Verwaltungsgericht Arnsberg Urteil, 27. Nov. 2018 - 1 K 9200/17
Tenor
Das beklagte Land wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 12. Oktober 2016 (mit späteren Ergänzungen) auf Erteilung einer Folgeerlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den Bescheid des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 15. September 2017 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 26. Oktober 2017, 15. Februar 2018 und 18. Juni 2018 erteilten Folgeerlaubnis mit sämtlichen Bestimmungen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 11/12 und das beklagte Land zu 1/12.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Voll-streckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin betreibt gewerbliche Spielvermittlung und vermittelt als solche Glücksspielprodukte des Deutschen Lotto- und Totoblocks.
3Ihrer Rechtsvorgängerin – der damaligen H. GmbH mit Sitz in T. – erteilte das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr (seit 2014: Ministerium für Inneres und Sport; im Folgenden: Ministerium) mit Bescheid vom 24. September 2012 eine bis zum 23. September 2017 befristete Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung. Gegen diesen Bescheid erhob die H. GmbH Klage vor dem Verwaltungsgericht T. . Insbesondere wendete sie sich gegen die dortigen Bestimmungen unter Nr. 6 (Verbot bundesweiter Vermittlung), Nr. 9 (geschlossene Benutzergruppen) und Nr. 17 (Sperrdateiabgleich). Mit Urteil vom 25. November 2016 verpflichtete das Verwaltungsgericht T. das beklagte Land, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Über die gegen dieses Urteil eingelegte Berufung bei dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ist noch nicht entschieden.
4Zwischenzeitlich ist die H. GmbH am 30. Juli 2014 in eine Aktiengesellschaft (H. AG) umgewandelt und am 24. September 2014 in „M. AG“ umfirmiert worden. Ihren Sitz hat die Klägerin unter dem 1. April 2016 nach C. verlegt.
5Unter dem 12. Oktober 2016 (mit mehreren späteren Ergänzungen) beantragte die Klägerin bei dem Ministerium die Verlängerung der Vermittlungserlaubnis vom 24. September 2012 „im bisherigen Umfang“. Als Anlage zu ihrem Antrag legte sie dem Ministerium unter anderem den Bericht über die „Wissenschaftliche Evaluierung des Sozialkonzepts von M1. für das Internetangebot“ (Zwischenbericht) von Prof. Dr. Becker aus T. vom 28. Oktober 2014 vor, der sich auf den Zeitraum vom 24. September 2012 bis zum 23. September 2014 bezieht.
6Das Ministerium fertigte mit Stand vom 29. August 2017 einen Bescheidentwurf für eine gebündelte Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung (Folgeerlaubnis) an und legte diesen dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor. Dabei schlug es folgenden Beschluss vor:
7„Der Erteilung der von der M1. AG beantragten Folgeerlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 i. V. m. § 19 Abs. 2 GlüStV wird gemäß dem beigefügten Bescheidentwurf (Stand: 29.08.2017) zugestimmt. Das Glücksspielkollegium macht sich die Begründung dieser Beschlussvorlage und des Bescheidentwurfs zu eigen.“
8Das Glücksspielkollegium fasste ausweislich der Niederschrift über das Umlaufverfahren vom 30. August 2017 folgenden Beschluss:
9„Das Glücksspielkollegium stimmt den o.g. Änderungsbescheiden in der von NI am 29.8.2017 übersandten Form zu.“
10Daraufhin erteilte das Ministerium der Klägerin unter dem 15. September 2017 eine gebündelte Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung (Folgeerlaubnis). Der Bescheid sieht u.a. Folgendes vor:
11„I. Erlaubnis
121 . Der M1. AG [...] (im Folgenden „die gewerbliche Spielvermittlerin“) wird ab dem 24.09.2017 bis einschließlich 30.06.2021 erlaubt, als gewerbliche Spielvermittlerin einzelne Spielverträge und/oder Spielbeteiligungen von zusammengeführten Spielgemeinschaften für die in Anlage 1 zu dieser Erlaubnis genannten Glücksspielprodukte an die jeweils dazu angegebenen Veranstalter zu vermitteln.
13Die Vermittlung von Spielaufträgen darf in den in Anlage 1 aufgeführten Ländern jeweils nur an die benannten Veranstalter und Durchführer von Glücksspielen erfolgen.
14[...]
154. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler von der Teilnahme an dem von der gewerblichen Spielvermittlerin angebotenen Glücksspielsortiment ist zu gewährleisten.
16a) Für den Internetvertrieb ist ein Verfahren zur persönlichen Identifizierung nebst Altersprüfung und Authentifizierung zu gewährleisten. Die im Ergänzungsschreiben vom 18.07.2017 (Ziffer 6) und dem vorgelegten Sozialkonzept (Stand: 17.07.2017) – Seiten 14 bis 19 – beschriebenen Verfahren mit den folgenden Abläufen:
17- IdentitätsCheck Premium mit Q-Bit der SCHUFA Holding AG und Übermittlung eines Aktivierungscodes auf ein mittels SCHUFA-Kontonummerncheck geprüftes Bankkonto oder per Einschreiben eigenhändig
18- Post-Ident-Verfahren der Deutschen Post AG
19sind zulässig.
20Verfahren, die ein vorläufiges Spiel im Internet bis zu einem Limit von max. 150 Euro zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 30 Tagen erfolgen.
21Die Verwendung anderer Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung bedarf meiner vorherigen Erlaubnis. Neue Verfahren müssen den Anforderungen der Kommission Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) für geschlossene Benutzergruppen genügen oder einen gleichwertigen Schutz bieten.
22[...]
