Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 08. März 2018 - 10 B 15.994

I.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid der Beklagten vom 2. März 2016 wird angeordnet, soweit die Antragsgegnerin in Nr. 1 des Bescheides die Vermittlung von

- (Live-)Wetten Über/Unter

- (Live-)Handicap-Wetten

- Wetten auf die ersten zehn Minuten

und in Nr. 2 des Bescheids die Werbung für diese Wetten untersagt hat.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

II.

Von dem Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen die Antragstellerin und die Antragsgegnerin jeweils die Hälfte.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000,-- Euro festgesetzt.

I. Mit ihrer Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihren in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage vom 10. März 2016 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 weiter. Mit diesem Bescheid untersagte ihr die Antragsgegnerin die Vermittlung von bestimmten Sportwetten in den Räumen des Anwesens A.-Straße 3 in A. Die Antragstellerin betreibt seit 1. Dezember 2014 in der genannten Betriebsstätte die Vermittlung von Wetten.

Während einer Betriebskontrolle am 14. November 2015 stellte die Antragsgegnerin fest, dass die Antragstellerin dort auch Wetten vermittelt, die nach Auffassung der Antragsgegnerin nach § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässig sind.

Mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und Livewetten. Von der Untersagung ausgenommen sind Ergebniswetten und Liveendergebniswetten. Als Wetten, die von der Untersagungsverfügung umfasst sind, führte die Antragsgegnerin (Live-)Wetten auf Ereignisse, Livewetten auf Halbzeitergebnisse, Satzgewinne, Livewetten auf die Restzeit, Konferenzwetten als Livewetten, (Live-)Wetten Über-/Unter, (Live-)Handicapwetten, (Live-)Wetten auf die ersten zehn Minuten, (Live-) Wetten Goal/No Goal und (Live-)Wetten Fantasy Fußballspiele auf (Nr. 1). In Nr. 2 des Bescheids untersagte sie die Werbung für diese Wetten. Für den Bescheid wurden Gebühren in Höhe von 3.000,-- Euro festgesetzt (Nr. 5). Zur Begründung wurde ausgeführt, die Handicapwette sei unzulässig, da hier nicht der tatsächliche Ausgang des Sportereignisses für den Gewinnentscheid herangezogen werde, sondern ein durch das Handicap verändertes Spielergebnis. Bei der Wette auf das erste/nächste Tor handle es sich um eine sog. Ereigniswette. Bei der Über-/Unterwette spiele Sieg oder Niederlage überhaupt keine Rolle. Bei Wetten auf Fantasy Fußballspiele würden fiktive Spielpaarungen angesetzt. Die Wette auf die Restzeit sei unzulässig, da die Restzeit in einem Fußballspiel keinen Abschnitt dieses Sportereignisses im Sinne von § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV darstelle. Bei den unzulässigen Wetten handle es sich um unerlaubtes Glücksspiel, so dass hierfür auch die Werbung gemäß § 5 Abs. 5 GlüStV verboten sei. Die Anordnungen seien verhältnismäßig und entsprächen pflichtgemäßer Ermessensausübung. Die Erteilung einer Erlaubnis komme nicht in Betracht, da eine Erlaubnis nicht für das Vermitteln von nach dem Glücksspielstaatsvertrag verbotenen Glücksspielen erteilt werden könne. Darüber hinaus sei von einer kompletten Untersagung der Vermittlung von Sportwetten Abstand genommen worden. Die Antragstellerin dürfe in ihrer Betriebsstätte weiterhin grundsätzlich erlaubnisfähige Wetten vermitteln. Der Betrieb werde daher bis zum endgültigen Abschluss des Konzessionsverfahrens geduldet. Das im Glücksspielstaatsvertrag zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht und die damit verbundenen Gesundheitsgefahren zu verhindern, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt würden, wiege schwerer als das Interesse der Antragstellerin, die untersagten Spiele anbieten und vermitteln zu dürfen. Bestehende Zweifel, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen für die vermittelten Spiele vorlägen, gingen zulasten der Antragstellerin. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache C-336/14 - Ince habe im vorliegenden Fall keinen Einfluss auf die Untersagungsanordnung. Auch wenn die staatliche Lotterieverwaltung des Landes Hessen die genannten, nicht erlaubnisfähigen Wetten selbst im Rahmen des ODDSET-Sportwettprogramms veranstalte, führe dies zu keinem anderen Ergebnis. Die Wette erstes/nächstes Tor sei definitiv vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof als unzulässig bewertet worden.

Am 10. März 2016 erhob die Antragstellerin Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 2. März 2016 und beantragte zugleich, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Nummern 1 und 2 sowie 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 anzuordnen. Sie berief sich darauf, dass bereits der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unanwendbar sei. Dies ergebe sich aus der Ince-Entscheidung des EuGH. Das „Ahndungsverbot“ beschränke sich nicht nur auf strafrechtliche Verfolgungsmaßnahmen. Vielmehr verstoße das gesamte System der Sportwettenvermittlung gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit. Auch baue das im Glücksspielstaatsvertrag angedachte System der Regulierung von Sportwetten aufeinander auf. Die materiellrechtlichen Regeln seien konzeptionell mit der Erlaubnispflicht verknüpft. Die Regelung des § 21 Abs. 1 und 4 Satz 3 GlüStV seien verfassungswidrig, weil Art und Zuschnitt der Sportwetten im Gesetz nicht geregelt seien. Die Antragsgegnerin sei für den Erlass der Untersagungsverfügung nicht zuständig. ODDSET Bayern biete eine Reihe von Wetten an, die der Antragstellerin untersagt worden seien. Das Gleiche gelte für ODDSET Hessen und Tipp 3. Bei der Wette erstes/nächstes Tor handle es sich um eine ergebnisbezogene Wette. § 21 Abs. 1 GlüStV sei dahingehend auszulegen, dass eine ergebnisbezogene Wette vorliege, wenn das bewettete Ereignis unmittelbar ergebnisrelevant sei. Dies ergebe sich auch aus den Hinweisen des Hessischen Staatsministeriums des Innern zur Gestaltung des Wettprogramms als Genehmigungsbestandteil der Konzession. Insoweit werde die Beiziehung der Verfahrensakte des Hessischen Staatsministeriums des Innern zum Konzessionsverfahren und Akteneinsicht in die Verfahrensakte beantragt. Unklar sei, was die Antragsgegnerin unter einer Konferenzwette als Livewette verstehe. Solche Wettformen seien auch im Rahmen der Kontrolle nicht festgestellt worden. Über-/Unterwetten sowie Handicapwetten seien zulässig. Insoweit werde auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 6. Mai 2015 verwiesen. Die Restzeitwette sei ebenfalls eine Wette auf das Endergebnis und zwar in Form einer Handicapwette. Wetten auf die ersten zehn Minuten seien nach dem allgemeinen Sprachgebrauch als Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses zulässig. Eine Wette Goal/No Goal sei im Angebot der Antragstellerin nicht enthalten. Die Untersagungsverfügung sei rechtswidrig, weil ihr Wettformen untersagt worden seien, die sie nicht anbiete. Zudem liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil die Antragsgegnerin nur vereinzelt gegen einzelne Anbieter und nicht flächendeckend vorgehe. Die Antragsgegnerin möge darlegen, gegen welche Vermittler an welchen Standorten sie gleichermaßen vorgehe. Ein gleichmäßiges Vorgehen sei von existentieller Bedeutung für die Antragstellerin. Es werde um Beiziehung der Verfahrensakten der Antragsgegnerin zu der Untersagungsverfügung in ihrem Stadtgebiet gebeten und um Akteneinsicht. Zudem liege auch ein Verstoß gegen Art. 3 GG vor, weil die Antragsgegnerin die Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder vom 28. Januar 2016 nicht beachtet habe. Die Untersagungsverfügung sei inhaltlich unbestimmt und rechtswidrig. Zudem müsse im Falle offener Erfolgsaussichten des Rechtsmittels die Interessenabwägung zugunsten der Antragstellerin ausgehen. Die Gebührenfestsetzung sei mit 3.000,- Euro völlig überhöht. Wenn die Antragstellerin gegen alle Vermittler in ihrem Stadtgebiet vorgehen sollte, wäre der zeitliche Aufwand für die einzelnen Bescheide minimal, da alle Vermittler eine identische Verfügung bekämen. Schließlich werde beantragt, die T. Co. Ltd. zum Verfahren beizuladen, da sich die Antragstellerin unmittelbar auf deren Dienstleistungsfreiheit berufe. Sie vermittle die von T. veranstalteten Sportwetten.

Mit Beschluss vom 11. April 2016 lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen Nummer 1, 2 und 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 ab. Nach summarischer Prüfung sei der streitgegenständliche Bescheid formell rechtmäßig. Für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung sei nicht das Land Hessen gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV zuständig. Diese Vorschrift betreffe die Zuständigkeit für die Erteilung von Konzessionen nach § 4a GlüStV sowie für die Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern. Die Antragstellerin sei als Vermittlerin nicht von dieser Zuständigkeit umfasst. Ebenso erweise sich der Bescheid vom 2. März 2016 bei summarischer Prüfung als materiell rechtmäßig. Die betroffenen Live- und Ereigniswetten seien nach § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV unzulässig. Das gesetzliche Verbot umfasse die im Bescheid untersagten Wetten. Sie seien zum Teil Ereigniswetten, da sie sich nicht auf den Ausgang des Sportereignisses oder eines Abschnitts des Sportereignisses bezögen. Abschnitte des Sportereignisses seien nur solche, die sich im Regelwerk der betreffenden Sportart wiederfänden. Weitergehende Unterteilungen seien nicht möglich, da sie sonst dem Verbot in § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbs. 2 GlüStV widersprächen. Zum anderen handle sich um unerlaubte Livewetten, da sie während des laufenden Spielvorgangs erfolgten und keine Wetten auf das Endergebnis darstellten. An diesen Maßstäben gemessen sei insbesondere auch die Wette nächstes Tor unzulässig. Ein bloßer Einfluss auf das Endergebnis sei nicht ausreichend. Der Bescheid sei auch hinreichend bestimmt. Die Untersagung der bisher nicht angebotenen Ereigniswetten und Livewetten, die keine Endergebniswetten seien, sei ebenfalls voraussichtlich rechtmäßig. Es ergebe sich eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass weitere Wetten dieser Art in Zukunft angeboten würden. Damit liege keine bloße formelle Illegalität der Sportwettenvermittlung vor, auf die unter Umständen eine Untersagungsverfügung nicht hätte isoliert gestützt werden können, sondern es fehle zusätzlich an der materiellen Erlaubnisfähigkeit. Vor diesem Hintergrund bleibe auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Sache Ince ohne Einfluss auf die hier zu treffende Entscheidung. Das in § 9 Abs. 1 GlüStV eröffnete Ermessen sei rechtsfehlerfrei ausgeübt worden. Durch die Untersagungsverfügung werde nicht gegen den Gleichheitssatz in Art. 3 GG verstoßen. Die Antragstellerin könne sich grundsätzlich nicht auf Gleichheit im Unrecht berufen. Das in § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV geregelte grundsätzliche Verbot von Wetten während des laufenden Sportereignisses sei auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Insbesondere liege kein Verstoß gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG vor. Zudem liege auch kein Verstoß gegen Unionsrecht vor. Die Untersagung der Werbung in Nummer 2 des Bescheides sei ebenfalls nach summarischer Prüfung rechtmäßig. Dies gelte auch für die Kostenfestsetzung in Nummer 5 des Bescheides. Die Gebühr sei im unteren Bereich des zulässigen Gebührenrahmens festgesetzt worden. Neben dem Verwaltungsaufwand sei zudem die Bedeutung der Angelegenheit für die Antragstellerin zu berücksichtigen. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage derzeit offen seien, müsse eine reine Interessenabwägung ebenfalls zulasten der Antragstellerin ausgehen. Das öffentliche Interesse, vor den glücksspielbedingten Gefahren geschützt zu werden, überwiege das rein wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin.

Im Beschwerdeverfahren beantragt die Antragstellerin,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 11. April 2016 abzuändern und die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen die Nrn. 1, 2 und 5 des Bescheides vom 2. März 2016 anzuordnen.

