Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 21. Mai 2015 - 15 CS 15.9

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 63.300 Euro festgesetzt.

I.

Der Kläger begehrt die bauaufsichtliche Genehmigung zur Nutzungsänderung eines Ladengeschäfts in ein Wettbüro im Stadtgebiet der Beklagten. Nachdem der Bauantrag am 22. Dezember 2011 bei der Beklagten eingegangen war, stellte die Beklagte mit Beschluss vom 26. Juli 2012 den Bebauungsplan Nr. 455 „Beidseits der W.-straße“ auf und erließ zu dessen Sicherung eine Veränderungssperre. Den Bauantrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 10. September 2012 ab. Das Verwaltungsgericht wies die Verpflichtungsklage des Klägers in der Sache ab. Hiergegen richtet sich das Rechtsmittel des Klägers.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

1. Der Einwand des Klägers, die angefochtene Entscheidung weiche von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (U. v. 19.2.2004 - 4 CN 16/03 - BVerwGE 120, 138) ab, ist nicht berechtigt (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO).

Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO setzt voraus, dass das verwaltungsgerichtliche Urteil von einer Entscheidung eines in der Bestimmung genannten Gerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Eine Abweichung liegt vor, wenn das Verwaltungsgericht mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz von einem in der Rechtsprechung der genannten Gerichte aufgestellten ebensolchen Rechtssatz in Anwendung derselben oder einer inhaltsgleichen Rechtsvorschrift ausdrücklich oder konkludent abrückt. Zwischen den Gerichten muss ein prinzipieller Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines Rechtsgrundsatzes bestehen (vgl. BVerwG, B. v. 27.10.2014 - 2 B 52/14 - juris Rn. 5 ff.; B. v. 12.9.2014 - 5 PB 8/14 - juris). Daran fehlt es.

Der Kläger trägt vor, das Verwaltungsgericht habe die Veränderungssperre nicht auf den Bauantrag des Klägers anwenden dürfen. Das Verwaltungsgericht habe sich auf die prozessuale Position zurückgezogen, dass bei einem Verpflichtungsbegehren auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen sei; dies greife zu kurz. Der Kläger hat auf folgenden Satz aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Bezug genommen: „Der Senat hat erwogen, ob Vorhaben, für die zwar noch keine Baugenehmigung erteilt ist, zu denen die Gemeinde jedoch ihr Einvernehmen erteilt hat, generell oder bei unveränderter Sach- und Rechtslage wegen der Bindung der Gemeinde an das erteilte Einvernehmen in erweiternder oder analoger Anwendung des § 14 Abs. 3 BauGB von den Wirkungen der Veränderungssperre freizustellen sind“ (U. v. 19.2.2004, a. a. O., = juris Rn. 26).

a) Die in Bezug genommene Stelle, von der das Verwaltungsgericht abgewichen sein soll, enthält schon keinen (abstrakten) Rechtssatz. Dies folgt aus den einleitenden Worten, „Der Senat hat erwogen, ob …“ und wird im nachfolgenden Satz bestätigt: „Die Frage kann offen bleiben, weil sie in einem Normenkontrollverfahren nicht entscheidungserheblich ist“.

b) Davon abgesehen, kann die vom Bundesverwaltungsgericht erwogene „Bindung der Gemeinde an das erteilte Einvernehmen“ hier nicht eintreten, worauf das Verwaltungsgericht hingewiesen hat (vgl. Rn. 49 d. UA). Da die beklagte Stadt selbst Baugenehmigungsbehörde ist, ist § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB unanwendbar (vgl. BVerwG, U. v. 19.8.2004 - 4 C 16/03 - BVerwGE 121, 339; BVerwG, B. v. 17.1.2013 - 8 B 50/12 - juris Rn. 6). Eine irgendwie geartete Bindungswirkung an ein erteiltes oder fingiertes Einvernehmen nach § 36 BauGB kommt deshalb von vornherein nicht in Betracht.

2. Aus dem vorgenannten Grund weist die Rechtssache hinsichtlich der vom Kläger formulierte Rechtsfrage, „ob das Vorhaben des Klägers von der Veränderungssperre überhaupt berührt wird, m. a. W. die - unterstellt wirksame - Veränderungssperre gerade dem Vorhaben entgegengehalten werden kann, das Auslöser für den Erlass der Veränderungssperre ist, wenn - wie hier - die Einvernehmensfiktion des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB eingetreten ist“, auch keine grundsätzliche Bedeutung i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf. Die aufgeworfene Rechtsfrage ist nicht klärungsfähig, weil sie sich im Berufungsverfahren nicht stellen würde. Da die beklagte Stadt selbst Baugenehmigungsbehörde ist, besteht kein Einvernehmenserfordernis. Die vonseiten des Klägers angenommene Einvernehmensfiktion konnte deshalb nicht eintreten. Darauf hat auch das Verwaltungsgericht hingewiesen (vgl. Rn. 49 d. UA). Auf die weitergehenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts, auch ein erteiltes oder fingiertes Einvernehmen hindere die Gemeinde nicht, eine Veränderungssperre zeitlich nachzuschieben (Rn. 50 d. UA), kommt es nicht an.

Auch der außerhalb der Begründungsfrist (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) vorgetragene Einwand, ungeklärt sei, wie sich die Differenzierung im Anwendungsbereich des § 36 BauGB auf den Vertrauensschutz eines (Bau-) Antragstellers auswirke, der seinen Bauantrag bei einer Gemeinde stelle, die nicht zugleich Genehmigungsbehörde sei, führt nicht zur Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache. Das Bundesverwaltungsgericht hat in der Entscheidung vom 19. Februar 2004 (Az. 4 CN 16/03, a. a. O.) nicht etwa erwogen, ob Vorhaben nach Ablauf von zwei Monaten seit Bauantragstellung von den Wirkungen einer später erlassenen Veränderungssperre freizustellen seien, sondern ob Vorhaben „wegen der Bindung der Gemeinde an das erteilte Einvernehmen“ freizustellen seien. Eine derartige B i n d u n g kann indes nur eintreten, wenn § 36 BauGB anwendbar ist; daran fehlt es bei der Identität von Baugenehmigungsbehörde und Gemeinde. Im Übrigen ist geklärt, dass das Fristerfordernis des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB dem Zweck dient, das Verfahren zu beschleunigen. Es soll verhindert werden, dass sich die Entscheidung der Bauaufsichtsbehörde aus Gründen, die außerhalb ihrer Einflusssphäre liegen, nur deshalb ungebührlich verzögert, weil die Einvernehmenserklärung oder -versagung aussteht. Dieser Aspekt spielt indes ersichtlich keine Rolle, wenn das Einvernehmenserfordernis nicht zum Tragen kommt. Das ist der Fall, wenn die Gemeinde in sich die Funktionen des Bauplanungsträgers und der Bauaufsichtsbehörde vereint. Kommt es hier zu Verzögerungen, weil gemeindeintern eine nach § 36 BauGB nicht gebotene, aber zulässige Abstimmung stattfindet, so kann sich der Bauherr hiergegen ebenso wie gegen Verzögerungen aus sonstigen Gründen mit den Mitteln zur Wehr setzen, die ihm das Prozessrecht zur Verfügung stellt. Ihm steht der Weg der Untätigkeitsklage nach § 75 Satz 2 VwGO offen, ohne dass er befürchten muss, mit Erfolg entgegengehalten zu bekommen, die nach § 36 BauGB erforderliche Einvernehmenserklärung oder -fiktion lasse noch auf sich warten (vgl. BVerwG, B. v. 30.7.2002 - 4 B 40/02 - juris Rn. 8).

Der Hinweis des Klägers auf Art. 58 Abs. 2 und 3 BayBO verhilft seinem Zulassungsantrag nicht zum Erfolg. Art. 58 BayBO regelt das Genehmigungsfreistellungsverfahren im Geltungsbereich von Bebauungsplänen.

3. Der Kläger beruft sich auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ob solche Zweifel bestehen, ist im Wesentlichen anhand dessen zu beurteilen, was der Kläger innerhalb offener Frist hat darlegen lassen (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Daraus ergeben sich solche Zweifel nicht.

Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, Wettbüros könnten als Unterfall des städtebaulichen Begriffstypus „Vergnügungsstätte“ bauplanungsrechtlich „sowohl nach § 1 Abs. 5 wie nach § 1 Abs. 9 BauNVO“ ausgeschlossen werden, begründet keine ernstlichen Zweifel im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

a) Dass Wettbüros „Arten von Nutzungen“ i. S. d. § 1 Abs. 5 BauNVO sind, hat das Verwaltungsgericht nicht festgestellt. Vielmehr hat es einen Ausschluss von Wettbüros in der Sache als Unterfall der Vergnügungsstätte auf Grundlage der Regelungen in § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO bewertet. Hiergegen ist nichts zu erinnern. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass es § 1 Abs. 9 BauNVO - über § 1 Abs. 5 BauNVO hinausgehend - gestattet, einzelne Unterarten von Nutzungen, welche die Baunutzungsverordnung selbst nicht angeführt hat, mit planerischen Festsetzungen zu erfassen (vgl. BVerwG, B. v. 5.6.2014 - 4 BN 8/14 - ZfBR 2014, 574 = juris Rn. 10 m. w. N.). Im Unterschied zur bloßen Wettannahmestelle sind „Wettbüros“ nach herkömmlichem baurechtlichen Verständnis als in der sozialen und ökonomischen Realität vorkommende Nutzungen eine Unterart von Vergnügungsstätten i. S. d. § 6 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO (vgl. VGH BW, B. v. 15.10.2013 - 2 S 2514/12 - NVwZ-RR 2014, 114 = juris Rn. 4 m. w. N.) oder können zumindest je nach konkreter Ausgestaltung als Vergnügungsstätte zu bewerten sein (vgl. BayVGH, B. v. 25.4.2013 - 15 ZB 13.274 - juris Rn. 4 m. w. N.).

b) Die Frage, „ob bei einem Wettbüro der hier streitgegenständlichen Art“ eine Nutzungsart nach § 1 Abs. 9 BauNVO vorliegt, die es in der sozialen und ökonomischen Realität bereits gibt und bei der eine Differenzierung nach marktüblichen Gegebenheiten möglich ist, bedarf keiner weitergehenden Klärung im Berufungsverfahren.

aa) In der obergerichtlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass Wettbüros als Vergnügungsstätten zu behandeln sind, wenn sie anders als bloße Wettannahmestellen wie für Lotto und Toto auch der kommerziellen Unterhaltung dienen (vgl. VGH BW, B. v. 15.10.2013 a. a. O.; BayVGH, B. v. 25.4.2013, a. a. O.; OVG RhPf, B. v. 14.4.2011 - 8 B 10278/11 - NVwZ-RR 2011, 635 = juris Rn. 11; OVG Saarl, B. v. 24.4.2009 - 2 B 265/09 - BauR 2010, 449 = juris Rn. 13; HessVGH, B. v. 25.8.2008 - 3 UZ 2566/07 - NVwZ-RR 2009, = juris Rn. 5; vgl. auch Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Kommentar, Stand November 2014, § 6 BauNVO Rn. 43; Fickert/Fieseler, BauNVO, 12. Auflage 2014, § 4a Erl. 23.69; Mitschang, „Der Vergnügungsstättenbebauungsplan nach § 9 Abs. 2b BauGB-neu“, ZfBR 2012, 419 jeweils m. w. N.). Das ist nach den tatrichterlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts der Fall (vgl. Rn. 46 d. UA). Danach verfüge das Wettbüro der „hier streitgegenständlichen Art“ im Hauptraum über acht große TV-Bildschirmmonitore, auf denen beispielsweise Fußballspiele verfolgt werden könnten. Darüber hinaus seien die aufgestellten Sitzgruppen darauf ausgerichtet, die jeweiligen Sportereignisse bequem zu verfolgen. Ebenfalls würden den Gästen Getränke aus bereitgestellten Automaten zur Verfügung gestellt. Hiervon ausgehend handle es sich nach Auffassung des Verwaltungsgerichts offensichtlich nicht um eine bloße Verkaufsstelle, sondern es werde den jeweiligen Besuchern ein deutlicher Anreiz zum Verbleib und zur Verfolgung der jeweiligen Sportereignisse, auf die gewettet werden könne, angeboten (vgl. auch die Planvorlage zum Bauantrag vom 22.12.2011 mit sieben TV-Geräten). Diese rechtliche Bewertung ist nicht zu beanstanden.

bb) Hiervon ausgehend stellte sich dem Verwaltungsgericht die weitergehende Frage, ob der abstrakte Begriff des „Wettbüros“ stets auch eine bestimmte Art einer in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlage i. S. d. § 1 Abs. 9 BauNVO umfasst, nicht. Das sieht auch der Kläger so, wenn er vorträgt, der Ausschluss eines Wettbüros wäre nach § 1 Abs. 5 BauNVO möglich, wenn es sich bei einem Wettbüro der beantragten Art um eine Vergnügungsstätte handeln würde. Gerade davon ist das Verwaltungsgericht aber ausgegangen. Es hat angenommen, dass das vom Kläger in seiner konkreten Ausgestaltung geplante Wettbüro eine Vergnügungsstätte ist. Diese rechtliche Bewertung trifft zu (vgl. vorstehend Doppelbuchst. aa und nachfolgend Nr. 4). Das Vorhaben widerspricht deshalb bereits der in Aussicht genommenen Festsetzung über den Ausschluss von Vergnügungsstätten nach Maßgabe des § 1 Abs. 5 und § 1 Abs. 6 BauNVO.

Aus der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 18. Oktober 2005 (Az. 10 B 1600/05 - juris Rn. 4) folgt nichts anderes. Dieser Beschluss erschöpft sich in der Aussage, dass es einen einheitlichen Typus des „Wettbüros“ nicht gebe, weil es sich in verschiedenen Formen betreiben lasse (vgl. BayVGH, B. v. 25.4.2013 - 15 ZB 13.274 - juris Rn. 4). Dies hindert aber nicht die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass das Wettbüro des Klägers in seiner konkreten Ausgestaltung als Vergnügungsstätte betrieben wird.

4. Die (weitere) Kritik des Klägers an der tatrichterlichen Bewertung des Verwaltungsgerichts, dass das Vorhaben des Klägers ein Wettbüro in Form einer Vergnügungsstätte darstelle, führt weder zur Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

a) Das Verwaltungsgericht hat sich eingehend mit der obergerichtlichen Rechtsprechung auseinandergesetzt und ist angesichts der im Ortstermin getroffenen Feststellungen (vgl. auch Darstellungen in den Bauvorlagen) davon ausgegangen, dass das Wettbüro des Klägers keine bloße Verkaufsstelle umfasse. Vielmehr werde den Besuchern ein deutlicher Anreiz zum Verbleib und zur Verfolgung der jeweiligen Sportereignisse, auf die gewettet werden könne, angeboten (Rn. 46 d. UA). Diese rechtliche Bewertung ist, wie bereits ausgeführt wurde, nicht zu beanstanden.

b) Die Ausführungen des Verwaltungsgericht zum „Reiz des Besuchs eines Wettbüros“, die nach Auffassung des Klägers die Frage aufwerfen würden, woher das Gericht seine Erkenntnisse beziehe, enthalten ein wörtliches Zitat der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Sigmaringen (B. v. 20.6.2006 - 9 K 790/06 - juris Rn. 8 m. w. N.; ebs. Fickert/Fieseler, BauNVO, 12. Auflage 2014, § 4a Rn. 23.69: „Vielmehr macht es den Reiz des Besuchs eines Wettbüros aus, dort sich aufzuhalten, um sich nach Möglichkeit mit anderen auszutauschen und in der Zeit bis zum Eintritt des Wettergebnisses in einer als angenehm empfundenen Weise zu verweilen und gemeinsam vor Monitoren oder einem Beamer dem Wettereignis ‚entgegenzufiebern‘ „), dessen Aussagegehalt sich das Verwaltungsgericht zu Eigen macht. Anders als der Kläger meint, bedarf es weder wissenschaftlicher Untersuchungen noch besonderer soziologischer und psychologischer Kenntnisse, um aus der Zweckbestimmung und Ausstattung des Wettbüros auf seinen Charakter als Vergnügungsstätte zu schließen. Wettbüros sind allgemein Räumlichkeiten, in denen zwischen dem Kunden (Spieler), dem Wettbüro (Vermittler) und dem - meist im europäischen Ausland ansässigen - Wettunternehmen Transaktionen abgeschlossen werden, wobei es sich um Sportwetten bzw. um Wetten auf diverse sonstige Ereignisse handelt. Hinzu kommt im Regelfall, dass die Räumlichkeiten - insbesondere durch die Anbringung von Bildschirmen - Gelegenheit bieten, die Wettangebote bzw. -ergebnisse live mitzuverfolgen (vgl. OVG NW, B. v. 14.2.2014 - 2 A 1181/13 - juris Rn. 14 m. w. N.). So liegt es auch hier. Es ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass die Ausstattung des Wettbüros mit Sitzgruppen, Fernsehgeräten und Getränkeautomaten darauf gerichtet ist, den Kunden ein möglichst angenehmes Verweilen im Wettbüro zu ermöglichen, um sich nach Möglichkeit mit anderen auszutauschen und die Zeit bis zum Eintritt des Wettergebnisses in einer - von diesen - als angenehm empfundenen Weise und Umgebung zu nutzen.

