Verwaltungsgericht Minden Urteil, 11. Nov. 2016 - 8 K 2899/15

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt ist.

Die Beklagte und das beigeladene Land tragen die Gerichtskosten sowie die außergerichtlichen Kosten der Kläger je zur Hälfte. Im Übrigen trägt jeder Beteiligte seine außergerichtlichen Kosten selbst.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, falls nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:

Die Kläger haben sich mit ihrer am 5. November 2015 erhobenen Klage ursprünglich gegen einen Schulauflösungsbeschluss des Rates der Beklagten vom 25. Juni 2015 gewandt. Dieser Beschluss betraf die auslaufende Auflösung der I.        -von-G.            -Realschule (nachfolgend Realschule) mit Wirkung ab dem Schuljahr 2018/2019. Das beigeladene Land hatte durch die Bezirksregierung E.       als obere Schulaufsichtsbehörde mit Bescheid vom 02. Oktober 2015 diesen schulorganisatorischen Beschluss genehmigt. Die Klägerin zu 1. ist die Schulpflegschaft der betroffenen Realschule. Sie macht geltend, durch den angefochtenen Beschluss in eigenen Rechten verletzt zu sein, da sie dasjenige Mitwirkungsgremium gemäß den schulrechtlichen Vorschriften sei, das die Interessen der Elternschaft wahrnehme. Die Klägerin zu 2. ist die allein erziehungsberechtigte Mutter einer Schülerin, welche die Realschule im gegenwärtigen Schuljahr 2016/2017 in der 8. Klasse besucht. Die Kläger zu 3. sind Erziehungsberechtigte ihrer Tochter, die gegenwärtig die 7. Klasse der Realschule besucht. Ein weiteres Kind dieser Kläger besucht zurzeit das 3. Schuljahr einer Grundschule. Die Kläger zu 3. beabsichtigen, dieses Kind im Schuljahr 2018/2019 in die Realschule einzuschulen. Mit der Klagebegründung haben die Kläger verschiedene Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Ratsbeschlusses vorgebracht. In gleicher Weise haben sie sich gegen den Genehmigungsbescheid des beigeladenen Landes gewandt.

Mit Beschluss vom 23. Juni 2016 hat der Rat der beklagten Stadt sodann folgenden Beschluss gefasst: „Der Ratsbeschluss vom 25.06.2015: „Die I.        -von-G.            -Realschule wird ab dem Schuljahr 2018/2019 auslaufend aufgelöst“ wird aufgehoben.“ Hintergrund dieser Beschlussfassung war ein paralleles verwaltungsgerichtliches Verfahren vor der 2. Kammer des erkennenden Gerichts, in der es um ein Bürgerbegehren bezüglich der Auflösung dieser Realschule ging. Die Beteiligten sind daraufhin von der Kammer gebeten worden, verfahrensbeendende Erklärungen im Hinblick auf die eingetretene Erledigung des Rechtsstreits abzugeben. Dem hielt die Bezirksregierung E.       für das beigeladene Land entgegen, dass der Ratsbeschluss vom 23. Juni 2016 der Genehmigung gemäß § 81 Abs. 3 SchulG NRW bedürfe. Da eine entsprechende Prüfung noch nicht erfolgt sei, sei die Abgabe einer verfahrensbeendenden Erklärung nicht möglich. Die beklagte Stadt sah sich gehindert, eine Erledigungserklärung abzugeben, da die Bezirksregierung E.       ihr gegenüber ausgeführt hatte, der Ratsbeschluss bedürfe zu seiner Gültigkeit noch der Genehmigung. Ein entsprechender Antrag sei gestellt worden. Es sei allerdings fraglich, ob eine solche Genehmigung erteilt werde. Mit E-Mail vom 22. Juni 2016 hatte die Bezirksregierung der beklagten Stadt zuvor mitgeteilt, dass die Aufhebung des Beschlusses durch den Rat die gleiche Rechtsqualität wie der ursprüngliche Beschluss zur Auflösung der Schule besitze. Es erscheine naheliegend, dass eine gegenteilige Maßnahme ebenfalls den für die Schulauflösung geltenden Vorschriften unterfalle. Der Beschluss wäre mithin auf der Grundlage der Schulentwicklungsplanung zu begründen. Zweck des Genehmigungserfordernisses sei es, die Beschlüsse der Schulträger einer Rechtsprüfung zur Einhaltung der schulorganisatorischen Vorschriften der §§ 78 ff. SchulG NRW zu unterziehen. Die Aufhebung eines Auflösungsbeschlusses habe eine die Schullandschaft unmittelbar gestaltende Wirkung und bedürfe ebenfalls der Rechtmäßigkeitsprüfung. Würde man die Aufhebung von Schulträgerbeschlüssen zu schulorganisatorischen Maßnahmen als nicht genehmigungspflichtig einordnen, könnten Schulträger zentrale schulorganisationsrechtliche Vorschriften des Schulgesetzes unterlaufen.

