Verwaltungsgericht München Urteil, 06. Dez. 2017 - M 7 K 17.5186

I. Soweit der Rechtsstreit für erledigt erklärt wurde, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

II. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.

III. Der Streitwert wird auf 2.500,- EUR festgesetzt.

I.

Der Antragsteller, eine Vereinigung der Haus-, Wohnungs- und Grundeigentümer in München und Umgebung, begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Zugang zu den dem Mietspiegel für die Stadt München 2017 zugrundeliegenden Daten bzw. die Verpflichtung der Antragsgegnerin, keine Löschung dieser Daten vorzunehmen bzw. vornehmen zu lassen und ggf. bereits vernichtete Daten wiederzubeschaffen.

Mit Klage vom 30. April 2016 zum Bayerischen Verwaltungsgericht München begehrt der Antragsteller im Wege einer Verpflichtungsklage bereits Zugang zu den Daten für den Mietspiegel 2015 (M 7 K 16.2053).

Mit Schreiben vom 3. Februar 2017 wandte sich der Antragsteller hinsichtlich des Mietspiegels 2017 an die Antragsgegnerin und bat um die Erteilung folgender Informationen:

1. Anzahl und Höhe der in den Münchner Mietspiegel 2017 eingeflossenen Neuvertragsmieten der letzten vier Jahre.

2. Anzahl und Höhe der in den Münchner Mietspiegel 2017 eingeflossenen, in den letzten vier Jahren geänderten Bestandsmieten.

3. Auflistung der zu 1. und 2. zur Auswertung gegebenen Einzelmieten unter Angabe von Straße und Hausnummer (Angabe des Stockwerks und Name des Mieters nicht erforderlich).

4. Auflistung der nicht mietspiegelrelevanten Mieten unter jeweiliger Angabe der Gründe für die unterlassene Berücksichtigung bei der Mietspiegelerstellung.

Die Antragsgegnerin teilte daraufhin mit Schreiben vom 3. März 2017 mit, dass in den Mietspiegel 2017 1.079 Neuvertrags- und 2.075 geänderte Bestandsmieten eingeflossen seien. Die Neuvertragsmieten lägen dabei im Durchschnitt bei 12,51 EUR, Bestandsmieten bei durchschnittlich 10,57 EUR. Eine Auflistung der zur Auswertung gegebenen 3.154 Einzelmieten unter Angabe von Straße und Hausnummer sei nicht mehr möglich, da die Adressdaten aus datenschutzrechtlichen Gründen bereits gelöscht worden und die Informationen daher nicht mehr vorhanden seien. Informationen über die nicht mietspiegelrelevanten Mieten unter Angabe der Gründe für die nicht vorgenommene Berücksichtigung könnten nicht herausgegeben werden. Bei den nicht mietspiegelrelevanten Wohnungen würden keine Angaben zur Höhe der Miete erhoben, sodass keine Auflistung der Mieten vorgenommen werden könne. Die Gründe für die Nichtberücksichtigung der Wohnungen für die Mietspiegelerstellung müssten erst durch eine äußerst aufwendige Auswertung und Verarbeitung entsprechend aufbereitet werden. Es handele sich somit nicht um eine vorhandene Information im Sinne der Informationsfreiheitssatzung. Ein Anspruch auf Auskunft bestehe mithin nicht. Im Übrigen wurde auf das anhängige Verfahren vor dem Verwaltungsgericht München zum Mietspiegel für München 2015 und die dortigen Stellungnahmen Bezug genommen.

In der Rathausumschau vom 9. März 2017 ließ die Antragsgegnerin hingegen veröffentlichen, dass sämtliche Datensätze der Erhebung zum Mietspiegel für München 2017 beim Erhebungsinstitut selbstverständlich noch vorhanden seien. Hierbei handele es sich jedoch ausschließlich um Daten, die zur Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben benötigt würden (Ausstattungsmerkmale, Wohnlage etc.). Die dazugehörigen Adressdaten hingegen müssten zum frühestmöglichen Zeitpunkt von den restlichen Daten getrennt und gelöscht werden.

Weil er die Löschung der begehrten Daten bzw. die Vernichtung der entsprechenden Unterlagen im Anschluss an die am 15. März 2017 anstehende Beschlussfassung des Stadtrats über den Mietspiegel 2017 befürchtete, beantragte der Antragsteller mit Telefax vom 13. März 2017,

1. die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Antragsteller Zugang zu den Informationen zu gewähren, die der Erstellung des (qualifizierten) Mietspiegels für die Stadt München 2017 zugrunde liegen. Im Einzelnen werden begehrt:

a) Auflistung der als Neuvertragsmieten der letzten 4 Jahre und als in den letzten 4 Jahren geänderte Bestandsmieten im Mietspiegel für München 2017 ausgewerteten insgesamt 3.154 Einzelmieten,

b) Auflistung der für den Mietspiegel für München 2017 nicht relevanten Mieten unter jeweiliger Angabe der Gründe für die unterlassene Berücksichtigung bei der Mietspiegelerstellung,

c) Einsichtnahme in sämtliche von den Mietern ausgefüllte Fragebögen sowie sonstige Unterlagen, die den Auskünften zugrunde liegen, insbesondere auch den aus den Interviews resultierten Datensatz;

2. die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, es vorläufig – zumindest bis dem Antragsteller Zugang zu den unter 1. genannten Informationen gewährt worden ist – zu unterlassen, die dem (qualifizierten) Mietspiegel für die Stadt München 2017 zugrunde liegenden Daten zu löschen, Unterlagen – u.a. die von den Mietern und Interviewern ausgefüllten Fragebögen – zu vernichten oder anderweitig aus den Akten zu entfernen sowie entsprechende Aufträge bzw. Anweisungen zur Vernichtung bzw. Unterdrückung an Dritte - insbesondere die …Deutschland GmbH – zu erteilen, die auf vertraglicher Grundlage für die Antragsgegnerin Dienstleistungen im Rahmen der Mietspiegelerstellung erbringen;

3. die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, evtl. bereits vernichtete Daten einschließlich Adressdaten, die den (qualifizierten) Mietspiegel für die Stadt München 2017 zugrunde liegen, wiederherzustellen oder wiederzubeschaffen;

4. der Antragsgegnerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Zur Begründung führte der Antragsteller aus, die veröffentlichten Informationen zum Mietspiegel seien teilweise lückenhaft und nicht nachvollziehbar. Daher versuche der Antragsteller auf der Grundlage der Informationsfreiheitssatzung der Antragsgegnerin sowie auf Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Bayerisches Pressegesetz (BayPrG) sowie Art. 36 Abs. 1 Bayerisches Datenschutzgesetz (BayDSG) Zugang zu den fehlenden Informationen und Daten zu erhalten. Die Gewährung von einigen maßgeblichen Informationen sei jedoch abgelehnt worden, da diese entweder gelöscht worden oder nur als (Roh-)Datensätze in editierter Form bei der beauftragten …Deutschland GmbH vorhanden seien. Durch die bevorstehende Beschlussfassung des Stadtrats über den Mietspiegel 2017 als qualifiziert drohe – erneut – die Löschung der begehrten Daten bzw. die Vernichtung der entsprechenden Unterlagen. Die Erfüllung des Informationsanspruchs wäre damit nachhaltig erschwert oder gar endgültig vereitelt. Ein Abwarten in der Hauptsache sei wegen drohender wesentlicher Nachteile unzumutbar, da der Antragsteller ohne einer gerichtliche Regelungsanordnung gemäß Nr. 1 seines Antrages angesichts des bisherigen Verhaltens der Antragsgegnerin später keine Möglichkeit mehr habe, an die begehrten Informationen zu gelangen. Zugleich seien die Sicherungsanordnung gemäß Nr. 2 sowie die Regelungsanordnung nach Nr. 3 seines Antrages erforderlich, um eine Verwirklichung des Informationszugangs rechtsoffen zu halten. Im Laufe des Verwaltungs- und Gerichtsverfahrens betreffend die Informationsansprüche bezüglich des Mietspiegels 2015 habe sich die Antragsgegnerin widersprüchlich zu der Frage eingelassen, ob die begehrte Auskunft nicht erteilt werden könne, weil die Daten bei ihr nie vorhanden gewesen, zwar ursprünglich vorhanden, aber zwischenzeitlich gelöscht worden oder – in welcher Form auch immer – noch vorhanden, aber nicht herausgebbar seien. Es sei daher zu befürchten, dass die von der Antragsgegnerin veröffentlichten Informationen zum Mietspiegel 2017 – erneut – lückenhaft und unvollständig sein werden. Darüber hinaus bestehe Grund zu der Annahme, dass die Antragsgegnerin erneut wesentliche Informationen und Daten lösche oder anderweitig aus den Akten entferne, nachdem der Mietspiegel die Selbstverwaltungsorgane passiert habe, oder noch davor oder sogar bevor der Informationsanspruch des Antragstellers befriedigt worden sei. Insbesondere führe die offenbar bereits erfolgte Trennung (und Löschung) der Adressdaten von den restlichen Daten dazu, dass nicht mehr feststellbar sei, ob diese Angaben auch in Anwesen mit preisgebundenen Mieten erhoben worden seien. Dies habe zur Folge, dass das Informationsbegehren des Antragstellers, das auf eine Überprüfung der Datengrundlage des Mietspiegels 2017 ziele, leerlaufen könne. Das Löschen der Daten verhindere, dass die Antragstellerin Zugang zu den begehrten Informationen erhalten könnte. Es sei im Übrigen ein rechtswidriges hoheitliches Handeln, das den Antragsteller in seinen Rechten verletzen würde. Daher stehe ihm ein Unterlassungsanspruch gegen die Antragsgegnerin zu. Sofern die Antragsgegnerin Datensätze z.B. über die Adressdaten bereits gelöscht haben sollte, sei sie aufgrund der Rechtswidrigkeit dieses Handelns verpflichtet, diese Daten aus den von den Mietern und Interviewern ausgefüllten Originalfragebögen wiederherzustellen - unabhängig davon, ob diese Fragebögen bei der Antragsgegnerin (noch) vorhanden seien oder jemals vorhanden gewesen wären.

Die Antragsgegnerin beantragte mit Schriftsatz vom 27. März 2017,

die Anträge gemäß § 123 VwGO auf Erlass einstweiliger Anordnungen wegen Gewährung freien Zugangs zu Informationen abzulehnen.

Zur Antragserwiderung nahm die Antragsgegnerin zum geltend gemachten Anordnungsanspruch umfangreich Stellung. Wegen der Einzelheiten wird hierauf Bezug genommen. Hinsichtlich der antragstellerseits vorgetragenen drohenden Löschungen wurde ausgeführt, dass aufgrund datenschutzrechtlicher Bestimmungen die Adressdaten und die dazugehörigen Arbeitsdateien mit den Adressdaten nach dem Beschluss des Sozialausschusses am 9. März 2017 bei der Projektleitung bei … gelöscht worden seien. Allerdings lägen bei der Einsatzleitung bei …Deutschland die Adressdaten noch in einer Datenbank vor. Diese habe ursprünglich routinegemäß zum Monatsende gelöscht werden sollen, die Löschung sei jedoch zwischenzeitlich bereits ausgesetzt worden. Bei den nicht für den Mietspiegel relevanten Wohnungen würden keine Angaben zur Höhe der Miete erhoben. Daher könne auch keine Auflistung der Mieten vorgenommen werden und es handele sich nicht um eine Information, über die Auskunft erteilt werden könne. Die Fragebögen der Erhebungen zum Mietspiegel für München 2017 könnten nicht mehr im Original eingesehen werden. Die anonymisierten Fragebögen (ohne die abgetrennten Adressdaten) würden beim Erhebungsinstitut aber noch in digitalisierter Form aufbewahrt. Diese würden entsprechend der Festlegung in der Ausschreibung ebenso wie der aus den Interviews resultierende Datensatz erst nach sieben Jahren gelöscht. Mit Schreiben vom 10. April 2017 ergänzte die Antragsgegnerin u.a., dass zum Zeitpunkt des Abfassens des Schreibens vom 3. März 2017 an den Antragsteller die Antragsgegnerin tatsächlich noch davon ausgegangen sei, dass die Adressdaten bereits vernichtet gewesen seien. Erst auf Nachfrage vom 20. März 2017 sei differenziert in Erfahrung gebracht worden, wann welche Datensätze gelöscht bzw. wie lange und wo diese gespeichert würden.

Mit Schreiben vom 3. April und 7. Mai 2017 ergänzte der Antragsteller sein Vorbringen zum Vorliegen eines Anordnungsanspruchs sowie Anordnungsgrunds. Im vorliegenden Verfahren gelte es, „an Daten zu sichern und wiederherzustellen, was noch zu retten“ sei. Die Antragsgegnerin definiere einseitig den Zeitpunkt der Anonymisierung und Löschung der erhobenen Daten, erkläre dann, eine routinemäßige Löschung zwischenzeitlich ausgesetzt zu haben und trage im Übrigen zum Vorhandensein des Datenbestandes widersprüchlich vor. Sie verkenne, dass sie als auskunftsverpflichtete Behörde nicht über die Berechtigung des Informationsbegehrens zu entscheiden, sondern dieses schlicht zu erfüllen habe. Insoweit sei auf den rechtzeitig gestellten Antrag auf Informationszugang zu verweisen.

Auf richterliche Nachfrage bestätigte die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 9. Mai 2017, dass die Löschung der streitgegenständlichen Daten für den Mietspiegel 2017 bei der datenverarbeitenden Firma …Deutschland ausgesetzt worden sei. Die Löschung der Daten werde in jedem Fall über das Eilverfahren hinaus bis zum Ausgang des Hauptsacheverfahrens zum Mietspiegel 2015 (M 7 K 16.2053) ausgesetzt. Somit sei keine Löschung von Daten im Laufe des o.g. anhängigen Verfahrens zu befürchten. Unter dem 30. Mai 2017 wurde insoweit von der Antragsgegnerin ergänzt, dass es weder im vorliegenden Verfahren noch im Verfahren M 7 K 16.2053 zum Mietspiegel 2015 widersprüchliche Angaben seitens der Antragsgegnerin gebe. Die Adressdaten und die dazugehörenden Arbeitsdateien mit den Adressdaten würden grundsätzlich nach dem Beschluss des Sozialausschusses zur Anerkennung des Mietspiegels bei der Projektleitung bei …Deutschland gelöscht. Die zusätzlich bei der Einsatzleitung bei …Deutschland noch in einer Datenbank vorhandenen Adressdaten würden dann routinemäßig zum Monatsende gelöscht. Die Löschung dieser Adressdaten für den Mietspiegel 2017 sei von der Antragsgegnerin ausgesetzt worden. Die Fragebögen der Erhebungen zum Mietspiegel für München 2017 würden anonymisiert, d.h. ohne die abgetrennten Adressdaten, ebenso wie der aus den Interviews resultierende Datensatz beim Erhebungsinstitut noch in digitalisierter Form aufbewahrt und entsprechend den Festlegungen in der Ausschreibung erst nach sieben Jahren gelöscht. Der Zeitpunkt für die Anonymisierung und Löschung der Adressdaten werde nicht von der Antragsgegnerin einseitig definiert, sondern von …Deutschland auf der Grundlage der geltenden datenschutzrechtlichen Bestimmungen aus § 30 a Abs. 3 Satz 1 und § 35 Abs. 2 Nr. 3 BayDSG durchgeführt.

Auf Nachfrage des Gerichts erklärte der Antragsteller mit Schreiben vom 7. Juni 2017 daraufhin das Verfahren insoweit für erledigt, als es die unter 2. beantragte Verpflichtung der Antragsgegnerin betrifft, „entsprechende Aufträge bzw. Anweisungen zur Vernichtung bzw. Unterdrückung an Dritte – insbesondere die …Deutschland GmbH – zu erteilen, die auf vertraglicher Grundlage für die Antragsgegnerin Dienstleistungen im Rahmen der Mietspiegelerstellungen erbringen“.