c) Der Vortrag, die Abgrenzung eines verhältnismäßig neuen Typus eines Gewerbebetriebs sui generis von dem speziell geregelten Gewerbetyp Vergnügungsstätte könne nur mit Blick auf die nachteiligen städtebaulichen Folgen einer Vergnügungsstätte im Sinn der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erfolgen, führt nicht zur Zulassung der Berufung.

aa) Soweit auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. November 2006 (Az. 4 B 56/06 - ZfBR 2007, 270) hingewiesen wird, ist nicht zu sehen, dass das Verwaltungsgericht hiervon abgewichen wäre. Zu den negativen städtebaulichen Auswirkungen von Vergnügungsstätten gehört danach zwar insbesondere der Lärm. Daraus darf aber nicht geschlossen werden, gewerbliche Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung, der Zerstreuung, dem geselligen Beisammensein oder der Bedienung der Spielleidenschaft und der erotisch/sexuellen Interessen der Menschen dienen (vgl. z. B. Roeser in König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Auflage 2014, § 7 Rn. 17 m. w. N.), wären unabhängig von ihrer Ausrichtung dann keine Vergnügungsstätten mehr, wenn von ihnen keine beachtlichen Lärmwirkungen ausgingen. Auch der Betrieb von Spielhallen, die lediglich Geldspielgeräte vorhalten, führt nicht per se zu unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen in der Nachbarschaft, wenngleich der in der Regel größere Einzugsbereich derartiger Nutzungen und die gegenüber Ladengeschäften längeren Öffnungszeiten insbesondere in den Nachtstunden regelmäßig auch Lärmbeeinträchtigungen auslösen können. Losgelöst von etwaigen Lärmwirkungen entspricht es darüber hinaus einem allgemeinen städtebaulichen Erfahrungssatz, dass sich Vergnügungsstätten negativ auf ihre Umgebung im Sinn eines Trading-Down-Effekts auswirken können (vgl. BVerwG, B. v. 4.9.2008 - 4 BN 9/08 - BauR 2009, 76 = juris Rn. 8). So liegt es nach der Begründung zum Aufstellungsbeschluss der Beklagten hier, deren wesentlichen Inhalt das Verwaltungsgericht zutreffend wiedergibt (Rn. 42 d. UA).

bb) Der nach Auffassung des Klägers zu gewinnende Eindruck aus der Betriebsbeschreibung durch das Verwaltungsgericht als eine Art „Lounge“ lässt nicht erkennen, weshalb das Wettbüro des Klägers kein städtebaulich nachteiliges Störpotential aufweist.

Das Verwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass das Wettbüro in der vom Kläger betriebenen Art, den Spielhallen vergleichbar, eine Vergnügungsstätte ist. Das trifft zu. Sein städtebauliches Störpotential liegt jedenfalls in dem von der Beklagten befürchteten Trading-Down-Effekt im Bereich des überwiegend von Wohnen geprägten Mischgebiets entlang der W.-straße, der auch nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts durch eine zunehmende Ansiedlung von Vergnügungsstätten und Wettbüros betroffen ist.

5. Der vom Kläger behaupteten Abgrenzungsproblematik, „ob ein Wettbüro unter welchen Umständen seiner konkreten Ausgestaltung eventuell eine Vergnügungsstätte darstellt“, musste hier nicht nachgegangen werden, weil die konkrete Ausgestaltung des gegenständlichen Vorhabens - nach den vorstehenden Ausführungen - keine ernstlichen Zweifel an seiner Eigenschaft als Vergnügungsstätte entstehen lässt (ebs. BayVGH, B. v. 25.4.2013 - 15 ZB 13.274 - juris). Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO haben sich insoweit nicht ergeben.

6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 3, Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG; sie folgt der Festsetzung des Verwaltungsgerichts, gegen die keine Einwände erhoben worden sind (vgl. zur Gleichstellung von Wettbüros und Spielhallen bei der Streitwertbemessung OVG Berlin-Bbg, B. v. 11.9.2014 - 10 S 8.13 - NVwZ-RR 2015, 90 = juris Rn. 21 m. w. N.).

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

I.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts wird aufgehoben.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen im Berufungsverfahren.

III.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin wendet sich gegen eine gegen sie als Mieterin verfügte Untersagung der Nutzung des Obergeschosses des Gebäudes auf dem Grundstück FlNr. 562/1 Gemarkung E. zu Wohnzwecken.

Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gewerbegebiet E.“‚ den die beigeladene Gemeinde für einen Teilbereich des heutigen Plangebiets im Jahr 1980 in Kraft gesetzt hatte. Die nördliche Grenze seines Geltungsbereichs bildeten damals die Grundstücke FlNr. 962/1, 963/1 und 963/2. In seiner Sitzung vom 18. November 2003 beschloss der Gemeinderat, den Bebauungsplan mit den zwischenzeitlich erfolgten räumlichen Erweiterungen und Änderungen insgesamt neu aufzustellen sei. Zugleich wurde der „Vorgängerbebauungsplan“ aus dem Jahr 1980 mit zwei Änderungen aus dem Jahr 1981 aufgehoben. Der Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan wurde laut der „Verfahrensvermerke“ am 17. März 2004 ausgefertigt, am 25. Mai 2004 beschlossen und die Bekanntmachung am 26. Mai 2004 unterschrieben; sie erfolgte am 27. Mai 2004 („Schlussbekanntmachung“). Die beiden Unterschriften des Bürgermeisters in den Verfahrensvermerken sind nicht datiert. Am 21. August 2012 machte die Gemeinde die rückwirkende Inkraftsetzung des Bebauungsplans zum 27. Mai 2004 zur Heilung eines Verfahrensfehlers bekannt, nachdem das Landratsamt B. ein solches Vorgehen am 20. August 2012 wegen möglicher Ausfertigungsmängel der ursprünglichen Pläne empfohlen hatte.

Im Rahmen von bauaufsichtlichen Kontrollen am 27. Februar und 15. März 2012 stellte das Landratsamt fest, dass durch Überbauung der nach den Bauplänen als Ersatzteillager genehmigten Räume im Obergeschoss mindestens acht Zimmer entstanden seien, in denen die Klägerin von ihr beschäftigte Arbeitnehmer unterbringe; die Zimmer seien mit jeweils 3 bis 4 Schlafstätten, mit Kühlschränken und elektrischen Kochplatten ausgestattet. Der für Wohnräume erforderliche erste Rettungsweg sei nicht bauordnungsgemäß ausgestaltet, ein zweiter Rettungsweg fehle ganz.

Mit Bescheid vom 3. Mai 2012 wurde der Klägerin unter Anordnung des Sofortvollzugs (Nr. 3) aufgegeben, die Nutzung der Räume im Obergeschoss zu Wohnzwecken zu unterlassen (Nr. 1). Für den Fall der Nichtbeachtung dieser Verpflichtung werde ein Zwangsgeld von 1.000 Euro für jeden zu Wohnzwecken genutzten Raum fällig (Nr. 5). Die Eigentümerin des Gebäudes wurde im gleichen Bescheid unter Androhung eines Zwangsgeldes verpflichtet, die Nutzungsuntersagung zu dulden (Nr. 2 und 6). Sollte die Klägerin der Nutzungsuntersagung nach Nr. 1 nicht fristgerecht nachkommen, werde ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro je Wohnung fällig (Nr. 5). Die Kosten des Bescheids wurden der Klägerin auferlegt (Nr. 7). Die Wohnnutzungen seien nicht nur ohne entsprechende Baugenehmigung, also formell illegal aufgenommen worden, sondern verstießen auch gegen materielles Baurecht, weil die Vermietung von Wohnräumen in einem Gewerbegebiet generell unzulässig sei. Außerdem bestünden gravierende, näher bezeichnete Brandschutzmängel, insbesondere fehle ein ausreichender zweiter Rettungsweg. Die Nutzungsuntersagung werde als Ermessensentscheidung verfügt, um den widerrechtlichen Zustand zu beenden und Bezugsfälle zu vermeiden. Als Adressat der Anordnung sei die Klägerin als Handlungsstörerin ausgewählt worden, weil sie durch eigenes Handeln die rechtswidrige Nutzung der Räume schnellstmöglich aufgeben und damit die Gefahr für die dort wohnenden Mitarbeiter abwenden könne.