In der Zwischenzeit habe das Verwaltungsgericht Wiesbaden mit Urteil vom 15. April 2016 das für die Erteilung der Konzession in einem landeseinheitlichen Verfahren zuständige Land Hessen verpflichtet, der T. Co. Ltd., für die die Antragstellerin Wetten vermittle, eine Sportwettenkonzession zu erteilen (5 K 1431/14.WI). Die Untersagungsverfügung sei offensichtlich rechtswidrig, weil sie unionsrechtswidrig sei. Dies folge aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Ince, das das Verwaltungsgericht nicht in die Prüfung einbezogen habe. Ob die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten überhaupt als verboten betrachtet werden könne oder der Erlaubnisvorbehalt gänzlich unanwendbar sei, werde im Urteil Ince nicht direkt beantwortet. Das Ahndungsverbot beschränke sich nicht auf bloße strafrechtliche Verfolgungsmaßnahmen. Ziehe man den Vorlagebeschluss des Amtsgerichts Sonthofen heran, müssten sowohl der Tenor als auch die Urteilsgründe des Ince-Urteils als Auseinandersetzung mit der Frage verstanden werden, ob ein Mitgliedstaat gegen einen Vermittler einschreiten könne, der ein aus Sicht des Mitgliedstaates nicht erlaubnisfähiges Angebot anbiete. Daher sei das Urteil so zu verstehen, dass auch im Falle der materiellen Erlaubnisunfähigkeit eine Ahndung gleichwohl unzulässig sei. Der EuGH habe das Ahndungsverbot umfassend verstanden. Dies folge auch daraus, dass es in Deutschland bis heute kein klares, hinreichend bestimmtes und auch in der Praxis umsetzbares Regulierungssystem gebe. Das Gebot der Rechtssicherheit verlange aber ein solches klares Gesamtsystem der Sportwettenvermittlung. Der Umfang der Rechte und Pflichten sei bei der Vermittlung von Sportwetten völlig unbestimmt. Dies führe zur Unionsrechtswidrigkeit des gesamten Systems der Sportwettenvermittlung und nicht nur einzelner Regelungen. Eine Rosinenpickerei sei nicht zulässig. Für dieses Ergebnis spreche auch ein rechtspolitisches Argument. Denn wenn man die Anwendung von Teilen des Systems erlauben würde, führe dies dazu, dass der Handlungsdruck für den Mitgliedstaat minimal wäre. Die derzeitige Situation in Deutschland belege dies. Der Großteil der Bundesländer habe kein Interesse daran, ein unionsrechtskonformes System herzustellen. Außerdem spreche auch die Tatsache, dass die Länder ein einheitliches und aufeinander aufbauendes System der Regulierung von Sportwetten gewählt hätten, für eine Unionsrechtswidrigkeit des ganzen Systems. Die materiellrechtlichen Regelungen seien konzeptionell mit der Erlaubnispflicht verknüpft. Dies ergebe sich insbesondere aus dem hier streitigen § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Zudem sei die Regelung des § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verfassungswidrig, weil sie zu unbestimmt sei. Dies ergebe sich bereits aus der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006. Zudem sei die Antragsgegnerin für den Erlass der Untersagungsverfügung unzuständig. Die Zuständigkeit des Hessischen Staatsministeriums des Inneren ergebe sich aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV, weil nicht an die Person des Vermittlers oder die Örtlichkeit der Vermittlung angeknüpft werde, sondern an das Angebot des Veranstalters, das seinerseits Gegenstand eines eigenständigen Erlaubnisverfahrens sei. Die Prüfung der Erlaubnisfähigkeit und Gestaltung des Wettangebots sei zentraler Gegenstand und Aufgabe des Konzessionsverfahrens. Daher müsse diese Frage der Zuständigkeit der Glücksspielaufsichtsbehörden der einzelnen Länder entzogen sein, um eine ländereinheitliche Klärung zu gewährleisten. § 9a Abs. 3 GlüStV enthalte eine umfassende Aufgabenzuweisung. Diese Zuständigkeit gelte für den Sportwettenkonzessionsnehmer bereits während des laufenden Konzessionsverfahrens. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht Wiesbaden das für die Erteilung der Konzession in einem landeseinheitlichen Verfahren zuständige Land Hessen verpflichtet, der T. Co. Ltd. eine Sportwettenkonzession zu erteilen. Das von den Ländern gewählte System der einheitlichen Zuständigkeiten würde konterkariert, wenn die Antragsgegnerin die Vorgaben des Landes Hessen aushebeln könnte, indem sie den Sportwettenvermittlern und damit auch unmittelbar den konzessionierten Veranstaltern andere Vorgaben mache. Die Untersagungsverfügung sei aber auch deshalb offensichtlich rechtswidrig, da sie in weitem Maße Wetten verbiete, die dem staatlichen Anbieter ODDSET erlaubt seien bzw. von der halbstaatlichen Tipp 3 faktisch ohne behördliche Erlaubnis veranstaltet würden. Auch wenn das oben Gesagte nicht zutreffe, sei die Untersagungsverfügung bereits deshalb rechtswidrig, weil Wettformen verboten würden, die kraft Gesetzes zulässig seien. Dies betreffe insbesondere die Wette auf das erste und das nächste Tor. Hierbei handle es sich um Ergebniswetten, die auch vom dafür ausschließlich zuständigen Hessischen Ministerium des Inneren und für Sport- und Konzessionsverfahren als zulässige Wettarten anerkannt worden seien. Gleiches gelte für die Wetten „Halbzeitergebnis/Satzgewinn“, Restzeit, Konferenzwetten als Livewetten, Über-/Unterwetten, Handicapwetten, Wetten auf die ersten zehn Minuten, die hier überhaupt nicht angeboten würden, sowie Goal/No Goal-Wetten. Bei den Wetten auf das erste und nächste Tor handle es sich um zulässige Ergebniswetten. Dies ergebe sich aus der Auslegung der einschlägigen Regelungen. Unter eine Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses falle sowohl eine Wette, welche Mannschaft ein Sportereignis gewinne, als auch auf ein konkretes Ergebnis. Zulässig seien aber auch solche Wetten, die sich im Ausgang des Sportereignisses niederschlügen, also unmittelbar ergebnisrelevant seien. Dies ergebe sich insbesondere aus der systematischen Auslegung der § 21 Abs. 1 Satz 1 und § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Ginge man davon aus, dass Livewetten nur auf das Endergebnis zulässig seien, unabhängig davon, ob ein konkreter Spielstand oder der Sieg einer bestimmten Mannschaft gemeint sei, wäre der Zusatz in § 21 Abs. 4 Satz 3 zweiter Halbsatz überflüssig. Auch unter dem Blickwinkel einer teleologischen Auslegung ergebe sich kein empirischer Befund dafür, dass Wettereignisse wie Foulspiele, gelbe oder rote Karten, Elfmeter, Eckbälle und Einwürfe einer erhöhten Manipulationsgefahr oder -tätigkeit unterlägen. Auch würde der Kanalisierungszweck des Glücksspielstaatsvertrages völlig verfehlt, wenn man derart attraktive Wetten wie erstes Tor/nächstes Tor nicht erlauben würde, da insoweit die Ausbreitung von Schwarzmärkten gefördert würde. Ferner seien die Hinweise des Hessischen Staatsministeriums des Inneren und für Sport zu beachten. Auf die übrigen Wetten sei das Verwaltungsgericht überhaupt nicht mehr eingegangen. Auch hier handle es sich aber um keine unzulässigen Wetten. Die übrigen untersagten Wetten seien nicht im Angebot der Antragstellerin enthalten, daher sei die Untersagungsverfügung auch deshalb offensichtlich rechtswidrig. Die Untersagungsverfügung sei zudem ermessensfehlerhaft, weil die Antragstellerin nur vereinzelt gegen einzelne Anbieter vorgehe und nicht flächendeckend. Zudem habe sie die Leitlinien vom 28. Januar 2016 nicht beachtet. Die Untersagungsverfügung sei unverhältnismäßig, weil die vollständige Untersagung der Vermittlung von Ereignis-/ Livesportwetten eine besonders gewichtige Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der Antragstellerin darstelle. Der Umfang der Geschäftstätigkeit werde ganz erheblich eingeschränkt, da der Umfang dieses Wettangebots ca. die Hälfte bis zwei Drittel des Umsatzes der Antragstellerin ausmache. Zudem sei die Untersagungsverfügung auch unbestimmt und deshalb offensichtlich rechtswidrig. Selbst bei offenen Erfolgs- aussichten wäre dem Antrag der Antragstellerin gleichwohl stattzugeben. Die negativen Auswirkungen einer auch nur vorübergehenden und auf die im Bescheid genannten Wettformen beschränkten Beendigung der Vermittlungstätigkeit seien in wirtschaftlicher Hinsicht für die Antragstellerin ganz erheblich. Dies würde dazu führen, dass die Kunden der Antragstellerin in kürzester Zeit wegbrechen würden. Sie würden zu Anbietern wechseln, die diese Wettformen in A. immer noch anböten und gegen die die Antragsgegnerin nicht vorgehe. Die Antragstellerin könne daher in ihrem Betrieb in der Zeit bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht die erforderlichen Einnahmen erzielen, die sie benötige, um die Betriebsstätte zu betreiben. Die oben angebotenen Wettformen stellten keine konkrete Gefahr für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs dar. Die Manipulationsrisiken seien als extrem gering einzustufen. Auch unter dem Gesichtspunkt der Suchtprävention sei ein Sofortvollzug nicht geboten, da Wettinteressierte derzeit zu einer Vielzahl beliebiger privater oder auch staatlicher Anbieter wechseln könnten. Die Gebührenfestsetzung sei unverhältnismäßig. In verfahrensrechtlicher Hinsicht werde beantragt, die T. Co. Ltd. beizuladen. Zudem werde beantragt, die Akten des Konzessionsverfahrens und die Akten der Antragsgegnerin bezüglich etwaiger Untersagungsverfahren gegen andere Sportwettenanbieter beizuziehen. Insoweit werde Akteneinsicht beantragt.

Mit Schriftsatz vom 7. Juni 2016 beantragt die Antragsgegnerin,

die Beschwerde kostenpflichtig zurückzuweisen.

Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden bzw. des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs bezüglich des Konzessionsverfahrens sei für das hier streitgegenständliche Verfahren nicht entscheidungserheblich. Die Vorschriften über das Konzessionsverfahren seien auch nicht untrennbar mit dem streitgegenständlichen Verbot materiell illegaler Wetten verbunden. § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV regelten eindeutig und ohne Ausnahme, dass Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig seien. Ausnahmen regle § 21 Abs. 4 GlüStV lediglich für Wetten auf das Endergebnis. Letztere könnten im Konzessionsverfahren zugelassen werden. Die Antragsgegnerin habe diese daher im streitgegenständlichen Bescheid nicht untersagt. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache Ince habe keinen Einfluss auf die Untersagungsanordnung, da diese nicht aufgrund einer fehlenden Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten getroffen worden sei, sondern zur Gefahrenabwehr wegen der Vermittlung materiell nicht erlaubnisfähiger Wetten erfolgt sei. Bei den Regelungen zu den zulässigen Wettarten bei Sportwetten nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV handle es sich um monopolunabhängige Regelungen, so dass deren Anwendung auf einen privaten Sportwettenvermittler keine inkohärente Vorgehensweise darstelle und so auch nicht zu einem faktischen Sportwettenmonopol führe. Die Untersagungsverfügung sei nicht unionsrechtswidrig, weil die Vorschriften, die mit dem Konzessionsverfahren in keinerlei Zusammenhang stünden, nicht unionsrechtswidrig seien, so dass einer Anwendung dieser Vorschriften nichts entgegenstehe. Hier werde die Reichweite des Ince-Urteils völlig überstrapaziert. In dem streitgegenständlichen Bescheid werde der Antragstellerin nichts untersagt, was möglicherweise genehmigungsfähig wäre, sondern nur, was nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 4 GlüStV ohnehin in jedem Fall unzulässig sei. Um die im angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg genannten Gemeinwohlziele zu erreichen, verböten § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV die genannten Wettarten, da diese zum einen extrem anfällig für Manipulationen seien, zum anderen auch eine deutlich höhere Suchtgefahr mit sich brächten als einfache Sportwetten. Dies sei zum einen auf die hohe Ereignisfrequenz zurückzuführen, liege andererseits aber auch an der Möglichkeit, ständig neue Spielanreize zu stimulieren. Die Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 gehe ebenfalls fehl. Die Regelungen des § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV seien inhaltlich völlig klar und unmissverständlich. Ferner schaffe die Antragsgegnerin durch den streitgegenständlichen Bescheid gerade Rechtssicherheit, indem sie klar vorgebe, welche Wettarten zulässig seien und welche nicht. Eine Zuständigkeit des Landes Hessen nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV sei nicht ersichtlich. Es gehe keinesfalls um eine Erlaubnis oder einen Teil einer Erlaubnis. Die Frage der Erlaubnispflicht stelle sich hier überhaupt nicht, da § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 zweiter Halbsatz GlüStV keinen Erlaubnisvorbehalt enthielten, sondern die im Bescheid enthaltenen Wettarten generell für unzulässig erklärten. Bezüglich des Angebots des staatlichen Anbieters ODDSET sei nochmals vorauszuschicken, dass es kein Recht auf Gleichbehandlung im Unrecht gebe. Selbst wenn sich eine nicht ganz rechtmäßige Verwaltungspraxis gebildet habe, sei stets eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis möglich. Die Antragsgegnerin sehe sich an das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren vom 31. Juli 2015 sowie an den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 gebunden, materiell illegale Wetten zu untersagen. Die Wette auf das erste/nächste Tor sei unzulässig, da es sich hierbei um eine sog. Ereigniswette handle. Insoweit werde nochmals ausdrücklich auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 sowie auf die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Stade vom 13. Oktober 2014 und des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 17. November 2014 verwiesen. Ereigniswetten und Livewetten führten zu einer erhöhten Suchtgefahr, da insbesondere auch Personen gefährdet seien, die ansonsten mit Glücksspiel nicht in Berührung kämen. Darüber hinaus sei bei der Art der untersagten Wetten die Gefahr der Manipulation wesentlich größer als bei Wetten auf das End- oder Halbzeitergebnis. Auch die von der Antragstellerin genannte Halbzeitergebniswette sei als Livewette unzulässig. Dies ergebe sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Gleiches gelte für die Konferenzwette als Livewette. Bei diesen Wetten stünden Ereignisse im Vordergrund, nicht das Endergebnis. Bezüglich der anderen Wettarten werde ausdrücklich auf den streitgegenständlichen Bescheid verwiesen. Die Antragstellerin sei keineswegs die erste oder einzige Anbieterin von Sportwetten, der die Vermittlung von bestimmten, materiell illegalen Wetten untersagt worden sei. Die Antragsgegnerin habe bereits ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof geführt. Sie habe in diesem Verfahren verloren und bereits einen Änderungsbescheid erstellt. Da die Antragsgegnerin nur zwei Mitarbeiter habe, die für das gesamte Glücksspielrecht zuständig seien, könnten nicht alle Sportwettenanbieter gleichzeitig geprüft werden. Auch die Tatsache, dass das ganze Glücksspiel-, insbesondere Sportwettenrecht allgemein im Fluss sei und noch viele Verfahren anhängig seien, könne nicht dazu führen, dass die Kommunen und Bevölkerung tatenlos zusehen müssten, wie pathologische Spielsucht durchwegs einen bundesweiten Anstieg zu verzeichnen habe. Auch die Bezugnahme auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 gehe fehl. Gegenstand dieses Verfahrens sei die gänzliche Untersagung der Vermittlung von Sportwetten gewesen. Die Antragsgegnerin werde nach und nach unter Berücksichtigung der personellen Kapazitäten die Sportwettenanbieter im Stadtgebiet überprüfen und Sportwettenvermittlern, die materiell illegale Wetten anbieten, diese untersagen. Irreversible Folgen für die Antragstellerin seien nicht zu befürchten. Sie sei berechtigt, weiterhin Sportwetten anzubieten. Es seien lediglich einzelne materiell illegale Wetten untersagt worden, die auch im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens nicht genehmigungsfähig seien.