23II. Allgemeine Geschäftsbedingungen
24Den vorgelegten Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) der M1. AG in den Fassungen „Internet-Teilnahmebedingungen Einzelreihen“ (Stand: 13.05.2015), „Teilnahmebedingungen Spielgemeinschaften Bestellung Internet/postalische Abwicklung“ (Stand: 03.06.2015) und „Teilnahmebedingungen außerhalb des Internets terrestrisch/Vertrieb per Post“ (Stand: 03.06.2015) wird jeweils zugestimmt. Die Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderungen der unter Ziffer I (Erlaubnis) Nr. 3 genannten Rechtsgrundlagen zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
25III. Nebenbestimmungen
26[1.-9.]
2710. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV i. V. m. § 22 Abs. 2 GlüStV durchzuführen.
28[11.]
2912. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die Wirksamkeit des Sozialkonzeptes für den Bereich der Vermittlung über das Internet wissenschaftlich evaluieren zu lassen. Ein Bericht über die Evaluierung ist mir mit Ablauf von 24 Monaten nach Erhalt dieses Erlaubnisbescheides vorzulegen und hat die gesamte Dauer der Internetvermittlung zu umfassen.
30[13.-15.]“
31Im Übrigen lehnte das Ministerium den Antrag der Klägerin ab und ordnete die sofortige Vollziehung der Bestimmungen unter Ziffer III an. Wegen der Begründung im Einzelnen wird auf den Inhalt des Erlaubnisbescheides Bezug genommen.
32Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 10. Oktober 2017 Klage erhoben.
33Mit (erstem) Änderungsbescheid vom 26. Oktober 2017 entsprach das Ministerium der mit Schreiben vom 28. September 2017 und 16. Oktober 2017 geäußerten Bitte der Klägerin, die Erlaubnis um eine Domain (www.aldi-lotto.de) zu ergänzen bzw. zu erweitern. Gegen diesen Änderungsbescheid hat die Klägerin am 9. November 2017 Klage erhoben und gleichzeitig eine Verbindung mit dem bereits anhängigen Verfahren beantragt.
34Mit zweitem Änderungsbescheid vom 15. Februar 2018 änderte das Ministerium die Regelung unter Ziffer III (Nebenbestimmungen) Nr. 14 betreffend Preisnachlässe (Boni und Rabatte) ab. Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 19. März 2018 Klage erhoben und beantragt, diese im Wege der Klageänderung in „die anhängigen Klagen“ einzubeziehen.
35Mit drittem Änderungsbescheid vom 18. Juni 2018 änderte das Ministerium die Regelung unter Ziffer I (Erlaubnis) Nr. 2 betreffend der erlaubten Vertriebswege erneut. Diesbezüglich hat die Klägerin mit Schriftsatz 2. Juli 2018 eine Einbeziehung in „das Klageverfahren“ beantragt.
36Zur Begründung ihrer Klagen macht die Klägerin im Wesentlichen Folgendes geltend: Das Verwaltungsverfahren, das der Erlaubnis zugrunde liege, verstoße gegen das Demokratieprinzip, das Bundesstaatsprinzip und das Rechtsstaatsprinzip. Es liege auch ein Verstoß gegen die Begründungspflicht nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV vor, der auf die Ermessensausübung durchschlage. Die Regelung in Ziffer I Nr. 4, nach der neue Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung den Anforderungen der KJM genügen oder einen gleichwertigen Schutz bieten müssten, sei unverhältnismäßig. Die von der KJM für geschlossene Benutzergruppen entwickelten Kriterien beträfen die Auslegung von § 4 Abs. 2 Satz 2 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (JMStV). Diese Vorschrift lasse aus Gründen des Jugendschutzes verbotene Rundfunk- oder Internetinhalte ausnahmsweise zu, wenn der Anbieter sicherstelle, „dass sie nur Erwachsenen zugänglich gemacht werden (geschlossene Benutzergruppe)“. Weder hinsichtlich der Art der Gefährdung noch hinsichtlich der zu verhindernden Situation sei die Frage des Ausschlusses Minderjähriger von der Teilnahme am Lottospiel mit dem Anwendungsbereich von § 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV vergleichbar. § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV fordere lediglich, dass ein Ausschluss der Teilnahme Minderjähriger sichergestellt sein müsse. „Sichergestellt“ bedeute nicht, dass der Erlaubnisinhaber Vorkehrungen treffen müsse, die jedes Risiko ausschlössen. Vielmehr genüge ein Risikoausschluss mit hinreichender Wahrscheinlichkeit. Zum Beispiel könne eine einmalige Identifizierung genügen, wenn durch Authentifizierung gewährleistet sei, dass die identifizierte Person teilnehme. Die Authentifizierung wiederum könne durch eine individuelle Benutzerkennung sowie ein nur dem Nutzer bekanntes Passwort gewährleistet werden. Bei der Vorgängerregelung des § 4 Abs. 5 GlüStV im alten GlüStV (§ 25 Abs. 6 Nr. 1 GlüStV a.F.) habe der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet werden müssen, wobei die Richtlinien der KJM zur geschlossenen Benutzergruppe zu beachten gewesen seien. Dieser zweite Halbsatz sei in § 4 Abs. 5 GlüStV nicht mehr enthalten. Zwar fänden die KJM-Richtlinien in den Erläuterungen zum Staatsvertragsentwurf Erwähnung. Danach sei es jedoch lediglich hinreichend, wenn diese Vorgaben eingehalten werden, nicht aber notwendig. § 1 Satz 2 GlüStV stelle außerdem klar, dass zur Erreichung der Ziele des GlüStV „differenzierte