Verwaltungsgericht München Urteil, 08. Nov. 2018 - M 17 K 17.1664

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Die Klägerin verbreitet als private Anbieterin mit Genehmigung der beklagten Landeszentrale bundesweit das Fernsehprogramm "Sport 1". Sie wendet sich dagegen, dass die Beklagte die von ihr ausgestrahlte Sendung "Learn from the Pros" wegen unzulässiger Schleichwerbung in Gestalt von Hinweisen auf das Internetangebot "Fulltiltpoker.net" beanstandet hat.

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In "Learn from the Pros" gaben professionelle Pokerspieler Tipps für eine erfolgreiche Spielausübung. Der Titel wurde von der in den Vereinigten Staaten ansässigen Firma Real Media L.L.C. in den Jahren 2005/2006 produziert. Nachdem die Klägerin die Lizenz für die Verwertung erworben hatte, strahlte sie die Produktion mit einer deutschen Tonspur versehen am 12. April 2010 ab 5:55 Uhr aus.

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Die Sendung begann mit einem Vorspann, an den sich akustisch und auch optisch dargestellt der Hinweis anschloss, dass "Learn from the Pros" von "Fulltiltpoker.net" präsentiert werde. Im weiteren Verlauf war das Logo von "Fulltiltpoker.net" in der überwiegenden Zahl der Einstellungen zu sehen. Am Ende der Sendung forderte der Moderator die Zuschauer zum Besuch der Homepage von "Fulltiltpoker.net" auf. Die Sendung wurde von zwei Werbeblöcken und einem Einzelspot unterbrochen; dabei war das von "Fulltiltpoker.net" ausgerichtete Pokerturnier "Heads Up - das Pokerduell" Inhalt des Einzelspots und Bestandteil eines der beiden Werbeblöcke.

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Nachdem die Klägerin von der Beklagten angehört worden war, stellte die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) am 26. Oktober 2010 fest, dass die Klägerin mit der Ausstrahlung der Sendung "Learn from the Pros" an dem genannten Termin gegen das Schleichwerbungsverbot aus § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV i.V.m. Ziffer 4 der Werberichtlinien/Fernsehen verstoßen habe. Sie beschloss eine Beanstandung, die von der Beklagten innerhalb von sechs Wochen umzusetzen sei. Die Beklagte erließ gegenüber der Klägerin am 23. November 2011 einen auf § 38 Abs. 2 RStV i.V.m. § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV und Ziffer 4 der Werberichtlinien/Fernsehen gestützten Bescheid, in dem sie feststellte und missbilligte, dass die Klägerin in der besagten Sendung in einer einen Verstoß gegen das Schleichwerbungsverbot darstellenden Weise das Dienstleistungsangebot von "Fulltiltpoker.net" durch optische und akustische Hinweise auf diesen Anbieter, durch das gezielte Zeigen von dessen Logos, durch Hinweis auf dessen Homepage am Ende der Sendung sowie durch zwei Werbespots mit dem Hinweis auf ihn umworben habe.

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Die Anfechtungsklage gegen den Beanstandungsbescheid hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen: Die von der Klägerin ausgestrahlte Sendung "Learn from the Pros" habe das Schleichwerbungsverbot verletzt, das durch den Rundfunkstaatsvertrag in seiner hier maßgeblichen Fassung durch den Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag nach Maßgabe der Legaldefinition des § 2 Abs. 2 Nr. 8 in § 7 Abs. 7 Satz 1 statuiert werde. Durch die werbliche Hervorhebung des Logos von "Fulltiltpoker.net" in nahezu jeder Einstellung der Sendung sei auf die unter der Marke "Fulltiltpoker" angebotenen Dienstleistungen im Internet hingewiesen worden. Die Klägerin habe mit der erforderlichen Werbeabsicht gehandelt. Dahinstehen könne, ob diese Absicht bereits auf der Grundlage von § 2 Abs. 2 Nr. 8 Satz 2 RStV anzunehmen sei, weil die Klägerin für die werblichen Hervorhebungen ein Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung erhalten habe. Ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Darstellung des Schriftzugs von "Fulltiltpoker.net" in "Learn from the Pros" und einem etwaigen der Klägerin gewährten Preisnachlass für die Übertragungsrechte an dieser Produktion könne nicht ohne Weiteres festgestellt werden. Deshalb müsse der Frage, ob das von der Klägerin gezahlte Entgelt branchenüblich gewesen sei, nicht nachgegangen werden. Bei einem Nichteingreifen des § 2 Abs. 2 Nr. 8 Satz 2 RStV könne jedoch auf Grund von Indizien auf eine Werbeabsicht des Rundfunkveranstalters im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 8 Satz 1 RStV geschlossen werden. Die Werbeabsicht der Klägerin ergebe sich - unabhängig von der insoweit schon bedeutsamen objektiven Werbewirkung der Präsentation - aus der Intensität der werblichen Darstellungen und der Alleinstellung des beworbenen Angebots. Die Grundsätze über die sog. aufgedrängte Werbung, nach denen Werbeeffekte aus programmlich-dramaturgischen Gründen zur Darstellung der realen Umwelt oder im Rahmen der Wahrnehmung von Informationspflichten gerechtfertigt sein könnten, griffen nicht ein. Da "Learn from the Pros" ein inszeniertes Geschehen dargestellt habe, habe sich die Klägerin nicht auf die Wahrnehmung von Informationspflichten berufen können. Auch programmlich-dramaturgische Gründe hätten die gehäufte Darstellung des Logos von "Fulltiltpoker.net" nicht erfordert. Der Schriftzug sei vielmehr unabhängig von derartigen Gründen immer dann platziert worden, wenn mit einer besonderen Aufmerksamkeit der Zuschauer habe gerechnet werden können. Als Rundfunkveranstalterin habe die Klägerin die Sendung zu verantworten und könne sich nicht darauf zurückziehen, dass es sich um eine Fremdproduktion gehandelt habe. Durch die Ausstrahlung der Sendung mit den in dieser erkennbar enthaltenen starken Werbeelementen habe die Klägerin belegt, dass es ihr auf die Werbewirkung angekommen sei. Die werblichen Darstellungen seien allein deshalb, weil sie nicht als solche gekennzeichnet gewesen seien, zur Täuschung der Allgemeinheit über ihren eigentlichen Zweck geeignet gewesen.

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Mit ihrer von dem Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter: Eine Absicht des Rundfunkveranstalters zur werbenden Produktintegration in eine Sendung könne grundsätzlich nur angenommen werden, wenn der Veranstalter auf die Sendungsgestaltung habe einwirken können. Eine solche Einwirkungsmöglichkeit sei bei Eigen-, Auftrags- und Koproduktionen gegeben, nicht aber im vorliegenden Fall einer Fremdproduktion, in dem es der Klägerin zudem lizenzvertraglich untersagt gewesen sei, die Darstellungen des Logos von "Fulltiltpoker.net" zu entfernen. Dann sei die Annahme einer Werbeabsicht nur gerechtfertigt, wenn Indizien hinzuträten, die eindeutig belegten, dass der Rundfunkveranstalter trotz fehlender Beteiligung an der Gestaltung der Sendung gezielt zur Absatzförderung beitragen wolle. Zum Kreis dieser Indizien gehörten die objektiv werbende Wirkung einer Präsentation sowie deren Intensität oder Alleinstellung nicht. Die bloße Erkennbarkeit der Werbeabsicht eines unabhängigen Dritten könne nicht dazu führen, dass dem Rundfunkveranstalter diese Absicht zugerechnet bzw. seine Verantwortlichkeit für die entsprechende Produktion begründet werde. Unabhängig hiervon habe der Verwaltungsgerichtshof für die Hinweise auf "Fulltiltpoker.net" in "Learn from the Pros" zu Unrecht eine besonders intensive Werbewirkung angenommen, da der Handlungsverlauf der Sendung im Vordergrund gestanden habe und die Zuschauer an das Vorkommen von Werbung im Zusammenhang mit Pokerspielen gewöhnt seien. Auch spreche der Umstand, dass die Klägerin für die Produktion ein Lizenzentgelt gezahlt habe, dessen marktkonforme Höhe von den Vorinstanzen nicht bezweifelt worden sei, gegen ihre Werbeabsicht. Der Verwaltungsgerichtshof habe ferner die Grundsätze über die aufgedrängte Werbung unzutreffend angewandt, denn die Werbung in "Learn from the Pros" sei mit derjenigen in einem Bericht über eine Sportveranstaltung vergleichbar und scheide wie diese als tauglicher Bezugspunkt für eine Werbeabsicht aus. Im Übrigen sei die Bewertung, ob in einer Sendung die Grenze der hinnehmbaren aufgedrängten Werbung überschritten werde, vor dem Hintergrund der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Rundfunkfreiheit allein durch den Rundfunkveranstalter vorzunehmen. Schließlich sei in den Fällen der aufgedrängten Werbung und so auch hier der Werbecharakter der jeweiligen Darstellungen offensichtlich, so dass die Gefahr einer Irreführung der Allgemeinheit nicht bestehe.

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Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und begehrt die Zurückweisung der Revision.

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Die zulässige Revision der Klägerin ist unbegründet und deshalb gemäß § 144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Das angefochtene Urteil beruht weder auf einer Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrag - RStV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juli 2001 (BayGVBl S. 502), für die hier maßgebliche Zeit zuletzt geändert durch den am 1. April 2010 in Kraft getretenen Dreizehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag (BayGVBl S. 145), die nach § 48 RStV revisibel sind, noch auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

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Die Rechtsgrundlage für die an die Klägerin gerichtete Beanstandungsverfügung bilden die Regelungen in § 38 Abs. 2, § 39 Satz 1 RStV. Danach trifft bei einem - hier gegebenen - bundesweiten Angebot die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie feststellt, dass ein Anbieter gegen die Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrags verstoßen hat. Zum Kreis der insbesondere in Betracht kommenden Maßnahmen gehört die Beanstandung. Durch diese Regelung wird die zuständige Landesmedienanstalt im Falle eines Rechtsverstoßes zum Einschreiten verpflichtet, die Wahl des konkreten Aufsichtsmittels jedoch in ihr Ermessen gestellt (vgl. Hartstein u.a. , RStV, Stand: Dezember 2015, § 38 RStV Rn. 8).

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Dass die angegriffene Beanstandungsverfügung von dieser Rechtsgrundlage getragen wird, hat der Verwaltungsgerichtshof vor dem Hintergrund der von ihm getroffenen tatsächlichen Feststellungen, die den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO binden, zutreffend entschieden. Die Beklagte hat die Verfügung im Hinblick auf die von der Klägerin ausgestrahlte Sendung "Learn from the Pros" ohne Verletzung einer die Klägerin schützenden formell-rechtlichen Vorschrift des Rundfunkstaatsvertrags (1.) wegen der gegen das materielle Verbot der Schleichwerbung aus § 7 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 8 RStV verstoßenden Hinweise auf "Fulltiltpoker.net" (2.) in ermessensfehlerfreier Auswahl des Aufsichtsmittels (3.) erlassen. Die in Rede stehenden Vorschriften sind durch den von dem Verwaltungsgerichtshof unzutreffenderweise herangezogenen Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag (BayGVBl 2011 S. 258, ber. S. 404), der nach dem Scheitern des Vierzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags erst am 1. Januar 2013 und damit sowohl nach der Ausstrahlung der Sendung "Learn from the Pros" am 12. April 2010 als auch nach dem Erlass des angefochtenen Beanstandungsbescheids am 23. November 2011 in Kraft trat, nicht geändert worden. Wegen der Maßgeblichkeit des Dreizehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags für beide Daten kann auch offenbleiben, ob maßgeblich für die gerichtliche Überprüfung einer Beanstandung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Ausstrahlung der Sendung oder des Erlasses der Verfügung ist.

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1. In formell-rechtlicher Hinsicht war die Beklagte, die der Klägerin die Zulassung als Veranstalterin von bundesweit verbreitetem Rundfunk erteilt hatte (vgl. zur insoweit übereinstimmenden Rechtsstellung der Anbieter nach bayerischem Landesrecht: BVerfG, Beschluss vom 20. Februar 1998 - 1 BvR 661/94 - BVerfGE 97, 298 <310 ff.>; BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2015 - 6 C 11.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:060515U6C11.14.0] - BVerwGE 152, 122 Rn. 24), die gemäß § 35 Abs. 1 Satz 1, § 36 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV für den Erlass der angefochtenen Beanstandungsverfügung zuständige Landesmedienanstalt. Die Beklagte bediente sich dabei, wie durch § 35 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2, § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV vorgeschrieben, der zur bundesweiten Medienaufsicht berufenen Kommission für Zulassung und Aufsicht der Landesmedienanstalten (ZAK).