Das Landratsamt hatte eine Bestandsaufnahme aller Wohnnutzungen im Gewerbegebiet E. erstellt, auf deren Basis im Mai/Juni 2012 eine ganze Reihe weiterer Nutzungsuntersagungen ausgesprochen wurden, gegen die die Betroffenen (derzeit ruhende) Klageverfahren angestrengt haben. Am 13. August 2012 wurde dem Verwaltungsgericht ein Ordner des Landratsamts mit Kurzinformationen zu den einzelnen Grundstücken im Gewerbegebiet vorgelegt‚ aus denen insbesondere Angaben zu den festgestellten Wohnnutzungen und den inzwischen veranlassten Nutzungsuntersagungen hervorgehen.

Das Verwaltungsgericht München gab der Anfechtungsklage mit Urteil vom 11. Oktober 2012 statt. Die Festsetzung der Gebietsart „Gewerbegebiet“ in dem Bereich nördlich der Staatsstraße ... bis einschließlich der Grundstücke FlNr. 961/4 und 961/3 sei nach einer Gesamtschau der maßgeblichen Umstände funktionslos geworden; das Baugebiet stelle sich insoweit vielmehr als faktisches Mischgebiet dar, denn es sei von einem gleichrangigen Nebeneinander von Wohnen und von nicht störendem Gewerbe geprägt. Schon äußerlich falle die in den Ober- und Dachgeschossen weit verbreitete Wohnnutzung auf. Die massive Wohnbebauung, die bereits mit der Ersterrichtung der Gewerbebauten vor rund 30 Jahren begonnen habe, schließe eine Entwicklung hin zu einem Gewerbegebiet aus. Die als Betriebsleiterwohnungen genehmigten Gebäude seien stattliche Wohnhäuser und könnten nicht mehr als „untergeordnet“ i. S. v. § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO angesehen werden. Nach der Aufstellung des Landratsamts vom 11. September 2012 hätten nur vier der 14 Anwesen keine Betriebsleiterwohnung. Vier der Betriebsleiterwohnungen seien frei vermietet. Aus dem Kontrollbericht des Landratsamts vom 27. Dezember 2010 gehe hervor, dass insgesamt 89 Personen als im Gewerbegebiet wohnhaft gemeldet seien, die in 28 bis 45 Wohneinheiten wohnten, obwohl im fraglichen Bereich nur neun Wohnungen genehmigt worden seien. Die Nutzungsuntersagung sei auch ermessensfehlerhaft verfügt worden; zum einen sei die Funktionslosigkeit der Festsetzung „Gewerbegebiet“ verkannt worden‚ zum anderen bestünden keine nachvollziehbaren sachlichen Gründe‚ warum der Beklagte im Rahmen seines Sanierungskonzepts nicht auch diejenigen Wohnnutzungen von Betriebsleiterwohnungen aufgreife‚ die privat und ohne Bezug zu einem Betrieb vermietet worden seien. Auch die gegenüber der Eigentümerin ausgesprochene Duldungsanordnung müsse aufgehoben werden‚ da sie in einem untrennbaren sachlichen Zusammenhang mit der gegenüber der Klägerin ergangenen Nutzungsuntersagung stehe.

Mit Beschluss vom 4. Dezember 2012 (M 11 S 12.2711) stellte das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der vorliegenden Anfechtungsklage wieder her; die Beschwerde des Beklagten blieb erfolglos (BayVGH, B.v. 18.3.2013 - 1 CS 12.2070 - juris), weil die brandschutztechnischen Mängel inzwischen behoben worden seien und die behauptete illegale, seit vielen Jahren unbeanstandet hingenommene Nutzung nicht vor einer Entscheidung in der Hauptsache beendet werden müsse.

Zur Begründung der vom Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 19. März 2013 (1 ZB 12.2777) wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten zugelassenen Berufung führt der Beklagte aus, es sei im Lichte von § 1 Abs. 3 BauGB nicht erkennbar, warum die festgestellten illegalen Wohnnutzungen im Gewerbegebiet die ordnende Wirkung dieser Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließen sollten; der von der Gebietsart abweichende Zustand habe sich noch nicht in einer solchen Weise verfestigt, dass eine Rückkehr zu rechtmäßigen Verhältnissen ausgeschlossen werden müsse. Dies zeige bereits der Umstand, dass zahlreiche Nutzungsuntersagungen gegen weitere Eigentümer mit dem Ziel der Rückkehr zur plankonformen Nutzung verfügt worden seien. Im Übrigen sei das Gewerbegebiet mit am 23. Juni 2010 in Kraft getretener Änderung des Bebauungsplans in Richtung Norden erweitert worden. Für die bereits 1981 genehmigten Betriebsleitergebäude gälten nicht die Bestimmungen der Baunutzungsverordnung 1990 und damit auch nicht § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO 1990, wonach nur untergeordnete Wohnhäuser als Betriebsleitergebäude zulässig seien. Der vom Verwaltungsgericht angenommenen Einordnung als faktisches Mischgebiet stehe entgegen, dass im fraglichen Bereich des Bebauungsplans auch Gewerbebetriebe bestünden, die nicht ohne weiteres mischgebietsverträglich seien (Kfz-Werkstätten, Landmaschinenwerkstatt, Schreinerei). Schließlich genüge das von der Bauaufsichtsbehörde erstellte Sanierungskonzept, das die Verhältnisse auf sämtlichen Grundstücken des Gewerbegebiets betrachte, den Anforderungen des Gleichbehandlungsgrundsatzes. Die frei vermieteten Betriebsleiterwohnungen hätten noch nicht sofort und im gleichen Umfang aufgegriffen werden müssen, zumal sie durch nachträgliche Eingliederung in einen betrieblichen Zusammenhang oder auch die erstmalige Schaffung dieses Zusammenhangs einer legalisierten Nutzung zugeführt werden könnten. Damit sei das Vorgehen des Beklagten weder willkürlich noch systemlos; auch das langjährige Unterlassen bauaufsichtlichen Einschreitens hindere nicht ohne Hinzutreten besonderer Umstände den Erlass einer Nutzungsuntersagung. Eine Aufhebung der gegenüber der Eigentümerin verfügten Duldungsanordnung sei im vorliegenden Klageverfahren schon mangels Adressatenstellung und Beschwer der Klägerin nicht möglich.

Der Beklagte legt eine zum 14. April 2014 aktualisierte Übersicht (mit Lageplan) der erlaubten wie der unerlaubten Wohnnutzungen im Gewerbegebiet und der hiergegen eingeleiteten Maßnahmen vor. Das Sanierungskonzept sehe in einem ersten Schritt die Behandlung derjenigen Fälle vor, in denen gewerblich genutzte Räume ohne Genehmigung zu Wohnräumen umgewandelt worden seien; als nächstes seien die genehmigten Betriebsleiterwohnungen überprüft worden, ohne dass hier bereits Untersagungen ausgesprochen worden seien. Hingenommen würden dagegen Wohn-nutzungen ehemaliger Betriebsleiter oder deren Angehöriger sowie von Bereitschaftspersonal in Betriebsleiterwohnungen. Dementsprechend ergänzt der Beklagte seine im angefochtenen Bescheid vorgenommenen Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO im Hinblick auf die Frage eines gleichheitssatzgemäßen Einschreitens dahingehend, dass die bekannten Wohnnutzungen im Gewerbegebiet entsprechend dem jeweiligen Gewicht des Verstoßes Schritt für Schritt aufgegriffen würden; im vorliegenden Fall bestehe ein gravierender und offenkundiger Verstoß.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Unter Vorlage des zwischen ihr und der Eigentümerin geschlossenen Mietvertrags vom 13. November 2006 über „gewerbliche Räume“ mit einer Fläche von 530 m² trägt die Klägerin vor, das Baugebiet habe sich bereits seit Jahrzehnten in Richtung eines Mischgebiets entwickelt, wie die auf fast jedem Grundstück nachweisbaren Wohneinheiten und zum Teil stattlichen Wohnhäuser bewiesen. Die Festsetzung Gewerbegebiet sei wegen der eingetretenen wirtschaftlichen Unzumutbarkeit der zugelassenen Nutzung außer Kraft getreten; die tatsächlichen wirtschaftlichen Verhältnisse hätten einen Zustand erreicht, der eine Verwirklichung der vorgesehenen Nutzung auf absehbare Zeit als unwirtschaftlich ausschließe. Damit richte sich die Beurteilung der Situation nach § 34 BauGB, wonach aber die untersagte Nutzung zulässig sei. Im Übrigen erfüllten die nicht abgeschlossenen Übernachtungszimmer nicht den bauplanungsrechtlichen Begriff des Wohnens, der eine auf Dauer angeleg-te Häuslichkeit und Möglichkeit der Eigengestaltung der Haushaltsführung voraussetze. Es handele sich vielmehr um gewerbliche Arbeitnehmerunterkünfte, in denen nur an Werktagen übernachtet werde und die keine Privatsphäre zuließen; die Mehrbettzimmer hätten keine festen Kochgelegenheiten und keine Nasszellen, es gebe lediglich zwei gemeinschaftliche Sanitärräume. Für jede Übernachtung in der kasernenartigen Unterkunft würden vom Lohn des Arbeitnehmers 6,50 Euro einbehalten. Die Mitarbeiter kehrten an ihren freien Tagen, an den Wochenenden und in den Zeiten der saisonalen Betriebsschließungen an den jeweiligen Heimatort zurück. Es könne mangels eines auf Dauer angelegten Wohnungsersatzes und wegen der Kurzfristigkeit der jeweiligen Aufenthalte auch nicht von einer wohnähnlichen Nutzung ausgegangen werden. Das Angebot von Übernachtungsplätzen sei unabdingbar für die ordnungsgemäße Abwicklung des Geschäftsbetriebes der Klägerin.