Maßnahmen“ vorgesehen seien. Das bedeute, dass unterschiedlich gefährliche Glücksspiele mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit mit unterschiedlich strengen Identifizierungsauflagen zu belegen seien. LOTTO sei weit weniger gefährlich für Jugendliche als etwa die betragsmäßig unbegrenzten Spielautomaten in Spielbanken. Ohnehin gingen von Lotterien wie LOTTO keine spezifischen Jugendgefahren aus. Übermäßige Vorgaben zur Errichtung einer geschlossenen Benutzergruppe liefen zudem dem Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV zuwider. Zum Lottospiel entschlossene Nutzer, die für die Registrierung für das Internetangebot KJM-konforme bzw. KJM-äquivalente Maßnahmen durchlaufen müssten, brächen zu 80 % den Registrierungsvorgang ab. Derartige Teilnehmer registrierten sich stattdessen oftmals bei ausländischen Webseiten oder nutzten sogar nicht regulierte, leicht zugängliche Poker und Casinoangebote. Damit werde ein zentrales und dem Jugendschutz „gleichrangiges“ Ziel nicht verwirklicht. Es sei auch nicht zu rechtfertigen, dass einige Lotteriegesellschaften niedrigere Zugangshürden für ihre Internetangebote aufstellen dürften. Viele staatliche Veranstalter müssten nur die im Internet gängigen, aber keine KJM-äquivalenten Schutzmaßnahmen einhalten. Im Übrigen liege auch eine Ungleichbehandlung zu den Annahmestellen (Lotterievermittlung in Ladenlokalen) vor. Hier sei vorgesehen, dass nur bei „Zweifeln“ des Verkäufers kontrolliert werde. Der Zustimmungsvorbehalt für Änderungen von Allgemeinen Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen sei ebenfalls unverhältnismäßig. Es sei mindestens eine einschränkende Auslegung dahingehend vorzunehmen, dass der Zustimmungsvorbehalt nur dann greife, wenn die jeweilige Änderung glücksspielrechtliche Relevanz habe. Wann dies der Fall sei, hänge jedoch von einem von der Klägerin kaum erkennbaren Umstand ab, nämlich von der Bewertung durch das Ministerium. Es erscheine daher vorzugwürdig, eine solche einschränkende Auslegung ausdrücklich in dem Bescheid zu formulieren. Zur effektiven Aufsicht wäre allerdings ein Anzeigeerfordernis ausreichend. Die Zustimmungserfordernisse erschwerten ihr Geschäft, weil auf zivilrechtliche Erfordernisse und geänderte Rechtsprechung nicht sofort reagiert werden könne, sondern zunächst die Zustimmung abgewartet werden müsse. Dies verzögere sich regelmäßig durch die notwendige Einbindung des Glücksspielkollegiums. Im Falle von Rechtsstreitigkeiten seien weitere Verzögerungen zu befürchten. Im Übrigen greife die Regelung auch unverhältnismäßig in ihre verfassungsrechtlich geschützte Privatautonomie und Vertragsfreiheit ein. Die Bestimmung unter Ziffer III Nr. 10, mit der sie verpflichtet werde, Abgleiche mit der Sperrdatei durchzuführen, sei ebenfalls rechtswidrig. Sämtliche der von ihr vermittelten Lotterien seien Lotterien, die nicht häufiger als zweimal in der Woche veranstaltet würden. Für diese gebe es keine Pflicht zum Sperrdateiabgleich. Es gebe noch nicht einmal eine Pflicht zum Ausschluss gesperrter Spieler. Die Nebenbestimmung unter Ziffer III Nr. 12 sei unbestimmt. Sie lasse weder erkennen, was genau von ihr gefordert werde, noch, zu welchem Zweck die Evaluation erfolgen solle. Für eine Aufsicht über ihre Tätigkeit und zur Durchsetzung des GlüStV sei eine „wissenschaftliche“ Evaluation nicht erforderlich. Es sei Sache des beklagten Landes, wissenschaftliche Auswertungen zur Fortentwicklung der Gesetze selbst durchzuführen, oder als öffentlichen Forschungsauftrag zu vergeben. Schließlich seien die in dem Erlaubnisbescheid festgesetzten regionalen Beschränkungen rechtswidrig. Ihr sei stattdessen die Vermittlung von Spielaufträgen auch an solche Lotterieveranstalter zuzulassen, die ihren Sitz in einem anderen Bundesland hätten, als dem Bundesland, in dem sich der Spieler aufhalte oder wohne. Die „Regionalisierung“ sei eine unzulässige Verhinderung von bundeslandübergreifendem Wettbewerb um unabhängige Lotterievermittler. Dies stehe nach grundlegenden Kartellrechtsentscheidungen fest. Vor Geltung des alten GlüStV habe es wegen der damals noch möglichen bundeslandübergreifenden Vermittlung einen Wettbewerb der Landeslotterieveranstalter um die Lotterietipps der unabhängigen Lotterievermittler gegeben. Dieser Wettbewerb habe zu ausreichenden Provisionen für die Vermittler geführt. Er habe von den Ländern durch das – vom Bundeskartellamt später verbotene – Kartell der Landeslotterieveranstalter sowie durch den – dieses Kartell umsetzenden – damaligen Regionalisierungsstaatsvertrag der Länder verhindert werden sollen. Der bundesweiten Vermittlung stehe jedenfalls der Umstand nicht entgegen, dass jeder Veranstalter nur eine auf sein Landesgebiet begrenzte Veranstaltungserlaubnis habe. Gleichwohl hätten die Länder und ihre Lotterieveranstalter auch in der Zeit des Glückspielstaatsvertrages (GlüStV) a.F. (von 2008 bis 2012) an diesem Argument festgehalten. Der Bundesgerichtshof (BGH) habe die Länder jedoch in seiner Entscheidung vom 14. August 2008 (– KVR 54/07 –) ermahnt, den Erlaubnisvorbehalt des GlüStV a.F. in dieser Hinsicht nicht zu missbrauchen. Die wirtschaftlichen Folgen der Beschränkung, nicht bundeslandübergreifend vermitteln zu dürfen, seien schwerwiegend. Dies gelte insbesondere für das Glücksspielprodukt „LOTTO 6 aus 49“, welches bundesweit einheitlich und gemeinsam von allen Lotterieveranstaltern veranstaltet werde. Schon für den GlüStV a. F. habe die Monopolkommission betreffend die Post-Lotterievermittlung in ihrem 19. Hauptgutachten vom 30. Juni 2012 auf die Gefahr der Diskriminierung von unabhängigen Lotterievermittlern hingewiesen. Die Veranstalter gewährten teilweise bis zu 40 % geringere Provisionen, als in der Zeit von 1955 bis 2007. Gleichzeitig würden schlechtere Konditionen geboten. Darüber hinaus führe die Regionalisierung zu einer Kostensteigerung für die Vermittler. Die Landeslotteriegesellschaften selbst schlössen ihre 16 Angebote im Internet auf einer gemeinsamen Startseite zusammen und bündelten sie dort. Im Gegensatz hierzu seien die Lotterievermittler gezwungen, technische Anbindungen an die einzelnen Landeslotteriegesellschaften zu schaffen. Sie müssten Anbindungen an teils sehr unterschiedliche Softwaresysteme, bzw. Systemschnittstellen schaffen, in Details unterschiedlich ausgestaltete Produktkonfigurationen umsetzen und unterschiedliche Preismodelle, Annahmezeiten, Abrechnungsmodalitäten etc. berücksichtigen. Dies sei nur mit einem enormen personellen, zeitlichen und finanziellen Aufwand realisierbar. Damit werde durch das Verbot bundeslandübergreifender Vermittlung ihre wirtschaftliche Lebensfähigkeit ernsthaft in Frage gestellt. Bislang sei es – seit der Wiederzulassung des Internetvertriebs von Lotto im Jahr 2012 – nur einem Lotterievermittler gelungen, schwarze Zahlen zu schreiben.
37Die Klägerin beantragt,
38- 39
1. die nachfolgenden Bestimmungen des Erlaubnisbescheides des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 15. September 2017 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 26. Oktober 2017, 15. Februar 2018 und 18. Juni 2018 aufzuheben:
a) I Nr. 4 lit. a UAbs. 2 und 3: Vorgaben zur Identifizierung und Authentifizierung
41b) II Satz 3: Zustimmungsvorbehalt für AGB-Änderungen
42c) III Nr. 10: Sperrdateiabgleich,
43d) III Nr. 12: Wissenschaftliche Evaluation des Sozialkonzepts
44- 45
2. hilfsweise jeweils zu 1 a)-d), das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Erlaubnisbescheides zu verpflichten, ihr eine Erlaubnis ohne die unter 1 a)-d) genannten Einschränkungen zu erteilen.
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3. das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Erlaubnisbescheides zu verpflichten, eine Erlaubnis ohne die regionale Beschränkung der Lotterievermittlung zu erteilen; d.h. für jedes Bundesland in Bezug auf die Lotterien, die Gegenstand des Bescheides sind, auch die Vermittlung von Spielaufträgen von Lotterieteilnehmern an einen Lotterieveranstalter zuzulassen, der seinen Sitz in einem anderen Bundesland hat, als dem Bundesland, in dem der Spieler sich aufhält oder wohnhaft ist.
Das beklagte Land beantragt,
49die Klage abzuweisen.
50Zunächst wendet es sich gegen die Einbeziehung des zweiten und dritten Änderungsbescheides vom 15. Februar 2018 und vom 18. Juni 2018 in das Verfahren. Es gehe um einen neuen Streitgegenstand, dessen Einbeziehung nicht sachdienlich sei. Im Übrigen rügt es die Zulässigkeit der Anfechtungsklage. Darüber hinaus trägt es im Wesentlichen Folgendes vor: Es entspreche ihrem weiten Ermessensspielraum, dass sie nach geeigneten, praxistauglichen Verfahren suchen dürfe, um den Jugendschutz zu gewährleisten. Wegen des hohen Schutzgutes des Jugendschutzes könne sie ein KJM-konformes oder KJM-äquivalentes Verfahren verlangen, wobei der Klägerin auch andere Verfahren ermöglicht würden, sofern es sich um eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung handele. Den staatlichen Veranstaltern von Lotterien werde kein niedrigeres Schutzniveau auf der Ebene des Jugendschutzes abverlangt als den gewerblichen Spielvermittlern. Der KJM-Standard habe sich inzwischen allgemein bei allen staatlichen Lottogesellschaften durchgesetzt. Aus dem Gesichtspunkt einer Kanalisierung der Glücksspiele könne jedenfalls nicht auf eine Erleichterung für die bei Privaten bestehenden Genehmigungserfordernisse geschlossen werden. Die Sicherstellung des Minderjährigenschutzes bei Internetvermittlungen sei bei einem Eigenvertrieb durch die staatlichen Lottogesellschaften darüber hinaus anders zu beurteilen als bei dem durch Gewinnstreben gekennzeichneten Geschäftsverhalten privater Veranstalter. Dahinter stehe die erleichterte Durchgriffsmöglichkeit des Staates auf die Anbieter nach § 10 Abs. 2, 3 GlüStV. Unter dem Gesichtspunkt einer glücksspielrechtlichen Prävention obliege es ihr zudem zu prüfen, ob durch jeweils vorgenommene AGB-Änderungen die in § 1 GlüStV niedergelegten überragend wichtigen Gemeinwohlbelange negativ betroffen seien. Es entspreche dem Wesen einer präventiven Erlaubnis und der nachfolgenden