindernis der fehlenden Erschließung zu überwinden (Beschluss vom 18. Mai 1993 - BVerwG 4 B 65.93 - BRS 55 Nr. 105). Für ein zumutbares Erschließungsangebot genügt es freilich nicht, wenn der Bauinteressent lediglich seine Bereitschaft erklärt, in Vertragsverhandlungen einzutreten. Vielmehr muss das Angebot so konkret sein, dass es auf seine Eignung überprüft werden kann, einen Zustand herbeizuführen, der die gleiche Gewähr der Verlässlichkeit bietet, wie wenn das Baugrundstück bereits erschlossen wäre. Hiervon kann auch dann nicht gänzlich abgesehen werden, wenn die Gemeinde sich so unnachgiebig zeigt, dass Vertragsverhandlungen keinen Erfolg versprechen. Vom Grad der Kooperationsbereitschaft der Gemeinde hängt allenfalls ab, welchen Substanziierungsanforderungen das Angebot gerecht werden muss. Lässt die Gemeinde keinen Zweifel daran aufkommen, dass sie bereit ist, aktiv am Zustandekommen eines Erschließungsvertrages mitzuwirken, so hat der Bauinteressent seinerseits durch ein entsprechend detailliertes Angebot eine möglichst breite Verhandlungsgrundlage als Voraussetzung dafür zu schaffen, dass eine Übereinstimmung in sämtlichen Fragen erzielt werden kann, die einer Regelung bedürfen. Verharrt die Gemeinde dagegen in einem Zustand der Passivität, so kann es der Bauherr im allgemeinen fürs Erste damit bewenden lassen, ihr ein Angebot zu unterbreiten, durch das sie in die Lage versetzt wird, sich über den Umfang seiner Leistungsbereitschaft ein Urteil zu bilden.

41

Der Verwaltungsgerichtshof hat sich auf den Standpunkt gestellt, dass das Erschließungsangebot der Klägerin vom 6. Mai 2005 den Umständen, die durch eine grundsätzliche Ablehnung der Vorhaben der Klägerin durch die Beigeladene gekennzeichnet seien, angepasst und dass es angesichts der ablehnenden Haltung der Beigeladenen gegenüber den umstrittenen Vorhaben fürs Erste ausreichend substanziiert gewesen sei. An diese vorinstanzliche Würdigung ist der Senat gebunden. Die Beigeladene zeigt nicht auf, dass der Würdigung eine irrige Rechtsauffassung zugrunde liegt. Vielmehr stellt sie ihrerseits überzogene rechtliche Anforderungen an das Erschließungsangebot. Entgegen ihrer Ansicht müssen einem Erschließungsangebot, das die Gemeinde von vornherein nicht annehmen will, nicht alle Belege beigefügt sein, die für den Nachweis der gesicherten Erschließung notwendig sind. Der Verwaltungsgerichtshof hat ferner nicht zu geringe Anforderungen an den Nachweis der Zuverlässigkeit der Eigenleistungen gestellt, die auch die Übernahme des durch den Ausbau entstehenden Unterhaltungsaufwandes einschließen müssen, weil nur auf diese Weise die Gemeinde unwirtschaftliche Aufwendungen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB vermeiden kann. Die Klägerin hat sich in § 3 des Vertragsentwurfs verpflichtet, den durch die Ausbaumaßnahmen und den Betrieb der Windenergieanlagen bedingten erhöhten Erhaltungsaufwand vom Beginn des Ausbaus der Wege bis zur endgültigen Einstellung des Betriebs der Windenergieanlagen zu tragen. Mit dem Angebot, der Beigeladenen einen einklagbaren Anspruch auf Übernahme der Unterhaltungskosten zu verschaffen, hat sie ihre Bereitschaft dokumentiert, die im konkreten Fall erforderlichen Mittel aufzubringen. Dass sie die Bereitschaft noch durch den Nachweis liquider Mittel hätte untermauern müssen, hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht nicht verlangt.

42

bb) Die Beigeladene beanstandet des Weiteren die vorinstanzliche Auffassung, dass die Genehmigung der umstrittenen Windenergieanlagen nicht an der Ausweisung der Standortflächen als Regionaler Grünzug im Regionalen Raumordnungsplan Südhessen hätte scheitern müssen. Ihrer Ansicht nach ist das nicht mit § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 BauGB vereinbar, wonach raumbedeutsame Vorhaben den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen dürfen. Dass die Ausweisung als Regionaler Grünzug teilweise durch diejenige als Vorrangflächen für Windenergie überlagert sei, komme der Klägerin nicht nach § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB zugute - hiernach stehen öffentliche Belange raumbedeutsamen privilegierten Vorhaben nicht entgegen, soweit die Belange bei der Darstellung dieser Vorhaben als Ziele der Raumordnung abgewogen worden sind -, weil die konkurrierende Darstellung wegen eines Abwägungsmangels unwirksam sei. Die Argumentation der Beigeladenen greift nicht durch.