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Nicht im Einklang mit formellem Recht handelte die Beklagte insoweit, als sie unter Verstoß gegen § 35 Abs. 9 Satz 6 RStV die Frist von sechs Wochen nicht eingehalten hat, die ihr die ZAK für die Umsetzung der von ihr unter dem 26. Oktober 2010 beschlossenen Beanstandung gesetzt hatte. Dieser Verfahrensfehler kann allerdings nicht zum Erfolg der Klage führen. Denn der Fristenregelung des § 35 Abs. 9 Satz 6 RStV kommt jedenfalls kein individualschützender Charakter im Hinblick auf die der Medienaufsicht unterworfenen Rundfunkveranstalter zu. Die Vorschrift dient der Verfahrensbeschleunigung (Grünwald, in: Spindler/Schuster , Recht der elektronischen Medien, 3. Aufl. 2015, § 35 RStV Rn. 25), dies jedoch ersichtlich allein mit dem Ziel einer Effektuierung der Beschlüsse der Organe nach § 35 Abs. 2 RStV in dem Verhältnis zu den jeweils zuständigen Landesmedienanstalten, die gemäß § 35 Abs. 9 Satz 5 RStV an diese Beschlüsse gebunden sind, und nicht mit Blick auf ein etwaiges Interesse der Rundfunkveranstalter an einer möglichst umgehenden Entscheidung über eine in Betracht kommende Belegung mit einer Aufsichtsmaßnahme.

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2. In der Sache stellt der Bescheid der Beklagten vom 23. November 2011 in seiner Auslegung durch den Verwaltungsgerichtshof (a.) und nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts zu Recht fest, dass die von der Klägerin ausgestrahlte Sendung "Learn from the Pros" mit den in sie integrierten Hervorhebungen von "Fulltiltpoker.net" nach § 7 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 8 RStV verbotene Schleichwerbung enthielt (b.).

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a. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Bescheid dahingehend ausgelegt, dass sich die ausgesprochene Beanstandung nicht auf die in der Sendung "Learn from the Pros" vorkommenden einzelnen Hinweise auf "Fulltiltpoker.net" bezieht, die in dem Bescheidtenor als Schleichwerbung umschrieben werden, sondern dass Beanstandungsgegenstand die Sendung in ihrer Gesamtheit ist. Diese Auslegung bindet das Revisionsgericht. Sie entspricht unabhängig davon dem Regelungskonzept des Rundfunkstaatsvertrags, der Schleichwerbung in § 2 Abs. 2 Nr. 8 RStV unter Bezugnahme auf Sendungen definiert und - wie im Weiteren auszuführen sein wird - für ihre Identifizierung eine wertende Gesamtbetrachtung voraussetzt, die nicht auf einzelne Bestandteile von Sendungen beschränkt werden kann.

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b. Die Sendung "Learn from the Pros" verletzte das Schleichwerbungsverbot des § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV. Die Merkmale des in § 2 Abs. 2 Nr. 8 RStV legal definierten, uneingeschränkter gerichtlicher Nachprüfung unterliegenden Schleichwerbungstatbestands (aa.) - eine objektiv werberelevante Präsentation (bb.), die subjektiv mit Werbeabsicht vorgenommen wird (cc.) und objektiv die Allgemeinheit hinsichtlich ihres eigentlichen Zwecks irreführen kann (dd.) - sind erfüllt.

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aa. Die Auslegung und Anwendung des Schleichwerbungstatbestands unterliegt vollständiger gerichtlicher Kontrolle. Um vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 GG eine Einschränkung der Überprüfung seitens der Verwaltungsgerichte durch die Anerkennung eines Beurteilungsspielraums der Landesmedienanstalten rechtfertigen zu können, fehlt es hier wie auch sonst bei den werberechtlichen Vorschriften des § 7 RStV (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015 - 6 C 17.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:141015U6C17.14.0] - NVwZ-RR 2016, 142 <146> und auch schon BVerwG, Urteil vom 23. Juli 2014 - 6 C 31.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:230714U6C31.13.0] - BVerwGE 150, 169 Rn. 48) an der besonderen Komplexität der Entscheidungsfindung als einem hinreichend gewichtigen Sachgrund (allgemein zu den Voraussetzungen der Annahme von behördlichen Letztentscheidungsrechten: BVerwG, Beschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 C 18.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:101214B6C18.13.0] - BVerwGE 151, 56 Rn. 31). Dementsprechend handelt es sich bei den Bestimmungen zur Durchführung des § 7 RStV in den nach § 46 Satz 1 RStV erlassenen Gemeinsamen Richtlinien der Landesmedienanstalten für die Werbung, die Produktplatzierung, das Sponsoring und das Teleshopping im Fernsehen (Werberichtlinien/Fernsehen), die der angefochtene Bescheid in ihrer Fassung vom 23. Februar 2010 anführt und die mittlerweile in der Fassung vom 18. September 2012 gelten, nicht um normkonkretisierende, sondern um norminterpretierende Verwaltungsvorschriften (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015 - 6 C 17.14 - NVwZ-RR 2016, 142 <145>).

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bb. Für die Bejahung des Schleichwerbungsmerkmals der objektiv werberelevanten Präsentation hat sich der Verwaltungsgerichtshof auf die von ihm getroffene tatrichterliche Feststellung gestützt, dass in "Learn from the Pros" das Logo von "Fulltiltpoker.net" in nahezu jeder Einstellung - auf einem großen Bildschirm zwischen zwei das Spielgeschehen kommentierenden Personen, auf animierten und tatsächlichen Spielchips, in den sog. Bauchbinden, in erklärenden Animationen, auf Spielkartenrückseiten und auf Tafeln der Studiodekoration - dargestellt wurde.

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Die Heranziehung dieses tatsächlichen Substrats als schleichwerbungsrelevant begegnet keinen Bedenken. Es handelt sich durchweg um in die Sendung integrierte Hervorhebungen von "Fulltiltpoker.net". Zu Recht nicht berücksichtigt hat der Verwaltungsgerichtshof demgegenüber den in dem Tenor des Beanstandungsbescheids der Beklagten mit aufgeführten Umstand, dass in zwei Spots das von "Fulltiltpoker.net" ausgerichtete Pokerturnier "Heads Up - das Pokerduell" beworben wurde. Diese Spots waren nach Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs in nach Maßgabe des § 7 Abs. 3 RStV nicht zu beanstandenden Werbeinseln enthalten.

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Anknüpfend an das beschriebene Substrat hat der Verwaltungsgerichtshof in tatsächlicher Hinsicht die weitere Feststellung getroffen, dass durch die Darstellungen des Logos von "Fulltiltpoker.net" generell auf die unter der Marke "Fulltiltpoker" angebotenen Dienstleistungen im Internet - das heißt nicht nur auf das auf der seinerzeitigen Internetseite von "Fulltiltpoker.net" selbst bereitgehaltene, nach Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs kostenlose Angebot für Pokerspieler - hingewiesen wurde.

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cc. Die Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs, dass die Klägerin die objektiv werberelevante Präsentation von "Fulltiltpoker.net" in der Sendung "Learn from the Pros" subjektiv zu Werbezwecken beabsichtigt hat, steht im Einklang mit revisiblem Recht. Der Verwaltungsgerichtshof konnte es dahinstehen lassen, ob die Klägerin für die entsprechenden Hinweise ein Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung erhalten hat und die Annahme einer Werbeabsicht deshalb auf § 2 Abs. 2 Nr. 8 Satz 2 RStV gestützt werden kann, ohne gehindert zu sein, eine solche Absicht auf der Grundlage von Satz 1 der Vorschrift aus den objektiven Umständen des Falles herzuleiten ((1)). Die hierfür erforderliche, in Gestalt einer wertenden Gesamtbetrachtung vorzunehmende Prüfung, ob die sendungsintegrierten werberelevanten Darstellungen durch programmlich-redaktionelle Erfordernisse gerechtfertigt waren ((2)), hat der Verwaltungsgerichtshof der Sache nach durchgeführt und eine Rechtfertigung in nicht zu beanstandender Weise verneint ((3)).

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(1) Durch den Umstand, dass eine Entgeltlichkeit im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 8 Satz 2 RStV nicht festgestellt ist, wird eine Anwendung des § 2 Abs. 2 Nr. 8 Satz 1 RStV nicht gesperrt. Dieses Normverständnis ist bereits nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 Nr. 8 Satz 2 RStV geboten, wonach eine Werbeabsicht "insbesondere" bei Feststellung eines Entgelts oder einer ähnlichen Gegenleistung als gegeben gilt. Es wird darüber hinaus nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union von den unionsrechtlichen Grundlagen des rundfunkstaatsvertraglichen Schleichwerbungsverbots gefordert (vgl. EuGH, Urteil vom 9. Juni 2011 - C-52/10 [ECLI:EU:C:2011:374], Alter Channel - Rn. 18 ff. zu der Vorgängervorschrift von Art. 1 Buchst. j der Richtlinie 2007/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2007 - AVM-Richtlinie bzw. von Art. 1 Abs. 1 Buchst. j der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 - AVMD-Richtlinie ).

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Aus eben diesen Gründen wird, wenn ein Rundfunkveranstalter - wie es die Klägerin für sich in Anspruch nimmt - seinerseits ein marktübliches Lizenzentgelt für eine mit werbenden Aussagen versehene Produktion gezahlt hat, die Regelung des § 2 Abs. 2 Nr. 8 Satz 2 RStV auch nicht dergestalt in ihr Gegenteil verkehrt, dass diese Aussagen nicht als zu Werbezwecken beabsichtigt gälten. Für die Werbeabsicht als Merkmal der in § 2 Abs. 2 Nr. 8 RStV legal definierten Schleichwerbung ist in Bezug auf ein Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung im Sinne des Satzes 2 der Vorschrift der Rundfunkveranstalter nur als Nehmender und nicht als Gebender von Belang.

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(2) Das Schleichwerbungsmerkmal der Werbeabsicht des Rundfunkveranstalters nach § 2 Abs. 2 Nr. 8 Satz 1 RStV ist als innere Tatsache auf Grund objektiver Umstände festzustellen. Ist nach diesen Umständen die in eine Sendung integrierte werbliche Darstellung eines Produkts durch programmlich-redaktionelle Erfordernisse gerechtfertigt, liegt eine Werbeabsicht nicht vor. Dies hat der Senat in Abgrenzung zu den hier gemäß § 63 RStV nicht anwendbaren Regeln über die Produktplatzierung im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 11 RStV in § 7 Abs. 7 Satz 2 bis 6, §§ 15 und 44 RStV bereits entschieden (BVerwG, Urteil vom 23. Juli 2014 - 6 C 31.13 - BVerwGE 150, 169 Rn. 24, 26; vgl. in diesem Sinne auch: Ziffer 4 Abs. 2 Nr. 1 Werberichtlinien/Fernsehen 2012; Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen in Bezug auf bestimmte Aspekte der Bestimmungen der Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen" über die Fernsehwerbung, ABl. C <2004> 102 S. 2, Nr. 33 f.). Der Maßstab zielt auf die Bewältigung der Problematik einer Darstellung von Werbung als Teil der Realität in dokumentarischen und fiktionalen Programmen (vgl. Ladeur, in: Hahn/Vesting , Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 7 RStV Rn. 2). Bei der Anwendung des Maßstabs muss eine wertende Gesamtbetrachtung aller Umstände des Einzelfalls vorgenommen werden. In deren Rahmen ist wegen der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Programmfreiheit des Rundfunkveranstalters (dazu allgemein: BVerfG, Beschlüsse vom 20. Februar 1998 - 1 BvR 661/94 - BVerfGE 97, 298 <310> und vom 26. Oktober 2005 - 1 BvR 396/98 - BVerfGE 114, 371 <389>) dessen programmlich-redaktionelles Konzept in den Blick zu nehmen und an dem Zweck des Schutzes der Zuschauer vor einer Irreführung über die Bedeutung des Sendegeschehens zu messen, dem das Schleichwerbungsverbot des § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV nicht anders dient als die in § 7 Abs. 3 Satz 1 und 3 RStV enthaltenen Gebote, dass Werbung leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt einer Sendung unterscheidbar sowie - vorbehaltlich bereichsspezifischer Modifizierungen etwa in Form einer ausnahmsweise zulässigen Produktplatzierung - von anderen Sendungsteilen eindeutig abgesetzt sein muss (zu diesen Geboten: BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015 - 6 C 17.14 - NVwZ-RR 2016, 142 <143>; vgl. auch: BVerwG, Urteil vom 23. Juli 2014 - 6 C 31.13 - BVerwGE 150, 169 Rn. 43 sowie zu der entsprechenden unionsrechtlichen Vorgabe in Art. 19 Abs. 1 Satz 1 AVMD-Richtlinie: EuGH, Urteil vom 17. Februar 2016 - C-314/14 [ECLI:EU:C:2016:89], Samona Media - Rn. 29 ff.). Es muss also in einem ersten Schritt das programmlich-redaktionelle Konzept des Rundfunkveranstalters für die jeweilige Sendung festgestellt und in einem zweiten Schritt geprüft werden, ob nach Maßgabe dieses Konzepts die in die Sendung integrierte Darstellung von Werbung in ihrem Bezug zur Realität nachvollziehbar ist. Da sich nach einer solchen auf den Einzelfall bezogenen wertenden Gesamtbetrachtung die Grenze zwischen redaktionell gerechtfertigten und nach dem Schutzzweck des Schleichwerbungsverbots unzulässigen sendungsintegrierten werblichen Darstellungen regelmäßig als fließend darstellen wird, sind objektive Indizien, in denen eine Werbeabsicht des Rundfunkveranstalters in der Regel ihren Ausdruck findet, in die Betrachtung einzubeziehen. An erster Stelle zu nennen ist insoweit die Intensität der jeweiligen Werbeaussagen. Danach kann gegebenenfalls eine Werbeaussage, sofern sie in zurückhaltender Form angebracht wird, als gerechtfertigt, bei einer gesteigerten Intensität dagegen als nicht mehr nachvollziehbar erscheinen (vgl. die Ansätze zu einer derartigen wertenden Gesamtbetrachtung: BGH, Urteil vom 22. Februar 1990 - I ZR 78/88 - BGHZ 110, 278 <287>; OVG Lüneburg, Urteil vom 15. Dezember 1998 - 10 L 3927/96 - NVwZ-RR 2000, 96; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Juni 2007 - 11 N 2/07 - NVwZ-RR 2007, 681 <682>; Goldbeck, in: Paschke/Berlit/Meyer , Hamburger Kommentar - Gesamtes Medienrecht, 3. Aufl. 2016, Abschnitt 26 Rn. 29, 148, 159 ff.).