Insoweit werde die Antragsgegnerin die Kosten des Verfahrens zu tragen haben, weil sie – erst durch dieses Verfahren veranlasst – einen „routinemäßigen“ Datenlöschungsvorgang angehalten habe. Der Antrag zu 1. werde nicht zurückgenommen. Die begehrte einstweilige Anordnung des Verwaltungsgerichts sei für den Anspruch auf Informationszugang unabdingbar, weil anders nicht zu erreichen sei, dass die maßgeblichen Daten bei der Antragsgegnerin überhaupt verfügbar blieben. Die Antragsgegnerin verfolge offenbar den Plan, ihre Akten- und Datenbestände so schnell wie möglich von den streitbefangenen Daten zu befreien, und den Rechtsstreit auf die Frage einer Wiederbeschaffungspflicht zu lenken und zu begrenzen. Um diesem, insbesondere auch ihrer eigenen Informationsfreiheitssatzung zuwider laufenden Verwaltungshandeln vorzubeugen, sei der verwaltungsgerichtliche Erlass einer Regelungsanordnung der einzige Weg. Bei Eilanträgen nach § 123 VwGO im Zusammenhang mit Auskunftsansprüchen sei die Vorwegnahme der Hauptsache typischerweise unvermeidlich. Ohne eine vollständige Information im Sinne des Antrages zu 1. laufe die Rechtschutzgarantie vorliegend leer - es stehe sogar zu befürchten, dass die lange Dauer des Eilrechtschutzverfahrens bereits zu einer Datenlöschung bei der Antragsgegnerin genutzt worden sei. Der Antrag zu 2. habe sich jedenfalls insoweit nicht erledigt, als er sich darauf beziehe, alle bei der Antragsgegnerin vorhandenen einschlägigen Daten und Akten zu bewahren. Die Zusicherung beziehe sich ausschließlich auf eine Löschung der streitgegenständlichen Daten bei der datenverarbeitenden Firma und erfasse damit die bei der Antragsgegnerin vorhandenen Daten nicht. Es sei diesseits zu unterstellen, dass bei der Antragsgegnerin mietspiegelrelevante Daten vorhanden gewesen seien, da andernfalls kaum der Beschluss des Stadtrats über die Qualifizierung des Mietspiegels hätte getroffen werden können.

Die Antragsgegnerin erwiderte mit Schriftsatz vom 16. Juni 2017, dass ihr zu keinem Zeitpunkt der Mietspiegelerstellung Datensätze aus der jeweiligen Datenerhebung oder Datenanalyse zur Verfügung gestanden habe. Von …Deutschland und dem Institut für Statistik der … würden lediglich Ergebnisse und Erkenntnisse aus der durchgeführten Analyse der Daten vorgestellt und übermittelt.

Unter dem 17. Juli 2017 führte der Antragsteller aus, dass die Antragsgegnerin nicht aus der Pflicht entlassen sein könnte, diese Daten vorzuhalten und hierüber Auskunft geben zu müssen. Mit ihrem „Löschungsmoratorium“ habe die Antragsgegnerin bewiesen, dass sie dazu in der Lage sei, auf die Dienstleister einzuwirken. Es sei daher nicht nachvollziehbar, warum die zur Information des Stadtrats notwendigen Daten nicht vorhanden gewesen seien, noch vorhanden seien oder jedenfalls beschafft würden, um rechtmäßiges Verwaltungshandeln, d.h. die Erfüllung von Auskunftsansprüchen zu ermöglichen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf Gerichtsakte und die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.

II.

Soweit der Antragsteller mit Schriftsatz vom 7. Juni 2017 den Antrag unter 2. teilweise für erledigt erklärt hat und die Antragsgegnerin dem nicht entgegengetreten ist, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

Im Übrigen hat der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz nach § 123 VwGO mangels Vorliegen eines Anordnungsgrundes keinen Erfolg.

Es kann daher dahinstehen, ob der Antragsteller aus der Informationsfreiheits-satzung der Antragsgegnerin, dem Bayerischen Pressegesetz oder Bayerischen Datenschutzgesetz ein Anspruch auf die Herausgabe der begehrten Daten, der Unterlassung der Löschung von Daten bzw. Wiederbeschaffung von Daten zusteht.

Aufgrund der von der Antragsgegnerin mehrfach deutlich zum Ausdruck gebrachten und aus Sicht des Gerichts nicht widersprüchlichen Erklärung der Antragsgegnerin, dass bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens für den Mietspiegel 2015 (M 7 K 16.2053) keine Löschung der Datensätze bei der …Deutschland GmbH, bei der (nur) die gewünschten Datensätze vorhanden seien, erfolge, fehlt es an einer Dringlichkeit des antragstellerischen Begehrens.

Soweit der Antragsteller im Antrag zu 1. die Auflistung von Daten bzw. Einsichtnahme in Fragebögen und Unterlagen begehrt, würde bei einer entsprechenden Regelungsanordnung nach § 123 VwGO die Hauptsache zu Lasten der Antragsgegnerin vorweggenommen. Eine Vorwegnahme durch eine einstweilige Regelung käme jedoch nur in Betracht, wenn ansonsten der Rechtsschutz des Antragstellers ins Leere liefe, weil eine unterlassene Regelung die Hauptsache im Gegenzug zu seinen Lasten faktisch vorwegnehmen würde (vgl. auch Happ in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 123 Rn 66a). Dies ist jedoch nicht der Fall.

Unabhängig davon, ob die begehrten Informationen bei der Antragsgegnerin oder …Deutschland überhaupt vorhanden sind und Informationen im Sinne der Informationsfreiheitssatzung wären bzw. erst erstellt werden müssten, sodass bereits deshalb ein Anspruch nach der Informationsfreiheitssatzung fraglich wäre, kann der Antragsteller sein Begehr in einem – noch nicht anhängigen – Klageverfahren verfolgen, ohne seines geltend gemachten Anspruchs verlustig zu gehen, wenn keine Regelungsanordnung erfolgt.

Die Gefahr einer Veränderung der Datenlage bzw. des Datenbestands ist angesichts der Erklärungen der Antragsgegnerin derzeit nicht gegeben. Für das Gericht nachvollziehbar hat die Antragsgegnerin erklärt, dass sie selbt keine (Roh-)Datensätze für den Mietspiegel 2017 besitze und die bei …Deutschland noch vorhandenen Datensätze einstweilen bis zum Abschluss des Klageverfahrens zum Mietspiegel 2015 nicht gelöscht würden.

Soweit der Antragsteller seinen Antrag zu 2. somit nicht für erledigt erklärt hat, da sich die Zusicherung der Antragsgegnerin auf Ausbleiben von Löschungen nicht auch auf die bei ihr vorhandenen Daten bezöge, besteht daher ebenfalls keine Dringlichkeit und jedenfalls kein Anordnungsgrund, wenngleich bereits das Vorliegen eines Rechtsschutzbedürfnisses fraglich erscheint. Aus den Einlassungen der Antragsgegnerin ist für das Gericht glaubhaft zu entnehmen, dass die Antragsgegnerin nicht vorhabe, Datensätze – die sie gar nicht habe – zu löschen, und hingegen das antragstellerische Vorbringen, es bestehe die Gefahr einer Löschung von Daten, nicht hinreichend glaubhaft ist.

An einer Dringlichkeit für eine Regelungsanordnung nach § 123 VwGO, Daten wiederherzustellen oder zu beschaffen, fehlt es ebenso. Eine Dringlichkeit wäre nur dann gegeben, wenn eine Wiederherstellung oder Wiederbeschaffung zu einem späteren Zeitpunkt gegenüber dem derzeitigen Zeitpunkt unmöglich gemacht oder erheblich erschwert würde. Nachdem sich nach den glaubhaften Einlassungen der Antragsgegnerin am (Fort-)Bestand bis zum Abschluss des Verfahrens M 7 K 16.2053 über den Mietspiegel 2015 nichts ändern wird, ist der Antragsteller wie bei seinem Antrag zu 1. auf den Klageweg zu verweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1, § 161 Abs. 2 VwGO. Soweit das antragstellerische Begehren auf Unterlassen der Antragsgegnerin teilweise für erledigt erklärt wurde, entspräche eine Kostenaufhebung billigem Ermessen gemäß § 161 Abs. 2 VwGO. Die Auskunft der Antragsgegnerin im Schreiben vom 3. März 2017, die Adressdaten seien bereits gelöscht und die Informationen nicht mehr vorhanden, ist zwar (mit-)ursächlich für die Veranlassung des Antragstellers auf einstweiligen Rechtsschutz. Eine eindeutige Erklärung, während des anhängigen Rechtstreits zum Mietspiegel 2015 keine Daten bezüglich des Mietspiegels 2017 zu löschen, wäre bereits im Vorfeld des Antrags auf einstweiligen Rechtsschutz nach dem Schreiben des Antragstellers vom 3. Februar 2017 möglich gewesen. Anderseits oblag es dem Antragsteller, vor einem Antrag nach § 123 VwGO bei der Verwaltungsbehörde um die begehrte Unterlassung zu ersuchen. Im Rahmen der Kostenentscheidung ist dabei unerheblich, ob dies bereits eine Zulässigkeitsvoraus-setzung zur Begründung eines Rechtschutzbedürfnisses darstellt (str., vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 123 Rn 34 m.w.N.). Es wäre daher ermessengerecht, die Kosten gegeneinander aufzuheben. Im Rahmen der einheitlich zu treffenden Kostenentscheidung fällt die anteilige Kostenpflicht der Antragsgegnerin indes nicht ins Gewicht, sodass gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO gänzlich dem Antragsteller die Kosten auferlegt werden.

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger, ein Verein zur Interessensvertretung der Haus- und Grundbesitzer der Landeshauptstadt München und Umgebung, begehrt von der Beklagten Auskunft und Herausgabe von Einzeldaten im Zusammenhang mit der Erstellung des Mietspiegels für München 2015 (Mietspiegel 2015).

Auf der Basis einer Datenerhebung auf Grundlage ihrer Satzung zur Durchführung einer repräsentativen Befragung zur Erstellung eines aktuellen Mietspiegels für München vom 18. Dezember 2013 – Haushaltsbefragungssatzung (HaushaltsbefragungsS) – hat die Beklagte nach Stadtratsbeschluss vom 25. März 2015 einen sog. qualifizierten Mietspiegel im Sinne von § 558d Abs. 1 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) erstellt.

Die Haushaltsbefragungssatzung, erlassen auf der Grundlage von Art. 23 Satz 1 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) und Art. 23 Abs. 1 Satz 1 des Bayerischen Statistikgesetzes (BayStatG), ordnet eine statistische Erhebung in Form einer freiwilligen telefonisch/mündlichen Befragung von Mieterinnen und Mietern sowie einer freiwilligen schriftlichen Befragung von Vermieterinnen und Vermietern zur Erstellung des Mietspiegels 2015 an (§ 1). Mit der Durchführung der Befragung wurde die Firma … … GmbH (***) beauftragt, die die Befragung unter Beachtung der Grundsätze des Bayerischen Datenschutzgesetzes (BayDSG) durchführen sollte (§ 5). Die Datenanalyse erfolgte durch das Institut für Statistik der Ludwig-Maximilians-Universität (LMU) in Forschungsgemeinschaft mit …

Nach § 6 Satz 1 HaushaltsbefragungsS dürfen die erhobenen Daten nur

• 1.vom Auftraggeber zur wissenschaftlichen Auswertung im Rahmen des erteilten Auftrages zur Mietspiegelerstellung und in anonymisierter Form für Forschungszwecke genutzt,

• 2.in anonymisierter Form an die Landeshauptstadt München zur Mitwirkung bei der Erstellung des Mietspiegels weitergegeben,

• 3.in anonymisierter Form an das für Mietsachen zuständige Amts- oder Landgericht sowie an gerichtlich bestellte Sachverständige im Rahmen einer gerichtlichen Überprüfung des Mietspiegels weitergegeben werden. Dabei muss sichergestellt sein, dass die unter 1., 2. und 3. genannten Stellen keinerlei Deanonymisierungsversuche unternehmen (§ 6 Satz 2 HaushaltsbefragungsS). Eine sonstige Verwendung oder Weitergabe der zu Erstellung des Mietspiegels übermittelnden Daten ist für alle Beteiligten unzulässig (§ 6 Satz 3 HaushaltsbefragungsS).

Die Satzung zur Regelung des Zugangs zu Informationen des eigenen Wirkungskreises der Landeshauptstadt München vom 8. Februar 2011 – Informationsfreiheitssatzung (InformationsfreiheitsS) – auf der Grundlage von Art. 23 Satz 1 GO gibt in § 1 Abs. 1 jeder natürlichen und juristischen Person einen Anspruch auf freien Zugang zu den bei der Stadtverwaltung einschließlich der Eigenbetriebe vorhandenen amtlichen Informationen nach Maßgabe dieser Satzung. Der Anspruch besteht nach Maßgabe dieser Satzung auch zu Informationen, die bei einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung vorhanden sind, soweit die Landeshauptstadt München Alleingesellschafterin dieser Gesellschaft ist. Nach § 6 Abs. 1 InformationsfreiheitsS besteht ein Anspruch nicht, soweit dem Bekanntwerden der Informationen Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder berechtigte Ansprüche Einzelner entgegenstehen. Der Anspruch besteht nach Abs. 2 insbesondere unter anderem nicht,

• 1.wenn die Informationen gesetzlich oder vertraglich geheim zu halten sind,

• 2.wenn es sich bei den Informationen um Geheimnisse Dritter, insbesondere nach den jeweils gültigen datenschutzrechtlichen Bestimmungen um personenbezogene Daten handelt.

Nach § 7 InformationsfreiheitsS bleiben Rechtsvorschriften, die einen spezialgesetzlichen Zugang zu Informationen regeln oder ihre Grundlage in besonderen Rechtsverhältnissen haben, unberührt.

Der Kläger ist der Auffassung, dass die Dokumentation zum Mietspiegel 2015 erhebliche Dokumentationslücken bzgl. der eingeflossenen Daten enthält und erhebt den Vorwurf, der Mietspiegel 2015 sei fehlerhaft. Dabei nimmt er insbesondere auf ein Abweichen des Mietspiegels vom städtischen Wohnungsmarktbarometer, aber auch von Umfragen von Tageszeitungen Bezug.

Mit Schreiben vom 16. November 2015 beantragte der Kläger daher gegenüber der Beklagten die Erteilung folgender Informationen:

1. Anzahl und Höhe der in den Münchner Mietspiegel 2015 eingeflossenen Neuvertragsmieten der letzten vier Jahre

2. Anzahl und Höhe der in den Münchner Mietspiegel 2015 eingeflossenen, in den letzten vier Jahren geänderten Bestandsmieten

3. Auflistung der zu 1. und 2. zur Auswertung gegebenen insgesamt 3.131 Einzelmieten und der Angabe von Straße und Hausnummern (Angabe des Stockwerks und Name des Mieters ist nicht erforderlich)

4. Auflistung der laut Dokumentation insgesamt 21.398 nicht mietspiegelrelevanten Mieten unter jeweiliger Angabe der in Ziff. 1.2 der Dokumentation genannten Gründe für die unterlassene Berücksichtigung bei der Mietspiegelerstellung.

Des Weiteren wurde um die Übersendung von Kopien sämtlicher ausgefüllter Hauptfragebögen sowie sonstiger Unterlagen, die o.g. Auskünften zugrunde lägen, insbesondere auch des aus den Interviews resultierenden Datensatzes, der unter 2.3 der Dokumentation angesprochen sei, gebeten.