glücksspielrechtlichen Kontrollsituation, dass nicht die Vorstellungen der Klägerin über die Reichweite der Gemeinwohlbelange in Bezug auf die Änderungen von AGB und Teilnahmebedingungen maßgebend seien, sondern die fachliche Bewertung der Aufsichtsbehörde. Die Inhaltsbestimmung unter Ziffer Ill Nr. 10, wonach die Klägerin verpflichtet sei, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei durchzuführen, sei ebenfalls rechtmäßig. Ein Ausschluss gesperrter Spieler lasse sich nur durchführen, wenn eine Verpflichtung zum Abgleich mit der zentralen Sperrdatei gewährleistet sei. § 4 Abs. 5 GlüStV gelte nach seinem ausdrücklichen Wortlaut für „Lotterien“. Erfasst seien davon sämtliche Arten von Lotterien, weil sich auch das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV auf sämtliche Lotterien beziehe. Aus der Regelung des § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ergebe sich nichts anderes. Dort werde nur der allgemeinen Grundsatz aufgestellt, dass die Teilnahme an den dort genannten Lotterien ungeachtet des Vertriebswegs eines Sperrdateiabgleichs bedürfe. Ein Rückschluss darauf, dass ein Sperrdateiabgleich bei anderen Lotterien nicht erforderlich sei, könne nicht vorgenommen werden. In Bezug auf die Gefahren der besonderen Vertriebsform „Internet“ bedürfe es auch hier zwingend eines Sperrdateiabgleichs. Das Glücksspielkollegium der Länder habe sich in seinen sogenannten Eckpunkten „Internet“ vom 11. September 2012 für die Interpretation des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV als einen eigenständigen Sperrtatbestand entschieden. Das werde im letzten Absatz von Satz 2 der Eckpunkte „Internet“ deutlich, in dem es heiße: „Eine Relativierung des Jugendschutzes je nach Gefährdungspotenzial des Glücksspiels ist nicht zulässig. Das Gleiche gilt für den Schutz gesperrter Spieler.“ Die Regelung unter Ziffer Ill Nr. 12 des Bescheides genüge dem Bestimmtheitsgrundsatz. Für die Klägerin als Wirtschaftsteilnehmerin, die professionell beraten werde, sei leicht erkennbar, was von ihr verlangt werde. Nach § 4 Abs. 5 Nr. 4 GlüStV sei die Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien u. a. davon abhängig, dass ein an die besonderen Bedingungen des Internets angepasstes Sozialkonzept gemäß § 6 GlüStV zu entwickeln und einzusetzen und seine Wirksamkeit wissenschaftlich zu evaluieren sei. Die wissenschaftliche Evaluierung sei danach ausdrücklich vom Anbieter selbst auf seine Kosten zu veranlassen. Es sei zudem das schonendere Mittel, den Gewerbetreibenden die notwendigen Tatsachen beibringen zu lassen, als bei ihm Nachforschungen vorzunehmen. Die Klägerin habe darüber hinaus keinen Anspruch auf eine Erlaubnis zu einer die Grenzen eines jeweiligen Bundeslandes überschreitenden Lotterievermittlung. Dafür bestehe keine Rechtsgrundlage. Das in Ziffer I Nr. 1 des Erlaubnisbescheides konkretisierte Regionalitätsprinzip ergebe sich aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV. Es sei zwingende Folge aus der Kompetenzverteilung im Bundesstaat. Gerade die Landesbezogenheit sei Teil des im GlüStV angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems. Jedes andere System wäre mit nicht hinnehmbaren Eingriffen in die Hoheitsrechte der Bundesländer verbunden. Die angeblichen fiskalischen und wirtschaftlichen Interessen der Länder spielten hier keine Rolle, sodass für eine wettbewerbsrechtliche Betrachtungsweise kein Raum bleibe. Die von der Klägerin angeführten kartellrechtlichen Entscheidungen seien hier nicht einschlägig. In diesen Entscheidungen sei es allein um früher einmal getroffene Absprachen der Landeslotteriegesellschaften im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks gegangen. Diese Gesellschaften seien nicht als Hoheitsträger anerkannt worden. Zudem seien die Entscheidungen noch zu § 5 Abs. 3 Sätze 2 und 4 des früheren Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland ergangen.
51Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.
52Entscheidungsgründe:
53Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
54Die Einbeziehung der zwei weiteren Klagen der Klägerin in das Klageverfahren (Klagen vom 9. November 2017 und vom 19. März 2018) ist sachdienlich, weil sie die gleiche Folgeerlaubnis (in ihrer jeweils geänderten Fassung) betreffen. Der Schriftsatz der Klägerin vom 2. Juli 2018 wird dagegen aufgrund seines Wortlauts dahingehend verstanden, dass es sich nicht um eine weitere (vierte) Klage handeln sollte.
55Die Tenorierung, nach der es bis zur Neubescheidung bei der der Klägerin erteilten Erlaubnis mit sämtlichen Bestimmungen verbleiben soll, trifft allein eine klarstellende Aussage dahingehend, welcher Rechtszustand bis zu einer Neubescheidung gelten soll. Dass dadurch bis zu der Neubescheidung eine rechtswidrige Erlaubnis bestehen bleibt, ist ausnahmsweise hinzunehmen, um der Klägerin nicht die sie ansonsten begünstigende Erlaubnis zu nehmen.
56Vgl. dazu allgemein: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 31.
57Der erste Hauptantrag der Klägerin (Nr. 1) ist bereits unzulässig.
58Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1, 1. Var. der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) ist nicht statthaft. Es kann dabei dahinstehen, ob es sich bei den angegriffenen Bestimmungen um Inhalts- oder um Nebenbestimmungen handelt. Zwar wäre eine Anfechtungsklage gegen einzelne Nebenbestimmungen grundsätzlich zulässig und es wäre bei ihnen erst im Rahmen der Begründetheit zu prüfen, ob sie isoliert aufgehoben werden können. Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet,
59vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 22. November 2000 – 11 C 2.00 –, juris Rn. 25; OVG NRW, Urteil vom 16. April 2018 – 4 A 589/17 –, juris, Rn. 24.
60Das ist hier der Fall. Die Folgeerlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden (Neben-)Bestimmungen behandelt werden. Eine isolierte Aufhebung würde offensichtlich rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen. Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für die Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen im Internet (§ 4 Abs. 4 des Glücksspielstaatsvertrags – GlüStV). Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Ohne die einzelnen Bestimmungen in ihrer Gesamtheit wäre die Erlaubnis nicht erlassen worden.
61Vgl. zu einem solchen rückwirkend entstehenden Ermessensdefizit: OVG Sachsen, Urteil vom 10. Oktober 2012 – 1 A 389/12 –, juris, Rn. 26; Verwaltungsgericht (VG) Düsseldorf, Urteile vom 24. Januar 2017 – 3 K 4182/15 –, juris, Rn. 74 und vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 111 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 32; VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 – 23 K 261.13 –, juris, Rn. 35.
62Der hilfsweise gestellte Antrag (Nr. 2), mit dem die Klägerin die Erteilung einer Folgeerlaubnis ohne die genannten Bestimmungen begehrt, ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO jedenfalls unbegründet. Die Klägerin hat mangels gebundener Entscheidung oder Ermessensreduzierung auf Null keinen Anspruch auf Erteilung einer Folgeerlaubnis ohne die streitgegenständlichen Bestimmungen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Insofern kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden, nach denen es sich hier um eine Gesamtentscheidung der Behörde handelt. Auch im Wege einer Verpflichtungsklage können nicht einzelne Nebenbestimmungen aus der Erlaubnis „herausgebrochen“ werden. Zu beachten ist, dass es sich bei der Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für das Internet um eine Ausnahme zu dem grundsätzlichen Verbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV handelt und dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (§ 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV).
63Mangels Spruchreife kann das beklagte Land allenfalls dazu verpflichtet werden, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Dieser in dem Verpflichtungsantrag der Klägerin als „Minus“ enthaltene,
64vgl. dazu allgemein: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (VGH), Beschluss vom 24. Januar 2014 – 10 CE 13.2551 und 10 C 1310 C 13.2552 –, juris, Rn. 12 m.w.N.,
65Bescheidungsantrag ist teilweise bereits unzulässig, im Übrigen jedoch zulässig und begründet.
66Unzulässig ist das Begehren der Klägerin, ihr eine Erlaubnis ohne die unter Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 2 und 3 getroffenen Regelungen zu erteilen. Der Klage fehlt insoweit bereits das Rechtsschutzbedürfnis, bzw. es mangelt an der im Falle eines Verpflichtungs-/ Bescheidungsbegehrens notwendigen vorherigen Antragstellung bei dem beklagten Land.
67Dies liegt in Bezug auf Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 2 auf der Hand. An keiner Stelle hat die Klägerin Einwände gegen die zu ihren Gunsten mit dieser Bestimmung erfolgte beschränkte Zulassung eines Spiels im Internet vor dem vollständigen Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung erhoben, noch eine Erweiterung dieser Zulassung bei dem beklagten Land beantragt; dass dieses bzw. das Glücksspielkollegium jedweder Modifizierung ablehnend gegenübersteht, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
68Der auf die Regelung in Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 3 abzielende Einwand der Klägerin, das Ministerium müsse weniger stark in ihre Berufsfreiheit eingreifende Verfahren zur Durchsetzung des Teilnahmeverbots für Minderjährige (§ 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV) vorsehen, verkennt zunächst, dass die Klägerin die von dem Ministerium in dem Erlaubnisbescheid unter Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 1 zugelassenen Verfahren selbst in ihrem Antrag und dem hierzu vorgelegten Sozialkonzept aufgeführt und sich diese zu eigen gemacht hat.
69Darüber hinaus wird unberücksichtigt gelassen, dass die Bestimmung in Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 3 andere Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nicht ausschließt, sondern derartige neue Verfahren gemäß Satz 1 der genannten Bestimmung lediglich der Erlaubnispflicht unterstellt und damit in verwaltungsverfahrenstechnischer Hinsicht ein Erlaubnisverfahren statuiert. Der Klägerin bleibt es im Rahmen der ihr erteilten Erlaubnis insoweit unbenommen, ein neues Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung durch einen konkreten, hinreichend bestimmten und bescheidungsfähigen Änderungsantrag zur Erlaubnis zu stellen und etwa damit verbundene Zweifelsfragen, insbesondere zum „gleichwertigen Schutz“, klären zu lassen. Von dieser Möglichkeit hat die Klägerin bislang jedoch keinen Gebrauch gemacht. Ein solcher Antrag ist mit Blick auf die notwendige Konkretisierung des Streitgegenstands auch nicht entbehrlich. Insbesondere ist es nicht die Aufgabe der Erlaubnisbehörde, andere Identifizierungs- und Authentifizierungsverfahren im Einzelnen auszuarbeiten und vorzuschlagen.
70Vgl. allgemein: VG Regensburg, Urteile vom 22. April 2010 – RO 5 K 10.599 –, juris, Rn. 55 und vom 28. Januar 2010 – RO 5 K 08.2047 –, juris, Rn. 56.
71Fehlt es somit an einem bescheidungsfähigen Antragsbegehren, kann der Klägerin insoweit gerichtlicher Rechtsschutz nicht gewährt werden.