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Entgegen der Ansicht der Klägerin ist es für diese Prüfung prinzipiell unerheblich, ob es sich bei der von dem Rundfunkveranstalter ausgestrahlten Sendung um eine Eigen-, Auftrags- bzw. Koproduktion oder um eine Fremdproduktion handelt. Der Senat hat in seiner Rechtsprechung keinen Zweifel daran gelassen, dass die werbebezogenen Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrags an die Rundfunkveranstalter adressiert sind und sich bereits aus diesem Umstand die Verantwortlichkeit eines Veranstalters für die von ihm verbreiteten Werbeinhalte ergibt (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 6 C 32.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:171214U6C32.13.0] - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 71 Rn. 21; der Sache nach ebenso: Urteil vom 6. Mai 2015 - 6 C 11.14 - BVerwGE 152, 122 Rn. 22). Hiernach übernimmt ein Rundfunkveranstalter, der eine fremdproduzierte Sendung ausstrahlt, in programmlich-redaktioneller Hinsicht deren Konzept ungeachtet der von ihm jeweils eingegangenen lizenzvertraglichen Verpflichtungen. Für die zur Feststellung seiner Werbeabsicht durchzuführende wertende Gesamtbetrachtung gelten damit grundsätzlich keine Besonderheiten.

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(3) Der Verwaltungsgerichtshof hat der Sache nach unter Beachtung dieser Maßgaben und auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen in nicht zu beanstandender Weise auf eine Werbeabsicht der Klägerin geschlossen.

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Der Verwaltungsgerichtshof ist unter dem Gesichtspunkt der sog. aufgedrängten Werbung von der Maßgeblichkeit einer programmlich-redaktionellen Rechtfertigung von sendungsintegrierter Werbung ausgegangen. Wie sein Verweis auf ein insoweit aussagekräftiges Urteil des Bundesgerichtshofs (BGH, Urteil vom 22. Februar 1990 - I ZR 78/88 - BGHZ 110, 278 <287>) belegt, hat er ferner erkannt, dass bei der zu treffenden Entscheidung die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Programmfreiheit des Rundfunkveranstalters Berücksichtigung finden muss. In tatsächlicher Hinsicht bedeutsam sind seine Feststellungen, dass die Produktion "Learn from the Pros" allein zur Übertragung im Fernsehen inszeniert worden war, und dass die werbende Hervorhebung von "Fulltiltpoker.net" von ihrer Intensität her die gesamte ausgestrahlte Sendung prägte. Diese tatsächlichen Feststellungen hat die Klägerin nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffen. Sie hat ihnen nur ihr für die revisionsgerichtliche Entscheidung nicht erhebliches abweichendes Verständnis des Sendungsverlaufs entgegengesetzt. Den Verwaltungsgerichtshof konnte eine wertende Gesamtbetrachtung der Sendung "Learn from the Pros" vor dem von ihm festgestellten tatsächlichen Hintergrund zu keinem anderen Ergebnis als der Annahme einer Werbeabsicht der Klägerin führen. Nach dem von der Klägerin mit der Ausstrahlung übernommenen programmlich-redaktionellen Konzept eines inszenierten Unterhaltungsformats mit Tipps zur Vervollkommnung des Pokerspiels - einer Art Pokerschule - bestand kein nachvollziehbares Bedürfnis für die in die Sendung integrierte, praktisch stets gegenwärtige Präsentation des Logos von "Fulltiltpoker.net".

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dd. Schließlich steht auch die Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs, dass mit der werbenden Präsentation von "Fulltiltpoker.net" bereits wegen ihrer nicht gekennzeichneten Integration in die Sendung "Learn from the Pros" eine Irreführung der Allgemeinheit über den von der Klägerin beabsichtigten Werbezweck drohte, im Einklang mit dem rundfunkstaatsvertraglichen Begriff der Schleichwerbung. Der Senat hat in seiner Rechtsprechung einen Grundsatz mit einem entsprechenden allgemeinen Inhalt anerkannt (BVerwG, Urteil vom 23. Juli 2014 - 6 C 31.13 - BVerwGE 150, 169 Rn. 26). Die Offensichtlichkeit des werblichen Charakters einer Darstellung ändert an der Anwendung dieses Grundsatzes nichts.

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3. Dass die Beklagte das ihr im Hinblick auf die Auswahl des Aufsichtsmittels eingeräumte Ermessen mit der Wahl der Beanstandung fehlerfrei ausgeübt hat, hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht nicht in Frage gestellt.

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4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Klägerin veranstaltet das Fernsehprogramm Sat.1. Sie wendet sich gegen die Beanstandung zweier Einblendungen (Werbetrenner), durch die sie jeweils auf eine spätere Sendung hinwies und die bevorstehende Ausstrahlung eines Werbeblocks ankündigte.

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Am 2. Dezember 2011 strahlte der Sender Sat.1 im Vorabendprogramm während der Unterbrechung einer Folge der Serie "Anna und die Liebe" nacheinander mehrere Programmhinweise aus, zuletzt die ungefähr vier Sekunden dauernde Ankündigung, dass am selben Tag ein Boxkampf übertragen würde. Zu sehen war ein den gesamten Bildschirm ausfüllender brennender Boxring, vor dem sich in der rechten Bildschirmhälfte einer der Kämpfer auf die Kamera zubewegte. In der Mitte des Bildschirms war ein schwarzer Kreis mit den Buchstaben "FR", links daneben war in ungefähr gleicher Größe der Schriftzug "HEUTE 22.15 STURM VS. MURRAY" eingeblendet. Nach zwei Sekunden verwandelte sich der schwarze Kreis in einen sich drehenden farbigen Ball, den sogenannten Sat.1-Ball. Gleichzeitig wurde der Hinweis auf den Boxkampf durch den Schriftzug "WERBUNG" ersetzt. Das Szenario wurde durch das aus vier Tönen bestehende "Soundlogo" des Senders Sat.1 akustisch unterlegt. Zwei Sekunden nach der Einblendung des Schriftzugs begann der erste Werbespot.

3

Ungefähr eine Stunde später strahlte der Sender im Vorabendprogramm während der Unterbrechung einer Folge der Serie "K 11" erneut nacheinander mehrere Programmhinweise aus, zuletzt die ungefähr vier Sekunden dauernde Ankündigung, dass am selben Tag eine Folge der "Casting-Show" "The Voice of Germany" zu sehen sein würde. Den Bildschirm füllte ein Bild der Mitglieder der Jury dieser Sendung aus, das durch den rechts unten eingeblendeten Hinweis "The Voice of Germany HEUTE" überlagert wurde. Ein Sprecher nannte den Titel der Sendung. Danach erschien in der Mitte der unveränderten Einblendung der sogenannte Sat.1-Ball, einen Moment später rechts daneben für ungefähr zwei Sekunden der Schriftzug "WERBUNG". Während dessen war das "Soundlogo" von Sat.1 zu hören. Danach begann der erste Werbespot.

4

Aufgrund eines Beschlusses der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK), der auf Votum und Begründung der von ihr eingesetzten Prüfgruppe Bezug nahm, stellte die Beklagte durch Bescheid vom 17. April 2012 fest, dass die Klägerin durch beide Einblendungen Vorgaben des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) für die Ausstrahlung geschäftlicher Werbung verletzt habe, und forderte sie auf, derartige Verstöße künftig zu unterlassen.

5

Die Anfechtungsklage hat in den Vorinstanzen keinen Erfolg gehabt. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin gegen das erstinstanzliche Urteil mit im Wesentlichen folgenden Erwägungen zurückgewiesen: Die ZAK habe ihren Beschluss durch die Bezugnahme hinreichend begründet. Die beanstandeten Einblendungen verstießen gegen § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV, wonach Werbung dem Medium angemessen durch ein optisches oder akustisches Mittel eindeutig von anderen Sendungsteilen abzusetzen sei. Unter anderen Sendungsteilen seien auch Programmhinweise des Senders zu verstehen. Fernsehen sei auf visuelle Wahrnehmung angelegt und werde durch die optische Dominanz der Darstellung gekennzeichnet. Daher könne hier die Werbung dem Medium angemessen nur durch ein optisches Mittel, nämlich durch die Einblendung des Schriftzugs "Werbung" unmittelbar vor Beginn des ersten Werbespots, vom Programm abgesetzt werden. Der Einsatz eines akustischen Mittels könne den durchschnittlichen Fernsehzuschauer nicht wirkungsvoll davor schützen, Programm und Werbung zu verwechseln. Die Notwendigkeit, Programm und Werbung eindeutig zu trennen, schließe es aus, den Schriftzug "Werbung" mit optischen Elementen des Programms zu verbinden. Demgegenüber habe die Klägerin den Schriftzug eingeblendet, während Programmhinweise liefen. Hinzu komme die überaus kurze Dauer der Einblendung des Schriftzugs. Diese Gestaltung sei auch in mehrfacher Hinsicht nicht mit der gemeinsamen Werberichtlinie Fernsehen der Landesmedienanstalten zu vereinbaren. Daher könne dahingestellt bleiben, ob diese Richtlinie einen Beurteilungsspielraum für die Auslegung des Trennungsgebots nach § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV konkretisiere.

6

Mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin unter anderem geltend: Die Fernsehzuschauer würden hinreichend vor Irreführung geschützt, wenn sie Werbung als solche erkennen und aus diesem Grund vom Programm unterscheiden könnten. Ihnen müsse deutlich gemacht werden, dass Werbung ausgestrahlt werde. Es bleibe dem Veranstalter überlassen, ob er optische, akustische oder räumliche Gestaltungsmöglichkeiten wähle, um dieses Ziel zu erreichen. Zusätzliche Anforderungen seien nicht geboten; sie ließen außer Acht, dass das Unionsrecht, das der Rundfunkstaatsvertrag umgesetzt habe, Werbebeschränkungen im Fernsehen generell gelockert habe. Insbesondere sei es nicht notwendig, das Programm durch eine optische Zäsur wie den bildschirmfüllenden Hinweis "Werbung" von der als solcher erkennbaren Werbung zu trennen. Daher sei die Werberichtlinie Fernsehen nicht mit § 7 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3 RStV zu vereinbaren. Den Landesmedienanstalten stehe kein Beurteilungsspielraum zu. Die Werbetrenner hätten hinreichend herausgestellt, dass im Anschluss daran Werbung gesendet werde. Die Programmhinweise, der Schriftzug "Werbung" und der erste Werbespot seien hintereinander abgespielt worden; jede Einblendung habe eine eigenständige Szenerie und einen eigenständigen Ton gehabt. Die Einblendungen hätten sich deutlich von den unterbrochenen Sendungen unterschieden; auf die Unterbrechungen sei ausdrücklich hingewiesen worden.

7

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Berufungsurteil.

8

Die Revision der Klägerin ist nicht begründet. Das angefochtene Berufungsurteil beruht weder auf der Verletzung von Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrags in der hier anwendbaren Fassung des 13. Änderungsvertrags - RStV -, die nach § 48 RStV revisibel sind, noch auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht angenommen, dass die Beklagte die Programm- und Werbeankündigungen der Klägerin beanstanden durfte, weil sie gegen das Gebot der eindeutigen Absetzung der Werbung vom Fernsehprogramm nach § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV verstießen (§ 144 Abs. 4 VwGO).

9

Dem Gebot der Absetzung der Werbung vom Programm (Trennungsgebot) des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV kommt eine eigenständige inhaltliche Bedeutung neben dem Gebot der leichten Erkennbarkeit der Werbung nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV zu (unter 1.). Das Trennungsgebot verlangt eine Zäsur zwischen Programm und Werbung; hierfür muss im Fernsehen nicht zwingend ein optisches Mittel verwendet werden (unter 2.). Die Trennung ist eindeutig im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV, wenn sich dem aufmerksamen, aber nicht hoch konzentrierten Zuschauer aufgrund der Gestaltung des als Zäsur eingesetzten Mittels und der sonstigen Umstände der Eindruck aufdrängen muss, dass als nächstes Werbung ausgestrahlt wird. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ein optisches Mittel mit optischen Elementen des der Werbung vorangehenden Fernsehprogramms verbunden wird (unter 3.). Die Befugnis der Landesmedienanstalten, nach § 46 RStV gemeinsame Richtlinien für die Durchführung des § 7 RStV zu erlassen, begründet keinen Beurteilungsspielraum für die Auslegung und Anwendung des § 7 Abs. 3 Satz 1 bis Satz 3 RStV (unter 4.).

10

1. Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV müssen Werbung und Teleshopping im Rundfunk als solche leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein (Erkennbarkeitsgebot). Nach Satz 3 müssen Werbung und Teleshopping auch bei Einsatz neuer Werbetechniken dem Medium angemessen durch optische oder akustische Mittel oder räumlich eindeutig von anderen Sendungsteilen abgesetzt sein (Trennungsgebot).