Mit Schreiben vom 9. März 2016 teilte die Beklagte mit, dass in den Mietspiegel 2015 1.450 Neuvertrags- und 1.615 geänderte Bestandsmieten eingeflossen seien. Die Neuvertragsmieten hätten dabei im Durchschnitt bei 11,68 Euro gelegen, die Bestandsmieten bei durchschnittlich 9,88 Euro. Eine Auflistung der zur Auswertung gegebenen 3.131 Einzelmieten unter Angabe von Straße und Hausnummer sei nicht mehr möglich, da die Adressdaten aus datenschutzrechtlichen Gründen bereits gelöscht worden und die Informationen nicht mehr vorhanden seien. Bei den nicht mietspiegelrelevanten Mieten würden keine Angaben zur Höhe der Miete erhoben, so dass keine Auflistung möglich sei. Die Gründe für die Nichtberücksichtigung müssten erst durch eine äußerst aufwendige Auswertung und Verarbeitung entsprechend aufbereitet werden. Es handle sich daher nicht um vorhandene Informationen und daher bestehe kein Anspruch auf Auskunft. Hinsichtlich der Hauptfragebögen und sonstigen Unterlagen, insbesondere des aus den Interviews resultierenden Datensatzes, handle es sich ebenfalls nicht um bei der Beklagten vorhandene Informationen. Diese seien nur bei … vorhanden. Im Übrigen wurde auf § 6 Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS und § 6 Satz 3 HaushaltsbefragungsS Bezug genommen; ebenso wurde ein Recht auf Auskünfte nach dem Bayerischen Pressegesetz (BayPrG) abgelehnt.

Am 4. Mai 2016 hat der Kläger Klage erhoben mit dem Ziel, die Beklagte zu verpflichten, seinem Antrag auf Auskunftserteilung stattzugeben. Zur Begründung trug er mit Schriftsätzen vom 30. April 2016, 31. August 2016, 17. Oktober 2016, 21. Dezember 2016 und 2. Juni 2017 im Wesentlichen vor, sein Auskunftsrecht gegenüber der Beklagten ergebe sich sowohl aus der Informationsfreiheitssatzung, wenn nicht schon bereits unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 Grundgesetz (GG). Es sei davon auszugehen, dass … der Beklagten detailliertere Informationen über die Ermittlung der Tatsachenbasis für den Mietspiegel und die zugrundeliegenden Methoden habe zukommen lassen, als die im Mietspiegel samt den zugehörigen Statistiken, Dokumentationen und Analysen veröffentlicht seien. Ohne entsprechendes Material wäre kaum vorstellbar, wie die Beklagte ihr Anerkenntnis des Mietspiegels als qualifiziert hätte erklären können. Es spreche alles dafür, dass die Beklagte diesbezügliche Informationen von … erhalten habe, um sachgerecht entscheiden zu können. Die Einlassung, einschlägige Daten gelöscht zu haben und Informationen nicht mehr vorzuhalten, könne schon deshalb nicht durchgreifen, da andernfalls das vom Gesetzgeber ausdrücklich erklärte Ziel, die Anwendung anerkannter wissenschaftlicher Methoden nachvollziehen und überprüfen zu können, vollständig leer liefe. Denn in jedem Zivilprozess, in dem es auf die ortsübliche Vergleichsmiete und die diesbezügliche Wirkung des qualifizierten Mietspiegels ankomme, müsse das Gericht die Einhaltung der methodischen Standards kontrollieren können. Auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Oktober 1994 – 1 BvR 1398/93 (NJW 1995 S. 40 f.) – zur Pflicht eines Gutachters zur Offenlegung personenbezogener Vergleichswohnungsdaten in einem Mieterhöhungsprozess werde Bezug genommen. Im Übrigen bestehe eine Aktenaufbewahrungspflicht für die Dauer von zehn Jahren nach dem Einheitsaktenplan. § 7 InformationsfreiheitsS stehe einer Geltendmachung von Ansprüchen diesbezüglich nicht entgegen. Die Vorschrift biete keinen Anhalt dafür, anderen Rechtsvorschriften einen verdrängenden Vorrang einzuräumen, diese blieben vielmehr „unberührt“. Gesetzliche Geheimhaltungspflichten im Sinne von § 6 Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS bestünden nicht. Auch § 6 Abs. 2 Nr. 2 InformationsfreiheitsS stehe dem Anspruch auf Informationszugang nicht entgegen. Um die Daten als personenbezogene Daten anzusehen, sei die Absicht des Klägers notwendig, einen Personenbezug herzustellen. Eine solche Absicht sei nach der Lebenserfahrung völlig fernliegend. Gemeinsam mit dem Landesverband gebe der Kläger die Bayerische Hausbesitzerzeitung heraus, die eine Auflage von 35.000 Stück habe. Er sei Mitglied beim Landesverband Bayerischer Haus-, Wohnungs- und Grundbesitzer e.V.. Er könne sich daher auf Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayPrG berufen. Der Auskunftsanspruch müsse durch Redakteure oder andere von ihnen ausgewiesene Mitarbeiter von Zeitungen oder Zeitschriften geltend gemacht werden (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 BayPrG). Dies sei aber weit auszulegen, so dass der Herausgeber, der Verleger, der Redakteur und von diesen ermächtigte Mitarbeiter des Presseorgans anspruchsberechtigt seien. Diese Anforderungen erfülle mithin auch der Vorsitzende des Klägers, der etliche Beiträge in der Bayerischen Hausbesitzerzeitung publiziert habe. Der im Impressum genannte verantwortliche Redakteur sei festangestellter Mitarbeiter des Klägers. Etwaige Verschwiegenheitszusagen in kommunalen Satzungen könnten den gesetzlich verankerten Auskunftsanspruch nicht einschränken oder gar abbedingen. Aufgrund gesetzlicher Vorschriften bestehe keine Verschwiegenheitspflicht im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayPrG. Im Schriftsatz vom 31. August 2016 verdeutlichte der Kläger, dass der bloßen Auflistung vom Mieten ohne zugehörige Adressen jegliche Aussagekraft dazu fehle, ob der Mietspiegel ein realistisches Abbild des Münchner Wohnungsmarktes liefere. Die von der Beklagten vorgetragene Löschung nur der Adressdaten vereitle eine Überprüfung der Repräsentativität der zugrunde gelegten Daten. Dementsprechend sei der Klageantrag auf die Auflistung der in den Mietspiegel eingeflossenen „Einzelmieten“ gerichtet. Er weiche insoweit nicht von dem im Antragschreiben vom 16. November 2015 geltend gemachten Informationsbegehren ab. Im Schriftsatz vom 21. Dezember 2016 ergänzte der Kläger, dass er sein Auskunftsbegehren auch auf Art. 36 Abs. 1 BayDSG stütze.

Der Kläger beantragt in der mündlichen Verhandlung am 6. Dezember 2017 verbunden mit der Klarstellung, dass unter der Auflistung von Mieten die Angabe der monatlichen Nettokaltmiete pro Quadratmeter sowie der dazugehörenden Straße und Hausnummer der Wohnung ohne Stockwerksangabe oder Namen des Mieters zu verstehen sei,

die Beklagte im Wege der Verpflichtungsklage zu verpflichten, dem Antrag des Klägers auf Auskunftserteilung stattzugeben und Zugang zu nachfolgenden Informationen zu gewähren:

a. Auflistung der als Neuvertragsmieten der letzten vier Jahre und als in den letzten vier Jahren geänderte Bestandsmieten im Mietspiegel für München 2015 ausgewerteten insgesamt 3.131 Einzelmieten,

b. Auflistung der laut Dokumentation insgesamt 21.389 für den Mietspiegel für München 2015 nicht relevanten Mieten unter jeweiliger Angabe der in Ziff. 1.2 der Dokumentation genannten Gründe für die unterlassene Berücksichtigung bei der Mietspiegelerstellung,

c. Übersendung von Kopien sämtlicher von den Mieter (innen) ausgefüllten Fragebögen sowie sonstiger Unterlagen, die o.g. Auskünften zugrunde liegen, insbesondere auch des aus dem Interviews resultierenden Datensatzes, der unter Ziff. 2.3 der Dokumentation des Mietspiegels für München 2015 angesprochen ist.

hilfsweise, nur die Adressdaten der für die Mietspiegelerstellung berücksichtigten Anwesen mitzuteilen,

„äußerst“ hilfsweise,

die in den Klageanträgen bzw. ggf. im Hilfsantrag benannten Informationen einem gerichtlich bestellten Sachverständigen weiterzugeben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Erwiderung führt sie mit Schriftsätzen vom 20. Juni 2016 und 9. November 2016 im Wesentlichen aus, dass die erhobenen Daten bei … noch in editierter Form vorhanden seien und die aufbereiteten Datensätze sich bei der LMU befänden. Die Auflistung der 3.131 Einzelmieten unter Angabe von Straße und Hausnummer sei aber nicht mehr möglich, da die Adressdaten aus datenschutzrechtlichen Gründen bereits gelöscht worden seien. Eine Verknüpfung der Erhebungsdaten mit der Anschrift und dem Namen des Befragten sei nicht mehr möglich. Die Papierfragebögen seien vernichtet worden, die beim Scannen erstellten elektronischen Kopien der editierten Fragebögen seien archiviert. Die Informationsfreiheitssatzung finde bereits aufgrund des Ausschlussgrundes in § 7 keine Anwendung, da nach § 6 HaushaltsbefragungsS eine Weitergabe der zu Erstellung des Mietspiegels ermittelten Daten ausdrücklich unzulässig sei. Ein Anspruch auf Informationszugang aus der generellen Regelung in der Informationsfreiheitssatzung könne nicht weiter gehen, als es die Regelung in dem speziellen Gesetz zulasse. Im Übrigen beziehe sich der Anspruch auf freien Zugang zu den Informationen nach der Informationsfreiheitssatzung nur auf bei der Stadtverwaltung vorhandene amtliche Informationen. Soweit die begehrten Informationen ausschließlich bei … vorhanden seien, könne sich der Kläger somit nicht auf die Informationsfreiheitssatzung berufen. Aufgrund der datenschutzrechtlichen Bestimmungen aus § 30a Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) hätten die Befragtenadressen anonymisiert werden müssen, sobald der Erhebungszweck, also die Erstellung des Mietspiegels 2015 und dessen Veröffentlichung erreicht sei. Da bei den nicht mietspiegelrelevanten Wohnungen keine Angaben zur Höhe der Miete erhoben worden seien, könne auch keine Auflistung der Mieten vorgenommen werden. Die Gründe für die Nichtberücksichtigung von Wohnungen könne erst durch eine äußerst aufwendige Auswertung und Verarbeitung durch … entsprechend aufbereitet werden. Dabei handle es sich somit ebenfalls um nicht vorhandene Informationen nach der Informationsfreiheitssatzung. Die Hauptfragebögen und der aus den Interviews resultierende Datensatz seien ebenfalls nicht bei der Stadtverwaltung vorhanden. Der Beklagten seien ausschließlich die Ergebnisse der statistischen Datenanalyse mitgeteilt worden, nicht aber einzelne Datensätze. Hinsichtlich der Herausgabe von Kopien der Hauptfragebögen und des aus den Interviews resultierenden Datensatzes lege im Übrigen ein Ausschlussgrund bzw. eine Beschränkung des Informationsanspruchs gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS durch die sich aus § 6 HaushaltsbefragungsS ergebende Geheimhaltungspflicht sowie ein Ausschlussgrund nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 InformationsfreiheitsS, soweit die begehrten Informationen personenbezogene Daten enthielten. Daten würden bereits dann als personenbezogen gelten, wenn für irgendjemanden die Möglichkeit bestehe, die Daten einer konkreten Person zuzuordnen, d.h. vorliegend ein Mieterbezug hergestellt werden könne. Es komme nicht darauf an, ob und wie es für die verarbeitende Stelle möglich sei, den Mieter zu identifizieren. Vorliegend bestehe die erhebliche Gefahr, dass eine Verknüpfung der Angaben im Datensatz und im Fragebogen und dadurch eine Identifikation der befragten Haushalte möglich sei. Bspw. befänden sich auf S. 23 der Hauptfragebögen personenbezogene Daten zum Vermieter mit Angabe der dazugehörenden Adresse. Der begehrte Datensatz enthalte Kennzeichen für Stadtbezirk, Stadtteil und Stadtviertel, um den Zusammenhang der Lage der Wohnung im Stadtgebiet und der Miethöhe möglichst genau analysieren zu können. Mit diesen Kennzeichen könne die Lage der Wohnung im Stadtgebiet relativ engräumig bestimmt werden, so dass zusammen mit den anderen Informationen im Datensatz die Rückführung auf einen konkreten Haushalt in einigen Fällen durchaus möglich sei. Alle zur Deanonymisierung nötigen Informationen seien bereits im Datensatz vorhanden. Ein presserechtlicher Auskunftsanspruch gegenüber dem Kläger bestehe bereits nicht, da die Bayerische Hausbesitzerzeitung ausdrücklich nur vom Landesverband Bayerischer Haus-, Wohnungs- und Grundbesitzer e.V. bzw. von der Haus & Grund Bayern Verlag und Service GmbH, Bayerische Hausbesitzerzeitung herausgegeben werde. Der Kläger sei lediglich (Mit-)Gesellschafter der Haus & Grund Bayern Verlag und Service GmbH, aber nicht Mitherausgeber der Zeitung. Eine Berufung auf den presserechtlichen Auskunftsanspruch ergebe sich auch nicht dadurch, dass der Vorsitzende des Klägers Beiträge in der Zeitung publiziere. Im Übrigen richte sich der Anspruch generell auch nur auf vorhandene Daten, eine Pflicht zur Nachforschung und Erlangung gäbe es auch nach dem Bayerischen Pressegesetz nicht. Im Übrigen seien die Ablehnungsgründe hinsichtlich der Informationsfreiheitssatzung auch auf den presserechtlichen Auskunftsanspruch übertragbar.

Ein Antrag des Klägers vom 13. März 2017 auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zur Verpflichtung der Beklagten, ihm Zugang zu den begehrten Informationen bzgl. des Mietspiegels für München 2017 zu gewähren, wurde mit Beschluss vom 27. Juli 2017 abgelehnt (M 7 E 17.1045). Des Weiteren erhob der Kläger am 30. Oktober 2017 Klage zum Verwaltungsgericht München bzgl. Auskunftserteilung hinsichtlich des Mietspiegels für München 2017 (M 7 K 17.5186).

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die Gerichtsakten in den Verfahren M 7 K 17.5186 und M 7 E 17.1045, die vorgelegten Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 6. Dezember 2017 Bezug genommen.

Die Verpflichtungsklage auf Auskunft und Herausgabe von Einzeldaten zum Mietspiegel 2015 ist zulässig, aber unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf entsprechende Auskunft, weder aus Art. 5 Abs. 1 GG, § 1 Abs. 1 InformationsfreiheitsS, Art. 36 BayDSG noch Art. 4 BayPrG (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).

1. Bei der Erhebung der Daten zum Mietspiegel 2015 und deren Analyse im entsprechenden Mietspiegel handelt es sich um eine kommunale Statistik im Sinne von Art. 2 Abs. 2, 22 ff. Bayerisches Statistikgesetz (BayStatG). Das Bayerische Statistikgesetz gilt allgemein für die Durchführung von Statistiken durch öffentliche Stellen (vgl. Art. 1 Satz 1 BayStatG). Gemäß Art. 2 Abs. 2 BayStatG sind Statistiken, die von Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben – hier der Erstellung eines (qualifizierten) Mietspiegels (vgl. § 558c BGB) – durchgeführt werden, kommunale Statistiken. Statistiken für die Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben (eigener Wirkungskreis) – wie hier – sind gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayStatG durch Satzung anzuordnen, in der zugleich die erforderlichen Bestimmungen nach Art. 9 Abs. 2 BayStatG zu treffen sind (wie Art der Erhebung, Kreis der zu Befragenden, die durch Erhebungsmerkmale zu erfassenden Sachverhalte, die Hilfsmerkmale, den Berichtszeitraum, den Berichtszeitpunkt, die Häufigkeit der Erhebung sowie über Art und Umfang einer Auskunftspflicht). Diese Anordnung ist hier mit dem Erlass der Satzung der Beklagten zur Durchführung einer repräsentativen Befragung zur Erstellung eines aktuellen Mietspiegels für München erfolgt, in der auch ausdrücklich auf Art. 23 Abs. 1 Satz 1 BayStatG Bezug genommen wird. Damit gelten für die Datenerhebung und -ver-arbeitung für den Mietspiegel 2015 die Vorgaben des Bayerischen Statistikgesetzes unmittelbar, ergänzt um die Regelungen der Haushaltsbefragungssatzung.