Die Kammer hat daraufhin den Beteiligten mitgeteilt, dass die Rechtsauffassung des beigeladenen Landes zur Frage der Genehmigungsbedürftigkeit nicht geteilt werde. Der Aufhebungsbeschluss ziele nicht auf eine Änderung bestehender Schulen, weil der ursprüngliche Änderungsbeschluss nicht bestandskräftig geworden sei und daher keine Rechtswirkungen habe entfalten können. In diesem Stadium stelle sich ein Aufhebungsbeschluss rechtlich als Aufgabe einer Planung dar. Eine solche Aufgabe der Planung, die nichts an der bestehenden Situation ändere und mithin den gegenwärtigen Rechtszustand unangetastet lasse, löse kein Verfahren nach § 81 SchulG NRW aus. Im rechtlichen Ergebnis werde die bisherige Schule lediglich fortgeführt; dies könne keine Gestaltung im Sinne des § 81 SchulG sein. Mit der Aufgabe der Planung sei zugleich der Regelungsgegenstand einer auf den ursprünglichen Planungsakt bezogenen Genehmigung zwangsläufig entfallen, ohne dass eine Genehmigungsbehörde dies verhindern könne. Die Genehmigung eines Vorhabens berechtige einen Planungsträger, die Planung zu realisieren, verpflichte ihn aber nicht dazu. Sollte eine Aufsichtsbehörde der Auffassung sein, dass die Beibehaltung eines unveränderten Zustandes nicht hinzunehmen sei, blieben ihr schulaufsichtliche Möglichkeiten.

Hiergegen hat das beigeladene Land eingewandt, dass der Aufhebungsbeschluss als „actus contrarius“ rechtlich genauso zu behandeln sei wie der ursprüngliche Schulorganisationsakt. Es könne nicht sein, dass die Schulentwicklungsplanung dadurch umgangen werde, dass sich der Schulträger an sein ursprünglich festgestelltes Ergebnis nicht mehr gebunden sehe. Im Übrigen liege eine notwendige Streitgenossenschaft aus materiellen Gründen vor. Es sei nicht hinnehmbar, dass die beklagte Stadt die Genehmigungsentscheidung der Bezirksregierung E.       selbstständig rechtswidrig machen könne, indem er seinen ursprünglichen Auflösungsbeschluss wieder aufhebe. Damit werde in den Kompetenzbereich des § 82 Abs. 3 SchulG eingegriffen.

Mit Beschluss vom 18. Juli 2016 hat die Kammer die mit der ursprünglichen Klage angegriffenen Streitgegenstände getrennt. Die gegen den Genehmigungsbescheid des Landes gerichtete Klage ist abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 8 K 3326/16 fortgeführt worden. Die Kammer hat sodann angeregt, den Klageantrag auf Feststellung der Erledigung der Hauptsache umzustellen, da die Anfechtungsklage gegen den ursprünglichen Auflösungsbeschluss nach zwischenzeitlicher Aufhebung des Beschlusses nunmehr ins Leere gehe und damit prozessual unzulässig sein dürfte. Die Kammer halte daran fest, dass die Aufgabe einer Planung, die nicht in Bestandskraft erwachsen sei und auch nicht im Wege sofortiger Vollziehung zu einer Änderung der Verhältnisse geführt habe, nicht der Genehmigung eines Dritten bedürfe.

Die Kläger beantragen nunmehr,

festzustellen, dass der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt ist,

hilfsweise,

den Beschluss des Rates der Stadt Höxter vom 25.06.2015 „betreffend die auslaufende Auflösung der I.        -von-G.            -Realschule 2018/2019“, genehmigt durch den Beigeladenen mit Bescheid vom 02.10.2015 aufzuheben,

weiter hilfsweise

festzustellen, dass der Beschluss des Rates der Stadt Höxter vom 25.06.2015 rechtswidrig und somit unwirksam ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Eine Erledigungserklärung werde weiterhin nicht abgegeben. Zur Begründung trägt sie vor, dass die Rechtssache streitig entschieden werden müsse. Zwischenzeitlich habe die Bezirksregierung E.       mit Bescheid vom 15. Juli 2016 die Genehmigung des Ratsbeschlusses vom 23. Juni 2016 versagt. Der Rat der beklagten Stadt habe beschlossen, gegen diesen Bescheid kein Rechtsmittel ergreifen zu wollen.