11

a) Erkennbarkeits- und Trennungsgebot verfolgen dieselben Ziele: Sie dienen vor allem dem Schutz des Publikums vor Irreführung über die Bedeutung des Sendegeschehens. Nach der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV ist Werbung dadurch gekennzeichnet, dass sie den entgeltlichen Absatz von Waren und Dienstleistungen fördern soll. Die Werbetreibenden entscheiden über den Inhalt und die Gestaltung der Werbespots, deren Ausstrahlung sie beim Rundfunkveranstalter gegen Entgelt in Auftrag geben. Aufgrund der Zielrichtung bezahlter Werbung gilt es zu vermeiden, dass das Publikum sie mit dem Programm des Senders verwechselt. Zum Programm gehören auch Hinweise auf später ausgestrahlte Sendungen (§ 45 Abs. 2 RStV). Dem liegt die Annahme zugrunde, dass das Publikum Berichterstattung und Meinungsäußerungen im Programm aufgeschlossener gegenübersteht und ihnen größere Beachtung schenkt als den Aussagen geschäftlicher Werbung (BGH, Urteil vom 22. Februar 1990 - I ZR 78/88 - BGHZ 110, 278 <291>).

12

Daneben sollen Erkennbarkeits- und Trennungsgebot dazu beitragen, die Unabhängigkeit der Programmgestaltung und die Neutralität der Rundfunkveranstalter zu bewahren. Es soll nicht der Eindruck entstehen, der Rundfunk lasse geschäftliche Interessen Dritter in die Programmgestaltung einfließen oder bevorzuge bestimmte Wettbewerber auf andere Weise, weil sie hierfür bezahlen (BGH, Urteil vom 22. Februar 1990 - I ZR 78/88 - BGHZ 110, 278 <289 f.>; BVerwG, Urteil vom 23. Juli 2014 - 6 C 31.13 - BVerwGE 150, 169 Rn. 43; Goldbeck, in: Paschke/Berlit/Meyer, Gesamtes Medienrecht, 2. Aufl. 2012, § 7 RStV Rn. 87; Kreile, in: Hartstein u.a., Rundfunkstaatsvertrag, § 7 Rn. 27).

13

Um diese Ziele zu erreichen, stellen das Erkennbarkeitsgebot nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV und das Trennungsgebot nach § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV inhaltlich unterschiedliche Anforderungen an die Herausstellung der Werbung gegenüber dem Programm. Ihre eigenständige Bedeutung wird dadurch belegt, dass sie in gesonderten Regelungen mit eigenen Tatbestandsmerkmalen aufgeführt sind. Das Trennungsgebot konkretisiert zugleich die Anforderungen des in Satz 1 angeführten Erfordernisses der Unterscheidbarkeit der Werbung vom redaktionellen Inhalt, wenn dieses nicht auf das Erkennbarkeitsgebot nach Satz 1 bezogen wird (vgl. Castendyk, in: Wandtke, Medienrecht Praxishandbuch Teil 3, Kapitel 3 - Rundfunkwerberecht, Rn. 33 ff.; Matzneller, MMR 2014, 638 <639>). Die Unterscheidung zwischen der Erkennbarkeit der Werbung als solcher und deren Absetzung vom Programm wird für die Fernsehwerbung auch durch Art. 10 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 der Richtlinie 89/552/EWG in der Fassung von Art. 1 Nr. 13 der Richtlinie 2007/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2007 - AVM-Richtlinie - (ABl. Nr. L 332 S. 27) vorgegeben (vgl. nunmehr Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 - AVMD - Richtlinie, ABl. Nr. L 95 S. 1). Nach der amtlichen Begründung zum 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag sollten mit dem neuen § 7 Abs. 3 die Bestimmungen des Art. 10 der AVM-Richtlinie in das deutsche Rundfunkrecht umgesetzt werden (LT-Drs. Rheinland-Pfalz 15/4081 S. 18).

14

b) Wie die Formulierung "als solche leicht erkennbar" zeigt, stellt das Erkennbarkeitsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV Anforderungen an die Gestaltung geschäftlicher Werbung. Dem Fernsehpublikum muss sich beim Zusehen erschließen, dass gerade Werbung läuft. Das Erkennbarkeitsgebot steht programmintegrierter Werbung, d.h. der Einbeziehung von Werbung in das redaktionelle Programm, nicht entgegen, solange nur hervorgehoben wird, dass gerade Werbung gesendet wird (vgl. § 7 Abs. 7 Satz 3 und 4 RStV).

15

c) Demgegenüber enthält das Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV mit seiner Forderung nach einer Absetzung der Werbung vom Programm Anforderungen an den Sendeplatz der Werbung, d.h. an Ort und Zeit ihrer Ausstrahlung. Das Trennungsgebot ordnet eine Zweiteilung des Sendegeschehens in Werbung und Programm an. Werbung darf nicht mit dem Programm verbunden, sondern muss auf eigens dafür vorgesehenen Sendeplätzen ausgestrahlt werden. Auch reicht es nicht aus, dass Programm und Werbung zeitlich hintereinander gesendet werden, d.h. dass etwa auf das letzte Bild des Programms das erste Bild der Werbung folgt. Denn nach dem Wortlaut von § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV muss Werbung durch ein optisches oder akustisches Mittel oder räumlich vom Programm abgesetzt werden. Das bedeutet, dass zwischen Programm und Werbung eine Zäsur liegen muss. Dies gilt auch für die räumliche Absetzung der Werbung, wie der Wortlaut des - durch § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV umgesetzten - Art. 10 Abs. 1 Satz 2 der AVM-Richtlinie belegt. Inhaltlich muss das Mittel in einem Hinweis darauf bestehen, dass unmittelbar im Anschluss Werbung folgt. Die notwendige Zäsur muss dies eindeutig herausstellen.

16

d) Allerdings kann das Trennungsgebot zwangsläufig nicht für Formen der programmintegrierten Werbung gelten. Mit deren erweiterter Zulassung, insbesondere der Zulassung der Produktplatzierung durch § 7 Abs. 7, §§ 15, 44 RStV aufgrund der unionsrechtlichen Vorgaben der AVM-Richtlinie, ist jedoch keine generelle Lockerung des Trennungsgebots verbunden. Vielmehr belegen Art. 10 Abs. 1 Satz 2 der AVM-Richtlinie und die Nachfolgeregelung des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 der AVMD-Richtlinie, dass das Unionsrecht an dem Trennungsgebot festhält. Dementsprechend weisen die Erwägungsgründe 8 und 11 der AVM-Richtlinie darauf hin, dass die Grundsätze der Richtlinie 89/552/EWG (Fernsehrichtlinie) ungeachtet der strukturellen Veränderungen und technologischen Entwicklungen vollständig gewahrt bzw. weiterhin gültig bleiben. Ein solcher Grundsatz ist das Trennungsgebot (vgl. Art. 10 der Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989, ABl. Nr. L 298 S. 23). Es beansprucht unverändert Geltung, wenn keiner der im Rundfunkstaatsvertrag geregelten Ausnahmetatbestände eingreift. Dies ist der Fall, wenn wie hier auf eine beendete oder unterbrochene Sendung oder auf einen Programmhinweis ein Werbeblock folgt.

17

2. Da das Fernsehen auf visuelle Wahrnehmung angelegt und durch die optische Dominanz der Darstellung gekennzeichnet ist, wird das Trennungsgebot in diesem Medium in der Regel durch den Einsatz eines optischen Mittels erfüllt werden. Allerdings schreibt § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV nicht zwingend eine optische Zäsur zwischen Programm und Werbung vor; vielmehr stehen dem Rundfunkveranstalter grundsätzlich alle drei genannten Mittel (optisch, akustisch, räumlich) zur Verfügung.

18

Für dieses Normverständnis spricht, dass die Mittel in § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV keinem Medium mehr zugeordnet sind. Demgegenüber hatte die Vorgängerregelung des § 7 Abs. 3 Satz 2 RStV in der Fassung des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrags für das Fernsehen den Einsatz eines optischen Mittels und für den Hörfunk den Einsatz eines akustischen Mittels vorgeschrieben. Hinzu kommt, dass Art. 10 Abs. 1 Satz 2 AVM-Richtlinie für die Absetzung der Fernsehwerbung ausdrücklich alle drei Mittel zulässt ("durch optische und/oder akustische und/oder räumliche Mittel"; vgl. Matzneller, MMR 2014, 638 <639 f.>; zum österreichischen Recht: Bundeskommunikationssenat, Bescheide vom 23. Juni 2006 - 611.001/0024-BKS/2005 - S. 9 und vom 18. Oktober 2007 - 611.009/0020-BKS/2007 - S. 5).

19

Aufgrund dessen kann das zusätzliche Tatbestandsmerkmal "dem Medium angemessen" in § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV nicht dahingehend ausgelegt werden, dass die Notwendigkeit, ein optisches Mittel für die Trennung zu verwenden, für das Fernsehen beibehalten werden sollte. Vielmehr bezieht sich dieses Merkmal auf die eigens erwähnten neuen Werbetechniken. In Anbetracht des stetigen technischen Fortschritts, insbesondere durch die Digitalisierung, soll klargestellt werden, dass auch der Einsatz noch unbekannter oder noch nicht verwendeter Werbetechniken ohne Einschränkungen am Trennungsgebot zu messen ist (Kreile, in: Hartstein u.a., Rundfunkstaatsvertrag, § 7 Rn. 30a; Goldbeck, in: Paschke/Berlit/Meyer, Gesamtes Medienrecht, 2. Aufl. 2012, § 7 RStV Rn. 95; Ladeur, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. § 7 RStV Rn. 29a).

20

3. a) Das Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV verlangt, dass die Absetzung der Werbung von anderen Sendungsteilen, d.h. vom Programm des Senders einschließlich der Programmhinweise, eindeutig ist. Es ist zwar erforderlich, aber nicht ausreichend, dass die Werbung durch eine Zäsur in Gestalt eines optischen, akustischen oder räumlichen Mittels vom Programm getrennt wird. Hinzukommen muss, dass die durch das Mittel herbeigeführte Absetzung der Werbung eindeutig ist.

21

Das Erfordernis der eindeutigen Trennung gilt ungeachtet der Stellung des Wortes "eindeutig" am Satzende nach "räumlich" auch für das Absetzen der Werbung durch ein optisches oder akustisches Mittel. Diese nach dem Wortlaut ohne weiteres mögliche Auslegung entspricht dem umgesetzten Unionsrecht: Die Beklagte weist zutreffend darauf hin, dass der dem Wort "eindeutig" entsprechende Begriff in der englischen, französischen, italienischen und spanischen Fassung des Art. 10 Abs. 1 Satz 2 AVM-Richtlinie vor der Auflistung der drei Trennungsmittel steht. Ein solches Verständnis ist auch aufgrund des Normzwecks des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV geboten: Das Publikum, dessen Schutz vor Irreführung die Notwendigkeit einer eindeutigen Absetzung der Werbung dient, ist beim Einsatz eines optischen oder akustischen Mittels nicht weniger schutzwürdig als bei einer räumlichen Absetzung.

22

Allerdings ist der Begriff "eindeutig" zu unbestimmt, um daraus detaillierte Anforderungen an die Beschaffenheit der Zäsur zwischen Programm und Werbung herleiten zu können. Durch § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV wird weder eine bestimmte optische oder akustische Gestaltung des Mittels noch die Dauer seiner Einblendung zwingend vorgegeben. Daher muss darauf abgestellt werden, ob das verwendete Mittel aufgrund des Gesamteindrucks zu einer eindeutigen Zäsur führt. Dies eröffnet dem Rundfunkveranstalter Gestaltungsmöglichkeiten. Dieser ist grundsätzlich nicht gehindert, im Fernsehen ein optisches Mittel, d.h. den Hinweis auf die Werbung, mit dem der Werbung vorangehenden Programmbeitrag zu verbinden.

23

Nach dem Wortsinn ist der Begriff "eindeutig" im Sinne von "klar", "deutlich", "zweifelsfrei" zu verstehen. Daraus folgt, dass den Zuschauern bereits vor Beginn der Werbung hinreichend deutlich gemacht werden muss, dass deren Ausstrahlung unmittelbar bevorsteht. Ihnen muss sich aufdrängen, dass als nächstes Werbung gesendet wird. Dies ist anzunehmen, wenn die Zuschauer aufgrund der Gestaltung des eingesetzten Mittels, der Dauer seiner Einblendung und des Sendeumfeldes durch bloßes Hinsehen ohne Nachdenken zu dem Schluss kommen können, dass als nächstes Werbung zu erwarten ist. Es reicht nicht aus, dass sie hierfür das Sendegeschehen mit erhöhter Aufmerksamkeit verfolgen müssen (zum österreichischen Recht: Bundeskommunikationssenat, Bescheide vom 23. Juni 2006 - 611.001/0024-BKS/2005 - S. 10 f., vom 18. Oktober 2007 - 611.009/0020-BKS/2007- S. 5 f. und vom 27. Juni 2008 - 611.941/0001-BKS/2008 - S. 22 f.).

24

Dem Normzweck des Publikumsschutzes trägt ein Maßstab für die Beurteilung der Eindeutigkeit Rechnung, der für das Fernsehen auf einen durchschnittlichen, nicht übermäßig konzentrierten Zuschauer abstellt, der das Programm an sich vorbeiziehen lässt. Für das Nachmittags- und Vorabendprogramm sind jugendliche und alte Zuschauer einzubeziehen.