2. Aus Art. 36 Abs. 1 Satz 1 BayDSG kann der Kläger bereits deshalb kein Recht auf Auskunft für sich in Anspruch nehmen, da Art. 3 Abs. 1 BayStatG ausdrücklich nur bestimmte Vorschriften des Bayerischen Datenschutzgesetzes für anwendbar erklärt und Art. 36 BayDSG hiervon nicht erfasst wird. Das Bayerische Statistikgesetz enthält spezielle Datenschutzbestimmungen, die den allgemeinen Bestimmungen vorgehen (Widtmann /Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand Dezember 2015, Art. 56 Rn. 15).

3. Ein Anspruch auf Auskunft bzw. Herausgabe der begehrten Daten ergibt sich nicht auf der Grundlage der Informationsfreiheitssatzung der Beklagten, wobei dahinstehen kann, ob im Hinblick auf eine Sperrwirkung von Art. 36 BayDSG durchgreifende Zweifel an der Wirksamkeit der Informationsfreiheitssatzung bestünden (vgl. hierzu BayVGH, U.v. 27.2.2017 – 4 N 16.461 – juris Rn. 39).

a) Soweit die Beklagte aus § 7 InformationsfreiheitsS, wonach Rechtsvorschriften, die einen spezialgesetzlichen Zugang zu Informationen regeln oder ihre Grundlage in besonderen Rechtsverhältnissen haben, unberührt blieben, einen Ausschluss des Rechts auf Auskunft nach § 1 InformationsfreiheitsS annimmt, überzeugt dies nicht. Sowohl nach der Überschrift der Regelung als auch deren Inhalt handelt es sich bei § 7 InformationsfreiheitsS um keinen Ausschlusstatbestand, sondern um eine Regelung des Verhältnisses zu anderen Informationszugangsrechten. Die Regelung zum Ausschluss und der Beschränkung des Informationsanspruchs ergibt sich vielmehr aus dem vorangehenden § 6 InformationsfreiheitsS.

b) Dem Informationsanspruch aus § 1 InformationsfreiheitsS steht der Ausschlusstatbestand des § 6 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS in Verbindung mit dem Bayerischen Statistikgesetz und der Haushaltsbefragungssatzung entgegen, da sich hieraus entsprechende gesetzliche Geheimhaltungspflichten ergeben.

Nach Art. 25, 17 Abs. 1 Satz 1 BayStatG sind Einzelangaben von den mit der Durchführung der Statistik betrauten Stellen und Personen geheimzuhalten, soweit sich hiervon nicht gemäß Art. 17 Abs. 1 Satz 2 BayStatG eine Ausnahme ergibt. Gemäß Art. 2 Abs. 5 BayStatG sind Einzelangaben Daten über persönliche oder sachliche Verhältnisse bestimmter oder bestimmbarer natürlicher oder juristischer Personen und deren Vereinigungen, die bei der Durchführung einer Statistik erhoben oder übermittelt werden. Eine Einwilligung in die Übermittlung der Einzelangaben von den Befragten ist vorliegend nicht erteilt worden (vgl. Art. 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BayStatG). Die Übermittlung ist auch nicht durch Art. 18 BayStatG oder durch besondere Rechtsvorschrift im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BayStatG zugelassen. Die vom Kläger begehrten Daten beinhalten auch sowohl bezüglich der beantragten Angabe der Straße und Hausnummer als auch hinsichtlich des Hauptfragebogens sowie des Datensatzes keine nicht geheimhaltungspflichtigen Einzelangaben im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BayStatG. Danach gilt die Geheimhaltungspflicht nicht für Einzelangaben, die keiner befragten oder betroffenen Person zuzuordnen sind, insbesondere, wenn sie mit den Einzelangaben anderer zusammengefasst und in statistischen Ergebnissen dargestellt sind. Auf die Absicht eines Empfängers der Daten, eine solche Zuordnung vornehmen zu wollen, kommt es dabei nicht an. Aus der Angabe der Wohnungsadresse (auch ohne Stockwerksangabe) könnten Rückschlüsse auf die jeweiligen Wohnungsmieter gezogen werden (vgl. auch „Hinweise zur Erstellung von Mietspiegeln“ vom 20.11.2014 des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung, Seite 18, http://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/ Sonderveroeffentlichungen/2014/DL_HinweiseErstellungMietspiegel_neu.pdf). So würde sich eine Wohnung in einer Wohnanlage ohne weiteres identifizieren lassen, wenn sich unter einer Adresse beispielsweise eine Eigentumswohnanlage mit wenigen Einheiten befindet, bei der nur eine Wohnung vermietet ist.

Im Übrigen ergibt sich bereits aus Art. 15 Abs. 3 Satz 1, Satz 3 BayStatG eine ausdrückliche Löschungspflicht hinsichtlich sogenannter Hilfsmerkmale, zu der gemäß § 5 Satz 3 HaushaltsbefragungsS auch die Anschriften der Befragten gehören (vgl. hierzu auch BVerfG, U.v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. – juris Rn.163 ff.). Auch aus dem Hauptfragebogen bzw. dem hierzu erstellten Datensatz wäre die Rückführung auf einen konkreten Haushalt in Einzelfällen möglich, wie die Beklagte in ihren Schriftsätzen vom 20. Juni 2016 und vom 9. November 2016 nachvollziehbar dargelegt hat.

c) Im Sinne eines (jedenfalls materiellen) Gesetzes schließt darüber hinausgehend § 6 Satz 3 HaushaltsbefragungsS ausdrücklich eine Weitergabe der zur Erstellung des Mietspiegels erhobenen Daten an Dritte – wie den Kläger – insgesamt aus. Auch hieraus folgt ein Ausschluss des Informationsanspruchs nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS.

In nicht zu beanstandender Weise setzt die Haushaltsbefragungssatzung die Vorschriften des Bayerischen Statistikgesetzes als gesetzliche Grundlage in der Anordnung der Statistik um und geht mit ihren Regelungen teilweise sogar – dessen zugrundeliegenden Zielen entsprechend – darüber hinaus. Art. 17 Abs. 2 BayStatG stellt dabei klar, dass sonstige (möglicherweise weitergehende) Vorschriften über Geheimhaltung und Verschwiegenheit unberührt bleiben.

Beim Statistikrecht handelt es sich um besonderes Datenschutzrecht, das den allgemeinen datenschutzrechtlichen Regelungen vorgeht. Es dient dem besonderen Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Dabei ist die Geheimhaltung statistischer Einzelangaben seit jeher das Fundament der öffentlichen Statistik. Ihre Gewährleistung dient dabei dem Schutz des Einzelnen vor der Offenlegung seiner persönlichen und sachlichen Verhältnisse, der Erhaltung des Vertrauensverhältnisses zwischen den Befragten und den statistischen Behörden sowie der Gewährleistung der Zuverlässigkeit der gemachten Angaben und der Berichtswilligkeit der Befragten (vgl. Gesetzesbegründung zum Bundesstatistikgesetz vom 22. Januar 1987 zu § 16 Geheimhaltung, BT-Drs 10/5345, S. 20 unter Verweis auf BT-Drs. 8/2517 S. 16 – Begründung zum Bundesstatistikgesetz von 1980). Im Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 hat das Bundesverfassungsgericht die herausragende Bedeutung des Statistikgeheimnisses hervorgehoben. Dabei betrachtete es den Grundsatz, die zu statistischen Zwecken erhobenen Einzelangaben strikt geheim zu halten, nicht nur als konstitutiv für Funktionsfähigkeit der Bundesstatistik, sondern auch im Hinblick auf den Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung als unverzichtbar (vgl. BVerfG, U.v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. – juris Rn 163 ff.). Daher gilt im Bereich der öffentlichen Statistik ein strenger Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes mit der Folge, dass der Empfängerkreis und die Art der Verwendung der erhobenen Angaben, die weitergeleitet werden dürfen, einer entsprechenden Regelung bedürfen.

Dem hat die Beklagte mit der Regelung in § 6 HausbefragungsS entsprechend Rechnung getragen. Schließlich sind die aufgestellten Grundsätze nicht nur auf den Bereich von Bundesstatistiken bezogen, sondern übertragbar auch auf Landesstatistiken sowie – wie vorliegend – auf kommunale Statistiken. Dabei hat die Beklagte auch die Vorgabe aus dem Urteil des Bundesverfassungsgericht zum Volkszählungsgesetz beachtet, dass die Übermittlung von Informationen davon abhängig zu machen ist, dass der Übermittlungszweck im Einzelfall nicht auf andere, den Betroffenen weniger belastende Art erfüllt werden kann; die Übermittlung wäre beispielsweise unzulässig, wenn Zusammenfassungen in statistischen Ergebnissen oder anonymisierte Einzelangaben ausreichten, den Informationszweck zu erfüllen (vgl. hierzu BT-Drs. 10/5345 S.21; BVerfG, U.v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u.a. – juris Rn. 155). Dies hat die Beklagte in den Nrn. 1 bis 3 in § 6 HaushaltsbefragungsS umgesetzt und dabei für sich selbst entschieden, dass auch an sie zu der Erfüllung der ihr obliegenden Aufgaben eine nur anonymisierte Weitergabe der Daten ausreicht.

Durch entsprechende Hinweise im Vorfeld der Befragung vertrauen die Befragten des Weiteren auch darauf, dass ihre Angaben geheim bleiben, insbesondere auch ihre Anschrift nicht an Dritte weitergegeben wird sowie keine Einzelheiten, die eine Identifizierung ihrer Person oder Institution zulassen. Dürften personenbezogene Daten, die zu statistischen Zwecken erhoben wurden, gegen den Willen oder ohne Kenntnis des Betroffenen weitergeleitet werden, so würde das nicht nur das verfassungsrechtlich gesicherte Recht auf informationelle Selbstbestimmung unzulässig einschränken, sondern auch die schutzwürdige amtliche Statistik gefährden (vgl. BVerfG, U.v. 15.12.1983, a.a.O. Rn 164).

Auch wenn der Kläger im Hinblick auf die von ihm geltend gemachten Anforderungen der Zivilgerichte an die Erschütterung der Beweiskraft eines qualifizierten Mietspiegels ein begründetes Interesse an der Herausgabe der geforderten Daten haben mag, verbleibt es bei dem gesetzlichen Ausschluss eines Informationszugangs gemäß § 6 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS.

d) Im Übrigen stünde einem Anspruch auf Zugang zu den begehrten Informationen entgegen, dass die vom Kläger geforderten Daten bei der Beklagten nicht im Sinne der Informationsfreiheitssatzung, § 2 Nr. 1 InformationsfreiheitsS, vorhanden sind.

Vorhanden sind Informationen, die tatsächlich Bestandteil der Verwaltungsunterlagen der Informationspflichtigen Stelle sind (vgl. OVG NW, B.v. 13.7.2017 – 15 E 146/17 – juris Rn 15 zum IFG NRW). Die Behörde trifft keine Informationsbeschaffungspflicht. Sie ist nicht gehalten, begehrte Informationen durch Untersuchungen erst zu generieren. Eine inhaltliche bzw. statistische Aufbereitung der vorhandenen Informationen durch die Behörde kann mit dem Informationsanspruch nicht verlangt werden. Lediglich soweit sie die Antworten auf gestellte Fragen aus den vorhandenen Unterlagen mittels einer bloßen Übertragungsleistung heraussuchen muss, ist dies vom Informationsanspruch umfasst (vgl. OVG NW, B.v. 13.7.2017, a.a.O. mit Verweis auf OVG NW, U.v. 24.11.2015 – 8 A 1032/14 – juris Rn 39, B.v. 1.7.2011 – 6 A 1492/10 – juris Rn 18, Franßen/Seidl IFG NRW, 2007, § 4 Rn. 396; zu § 1 Abs. 1 IFG Bund s. BVerwG, U.v. 27.11.2014 – 7 C 20.12 – juris Rn 37).

Soweit sich aus dem Informationsfreiheitsgesetz im besonderen Fall des § 1 Abs. 1 Satz 3 IFG in den Fällen ein Beschaffungsanspruch ergeben könnte, bei denen sich eine Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben eines Privaten bedient (vgl. hierzu Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2. Auflage 2016, § 1 Rn. 38) enthält die kommunale Informationsfreiheitssatzung der Beklagten keine vergleichbare Regelung diesbezüglich, zudem kann insoweit auch auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 20. Juni 2017 Bezug genommen werden:

„Rechtsprechung und Lehre verstehen den Anspruch auf Informationszugang nach § 1 Abs. 1 IFG als grundsätzlich begrenzt auf die bei den informationspflichtigen Stellen vorhandenen Informationen (vgl. BVerwGE 151, 1 <11>, NVwZ 2015, S. 669 <672> m. Anm. Gurlit; HessVGH, Urteil vom 30. Juli 2015 - 6 A 1998/13 -, DVBl 2015, S. 1318; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 20. März 2012 - OVG 12 B 27/11 -, NVwZ 2012, S. 1196 <1200>; Hong, NVwZ 2016, S. 953 <954>; Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 1 Rn. 36 f.). Dieses Verständnis zielt darauf, den Zugangsanspruch von einer Informationsbeschaffungspflicht abzugrenzen, die der Gesetzgeber nicht begründen wollte. Das Informationszugangsrecht soll nicht als Mittel genutzt werden können, die Behörden zur Erhebung von Informationen zu veranlassen, welche sie im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung nicht erhoben haben und die deshalb auch nicht Teil der amtlichen Akten sind. Insbesondere erstreckt sich der Informationszugangsanspruch von vornherein nicht auf Dokumente, die eine informationspflichtige Stelle für die Erfüllung ihrer Aufgaben zwar beschaffen könnte oder auch müsste, sich aber nicht beschafft hat (vgl. Scheel, in: Berger/Partsch/Roth/ders., IFG, 2. Aufl. 2013, § 2 Rn. 24)“ (BVerfG, B.v. 20.6.2017 – 1 BVR 1978/13 – juris Rn. 23).

Daraus ergibt sich insbesondere, dass der Kläger auch keinen Anspruch auf Aufbereitung und Auswertung der Gründe für die unterlassene Berücksichtigung von 21.398 nichtmietspiegelrelevanten Mieten bei der Mietspiegelerstellung hat (vgl. b. des Klageantrags).

4. Der Kläger kann die Herausgabe der geforderten Daten auch nicht auf der Grundlage von Art. 4 BayPrG verlangen.

Dabei kann dahinstehen, ob sich der Kläger überhaupt auf das Presseauskunftsrecht berufen kann, wie die Beklagte in Zweifel zieht.

Eine Auskunft nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayPrG kommt nicht in Betracht, soweit gesetzliche Vorschriften eine Verschwiegenheitspflicht in Bezug auf die Auskunft vorsehen (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayPrG). Dies ist vorliegend – wie oben dargestellt – in Bezug auf die geforderten Einzeldaten aus der Erhebung zum Mietspiegel 2015 mit der Haushaltsbefragungssatzung in Verbindung mit dem Bayerischen Statistikgesetz der Fall. Im Übrigen sind die geforderten Daten bei der Beklagten auch nicht vorhanden (s. oben).

5. Ein Auskunftsanspruch ergibt sich letztlich auch nicht unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 GG. Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht bereits mit Urteil vom 13. Dezember 1984, bestätigt durch Urteil vom 3. August 1990, entschieden, dass ein Anspruch der Presse auf Information in seiner Ausprägung als Auskunftsanspruch gegen Behörden unmittelbar aus dem Grundgesetz nicht herzuleiten ist (BVerwG, U.v. 13.12.1984 – 7 C 139/81 – Leitsatz – juris; BVerwG, U.v. 3.8.1990 – 7 C 14/90 – juris Rn 9).