Im Beschwerdeverfahren legte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 14. Juni 2016 zwei Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 9. Juni 2016 in den Verfahren 4 B 860/15 und 4 B 1437/15 vor. In diesen Beschlüssen hatte sich das Oberverwaltungsgericht zum einen mit einer Totaluntersagung und zum anderen mit einer Untersagung bestimmter Wettarten auseinandergesetzt und entschieden, dass die jeweiligen Untersagungsverfügungen ermessensfehlerhaft seien, weil eine kohärente Verwaltungspraxis nicht erkennbar sei.

Mit Schreiben vom 30. Juni 2015 äußerte sich die Antragsgegnerin nochmals zur Ermessensausübung. Es seien lediglich Sportwetten als Ereignis- und Livewetten untersagt worden, weil es sich hier nicht nur um einen formalen Verstoß gegen die Erlaubnispflicht handle. Insbesondere komme eine Erlaubniserteilung nicht in Betracht. Darüber hinaus werde von einer kompletten Untersagung der Vermittlung von Sportwetten Abstand genommen. Im Stadtgebiet seien momentan acht Wettvermittlungsstellen in Betrieb. Bei fünf der acht genannten Wettvermittlungsstellen habe die Antragsgegnerin Untersagungsverfahren eingeleitet, zwei der fünf kontrollierten Sportwettenanbieter würden von der Antragstellerin geführt. Bezüglich eines weiteren Anbieters sei der Untersagungsbescheid in der ersten Instanz anhängig. Das Konzept zur Unterbindung der Vermittlung von materiell illegalen Wettarten sehe vor, dass im Laufe des Jahres 2016 alle Wettvermittlungsstellen bezüglich materiell illegaler Wettarten kontrolliert würden und gegenüber den Wettvermittlungsstellen, welche materiell illegale Wettarten anböten, entsprechende Untersagungen angeordnet würden. Für diese rechtlich äußerst komplexe und zeitlich aufwendige Sachbearbeitung stünden wie dargelegt nur zwei Sachbearbeiter zur Verfügung. Bezüglich des Sportwettenanbieters ODDSET sei die Antragsgegnerin nicht zuständige Aufsichtsbehörde, so dass keine Auskunft über dessen Angebot gegeben werden könne. Zuständig sei hier die Regierung von Schwaben als zuständige Erlaubnisbehörde. Eine entsprechende Anfrage der Antragstellerin an das Bayerische Staatsministerium sei bislang unbeantwortet geblieben. Der Verwaltungsaufwand bei der Untersagung von materiell illegalen Wettarten sei immens hoch. Dies gründe zum einen auf den sehr komplexen Betriebskontrollen der jeweiligen Wettvermittlungsstellen, welche eine sehr hohe Genauigkeit erforderten. Zum anderen sei die Auswertung der vor Ort festgestellten Sachverhalte sehr aufwändig.

Mit Schriftsatz vom 30. Juni 2016 beantragte die T. Co. Ltd. ihre Beiladung zum Verfahren. Dieser Verfahrensteil wurde mit Beschluss des Senats vom 19. Juli 2016 abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 10 S 16.1423 fortgeführt.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten, die Gerichtsakten und insbesondere die Beschwerdebegründung der Antragstellerin vom 13. Mai 2016 und 14. Juni 2016 verwiesen.

II. Die zulässige Beschwerde hat im tenorierten Umfang Erfolg. Die von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) rechtfertigen eine teilweise Abänderung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu treffende Abwägungsentscheidung führt zu dem Ergebnis, dass die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen Nr. 1 und 2 des Bescheids vom 2. März 2016 teilweise anzuordnen ist. Bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung bestehen Zweifel, ob einzelne Sportwetten, deren Vermittlung der Antragstellerin untersagt worden ist, nicht doch nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 3 GlüStV ausnahmsweise zulässig sind. Nicht abschließend klären lässt sich im einstweiligen Rechtsschutzverfahren auch, ob die Untersagungsverfügung wegen des bundesweit inkohärenten Vollzugs des § 21 GlüStV ermessensfehlerhaft ist (1.). Bei der danach gebotenen Interessenabwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin, einzelne Wetten, deren Unzulässigkeit zweifelhaft ist, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens weiter vermitteln zu dürfen (2.). Im Übrigen bleibt die Beschwerde ohne Erfolg (3.).

1. Bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung stellen sich die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren als offen dar, weil Zweifel daran bestehen, ob alle mit Bescheid der Antragsgegnerin untersagten Sportwetten gegen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verstoßen und ob die Untersagungsverfügung ermessensfehlerfrei ergangen ist und die Antragstellerin daher in ihren Rechten verletzt ist.

1.1 Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde vermittelt werden. Da die Antragstellerin eine solche Erlaubnis nicht besitzt, vermittelt sie unerlaubt Glücksspiel.

Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unterliegt nach ständiger Rechtsprechung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil er unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigen Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient (vgl. BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 50 m. w. N.; BayVGH, U. v. 26.6.2012 - 10 BV 11.2285 - juris Rn. 39 ff. m. w. N.). Der Senat sieht keine Veranlassung, im Rahmen eines Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes von dieser gefestigten Rechtsprechung abzuweichen. Auch die Ince-Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (U. v. 4.2.2016 - C-336/14) gebietet dies nicht. Darin äußert sich der Gerichtshof ausdrücklich nur zur strafrechtlichen Ahndung von nicht erlaubtem und wegen des faktischen Fortbestehens des staatlichen Glücksspielmonopols auch nicht erlaubnisfähigem Glücksspiel. Aus Rn. 64 des Urteils ergibt sich nicht zwangsläufig, dass der Erlaubnisvorbehalt auch ordnungsrechtlich unanwendbar ist, sondern allenfalls, dass allein wegen der fehlenden Erlaubnis (d. h. aus formalen Gründen) derzeit keine ordnungsrechtlichen Sanktionen (z. B. eine Betriebsuntersagung) verhängt werden dürfen. Dies entspricht auch der Praxis der Aufsichtsbehörden, wonach keine Untersagungsverfügungen erlassen werden, wenn das Vermitteln des Glücksspiels lediglich formell rechtswidrig erfolgt, und der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, die eine Untersagungsverfügung, die sich ausschließlich auf die fehlende Vermittlungserlaubnis stützt, als ermessensfehlerhaft aufheben. Auch in seiner aktuellen Rechtsprechung stellt das Bundesverwaltungsgericht das Fortbestehen des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage, sondern stellt nur fest, dass alleine das Fehlen einer Vermittlungserlaubnis eine Untersagung der Wettvermittlung nicht begründen kann (BVerwG, U. v. 15.6.2016 - 8 C 5.15 - Pressemitteilung).

1.2 Die Antragsgegnerin ist entgegen dem Beschwerdevorbringen gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV i. V. m. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zuständig.

Eine Zuständigkeit der betreffenden Aufsichtsbehörde des Landes Hessen zum Erlass einer auf die materielle Rechtswidrigkeit des vermittelten Glücksspielangebots gestützten Untersagungsverfügung nach § 9a Abs. 3 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV besteht nicht. § 9a Abs. 3 GlüStV regelt die ländereinheitliche Zuständigkeit für die Glücksspielaufsicht nur, soweit die Tätigkeit der Konzessionsnehmer im in der Zulassung geregelten Bereich bzw. das Veranstalten von Sportwetten betroffen ist (Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig; Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 9a Rn. 10). Der Wortlaut der Regelung ist insoweit eindeutig, da die nach § 9a Abs. 2 GlüStV zuständigen Behörden die Aufgaben der Staatsaufsicht nur gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern ausüben. Ziel ist es, eine Zersplitterung der Strukturen für die Zulassung und die Aufsicht bezüglich der Veranstalter der Glücksspiele zu vermeiden. Da die Antragstellerin ausschließlich als Vermittlerin von Sportwetten tätig wird, ergibt sich aus § 9a Abs. 3 GlüStV keine Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde des Landes Hessen für eine Untersagungsverfügung.

Die Regelung in § 21 Abs. 1 GlüStV, wonach Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen erlaubt werden können und Art und Zuschnitt der Sportwetten in der Erlaubnis zu regeln sind, führt zu keiner Zuständigkeitsverlagerung bei der Untersagung der Vermittlung von materiell nicht erlaubnisfähigen Sportwetten von der für den Sportwettenvermittler zuständigen Aufsichtsbehörde auf die für den Konzessionsnehmer zuständigen Aufsichtsbehörde. Die Erlaubnis nach § 21 Abs. 1 GlüStV wird gemäß § 4a Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV als Konzession für alle Länder von der zuständigen Behörde erteilt. Durch dieses ländereinheitliche Verfahren soll sichergestellt werden, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten gleichartig sind und ein einheitliches Angebot durch die Konzessionäre vorgehalten werden kann (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 21 Rn. 34). Derzeit werden von der nach § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV für die Konzessionserteilung zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen aber keine Konzessionen für Wettveranstalter vergeben, weshalb auch keine „Erlaubnisse“ für die Veranstaltung einer bestimmten Art von Sportwetten erteilt werden. Dies hat zur Folge, dass die vom Gesetzgeber u. a. beabsichtigte Beschränkung des Produktportfolios (LT-Drs. 16/11995) nicht bundeseinheitlich erreicht werden kann. Ein faktischer Nichtvollzug dieser gesetzlichen Regelungen zieht jedoch keine Verlagerung der vom Gesetzgeber eindeutig geregelten Zuständigkeit im Bereich der Glücksspielaufsicht nach sich.

1.3 Die Untersagungsverfügung erweist sich auch als hinreichend bestimmt nach Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG.

Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U. v. 16.10.2013 - 8 C 21.12 - juris Rn. 13 m. w. N.). Je nach Grundrechtsrelevanz oder bei einer Strafbewehrung sind erhöhte Anforderungen zu stellen (VGH BW, B. v. 8.9.2015 - 6 S 1426/14 - juris). Dem Bestimmtheitsgebot wird nicht genügt, wenn und soweit nur die Wiederholung des Inhalts einer Gesetzesvorschrift mit gleichen oder anderen Worten erfolgt, ohne dass eine Konkretisierung auf den Einzelfall vorgenommen wird und so die Wertung dem Adressaten überlassen bleibt (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 27). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, etwa durch die Beifügung von Beispielen (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Zudem ist maßgeblich, welches Maß an Bestimmtheit der Behörde zur Regelung des fraglichen Sachverhalts möglich ist. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei normalem, dem Sachverhalt angemessenen Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben. Keinesfalls dürfen sie den Erlass eines Verwaltungsakts auf der Grundlage bestimmter Ermächtigungen praktisch ausschließen (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Zudem ist nicht notwendig, dass der Inhalt der Regelung im Entscheidungssatz so zusammengefasst ist, dass er alle Punkte aus sich heraus verständlich darstellt; es genügt vielmehr, dass sich der Regelungsinhalt aus dem Bescheid insgesamt einschließlich seiner Begründung ergibt (Stelkens, a. a. O., Rn. 3).