25

b) Bei dem optischen Mittel für die Absetzung der Werbung im Fernsehen wird es sich regelmäßig um die Einblendung des Schriftzugs "Werbung" handeln. Ein optisches Mittel, das keinen schriftlichen Hinweis auf die bevorstehende Werbung enthält, ist nur dann geeignet, diese eindeutig abzusetzen, wenn der durchschnittliche Zuschauer seine Funktion kennt. Hierfür muss das Mittel als spezifischer Hinweis auf die Werbung eingeführt und bekannt gemacht sein.

26

Der für die eindeutige Trennung maßgebende Gesamteindruck wird durch die Gestaltung des Hinweises auf die Werbung geprägt. Je mehr dieser Hinweis, in der Regel der Schriftzug "Werbung", den Bildschirm optisch dominiert, desto eher ist der Schluss auf die Eindeutigkeit der Trennung gerechtfertigt. Die Dominanz hängt davon ab, ob der Hinweis die gesamte oder doch die überwiegende Fläche des Bildschirms ausfüllt. Daneben spielt eine Rolle, an welcher Stelle des Bildschirms (zentral oder am Rand) der Hinweis platziert wird. Neben der optischen Gestaltung ist entscheidend, wie lange der Werbehinweis eingeblendet wird. Je mehr der Werbehinweis optisch zurücktritt, desto länger muss er eingeblendet werden, um die nachfolgende Werbung eindeutig absetzen zu können. Die Einblendung während eines kurzen Augenblicks wird auch bei optischer Dominanz des Hinweises regelmäßig nicht ausreichen. Schließlich kann die Eindeutigkeit der Trennung dadurch in Frage gestellt werden, dass die Einblendung des Werbehinweises angesichts des vorangehenden Sendegeschehens überraschend kommt. Dies kommt in Betracht, wenn nach der Unterbrechung einer Sendung zunächst mehrere Programmhinweise hintereinander ausgestrahlt werden, deren letzter optisch mit dem Hinweis kombiniert wird.

27

An die Eindeutigkeit der Trennung sind besonders hohe Anforderungen zu stellen, wenn die Bilder des Programms während der Einblendung des Hinweises auf die Werbung weiterlaufen. Hier wird die Aufmerksamkeit der Zuschauer bei Einblendung des Hinweises auf das Programm gerichtet sein. Dies kann sich durch die Einblendung allenfalls ändern, wenn der Hinweis die laufenden Bilder des Programms weitgehend überdeckt oder er für einen längeren Zeitraum eingeblendet wird.

28

Akustische Elemente können in die Beurteilung des optischen Geschehens einfließen, wenn sie bekanntermaßen eigens für die Ankündigung der Werbung eingesetzt werden. Dies ist bei dem akustischen Erkennungszeichen eines Senders nicht der Fall, weil ihm der spezifische Bezug zur Werbung fehlt.

29

c) Das so verstandene Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV ist mit der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Programmfreiheit privater Rundfunkveranstalter vereinbar; diese umfasst auch die Finanzierung des Programms durch Werbung (BVerfG, Beschluss vom 24. März 1987 - 1 BvR 147, 478/86 - BVerfGE 74, 297 <342>). Das Trennungsgebot ist geeignet und erforderlich, um die Ziele des Publikumsschutzes vor Irreführung sowie der Wettbewerbsneutralität der Veranstalter und der Unabhängigkeit der Programmgestaltung zu erreichen (vgl. oben unter 1.a)). Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass es die Finanzierungsmöglichkeiten privater Rundfunkveranstalter übermäßig einschränkt; auch die Klägerin hat hierzu nichts vorgetragen. Eine solche Annahme liegt schon deshalb fern, weil das Trennungsgebot nicht darauf gerichtet ist, den zeitlichen Anteil der Werbung zu begrenzen.

30

d) Die rechtliche Würdigung des Oberverwaltungsgerichts erweist sich als im Ergebnis mit § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV vereinbar. Auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen waren die beanstandeten Werbetrenner offensichtlich nicht geeignet, den nachfolgenden Werbeblock eindeutig von den vorangehenden Programmhinweisen als anderen Sendungsteilen im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV abzusetzen.

31

An einer eindeutigen Trennung von Programmhinweisen und Werbeblöcken fehlte es schon deshalb, weil der Schriftzug "Werbung" als das hierfür eingesetzte optische Mittel offensichtlich nicht geeignet war, die Aufmerksamkeit durchschnittlicher Zuschauer des Vorabendprogramms zu gewinnen. Es war nur hoch konzentrierten Zuschauern möglich, den Schriftzug überhaupt wahrzunehmen. Die Zuschauer sahen nach der Unterbrechung der Serienfolgen jeweils mehrere Programmhinweise; erst in den letzten wurde der Schriftzug "Werbung" eingeblendet. Dieser hatte sowohl wegen seiner geringen Größe als auch wegen der sehr kurzen Dauer der Einblendungen von jeweils nur etwa zwei Sekunden nur untergeordnete Bedeutung gegenüber den Programmhinweisen. Hinzu kam beim ersten Werbetrenner, dass der Werbehinweis in die laufenden Bilder des Programmhinweises auf die Boxübertragung eingeblendet wurde. Beim zweiten Werbetrenner wurde die Dominanz des Programmhinweises auf die "Casting-Show" durch einen akustischen Hinweis auf diese Sendung verstärkt. Die akustischen Untermalungen der Werbetrenner durch das sogenannte Soundlogo des Senders waren für den Gesamteindruck ohne Bedeutung, weil die Töne nicht nur für die Ankündigung von Werbung, sondern als allgemeines Erkennungszeichen verwendet werden.

32

4. Es kommt nicht darauf an, ob die beanstandeten Einblendungen mit der gemeinsamen Werberichtlinie Fernsehen der Landesmedienanstalten vereinbar sind. Hierbei handelt es sich nicht um normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, die einen Beurteilungsspielraum der Landesmedienanstalten für die Auslegung und Anwendung des § 7 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3 RStV ausfüllen.

33

Bei der Eröffnung eines Beurteilungsspielraums liegt die Befugnis für die letztverbindliche Auslegung der Tatbestandsmerkmale einer Rechtsnorm bei der Verwaltung. Diese kann ihr Normverständnis durch abstrakt-generelle Regelungen (normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften) festlegen, die von den Gerichten wie Rechtsnormen auszulegen sind (stRspr; vgl. nur BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1998 - 8 C 16.96 - BVerwGE 107, 338 <340 f.>). Die Gerichte sind vor allem auf die Prüfung beschränkt, ob die Verwaltung bei ihrer Normauslegung von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Begriffs ausgegangen und nicht von gesetzlichen oder allgemein gültigen Wertungen abgewichen ist (stRspr; vgl. nur BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 6 C 16.09 - BVerwGE 138, 186 Rn. 43).

34

Die Anerkennung eines Beurteilungsspielraums bedarf einer besonderen Rechtfertigung, weil die Gerichte nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG die Verwaltungstätigkeit in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen haben. Damit ist den Gerichten die Befugnis zugewiesen, den Bedeutungsgehalt von Rechtsnormen durch deren Auslegung nach den herkömmlichen Methoden ohne Bindung an die Rechtsauffassung der Verwaltung zu bestimmen. Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften entfalten gegenüber Gerichten keine Bindungswirkung (stRspr; vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Februar 2001 - 2 BvR 1444/00 - BVerfGE 103, 142 <156 f.>; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 6 C 16.09 - BVerwGE 138, 186 Rn. 42).

35

Ein ausnahmsweise bestehender Beurteilungsspielraum muss im Gesetz angelegt sein, d.h. sich durch dessen Auslegung ermitteln lassen. Dies ist etwa der Fall, wenn das Gesetz die Zuständigkeit für Verwaltungsentscheidungen, denen in hohem Maße wertende Elemente anhaften, Verwaltungsorganen mit besonderer fachlicher Legitimation, insbesondere einem pluralistisch zusammengesetzten Kollegialorgan, überträgt (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2007 - 3 C 8.06 - BVerwGE 129, 27 Rn. 27 und vom 28. Mai 2009 - 2 C 33.08 - BVerwGE 134, 108 Rn. 10 f.). Ein Beurteilungsspielraum besteht auch, wenn sich Entscheidungen einer Steuerung durch ein abstrakt-generelles Regelwerk weitgehend entziehen, weil sie zwangsläufig von individuellen Einschätzungen und Erfahrungen geprägt sind (BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81, 1 BvR 213/83 - BVerfGE 84, 34 <49 f.>).

36

Der Erlass der Werberichtlinie Fernsehen beruht auf § 46 Satz 1 RStV. Danach erlassen die Landesmedienanstalten gemeinsame Satzungen oder Richtlinien zur Durchführung der §§ 7, 7a, 8, 8a, 44, 45 und 45a RStV. Dies bedeutet, dass sie sich über den Inhalt der Richtlinien verständigen müssen. Nach der inneren Organisation der Landesmedienanstalten sind hierfür die Aufsichtsgremien zuständig, die überwiegend mit Vertretern gesellschaftlich relevanter Gruppen besetzt sind (vgl. § 40 Abs. 1 und Abs. 2, § 42 Nr. 3 des Landesmediengesetzes Rheinland-Pfalz in der Fassung vom 4. Februar 2005, GVBl. S. 23).

37

Die pluralistische Zusammensetzung dieser Gremien reicht aber für sich genommen nicht aus, um die Anerkennung eines Beurteilungsspielraums für die Auslegung und Anwendung von § 7 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3 RStV im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG rechtfertigen zu können. Es fehlt an der zusätzlich erforderlichen besonderen Komplexität der Entscheidungsfindung. Entscheidungen über die Beachtung des Erkennbarkeits- und des Trennungsgebots setzen weder eine Expertise voraus, die sich ein Gericht auch mit sachverständiger Hilfe nicht verschaffen kann, noch beruhen sie auf individuellen, nicht generell steuerbaren Erfahrungen und Einschätzungen. Wie unter 3. dargelegt, setzt die Anwendung des maßgebenden gesetzlichen Erfordernisses der Eindeutigkeit der Absetzung der Werbung vom Programm voraus, dass fallbezogen die Bedeutung einer begrenzten Zahl von Bewertungsfaktoren ermittelt und in ein Verhältnis zueinander gesetzt wird. Es genügt, die Gestaltung des eingesetzten Mittels, im Fernsehen regelmäßig des Schriftzugs "Werbung", dessen räumliche Dominanz auf dem Bildschirm und die Dauer seiner Einblendung im Verhältnis zu anderen optischen und akustischen Elementen, sowie den Wirkungen des vorangehenden Sendegeschehens festzustellen und zu würdigen. An der fehlenden Komplexität vermag auch nichts zu ändern, dass die Entwicklung neuer Werbetechniken rasch voranschreitet. Die Dynamik des technischen Fortschritts lässt für sich genommen keine Aussage über die Komplexität der sich daraus ergebenden rechtlichen Fragestellungen zu.

38

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

I. Unter Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Oktober 2016 wird die Klage abgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Verfahrenskosten in beiden Rechtszügen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beklagte wendet sich mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Oktober 2016, mit dem das ihren an die Klägerin gerichteten Bescheid vom 21. April 2015 aufgehoben hat. Mit diesem Bescheid stellte die Beklagte fest und missbilligte, dass die Klägerin mit der Ausstrahlung eines sozialen Appells innerhalb eines Werbeblocks gegen das Gebot der Trennung von Werbung und Programm im Sinn des § 7 Abs. 3 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) verstoßen hat.

Die Klägerin hatte in ihrem Programm „kabel eins“ am 5. April 2014 um 22.41 Uhr innerhalb eines Werbeblocks einen etwa 30 Sekunden dauernden Spot für das Christliche Kinderhilfswerk „World Vision Deutschland e.V.“ ausgestrahlt. Darin wurde aufgefordert, Patenschaften für Kinder in der Dritten Welt zu übernehmen.

Den im Vollzug eines entsprechenden Beschlusses der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) erlassenen Bescheid hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen mit folgender Begründung aufgehoben:

Der Spot für „World Vision Deutschland e.V.“ sei zwar als Beitrag im Dienst der Öffentlichkeit keine Werbung im Sinn des § 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 1 RStV, jedoch gelte das Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 RStV nicht für die Trennung von Wirtschaftswerbung auf der einen Seite und unentgeltlichen Beiträgen im Dienst der Öffentlichkeit andererseits. Das Erkennbarkeits- und Trennungsgebot beziehe sich vielmehr auf Wirtschaftswerbung einerseits und den redaktionellen Inhalt der Sendung auf der anderen Seite. Soziale Appelle beinhalteten jedoch weder Wirtschaftswerbung noch redaktionelle Inhalte. Dem Wortlaut des § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV sei ein Trennungsgebot zwischen Wirtschaftswerbung und sozialen Appellen nicht zu entnehmen. Auch Sinn und Zweck des Erkennbarkeitsgebots erforderten nicht die Trennung der Wirtschaftswerbung von nach dem Rundfunkstaatsvertrag zulässiger sonstiger Werbung. Lasse sich aber dem Rundfunkstaatsvertrag nicht eindeutig entnehmen, dass soziale Appelle nicht innerhalb eines Werbeblocks gesendet werden dürfen, unterfalle die Wahl des Sendeorts für Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Programmfreiheit des privaten Rundfunkveranstalters.