43

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Festlegung "Regionaler Grünzug" im Regionalen Raumordnungsplan als Ziel behandelt, von dem - wiederum mit der Qualität eines Ziels der Raumordnung - nach Abschnitt 3.1-2 des Textteils des Programms ausdrücklich Abweichungen aus Gründen des öffentlichen Wohls zugelassen sind (UA S. 42). Zu den Vorhaben, die aus Gründen des öffentlichen Wohls zulässig sind, hat er Windenergienanlagen gezählt. Hieran ist der Senat gebunden, da es sich bei den Bestimmungen des Regionalen Raumordnungsplans um irrevisibles Landesrecht (§ 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO) handelt. Steht die Errichtung von Windenergieanlagen im Regionalen Grünzug mit den Zielen der Raumordnung im Einklang, liegt ein Verstoß gegen § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 BauGB nicht vor. Bei dieser Sachlage kann offen bleiben, ob die Ausweisung der Vorrangflächen für Windenergie im Regionalen Raumordnungsplan wirksam ist und damit in der Lage gewesen wäre, zu Gunsten der Klägerin die positive Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB zu entfalten, und braucht der darauf bezogenen Verfahrensrüge der Beigeladenen nicht nachgegangen zu werden, der Verwaltungsgerichtshof habe ihren Vortrag zum Abwägungsdefizit ignoriert und dadurch gegen § 108 VwGO und Art. 103 Abs. 1 GG verstoßen.

44

cc) Zu Unrecht moniert die Beigeladene, dass der Verwaltungsgerichtshof der Klägerin den geltend gemachten Genehmigungsanspruch nicht deshalb gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB abgesprochen hat, weil ihre Anlagen höher als 85 m hätten sein sollen. Nach den tatrichterlichen Feststellungen im Berufungsurteil sah der Flächennutzungsplan 1998 eine Höhenbegrenzung für Windenergieanlagen nicht vor (UA S. 43). Dass eine Höhenbegrenzung (auf 85 m) bei der Aufstellung des Plans vorausgesetzt oder als Planmotiv für eine großzügigere Dimensionierung der Vorrangflächen mitbestimmend war, hat der Verwaltungsgerichtshof als rechtlich belanglos erachtet. Das ist bundesrechtlich zutreffend. Aus der Planbegründung ersichtliche Überlegungen der Entscheidungsträger der Gemeinde können zwar zur Auslegung und Erläuterung unklarer Darstellungen herangezogen werden; sind die Aussagen in der Planurkunde aber eindeutig, hat es mit ihnen sein Bewenden und ist ein Rückgriff auf außerhalb der Urkunde liegende Beweismittel unzulässig (vgl. Urteil vom 18. März 2004 - BVerwG 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239 <244>).

45

dd) Mit dem Argument der Beigeladenen, der öffentliche Belang der Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbildes hätte der Erteilung der beantragten Genehmigung entgegengestanden, hat sich der Verwaltungsgerichtshof nicht auseinandergesetzt. Seine Begründung, er habe nur diejenigen öffentlichen Belange prüfen dürfen, mit denen die Beigeladene die Versagung ihres Einvernehmens begründet habe, ist zwar, wie bereits dargelegt, mit Bundesrecht nicht vereinbar. Gleichwohl ist das Urteil im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