Das beigeladene Land beantragt ebenfalls,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung bezieht es sich auf die vorangegangenen Stellungnahmen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die ursprüngliche Anfechtungsklage ist nunmehr wegen eines nach Klageerhebung eingetretenen Ereignisses als eine auf Feststellung der Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache gerichtete Feststellungsklage zulässig und begründet.

Im Fall der hier vorliegenden einseitigen Erledigungserklärung der Kläger, der seitens der Beklagten ausdrücklich widersprochen worden ist, ist geklärt, dass der Übergang zur Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO als privilegierte Klageänderung zulässig ist. An Stelle des ursprünglichen Streitgegenstands tritt der Streit um die Behauptung der Kläger, ihrem Klagebegehren sei durch ein nachträgliches Ereignis die Grundlage entzogen.

Vgl. Neumann in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, 4.Aufl., § 161 Rdnrn. 117 ff.; Clausing in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, Stand: Oktober 2014, § 161 Rdnrn. 27 ff.

Ein solches Ereignis liegt hier vor. Der ursprünglich angefochtene Beschluss zur Schließung der Realschule ist mit Beschluss des Rates der Beklagten vom 23. Juni 2016 wirksam aufgehoben worden. Der ursprüngliche Schließungsbeschluss ist damit rechtlich „aus der Welt“. Die ursprüngliche Anfechtungsklage ginge nunmehr folglich ins Leere, weil der Gegenstand einer gerichtlichen Kassation entfallen ist. Die Kläger waren mithin gezwungen, ihren Klageantrag auf Feststellung der Erledigung umzustellen, um eine Klageabweisung und die damit verbundene Kostenlast zu vermeiden. Der Wirksamkeit und rechtlichen Verbindlichkeit des Aufhebungsbeschlusses steht eine fehlende, bzw. versagte Genehmigung durch das beigeladene Land nicht entgegen. In dem hier zu beurteilenden Verfahrensstadium bestand keine Genehmigungsbedürftigkeit durch eine staatliche Aufsichtsbehörde. Dies folgt aus allgemeinen Grundsätzen des Planungsrechts im Einklang mit den einschlägigen schulrechtlichen Vorschriften. Insbesondere folgt eine Genehmigungsbedürftigkeit nicht aus § 81 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 Schulgesetz NRW, wonach Beschlüsse eines Schulträgers über die Errichtung, Änderung und Auflösung einer Schule der Genehmigung der oberen Schulaufsichtsbehörde bedürfen, bevor sie Rechtswirkungen entfalten.

Vgl. zur Genehmigung als Voraussetzung einer rechtlichen Umsetzung eines Schulorganisationsaktes: OVG NRW, Beschluss vom 10. Mai 1991

- 19 B 787/91 -.

Der bloße Verzicht eines Schulträgers auf Realisierung eines Schulorganisationsbeschlusses, der noch nicht rechtsverbindlich geworden ist und damit keinerlei Wirkungen nach außen bewirken konnte, ist keine Änderung im Sinne der oben genannten Vorschrift. Die Schullandschaft wird nämlich durch den Abbruch einer geplanten Maßnahme, die zuvor weder bestandskräftig noch durch eine Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit umsetzungsfähig geworden ist, nicht geändert. Bei der Aufhebung von Planungen vor Abschluss des Verfahrens bzw. vor Bestandskraft bleibt es rechtlich gesehen bei dem bisherigen „Status Quo“. Im Zeitpunkt der Aufhebungsentscheidung hatte sich am rechtlichen Bestand der Schulen in I1.      nichts geändert, was durch diese Entscheidung hätte rückgängig gemacht oder anderweitig hätte modifiziert werden können. Die Aufhebungsentscheidung hat rechtlich lediglich zur Folge, dass die - bisher nicht wirksam aufgelöste - Realschule weiter fortbesteht. Eine solche Beibehaltung des bisherigen Schulbestandes ist aber eben keine Änderung im Sinne des § 81 SchulG NRW. Die Schullandschaft bleibt durch den Aufhebungsbeschluss schlichtweg unberührt. Dieses Ergebnis ist die natürliche und gewollte Folge, wenn ein Planungsträger sein Planungsvorhaben aufgibt und nicht weiterverfolgt. Daran kann er nicht gehindert werden, solange die ursprüngliche Planungsentscheidung nicht rechtsverbindlich geworden und zu keiner Änderung der rechtlichen Rahmenbedingungen geführt hat. Es ist unbestritten, dass ein Planungsträger kraft seiner Planungshoheit ein Planungsverfahren nicht zu Ende führen muss.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 09. Oktober 1996 - 4 B 180.96 -, juris.