Die Beigeladene stellt erstmals im Berufungsverfahren einen Antrag; sie beantragt,

die Klage unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts abzuweisen.

Die vom Bundesverwaltungsgericht formulierten Voraussetzungen für eine Funktionslosigkeit des Bebauungsplans lägen nicht vor. Das Vorgehen des Beklagten belege, dass die planerische Zweckbestimmung des Gewerbegebiets gerade hier-durch (wieder)hergestellt werden solle; die tatsächlichen Verhältnisse stünden einer Umsetzung des Bebauungsplans keineswegs dauerhaft entgegen. Zudem sei das schutzwürdige Vertrauen der planunterworfenen Grundeigentümer in die Zweckbestimmung des Bebauungsplans nicht durch die Aufnahme rechtswidriger Nutzungen entfallen. Daran ändere auch das lange Zuwarten der Bauaufsichtsbehörde nichts, denn es fehle insoweit an einem positiven Tätigwerden. Die Beigeladene halte jedenfalls an der Festsetzung eines Gewerbegebiets fest.

Der Senat hat am 16. Mai 2014 das gesamte Gewerbegebiet E. und insbesondere das Gebäude auf FlNr. 964 besichtigt und am 6. Juni 2014 erstmals mündlich verhandelt. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die vorgelegten Bauakten‚ die von der Beigeladenen vorgelegten Aufstellungsunterlagen für den Bebauungsplan „Gewerbegebiet E.“ sowie auf die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs sowohl im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes als auch im Klageverfahren, hier insbesondere auf die Niederschriften über die Ortsbesichtigung und die mündlichen Verhandlungen, Bezug genommen.

Im Berufungsverfahren ist maßgeblicher Streitgegenstand der Bescheid vom 3. Mai 2012 (ergänzt um die mit Schreiben der Landesanwaltschaft Bayern vom 8. Mai 2014 nachgeholten Ermessenserwägungen) in seinen an die Klägerin gerichteten Anordnungen Nr. 1 (Nutzungsuntersagung)‚ Nr. 5 (Androhung von Zwangsgeldern) sowie Nr. 7 (Kosten). Eine Auslegung des Klagebegehrens vor dem Hintergrund der Verpflichtung des Gerichts‚ auf die Stellung sachdienlicher Anträge hinzuwirken (§ 86 Abs. 3 VwGO)‚ und des wohlverstandenen Interesses der Klägerin ergibt‚ dass - trotz des in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht gestellten, auf umfassende Aufhebung gerichteten Klageantrags, an den das Gericht jedoch nicht gebunden war (vgl. § 88 VwGO) - ausschließlich die an die Klägerin gerichteten Anordnungen im Bescheid vom 3. Mai 2012 angefochten werden sollten‚ nicht hingegen die an die Eigentümerin des Gebäudes (Vermieterin) gerichtete Duldungsverpflichtung mit Zwangsgeldandrohung (Nr. 2‚ 6 des Bescheids). Insoweit fehlt es bereits an der für eine zulässige Klage erforderlichen Beschwer der Klägerin. Der vom Verwaltungsgericht angenommene „untrennbare sachliche Zusammenhang“ zwischen Nutzungsuntersagung mit Duldungsanordnung besteht nicht. Die Eigentümerin hat im Übrigen den sie belastenden Teil des Bescheids mit eigener Klage (Az. M 11 K 12.2708 und 1 B 13.649) angefochten. In der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht am 10. Februar 2015 hat die Klägerin diese Auslegung ihres Klagebegehrens bestätigt. Nachdem das Verwaltungsgericht also in seinem der Klage stattgebenden Urteil über das Klagebegehren hinausgegangen ist und auch die Duldungsanordnung aufgehoben hat‚ konnte das Urteil insoweit keinen Bestand haben und war in diesem Umfang schon deshalb aufzuheben.

Die zulässige Berufung des Beklagten‚ die sich demnach nur noch gegen die Aufhebung der den Streitgegenstand bildenden Nr. 1‚ 5 und 7 des Bescheids richtet‚ ist begründet. Das der Klage zu Unrecht stattgebende Urteil war daher insgesamt aufzuheben. Die Untersagung der Nutzung der angemieteten Räume „zu Wohnzwecken“ ist rechtmäßig‚ weil die Überlassung an Arbeitnehmer der Klägerin zum Zwecke der Übernachtung zu einer wohnähnlichen Nutzung führt‚ die formell und im Gewerbegebiet materiell rechtswidrig ist (1.). Die Nutzungsuntersagung wurde vom Landratsamt in fehlerfreier Ausübung des ihm eingeräumten Ermessens angeordnet (2.).

1. Die tatbestandliche Voraussetzung des Art. 76 Satz 2 BayBO‚ wonach die unter-sagte Nutzung öffentlich-rechtlichen Vorschriften widersprechen muss‚ ist im vor-liegenden Fall bereits wegen der formellen Illegalität der Nutzung erfüllt (1.1). Darüber hinaus verstößt sie gegen materielles Bauplanungsrecht (1.2).

1.1 Ein Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften im Sinn von Art. 76 Satz 2 BayBO‚ der den Erlass einer Nutzungsuntersagung rechtfertigt‚ liegt bei einem genehmigungspflichtigen Vorhaben grundsätzlich schon dann vor‚ wenn das Vorhaben ohne Baugenehmigung ausgeführt wird (BayVGH‚ U.v. 5.12.2005 - 1 B 03.2567 - juris Rn. 23). Die Nutzungsuntersagung hat - insoweit einer Baueinstellung entsprechend - die Funktion‚ den Bauherrn auf das Genehmigungsverfahren zu verweisen; es muss daher nicht geprüft werden, ob das Vorhaben auch gegen materielles Recht verstößt. Allerdings darf eine formell rechtswidrige Nutzung grundsätzlich nicht untersagt werden‚ wenn sie offensichtlich genehmigungsfähig ist; eine offensichtlich materiell rechtmäßige Nutzung zu untersagen‚ ohne den Bauherrn vorher vergeblich nach Art. 76 Satz 3 BayBO aufgefordert zu haben‚ einen Bauantrag zu stellen‚ wäre unverhältnismäßig (BayVGH‚ B.v. 4.8.2004 - 15 CS 04.2648 - BayBVl 2005‚ 369).

Die Nutzung von zu gewerblichen Zwecken genehmigten Räumlichkeiten als Übernachtungsplätze für Arbeitnehmer stellt eine der Baugenehmigungspflicht unterliegende Nutzungsänderung nach Art. 55 Abs. 1 BayBO dar‚ die nicht nach Art. 57 Abs. 4 Nr. 1 BayBO verfahrensfrei ist‚ weil die Nutzungsänderung der bauplanungsrechtlichen Überprüfung bedarf. Mit der Weitergabe der gemieteten Räumlichkeiten an eigene Arbeitnehmer zu Übernachtungszwecken ohne vorherige Einholung einer Genehmigung verstößt die Klägerin (wie auch die Grundeigentümerin) gegen Art. 68 Abs. 1 Nr. 1 BayBO‚ der eine „Bauausführung“ vor Bekanntgabe der Baugenehmigung verbietet. Anhaltspunkte für eine offensichtlich genehmigungsfähige Nutzung liegen schon angesichts der entgegenstehenden bauplanungsrechtlichen Situation (vgl. 1.2) nicht vor.