Dem tritt die Beklagte mit ihrer Berufung entgegen. Richtig sei, dass soziale Appelle nicht Wirtschaftswerbung im Sinn des § 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 1 RStV seien. Bezüglich des Trennungsgebots gebe es jedoch zwei Programmkategorien: einerseits Werbung und andererseits das sonstige Programm. Werbung als solche müsse von anderen Sendungsteilen eindeutig abgesetzt und leicht erkennbar sein. Das Verwaltungsgericht nehme demgegenüber zu Unrecht eine Dreiteilung der Programmkategorien vor, nämlich neben dem redaktionellen Inhalt und der Werbung die weitere Kategorie sonstiger erlaubter Programmteile, wie z.B. soziale Appelle.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Für die Entscheidung sei maßgebend, was „redaktioneller Inhalt“ sei. Der Wortlaut des § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV knüpfe an die Unterscheidung zwischen Werbung einerseits und redaktionellem Inhalt andererseits an. Eine weitere Differenzierung, insbesondere innerhalb des Werbebegriffs, sei nicht vorgesehen. Der inmitten stehende Spot habe keinen redaktionellen Inhalt. Deswegen sei er nicht von der Werbung abzugrenzen.

§ 7 Abs. 3 RStV ordne über seinen Wortlaut hinaus keine Zweiteilung des Sendegeschehens in Wirtschaftswerbung und sonstiges Programm an, mit der Folge, dass jeglicher Inhalt, der nicht unter die Legaldefinition der Wirtschaftswerbung falle, von dieser zu trennen sei. Neben der Wirtschaftswerbung gebe es weitere Arten der Werbung, die im Rundfunkstaatsvertrag geregelt seien, z.B. in § 7 Abs. 9 Satz 1 RStV soziale Appelle. Das Bundesverwaltungsgericht habe in der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Entscheidung keine durchgängige Abgrenzung zwischen Werbung und Programm vorgenommen und verwende die Begriffe „redaktioneller Inhalt“ und „Programm“ synonym. Der Sinn und Zweck des Trennungsgebots werde nicht berührt, so lange Werbung als solche leicht erkennbar und vom redaktionellen Programm unterscheidbar sei. Wirtschaftswerbung und soziale Appelle seien ihrem Wesen nach sehr ähnlich. Der werbliche Gehalt stehe im Vordergrund.

Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten sowie die in Kopie von der Beklagten vorgelegten Akten der ZAK und der Beklagten selbst im Original Bezug genommen.

Die Berufung der Beklagten ist zulässig und begründet.

Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 21. April 2015, mit dem diese festgestellt und missbilligt hat, dass die Klägerin mit der Ausstrahlung eines sozialen Appells für das Christliche Kinderhilfswerk „World Vision Deutschland e.V.“ innerhalb eines Werbeblocks gegen das Gebot der Trennung von Werbung und Programm i.S.d. § 7 Abs. 3 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrag - RStV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. August 1991 (GVBl S. 451, BayRS 2251-6-S), zuletzt geändert durch den 19. Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Neunzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag) vom 3./7. Dezember 2015 (GVBl S. 258) verstoßen hat, entspricht dem Beschluss der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) und ist rechtmäßig. Er verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Gemäß § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV trifft die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie den Verstoß eines Anbieters gegen die Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrags festgestellt hat. Davon ist die Beanstandung die Maßnahme mit der geringsten Eingriffsintensität.

Die Klägerin hat mit der Ausstrahlung des Spots zugunsten des Christlichen Kinderhilfswerks „World Vision Deutschland“ innerhalb eines Werbeblocks gegen das Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV verstoßen.

Zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass es sich bei dem sozialen Appell zur Übernahme von Patenschaften für Kinder in der Dritten Welt nicht um Wirtschaftswerbung i.S.d. § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV handelt. Demgemäß sind soziale Appelle wie auch eigene Programmhinweise des Veranstalters und Hinweise auf Begleitmaterialien zu Sendungen nicht auf die in § 45 Abs. 1 RStV bestimmte Höchstwerbezeit anzurechnen (§ 45 Abs. 2 RStV).

Anders als nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Klägerin ordnet das Trennungsgebot in § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV nicht nur die Trennung der Werbung von redaktionellen Inhalten des Programms, sondern auch von sämtlichen anderen Sendungsanteilen an.

Nach Sinn und Zweck des Erkennbarkeitsgebots soll sich dem Zuschauer erschließen, dass gerade Werbung läuft und nicht das redaktionelle Programm. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, das fordere nicht die Trennung der Wirtschaftswerbung von sonstiger zulässiger Werbung, wird der Systematik und dem Wortlaut von § 7 Abs. 3 RStV nicht gerecht. Soweit das Verwaltungsgericht hierbei auf die Vorschrift des § 7 Abs. 9 Satz 3 RStV verweist, verkennt es, dass diese lediglich klarstellt, dass soziale Appelle nicht dem Verbot von politischer, weltanschaulicher oder religiöser Werbung unterfallen. Hintergrund ist, dass der Gesetzgeber nach langem Streit sog. ideelle Werbung politischer, weltanschaulicher oder religiöser Art verboten hat (Kreile in HK-RStV, § 7 RStV Rn. 1).

§ 7 Abs. 3 Satz 1 RStV enthält das Erfordernis der Erkennbarkeit der Werbung als solcher. Sie muss leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein. § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV hingegen fordert mit dem sog. Trennungsgebot die eindeutige Absetzung von Werbung und Teleshopping von anderen Sendungsteilen räumlich oder durch optische bzw. akustische Mittel. Es handelt sich dabei nicht lediglich um eine Ergänzung des Erkennbarkeitsgebots im Hinblick auf neue Werbetechniken. Vielmehr kommt beiden Erfordernissen, dem der Erkennbarkeit der Werbung als solcher und der Trennung, d.h. der eindeutigen Absetzung vom Programm, jeweils eigenständige inhaltliche Bedeutung zu. Erkennbarkeitsgebot und Trennungsgebot sind in jeweils gesonderten Regelungen mit eigenen Tatbestandsmerkmalen aufgeführt (BVerwG, U.v. 14.10.2015 - 6 C 17/14 - juris Rn. 11 und Leitsatz 1 = BVerwGE 153, 129). Nach dem Wortlaut erfordert das Erkennbarkeitsgebot, dass Werbung vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein muss, nach dem Trennungsgebot muss aber Werbung eindeutig von „anderen Sendungsteilen“ abgesetzt sein. Dies entspricht Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 - AVMD-Richtlinie.

Das Trennungsgebot erfordert damit auch, dass sich Werbung eindeutig von sozialen Appellen absetzt. Das Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) verweist darauf, dass es aufgrund der Zielrichtung bezahlter Werbung gelte, zu vermeiden, dass das Publikum sie mit dem Programm des Senders verwechselt. Dazu gehören nach § 45 Abs. 2 RStV auch Hinweise auf später ausgestrahlte Sendungen. In diesem Zusammenhang nennt § 45 Abs. 2 RStV auch unentgeltliche Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit einschließlich von Spendenaufrufen zu Wohlfahrtszwecken - also soziale Appelle. Aufgrund der Fallgestaltung, die das Bundesverwaltungsgericht zu entscheiden hatte, hatte es keine Veranlassung auf soziale Appelle als sonstige Programmteile einzugehen, ebenso wenig wie auf die dort ebenfalls genannten gesetzlichen Pflichthinweise.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Grundsätzlich bedeutsame Fragestellungen hinsichtlich der Bedeutung und der Reichweite des Trennungsgebots gemäß § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV sind durch die genannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt.

1

Die Klägerin veranstaltet das Fernsehprogramm Sat.1. Sie wendet sich gegen die Beanstandung zweier Einblendungen (Werbetrenner), durch die sie jeweils auf eine spätere Sendung hinwies und die bevorstehende Ausstrahlung eines Werbeblocks ankündigte.

2

Am 2. Dezember 2011 strahlte der Sender Sat.1 im Vorabendprogramm während der Unterbrechung einer Folge der Serie "Anna und die Liebe" nacheinander mehrere Programmhinweise aus, zuletzt die ungefähr vier Sekunden dauernde Ankündigung, dass am selben Tag ein Boxkampf übertragen würde. Zu sehen war ein den gesamten Bildschirm ausfüllender brennender Boxring, vor dem sich in der rechten Bildschirmhälfte einer der Kämpfer auf die Kamera zubewegte. In der Mitte des Bildschirms war ein schwarzer Kreis mit den Buchstaben "FR", links daneben war in ungefähr gleicher Größe der Schriftzug "HEUTE 22.15 STURM VS. MURRAY" eingeblendet. Nach zwei Sekunden verwandelte sich der schwarze Kreis in einen sich drehenden farbigen Ball, den sogenannten Sat.1-Ball. Gleichzeitig wurde der Hinweis auf den Boxkampf durch den Schriftzug "WERBUNG" ersetzt. Das Szenario wurde durch das aus vier Tönen bestehende "Soundlogo" des Senders Sat.1 akustisch unterlegt. Zwei Sekunden nach der Einblendung des Schriftzugs begann der erste Werbespot.

3

Ungefähr eine Stunde später strahlte der Sender im Vorabendprogramm während der Unterbrechung einer Folge der Serie "K 11" erneut nacheinander mehrere Programmhinweise aus, zuletzt die ungefähr vier Sekunden dauernde Ankündigung, dass am selben Tag eine Folge der "Casting-Show" "The Voice of Germany" zu sehen sein würde. Den Bildschirm füllte ein Bild der Mitglieder der Jury dieser Sendung aus, das durch den rechts unten eingeblendeten Hinweis "The Voice of Germany HEUTE" überlagert wurde. Ein Sprecher nannte den Titel der Sendung. Danach erschien in der Mitte der unveränderten Einblendung der sogenannte Sat.1-Ball, einen Moment später rechts daneben für ungefähr zwei Sekunden der Schriftzug "WERBUNG". Während dessen war das "Soundlogo" von Sat.1 zu hören. Danach begann der erste Werbespot.

4

Aufgrund eines Beschlusses der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK), der auf Votum und Begründung der von ihr eingesetzten Prüfgruppe Bezug nahm, stellte die Beklagte durch Bescheid vom 17. April 2012 fest, dass die Klägerin durch beide Einblendungen Vorgaben des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) für die Ausstrahlung geschäftlicher Werbung verletzt habe, und forderte sie auf, derartige Verstöße künftig zu unterlassen.

5

Die Anfechtungsklage hat in den Vorinstanzen keinen Erfolg gehabt. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin gegen das erstinstanzliche Urteil mit im Wesentlichen folgenden Erwägungen zurückgewiesen: Die ZAK habe ihren Beschluss durch die Bezugnahme hinreichend begründet. Die beanstandeten Einblendungen verstießen gegen § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV, wonach Werbung dem Medium angemessen durch ein optisches oder akustisches Mittel eindeutig von anderen Sendungsteilen abzusetzen sei. Unter anderen Sendungsteilen seien auch Programmhinweise des Senders zu verstehen. Fernsehen sei auf visuelle Wahrnehmung angelegt und werde durch die optische Dominanz der Darstellung gekennzeichnet. Daher könne hier die Werbung dem Medium angemessen nur durch ein optisches Mittel, nämlich durch die Einblendung des Schriftzugs "Werbung" unmittelbar vor Beginn des ersten Werbespots, vom Programm abgesetzt werden. Der Einsatz eines akustischen Mittels könne den durchschnittlichen Fernsehzuschauer nicht wirkungsvoll davor schützen, Programm und Werbung zu verwechseln. Die Notwendigkeit, Programm und Werbung eindeutig zu trennen, schließe es aus, den Schriftzug "Werbung" mit optischen Elementen des Programms zu verbinden. Demgegenüber habe die Klägerin den Schriftzug eingeblendet, während Programmhinweise liefen. Hinzu komme die überaus kurze Dauer der Einblendung des Schriftzugs. Diese Gestaltung sei auch in mehrfacher Hinsicht nicht mit der gemeinsamen Werberichtlinie Fernsehen der Landesmedienanstalten zu vereinbaren. Daher könne dahingestellt bleiben, ob diese Richtlinie einen Beurteilungsspielraum für die Auslegung des Trennungsgebots nach § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV konkretisiere.

6

Mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin unter anderem geltend: Die Fernsehzuschauer würden hinreichend vor Irreführung geschützt, wenn sie Werbung als solche erkennen und aus diesem Grund vom Programm unterscheiden könnten. Ihnen müsse deutlich gemacht werden, dass Werbung ausgestrahlt werde. Es bleibe dem Veranstalter überlassen, ob er optische, akustische oder räumliche Gestaltungsmöglichkeiten wähle, um dieses Ziel zu erreichen. Zusätzliche Anforderungen seien nicht geboten; sie ließen außer Acht, dass das Unionsrecht, das der Rundfunkstaatsvertrag umgesetzt habe, Werbebeschränkungen im Fernsehen generell gelockert habe. Insbesondere sei es nicht notwendig, das Programm durch eine optische Zäsur wie den bildschirmfüllenden Hinweis "Werbung" von der als solcher erkennbaren Werbung zu trennen. Daher sei die Werberichtlinie Fernsehen nicht mit § 7 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3 RStV zu vereinbaren. Den Landesmedienanstalten stehe kein Beurteilungsspielraum zu. Die Werbetrenner hätten hinreichend herausgestellt, dass im Anschluss daran Werbung gesendet werde. Die Programmhinweise, der Schriftzug "Werbung" und der erste Werbespot seien hintereinander abgespielt worden; jede Einblendung habe eine eigenständige Szenerie und einen eigenständigen Ton gehabt. Die Einblendungen hätten sich deutlich von den unterbrochenen Sendungen unterschieden; auf die Unterbrechungen sei ausdrücklich hingewiesen worden.