Unter Anwendung dieser Grundsätze erweist sich die Untersagungsverfügung als hinreichend bestimmt. Zwar wird im Tenor unter Nr. 1 des Bescheides nicht abschließend aufgezählt, welche konkreten Wettarten die Antragstellerin nicht vermitteln darf. Unter Heranziehung der gesetzlichen Definitionen des § 21 Abs. 4 GlüStV, der beispielhaften Benennung der von der Untersagung umfassten Live- und Ereigniswetten in Nr. 1 und der Begründung des Bescheids lässt sich jedoch hinreichend erkennen, welche Wetten nach Auffassung der Antragsgegnerin der gesetzlichen Regelung des § 21 Abs. 1 und 4 Satz 2 und 3 GlüStV widersprechen und daher materiell nicht erlaubnisfähig sind. Zu berücksichtigen ist ferner, dass sich angesichts der nahezu unbegrenzten Möglichkeit, aus den Bestandteilen „Ergebnis eines Sportereignisses“, „Ergebnis aus Abschnitten eines Sportereignisses“, „Einzel- und Kombinationswette“ sowie „Livewetten auf das Endergebnis“ neue Wettzuschnitte zu schaffen, ein fester Katalog unzulässiger Wetten ohnehin nicht aufstellen lässt, sondern das Wettgeschehen einem stetigen Wandel unterworfen ist. Daher kann von der Antragsgegnerin nicht verlangt werden, dass sie die Untersagungsverfügung auf die jeweils konkret vermittelten Wetten beschränkt. Das Bestimmtheitsgebot erfordert insoweit lediglich, dass der Adressat der Untersagungsverfügung erkennen kann, welche Art von Wetten er nicht vermitteln darf, ohne die Fälligstellung eines Zwangsgeldes wegen eines Verstoßes gegen die Untersagungsverfügung zu riskieren. Untersagt sind der Antragstellerin nach dem Inhalt des Bescheids alle Wetten während eines laufenden Sportereignisses mit Ausnahme der Endergebniswetten, alle Wetten auf einzelne Vorgänge während eines Sportereignisses sowie Wetten auf das Ergebnis eines Abschnitts eines Sportereignisses, der nicht dem Regelwerk der jeweiligen Sportart entspricht.

1.4 Die Vorschrift des § 21 GlüStV ist als unionsrechtskonformer Maßstab für die Prüfung der materiellrechtlichen Zulässigkeit von Sportwetten auch anwendbar.

1.4.1 Sie verstößt nicht gegen Unionsrecht (Art. 56 AEUV). Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen (S. 18 EA).

Aus der Ince-Entscheidung (EuGH, U. v. 4.2.2016 - C-336/14) und dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nichts anderes. Dem genannten Urteil lässt sich nicht entnehmen, das „Ahndungsverbot“ führe dazu, dass auch die materiellrechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für private Sportwettenvermittler wegen des faktischen Fortbestands des glücksspielrechtlichen Monopols nicht anwendbar seien. Der Gerichtshof hat ausschließlich auf die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen geantwortet. Das vorlegende Gericht spricht lediglich in Frage 1.c) (Sind die unionsrechtlichen Grundsätze, insbesondere die Dienstleistungsfreiheit, sowie das Urteil Stanleybet International u. a. [C-186/11 und C-209/11, ECLI:EU:C:2013:33] dahin auszulegen, dass sie einer dauerhaften, als „präventiv“ bezeichneten Untersagung oder Sanktionierung der grenzüberschreitenden Vermittlung von Sportwetten entgegenstehen, wenn dies damit begründet wird, dass für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung nicht „offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar war“, dass die Vermittlungstätigkeit alle materiellen Erlaubnisvoraussetzungen - abgesehen von dem monopolistischen Staatsvorbehalt - erfüllt?) die materiellen Voraussetzungen für eine glücksspielrechtliche Erlaubnis an, wobei es dem vorlegenden Gericht dabei um das Offensichtlichkeitskriterium für die Erlaubnisfähigkeit ging. In seiner Interpretation der Vorlagefrage beschränkt sich der Gerichtshof (UA Rn. 51) aber dann nur auf die Konsequenzen für staatliches Handeln, wenn die Möglichkeit, eine Erlaubnis zu erlangen, faktisch nicht gegeben ist (vgl. auch Krimpove in EuR 2016, 313/316), ohne nochmals auf das Kriterium der „Offensichtlichkeit“ der materiellen Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung einzugehen. Die Frage, ob ein „Ahndungsverbot“ auch dann besteht, wenn zweifelhaft ist, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen, beantwortet der Gerichtshof somit nicht. Im einstweiligen Rechtsschutz lässt sich jedenfalls keine so weitreichende Aussage treffen, dass sich aus der Interpretation der Entscheidungsgründe der Ince-Entscheidung ergebe, auch die nicht monopolabhängigen materiellrechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags könnten nicht angewandt werden, solange kein dem Unionsrecht genügendes transparentes und diskriminierungsfreies nationales Verwaltungsverfahren zur Erlangung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis existiere.

1.4.2 Die Regelungen des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen die unionsrechtlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit. Die von der Antragstellerin zitierten Ausführungen des Gerichtshofs unter Rn. 59 der Entscheidungsgründe des Ince-Urteils beziehen sich auf „das System der Einführung einer vorherigen behördlichen Genehmigung bestimmter Arten von Glücksspielen“ (Rn. 55) und die Vereinbarkeit einer Praxis, die darauf abstellt, ob der jeweilige Veranstalter bzw. Vermittler fiktiv eine Erlaubnis erhalten könnte (Rn. 56), mit den genannten Grundsätzen. Die Aussagen des Gerichtshofs, das „System verstoße gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit“ bezieht sich daher nur auf die Modalitäten eines „fiktiven“ Erlaubnisverfahrens. Hinreichend bestimmte materiellrechtliche Regelungen, die nicht monopolabhängig sind und unabhängig von der Erteilung einer (fiktiven) Erlaubnis Anforderungen für das Veranstalten und Vermitteln von Glückspielen aufstellen, sind aber nicht Bestandteil des „Systems der Einführung einer vorherigen behördlichen Genehmigung“ im Sinne dieser Rechtsprechung. In Beantwortung der Vorlagefrage führt der Gerichtshof nämlich aus, „Art. 56 AEUV steht einer solchen Ahndung auch dann entgegen, wenn ein privater Wirtschaftsteilnehmer theoretisch eine Erlaubnis für die Veranstaltung oder die Vermittlung von Sportwetten erhalten kann, soweit die Kenntnis von dem Verfahren zur Erteilung einer solchen Erlaubnis nicht sichergestellt ist und das staatliche Sportwettenmonopol, das von den nationalen Gerichten für unionsrechtswidrig befunden wurde, trotz der Annahme eines solchen Verfahrens fortbesteht (Rn. 60)“.

1.5 Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten genügen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV dem Bestimmtheitsgrundsatz. Mit den Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag hat der Gesetzgeber dem Bestimmtheitsgrundsatz genügende Vorgaben zur Art und zum Zuschnitt von Glücksspielen getroffen. Zum Regelungsbereich gehören Pferdewetten, Geld- oder Warenspielgeräte, Sportwetten und Lotterien. Neben den für alle Wettarten geltenden allgemeinen Bestimmungen in § 4 Abs. 4, § 5 GlüStV enthält § 21 GlüStV Bestimmungen zur Art und zum Zuschnitt der Sportwetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, a. a. O. § 21, Rn. 9, 13), wobei zudem die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind (§ 4 Abs. 2 GlüStV). Zulässig sind nach der Konzeption des Gesetzgebers Einzel- und Kombinationswetten, Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitte von Sportereignissen; Livewetten sind grundsätzlich unzulässig, nur Endergebniswetten können als Livewetten erlaubt werden. Damit hat der Gesetzgeber die wesentlichen Kriterien für Art und Zuschnitt der Wetten definiert. Angesichts der Vielfalt der sich aus diesen Kriterien ergebenden Möglichkeiten über Art und Zuschnitt von Sportwetten waren eindeutigere normative Vorgaben als die in § 21 GlüStV enthaltenen letztlich praktisch kaum möglich und daher nach dem Bestimmtheitsgrundsatz jedenfalls nicht zwingend geboten. Darüber hinaus eröffnet das Erlaubnisverfahren die Möglichkeit, auf Art und Zuschnitt der Wetten Einfluss zu nehmen. Sofern der Gesetzgeber den Zuschnitt der Sportwetten nicht selbst detaillierter ausgestaltet und die genauen Wettspielregeln festgelegt hat, hat dies seinen Grund (auch) darin, dass diese Einzelheiten des Spiels weder für die Bekämpfung der Wett- und Spielsucht noch für die Beschränkung der grundrechtlich garantierten Gewerbefreiheit bedeutsam sind. Insofern lässt sich aus der sog. Wesentlichkeitstheorie kein Regelungsdefizit ableiten (BayVGH, B. v. 2.6.2008 - 10 CS 08.1102 - juris Rn. 19).

1.6 Ausgangspunkt für die Beurteilung der Zulässigkeit der von der Antragstellerin vermittelten Wetten und damit der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Danach sind Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen sowie den Ausgang von Abschnitten von Sportereignissen als Einzel- und Kombinationswetten zulässig. Endergebniswetten dürfen auch als Livewetten angeboten werden. Ansonsten sind Livewetten genauso wie Ereigniswetten ausgeschlossen (§ 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV).

Zutreffend führt die Antragstellerin aus, dass es Absicht des Gesetzgebers war, Art und Zuschnitt der jeweiligen Sportwetten in der Konzession für den Veranstalter zu regeln (§ 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Eine solche Konzession ist der Veranstalterin der Antragstellerin bislang nicht erteilt worden. Auch wenn das Verwaltungsgericht Wiesbaden (U. v. 15.4.2016 - 5 K 1431/14.WI - juris) das Land Hessen inzwischen zur Erteilung einer Konzession nach § 4a Abs. 2 GlüStV an die Veranstalterin der Antragstellerin verpflichtet hat, heißt dies nicht, dass das von der Veranstalterin vorgehaltene Wettangebot den materiellen Bestimmungen in § 21 GlüStV entspricht, weil erst die in der Konzession festzulegenden Inhalts- und Nebenbestimmungen (§ 4c Abs. 2 GlüStV) Aufschluss darüber geben, ob das vom Veranstalter beabsichtigte Wettangebot den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages genügt. Die Verpflichtung des Landes Hessen zur Konzessionserteilung beruhte ausschließlich darauf, dass das Verwaltungsgericht Wiesbaden die Beschränkung der Zahl der Konzessionen auf 20 für europarechtswidrig hielt. Die Veranstalterin der Antragstellerin befand sich nicht unter den 20 Konzessionären, die von der Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen zur Erteilung einer Konzession ausgewählt worden waren. Sie erfüllte lediglich die Mindestanforderungen. Aussagen zur Vereinbarkeit des konkreten Wettangebots der Veranstalterin, für die die Antragstellerin vermittelt, trifft die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden nicht.

Zur Zulässigkeit der einzelnen, in der Beschwerdebegründung ausdrücklich angesprochenen Wettarten, die die Antragstellerin nach ihrem Vorbringen vermittelt, ist Folgendes festzustellen:

Neben der Endergebniswette sind auch Ergebniswetten auf einzelne Abschnitte des Sportereignisses zulässig, solange sie nicht in Form von Livewetten vermittelt werden. Auch wenn möglicherweise einiges dafür spricht, dass Abschnitte von Sportereignissen nur zeitlich abgrenzbare Teile von Sportereignissen nach Maßgabe des für die jeweilige Sportart maßgeblichen Regelwerks sind, ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht ausgeschlossen, auch andere vom Regelwerk unabhängig gebildete Zeitabschnitte eines Sportwettkampfs als Abschnitt eines Sportereignisses zu bezeichnen (BayVGH, B. v. 6.5.2015 - 10 CS 14.2669 - juris Rn. 43). Die Möglichkeit der „Abschnittsbildung“ wird jedenfalls dadurch eingeschränkt, dass die Ergebniswette nicht zur Ereigniswette werden darf und zugleich die in § 1 GlüStV formulierten, allgemeinen Ziele Beachtung finden. Als bewettbare Abschnitte eines Sportereignisses sind also nur solche Spielabschnitte zugelassen, die unabhängig von zufälligen Ereignissen im Spielverlauf vorgesehen sind, die nicht willkürlich herbeigeführt werden können und deren Ergebnis kontrolliert werden kann (Vermeidung von Wettmanipulationen; vgl. Hecker/Ruttig, a.a.O, § 21 Rn. 28). Unter Berücksichtigung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags ist jedenfalls eine beliebige Zerstückelung des Sportereignisses in zeitliche Einzelabschnitte nicht gewollt, da sonst das legale Angebot der Abschnittswette als Ergebniswette dem Grundsatz der Schaffung eines begrenzten Wettangebots widersprechen würde.