1.2 Die untersagte Wohnnutzung ist im Gewerbegebiet E. weder allgemein noch ausnahmsweise zulässig (1.2.1); der Bebauungsplan ist wirksam erlassen worden (1.2.2) und nicht funktionslos geworden (1.2.3). Die untersagte Nutzung hat zu keinem Zeitpunkt seit ihrer Aufnahme bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung öffentlich-rechtlichen Vorschriften entsprochen (vgl. zu diesem Erfordernis‚ das sich aus der Eigenschaft einer Nutzungsuntersagung als Dauerverwaltungsakt ergibt: OVG NW‚ U.v. 19.12.1995 - 11 A 2734/93 - UPR 1996‚ 458; Decker in Simon/Busse a. a. O. Art. 76 Rn. 291).

1.2.1 Nach seiner allgemeinen Zweckbestimmung dient ein Gewerbegebiet vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben (§ 8 Abs. 1 BauNVO); dagegen soll im Gewerbegebiet nicht gewohnt werden. Dieser Grundsatz wird durch § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO bestätigt‚ wonach gleichsam nur als notwendige Ergänzung einer gewerblichen Nutzung Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter ausnahmsweise zugelassen werden können; Bauvorhaben‚ die außerhalb des Anwendungsbereichs von § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO einer Wohnnutzung oder zumindest wohnähnlichen Nutzung dienen sollen‚ sind mit dem Charakter eines Gewerbegebiets nicht vereinbar (vgl. z. B. zur Unzulässigkeit eines Seniorenpflegeheims im Gewerbegebiet: BVerwG‚ B.v. 13.5.2002 - 4 B 86.01 - NVwZ 2002‚ 1384). Unzulässig sind daher auch Gewerbebetriebe in Form eines Beherbergungsbetriebs oder einer Fremdenpension‚ soweit in ihnen gewohnt wird oder eine wohnähnliche Nutzung stattfindet (BVerwG‚ U.v. 29.4.1992 - 4 C 43.89 - BVerwGE 90‚ 140). Die Rechtsprechung hat daher gewerbliche Beherbergungsbetriebe als gebietsunverträglich angesehen‚ die der Erholung dienen oder in denen Personen nicht nur kurzzeitig untergebracht sind (BVerwG, U.v. 29.4.1992 - 4 C 43.89 - BVerwGE 90‚ 140). Allein der Umstand‚ dass der Bewohner in einem arbeitsrechtlichen Verhältnis zu dem vermietenden gewerblich tätigen Unternehmen steht‚ vermag eine Wohnnutzung nicht in eine gewerbliche Nutzung zu verwandeln (Stock in König/Roeser/Stock‚ 3. Aufl. 2014‚ § 3 Rn. 26).

Zwar erfüllt die Unterbringung der Arbeitnehmer der Klägerin in ihrer konkreten Ausgestaltung (Mehrbettzimmer ohne eigenen Küchen- und Sanitärbereich in nicht verschlossenen Räumen und Abrechnung der jeweils in Anspruch genommenen Übernachtungen) nicht den bauplanungsrechtlichen Begriff des Wohnens‚ der insbesondere eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit‚ Eigengestaltung der Haushaltsführung sowie des häuslichen Wirkungskreises voraussetzt und damit von anderen Nutzungsformen wie etwa der Unterbringung‚ der Verwahrung oder einer bloßen Übernachtungsmöglichkeit in einer sozialen Einrichtung abzugrenzen ist (BVerwG‚ B.v. 25.3.1996 - 4 B 302.95 - NVwZ 1996‚ 893). Die Unterbringung in der konkreten Ausgestaltung ermöglicht den Arbeitnehmern kein selbstbestimmtes privates Leben „in den eigenen vier Wänden“ (vgl. Stock in König/Roeser/Stock‚ a. a. O. § 3 Rn. 16 - 18), wovon sich der Senat im Rahmen der Ortsbesichtigung überzeugen konnte. Nach dem von der Klägerin verfolgten Nutzungskonzept kann von einem Wohnen schon deshalb nicht die Rede sein‚ weil es an jeglichem Rückzugsraum fehlt‚ der erst eine selbstbestimmte Häuslichkeit mit Privatsphäre ermöglicht. Gleichwohl hat die konkrete Nutzung wohnähnlichen Charakter und ist mit der Unterbringung in einem Wohnheim vergleichbar‚ die nach allgemeiner Auffassung dem Wohnen gleichsteht. Auch ein Arbeitnehmerwohnheim bietet zumindest dann einen auf Dauer angelegten Wohnungsersatz und widerspricht daher der Eigenart eines Gewerbegebiets‚ wenn nach dem Nutzungskonzept Arbeitnehmer für eine Dauer von etwa zwei bis sechs Monaten untergebracht werden (BVerwG‚ U.v. 29.4.1992 a. a. O.). Im vorliegenden Fall nutzen die Arbeitnehmer die ihnen von der Klägerin zur Verfügung gestellten Schlafstätten während der Beschäftigungsperiode mindestens drei- bis viermal in der Woche. Sie halten sich daher über erhebliche Zeiträume des Jahres und in jährlich wiederkehrendem Rhythmus in den Unterkünften auf. Demgegenüber tritt in den Hintergrund‚ dass die Unterkünfte offenbar an den Wochenenden und in den arbeitsfreien Zeiten (z. B. Zeiten saisonal bedingter Betriebsschließungen) von den dann in ihre Herkunftsorte zurückgekehrten Arbeitnehmern nicht genutzt werden; denn mit dem Kriterium der Dauerhaftigkeit des Wohnens soll nicht auf den Gegensatz zwischen einer längerem und kürzeren Aufenthaltsdauer oder einer solchen von unbestimmter und befristeter Dauer abgestellt‚ sondern danach unterschieden werden‚ ob ein Gebäude als „Heimstatt im Alltag“ anzusehen ist oder nur ein provisorisches‚ einem begrenzten Zweck dienendes Unterkommen ermöglicht (Stock in König/Roeser/Stock‚ a. a. O. § 3 Rn. 16 - 18). Nach dem dargestellten, auf Dauer angelegten Nutzungskonzept ist die Unterbringung dem Wohnen angenähert und verfolgt keine nur kurzzeitige und provisorische Lösung. Im Hinblick auf die Gebietsverträglichkeit bedeutet dies eine grundsätzlich störempfindliche und daher unzulässige Nutzung‚ die ungeachtet der Geräuschbelastung im konkreten Fall nicht den gebietstypischen Lärm- und sonstigen Belästigungen ausgesetzt werden soll. Werksunterkünfte für die längerfristige Unterbringung von Mitarbeitern gewerblich tätiger Unternehmen sind unzulässig (vgl. Stock in König/Roeser/Stock, a. a. O., § 8 Rn. 19, 19a).

Auch der von der Klägerin angestellte Vergleich mit der Unterbringung von Soldaten in Kasernen führt nicht weiter; Soldaten sind nämlich aufgrund eines besonderen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses in Gemeinschaftsunterkünften untergebracht, die regelmäßig in Sondergebieten oder auf Gemeinbedarfsflächen liegen (vgl. Stock in König/Roeser/Stock‚ a. a. O., § 3 Rn. 27). Im vorliegenden Fall liegt schließlich auch keine Unterbringung in einer sozialen Einrichtung (vgl. § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) vor‚ die eine besondere Funktion im Zusammenhang für eine im Gewer-begebiet zulässige Hauptnutzungsart erfüllt (vgl. VGH Mannheim‚ B.v. 9.4.2014 - 8 S 1528/13 - NVwZ-RR 2014‚ 752: Lehrlingswohnheim ausnahmsweise im Gewerbegebiet zulässig trotz wohnähnlicher Nutzung wegen der engen funktionalen Verklammerung mit angeschlossener Werkstätte).

1.2.2 Der maßgebliche Bebauungsplan der Beigeladenen vom 27. Mai 2004 ist formell fehlerfrei in Kraft getreten und auch nicht durch die tatsächliche Entwicklung im Gewerbegebiet funktionslos geworden. Der Senat folgt der Auffassung des Verwaltungsgerichts‚ dass der am 25. Mai 2004 beschlossene Satzungstext vom ersten Bürgermeister der Beigeladenen am 27. Mai 2004 vor der Bekanntmachung am gleichen Tage ausgefertigt wurde‚ obwohl auf der Bebauungsplanurkunde (vgl. „F. Verfahrensvermerke“) die „Ausfertigung“ bereits auf den 17. März 2004 datiert wurde. Der 17. März 2004 bezeichnet nämlich nach dem Deckblatt des Bebauungsplans das Datum der Planerstellung („Plandatum“), das unrichtigerweise in die Rubrik „Ausfertigung“ eingetragen wurde. Es bestehen keine vernünftigen Zweifel daran‚ dass die vom ersten Bürgermeister unterzeichnete Urkunde erst nach Beschlussfassung durch den Gemeinderat ausgefertigt und anschließend bekanntgemacht wurde. Auch die Klägerin hat die entsprechenden Überlegungen des Erstgerichts nicht angegriffen.