Mangels Auskunfts- und Herausgabeanspruchs der geforderten Daten ist die Verpflichtungsklage somit unbegründet und abzuweisen.

Dies gilt auch in Bezug auf die in der mündlichen Verhandlung gestellten beiden Hilfsanträge. Für den Hilfsantrag, nur die Adressdaten der für die Mietspiegelerstellung berücksichtigten Anwesen mitzuteilen, gelten die obigen Ausführungen entsprechend. Für den weiteren Hilfsantrag, die benannten Informationen einem gerichtlich bestellten Sachverständigen weiterzugeben, fehlt es ebenfalls an einer entsprechenden Rechtsgrundlage für einen derartigen Anspruch. Auf § 6 Satz 1 Nr. 3 HaushaltsbefragungsS kann sich der Kläger dabei insbesondere nicht berufen, da dieser eine Weitergabe der Daten in anonymisierter Form an gerichtlich bestellte Sachverständige im Rahmen einer gerichtlichen Überprüfung des Mietspiegels vorsieht. Gegenstand im vorliegenden Verfahren ist jedoch nicht die Überprüfung des Mietspiegels 2015, sondern ein Auskunfts- und Herausgabeanspruch des Klägers.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

I. Soweit der Rechtsstreit für erledigt erklärt wurde, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

II. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.

III. Der Streitwert wird auf 2.500,- EUR festgesetzt.

I.

Der Antragsteller, eine Vereinigung der Haus-, Wohnungs- und Grundeigentümer in München und Umgebung, begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Zugang zu den dem Mietspiegel für die Stadt München 2017 zugrundeliegenden Daten bzw. die Verpflichtung der Antragsgegnerin, keine Löschung dieser Daten vorzunehmen bzw. vornehmen zu lassen und ggf. bereits vernichtete Daten wiederzubeschaffen.

Mit Klage vom 30. April 2016 zum Bayerischen Verwaltungsgericht München begehrt der Antragsteller im Wege einer Verpflichtungsklage bereits Zugang zu den Daten für den Mietspiegel 2015 (M 7 K 16.2053).

Mit Schreiben vom 3. Februar 2017 wandte sich der Antragsteller hinsichtlich des Mietspiegels 2017 an die Antragsgegnerin und bat um die Erteilung folgender Informationen:

1. Anzahl und Höhe der in den Münchner Mietspiegel 2017 eingeflossenen Neuvertragsmieten der letzten vier Jahre.

2. Anzahl und Höhe der in den Münchner Mietspiegel 2017 eingeflossenen, in den letzten vier Jahren geänderten Bestandsmieten.

3. Auflistung der zu 1. und 2. zur Auswertung gegebenen Einzelmieten unter Angabe von Straße und Hausnummer (Angabe des Stockwerks und Name des Mieters nicht erforderlich).

4. Auflistung der nicht mietspiegelrelevanten Mieten unter jeweiliger Angabe der Gründe für die unterlassene Berücksichtigung bei der Mietspiegelerstellung.

Die Antragsgegnerin teilte daraufhin mit Schreiben vom 3. März 2017 mit, dass in den Mietspiegel 2017 1.079 Neuvertrags- und 2.075 geänderte Bestandsmieten eingeflossen seien. Die Neuvertragsmieten lägen dabei im Durchschnitt bei 12,51 EUR, Bestandsmieten bei durchschnittlich 10,57 EUR. Eine Auflistung der zur Auswertung gegebenen 3.154 Einzelmieten unter Angabe von Straße und Hausnummer sei nicht mehr möglich, da die Adressdaten aus datenschutzrechtlichen Gründen bereits gelöscht worden und die Informationen daher nicht mehr vorhanden seien. Informationen über die nicht mietspiegelrelevanten Mieten unter Angabe der Gründe für die nicht vorgenommene Berücksichtigung könnten nicht herausgegeben werden. Bei den nicht mietspiegelrelevanten Wohnungen würden keine Angaben zur Höhe der Miete erhoben, sodass keine Auflistung der Mieten vorgenommen werden könne. Die Gründe für die Nichtberücksichtigung der Wohnungen für die Mietspiegelerstellung müssten erst durch eine äußerst aufwendige Auswertung und Verarbeitung entsprechend aufbereitet werden. Es handele sich somit nicht um eine vorhandene Information im Sinne der Informationsfreiheitssatzung. Ein Anspruch auf Auskunft bestehe mithin nicht. Im Übrigen wurde auf das anhängige Verfahren vor dem Verwaltungsgericht München zum Mietspiegel für München 2015 und die dortigen Stellungnahmen Bezug genommen.

In der Rathausumschau vom 9. März 2017 ließ die Antragsgegnerin hingegen veröffentlichen, dass sämtliche Datensätze der Erhebung zum Mietspiegel für München 2017 beim Erhebungsinstitut selbstverständlich noch vorhanden seien. Hierbei handele es sich jedoch ausschließlich um Daten, die zur Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben benötigt würden (Ausstattungsmerkmale, Wohnlage etc.). Die dazugehörigen Adressdaten hingegen müssten zum frühestmöglichen Zeitpunkt von den restlichen Daten getrennt und gelöscht werden.

Weil er die Löschung der begehrten Daten bzw. die Vernichtung der entsprechenden Unterlagen im Anschluss an die am 15. März 2017 anstehende Beschlussfassung des Stadtrats über den Mietspiegel 2017 befürchtete, beantragte der Antragsteller mit Telefax vom 13. März 2017,

1. die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Antragsteller Zugang zu den Informationen zu gewähren, die der Erstellung des (qualifizierten) Mietspiegels für die Stadt München 2017 zugrunde liegen. Im Einzelnen werden begehrt:

a) Auflistung der als Neuvertragsmieten der letzten 4 Jahre und als in den letzten 4 Jahren geänderte Bestandsmieten im Mietspiegel für München 2017 ausgewerteten insgesamt 3.154 Einzelmieten,

b) Auflistung der für den Mietspiegel für München 2017 nicht relevanten Mieten unter jeweiliger Angabe der Gründe für die unterlassene Berücksichtigung bei der Mietspiegelerstellung,

c) Einsichtnahme in sämtliche von den Mietern ausgefüllte Fragebögen sowie sonstige Unterlagen, die den Auskünften zugrunde liegen, insbesondere auch den aus den Interviews resultierten Datensatz;

2. die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, es vorläufig – zumindest bis dem Antragsteller Zugang zu den unter 1. genannten Informationen gewährt worden ist – zu unterlassen, die dem (qualifizierten) Mietspiegel für die Stadt München 2017 zugrunde liegenden Daten zu löschen, Unterlagen – u.a. die von den Mietern und Interviewern ausgefüllten Fragebögen – zu vernichten oder anderweitig aus den Akten zu entfernen sowie entsprechende Aufträge bzw. Anweisungen zur Vernichtung bzw. Unterdrückung an Dritte - insbesondere die …Deutschland GmbH – zu erteilen, die auf vertraglicher Grundlage für die Antragsgegnerin Dienstleistungen im Rahmen der Mietspiegelerstellung erbringen;

3. die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, evtl. bereits vernichtete Daten einschließlich Adressdaten, die den (qualifizierten) Mietspiegel für die Stadt München 2017 zugrunde liegen, wiederherzustellen oder wiederzubeschaffen;

4. der Antragsgegnerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Zur Begründung führte der Antragsteller aus, die veröffentlichten Informationen zum Mietspiegel seien teilweise lückenhaft und nicht nachvollziehbar. Daher versuche der Antragsteller auf der Grundlage der Informationsfreiheitssatzung der Antragsgegnerin sowie auf Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Bayerisches Pressegesetz (BayPrG) sowie Art. 36 Abs. 1 Bayerisches Datenschutzgesetz (BayDSG) Zugang zu den fehlenden Informationen und Daten zu erhalten. Die Gewährung von einigen maßgeblichen Informationen sei jedoch abgelehnt worden, da diese entweder gelöscht worden oder nur als (Roh-)Datensätze in editierter Form bei der beauftragten …Deutschland GmbH vorhanden seien. Durch die bevorstehende Beschlussfassung des Stadtrats über den Mietspiegel 2017 als qualifiziert drohe – erneut – die Löschung der begehrten Daten bzw. die Vernichtung der entsprechenden Unterlagen. Die Erfüllung des Informationsanspruchs wäre damit nachhaltig erschwert oder gar endgültig vereitelt. Ein Abwarten in der Hauptsache sei wegen drohender wesentlicher Nachteile unzumutbar, da der Antragsteller ohne einer gerichtliche Regelungsanordnung gemäß Nr. 1 seines Antrages angesichts des bisherigen Verhaltens der Antragsgegnerin später keine Möglichkeit mehr habe, an die begehrten Informationen zu gelangen. Zugleich seien die Sicherungsanordnung gemäß Nr. 2 sowie die Regelungsanordnung nach Nr. 3 seines Antrages erforderlich, um eine Verwirklichung des Informationszugangs rechtsoffen zu halten. Im Laufe des Verwaltungs- und Gerichtsverfahrens betreffend die Informationsansprüche bezüglich des Mietspiegels 2015 habe sich die Antragsgegnerin widersprüchlich zu der Frage eingelassen, ob die begehrte Auskunft nicht erteilt werden könne, weil die Daten bei ihr nie vorhanden gewesen, zwar ursprünglich vorhanden, aber zwischenzeitlich gelöscht worden oder – in welcher Form auch immer – noch vorhanden, aber nicht herausgebbar seien. Es sei daher zu befürchten, dass die von der Antragsgegnerin veröffentlichten Informationen zum Mietspiegel 2017 – erneut – lückenhaft und unvollständig sein werden. Darüber hinaus bestehe Grund zu der Annahme, dass die Antragsgegnerin erneut wesentliche Informationen und Daten lösche oder anderweitig aus den Akten entferne, nachdem der Mietspiegel die Selbstverwaltungsorgane passiert habe, oder noch davor oder sogar bevor der Informationsanspruch des Antragstellers befriedigt worden sei. Insbesondere führe die offenbar bereits erfolgte Trennung (und Löschung) der Adressdaten von den restlichen Daten dazu, dass nicht mehr feststellbar sei, ob diese Angaben auch in Anwesen mit preisgebundenen Mieten erhoben worden seien. Dies habe zur Folge, dass das Informationsbegehren des Antragstellers, das auf eine Überprüfung der Datengrundlage des Mietspiegels 2017 ziele, leerlaufen könne. Das Löschen der Daten verhindere, dass die Antragstellerin Zugang zu den begehrten Informationen erhalten könnte. Es sei im Übrigen ein rechtswidriges hoheitliches Handeln, das den Antragsteller in seinen Rechten verletzen würde. Daher stehe ihm ein Unterlassungsanspruch gegen die Antragsgegnerin zu. Sofern die Antragsgegnerin Datensätze z.B. über die Adressdaten bereits gelöscht haben sollte, sei sie aufgrund der Rechtswidrigkeit dieses Handelns verpflichtet, diese Daten aus den von den Mietern und Interviewern ausgefüllten Originalfragebögen wiederherzustellen - unabhängig davon, ob diese Fragebögen bei der Antragsgegnerin (noch) vorhanden seien oder jemals vorhanden gewesen wären.

Die Antragsgegnerin beantragte mit Schriftsatz vom 27. März 2017,

die Anträge gemäß § 123 VwGO auf Erlass einstweiliger Anordnungen wegen Gewährung freien Zugangs zu Informationen abzulehnen.

Zur Antragserwiderung nahm die Antragsgegnerin zum geltend gemachten Anordnungsanspruch umfangreich Stellung. Wegen der Einzelheiten wird hierauf Bezug genommen. Hinsichtlich der antragstellerseits vorgetragenen drohenden Löschungen wurde ausgeführt, dass aufgrund datenschutzrechtlicher Bestimmungen die Adressdaten und die dazugehörigen Arbeitsdateien mit den Adressdaten nach dem Beschluss des Sozialausschusses am 9. März 2017 bei der Projektleitung bei … gelöscht worden seien. Allerdings lägen bei der Einsatzleitung bei …Deutschland die Adressdaten noch in einer Datenbank vor. Diese habe ursprünglich routinegemäß zum Monatsende gelöscht werden sollen, die Löschung sei jedoch zwischenzeitlich bereits ausgesetzt worden. Bei den nicht für den Mietspiegel relevanten Wohnungen würden keine Angaben zur Höhe der Miete erhoben. Daher könne auch keine Auflistung der Mieten vorgenommen werden und es handele sich nicht um eine Information, über die Auskunft erteilt werden könne. Die Fragebögen der Erhebungen zum Mietspiegel für München 2017 könnten nicht mehr im Original eingesehen werden. Die anonymisierten Fragebögen (ohne die abgetrennten Adressdaten) würden beim Erhebungsinstitut aber noch in digitalisierter Form aufbewahrt. Diese würden entsprechend der Festlegung in der Ausschreibung ebenso wie der aus den Interviews resultierende Datensatz erst nach sieben Jahren gelöscht. Mit Schreiben vom 10. April 2017 ergänzte die Antragsgegnerin u.a., dass zum Zeitpunkt des Abfassens des Schreibens vom 3. März 2017 an den Antragsteller die Antragsgegnerin tatsächlich noch davon ausgegangen sei, dass die Adressdaten bereits vernichtet gewesen seien. Erst auf Nachfrage vom 20. März 2017 sei differenziert in Erfahrung gebracht worden, wann welche Datensätze gelöscht bzw. wie lange und wo diese gespeichert würden.

Mit Schreiben vom 3. April und 7. Mai 2017 ergänzte der Antragsteller sein Vorbringen zum Vorliegen eines Anordnungsanspruchs sowie Anordnungsgrunds. Im vorliegenden Verfahren gelte es, „an Daten zu sichern und wiederherzustellen, was noch zu retten“ sei. Die Antragsgegnerin definiere einseitig den Zeitpunkt der Anonymisierung und Löschung der erhobenen Daten, erkläre dann, eine routinemäßige Löschung zwischenzeitlich ausgesetzt zu haben und trage im Übrigen zum Vorhandensein des Datenbestandes widersprüchlich vor. Sie verkenne, dass sie als auskunftsverpflichtete Behörde nicht über die Berechtigung des Informationsbegehrens zu entscheiden, sondern dieses schlicht zu erfüllen habe. Insoweit sei auf den rechtzeitig gestellten Antrag auf Informationszugang zu verweisen.

Auf richterliche Nachfrage bestätigte die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 9. Mai 2017, dass die Löschung der streitgegenständlichen Daten für den Mietspiegel 2017 bei der datenverarbeitenden Firma …Deutschland ausgesetzt worden sei. Die Löschung der Daten werde in jedem Fall über das Eilverfahren hinaus bis zum Ausgang des Hauptsacheverfahrens zum Mietspiegel 2015 (M 7 K 16.2053) ausgesetzt. Somit sei keine Löschung von Daten im Laufe des o.g. anhängigen Verfahrens zu befürchten. Unter dem 30. Mai 2017 wurde insoweit von der Antragsgegnerin ergänzt, dass es weder im vorliegenden Verfahren noch im Verfahren M 7 K 16.2053 zum Mietspiegel 2015 widersprüchliche Angaben seitens der Antragsgegnerin gebe. Die Adressdaten und die dazugehörenden Arbeitsdateien mit den Adressdaten würden grundsätzlich nach dem Beschluss des Sozialausschusses zur Anerkennung des Mietspiegels bei der Projektleitung bei …Deutschland gelöscht. Die zusätzlich bei der Einsatzleitung bei …Deutschland noch in einer Datenbank vorhandenen Adressdaten würden dann routinemäßig zum Monatsende gelöscht. Die Löschung dieser Adressdaten für den Mietspiegel 2017 sei von der Antragsgegnerin ausgesetzt worden. Die Fragebögen der Erhebungen zum Mietspiegel für München 2017 würden anonymisiert, d.h. ohne die abgetrennten Adressdaten, ebenso wie der aus den Interviews resultierende Datensatz beim Erhebungsinstitut noch in digitalisierter Form aufbewahrt und entsprechend den Festlegungen in der Ausschreibung erst nach sieben Jahren gelöscht. Der Zeitpunkt für die Anonymisierung und Löschung der Adressdaten werde nicht von der Antragsgegnerin einseitig definiert, sondern von …Deutschland auf der Grundlage der geltenden datenschutzrechtlichen Bestimmungen aus § 30 a Abs. 3 Satz 1 und § 35 Abs. 2 Nr. 3 BayDSG durchgeführt.