Insbesondere darf ein Planungsträger auch dann seine Planungsabsichten aufgeben, wenn bereits eine Genehmigung erteilt worden ist.

Vgl. Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, 6. Aufl. Rdnr. 894.

Diese für das komplexe Recht der Bauleitplanung entwickelten Grundsätze gelten auch für andere Fachplanungen, weil insoweit keine bedeutsamen Unterschiede bestehen. Auch in der Schulplanung ist eine Planung erst „zu Ende“ geführt, wenn Bestandskraft eingetreten ist oder zumindest die sofortige Vollziehung zu einer Realisierung der Planung geführt hat und in Folge dessen eine Rückgängigmachung erworbene Rechtspositionen berühren könnte. Der staatlichen Genehmigung durch die Schulaufsicht kommt insoweit keine eigenständige Bedeutung zu. Durch das Genehmigungserfordernis soll eine beabsichtigte Änderung bzw. wie hier eine Auflösung von Schulen u.a. im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit schulrechtlichen Vorschriften geprüft werden. Liegen keine Bedenken vor, führt die Erteilung einer Genehmigung zur „Freigabe“ der Planung. Der Planungsträger darf dann seine Planungsabsicht realisieren - er muss es aber nicht, solange der Planungsentschluss noch in der Schwebe hängt. Dieser rechtliche „Schwebezustand“ war nicht durch die erteilte Genehmigung als Abschluss des Verwaltungsverfahrens beendet worden. Es ist anerkannt, dass eine nicht handgreiflich unzulässige Klage die rechtliche Umsetzung des Planungsbeschlusses wegen des damit verbundenen Suspensiveffekts hindert. Dies bedingt nicht nur die fehlende Rechtsverbindlichkeit der Planung, sondern belässt dem Schulträger noch während des Prozesses die Entscheidungsgewalt über „seinen“ Plan. So steht außer Frage, dass ein Schulorganisationsbeschluss auch noch in diesem Verfahrensstadium des Verwaltungsprozesses der Kontrolle durch den Rat unterliegt und die Planung ggf. sogar noch anzupassen ist. So kann auch zu diesem Zeitpunkt noch eine ergänzende Abwägung vorgenommen werden. Wenn aber grundsätzlich eine Einflussmöglichkeit des Plangebers verbleibt, so kann er selbstverständlich auch von seiner ursprünglichen Planung wieder Abstand nehmen.

Dier hiergegen vorgebrachten Einwände insbesondere des beigeladenen Landes verkennen die Bedeutung des Umstandes, dass der Plan noch nicht vollzugsfähig und damit noch nicht rechtsverbindlich war. Dies mag anders sein, wenn eine Schulorganisationsmaßnahme zu einer Veränderung geführt hat, was hier aus den zuvor genannten Gründen indes nicht der Fall ist. Dem kann auch nicht entgegen gehalten werden, dass ein solcher Beschluss ohne erkennbare Rückkopplung an eine Schulentwicklungsplanung erfolgt. Der Landtag hat es mit der Abschaffung der bis 1999 geltenden Verordnung zur Schulentwicklungsplanung und dem Verzicht auf eine regelmäßige Fortschreibung der Schulentwicklungsplanung den kommunalen Schulträgern gestattet, die Schulentwicklungsplanung nur noch jeweils konkret anlassbezogen darzustellen (§ 80 Abs. 6 SchulG NRW).

Vgl. dazu Ostermann in: Schulgesetz NRW, Gesamtkommentar,

§ 80 S. 5 f.

Sollte die Genehmigungsbehörde davon ausgehen, dass durch den Verzicht auf eine beabsichtigte Änderung und damit einhergehende Fortführung der bisherigen Schulen nunmehr eine nicht hinnehmbare Situation entsteht, so kann sie - wie in allen anderen Fällen auch, in denen die staatliche Schulaufsicht eine Vernachlässigung der Schulträgerpflichten sieht - von ihren Aufsichtsmöglichkeiten Gebrauch machen.