1.6.1 Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die Wette „nächstes Tor/erstes Tor“ als Ereigniswette unzulässig, weil das Erzielen eines Tors einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel beschließt (BayVGH, a. a. O., Rn. 38 m. w. N.). Für eine Auslegung der gesetzlichen Bestimmung dahingehend, dass der Gesetzgeber diejenigen Wetten als Ergebniswette zulassen wollte, bei denen ein Ereignis im Spiel ergebnisrelevant ist, bieten sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Weder der Wortlaut noch Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung sprechen für ein derartiges Verständnis. Die Entscheidung des Gesetzgebers, Endergebniswetten als Livewetten zuzulassen, indiziert gerade ein enges Verständnis des Begriffs „Ergebnis“, da die Livewette grundsätzlich wegen der hohen Suchtgefahr ausgeschlossen (§ 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) und nur unter dem Gesichtspunkt der Kanalisierung des Wettangebots (LT-Drs. 16/11995 S. 30) zulassungsfähig ist. Der Gesetzgeber beabsichtigte folglich die Zulassung von Livewetten nur in einem genau bzw. eng definierten Bereich. Eine Auslegung dahingehend, dass alle Wetten auf Ereignisse, die sich unmittelbar auf das Ergebnis auswirken, (auch als Livewetten) zulässig sein sollen, kommt damit nicht in Betracht. Dies gilt unabhängig vom Vorhandensein einer Vielzahl unbestimmter ergebnisrelevanter Vorgänge während eines Sportwettkampfs und daraus resultierender unlösbarer Abgrenzungsprobleme. Ebenso steht der Grundsatz der Begrenzung des Wettangebots in § 1 Nr. 2 GlüStV einer Erweiterung des Wettangebots durch eine entsprechende Auslegung des Begriffs „Ergebnis“ entgegen. Die ausdrückliche Klarstellung des Gesetzgebers in § 21 Abs. 4 Satz 3 2. Halbs. GlüStV, dass Ereigniswetten auch unter das Livewettenverbot fallen, obwohl Ereigniswetten bereits nach § 21 Abs. 1 GlüStV nicht zulässig sind, führt zu keiner anderen Betrachtungsweise. Denn insoweit handelt es sich nur um eine nochmalige Hervorhebung der Unzulässigkeit von Ereigniswetten (Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 Rn. 55).

Unerheblich für die Auslegung des Begriffs „Ergebniswette“ ist die im Verwaltungsverfahren für die Konzessionserteilung geäußerte Auffassung des Hessischen Staatsministeriums des Innern zur Frage der Zulässigkeit von (Live-)Wetten auf das Endergebnis und dessen Bestandteile. Auch hegt der Senat Zweifel, ob die Hinweise des Hessischen Staatsministeriums des Innern tatsächlich so zu verstehen sind, wie die Antragstellerin meint. Näher liegend ist eine Interpretation dahingehend, dass das Endergebnis eines Sportereignisses (z. B. Fußballspiels) der Sieg der Mannschaft A ist. Eine Wette auf Bestandteile dieses Endergebnisses wäre folglich eine Wette, wonach die Mannschaft A 3:2 gegen Mannschaft B gewinnt oder mit einem Tor Differenz zur Mannschaft B gewinnt.

1.6.2 Wetten auf das Halbzeitergebnis oder einen Satzgewinn sind als Ergebniswetten nach § 21 Abs. 1 GlüStV zulässig. Bei einer Halbzeit bzw. dem Satz eines Spiels handelt es sich zweifellos um einen Abschnitt eines Sportereignisses. Die Halbzeitwette ist als zulässige Wette i. S. d. § 21 Abs. 1 GlüStV sogar ausdrücklich in der Gesetzesbegründung genannt (LT-Drs 16/11995 S. 30). Ausgeschlossen ist insoweit ausdrücklich die Livewette (§ 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV). Durch die streitgegenständliche Untersagungsverfügung werden Wetten auf das Halbzeitergebnis und den Ausgang eines Satzes gerade nicht untersagt, vielmehr nur die entsprechenden Livewetten ausgeschlossen. Dies ergibt sich auch aus den Gründen des Bescheids (S. 8, 3. Spiegelstrich).

1.6.3 Untersagt hat die Antragsgegnerin auch Wetten vor Beginn des Spiels bezüglich des Ergebnisses der Restzeit und Wetten auf Spielabschnitte, die nicht dem jeweiligen Regelwerk entsprechen. Dies ergibt sich aus den Bescheidsgründen, in denen sie unter Verweis auf die Begründung des Kommentars zum Glücksspielrecht (Dietlein/Hecker/Ruttig, § 21 Rn. 28) ausführt, dass die Restzeitwette unzulässig sei, weil es sich bei der Restzeit um keinen Abschnitt eines Sportereignisses handle. Die Antragsgegnerin wollte offensichtlich Livewetten auf die Restzeit und Wetten vor und während des Spiels auf Spielabschnitte untersagen, die nicht Halbzeit oder Satz sind. Daher sind auch (Live-)Wetten auf die ersten zehn Minuten als untersagte Wettarten im Bescheidstenor ausdrücklich aufgeführt. Wie bereits oben dargelegt, ergibt sich aus der gesetzlichen Regelung, wonach Ergebniswetten auf Abschnitte von Sportereignissen zulässig sind, zwar nicht zwangsläufig, dass es sich hierbei nur um Halbzeiten oder Sätze handeln kann. Andererseits soll nach Sinn und Zweck der Regelung eine Zerstückelung des Sportereignisses in beliebig viele Abschnitte auch als Ergebniswette unterbleiben. Es spricht unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV daher vieles dafür, dass Wetten auf Abschnitte von Sportereignissen, die in den jeweiligen Regelwerken nicht vorgesehen sind, grundsätzlich nicht zulässig sind.

1.6.4 Entsprechend der nicht abschließenden Aufzählung der Wettformen im Tenor des Bescheides sind Livewetten auf die Restzeit untersagt. Dies entspricht den gesetzlichen Vorgaben, weil Livewetten nur als Endergebniswetten zugelassen werden können, und das Ergebnis der Restzeit sich nicht im Endergebnis niederschlagen muss.

1.6.5 Zur möglichen Zulässigkeit der Über-/Unterwette und der Handicap-Wette, gegebenenfalls als Livewette, hat sich der Senat ebenfalls bereits in seinem Beschluss vom 6. Mai 2015 geäußert (Rn. 41 und 42). Es fehlt noch immer an den nach § 10a Abs. 2 GlüStV erforderlichen Konzessionen für die Wettveranstalter und den nach § 4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV erforderlichen Erlaubnissen für Wettvermittler und damit an einer verbindlichen Regelung auch über Art und Zuschnitt der zulässigen Sportwetten. Die Antragsgegnerin hat mit der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung die Rechtslage dahingehend konkretisiert, dass diese Wetten nicht zulässig sind, weil nicht der tatsächliche Ausgang des Sportereignisses für den Gewinnentscheid herangezogen (Handicap-Wette) werde bzw. Sieg oder Niederlage überhaupt keine Rolle spiele (Über-/Unterwette). Aber selbst mit dieser Konkretisierung sind die vom Senat angesprochenen Unklarheiten, ob diese Wetten als „Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses oder den Ausgang des Abschnitts eines Sportereignisses“ erlaubt werden können, nicht beseitigt.

1.6.5.1 Bei einer Über-/Unterwette wird nicht auf das Endergebnis getippt, sondern darauf, ob das Endergebnis - hier vor allem die Anzahl der Tore im Spiel - über oder unter einem vom Buchmacher bestimmten Wert liegen. Bei dieser Wette kommt es für den Gewinn der Wette daher darauf an, wie viele Tore/Punkte in einem Spiel erzielt werden, aber nicht darauf, wer das Spiel gewinnt. Es handelt sich nicht um eine Wette auf den Ausgang des Spiels, wenn unter dem Ausgang des Sportereignisses der Gewinnentscheid nach dem offiziell festgestellten finalen Spielstand zu verstehen ist (s.o. Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 Rn. 22). Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn unter Ausgang des Spiels die Zahl der insgesamt geschossenen Tore/erzielten Punkte zu verstehen wäre, unabhängig davon, welche Mannschaft/welcher Spieler gewonnen hätte.

1.6.5.2 Der Unterschied einer „normalen“ Sportwette zur Handicap-Wette liegt darin, dass bei dieser Wettart ein Team ein oder mehrere Tore Vorsprung erhält, die am Schluss zum regulären Ergebnis addiert werden. Entscheidend für den Gewinn des Wetttipps ist somit nicht das offizielle Spielergebnis, sondern das fiktiv errechnete Resultat aus dem Spielausgang und dem Handicap. Der Sieg der jeweiligen Mannschaft bzw. die Zahl der von ihr geschossenen Tore wirkt sich hier zumindest mittelbar auf den Gewinn der Wette aus, so dass diese Wette als Wette auf den Ausgang des Spiels bezeichnet werden könnte.

1.7 Ist damit bei summarischer Prüfung offen, ob der Antragstellerin die Wetten „Über-/Unter“, „Handicap“ und „Erste zehn Minuten“ untersagt werden können, gilt dies auch, soweit in Nr. 2 des Bescheids vom 2. März 2016 die Werbung für diese Wetten untersagt worden ist.

1.8 Soweit die Antragstellerin vorbringt, die Antragsgegnerin habe auch Wetten untersagt, die sie nicht vermittle, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung. Die Antragsgegnerin stand bei Erlass der Untersagungsverfügung vor dem Problem, dass sie sich nicht auf die Wiedergabe des Gesetzeswortlautes des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV beschränken durfte, um den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes zu genügen. Sie hat daher bereits im Bescheidstenor Beispiele für einzelne Wettarten angeführt, die die Untersagungsverfügung umfassen soll. Ein solches Vorgehen ist zulässig (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Vermittelt die Antragstellerin die genannten Wettarten nicht, so geht die Untersagungsverfügung insoweit ins Leere und entfaltet keine nachteiligen Wirkungen für die Antragstellerin. Insbesondere wird ihr dadurch keine Unzuverlässigkeit unterstellt. Eine Betriebsuntersagung wegen Unzuverlässigkeit käme ohnehin nur dann in Betracht, wenn die Antragstellerin beharrlich unzulässige Wetten, also die in der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung beispielhaft genannten Wetten (die Bestandskraft unterstellt), tatsächlich vermitteln würde.

1.9 Bezüglich der Ermessensausübung der Antragsgegnerin im angefochtenen Bescheid ist nach summarischer Prüfung Folgendes festzustellen:

1.9.1 Ermächtigt ein Gesetz - wie hier § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV - dazu, unter bestimmten Voraussetzungen bestimmte Verhaltensweisen nach Ermessen zu untersagen, so erfordert das Gebot der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG, das Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Behandelt sie mehrere Fallgruppen unterschiedlich, so bedarf es hierfür eines sachlichen Grundes. Dasselbe gilt, wenn sie sich darauf beschränkt, einen Einzelfall herauszugreifen (BVerwG, U. v. 9.7.2014 - 8 C 36.12 - juris Rn. 25). Die Antragsgegnerin hat insoweit dargelegt, dass sie beabsichtige, gegen alle Vermittler von ihrer Auffassung nach materiell illegalen Sportwetten vorzugehen und entsprechende Untersagungsverfügungen auszusprechen. Gegen fünf Wettbüros seien bereits Untersagungsverfahren anhängig, die streitgegenständlichen Untersagungsverfügungen sowie eine weitere befänden sich im gerichtlichen Verfahren. Mit einer Untersagungsverfügung sei sie gescheitert (Bescheid vom 6. Oktober 2014), sie habe den Ausgang des gerichtlichen Verfahrens (BayVGH, B. v. 6.5.2015 - 10 CS 14.2669 - juris) abwarten wollen. Ein zeitgleiches Vorgehen sei angesichts der Personalausstattung nicht möglich.

Bei dieser Sachlage kann der Antragsgegnerin unter dem Aspekt des Art. 3 GG Abs. 1 kein willkürliches Vorgehen gegen die Antragstellerin vorgeworfen werden. Es versteht sich von selbst, dass die vorhandene Personalkapazität ein gleichzeitiges Vorgehen gegen alle Wettvermittler ausschließt. Auch das Abwarten einer gerichtlichen Entscheidung stellt sich nicht als sachfremde Erwägung dar. Schließlich ist auch die Auswahl der Antragstellerin unter dem Aspekt, dass sie zwei Wettbüros betreibt, sachlich begründbar. Auch begründet der aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitende Anspruch auf Rechtsanwendungsgleichheit keinen Anspruch auf Fortführung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis. Die Tatsache, dass andere Glücksspielaufsichtsbehörden in Bayern keine entsprechenden Untersagungsverfügungen gegen Sportwettenvermittler ausgesprochen haben, führt nicht dazu, dass die Antragsgegnerin ebenfalls auf ein behördliches Einschreiten gegen Vermittler materiellrechtlich unzulässiger Wetten verzichten muss. Das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr hat im Schreiben vom 31. Juli 2015 (IMS) unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Senats vom 6. Mai 2015 (a. a. O.) die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden aufgefordert, im Wege einer auf die einzelnen Wetten bezogenen Untersagungsverfügung gegen Sportwettenvermittler vorzugehen, die nicht erlaubnisfähige Ereigniswetten anbieten (vgl. S. 2 IMS IA4-2161-2-38). Ausdrücklich aufgeführt ist darin z. B. auch die Wette „erstes Tor/nächstes Tor“. Wenn andere Aufsichtsbehörden dennoch untätig bleiben, macht dies die Entscheidung der Antragsgegnerin noch nicht ermessensfehlerhaft.

1.9.2 Ein Verstoß gegen die in der Beschwerdebegründung angeführten Leitlinien vom 28. Januar 2016 ist nicht ersichtlich. Offensichtlich hat das Bayerische Staatsministerium des Innern als oberste Glücksspielaufsichtsbehörde des Freistaats Bayern diese Leitlinien nicht im Wege von Vollzugshinweisen an die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden weitergereicht, so dass sie auch insoweit keine ermessensbindende Wirkung entfalten konnten. Zudem handelt es sich nur um Hinweise, die die Handhabung von Untersagungsverfügungen erleichtern sollen. Eine konkrete und verbindliche Aussage, welche ergebnisbezogenen Sportwetten zulässig sind, enthalten auch diese Leitlinien nicht.