Auf Nachfrage des Gerichts erklärte der Antragsteller mit Schreiben vom 7. Juni 2017 daraufhin das Verfahren insoweit für erledigt, als es die unter 2. beantragte Verpflichtung der Antragsgegnerin betrifft, „entsprechende Aufträge bzw. Anweisungen zur Vernichtung bzw. Unterdrückung an Dritte – insbesondere die …Deutschland GmbH – zu erteilen, die auf vertraglicher Grundlage für die Antragsgegnerin Dienstleistungen im Rahmen der Mietspiegelerstellungen erbringen“.

Insoweit werde die Antragsgegnerin die Kosten des Verfahrens zu tragen haben, weil sie – erst durch dieses Verfahren veranlasst – einen „routinemäßigen“ Datenlöschungsvorgang angehalten habe. Der Antrag zu 1. werde nicht zurückgenommen. Die begehrte einstweilige Anordnung des Verwaltungsgerichts sei für den Anspruch auf Informationszugang unabdingbar, weil anders nicht zu erreichen sei, dass die maßgeblichen Daten bei der Antragsgegnerin überhaupt verfügbar blieben. Die Antragsgegnerin verfolge offenbar den Plan, ihre Akten- und Datenbestände so schnell wie möglich von den streitbefangenen Daten zu befreien, und den Rechtsstreit auf die Frage einer Wiederbeschaffungspflicht zu lenken und zu begrenzen. Um diesem, insbesondere auch ihrer eigenen Informationsfreiheitssatzung zuwider laufenden Verwaltungshandeln vorzubeugen, sei der verwaltungsgerichtliche Erlass einer Regelungsanordnung der einzige Weg. Bei Eilanträgen nach § 123 VwGO im Zusammenhang mit Auskunftsansprüchen sei die Vorwegnahme der Hauptsache typischerweise unvermeidlich. Ohne eine vollständige Information im Sinne des Antrages zu 1. laufe die Rechtschutzgarantie vorliegend leer - es stehe sogar zu befürchten, dass die lange Dauer des Eilrechtschutzverfahrens bereits zu einer Datenlöschung bei der Antragsgegnerin genutzt worden sei. Der Antrag zu 2. habe sich jedenfalls insoweit nicht erledigt, als er sich darauf beziehe, alle bei der Antragsgegnerin vorhandenen einschlägigen Daten und Akten zu bewahren. Die Zusicherung beziehe sich ausschließlich auf eine Löschung der streitgegenständlichen Daten bei der datenverarbeitenden Firma und erfasse damit die bei der Antragsgegnerin vorhandenen Daten nicht. Es sei diesseits zu unterstellen, dass bei der Antragsgegnerin mietspiegelrelevante Daten vorhanden gewesen seien, da andernfalls kaum der Beschluss des Stadtrats über die Qualifizierung des Mietspiegels hätte getroffen werden können.

Die Antragsgegnerin erwiderte mit Schriftsatz vom 16. Juni 2017, dass ihr zu keinem Zeitpunkt der Mietspiegelerstellung Datensätze aus der jeweiligen Datenerhebung oder Datenanalyse zur Verfügung gestanden habe. Von …Deutschland und dem Institut für Statistik der … würden lediglich Ergebnisse und Erkenntnisse aus der durchgeführten Analyse der Daten vorgestellt und übermittelt.

Unter dem 17. Juli 2017 führte der Antragsteller aus, dass die Antragsgegnerin nicht aus der Pflicht entlassen sein könnte, diese Daten vorzuhalten und hierüber Auskunft geben zu müssen. Mit ihrem „Löschungsmoratorium“ habe die Antragsgegnerin bewiesen, dass sie dazu in der Lage sei, auf die Dienstleister einzuwirken. Es sei daher nicht nachvollziehbar, warum die zur Information des Stadtrats notwendigen Daten nicht vorhanden gewesen seien, noch vorhanden seien oder jedenfalls beschafft würden, um rechtmäßiges Verwaltungshandeln, d.h. die Erfüllung von Auskunftsansprüchen zu ermöglichen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf Gerichtsakte und die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.

II.

Soweit der Antragsteller mit Schriftsatz vom 7. Juni 2017 den Antrag unter 2. teilweise für erledigt erklärt hat und die Antragsgegnerin dem nicht entgegengetreten ist, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

Im Übrigen hat der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz nach § 123 VwGO mangels Vorliegen eines Anordnungsgrundes keinen Erfolg.

Es kann daher dahinstehen, ob der Antragsteller aus der Informationsfreiheits-satzung der Antragsgegnerin, dem Bayerischen Pressegesetz oder Bayerischen Datenschutzgesetz ein Anspruch auf die Herausgabe der begehrten Daten, der Unterlassung der Löschung von Daten bzw. Wiederbeschaffung von Daten zusteht.

Aufgrund der von der Antragsgegnerin mehrfach deutlich zum Ausdruck gebrachten und aus Sicht des Gerichts nicht widersprüchlichen Erklärung der Antragsgegnerin, dass bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens für den Mietspiegel 2015 (M 7 K 16.2053) keine Löschung der Datensätze bei der …Deutschland GmbH, bei der (nur) die gewünschten Datensätze vorhanden seien, erfolge, fehlt es an einer Dringlichkeit des antragstellerischen Begehrens.

Soweit der Antragsteller im Antrag zu 1. die Auflistung von Daten bzw. Einsichtnahme in Fragebögen und Unterlagen begehrt, würde bei einer entsprechenden Regelungsanordnung nach § 123 VwGO die Hauptsache zu Lasten der Antragsgegnerin vorweggenommen. Eine Vorwegnahme durch eine einstweilige Regelung käme jedoch nur in Betracht, wenn ansonsten der Rechtsschutz des Antragstellers ins Leere liefe, weil eine unterlassene Regelung die Hauptsache im Gegenzug zu seinen Lasten faktisch vorwegnehmen würde (vgl. auch Happ in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 123 Rn 66a). Dies ist jedoch nicht der Fall.

Unabhängig davon, ob die begehrten Informationen bei der Antragsgegnerin oder …Deutschland überhaupt vorhanden sind und Informationen im Sinne der Informationsfreiheitssatzung wären bzw. erst erstellt werden müssten, sodass bereits deshalb ein Anspruch nach der Informationsfreiheitssatzung fraglich wäre, kann der Antragsteller sein Begehr in einem – noch nicht anhängigen – Klageverfahren verfolgen, ohne seines geltend gemachten Anspruchs verlustig zu gehen, wenn keine Regelungsanordnung erfolgt.

Die Gefahr einer Veränderung der Datenlage bzw. des Datenbestands ist angesichts der Erklärungen der Antragsgegnerin derzeit nicht gegeben. Für das Gericht nachvollziehbar hat die Antragsgegnerin erklärt, dass sie selbt keine (Roh-)Datensätze für den Mietspiegel 2017 besitze und die bei …Deutschland noch vorhandenen Datensätze einstweilen bis zum Abschluss des Klageverfahrens zum Mietspiegel 2015 nicht gelöscht würden.

Soweit der Antragsteller seinen Antrag zu 2. somit nicht für erledigt erklärt hat, da sich die Zusicherung der Antragsgegnerin auf Ausbleiben von Löschungen nicht auch auf die bei ihr vorhandenen Daten bezöge, besteht daher ebenfalls keine Dringlichkeit und jedenfalls kein Anordnungsgrund, wenngleich bereits das Vorliegen eines Rechtsschutzbedürfnisses fraglich erscheint. Aus den Einlassungen der Antragsgegnerin ist für das Gericht glaubhaft zu entnehmen, dass die Antragsgegnerin nicht vorhabe, Datensätze – die sie gar nicht habe – zu löschen, und hingegen das antragstellerische Vorbringen, es bestehe die Gefahr einer Löschung von Daten, nicht hinreichend glaubhaft ist.

An einer Dringlichkeit für eine Regelungsanordnung nach § 123 VwGO, Daten wiederherzustellen oder zu beschaffen, fehlt es ebenso. Eine Dringlichkeit wäre nur dann gegeben, wenn eine Wiederherstellung oder Wiederbeschaffung zu einem späteren Zeitpunkt gegenüber dem derzeitigen Zeitpunkt unmöglich gemacht oder erheblich erschwert würde. Nachdem sich nach den glaubhaften Einlassungen der Antragsgegnerin am (Fort-)Bestand bis zum Abschluss des Verfahrens M 7 K 16.2053 über den Mietspiegel 2015 nichts ändern wird, ist der Antragsteller wie bei seinem Antrag zu 1. auf den Klageweg zu verweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1, § 161 Abs. 2 VwGO. Soweit das antragstellerische Begehren auf Unterlassen der Antragsgegnerin teilweise für erledigt erklärt wurde, entspräche eine Kostenaufhebung billigem Ermessen gemäß § 161 Abs. 2 VwGO. Die Auskunft der Antragsgegnerin im Schreiben vom 3. März 2017, die Adressdaten seien bereits gelöscht und die Informationen nicht mehr vorhanden, ist zwar (mit-)ursächlich für die Veranlassung des Antragstellers auf einstweiligen Rechtsschutz. Eine eindeutige Erklärung, während des anhängigen Rechtstreits zum Mietspiegel 2015 keine Daten bezüglich des Mietspiegels 2017 zu löschen, wäre bereits im Vorfeld des Antrags auf einstweiligen Rechtsschutz nach dem Schreiben des Antragstellers vom 3. Februar 2017 möglich gewesen. Anderseits oblag es dem Antragsteller, vor einem Antrag nach § 123 VwGO bei der Verwaltungsbehörde um die begehrte Unterlassung zu ersuchen. Im Rahmen der Kostenentscheidung ist dabei unerheblich, ob dies bereits eine Zulässigkeitsvoraus-setzung zur Begründung eines Rechtschutzbedürfnisses darstellt (str., vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 123 Rn 34 m.w.N.). Es wäre daher ermessengerecht, die Kosten gegeneinander aufzuheben. Im Rahmen der einheitlich zu treffenden Kostenentscheidung fällt die anteilige Kostenpflicht der Antragsgegnerin indes nicht ins Gewicht, sodass gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO gänzlich dem Antragsteller die Kosten auferlegt werden.

I. Die Informationsfreiheitssatzung der Antragsgegnerin vom 24. März 2015 wird für unwirksam erklärt.

II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Der Beschluss ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsteller zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

I.

Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Informationsfreiheitssatzung der Antragsgegnerin vom 24. März 2015. Die „Satzung zur Regelung des Zugangs zu Informationen des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde I. (Informationsfreiheitssatzung)“ - im Folgenden Informationsfreiheitssatzung bzw. IFS -wurde am 27. März 2015 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht und trat am 1. April 2015 in Kraft. Die Antragsgegnerin ist eine kreisangehörige Gemeinde im Landkreis T. Der in München wohnhafte Antragsteller hat ein Gewerbe im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin angemeldet. Die Satzung lautet auszugsweise:

§ 1 Zweck der Satzung

Zweck dieser Satzung ist es, den freien Zugang zu den bei der Gemeinde, den von ihr verwalteten Stiftungen und den ganz oder teilweise in Gemeindebesitz befindlichen Unternehmungen vorhandenen Informationen zu gewährleisten und die grundlegenden Voraussetzungen festzulegen, unter denen derartige Informationen zugänglich gemacht werden sollen. Von der Satzung betroffen sind ausschließlich Informationen in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises.

§ 3 Informationsfreiheit

Einwohner der Gemeinde I. und juristische Personen des Privatrechts mit Sitz in der Gemeinde I. haben Anspruch auf Zugang zu den von dieser Satzung erfassten Informationen.

§ 5 Antragstellung

(1) Der Zugang zu Informationen wird auf Antrag gewährt. Der Antrag kann schriftlich, mündlich, zur Niederschrift oder in elektronischer Form gestellt werden.

(2) Der Darlegung eines rechtlichen Interesses oder einer Begründung des Antrags bedarf es nicht.

(3) …

§ 9 Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen

(1) Der Antrag auf Zugang zu Informationen ist abzulehnen, soweit durch die Übermittlung der Informationen ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis offenbart wird und die schutzwürdigen Belange der oder des Betroffenen das Offenbarungsinteresse der Allgemeinheit überwiegen.

(2) Soll Zugang zu Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen gewährt werden, so hat die Gemeinde der oder dem Betroffenen vorher Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Auf Verlangen der Antragstellerin oder des Antragstellers ersucht die Gemeinde die oder den Betroffenen auch um Zustimmung zur Freigabe der begehrten Informationen.

§ 10 Schutz personenbezogener Daten

(1) Der Antrag auf Zugang zu Informationen ist abzulehnen, soweit durch die Bekanntgabe der Informationen personenbezogene Informationen offenbart werden, es sei denn,

• 1.die oder der Betroffene willigt ein,

• 2.die Offenbarung ist durch Rechtsvorschrift erlaubt,

• 3.die Offenbarung ist zur Abwehr erheblicher Nachteile für das Allgemeinwohl oder von Gefahren für Leben, Gesundheit, persönliche Freiheit oder sonstiger schwerwiegender Beeinträchtigungen der Rechte Einzelner geboten,

• 4.die Einholung der Einwilligung der oder des Betroffenen ist nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich und es ist offensichtlich, dass die Offenbarung im Interesse der oder des Betroffenen liegt,

• 5.die Antragstellerin oder der Antragsteller machen ein rechtliches Interesse an der Kenntnis der begehrten Informationen geltend und überwiegende schutzwürdige Belange der oder des Betroffenen oder Dritter stehen der Offenbarung nicht entgegen.

(2) …

§ 13 Verhältnis zu anderen Informationszugangsrechten Rechtsvorschriften, die einen weitergehenden Zugang zu Informationen ermöglichen oder ihre Grundlage in besonderen Rechtsverhältnissen haben, bleiben unberührt.

Am 7. März 2016 stellte der Antragsteller einen Normenkontrollantrag gegen die Informationsfreiheitssatzung. Er beantragt,

die Informationsfreiheitssatzung der Gemeinde I. vom 24. März 2015 für unwirksam zu erklären.

Zur Begründung lässt der Antragsteller ausführen, er sei unmittelbar in seinen Rechten verletzt. Da er nicht im Gemeindegebiet ansässig sei und daher nicht unter den Einwohnerbegriff des § 3 IFS falle, werde er vom Informationszugang ausgeschlossen und sei insofern gegenüber den Gemeindeeinwohnern nach Art. 3 Abs. 1 GG benachteiligt. Ihm werde das Informationsrecht vorenthalten, obwohl er als Gewerbetreibender nach Art. 21 Abs. 3 GO die gleichen Lasten wie ein Ortsansässiger trage. Ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung sei nicht ersichtlich und liege insbesondere nicht im Zweck der Satzung nach § 1 IFS. Auf die Gründe für die Beschränkung auf Gemeindeeinwohner gehe die Satzung nicht weiter ein. Außerdem sei das Transparenzgebot verletzt, das dem Antragsteller einen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf Zugang zu Verwaltungsinformationen vermittle. Die Verwaltung sei im Rahmen der Verwaltungsöffentlichkeit dazu verpflichtet, dem Bürger unmittelbaren Zugang zu ihren Informationsbeständen zu verschaffen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung wird vorgetragen, es bestünden Zweifel an der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags, weil es an einem substantiierten Sachvortrag fehle, welche Informationen der Antragsteller begehre oder welche entsprechenden Anträge er stellen wolle. Jedenfalls sei der Normenkontrollantrag unbegründet. Der Gleichheitssatz sei nicht verletzt, weil der Antragsteller nicht dargelegt habe, warum bzw. inwieweit er einem Gemeindeeinwohner gleichzustellen sei. Zudem sei nicht ausgeschlossen, dass abweichend von § 3 IFS Informationen auch an andere Personen erteilt werden könnten. Es liege auch kein Verstoß gegen das „Transparenzgebot“ vor. In Aktenvorgänge stehe dem Antragsteller unter den dort geregelten Voraussetzungen Akteneinsicht zu.