Die Genehmigungsbedürftigkeit kann auch nicht dadurch geschaffen werden, dass die Bezirksregierung einen Genehmigungsantrag der Beklagten zwischenzeitlich abgelehnt hat. Ungeachtet der Frage, ob mangels Regelungsbefugnis ein solcher Verwaltungsakt gegenüber der Beklagten überhaupt wirksam geworden sein könnte, ist er in diesem Verfahren unbeachtlich, weil er nicht gegenüber den Klägern ergangen ist und damit insoweit ohnehin keine Bindungswirkung entfalten kann.

Mit der Feststellung eines nachträglichen erledigenden Ereignisses ist hier die gerichtliche Prüfung des klägerischen Begehrens abgeschlossen, denn bei einer Fortsetzung des Rechtsstreits im Fall einer nur einseitigen Erledigungserklärung der Klägerseite ist gemäß dem klägerischen Begehren grundsätzlich nur noch die Frage zu prüfen, ob sich das ursprüngliche Klagebegehren erledigt hat.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 01. Februar 2016 - 6 A 1891/14 -,

NWVBl 2016, 283 f. m.w.N. aus der Rechtsprechung des BVerwG

Auf die Zulässigkeit und/oder die Begründetheit der ursprünglichen Anfechtungsklage kommt es nicht (mehr) an. Es ist auch einem Hoheitsträger grundsätzlich zumutbar, sich bei Eintritt eines objektiv erledigenden Ereignisses mit einer Kostenentscheidung unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten der ursprünglichen Klage begnügen zu müssen. Es sind auch sonst keine überzeugenden Gründe dafür erkennbar, in diesem Verfahrensstand die Voraussetzungen der Anfechtungsklage zu prüfen. Dies wird mit guten Gründen für eine Behörde wegen grundlegender Unterschiede zur Position eines Bürgers als Kläger ausnahmslos angenommen.

Vgl. Neumann, a.a.O. Rdnr. 172 ff. unter Darstellung des Streitstandes insbesondere unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des BVerwG.

Die Kammer teilt diese Auffassung. Aber auch dann, wenn man grundsätzlich von Fallgruppen ausgeht, in denen ein schutzwürdiges Interesse der Beklagten entsprechend eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses an einer gerichtlichen Entscheidung hinsichtlich der Anfechtungsklage ausgeht, liegen hier keine greifbaren Anhaltspunkte für ein solches schutzwürdiges Interesse vor. Insbesondere ist nicht zu erwarten, dass die gerichtliche Klärung der streitigen Fragen die Lösung zukünftiger Konflikte befördert. Es ist nämlich derzeit nicht absehbar, wie eine zukünftige Planung aussehen wird. Selbst wenn sich die Beklagte dafür entscheiden sollte, wiederum eine Schließung der Realschule in den Blick zu nehmen, müsste ein solcher Schulorganisationsbeschluss in einem vollständig neuen Planungsverfahren vorbereitet werden. Dies bedeutet, dass der Plangeber nicht einfach das abgebrochene Planungsvorhaben fortsetzen kann. Er ist vielmehr gezwungen, das gesamte aktuell beachtliche Abwägungsmaterial erneut zusammenzustellen, die erforderliche Beteiligung Dritter durchzuführen und die Schulentwicklungsplanung anlassbezogen darzustellen. Wegen der grundsätzlichen Ergebnisoffenheit einer jeden Planung kann ohnehin nicht davon ausgegangen werden, dass ein inhaltsgleicher Beschluss gefasst werden würde. Selbst wenn eine Abwägung aller relevanten Belange erneut zu einer Schließung führen sollte, würde ein etwaiger Rechtsstreit sich allein um die diese Entscheidung tragenden aktuellen Gründe drehen. Auch ist offen, ob und ggf. wer sich als potenziell Betroffener gegen eine solche Entscheidung zur Wehr setzen würde, so dass die Klagebefugnis der Kläger dieses Verfahrens keine Aussagekraft für zukünftige Verfahren hätte. Selbst wenn verallgemeinerungsfähige Wertungen getroffen werden könnten, bliebe es einem kommunalen Planungsträger zumutbar, sich damit in einem späteren Verfahren auseinanderzusetzen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO; die

Nebenentscheidungen beruhen auf § 167 VwGO und §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, da sich die Beantwortung der entscheidungserheblichen Frage aus allgemein anerkannten Grundsätzen zur Berechtigung eines Plangebers zum Abbruch einer Planung ergibt. Bezogen auf im Einzelnen streitige Fragen bei der einseitigen Erledigungserklärung kommt es nicht entscheidungserheblich auf den Meinungsstreit an, sondern auf eine einzelfallbezogene Anwendung.