1.9.3 Die Antragstellerin hat im Beschwerdeverfahren zwei Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 9. Juni 2016 (Az. 4 B 860/15 und 4 B 1437/159) zur Untersagung der Sportwettenvermittlung vorgelegt. Im Verfahren 4 B 1437/15 hat das Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage des Vermittlers gegen die Untersagung der Nullstandswette als Livewette angeordnet, weil die dortige Antragsgegnerin die (bundesweit) inkohärente Verwaltungspraxis beim Vollzug des § 21 GlüStV in ihrer Ermessensentscheidung nicht berücksichtigt habe. Die inkohärente Verwaltungspraxis besteht nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Münster darin, dass bundesweit die entsprechende Wette in 10.000 bis 15.000 Vermittlungsstellen unbeanstandet geblieben sei und auch das staatliche Unternehmen ODDSET sowie die Deutsche Sportwetten GmbH, die von der Telekom beherrscht werde, diese Wette anbiete.

Das Kohärenzgebot verlangt weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u. a., Markus Stoß u. a. - juris Rn. 95 f. und - Rs. C-46/08, Carmen Media - juris Rn. 62 f.). Bedeutung gewinnt das namentlich in Mitgliedstaaten wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Bund und mehrere Länder mit je eigener Gesetzgebungsautonomie gehört. Jedoch führt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Inkohärenz der Monopolregelung, wenn in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet würden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 66). Im streitgegenständlichen Untersagungsverfahren geht es jedoch nicht um den inkohärenten Vollzug von Regelungen aus verschiedenen Glücksspielsektoren, sondern ausschließlich um den Vollzug einer einzelnen Norm für Sportwetten (§ 21 Abs. 1 und 4 GlüStV). Für solche Fälle einer Ungleichbehandlung von privaten Wettanbietern und staatlichen Anbietern hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Ausübung des Untersagungsermessens der „Vollzugsbehörden des Beklagten“ mit der Dienstleistungsfreiheit des Unionsrechts unvereinbar ist (BVerwG, U. v. 9.7.2014, a. a. O., Rn. 31). Der Senat hat jedoch Zweifel, ob die Antragsgegnerin, die nur in ihrem Hoheitsbereich aufsichtlich tätig werden kann, bei Erlass einer Untersagungsverfügung im Rahmen ihres Ermessens berücksichtigen muss, dass andere Aufsichtsbehörden bzw. die für die Aufsicht über die staatlichen Anbieter zuständigen Regierungen wohl bislang untätig geblieben sind. Berücksichtigt man die Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags, wonach über Art und Zuschnitt der Sportwetten bundeseinheitlich in der Konzession des Veranstalters entschieden wird, müsste die Antragsgegnerin sogar bundesweit koordinierend tätig werden, um ermessensfehlerfrei entscheiden zu können. Dies hätte zur Folge, dass eine Untersagungsverfügung durch die örtlich zuständige Aufsichtsbehörde nicht ermessensfehlerfrei erlassen werden könnte, solange nicht der überwiegende Teil der Aufsichtsbehörden bundesweit nach einem einheitlichen System vorginge. Derart weitgehende Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung (s. Art. 40 BayVwVfG) erscheinen dem Senat nicht geboten.

2. Lässt sich im Eilverfahren nicht mit der erforderlichen Sicherheit klären, ob die Untersagung der Wetten „Erste zehn Minuten“, „Handicap“ und „Über-/Unter“ nach § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV zulässig ist, und ob die Antragsgegnerin ihr Ermessen den Anforderungen des Art. 40 BayVwVfG entsprechend ausgeübt hat, sind die Erfolgsaussichten der Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 2. März 2016 letztlich offen. Bei der unter diesen Voraussetzungen gebotenen Abwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids jedenfalls insoweit, als der Antragstellerin die Vermittlung der genannten Wetten und die Werbung dafür untersagt worden sind. Dies gilt auch dann, wenn man berücksichtigt, dass die Klage kraft Gesetzes nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung hat.

2.1 Dem Interesse der Antragstellerin, bis zur Entscheidung in der Hauptsache weiterhin die genannten Wetten vermitteln zu dürfen, kommt erhebliches Gewicht zu. Die negativen Auswirkungen der auch nur vorübergehenden Untersagung können gravierend sein. Zwar wird der Antragstellerin der Betrieb ihrer Wettannahmestelle nicht vollständig untersagt. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die Antragsgegnerin auch für die zweite Betriebstätte der Antragstellerin die Vermittlung der genannten Wetten untersagt hat, so dass sie mit erheblichen finanziellen Einbußen zu rechnen hat. Die Antragstellerin hat weiter darauf hingewiesen, dass sie durch die „Wanderungsbewegung“ der Wettinteressierten, die die ihr untersagten Wetten in anderen Wettbüros platzieren, gegen die die Antragstellerin noch nicht aufsichtlich eingeschritten ist, auch Kunden für die unstreitig zulässigen Wetten verliert. Insofern droht ihr auch ein erheblicher Wettbewerbsnachteil gegenüber ihrer Konkurrenz.

2.2 Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der diesbezüglichen Untersagungsverfügung weniger schwer. Der Senat ist zwar in der Vergangenheit in der Regel davon ausgegangen, dass in den Fällen, in denen die Vermittlungstätigkeit nur teilweise untersagt wird, die mit den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags bezweckte Suchtprävention höher zu bewerten ist als das wirtschaftliche Interesse des Sportwettenvermittlers (vgl. BayVGH, B. v. 11.6.2014 - 10 CS 14.505 - juris Rn. 23; B. v. 10.11.2015 - 10 CS 15.1538 - juris Rn. 24). Die seit dem Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags zum 1. Juli 2012 bestehende Situation auf dem Glücksspielmarkt lässt jedoch Zweifel aufkommen, ob der Gedanke der Suchtprävention tatsächlich im Vordergrund des Bemühens um eine Regulierung des Sportwettenmarktes steht. Spätestens seit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 5. Mai 2015 (Az. 5 L 1453/14.WI) ist offensichtlich, dass sich eine unionsrechtskonforme Teilliberalisierung dieses Marktes mit Hilfe der Experimentierklausel nicht realisieren lassen würde. Weder hat der Gesetzgeber in der Folge den Versuch unternommen, zumindest eine einheitliche Regelung bezüglich der Sportwetten zu treffen, die gegen § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV verstoßen, noch wurde durch die obersten Glücksspielaufsichtsbehörden klargestellt, welche Wettarten unzulässig sind. In dem schon erwähnten IMS vom 31. Juli 2015 wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass für den Erlass von Untersagungsverfügungen zunächst nur die in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 (a. a. O.) als nicht erlaubnisfähig gekennzeichneten Wetten aufgegriffen werden sollten. Die von der Antragsgegnerin untersagten Wetten „Erste zehn Minuten“, „Handicap“ und „Unter-/Über“ sind im Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr nicht genannt, so dass insoweit das öffentliche Interesse an einer Untersagungsverfügung nach Auffassung der obersten Glücksspielaufsichtsbehörde wohl eher als weniger gewichtig einzustufen sein dürfte. Unberücksichtigt bleiben kann auch nicht, dass nach dem Sachvortrag der Antragstellerin, dem die Antragsgegnerin insoweit nicht entgegengetreten ist, der staatliche Wettanbieter ODDSET in Bayern Wetten anbietet, die der Antragstellerin mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagt wurden. Dies gilt insbesondere für die Wetten „Handicap“ und „Über-/Unter“. Die für die Aufsicht über die staatlichen Wettanbieter zuständige Aufsichtsbehörde schreitet offensichtlich dagegen nicht ein. Der Spielsuchtprävention wird insoweit also selbst für das staatliche Wettangebot kein Vorrang eingeräumt. Auf die „Kanalisierungsfunktion“ kann sich der staatliche Wettanbieter jedenfalls dann nicht berufen, wenn - wegen der nicht erfolgten Teilliberalisierung des Sportwettenmarkts - faktisch ein unionsrechtswidriges Monopol aufrechterhalten wird.

3. Im Übrigen bleibt die Beschwerde bleibt erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage insoweit zu Recht abgelehnt.

3.1 Die weiteren, von der Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung angeführten Wetten, die nicht zu den im Tenor dieses Beschlusses aufgeführten Wetten gehören, sind nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV aus den unter 1.6 genannten Gründen nicht zulässig oder können nicht erlaubt werden. Die Ausführungen unter 1.9.3 zu den Anforderungen an die Ermessensausübung gelten auch für die Untersagung der Vermittlung nicht zulässiger bzw. nicht erlaubnisfähiger Wetten. Allerdings überwiegt bezüglich der Wetten, deren Vermittlung im Bescheid vom 2. März 2016 untersagt worden ist und die nicht im Tenor dieses Beschlusses genannt sind, das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung und des entsprechenden Werbeverbots. Die für Bayern zuständige oberste Glücksspielaufsichtsbehörde hat die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden im IMS vom 31. Juli 2015 aufgefordert, zunächst die in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshof vom 6. Mai 2015 als nicht erlaubnisfähig gekennzeichneten Wetten aufzugreifen und wegen materiell glücksspielrechtlicher Verstöße gegen die unerlaubte Vermittlung von Sportwetten aller Veranstalter vorzugehen. Dadurch sollte im öffentlichen Interesse gewährleistet werden, dass zur Erreichung der Ziele in § 1 GlüStV wenigstens die gesicherten Verstöße gegen die materiellrechtlichen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags aufsichtlich geahndet werden. Das Interesse der Antragstellerin, auch diese nicht erlaubnisfähigen Wetten weiter vermitteln zu dürfen, wiegt demgegenüber geringer. Eine gleichheitssatzwidrige erhebliche Benachteiligung gegenüber anderen Wettvermittlern in Bayern ist für die Dauer des Klageverfahrens insoweit bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich. Die wirtschaftlichen Nachteile der Antragstellerin sind weniger gravierend, weil ihr durch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Untersagung der im Tenor dieses Beschlusses genannten Wetten ermöglicht wird, zumindest einen großen Teil der als attraktiv geltenden Wetten mit hohen Gewinnquoten anzubieten und mit dem Angebot der staatlichen Vermittlungsstellen gleichzuziehen.

3.2 Die Beschwerde bleibt auch erfolglos, soweit sie sich gegen die Ablehnung des Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Gebührenfestsetzung in Nr. 5 des Bescheids vom 2. März 2016 richtet. Auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens erweist sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichts insoweit als zutreffend. Zunächst ist die Antragsgegnerin bei der Festsetzung der Bescheidsgebühr von 3.000,-- Euro im unteren Bereich des in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 KG i. V. m. Tarif-Nr. 2.IV.1/3.2 KVz vorgegebenen Gebührenrahmes von 500 bis 50.000 Euro geblieben. Die Antragsgegnerin hat überzeugend dargelegt, dass der Zeitaufwand im Verwaltungsverfahren für die Kontrolle der Betriebsstätten und die Bestandsaufnahme der jeweils angebotenen Wetten sehr hoch ist und es sich bei der Erstellung der Untersagungsbescheide auch nicht um eine „copy/paste“-Aktion handelt, sondern jeder Untersagungsbescheid bezogen auf das konkrete Wettangebot begründet werden muss. Zu berücksichtigen ist bei der Gebührenfestsetzung neben dem Zeitaufwand der Behörde zudem das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin. Der Umfang der untersagten Wetten macht nach ihren Angaben ca. die Hälfte des Umsatzes der Wettannahmestelle aus.

4. Die Wettveranstalterin, für die die Antragstellerin vermittelt, war nicht gemäß § 65 VwGO zum Verfahren beizuladen. Insoweit wird auf den Beschluss des Senats im Verfahren 10 S 16.1423 verwiesen.

5. Für den Senat bestand keine Veranlassung, die Akten des Glücksspielkollegiums zum Konzessionsverfahren der Veranstalterin beizuziehen. Die Vorlagepflicht der Behörde nach § 99 VwGO beschränkt sich auf die Verwaltungsakten, die Gegenstand des Verwaltungsverfahrens waren. Die Akten des Konzessionsverfahrens waren nicht Bestandteil des Verwaltungsverfahrens für die an die Antragstellerin als Vermittlerin gerichtete Untersagungsverfügung. Eine weitere Sachaufklärung durch Beiziehung der entsprechenden Akten durch den Senat im gerichtlichen Verfahren war nicht erforderlich, weil nach der Rechtsauffassung des Senats der Verlauf des Konzessionsverfahrens für die hier streitgegenständliche Untersagungsverfügung nicht entscheidungserheblich ist. Erst die erteilte Konzession ist rechtlich maßgeblich. Das Akteneinsichtsrecht nach § 100 VwGO beschränkt sich auf die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten.

6. Auch die Akten der Antragsgegnerin bezüglich der eingeleiteten Untersagungsverfahren für andere Sportwettenvermittler waren nicht zum Verfahren beizuziehen. Die Antragsgegnerin hat dargelegt, welches Konzept sie bei der Untersagung der Vermittlung der ihrer Auffassung nach illegalen Sportwetten verfolgt. Der insoweit für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung erforderliche Sachverhalt war damit bekannt. Eine weitere Sachaufklärung durch Beziehung der entsprechenden Verwaltungsakten im Eilverfahren war somit nicht notwendig.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

1

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer Ordnungsverfügung, mit der der Klägerin die Annahme und die Vermittlung von Sportwetten untersagt wurde. Darüber hinaus wendet sie sich gegen zwei Zwangsgeldfestsetzungsbescheide.