Der Antragsteller erwiderte, dass er ein Gewerbe im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin angemeldet habe und neben Gewerbesteuer auch Grundsteuer zahle. Informationen über die wirtschaftliche Entwicklung in der Gemeinde, die in die Hebesatzgestaltung einflössen, müssten für jeden Steuerzahler ersichtlich sein. Außerdem habe er in der Gemeinde sein Elternhaus, das in vielfältiger Weise von Rechtsakten der Gemeinde betroffen sei. Der Normenkontrollantrag sei zulässig, weil es ihm nicht zuzumuten sei, zur Klärung seines Informationszugangsrechts zunächst einen kostenpflichtigen Ablehnungsbescheid zu erwirken. Soweit die Antragsgegnerin auf den gewohnheitsrechtlich tradierten Anspruch auf Informationszugang nach Ermessen hinweise, sei dieser nicht vergleichbar mit einem gebundenen Anspruch nach § 3 IFS. Die Satzung erlaube unter Umständen Grundrechtseingriffe, etwa bei der Offenbarung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, obwohl sie kein förmliches Gesetz darstelle. Der Normenkontrollantrag werde damit auch mangels formeller Rechtfertigung der durch die Satzung ermöglichten Grundrechtseingriffe Erfolg haben.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich nicht zum Verfahren geäußert. Mit Schreiben vom 22. August 2016, 24. August 2016 und 30. August 2016 haben die Beteiligten auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet und sich mit einer Entscheidung durch Beschluss einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die Akten zum Normaufstellungsverfahren verwiesen.

II.

Der Normenkontrollantrag gegen die Informationsfreiheitssatzung der Antragsgegnerin vom 24. März 2015, über den der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet, ist zulässig (dazu 1.). Er hat auch in der Sache Erfolg. Wegen Art. 36 BayDSG bestehen bereits Bedenken, ob die kommunale Satzung mit Blick auf den Gesetzesvorrang Bestand haben kann (dazu 2.). Letztlich bedarf dies jedoch keiner Entscheidung, weil der als Rechtsgrundlage herangezogene Art. 23 Satz 1 GO nicht zu Grundrechtseingriffen ermächtigt und daher ein Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt vorliegt (dazu 3.). Die mit dem Informationszugangsanspruch verbundenen Eingriffe in Rechte Dritter machen die Satzung insgesamt unwirksam (dazu 4.). Auf die vom Antragsteller in den Vordergrund gerückte Frage der Anspruchsberechtigung kommt es daher nicht mehr entscheidungserheblich an (dazu 5.).

1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Für den gegen die gesamte Satzung gerichteten Normenkontrollantrag (dazu a) ist der Antragsteller antragsbefugt (dazu b).

a) Der innerhalb der Jahresfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) gestellte Normenkon-trollantrag gegen die Informationsfreiheitssatzung der Antragsgegnerin ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 5 Satz 1 AGVwGO). Er ist nach dem Antrag vom 4. März 2016 darauf gerichtet, die gemeindliche Satzung, eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, für unwirksam erklären zu lassen. Antragsgegenstand ist damit die gesamte Informationsfreiheitssatzung und nicht lediglich § 3 IFS, auch wenn der Antragsteller sein Vorbringen maßgeblich damit begründet, dass er als Nicht-Gemeindeeinwohner zu Unrecht nicht in den Geltungsbereich der Satzung einbezogen sei. In einem späteren Schriftsatz rügt der Antragsteller weitere Verstöße gegen höherrangiges Recht, welche die Satzung als Ganzes betreffen. Erklärt der Senat die Satzung - aus welchem Rechtsgrund auch immer - für unwirksam, ist aus der Perspektive des Antragstellers nicht ausgeschlossen, dass der Ortsgesetzgeber in der Folge eine neue Satzung erlässt, die seinem Einbeziehungswunsch Rechnung trägt.

b) Für den Normenkontrollantrag ist der Antragsteller antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der Antragsteller rügt, dass ihm das Informationszugangsrecht verwehrt bleibe, obwohl er ein Gewerbe im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin angemeldet habe, Steuern zahle und in der Gemeinde sein Elternhaus habe. Dieses Vorbringen ist für die Begründung der Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren ausreichend. Insbesondere kann nicht -wie die Antragsgegnerin meint - gefordert werden, dass der Antragsteller vorab die aus seiner Sicht in Betracht kommenden Informationsansprüche präzisiert, diese formell gegenüber der Antragsgegnerin geltend macht und einen (kostenpflichtigen) Ablehnungsbescheid erwirkt. Auch kann die Antragsbefugnis nicht deswegen verneint werden, weil der Antragsteller für das von ihm im Gemeindegebiet angemeldete Gewerbe, eine juristische Person des Privatrechts, einen eigenen Informationsanspruch auf der Basis des § 3 Var. 2 IFS geltend machen könnte (vgl. BayVGH, U.v. 22.4.2016 - 5 BV 15.799 - NVwZ 2016, 1107/1109 m.w.N.). Der Antragsteller will -im Wege einer Erweiterung des § 3 Var. 1 IFS - auch und gerade als Privatperson, also letztlich als „jedermann“, ein Informationszugangsrecht gegenüber der Antragsgegnerin durchsetzen.

2. An der Rechtmäßigkeit der zum 1. April 2015 in Kraft getretenen Satzung bestehen schon deshalb Zweifel, weil der bayerische Gesetzgeber mit Wirkung vom 30. Dezember 2015 in Art. 36 BayDSG einen allgemeinen Auskunftsanspruch normiert hat (dazu a). Dieser könnte unter dem Gesichtspunkt des rechtsstaatlichen Gesetzesvorrangs zur Unwirksamkeit der ortsrechtlichen Regelung führen (dazu b).

a) Da es keinen direkten, verfassungsunmittelbaren Anspruch auf Informationszugang gibt (aa), gewähren die einfachrechtlichen Bestimmungen zusätzliche Informationsansprüche, wobei die kommunale Informationsfreiheitssatzung des Antragsgegnerin (bb) und die landesrechtliche Norm des Art. 36 BayDSG (cc) unterschiedlichen Regelungsmodellen folgen.

aa) Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers ergibt sich aus der Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG kein direkter, verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Informationszugang im eigenen Wirkungskreis der Antragsgegnerin. Nach ständiger Rechtsprechung (vgl. BVerfG, U.v. 24.1.2001 - 1 BvR 2623/95 - BVerfGE 103, 44/59 ff.; BVerwG, B.v. 27.5.2013 - 7 B 43.12 - NJW 2013, 2538/2539; BayVGH, B.v. 14.2.2014 - 5 ZB 13.1559 - NJW 2014, 1687/1688 f. m.w.N.) und überwiegender Auffassung im Schrifttum (vgl. statt vieler Schemmer in Ep ping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand 1.12.2016, Art. 5 Rn. 32 ff.; Grzeszick in Maunz/Dürig, GG, 78. EL September 2016, Art. 20 Rn. 33; a. A. etwa Wegener, Der geheime Staat, 2006, S. 390 ff.) ist ein unmittelbar aus der Verfassung folgender Anspruch auf Verschaffung von Informationen oder Eröffnung einer Informationsquelle grundsätzlich zu verneinen. Die Rechtsprechung zum verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch der Presse (vgl. BVerwG, B.v. 22.9.2015 - 6 VR 2.15 - NVwZ 2016, 945) beruht auf der spezifischen Ausgestaltung des Grundrechts der Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und ist auf die hiesige Fragestellung nicht übertragbar. Angesichts dieser verfassungsrechtlichen Ausgangslage gewähren sowohl das kommunale als auch das landesrechtliche Regelungsmodell - im Ausgangspunkt verfassungsrechtlich zulässig - „überobligatorische“ Informationszugangsrechte auf freiwilliger Basis.

bb) In Ländern ohne allgemeine Gesetze zur Informationsfreiheit ist grundsätzlich Raum für kommunale Informationsfreiheitssatzungen (vgl. Schrader, BayVBl 2012, 289/291). Mangels entsprechender bayerischer Landesgesetzgebung hat die Antragsgegnerin die streitgegenständliche Satzung vom 24. März 2015 erlassen. Diese normiert in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises (§ 1 Satz 2 IFS) einen materiell voraussetzungslos ausgestalteten, also nicht von der Darlegung eines rechtlichen Interesses oder einer Antragsbegründung abhängigen (§ 5 Abs. 2 IFS) Informationszugangsanspruch, den sie ihren Gemeindeeinwohnern und juristischen Personen des Privatrechts mit Sitz im Gemeindegebiet vorbehält (§ 3 IFS) und vom Nichteingreifen bestimmter Versagungsgründe (§§ 7 bis 10 IFS) abhängig macht. Die Inanspruchnahme des Informationszugangsrechts ist kostenpflichtig (§ 14 IFS). Rechtsvorschriften, die einen weitergehenden Zugang zu Informationen ermöglichen oder ihre Grundlage in besonderen Rechtsverhältnissen haben, bleiben nach § 13 IFS unberührt.

cc) Der bayerische Landesgesetzgeber hat formal kein allgemeines Gesetz zur Informationsfreiheit erlassen. Allerdings hat er durch das Gesetz über die elektronische Verwaltung in Bayern (GVBl 2015, 458 ff.) mit Art. 36 BayDSG eine Regelung geschaffen, die einen allgemeinen Informationszugangsanspruch gegenüber öffentlichen Stellen im bayerischen Landesrecht kodifiziert (vgl. Will, BayVBl 2016, 613 ff.). Der Anspruch, der nach seiner systematischen Stellung eigentlich auf personenbezogene Daten beschränkt sein müsste (vgl. Art. 2 Abs. 1 BayDSG), ist nach Art. 36 Abs. 1 BayDSG auf allgemeine Auskunft über den Inhalt von Akten öffentlicher Stel len gerichtet. Auf der ersten Stufe hat „jeder“ ein Auskunftsrecht, der ein berechtigtes, nicht auf entgeltliche Weiterverwendung gerichtetes Interesse glaubhaft darlegt. Unbeschadet näher beschriebener Anspruchsausnahmen eröffnet der Gesetzgeber auf der zweiten Stufe durch eine ermessensgebundene Versagungsbefugnis Spielräume, um im Einzelfall einen sachgerechten Ausgleich zwischen Informationszugangsinteressen und gegenläufigen öffentlichen oder privaten Schutzinteressen zu ermöglichen (vgl. Will, BayVBl 2016, 613/614). Der Auskunftsanspruch gilt gemäß Art. 2 Abs. 1 BayDSG für staatliche und kommunale Behörden, so dass auch die Antragsgegnerin zum Kreis der anspruchsverpflichteten öffentlichen Stellen gehört.

b) Angesichts der Überschneidung von landes- und ortsrechtlicher Normierung könnte der Auskunftsanspruch nach Art. 36 BayDSG als abschließende Regelung Sperrwirkung sowohl für zukünftige als auch für bereits existierende Satzungsregelungen der Kommunen entfalten und damit unter dem Gesichtspunkt des rechtsstaatlichen Gesetzesvorrangs zur Unwirksamkeit der Informationsfreiheitssatzung der Antragsgegnerin führen. Grundsätzlich wird das Informationsfreiheitsrecht durch die Informationsfreiheitsgesetze der Länder abschließend geregelt, so dass kein Raum für eigenständige kommunale Regelungen verbleibt (vgl. Schrader, BayVBl 2012, 289/291). Es spricht einiges dafür, dass dies auch für Art. 36 BayDSG gilt, der zwar nach der gesetzgeberischen Konzeption und Systematik kein den Regelungen von Bund und anderen Ländern vergleichbares Informationsfreiheitsgesetz, gleichwohl aber eine Norm mit landesweitem Geltungsanspruch darstellt. Art. 36 BayDSG regelt die Voraussetzungen und Grenzen eines Jedermannsrechts auf Auskunft, das lediglich einzelne bereichs- bzw. sachbezogene Ausnahmetatbestände enthält. Insofern könnten die in Art. 36 Abs. 1 BayDSG normierten Erfordernisse des berechtigten Auskunftsinteresses und der mangelnden entgeltlichen Weiterverwendung Sperrwirkung entfalten mit der Folge, dass für ortsrechtliche Regelungen über voraussetzungslos ausgestaltete Informationszugangsrechte kein Raum (mehr) ist (so Brodmerkel, BayVBl 2016, 621/624 f.; a. A. Will, BayVBl 2016, 613/620). Eine Kollisionsregel bzw. Öffnungsklausel, die weitergehende satzungsrechtliche Vorschriften unberührt lässt, enthält Art. 36 BayDSG gerade nicht (vgl. Schrader, BayVBl 2012, 289/291); Art. 36 Abs. 2 BayDSG regelt lediglich das Konkurrenzverhältnis zu den bereichsspezifischen Informationszugangsrechten (vgl. Denkhaus/Geiger, Bayerisches E-Government-Gesetz, 2016, S. 58). In der Begründung zum Gesetzentwurf (LT-Drs. 17/7537 S. 48) werden kommunale Informationsfreiheitssatzungen als bestehend erwähnt, ihr zukünftiges Schicksal aber nicht thematisiert. Ob aus der kom munalen Organisationshoheit weiterhin die Befugnis zur Vermittlung erleichterter Informationszugangsrechte folgt (so Will, BayVBl 2016, 613/620), erscheint zweifelhaft.