7

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Berufungsurteil.

8

Die Revision der Klägerin ist nicht begründet. Das angefochtene Berufungsurteil beruht weder auf der Verletzung von Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrags in der hier anwendbaren Fassung des 13. Änderungsvertrags - RStV -, die nach § 48 RStV revisibel sind, noch auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht angenommen, dass die Beklagte die Programm- und Werbeankündigungen der Klägerin beanstanden durfte, weil sie gegen das Gebot der eindeutigen Absetzung der Werbung vom Fernsehprogramm nach § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV verstießen (§ 144 Abs. 4 VwGO).

9

Dem Gebot der Absetzung der Werbung vom Programm (Trennungsgebot) des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV kommt eine eigenständige inhaltliche Bedeutung neben dem Gebot der leichten Erkennbarkeit der Werbung nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV zu (unter 1.). Das Trennungsgebot verlangt eine Zäsur zwischen Programm und Werbung; hierfür muss im Fernsehen nicht zwingend ein optisches Mittel verwendet werden (unter 2.). Die Trennung ist eindeutig im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV, wenn sich dem aufmerksamen, aber nicht hoch konzentrierten Zuschauer aufgrund der Gestaltung des als Zäsur eingesetzten Mittels und der sonstigen Umstände der Eindruck aufdrängen muss, dass als nächstes Werbung ausgestrahlt wird. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ein optisches Mittel mit optischen Elementen des der Werbung vorangehenden Fernsehprogramms verbunden wird (unter 3.). Die Befugnis der Landesmedienanstalten, nach § 46 RStV gemeinsame Richtlinien für die Durchführung des § 7 RStV zu erlassen, begründet keinen Beurteilungsspielraum für die Auslegung und Anwendung des § 7 Abs. 3 Satz 1 bis Satz 3 RStV (unter 4.).

10

1. Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV müssen Werbung und Teleshopping im Rundfunk als solche leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein (Erkennbarkeitsgebot). Nach Satz 3 müssen Werbung und Teleshopping auch bei Einsatz neuer Werbetechniken dem Medium angemessen durch optische oder akustische Mittel oder räumlich eindeutig von anderen Sendungsteilen abgesetzt sein (Trennungsgebot).

11

a) Erkennbarkeits- und Trennungsgebot verfolgen dieselben Ziele: Sie dienen vor allem dem Schutz des Publikums vor Irreführung über die Bedeutung des Sendegeschehens. Nach der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV ist Werbung dadurch gekennzeichnet, dass sie den entgeltlichen Absatz von Waren und Dienstleistungen fördern soll. Die Werbetreibenden entscheiden über den Inhalt und die Gestaltung der Werbespots, deren Ausstrahlung sie beim Rundfunkveranstalter gegen Entgelt in Auftrag geben. Aufgrund der Zielrichtung bezahlter Werbung gilt es zu vermeiden, dass das Publikum sie mit dem Programm des Senders verwechselt. Zum Programm gehören auch Hinweise auf später ausgestrahlte Sendungen (§ 45 Abs. 2 RStV). Dem liegt die Annahme zugrunde, dass das Publikum Berichterstattung und Meinungsäußerungen im Programm aufgeschlossener gegenübersteht und ihnen größere Beachtung schenkt als den Aussagen geschäftlicher Werbung (BGH, Urteil vom 22. Februar 1990 - I ZR 78/88 - BGHZ 110, 278 <291>).

12

Daneben sollen Erkennbarkeits- und Trennungsgebot dazu beitragen, die Unabhängigkeit der Programmgestaltung und die Neutralität der Rundfunkveranstalter zu bewahren. Es soll nicht der Eindruck entstehen, der Rundfunk lasse geschäftliche Interessen Dritter in die Programmgestaltung einfließen oder bevorzuge bestimmte Wettbewerber auf andere Weise, weil sie hierfür bezahlen (BGH, Urteil vom 22. Februar 1990 - I ZR 78/88 - BGHZ 110, 278 <289 f.>; BVerwG, Urteil vom 23. Juli 2014 - 6 C 31.13 - BVerwGE 150, 169 Rn. 43; Goldbeck, in: Paschke/Berlit/Meyer, Gesamtes Medienrecht, 2. Aufl. 2012, § 7 RStV Rn. 87; Kreile, in: Hartstein u.a., Rundfunkstaatsvertrag, § 7 Rn. 27).

13

Um diese Ziele zu erreichen, stellen das Erkennbarkeitsgebot nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV und das Trennungsgebot nach § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV inhaltlich unterschiedliche Anforderungen an die Herausstellung der Werbung gegenüber dem Programm. Ihre eigenständige Bedeutung wird dadurch belegt, dass sie in gesonderten Regelungen mit eigenen Tatbestandsmerkmalen aufgeführt sind. Das Trennungsgebot konkretisiert zugleich die Anforderungen des in Satz 1 angeführten Erfordernisses der Unterscheidbarkeit der Werbung vom redaktionellen Inhalt, wenn dieses nicht auf das Erkennbarkeitsgebot nach Satz 1 bezogen wird (vgl. Castendyk, in: Wandtke, Medienrecht Praxishandbuch Teil 3, Kapitel 3 - Rundfunkwerberecht, Rn. 33 ff.; Matzneller, MMR 2014, 638 <639>). Die Unterscheidung zwischen der Erkennbarkeit der Werbung als solcher und deren Absetzung vom Programm wird für die Fernsehwerbung auch durch Art. 10 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 der Richtlinie 89/552/EWG in der Fassung von Art. 1 Nr. 13 der Richtlinie 2007/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2007 - AVM-Richtlinie - (ABl. Nr. L 332 S. 27) vorgegeben (vgl. nunmehr Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 - AVMD - Richtlinie, ABl. Nr. L 95 S. 1). Nach der amtlichen Begründung zum 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag sollten mit dem neuen § 7 Abs. 3 die Bestimmungen des Art. 10 der AVM-Richtlinie in das deutsche Rundfunkrecht umgesetzt werden (LT-Drs. Rheinland-Pfalz 15/4081 S. 18).

14

b) Wie die Formulierung "als solche leicht erkennbar" zeigt, stellt das Erkennbarkeitsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV Anforderungen an die Gestaltung geschäftlicher Werbung. Dem Fernsehpublikum muss sich beim Zusehen erschließen, dass gerade Werbung läuft. Das Erkennbarkeitsgebot steht programmintegrierter Werbung, d.h. der Einbeziehung von Werbung in das redaktionelle Programm, nicht entgegen, solange nur hervorgehoben wird, dass gerade Werbung gesendet wird (vgl. § 7 Abs. 7 Satz 3 und 4 RStV).

15

c) Demgegenüber enthält das Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV mit seiner Forderung nach einer Absetzung der Werbung vom Programm Anforderungen an den Sendeplatz der Werbung, d.h. an Ort und Zeit ihrer Ausstrahlung. Das Trennungsgebot ordnet eine Zweiteilung des Sendegeschehens in Werbung und Programm an. Werbung darf nicht mit dem Programm verbunden, sondern muss auf eigens dafür vorgesehenen Sendeplätzen ausgestrahlt werden. Auch reicht es nicht aus, dass Programm und Werbung zeitlich hintereinander gesendet werden, d.h. dass etwa auf das letzte Bild des Programms das erste Bild der Werbung folgt. Denn nach dem Wortlaut von § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV muss Werbung durch ein optisches oder akustisches Mittel oder räumlich vom Programm abgesetzt werden. Das bedeutet, dass zwischen Programm und Werbung eine Zäsur liegen muss. Dies gilt auch für die räumliche Absetzung der Werbung, wie der Wortlaut des - durch § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV umgesetzten - Art. 10 Abs. 1 Satz 2 der AVM-Richtlinie belegt. Inhaltlich muss das Mittel in einem Hinweis darauf bestehen, dass unmittelbar im Anschluss Werbung folgt. Die notwendige Zäsur muss dies eindeutig herausstellen.

16

d) Allerdings kann das Trennungsgebot zwangsläufig nicht für Formen der programmintegrierten Werbung gelten. Mit deren erweiterter Zulassung, insbesondere der Zulassung der Produktplatzierung durch § 7 Abs. 7, §§ 15, 44 RStV aufgrund der unionsrechtlichen Vorgaben der AVM-Richtlinie, ist jedoch keine generelle Lockerung des Trennungsgebots verbunden. Vielmehr belegen Art. 10 Abs. 1 Satz 2 der AVM-Richtlinie und die Nachfolgeregelung des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 der AVMD-Richtlinie, dass das Unionsrecht an dem Trennungsgebot festhält. Dementsprechend weisen die Erwägungsgründe 8 und 11 der AVM-Richtlinie darauf hin, dass die Grundsätze der Richtlinie 89/552/EWG (Fernsehrichtlinie) ungeachtet der strukturellen Veränderungen und technologischen Entwicklungen vollständig gewahrt bzw. weiterhin gültig bleiben. Ein solcher Grundsatz ist das Trennungsgebot (vgl. Art. 10 der Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989, ABl. Nr. L 298 S. 23). Es beansprucht unverändert Geltung, wenn keiner der im Rundfunkstaatsvertrag geregelten Ausnahmetatbestände eingreift. Dies ist der Fall, wenn wie hier auf eine beendete oder unterbrochene Sendung oder auf einen Programmhinweis ein Werbeblock folgt.

17

2. Da das Fernsehen auf visuelle Wahrnehmung angelegt und durch die optische Dominanz der Darstellung gekennzeichnet ist, wird das Trennungsgebot in diesem Medium in der Regel durch den Einsatz eines optischen Mittels erfüllt werden. Allerdings schreibt § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV nicht zwingend eine optische Zäsur zwischen Programm und Werbung vor; vielmehr stehen dem Rundfunkveranstalter grundsätzlich alle drei genannten Mittel (optisch, akustisch, räumlich) zur Verfügung.

18

Für dieses Normverständnis spricht, dass die Mittel in § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV keinem Medium mehr zugeordnet sind. Demgegenüber hatte die Vorgängerregelung des § 7 Abs. 3 Satz 2 RStV in der Fassung des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrags für das Fernsehen den Einsatz eines optischen Mittels und für den Hörfunk den Einsatz eines akustischen Mittels vorgeschrieben. Hinzu kommt, dass Art. 10 Abs. 1 Satz 2 AVM-Richtlinie für die Absetzung der Fernsehwerbung ausdrücklich alle drei Mittel zulässt ("durch optische und/oder akustische und/oder räumliche Mittel"; vgl. Matzneller, MMR 2014, 638 <639 f.>; zum österreichischen Recht: Bundeskommunikationssenat, Bescheide vom 23. Juni 2006 - 611.001/0024-BKS/2005 - S. 9 und vom 18. Oktober 2007 - 611.009/0020-BKS/2007 - S. 5).

19

Aufgrund dessen kann das zusätzliche Tatbestandsmerkmal "dem Medium angemessen" in § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV nicht dahingehend ausgelegt werden, dass die Notwendigkeit, ein optisches Mittel für die Trennung zu verwenden, für das Fernsehen beibehalten werden sollte. Vielmehr bezieht sich dieses Merkmal auf die eigens erwähnten neuen Werbetechniken. In Anbetracht des stetigen technischen Fortschritts, insbesondere durch die Digitalisierung, soll klargestellt werden, dass auch der Einsatz noch unbekannter oder noch nicht verwendeter Werbetechniken ohne Einschränkungen am Trennungsgebot zu messen ist (Kreile, in: Hartstein u.a., Rundfunkstaatsvertrag, § 7 Rn. 30a; Goldbeck, in: Paschke/Berlit/Meyer, Gesamtes Medienrecht, 2. Aufl. 2012, § 7 RStV Rn. 95; Ladeur, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. § 7 RStV Rn. 29a).

20

3. a) Das Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV verlangt, dass die Absetzung der Werbung von anderen Sendungsteilen, d.h. vom Programm des Senders einschließlich der Programmhinweise, eindeutig ist. Es ist zwar erforderlich, aber nicht ausreichend, dass die Werbung durch eine Zäsur in Gestalt eines optischen, akustischen oder räumlichen Mittels vom Programm getrennt wird. Hinzukommen muss, dass die durch das Mittel herbeigeführte Absetzung der Werbung eindeutig ist.

21

Das Erfordernis der eindeutigen Trennung gilt ungeachtet der Stellung des Wortes "eindeutig" am Satzende nach "räumlich" auch für das Absetzen der Werbung durch ein optisches oder akustisches Mittel. Diese nach dem Wortlaut ohne weiteres mögliche Auslegung entspricht dem umgesetzten Unionsrecht: Die Beklagte weist zutreffend darauf hin, dass der dem Wort "eindeutig" entsprechende Begriff in der englischen, französischen, italienischen und spanischen Fassung des Art. 10 Abs. 1 Satz 2 AVM-Richtlinie vor der Auflistung der drei Trennungsmittel steht. Ein solches Verständnis ist auch aufgrund des Normzwecks des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV geboten: Das Publikum, dessen Schutz vor Irreführung die Notwendigkeit einer eindeutigen Absetzung der Werbung dient, ist beim Einsatz eines optischen oder akustischen Mittels nicht weniger schutzwürdig als bei einer räumlichen Absetzung.