2

Die Klägerin vermittelte im März 2010 in ihrer Betriebsstätte W.straße ... in L. Sportwetten an einen privaten Wettunternehmer. Daraufhin untersagte ihr die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Rheinland-Pfalz (ADD) mit Ordnungsverfügung vom 19. April 2010 auf der Grundlage des § 4 Abs. 1 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV 2008, GVBl. RP 2007, 244) i.V.m. §§ 6, 11 des Landesgesetzes zu dem Glücksspielstaatsvertrag (Landesglücksspielgesetz - LGlüG, GVBl. RP 2007, 240) in ihren Geschäftsräumen sowie im gesamten Gebiet des Landes Rheinland-Pfalz die Annahme und Vermittlung von Sportwetten aller Anbieter, die nicht über eine Erlaubnis des Landes Rheinland-Pfalz nach dem Landesglücksspielgesetz verfügten, und forderte sie auf, den Betrieb der Annahmestelle für Sportwetten einzustellen. Außerdem ordnete die Behörde die Einstellung der Werbung für Sportwetten an. Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte sie jeweils die Festsetzung eines Zwangsgeldes an. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Klägerin habe in ihren Betriebsräumen ohne die hierfür erforderliche Erlaubnis Sportwetten angenommen und vermittelt. Sie habe auch keine Aussicht, eine Erlaubnis zu erhalten, weil die Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele im Interesse der Eindämmung und Lenkung des Spieltriebs der Bevölkerung in Deutschland monopolisiert sei. Auch unter Berücksichtigung der Interessen der Klägerin sei keine andere Ermessensentscheidung möglich.

3

Nachdem der Beklagte festgestellt hatte, dass die Klägerin weiterhin Sportwetten vermittelte und die Werbung hierfür nicht eingestellt hatte, setzte die ADD mit Bescheiden vom 27. September 2011 und vom 4. November 2011 die angedrohten Zwangsgelder in Höhe von insgesamt 25 000 € fest. Die hiergegen erhobenen Widersprüche wurden nicht beschieden. Die Klägerin beglich die Zwangsgelder am 27. Oktober 2011 und am 5. Dezember 2011.

4

Den Widerspruch der Klägerin gegen die Untersagungsverfügung wies die ADD mit Widerspruchsbescheid vom 27. März 2012 zurück. Da es sich bei der Untersagung um einen Dauerverwaltungsakt handele, sei maßgeblich auf die derzeitige Sach- und Rechtslage abzustellen. Die von der Klägerin vermittelten Sportwetten wären als öffentliches Glücksspiel nur erlaubt, wenn dafür eine Erlaubnis nach § 6 Abs. 1 LGlüG i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV 2008 vorliege. Daran fehle es jedoch. Im Herbst 2010 sei das Erlaubnisverfahren auch für die private Vermittlung von Sportwetten vorsorglich eröffnet worden. Sofern einem Veranstalter eine Erlaubnis erteilt werde, könne für diesen Veranstalter auch eine Vermittlungserlaubnis beantragt werden. Im Fall der Klägerin lägen beide Erlaubnisse derzeit nicht vor. Die Voraussetzungen für deren Erteilung seien auch nicht offensichtlich erfüllt. Nach nochmaliger Ermessensausübung unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes werde die Untersagung zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV 2008 aufrechterhalten.

5

Am 30. April 2012 hat die Klägerin Klage gegen die Untersagungsverfügung erhoben, in die sie im Dezember 2012 die beiden Zwangsgeldfestsetzungsbescheide einbezogen hat. Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 20. Juni 2013 den Bescheid vom 19. April 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. März 2012 mit Wirkung für die Zukunft aufgehoben und festgestellt, dass die Untersagungsverfügung im Zeitraum von ihrer Bekanntgabe am 5. Mai 2010 bis zur Eröffnung des Erlaubnisverfahrens am 8. November 2010 rechtswidrig gewesen sei; im Übrigen hat es die Klage abgewiesen.

6

Im Berufungsverfahren, dessen Gegenstand nur noch die Untersagungsverfügung für den Zeitraum vom 8. November 2010 bis zum 3. April 2012 sowie die beiden Zwangsgeldfestsetzungsbescheide waren, hat das Oberverwaltungsgericht auf die Berufung der Klägerin mit Urteil vom 1. Juli 2014 das erstinstanzliche Urteil teilweise geändert. Es hat die beiden Zwangsgeldfestsetzungsbescheide vom 27. September 2011 und vom 4. November 2011 sowie die betriebsstättenbezogenen Anordnungen der Untersagungsverfügung vom 19. April 2010 für den Zeitraum vom 8. November 2010 bis zum 5. Dezember 2011 aufgehoben und weiterhin festgestellt, dass die Untersagungsverfügung im Zeitraum vom 6. Dezember 2011 bis zum 3. April 2012 rechtswidrig gewesen sei; die weitergehende Berufung der Klägerin hat es zurückgewiesen.

7

Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Zwangsgeldfestsetzungsbescheide seien rechtswidrig, weil ihnen im maßgeblichen Zeitpunkt des Abschlusses des Zwangsmittelverfahrens, also am 5. Dezember 2011, eine rechtmäßige Grundlage gefehlt habe. Die ihnen zugrunde liegende und nicht bestandskräftige Untersagungsverfügung vom 19. April 2010 sei zu diesem Zeitpunkt ermessensfehlerhaft gewesen, weil sie auf das staatliche Sportwettenmonopol gestützt gewesen sei. Der Beklagte habe zwar nach Abschluss der Zwangsmittelverfahren seine Ermessensausübung modifiziert und die Zurückweisung des Widerspruchs durch Bescheid vom 27. März 2012 mit dem Fehlen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis begründet. Diese Änderung der Ermessensausübung hinsichtlich der Untersagungsverfügung wirke aber weder auf den Zeitpunkt ihres Erlasses noch auf den Zeitpunkt des Abschlusses der Zwangsmittelverfahren zurück.

8

Die betriebsstättenbezogenen Anordnungen der Untersagungsverfügung vom 19. April 2010 seien für den Zeitraum vom 8. November 2010 bis zum 5. Dezember 2011 rechtswidrig gewesen, weil sie ermessensfehlerhaft mit dem Sportwettenmonopol begründet worden seien. Das Sportwettenmonopol sei in diesem Zeitraum schon wegen der Werbung des Monopolträgers für die Sportwette Oddset und für andere Monopolangebote als Sportwetten sowie der im Rahmen des deutschen Lotto- und Totoblocks abgestimmten Werbestrategie unter einer gemeinsamen Dachmarke sowohl nach europarechtlichen als auch nach verfassungsrechtlichen Maßstäben zu beanstanden. Soweit sich der Beklagte auf seine Bereitschaft berufe, seit dem Herbst 2010 auch privaten Wettveranstaltern und Wettvermittlern die erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse zu erteilen, habe das keinen Eingang in die Ermessensbetätigung gefunden. Erst im Widerspruchsbescheid, also zeitlich nach dem hier maßgeblichen Zeitraum, habe sich der Beklagte auf den Erlaubnisvorbehalt berufen.

9

Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Revision macht der Beklagte geltend: Das angefochtene Urteil verletze § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Das Widerspruchsverfahren sei kein gesondertes zusätzliches Verwaltungsverfahren, sondern bilde mit dem Ausgangsverfahren eine Einheit. Bei der gebotenen gemeinsamen Überprüfung von Ausgangs- und Widerspruchsbescheid liege kein Ermessensfehler vor. Außerdem habe das Oberverwaltungsgericht die Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB missachtet. Bei zutreffender Auslegung des Ausgangsbescheids vom 19. April 2010 sei davon auszugehen, dass auch dieser schon maßgeblich auf den Erlaubnisvorbehalt und erst nachrangig auf das Monopol gestützt gewesen sei. Ferner sei das Berufungsgericht von einem unzulässig engen Werbebegriff ausgegangen, der weder mit Gemeinschaftsrecht noch mit deutschem Gesetzesrecht in Einklang stehe. Es sei auch nicht überzeugend, ein strukturelles Vollzugsdefizit darin zu sehen, dass im gesamten entscheidungserheblichen Zeitraum systematisch gegen die Werbebeschränkungen verstoßen worden sei. Die glücksspielrechtliche Betätigung der Klägerin sei zu keinem Zeitpunkt offensichtlich erlaubnisfähig gewesen. Aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 4. Februar 2016 in der Rechtssache - C-336/14 [ECLI:EU:C:2016:72], Sebat Ince - könne die Klägerin nichts für sich herleiten. Schließlich seien auch die Zwangsgeldfestsetzungsbescheide rechtmäßig.

10

Im Laufe des Revisionsverfahrens haben die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Untersagung für den Zeitraum vom 6. Dezember 2011 bis zum 3. April 2012 übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.

11

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 1. Juli 2014 zu ändern und die Berufung der Klägerin hinsichtlich der betriebsstättenbezogenen Untersagungsverfügung des Beklagten (Ziff. 1, 3, 4, 5, 6 ,8, 9 und 10) für den Zeitraum vom 8. November 2010 bis zum 5. Dezember 2011 sowie hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzungsbescheide des Beklagten vom 27. September 2011 und vom 4. November 2011 zurückzuweisen.

12

Die Klägerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

13

Sie verteidigt das angegriffene Urteil. Das im November 2010 in Rheinland-Pfalz eröffnete Erlaubnisverfahren sei ein unzureichendes "Alibiverfahren" gewesen, dem es an der erforderlichen Transparenz gefehlt habe. Privaten Sportwettenanbietern seien keine Erlaubnisse erteilt worden. Auch der Europäische Gerichtshof habe in seinem Urteil vom 4. Februar 2016 die übergangsweise Durchführung eines provisorisch eingerichteten Erlaubnisverfahrens nicht als unionsrechtskonforme Ausgestaltung des Monopols gewertet.

14

Das Verfahren ist in entsprechender Anwendung von § 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben. Insoweit sind die Urteile der Vorinstanzen klarstellend für wirkungslos zu erklären (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 ZPO). Im Übrigen hat die Revision des Beklagten Erfolg. Das angefochtene Urteil beruht auf einer unzutreffenden Anwendung des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO und stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Da seine Tatsachenfeststellungen keine abschließende Entscheidung zulassen, war das angegriffene Urteil, soweit es den verfahrensgegenständlichen Zeitraum der Untersagungsverfügung und die beiden Zwangsgeldfestsetzungsbescheide betrifft, aufzuheben und die Sache zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

15

1. Das Oberverwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Klage gegen die angegriffene Untersagungsverfügung bezüglich des verfahrensgegenständlichen Zeitraums vom 8. November 2010 bis zum 5. Dezember 2011 als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig ist. Sie ist in Ansehung der Vollstreckung der Untersagungsverfügung mittels Zwangsgeldes statthaft, weil insoweit noch eine Beschwer durch die betriebsstättenbezogenen Anordnungen bezüglich des bereits abgelaufenen Zeitraums vorliegt.

16

Glücksspielrechtliche Untersagungen erledigen sich als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung grundsätzlich von Tag zu Tag fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum. Eine Erledigung tritt allerdings nicht ein, wenn die Untersagung für den abgelaufenen Zeitraum gegenwärtig noch nachteilige Rechtswirkungen für den Betroffenen entfaltet. Das ist der Fall, wenn sie die Rechtsgrundlage für noch rückgängig zu machende Vollstreckungsmaßnahmen bildet. Dazu gehört die Vollstreckung mittels Zwangsgeldes, weil sie bei Aufhebung der Grundverfügung rückabgewickelt werden kann. Die Rückzahlung eines gezahlten Zwangsgeldes kann nicht auf dem Weg über ein Schadensersatzverlangen auf die Sekundärebene verschoben werden, sondern setzt die Beseitigung der Grundverfügung voraus, die der Vollstreckung zugrunde liegt. Wird ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung - wie hier die Untersagungsverfügung - nur in bestimmten Abschnitten seines Geltungszeitraums zwangsweise durchgesetzt, genügt es zur Rückabwicklung der Vollstreckung, die Untersagungsverfügung in Ansehung des Zeitraums zu beseitigen, in welchem sie zwangsweise durchgesetzt wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 - juris Rn. 19 f.).

17

Im vorliegenden Fall wurde die Untersagungsverfügung mit Zwangsgeldfestsetzungen durchgesetzt, bis die Klägerin am 5. Dezember 2011 das Zwangsgeld in gesamter Höhe beglichen und den Betrieb der Sportwettenvermittlung - bis zur späteren Wiederaufnahme aufgrund einer vom Beklagten erteilten Duldung - eingestellt hat. In Ansehung dieser Zwangsvollstreckung ist die Anfechtungsklage statthaft.

18

Die Anfechtung der Zwangsgeldfestsetzungen vom 27. September 2011 und vom 4. November 2011 hat das Oberverwaltungsgericht ebenfalls zu Recht für zulässig gehalten. Dass die von der Klägerin gegen die beiden Bescheide eingelegten Widersprüche nicht beschieden wurden, steht der Zulässigkeit der Klage gemäß § 75 VwGO nicht entgegen.