1.2.3 Der Bebauungsplan „Gewerbegebiet E.“ ist - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - auch nicht dadurch funktionslos und damit unwirksam geworden‚ dass sich materiell baurechtswidrige Wohnnutzungen im Gewerbegebiet befinden‚ als deren Folge nunmehr von einem faktischen Mischgebiet auszugehen wäre. Festsetzungen eines Bebauungsplans werden funktionslos und damit unwirksam‚ wenn - zum einen - die Verhältnisse im Plangebiet in ihrer tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben‚ der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt und - zum anderen - diese Entwicklung so offenkundig ist‚ dass sie einem dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (st. Rspr., grundlegend: BVerwG‚ U.v. 29.4.1977 - 4 C 39.75 - BVerwGE 54‚ 5‚ 11; B.v. 29.5.2001 - 4 B 33.01 - NVwZ 2001‚ 1005; U.v. 28.4.2004 - 4 C 10.03 - BauR 2004‚ 1567). Dabei sind die Anforderungen an das Außerkrafttreten eines Bebauungsplans wegen Funktionslosigkeit streng und es ist große Zurückhaltung geboten (BVerwG, U.v. 3.12.1998 - 4 CN 3.97 - BVerwGE 108, 71; Uechtritz/Hartmannsberger‚ DVBl 2013‚ 70). Bloße Zweifel an der Realisierungsfähigkeit eines Bebauungsplans reichen nicht aus; er tritt nur außer Kraft‚ wenn offenkundig ist‚ dass er seine Funktion als Steuerungsinstrument für die städtebauliche Entwicklung verloren hat (BVerwG‚ U.v. 18.11.2004 - 4 C N 11.03 - BVerwGE 122/207‚ 214). Die einer bauplanungsrechtlichen Festsetzung zugrunde liegende Plankonzeption wird insbesondere nicht schon dann sinnlos‚ wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann (BVerwG‚ B.v. 6.6.1997 - 4 NB 6.97 - BauR 1997‚ 803). Angesichts dessen hängt die Beurteilung der Funktionslosigkeit einer Festsetzung auch nicht davon ab‚ ob eine Bebauung oder ihre Nutzung materiell legal oder illegal entstanden ist. Entscheidend sind die Art der Festsetzung‚ das Maß der Abweichung im tatsächlichen Bereich und die Irreversibilität der entstandenen Verhältnisse, wobei es nicht auf einzelne Grundstücke ankommt.

Unter Beachtung der dargestellten Grundsätze erweist sich die Festsetzung als Gewerbegebiet im vorliegenden Fall trotz des Vorhandenseins zum Teil seit Jahren bestehender, bauplanungsrechtlich unzulässiger Wohnnutzungen nicht als funktionslos; nach den vorgefundenen tatsächlichen Verhältnisses kommt dem Bebauungsplan nach wie vor eine städtebauliche Steuerungsfunktion zu. Es ist schon nicht erkennbar‚ warum die zu Wohnzwecken genutzten Räumlichkeiten nicht in ihrem derzeitigen baulichen Zustand oder nach bestimmten Umbaumaßnahmen (wieder oder erstmals) einer gewerblichen Nutzung zugeführt werden könnten. Bereits in dieser Hinsicht weicht der vorliegende Fall von den in der Rechtsprechung bejahten Fällen einer Funktionslosigkeit ab (vgl. BVerwG, U.v. 29.5.2001, a. a. O. Wiederansiedlung von nicht mehr bestehenden landwirtschaftlichen Hofstellen in einem Dorfgebiet praktisch ausgeschlossen; BVerwG, U.v. 28.4.2004, a. a. O. zur Funktionslosigkeit der Festsetzung eines Kleinsiedlungsgebiets‚ weil im betreffenden Gebiet mit einer Rückkehr zur Selbstversorgung mit auf den Grundstücken gewonnenen Nahrungsmitteln nicht mehr zu rechnen war; BayVGH, B.v. 15.3.2011 - 15 CS 11.9 - juris zur Funktionslosigkeit eines Sondergebiets „Kurheime und Sanatorien“ nach jahrzehntelanger Genehmigung von Wohnbauvorhaben). Es spricht aus tatsächlichen Gründen - ungeachtet der aktuellen Verhältnisse des Mietmarktes für Gewerberäume - nichts gegen eine (erstmalige oder erneute) Aufnahme der gewerblichen Nutzungen in den Räumlichkeiten, in denen derzeit gewohnt wird. Gerade das umfassende Aufgreifen aller Fälle unzulässiger Wohnnutzungen durch die Bauaufsichtsbehörde zeigt, dass die Verhältnisse keineswegs irreversibel sind, sondern eine Rückkehr zu unter bauplanungs- und -ordnungsrechtlichen Aspekten rechtmäßigen Zuständen durchaus realistisch erscheint. Im Übrigen hat auch die beigeladene Gemeinde in all den Jahren an der Konzeption eines Gewerbegebiets festgehalten. Im Rahmen des vorliegenden Klageverfahrens hat die Beigeladene diese Konzeption noch einmal überprüft und bestätigt.

Auch nach seinem äußeren Erscheinungsbild ist das Baugebiet keineswegs als Mischgebiet oder gar als allgemeines Wohngebiet einzustufen‚ wovon sich der Senat bei der Ortsbesichtigung überzeugen konnte. Nahezu auf jedem Grundstück ist eine gewerbliche Nutzung erkennbar‚ die das Baugebiet durchgehend prägt. Die nur teilweise erkennbare Wohnnutzung steht dem Eindruck eines gewerblich geprägten Gebiets schon deshalb nicht entgegen, weil in einem Gewerbegebiet auch nach § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO zulässige Wohnungen anzutreffen sind und ein unbefangener Betrachter die Abgrenzung zum allgemeinen Wohnen nicht ohne weiteres feststellen kann. Damit fehlt es auch an dem Merkmal der Offenkundigkeit der zur (behaupteten) Funktionslosigkeit führenden Umstände. Die Abweichung zwischen der bauplanungsrechtlichen Festsetzung Gewerbegebiet und der tatsächlich vorgefundenen Situation hat in ihrer Erkennbarkeit bei weitem nicht den Grad erreicht‚ der einem in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nehmen würde.

Der Bebauungsplan hat auch nicht deswegen seine städtebauliche Steuerungsfunktion eingebüßt, weil die tatsächlichen wirtschaftlichen Verhältnisse in Bezug auf die behauptete Unvermietbarkeit von Gewerberäumen einen Grad erreicht hätten, der eine Verwirklichung der im Bebauungsplan vorgesehenen Nutzungen ausschließt, weil sie auf unabsehbare Zeit wirtschaftlich nicht mehr tragfähig und damit unzumutbar sind (vgl. BayVGH, U.v. 25.3.2004 - 25 N 01.308 - BayVBl 2005,366). Wirtschaftliche Unzumutbarkeit liegt nicht schon deshalb vor, weil sich die getroffenen Festsetzungen für den Grundeigentümer nicht ohne weiteres als rentabel erweisen, oder gar deshalb, weil sich wirtschaftlichere Festsetzungen denken lassen. Trotz der vorgetragenen aktuell schwierigen Vermarktungssituation für Gewerberäume besteht im Gewerbegebiet E. eine Vielzahl von - teils lange Jahre ansässigen, teils neu zugezogenen - Gewerbebetrieben; von einer generellen Unvermietbarkeit der Gewerberäume kann schon vor dem Hintergrund der mehrfachen Erweiterung des Gewerbegebiets nach Norden hin nicht ausgegangen werden. Auch nimmt die Ausweisung eines Gewerbegebiets dem Grundeigentümer nicht das wirtschaftliche Risiko ab, das sich aus den mit einer Vermietung zusammenhängenden Problemen ergibt, denn die Wirtschaftlichkeit von Grundstücksnutzungen ist erfahrungsgemäß Schwankungen unterworfen. Errichtet ein Eigentümer ohne vorherige Bedarfsanalyse in großem Umfang Gewerberaum, der über die spätere Nachfrage hinausgeht, kann dies nicht dazu führen, dass damit unter Missachtung der planerischen Festsetzung eine Wohnraumnutzung zulässig wird; die sich aus einer wirtschaftlichen Betätigung ergebenden Risiken, die mit wirtschaftlichen Chancen korrespondieren, sind im Grundsatz Lasten des Eigentums und nicht Lasten der Bauleitplanung (BVerwG, U.v. 29.9.1978 - 4 C 30.76 - BVerwGE 56, 283/290).