46

Die Baugrundstücke lagen am 4. Oktober 2005 im Vorranggebiet WE II, das die Beigeladene im Flächennutzungsplan dargestellt hatte, um die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeizuführen. Die Vorschrift versetzt die Gemeinde in die Lage, die bauliche Entwicklung privilegierter Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB im Außenbereich planerisch zu steuern. Die Vorhaben sind nicht mehr nur dann unzulässig, wenn ihnen öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegenstehen, sondern auch dann, wenn für sie durch Darstellungen in einem Flächennutzungsplan eine wirksame Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Die gesetzgeberische Privilegierungsentscheidung kommt zwar weiterhin, aber nur mehr nach Maßgabe der gemeindlichen Planungsvorstellungen zum Tragen. Das bedeutet, dass den öffentlichen Belangen, denen an sich erst auf der Stufe der Vorhabenzulassung Rechnung zu tragen ist, schon auf der Ebene der Flächennutzungsplanung rechtliche Bedeutung zukommt (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <300>). Die Gemeinde, die von der Ermächtigung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB Gebrauch macht, hat die öffentlichen Belange, die nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB erheblich sind und nicht zugleich zwingende, im Wege der Ausnahme oder Befreiung nicht überwindbare Verbotstatbestände nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfüllen, bei der Bauleitplanung nach Maßgabe des § 1 Abs. 7 BauGB gegen das Interesse Bauwilliger abzuwägen, den Außenbereich für die Errichtung von Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB in Anspruch zu nehmen. Mit der Darstellung von Konzentrationsflächen bringt sie zum Ausdruck, dass sie die der Abwägung zugänglichen öffentlichen Belange geringer gewichtet hat als die Nutzerinteressen. Ist die Planung wirksam, weil die Abwägung frei von Fehlern ist oder Abwägungsmängel nach dem Fehlerfolgenregime des § 214 BauGB unbeachtlich sind, dürfen diese Belange bei der Entscheidung über die Vorhabenzulassung nicht wieder als Genehmigungshindernis aktiviert werden (Urteil vom 18. August 2005 - BVerwG 4 C 13.04 - BVerwGE 124, 132 <144>). Nach dem Modell des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bedingen die positive und negative Komponente der Darstellung von Konzentrationsflächen einander und lässt sich das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Plangebiets nur dann rechtfertigen, wenn die Gemeinde sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (Urteil vom 17. Dezember 2002 a.a.O. S. 294).

47

Die Beigeladene stellt nicht in Abrede, dass sie bei der Festlegung der Vorrangzonen WE I bis III im Flächennutzungsplan 1998 dem Schutz des Orts- und Landschaftsbildes einen geringeren Wert beigemessen hat als dem Belang der Nutzung der zur Verfügung gestellten Flächen für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen. Ihr Einwand geht dahin, sie sei im Abwägungsprozess von einer Anlagenhöhe bis 85 m ausgegangen. Größere Anlagen, wie sie die Klägerin zur Genehmigung gestellt habe, entsprächen nicht ihren planerischen Vorstellungen, weil sie das Orts- und Landschaftsbild verunstalteten. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB habe dem Genehmigungsantrag daher entgegengehalten werden dürfen. Dem ist zu widersprechen. Die Stadtverordnetenversammlung der Beigeladenen hat im Flächennutzungsplan 1998 eine Höhenbegrenzung nicht festgeschrieben und damit die Folgen - die Zulässigkeit von Windenergieanlagen mit einer Höhe über 85 m - in Kauf genommen. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass das Gremium sich irrig für nicht befugt gehalten hat, im Flächennutzungsplan eine Höhenbeschränkung festzusetzen, oder etwas anderes beschlossen hat, als der Inhalt der Planurkunde belegt.

48

ee) Die Beigeladene beanstandet schließlich als weiteren Bundesrechtsverstoß, dass es der Verwaltungsgerichtshof abgelehnt hat, den planreifen Entwurf der 2. Änderung des Flächennutzungsplans, die die Baugrundstücke den Ausschlussflächen zuordnet, als öffentlichen Belang anzuerkennen. Auch damit bleibt sie ohne Erfolg.

49

Der Senat lässt offen, ob ein planreifer Entwurf eines Flächennutzungsplans, dem nach seinem Inkrafttreten die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommen sollen, einem Außenbereichsvorhaben generell nicht als öffentlicher Belang entgegenstehen kann. Eine "Vorwirkung" scheidet jedenfalls für den Fall aus, dass die künftigen Ausschlussflächen nach dem aktuellen Flächennutzungsplan noch in einer Konzentrationsfläche liegen. Nach der Rechtsprechung des Senats erfüllt der Flächennutzungsplan im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, d.h. soweit es um die Ausschlusswirkung geht, eine dem Bebauungsplan vergleichbare Funktion (Urteil vom 26. April 2007 - BVerwG 4 CN 3.06 - BVerwGE 128, 382 Rn. 16). Hinsichtlich der Konzentrationsflächen gilt nichts entscheidend anderes. Zwar tritt der Flächennutzungsplan nicht an die Stelle eines Bebauungsplans - die Gemeinde ist nicht gehindert, die Positivflächen zum Zwecke der Feinsteuerung noch mit einem Bebauungsplan zu überplanen, in dem beispielsweise die Vorhabenstandorte durch die Festsetzung von Baugrenzen (§ 23 BauNVO) vorgegeben werden (vgl. dazu Urteil vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 3.04 - BVerwGE 122, 117) -, er bestimmt aber, in der Bindungswirkung einem Bebauungsplan vergleichbar, dass in den dargestellten Konzentrationsflächen die bevorzugten Vorhaben ihrer Art nach zulässig sind. Solange die Darstellung Bestand hat, kann ihnen eine nur in Aufstellung befindliche anderweitige Flächennutzungsplanung nicht als öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegengehalten werden.