19

2. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Anfechtungsklage sei für den verfahrensgegenständlichen Zeitraum vom 8. November 2010 bis zum 5. Dezember 2011 sowie hinsichtlich der beiden Zwangsgeldfestsetzungsbescheide auch begründet, hält jedoch der revisionsgerichtlichen Überprüfung nicht stand. Das angefochtene Urteil steht insoweit nicht im Einklang mit Bundesrecht, weil es § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO verletzt (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

20

a) Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht entgegen der Auffassung des Beklagten die bundesrechtlichen Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB bei Auslegung des Ausgangsbescheids vom 19. April 2010 nicht missachtet. Diese Bestimmungen sind auf öffentlich-rechtliche Erklärungen entsprechend anzuwenden. Bei Verwaltungsakten kommt es wie bei empfangsbedürftigen Willenserklärungen auf den objektiven Erklärungswert an. Maßgeblich ist, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 - BVerwGE 147, 81 Rn. 27). Die Auslegung des Ausgangsbescheids vom 19. April 2010 durch das Oberverwaltungsgericht genügt diesen Anforderungen. Sie hat den objektiven Erklärungswert dieses Bescheids mit der Annahme, die Untersagungsverfügung sei maßgeblich mit dem staatlichen Glücksspielmonopol begründet, das einen Antrag auf Erteilung der erforderlichen Erlaubnis für die Klägerin und den Wettanbieter aussichtslos erscheinen lasse, zutreffend erfasst.

21

b) Das Berufungsurteil beruht jedoch auf einer unzutreffenden Anwendung des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Seine Annahme, der Widerspruchsbescheid vom 27. März 2012 einschließlich der darin enthaltenen Ermessenserwägungen sei nicht Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung, steht nicht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

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Gegenstand der Anfechtungsklage ist nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat. Das in §§ 68 ff. VwGO geregelte Widerspruchsverfahren ist kein gesondertes Verwaltungsverfahren, sondern bildet mit dem Ausgangsverfahren eine Einheit, das erst mit einem etwaigen Widerspruchsbescheid abgeschlossen wird (BVerwG, Urteile vom 1. Dezember 1989 - 8 C 14.88 - BVerwGE 84, 178 <181> und vom 23. August 2011 - 9 C 2.11 - BVerwGE 140, 245 Rn. 20). Diese Einheit setzt sich im gerichtlichen Verfahren fort, wie § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zeigt. Der Widerspruchsbehörde kommt im Überprüfungsverfahren eine umfassende Kontrollbefugnis zu. Sie hat grundsätzlich die gleiche Entscheidungsbefugnis wie die Ausgangsbehörde. Sie ist zur Änderung, Aufhebung und Ersetzung des Ausgangsbescheids einschließlich seiner Begründung und Ermessenserwägungen befugt (BVerwG, Urteile vom 1. Dezember 1978 - 7 C 68.77 - BVerwGE 57, 130 <145>; vom 11. Februar 1999 - 2 C 28.98 - BVerwGE 108, 274 <280> und vom 23. August 2011 - 9 C 2.11 - BVerwGE 140, 245 Rn. 20). Der Widerspruchsbescheid gibt dem Ausgangsbescheid seine endgültige und für den Verwaltungsprozess maßgebliche Gestalt. Dementsprechend ist der gerichtlichen Prüfung der ursprüngliche Verwaltungsakt mit dem Inhalt und der Begründung zugrunde zu legen, die er durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat (BVerwG, Urteil vom 25. März 1981 - 8 C 69.80 - BVerwGE 62, 80 <81>). Trifft die Widerspruchsbehörde eine eigene Ermessensentscheidung, so tritt diese an die Stelle derjenigen der Ausgangsbehörde und führt bei - auch erstmaligen - Fehlern zugleich zur Aufhebung des Ermessensverwaltungsaktes (vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 68 Rn. 14 und § 73 Rn. 13; Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 79 Rn. 22).

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Nach diesen Grundsätzen hätte das Oberverwaltungsgericht die gerichtliche Kontrolle nicht auf den Ausgangsbescheid vom 19. April 2010 beschränken dürfen, sondern hätte den Widerspruchsbescheid vom 27. März 2012 einschließlich der darin enthaltenen Ermessenserwägungen in seine Prüfung einbeziehen müssen. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts lässt sich dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 - (BVerwGE 147, 81 Rn. 32) nichts Anderes entnehmen. Es betrifft die Zulässigkeit des Nachschiebens von Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemäß § 114 Satz 2 VwGO, das hier erst nach Ergehen des Widerspruchsbescheides eingeleitet wurde. Der vom Oberverwaltungsgericht aus dem zitierten Urteil gezogene Schluss, auch in einem vor Klageerhebung abgeschlossenen Widerspruchsverfahren sei eine Änderung der Ermessenserwägungen nicht zulässig, wenn die ursprüngliche Ermessensentscheidung im Kern ausgewechselt werde, findet in dieser Entscheidung keine Grundlage. Der von der Klägerin zur Frage der Zulässigkeit des Nachschiebens von Gründen im Verwaltungsverfahren angeregten Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 3 AEUV bedurfte es nicht, weil ein unionsrechtlicher Bezug dieser Frage im Sinne von Art. 267 Abs. 1 AEUV nicht gegeben ist. Der Berücksichtigung des Widerspruchsbescheids im berufungsgerichtlichen Verfahren steht vorliegend auch nicht entgegen, dass die Klägerin ihren in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht formulierten Antrag ausdrücklich auf den Ausgangsbescheid vom 19. April 2010 beschränkt hat. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO stellt insoweit klar, dass für die Prüfung des Ausgangsbescheids die Gestalt maßgeblich ist, die dieser durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 79 Rn. 6) und entzieht den Parteien insoweit die Dispositionsbefugnis über den Streitgegenstand. Ob und inwieweit Verwaltungsverfahrensrecht und § 114 Satz 2 VwGO einer gerichtlichen Berücksichtigung völlig neuer Ermessenserwägungen in einem erst nach Klageerhebung ergangenen Widerspruchsbescheid entgegenstehen können, muss hier nicht geklärt werden, weil das Widerspruchsverfahren bereits vor Klageerhebung abgeschlossen wurde.

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3. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Es könnte sich trotz des Verstoßes gegen § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO im Ergebnis als richtig erweisen, wenn auch die Begründung des Widerspruchsbescheids vom 27. März 2012 die Untersagung der Sportwettenvermittlung im verfahrensgegenständlichen Zeitraum nicht rechtfertigen könnte.

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Anders als der ursprüngliche Verwaltungsakt hat die Widerspruchsbehörde das Vermittlungsverbot im Widerspruchsbescheid jedenfalls für den noch streitgegenständlichen Zeitraum ab dem 8. November 2010 maßgeblich damit begründet, dass im Herbst 2010 in Rheinland-Pfalz ein Erlaubnisverfahren für Private eröffnet worden sei, die Klägerin aber nicht über die erforderliche Erlaubnis verfüge. Auf diese Begründung kann das Untersagungsermessen jedoch nur dann gestützt werden, wenn das Erlaubnisverfahren geeignet war, die Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols zu beheben. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar zutreffend angenommen, dass das rheinland-pfälzische Sportwettenmonopol im verfahrensgegenständlichen Zeitraum rechtswidrig war (a). Es hat jedoch - aus seiner Sicht folgerichtig - keine ausreichenden Feststellungen dazu getroffen, ob das in Rheinland-Pfalz im Herbst 2010 für Private eröffnete Erlaubnisverfahren geeignet war, die Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols zu beheben (b). Da die Tatsachenfeststellungen des Berufungsurteils für eine abschließende Entscheidung des Senats insoweit nicht ausreichen, ist das angegriffene Urteil aufzuheben und die Sache zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

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a) Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, das staatliche Sportwettenmonopol sei im verfahrensgegenständlichen Zeitraum unions- und verfassungsrechtlich unzulässig gewesen, hält revisionsrechtlicher Prüfung stand. Seine Auffassung, das staatliche Monopol habe wegen der im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks abgestimmten Werbestrategie unter einer gemeinsamen Dachmarke sowie wegen der Werbung des Monopolträgers für die Sportwette Oddset und für andere Monopolangebote als Sportwetten dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot nicht genügt, ist revisionsrechtlich fehlerfrei. Entgegen der Auffassung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht den Begriff der Werbung nicht unzulässig verengt. Es hat dem angefochtenen Urteil die einschlägige bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung sowie diejenige des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde gelegt. Gegen die Anwendung dieser Grundsätze ist revisionsrechtlich nichts zu erinnern (zum Werbebegriff vgl. auch BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 Rn. 35). Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, gegen die keine wirksamen Verfahrensrügen erhoben wurden und an die der Senat gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), betreibt der Beklagte Werbemaßnahmen zusammen mit anderen im Deutschen Lotto- und Totoblock zusammengefassten Monopolträgern unter einer landesgrenzenübergreifend abgestimmten und systematisch umgesetzten Dachmarkenstrategie. Das Oberverwaltungsgericht ist weiterhin davon ausgegangen, dass es unabhängig hiervon auch wegen der Jackpot-Werbung für die Lotterie "6 aus 49" an der erforderlichen Binnenkohärenz des staatlichen Sportwettenmonopols fehlte. Weiterhin hat das Berufungsgericht festgestellt, dass die Präsentation der Glücksspirale vor der Hauptausgabe der Tagesschau, die Übertragung der Ziehung der Lottozahlen im Fernsehen und die Jackpot-Werbung für die Lotterie "6 aus 49" im Zeitraum vom 8. November 2010 bis zum 5. Dezember 2011 nicht nur in einzelnen Fällen, sondern systematisch die unionsrechtlichen Grenzen zulässiger Werbung über einen längeren Zeitraum missachteten. Dass das Berufungsgericht aus dieser systematischen Missachtung der Werbebeschränkungen auf ein strukturelles Vollzugsdefizit geschlossen hat, steht in Einklang mit der Rechtsprechung des Senats (BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 Rn. 50). An dieser Rechtsprechung hält der Senat auch in Ansehung der gegenteiligen Auffassung des Beklagten fest.

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b) Ob das im Herbst 2010 in Rheinland-Pfalz für Private eröffnete Erlaubnisverfahren geeignet war, das unionsrechtswidrige staatliche Sportwettenmonopol zu beheben, kann auf der Grundlage der Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht abschließend beurteilt werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf ein mit dem freien Dienstleistungsverkehr unvereinbares staatliches Sportwettenmonopol auch für eine Übergangszeit nicht weiter angewandt werden (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-409/06 [ECLI:EU:C:2010:503], Winner Wetten - Rn. 69 und vom 24. Januar 2013 - C-186/11 [ECLI:EU:C:2013:33], Stanleybet - Rn. 38.). Zwar kann für eine Übergangszeit bis zur Anwendung einer glücksspielrechtlichen Neuregelung das Erlaubnisverfahren für Private eröffnet werden (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 - BVerwGE 146, 303 Rn. 57). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union steht jedoch die Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV der strafrechtlichen Ahndung unerlaubter Sportwettenveranstaltung und -vermittlung entgegen, wenn das für Private eröffnete Erlaubnisverfahren nicht transparent, diskriminierungsfrei und gleichheitsgerecht ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch weiterhin ein staatliches Sportwettenmonopol besteht. Davon ist insbesondere dann auszugehen, wenn ein privater Wirtschaftsteilnehmer zwar theoretisch eine Erlaubnis für die Veranstaltung oder die Vermittlung von Sportwetten erhalten kann, die Kenntnis über das Erlaubnisverfahren aber nicht sichergestellt ist. Insoweit verlangt das unionsrechtliche Transparenzgebot, dass die Eröffnung des Erlaubnisverfahrens und die Erlaubnisvoraussetzungen in einer Weise öffentlich bekannt gemacht werden, die potenziellen privaten Veranstaltern oder Vermittlern von Sportwetten die Kenntnisnahme ermöglicht (EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 - C-336/14 [ECLI:EU:C:2016:72], Sebat Ince - Rn. 55, 57, 65).

28

Ebenso wenig wie private Wettanbieter oder Wettvermittler nicht wegen Verstoßes gegen den Erlaubnisvorbehalt strafrechtlich sanktioniert werden können, wenn das für Private bis zur Anwendung einer glücksspielrechtlichen Neuregelung eingeführte Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet worden ist und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht, kann in einem solchen Fall das Fehlen einer Erlaubnis eine Untersagung der Sportwettenvermittlung begründen. Ob das in Rheinland-Pfalz im Herbst 2010 für private Veranstalter und Vermittler von Sportwetten eröffnete Erlaubnisverfahren den dargelegten Anforderungen genügte oder ob ein faktisches Sportwettenmonopol fortbestand, was insbesondere zuträfe, wenn die Eröffnung des Erlaubnisverfahrens und die Erlaubnisvoraussetzungen nicht öffentlich bekannt gemacht worden wären, lässt sich auf der Grundlage der Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht abschließend entscheiden. Dies wird das Berufungsgericht im zurückverwiesenen Verfahren zu klären haben. Bei dieser Sachlage war die von der Klägerin angeregte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof zur Klärung der auf die Auslegung des Art. 56 AEUV sowie auf das Erlaubnisverfahren bezogenen Fragen nicht geboten. Angesichts der Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht sind diese Fragen nicht entscheidungserheblich.