Schließlich vermag auch der vom Verwaltungsgericht hervorgehobene Umstand‚ dass mindestens vier der genehmigten Betriebsleiterwohnungen zwischenzeitlich frei vermietet wurden und weitere Betriebsleiterwohnungen und -häuser von ehemaligen Betriebsinhabern bewohnt werden‚ nicht die Plankonzeption eines Gewerbegebiets in Frage zu stellen. Hierbei kann erst recht nicht von einer Unumkehrbarkeit der derzeitigen Nutzungen ausgegangen werden‚ weil eine Rückkehr zur Wohnnutzung durch den berechtigten Personenkreis der Betriebsinhaber und -leiter ohne weiteres möglich ist. Dementsprechend hat das Landratsamt angekündigt, in einem weiteren Schritt auch insoweit rechtmäßige Verhältnisse im Gewerbegebiet E. wiederherzustellen. Selbst wenn dieses Ziel nicht in jedem Fall erreicht werden sollte oder sich entsprechende Bemühungen über einen erheblichen Zeitraum („Auslauffristen“) hinziehen würden, wäre auch damit eine Funktionslosigkeit nicht zu begründen.

2. Die Anordnung der Nutzungsuntersagung weist auch keine Ermessensfehler auf; das Landratsamt hat sein Ermessen entsprechend dem Zweck des Art. 76 Satz 2 BayBO ausgeübt (vgl. Art. 40 BayVwVfG).

Das dem Beklagten eingeräumte Eingriffsermessen wird in erster Linie entsprechend dem mit der Befugnisnorm verfolgten Ziel, rechtmäßige Zustände herzustellen, durch Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte bestimmt (vgl. BayVGH‚ U.v. 5.12.2005 - 1 B 03.3567 - juris Rn. 26). Die Bauaufsichtsbehörde muss in einer Weise vorgehen‚ mit der die ihr obliegende Aufgabe‚ für die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu sorgen‚ möglichst effektiv erfüllt wird; liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Nutzungsuntersagung vor‚ muss im Regelfall nicht näher begründet werden‚ weshalb von der Eingriffsbefugnis Gebrauch gemacht wird (BayVGH‚ U.v. 5.12.2005‚ a. a. O.; sog. intendiertes Ermessen: Decker in Simon/Busse‚ a. a. O. Art. 76 Rn. 301).

2.1 Vor diesem Hintergrund ist es ermessensfehlerfrei, die Klägerin als Mieterin der Räumlichkeiten in Anspruch zu nehmen, denn - ungeachtet der bei Bescheidserlass noch bestehenden brandschutzrechtlichen Problematik - legt der Grundsatz der effektiven Bekämpfung des rechtswidrigen Zustandes hier ein Vorgehen gegen den Arbeitgeber nahe, der die angemieteten Räume seinen Arbeitnehmern für eine wohnähnliche Nutzung zur Verfügung stellt (vgl. für die bauaufsichtliche Nutzungsuntersagung im Miet-/Pachtverhältnis: BayVGH, B.v. 28.7.2014 - 2 CS 14.1326 - juris Rn. 4; OVG Rhld.-Pf., B.v. 13.7.2010 - 8 A 10623/10 - NVwZ-RR 2010,755; OVG NW, B.v. 24.11.1988 - 7 B 2677/88 - juris Rn. 16 -18; Decker in Simon/Busse, a. a. O. Art. 76 Rn. 295; Jäde, Bayer. Bauordnungsrecht, 2013, Rn. 495).

2.2 Der Senat kann auch keinen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG feststellen. Die Bauaufsichtsbehörde ist nämlich nicht nur gegen die Klägerin‚ sondern in sachgerechter Weise auch gegen andere Eigentümer und Mieter von Gewerbebauten vorgegangen, in denen unerlaubte Wohnnutzungen festgestellt wurden. Aus dem vom Landratsamt im Verlaufe des Verfahrens im Jahr 2012 erstellten „Sanierungsplan“‚ der sämtliche Wohnnutzungen auflistet‚ ergibt sich‚ dass etliche weitere Nutzungsuntersagungen ergangen sind‚ die den Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Verfahren bilden‚ welche im Hinblick auf das erst kürzlich entschiedene Parallelverfahren (1 B 13.646, U. v. 13.2.2015) derzeit ruhen. Das Landratsamt beabsichtigte, zunächst den Ausgang dieses und des vorliegenden Rechtsstreits zur gerichtlichen Klärung der Frage der Funktionslosigkeit abzuwarten‚ bevor es sich im Falle der Bestätigung seiner Rechtsauffassung der Durchsetzung der weiteren Nutzungsuntersagungen im Gewerbegebiet widmet; ein derart abgestuftes Vorgehen ist auch im Hinblick auf die präventive Wirkung der Maßnahmen nicht zu beanstanden (vgl. hierzu: BVerwG, B.v. 11.3.1991 - 4 B 26.91 - juris).

Der Bauaufsichtsbehörde können im Übrigen vergleichbare Fälle‚ in denen sie noch nicht eingeschritten ist‚ nur ausnahmsweise entgegengehalten werden‚ wenn es nach der Art des Einschreitens an jedem System fehlt‚ für diese Art des Vorgehens keinerlei einleuchtende Gründe sprechen und die Handhabung deshalb als willkürlich angesehen werden muss (BVerwG‚ B.v. 23.11.1998 - 4 B 99.98 - BauR 1999‚ 734; U.v. 2.3.1973 - 4 C 40.71 - DVBl 1973‚ 636). Rechtswidrige Zustände‚ die sich bei einer Vielzahl von Grundstücken ergeben‚ müssen nicht in jedem Fall in flächendeckender Art und Weise bekämpft werden‚ vielmehr darf sich die Bauaufsichtsbehörde auf die Regelung von Einzelfällen beschränken‚ wenn sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag (BVerwG‚ B.v. 19.2.1992 - 7 B 106.91 - NVwZ-RR1992‚ 360). Vor dem so umrissenen Hintergrund vermag der Senat ein willkürliches Vorgehen gegen die Klägerin nicht zu erkennen; der vorliegende „Sanierungsplan“ bildet die Grundlage für ein gleichheitssatzgemäßes Einschreiten.

Schließlich macht auch der vom Verwaltungsgericht hervorgehobene Umstand‚ dass die baurechtswidrigen Nutzungen von Betriebsleiterwohnungen im derzeitigen Stadium noch nicht aufgegriffen wurden‚ das Vorgehen gegen die Klägerin nicht willkürlich. Zum einen hat der Beklagte inzwischen nach Erlass des erstinstanzlichen Urteils auch sämtliche nach § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO genehmigte Wohnnutzungen im Gewerbegebiet erhoben und festgestellt, welche dieser Wohnungen nicht im Sinn dieser Bestimmung zulässig genutzt werden; Anhörungsschreiben zu den geplanten Nutzungsuntersagungen wurden in den Fällen versandt, in denen die Betriebsleiterwohnungen “frei vermietet“ wurden, während bei Wohnnutzungen durch ehemalige Betriebsleiter, deren Angehörige oder betriebszugehöriges Bereitschaftspersonal von einem Einschreiten abgesehen werden soll (vgl. Schr. LAB v. 8.5.2014, S. 2). Auch insoweit liegen ohne weiteres erkennbare sachliche Gründe für ein unterschiedliches Verwaltungshandeln vor, das sich jedenfalls nicht als gleichheitssatzwidrig darstellt.

Auch die für jeden Fall der unerlaubten Nutzung zu Wohnzwecken angedrohten Zwangsgelder (vgl. Art. 29 Abs. 2 Nr. 1, Art. 31, Art. 36 VwZVG) begegnen keinen rechtlichen Bedenken, nachdem die mit ihrer Hilfe durchzusetzende Unterlassungspflicht rechtmäßig angeordnet wurde.

3. Die Klägerin trägt als Unterliegende die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Es entspricht der Billigkeit‚ ihnen auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen im Berufungsverfahren‚ die dort einen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat‚ aufzuerlegen (vgl. § 162 Abs. 3‚ § 154 Abs. 3 VwGO); die außergerichtlichen Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens‚ in dem die Beigeladene keinen Antrag gestellt hat‚ trägt sie selbst.

Die Kostenentscheidung ist gemäß § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ZPO für vorläufig vollstreckbar zu erklären.

Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).