3. Letztlich bedarf die Frage des Gesetzesvorrangs bzw. des vollumfänglich zwingenden Charakters des Prüfprogramms nach Art. 36 BayDSG jedoch keiner abschließenden Entscheidung, weil jedenfalls ein Verstoß gegen den grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalt vorliegt. Der als Rechtsgrundlage für die Satzung herangezogene Art. 23 Satz 1 GO ermächtigt nicht zu Grundrechtseingriffen (dazu a). Dessen ungeachtet greifen mehrere Bestimmungen der Satzung in Rechte Dritter ein (dazu b). Diese Grundrechtseingriffe sind nicht deshalb gerechtfertigt, weil sie lediglich deklaratorisch die Vorgaben höherrangigen Rechts wiederholen würden (dazu c).

a) Nach ihrem ausdrücklichen Wortlaut und mangels spezialgesetzlicher Ermächtigungsnorm wurde die Informationsfreiheitssatzung auf der Basis von Art. 23 Satz 1 GO erlassen. Nach dieser Vorschrift können die Gemeinden zur Regelung ihrer Angelegenheiten, also für den eigenen Wirkungskreis nach Art. 7 GO, Satzungen erlassen. Die Satzungskompetenz für die weisungsfreien Selbstverwaltungsangelegenheiten ist Ausfluss des verfassungsrechtlich durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts. Art. 23 Satz 1 GO kommt damit grundsätzlich als Rechtsgrundlage für die Regelung des auf Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises beschränkten Informationszugangs in Betracht (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, Einl. Rn. 248 ff. m.w.N.). Allerdings ermächtigt die allgemeine Satzungsbefugnis aus Art. 23 Satz 1 GO nur zu Regelungen, die nicht in Rechte Dritter eingreifen. Für Grundrechtseingriffe bedarf es einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung in Form eines Parlamentsgesetzes (vgl. BVerwG, U.v. 16.10.2013 -8 CN 1.12 - BVerwGE 148, 133 Rn. 28 m.w.N.). Dementsprechend können Grundrechtskonflikte im Informationsfreiheitsrecht nicht durch eine auf die Generalklausel gestützte Satzung gelöst werden (vgl. Schoch, a.a.O., Einl. Rn. 249; Schrader, BayVBl 2012, 289/291; Brodmerkel, BayVBl 2016, 621/622). Die Satzung kann sich nur dann auf Art. 23 Satz 1 GO stützen, wenn Grundrechtseingriffe durch eine entsprechende Gestaltung der Ausschlussgründe verhindert werden (vgl. Laser, KommPrax 2006, 126).

b) Hieran gemessen stellt Art. 23 Satz 1 GO keine hinreichende Rechtsgrundlage für die Informationsfreiheitssatzung der Antragsgegnerin dar. Diese beinhaltet in mehrfacher Hinsicht Eingriffe in Rechtspositionen Dritter (aa), die nicht durch eine entsprechende Ausgestaltung der Ablehnungsgründe gelöst worden sind (bb).

aa) Sowohl bei personenbezogenen Daten, die vom Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützt sind, als auch bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 GG) stellt die behördliche Gestattung des Informationszugangs gegen den Willen des Grundrechtsträgers einen Grundrechtseingriff dar, der allein aufgrund der kommunalrechtlichen Generalklausel zum Satzungserlass nicht gerechtfertigt werden kann (vgl. Schoch, a.a.O., Einl. Rn. 252). Kommunale Informationsfreiheitssatzungen müssen daher personenbezogene Daten ebenso wie Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse umfassend vor einer behördlichen Offenlegung schützen (Art. 30 BayVwVfG; vgl. Schrader, BayVBl 2012, 289/295). So ist bei personenbezogenen Auskunftsbegehren zu beachten, dass ortrechtliche Regelungen die gesetzlichen Grenzen wie z.B. die vorrangigen datenschutzrechtlichen Anforderungen des Art. 19 BayDSG nicht modifizieren können (vgl. Will, BayVBl 2016, 613/614; Petri/Haag, BayVBl 2014, 161/164 f.). Insofern verbleibt es bei der allgemeinen Regelung des Art. 15 Abs. 1 BayDSG, wonach die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten nur zulässig sind, wenn dies gesetzlich erlaubt oder angeordnet wird (Nr. 1) oder wenn der Betroffene eingewilligt hat (Nr. 2).

bb) Diesen Vorgaben werden die Ausschlusstatbestände in der Satzung der Antragsgegnerin nicht gerecht. Nach § 9 Abs. 1 IFS ist der Antrag auf Zugang zu Information abzulehnen, soweit durch die Übermittlung der Information ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis offenbart wird und die schutzwürdigen Belange des Betroffenen das Offenbarungsinteresse der Allgemeinheit überwiegen. Diese „Abwägungslösung“ ist mit dem absoluten, abwägungsfest geltenden Einwilligungsvorbehalt unvereinbar. Weder das in § 9 Abs. 2 Satz 1 IFS normierte Anhörungserfordernis noch das in § 9 Abs. 2 Satz 2 IFS vorgesehene, nur auf Verlangen des Antragstellers geltende Zustimmungserfordernis sind geeignet, diesen Mangel zu kompensieren. Gleiches gilt für den Schutz personenbezogener Daten nach § 10 IFS. Während § 10 Abs. 1 Nr. 1 IFS (Einwilligungserfordernis) und § 10 Abs. 1 Nr. 2 IFS (durch Rechtsvorschrift erlaubte Offenbarung) nicht zu beanstanden sein dürften, sind die in den weiteren Nummern vorgesehenen Rückausnahmen nicht von der gemeindlichen Satzungs kompetenz nach Art. 23 Satz 1 GO gedeckt. Zu Grundrechtseingriffen bei Abwehr erheblicher Nachteile für das Allgemeinwohl (Nr. 3), bei unverhältnismäßigem Aufwand für die Einholung der Einwilligung des Betroffenen (Nr. 4) oder bei einem überwiegendem rechtlichen Interesse an der Kenntnis der begehrten Informationen (Nr. 5) ist der Ortsgesetzgeber nicht ermächtigt.

c) Diese mit der Informationsfreiheitssatzung einhergehenden Grundrechtseingriffe könnten allenfalls dann gerechtfertigt sein, wenn die Satzung das Schutzniveau höherrangigen Rechts erreichen würde, d.h. wenn sie sowohl die Anforderungen des Bayerischen Datenschutzgesetzes als auch weitere spezialgesetzliche Vorgaben erfüllen oder zumindest darauf verweisen würde. Deckungsgleiche Satzungsbestimmungen ließen sich möglicherweise als deklaratorische Regelungen verstehen, die einer gesetzes- bzw. verfassungskonformen Auslegung zugänglich wären. Der Schutzstandard des höherrangigen Rechts wird jedoch von der Satzung weder hinsichtlich der datenschutzrechtlichen Übermittlungsvoraussetzungen nach Art. 36 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Art. 19 BayDSG noch hinsichtlich der Anforderungen des besonderen Geheimnisschutzes nach Art. 36 Abs. 3 Nr. 3 BayDSG gewahrt (dazu Will, BayVBl 2016, 613/620). Bei personenbezogenen Daten (vgl. § 10 IFS) macht Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG die Datenübermittlung von der glaubhaften Darlegung eines berechtigten Interesses der nicht-öffentlichen Stelle an der Kenntnis der zu übermittelnden Daten abhängig. Damit wählt der Landesgesetzgeber schon tatbestandlich einen anderen Anknüpfungspunkt als die Satzung, die in § 3 i.V.m. § 5 Abs. 2 IFS einen grundsätzlich voraussetzungslosen Informationszugangsanspruch vorsieht. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse dürften zudem häufig dem Steuergeheimnis nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c KAG i.V.m. § 30 AO unterliegen und auch unter diesem Gesichtspunkt weitergehend geschützt sein als dies nach § 9 IFS der Fall ist. Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass auch auf Bundesebene der Schutz von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen durch ein vorbehaltloses Einwilligungserfordernis sichergestellt wird (vgl. § 6 Satz 2 IFG; § 30 VwVfG).

4. Die dargelegten Mängel bei der Ausgestaltung der Ablehnungsgründe führen zur Gesamtnichtigkeit der Satzung. Unabhängig von der Frage, ob die Ausschlussgründe nach §§ 9 und 10 IFS aus gemeindlicher Sicht zum zentralen Teil des Satzungs-gefüges gehören, folgt dies bereits daraus, dass dem Senat eine eigenständige, mit höherrangigem Recht vereinbare Formulierung des § 9 IFS verwehrt ist. Eine solche Neuregelung ist der gemeindlichen Gestaltungsfreiheit vorbehalten. Würde der Senat den Versagungsgrund des § 9 IFS ersatzlos streichen, führte dies dazu, dass Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse dem Informationszugangsanspruch nach § 3 IFS überhaupt nicht mehr entgegengehalten werden könnten. Dieser Zustand würde die Anforderungen des Verfassungsrechts und sonstigen höherrangigen Rechts erst recht verfehlen. Die Frage, ob § 10 IFS durch eine gerichtliche Reduktion der Rückausnahmen in § 10 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 IFS verfassungskonform ausgestaltet werden kann, bedarf somit keiner Klärung. Dem Normenkontrollantrag ist vielmehr mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO vollumfänglich stattzugeben.

5. Angesichts der Gesamtnichtigkeit der Satzung kommt es auf die - das ursprüngliche Kernanliegen des Antragstellers bildende - Frage der Anspruchsberechtigung nicht mehr entscheidungserheblich an. Mit Blick auf etwaige weitere bzw. zukünftige Verfahren merkt der Senat an, dass entgegen der Ansicht des Antragstellers die Anknüpfung des Kreises der Anspruchsberechtigten an den Status des Gemeindeeinwohners nicht zu beanstanden sein dürfte. Die Orientierung an der Begrifflichkeit und dem Konzept der Gemeindeordnung (dazu a) dürfte weder gegen Art. 3 GG (dazu b) noch gegen unionsrechtliche Anforderungen (dazu c) verstoßen.

a) Nach Art. 15 Abs. 1 Satz 1 GO sind Gemeindeangehörige alle Gemeindeeinwohner. Sie haben gegenüber der Gemeinde die gleichen Rechte und Pflichten (Art. 15 Abs. 1 Satz 2 GO). Gemeindeeinwohner ist, wer in der Gemeinde eine Wohnung unter Umständen innehat, die darauf schließen lassen, dass er die Wohnung beibehalten und nutzen wird (vgl. BayVGH, U.v. 23.3.1983 - 4 B 81 A.2272 -BayVBl 1983, 374; Lange, Kommunalrecht, 2013, Kap. 2 Rn. 9; jeweils m.w.N.). Erforderlich ist ein nicht nur vorübergehender Aufenthalt, mithin eine gewisse Verfestigung der Beziehungen zu Gemeinde (vgl. Lange, a.a.O., Kap. 2 Rn. 13). Die Gemeindeordnung knüpft an verschiedenen Stellen an die Eigenschaft als Gemeindeeinwohner an (vgl. den Überblick bei Bauer u.a., Praxis der Kommunalverwaltung, Art. 15 GO Erl. 2.1 und 3.1). So sollen die Gemeinden gemäß Art. 57 Abs. 1 Satz 1 GO im eigenen Wirkungskreis die öffentlichen Einrichtungen schaffen und unterhalten, die nach den örtlichen Verhältnissen für das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Wohl und die Förderung des Gemeinschaftslebens ihrer Einwohner erforderlich sind. Diese sind zur Benutzung der öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde berechtigt (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GO) und spiegelbildlich zur Tragung der Gemeindelasten verpflichtet (Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GO). Keine Gemeindeeinwohner sind die sogenannten Forensen, die nur hinsichtlich ihres Grundbesitzes bzw. ihrer gewerblichen Niederlassungen die gleichen Rechte und Pflichten gegenüber der Gemeinde wie die Gemeindeeinwohner haben (Art. 21 Abs. 3 GO). Indem Art. 22 Abs. 1 GO die Gemeindehoheit auf das Gemeindegebiet und seine gesamte Bevölkerung erstreckt, wird die Gemeinde als Einwohnergemeinde, nicht als Bürgergemeinde definiert (vgl. Bauer u.a., Praxis der Kommunalverwaltung, Art. 15 GO Erl. 1.). Die Gemeindeeinwohner bilden als „Mitglieder“ der Gebietskörperschaft Gemeinde gewissermaßen deren Essenz (vgl. Lange, a.a.O., Kap. 2 Rn. 15).

b) Es dürfte verfassungsrechtlich zulässig sein, dass das kommunale Informationsfreiheitsrecht das terminologische und inhaltliche Konzept des Gemeindeeinwohners aufgreift. Die darin liegende Ungleichbehandlung aufgrund des Wohnsitzes (aa) hat vor der Verfassung Bestand (bb).

aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG-K, B.v. 19.7.2016 - 2 BvR 470/08 - NJW 2016, 3153/3155 m.w.N.) ist es Gemeinden nicht von vornherein verwehrt, ihre Einwohner bevorzugt zu behandeln. Die darin liegende Ungleichbehandlung muss sich jedoch am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG messen lassen und daher durch Sachgründe gerechtfertigt sein. Der Wohnsitz allein darf kein eine Bevorzugung legitimierender Grund sein. Hingegen ist es nicht ausgeschlossen, eine Ungleichbehandlung an Sachgründe zu knüpfen, die mit dem Wohnort untrennbar zusammenhängen. Ein solches legitimes Ziel kann etwa die Versorgung mit wohnortnahen Bildungsangeboten, die Verursachung eines höheren Aufwands durch Auswärtige, die Konzentration von Haushaltsmitteln auf die Aufgabenerfüllung gegenüber den Gemeindeeinwohnern oder ein Lenkungszweck sein, der vor der Verfassung Bestand hat. Verfolgt eine Gemeinde durch die Privilegierung Einheimischer das Ziel, knappe Ressourcen auf den eigenen Aufgabenbereich zu beschränken (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG), Gemeindeangehörigen einen Ausgleich für besondere Belastungen zu gewähren oder Auswärtige für einen erhöhten Aufwand in Anspruch zu nehmen, oder sollen die kulturellen und sozialen Belange der örtlichen Gemeinschaft dadurch gefördert und der kommunale Zusammenhalt dadurch gestärkt werden, dass Einheimischen besondere Vorteile gewährt werden, kann dies daher mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sein.

bb) Hieran gemessen dürfte die Anknüpfung an den Begriff des Gemeindeeinwohners mit Blick auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gerechtfertigt sein (kritisch Schrader, BayVBl 2012, 289/293; Troidl, SächsVBl 2015, 233/239). Zweck der Satzung ist es nach ihrem § 1 Satz 1, den freien Zugang zu den bei der Gemeinde vorhandenen Informationen zu gewährleisten und die grundlegenden Voraussetzungen festzulegen, unter denen derartige Informationen zugänglich gemacht werden sollen. Dies steht im Einklang mit der allgemeinen informationsfreiheitsrechtlichen Zielsetzung, eine stärkere Einbindung der Bürger in Vorgänge der öffentlichen Verwaltung zu ermöglichen (vgl. zu Art. 36 BayDSG LT-Drs. 17/7537 S. 18) und hierdurch - im Interesse der demokratischen Meinungs- und Willensbildung - Bürgernähe, Transparenz und Partizipationsmöglichkeiten zu stärken (vgl. zum Informationsfreiheitsgesetz des Bundes BT-Drs. 15/4493 S. 6). Zur Erreichung dieser Zwecke ist es sachgerecht, die Anspruchsberechtigung an den spezifischen Ortsbezug zu knüpfen, der durch den Status des Gemeindeeinwohners vermittelt wird. Wie sich aus der oben dargelegten Systematik der Gemeindeordnung ergibt, sind Gemeindeeinwohner in vielfältiger tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht von der gemeindlichen Hoheitsgewalt betroffen, und zwar in einer besonderen Weise, die sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebt. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn eine Gemeinde ihren Einwohnern typisierend ein spezifisches Informationsinteresse an den Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises zuerkennt. Eine Beschränkung des Informationszugangs auf Gemeindebürger, also auf Gemeindeangehörige mit aktivem Wahlrecht (vgl. Art. 15 Abs. 2 GO), ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Der auf die demokratische Willensbildung bezogene Wirkungszusammenhang wird durch eine in personeller Hinsicht überschießende Regelung nicht beeinträchtigt (vgl. Schoch, VBlBW 2017, 45/46 m.w.N.).

c) Aus den gleichen Erwägungen heraus dürfte ein etwaiger Eingriff in die unionsrechtlichen Grundfreiheiten bzw. in das allgemeine Diskriminierungsverbot aus Art. 18 AEUV gerechtfertigt sein. Auch wenn die Anknüpfung an den Status als Gemeindeeinwohner - also nicht an das Vorliegen eines Wohnsitzes im Ausland, sondern an das (Nicht-)Innehaben eines Wohnsitzes im Gemeindegebiet - eine mittelbare Diskriminierung bzw. eine Beschränkungsmaßnahme darstellen sollte (vgl. Geuer, BayVBl 2011, 752/754), wäre ein möglicher Eingriff aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht ist durch Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV als wichtiger Teil der nationalen Identität auf europäischer Ebene anerkannt. Im Übrigen ist auch im Eigenverwaltungsrecht der Europäischen Union (vgl. Art. 15 AEUV und Art. 2 der „Transparenzverordnung“ [EG] Nr. 1049/2001, ABl EG Nr. L 145 S. 43) der gebundene Informationsanspruch auf Unionsbürger (vgl. Art. 20, 21 AEUV) sowie auf natürliche und juristische Personen mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat beschränkt; bei sonstigen Antragstellern entscheiden die Unionsorgane nach Ermessen. Diese Differenzierung spiegelt sich auf kommunaler Ebene in der Eröffnung eines gebundenen Informationszugangsanspruchs (nur) für Gemeindeeinwohner und juristische Personen des Privatrechts mit Sitz in der Gemeinde wider. Schließlich basiert das Informationsfreiheitsrecht nicht auf dem Gedanken einer weltweiten „gläsernen Verwaltung“, sondern auf dem Konzept der limitierten Transparenz (vgl. Schoch, VBlBW 2017, 45/49).

6. Die Antragsgegnerin hat die Entscheidungsformel ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

7. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.