22

Allerdings ist der Begriff "eindeutig" zu unbestimmt, um daraus detaillierte Anforderungen an die Beschaffenheit der Zäsur zwischen Programm und Werbung herleiten zu können. Durch § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV wird weder eine bestimmte optische oder akustische Gestaltung des Mittels noch die Dauer seiner Einblendung zwingend vorgegeben. Daher muss darauf abgestellt werden, ob das verwendete Mittel aufgrund des Gesamteindrucks zu einer eindeutigen Zäsur führt. Dies eröffnet dem Rundfunkveranstalter Gestaltungsmöglichkeiten. Dieser ist grundsätzlich nicht gehindert, im Fernsehen ein optisches Mittel, d.h. den Hinweis auf die Werbung, mit dem der Werbung vorangehenden Programmbeitrag zu verbinden.

23

Nach dem Wortsinn ist der Begriff "eindeutig" im Sinne von "klar", "deutlich", "zweifelsfrei" zu verstehen. Daraus folgt, dass den Zuschauern bereits vor Beginn der Werbung hinreichend deutlich gemacht werden muss, dass deren Ausstrahlung unmittelbar bevorsteht. Ihnen muss sich aufdrängen, dass als nächstes Werbung gesendet wird. Dies ist anzunehmen, wenn die Zuschauer aufgrund der Gestaltung des eingesetzten Mittels, der Dauer seiner Einblendung und des Sendeumfeldes durch bloßes Hinsehen ohne Nachdenken zu dem Schluss kommen können, dass als nächstes Werbung zu erwarten ist. Es reicht nicht aus, dass sie hierfür das Sendegeschehen mit erhöhter Aufmerksamkeit verfolgen müssen (zum österreichischen Recht: Bundeskommunikationssenat, Bescheide vom 23. Juni 2006 - 611.001/0024-BKS/2005 - S. 10 f., vom 18. Oktober 2007 - 611.009/0020-BKS/2007- S. 5 f. und vom 27. Juni 2008 - 611.941/0001-BKS/2008 - S. 22 f.).

24

Dem Normzweck des Publikumsschutzes trägt ein Maßstab für die Beurteilung der Eindeutigkeit Rechnung, der für das Fernsehen auf einen durchschnittlichen, nicht übermäßig konzentrierten Zuschauer abstellt, der das Programm an sich vorbeiziehen lässt. Für das Nachmittags- und Vorabendprogramm sind jugendliche und alte Zuschauer einzubeziehen.

25

b) Bei dem optischen Mittel für die Absetzung der Werbung im Fernsehen wird es sich regelmäßig um die Einblendung des Schriftzugs "Werbung" handeln. Ein optisches Mittel, das keinen schriftlichen Hinweis auf die bevorstehende Werbung enthält, ist nur dann geeignet, diese eindeutig abzusetzen, wenn der durchschnittliche Zuschauer seine Funktion kennt. Hierfür muss das Mittel als spezifischer Hinweis auf die Werbung eingeführt und bekannt gemacht sein.

26

Der für die eindeutige Trennung maßgebende Gesamteindruck wird durch die Gestaltung des Hinweises auf die Werbung geprägt. Je mehr dieser Hinweis, in der Regel der Schriftzug "Werbung", den Bildschirm optisch dominiert, desto eher ist der Schluss auf die Eindeutigkeit der Trennung gerechtfertigt. Die Dominanz hängt davon ab, ob der Hinweis die gesamte oder doch die überwiegende Fläche des Bildschirms ausfüllt. Daneben spielt eine Rolle, an welcher Stelle des Bildschirms (zentral oder am Rand) der Hinweis platziert wird. Neben der optischen Gestaltung ist entscheidend, wie lange der Werbehinweis eingeblendet wird. Je mehr der Werbehinweis optisch zurücktritt, desto länger muss er eingeblendet werden, um die nachfolgende Werbung eindeutig absetzen zu können. Die Einblendung während eines kurzen Augenblicks wird auch bei optischer Dominanz des Hinweises regelmäßig nicht ausreichen. Schließlich kann die Eindeutigkeit der Trennung dadurch in Frage gestellt werden, dass die Einblendung des Werbehinweises angesichts des vorangehenden Sendegeschehens überraschend kommt. Dies kommt in Betracht, wenn nach der Unterbrechung einer Sendung zunächst mehrere Programmhinweise hintereinander ausgestrahlt werden, deren letzter optisch mit dem Hinweis kombiniert wird.

27

An die Eindeutigkeit der Trennung sind besonders hohe Anforderungen zu stellen, wenn die Bilder des Programms während der Einblendung des Hinweises auf die Werbung weiterlaufen. Hier wird die Aufmerksamkeit der Zuschauer bei Einblendung des Hinweises auf das Programm gerichtet sein. Dies kann sich durch die Einblendung allenfalls ändern, wenn der Hinweis die laufenden Bilder des Programms weitgehend überdeckt oder er für einen längeren Zeitraum eingeblendet wird.

28

Akustische Elemente können in die Beurteilung des optischen Geschehens einfließen, wenn sie bekanntermaßen eigens für die Ankündigung der Werbung eingesetzt werden. Dies ist bei dem akustischen Erkennungszeichen eines Senders nicht der Fall, weil ihm der spezifische Bezug zur Werbung fehlt.

29

c) Das so verstandene Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV ist mit der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Programmfreiheit privater Rundfunkveranstalter vereinbar; diese umfasst auch die Finanzierung des Programms durch Werbung (BVerfG, Beschluss vom 24. März 1987 - 1 BvR 147, 478/86 - BVerfGE 74, 297 <342>). Das Trennungsgebot ist geeignet und erforderlich, um die Ziele des Publikumsschutzes vor Irreführung sowie der Wettbewerbsneutralität der Veranstalter und der Unabhängigkeit der Programmgestaltung zu erreichen (vgl. oben unter 1.a)). Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass es die Finanzierungsmöglichkeiten privater Rundfunkveranstalter übermäßig einschränkt; auch die Klägerin hat hierzu nichts vorgetragen. Eine solche Annahme liegt schon deshalb fern, weil das Trennungsgebot nicht darauf gerichtet ist, den zeitlichen Anteil der Werbung zu begrenzen.

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d) Die rechtliche Würdigung des Oberverwaltungsgerichts erweist sich als im Ergebnis mit § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV vereinbar. Auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen waren die beanstandeten Werbetrenner offensichtlich nicht geeignet, den nachfolgenden Werbeblock eindeutig von den vorangehenden Programmhinweisen als anderen Sendungsteilen im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV abzusetzen.

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An einer eindeutigen Trennung von Programmhinweisen und Werbeblöcken fehlte es schon deshalb, weil der Schriftzug "Werbung" als das hierfür eingesetzte optische Mittel offensichtlich nicht geeignet war, die Aufmerksamkeit durchschnittlicher Zuschauer des Vorabendprogramms zu gewinnen. Es war nur hoch konzentrierten Zuschauern möglich, den Schriftzug überhaupt wahrzunehmen. Die Zuschauer sahen nach der Unterbrechung der Serienfolgen jeweils mehrere Programmhinweise; erst in den letzten wurde der Schriftzug "Werbung" eingeblendet. Dieser hatte sowohl wegen seiner geringen Größe als auch wegen der sehr kurzen Dauer der Einblendungen von jeweils nur etwa zwei Sekunden nur untergeordnete Bedeutung gegenüber den Programmhinweisen. Hinzu kam beim ersten Werbetrenner, dass der Werbehinweis in die laufenden Bilder des Programmhinweises auf die Boxübertragung eingeblendet wurde. Beim zweiten Werbetrenner wurde die Dominanz des Programmhinweises auf die "Casting-Show" durch einen akustischen Hinweis auf diese Sendung verstärkt. Die akustischen Untermalungen der Werbetrenner durch das sogenannte Soundlogo des Senders waren für den Gesamteindruck ohne Bedeutung, weil die Töne nicht nur für die Ankündigung von Werbung, sondern als allgemeines Erkennungszeichen verwendet werden.

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4. Es kommt nicht darauf an, ob die beanstandeten Einblendungen mit der gemeinsamen Werberichtlinie Fernsehen der Landesmedienanstalten vereinbar sind. Hierbei handelt es sich nicht um normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, die einen Beurteilungsspielraum der Landesmedienanstalten für die Auslegung und Anwendung des § 7 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3 RStV ausfüllen.

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Bei der Eröffnung eines Beurteilungsspielraums liegt die Befugnis für die letztverbindliche Auslegung der Tatbestandsmerkmale einer Rechtsnorm bei der Verwaltung. Diese kann ihr Normverständnis durch abstrakt-generelle Regelungen (normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften) festlegen, die von den Gerichten wie Rechtsnormen auszulegen sind (stRspr; vgl. nur BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1998 - 8 C 16.96 - BVerwGE 107, 338 <340 f.>). Die Gerichte sind vor allem auf die Prüfung beschränkt, ob die Verwaltung bei ihrer Normauslegung von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Begriffs ausgegangen und nicht von gesetzlichen oder allgemein gültigen Wertungen abgewichen ist (stRspr; vgl. nur BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 6 C 16.09 - BVerwGE 138, 186 Rn. 43).

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Die Anerkennung eines Beurteilungsspielraums bedarf einer besonderen Rechtfertigung, weil die Gerichte nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG die Verwaltungstätigkeit in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen haben. Damit ist den Gerichten die Befugnis zugewiesen, den Bedeutungsgehalt von Rechtsnormen durch deren Auslegung nach den herkömmlichen Methoden ohne Bindung an die Rechtsauffassung der Verwaltung zu bestimmen. Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften entfalten gegenüber Gerichten keine Bindungswirkung (stRspr; vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Februar 2001 - 2 BvR 1444/00 - BVerfGE 103, 142 <156 f.>; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 6 C 16.09 - BVerwGE 138, 186 Rn. 42).

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Ein ausnahmsweise bestehender Beurteilungsspielraum muss im Gesetz angelegt sein, d.h. sich durch dessen Auslegung ermitteln lassen. Dies ist etwa der Fall, wenn das Gesetz die Zuständigkeit für Verwaltungsentscheidungen, denen in hohem Maße wertende Elemente anhaften, Verwaltungsorganen mit besonderer fachlicher Legitimation, insbesondere einem pluralistisch zusammengesetzten Kollegialorgan, überträgt (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2007 - 3 C 8.06 - BVerwGE 129, 27 Rn. 27 und vom 28. Mai 2009 - 2 C 33.08 - BVerwGE 134, 108 Rn. 10 f.). Ein Beurteilungsspielraum besteht auch, wenn sich Entscheidungen einer Steuerung durch ein abstrakt-generelles Regelwerk weitgehend entziehen, weil sie zwangsläufig von individuellen Einschätzungen und Erfahrungen geprägt sind (BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81, 1 BvR 213/83 - BVerfGE 84, 34 <49 f.>).

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Der Erlass der Werberichtlinie Fernsehen beruht auf § 46 Satz 1 RStV. Danach erlassen die Landesmedienanstalten gemeinsame Satzungen oder Richtlinien zur Durchführung der §§ 7, 7a, 8, 8a, 44, 45 und 45a RStV. Dies bedeutet, dass sie sich über den Inhalt der Richtlinien verständigen müssen. Nach der inneren Organisation der Landesmedienanstalten sind hierfür die Aufsichtsgremien zuständig, die überwiegend mit Vertretern gesellschaftlich relevanter Gruppen besetzt sind (vgl. § 40 Abs. 1 und Abs. 2, § 42 Nr. 3 des Landesmediengesetzes Rheinland-Pfalz in der Fassung vom 4. Februar 2005, GVBl. S. 23).

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Die pluralistische Zusammensetzung dieser Gremien reicht aber für sich genommen nicht aus, um die Anerkennung eines Beurteilungsspielraums für die Auslegung und Anwendung von § 7 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3 RStV im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG rechtfertigen zu können. Es fehlt an der zusätzlich erforderlichen besonderen Komplexität der Entscheidungsfindung. Entscheidungen über die Beachtung des Erkennbarkeits- und des Trennungsgebots setzen weder eine Expertise voraus, die sich ein Gericht auch mit sachverständiger Hilfe nicht verschaffen kann, noch beruhen sie auf individuellen, nicht generell steuerbaren Erfahrungen und Einschätzungen. Wie unter 3. dargelegt, setzt die Anwendung des maßgebenden gesetzlichen Erfordernisses der Eindeutigkeit der Absetzung der Werbung vom Programm voraus, dass fallbezogen die Bedeutung einer begrenzten Zahl von Bewertungsfaktoren ermittelt und in ein Verhältnis zueinander gesetzt wird. Es genügt, die Gestaltung des eingesetzten Mittels, im Fernsehen regelmäßig des Schriftzugs "Werbung", dessen räumliche Dominanz auf dem Bildschirm und die Dauer seiner Einblendung im Verhältnis zu anderen optischen und akustischen Elementen, sowie den Wirkungen des vorangehenden Sendegeschehens festzustellen und zu würdigen. An der fehlenden Komplexität vermag auch nichts zu ändern, dass die Entwicklung neuer Werbetechniken rasch voranschreitet. Die Dynamik des technischen Fortschritts lässt für sich genommen keine Aussage über die Komplexität der sich daraus ergebenden rechtlichen Fragestellungen zu.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.