72Auch soweit die Klägerin vorträgt, anderen Lotteriegesellschaften seien niedrigere Zugangshürden erlaubt worden, steht es ihr frei, andere, im Einzelnen hinreichend konkretisierte Verfahren zur Sicherstellung des Ausschlusses Minderjähriger von der Spielteilnahme bei dem Ministerium zur Erlaubnis zu stellen.
73Klarstellend – und ohne dass es für die Entscheidung darauf ankommt – wird darauf hingewiesen, dass die Kammer angesichts der durch präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt geregelten wirtschaftlichen Betätigung der Klägerin im Falle eines gerichtlichen Verfahrens nach entsprechender Antragstellung und Bescheidung durch die Erlaubnisbehörde jedwede nachträgliche Veränderung des zur Erlaubnis gestellten Identifizierungs- und Authentifizierungsverfahrens restriktiv unter dem Gesichtspunkt eines „aliud“ und eines diesbezüglichen erforderlichen gesonderten Antrags an die Erlaubnisbehörde prüfen wird.
74Im Übrigen hat der Bescheidungsantrag jedoch Erfolg. Die Folgeerlaubnis vom 15. September 2017 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
75Rechtsgrundlage für die (als Bündel erteilte) Folgeerlaubnis sind § 4 Abs. 1, 2 und Abs. 5 GlüStV i. V. m. § 9 Abs. 4 GlüStV i. V. m. § 19 Abs. 2 GlüStV i. V. m. den jeweiligen Ausführungsgesetzen der Länder zum Glücksspielstaatsvertrag (AG GlüStV). Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden, wobei nach § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht. Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist grundsätzlich nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten. Gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV können die Länder jedoch abweichend davon zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV u.a. die Vermittlung von Lotterien im Internet unter bestimmten Voraussetzungen erlauben. Nach § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV mit Nebenbestimmungen versehen werden. Wenn gewerbliche Spielvermittler – wie die Klägerin – in allen oder mehreren Ländern tätig werden, werden die Erlaubnisse gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt.
76Die Folgeerlaubnis vom 15. September 2017 ist zwar formell rechtmäßig ergangen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Involvierung des Glücksspielkollegiums.
77Das Glücksspielkollegium dient dem Ministerium als zuständiger Glücksspielaufsichtsbehörde nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV als Organ bei der Erfüllung seiner Aufgaben. Bei seiner Entscheidung ist das Ministerium nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV an den Beschluss des Glücksspielkollegiums gebunden. Diese Bindung wirkt lediglich intern. Der Beschluss des Glücksspielkollegiums entfaltet keine rechtliche Außenwirkung. Er bedarf der Umsetzung durch das Ministerium, das im Außenverhältnis gegenüber der Klägerin die Entscheidung über deren Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis trifft. Das Ministerium hat dabei keine eigene Entscheidungskompetenz.
78Vgl. allgemein bezogen auf eine glücksspielrechtliche Werbeerlaubnis: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 40.
79Die Involvierung des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV geschah rechtmäßig. Das VG Düsseldorf hat zur Verfassungsmäßigkeit der Übertragung der Entscheidungskompetenz auf das Glücksspielkollegium in seinem Urteil vom 22. Januar 2016 (– 3 K 2472/14 –, juris, Rn. 81-83) bereits Folgendes ausgeführt:
80„Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. [...] Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.
81Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.
82Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.“
83Dem schließt sich die Kammer auch für das vorliegende Verfahren vollumfänglich an.
84Im Ergebnis ebenso: VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 12223/14 –, juris, Rn. 80 m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteile vom 24. Januar 2017 – 3 K 4182/15 –, juris, Rn. 133 und vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 141; VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 44 m.w.N.
85Es liegt auch kein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip vor. Sowohl mit Blick auf die Vorhersehbarkeit und Transparenz staatlichen Handelns als auch hinsichtlich des Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) bestehen keine Bedenken. Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums entfalten keine rechtliche Außenwirkung. Zwischen dem Glücksspielkollegium und dem Ministerium, das hier gegenüber der Klägerin den Bescheid zu verantworten hat, besteht eine Bindungswirkung. Die Rechtmäßigkeit des dem Bescheid zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums kann danach inzident im Rahmen der Rechtsmittel gegen den Bescheid überprüft werden.
86Vgl. allgemein: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 156 m.w.N.
87Der Bescheid des Ministeriums vom 15. September 2017 ist jedoch materiell rechtswidrig, da er an Ermessensfehlern leidet (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Erlaubnis, zum anderen aus der Verknüpfung mit einer rechtswidrigen Nebenbestimmung.
88Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt,
89vgl. Kopp/Schenke, Kommentar, VwGO, 24. Auflage 2018, § 114 Rn. 15, 48.
90Zwar enthält der Bescheid eine Begründung. Auch lassen sich hierbei Ermessenserwägungen erkennen. Es kommt hier jedoch nicht (allein) auf die Begründung des Bescheids durch das Ministerium an. Dieses war – wie oben ausgeführt – bei der Entscheidung über die Erlaubnis an den Beschluss des Glücksspielkollegiums gebunden. Die in dem Bescheid angeführten Gründe sind damit nicht Ausdruck eines von ihm selbständig ausgeübten Ermessens.
91Vgl. allgemein: VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 60; vgl. allgemein zum „Durchschlagen“ formeller und materieller Fehler der Entscheidung des Glücksspielkollegiums auf die Entscheidung der Glücksspielaufsichtsbehörde: OVG Niedersachsen, Beschluss vom 8. Februar 2018 – 11 ME 130/17 –, juris, Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 42; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. November 2014 – 6 A 10562/14 –, juris, Rn. 28; VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 48; VG Berlin, Urteile vom 19. März 2015 – 23 K 261.13 –, juris, Rn. 53 und vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 58 ff.; a. A.: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 162.
92Gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2, 3 GlüStV hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Das Begründungserfordernis des § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV dient u.a. dem Schutz der Rechte des von der Entscheidung Betroffenen. Da die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums in Tenor und Begründung für die nach außen zuständige Behörde bindend sind, schafft die Begründungspflicht Klarheit darüber, mit welcher Begründung das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse umgesetzt wissen will. Dem von der Entscheidung Betroffenen, der eventuell gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen will, ermöglicht die Kenntnis der Begründung eine sachgerechte Wahrnehmung seiner nach Art. 19 Abs. 4 GG geschützten subjektiven Rechte.
93Vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 8. Februar 2018 – 11 ME 130/17 –, juris, Rn. 19; OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 48 und Rn. 54; VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 – 3 K 2472/14 –, juris, Rn. 69; VG Berlin, Urteile vom 19. März 2015 – 23 K 261.13 –, juris, Rn. 50 und vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 58 ff.; a. A.: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 163 ff.
94Der Pflicht zur Begründung seiner Beschlüsse kann das Glücksspielkollegium grundsätzlich dadurch genügen, dass es einer von der zuständigen Behörde vorgelegten Beschlussvorlage einschließlich einer darin enthaltenen Begründung des vorgeschlagenen Beschlusses durch Bezugnahme zustimmt. Dann aber muss eine solche Bezugnahme und der Wille des Glücksspielkollegiums, sich die Begründung der Beschlussvorlage zu eigen zu machen, aus der Niederschrift über die Beschlussfassung oder aus sonstigen Unterlagen klar und unmissverständlich hervorgehen.
95Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 50 m.w.N.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 60.
96Dies ist hier nicht geschehen. Aus den dem Gericht vorgelegten Verwaltungsvorgängen ergibt sich nicht, dass eine Begründung durch das Glücksspielkollegium im Sinne von § 9a Abs. 8 Sätze 2, 3 GlüStV erfolgt ist. Es ist nicht erkennbar, ob sich das Glücksspielkollegium in dem Umlaufverfahren mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt hat. Es ist auch nicht ersichtlich, dass es sich die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Ministeriums in dessen Bescheidentwurf vom 29. August 2017 zu eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich nicht aus der Bezugnahme in dem Beschluss des Glücksspielkollegiums auf den Bescheidentwurf „in der von NI am 29.8.2017 übersandten Form“. Diese Bezugnahme lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. Dies gilt umso mehr, als das Glücksspielkollegium hier von dem Wortlaut der Beschlussvorlage vom 29. August 2017 abweicht, mit welchem dem Glücksspielkollegium der folgende Beschluss vorgeschlagen wurde:
97„Der Erteilung der von der M1. AG beantragten Folgeerlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung [...] wird gemäß dem beigefügten Bescheidentwurf (Stand: 29.08.2017) zugestimmt. Das Glücksspielkollegium macht sich die Begründungen dieser Beschlussvorlage und des Bescheidentwurfs zu eigen.“
98Auch aus der bloßen Existenz des § 3 Abs. 7 Satz 2, 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums (einsehbar im Internet, z.B. unter https:// innen.hessen.de/buerger-staat/gemeinsame-geschaeftsstelle-gluecksspiel/glueckssp ielkollegium2/geschaeftsfuehrung-und) lässt sich nicht herleiten, dass von der Aufnahme der Gründe deshalb abgesehen worden ist, weil das Glücksspielkollegium der Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung vollumfänglich folgen wollte. Allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Dies gilt erst recht im Hinblick auf die hier sogar erfolgte Wortlautabweichung zur Beschlussvorlage. Die Niederschrift über das Umlaufverfahren enthält auch keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 Satz 2, 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.
99Vgl. allgemein: VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Januar 2017 – 3 K 4182/15 –, juris, Rn. 107 f.; VG Berlin, Urteile vom 19. März 2015 – 23 K 261.13 –, juris, Rn. 51 und vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 60; offen gelassen, ob etwa der Wortlaut „in der von NW am 14.01.2016 übersandten Form“ eine hinreichende Bezugnahme darstellt: OVG NRW, Urteil vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 52.
100Eine Heilung des Begründungsmangels nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG für das Land Niedersachsen bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder ist – ungeachtet der Frage seiner Anwendbarkeit auf Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – nicht erfolgt. Das Glücksspielkollegium hat die gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV erforderliche Begründung nicht nachgeholt bzw. klargestellt. Die Begründung des Bescheids kann – wegen der in § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV normierten internen Bindungswirkung – die fehlerhafte Begründung durch das Glücksspielkollegium nicht heilen.
101Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2017 – 13 B 1054/16 –, juris, Rn. 53; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 61.
102Auch im Übrigen stellt sich die Folgeerlaubnis als ermessensfehlerhaft dar. Die Entscheidung, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung zu erlassen ist, steht gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG für das Land Niedersachsen bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder im pflichtgemäßen Ermessen der Erlaubnisbehörde. Die Ermessensbetätigung stellt sich hier – wie oben ausgeführt – als eine einheitliche Gesamtentscheidung dar, sodass einzelne rechtswidrige Bestimmungen zur Rechtswidrigkeit der gesamten Ermessensentscheidung führen. Hier erweist sich die Bestimmung unter Ziffer III Nr. 10 als rechtswidrig.
103Ziffer III Nr. 10 verpflichtet die Klägerin, den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei durchzuführen. Dies greift sowohl in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Geschäftsabläufe der Klägerin ein, als auch in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eines jeden – gesperrten oder nicht gesperrten – Spielers (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG).
104Vgl. allgemein: VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 39 m.w.N.
105Dieser Eingriff ist zur Zielerreichung – Ausschluss gesperrter Spieler vom Glücksspiel – in Bezug auf die von der Klägerin vermittelten Glücksspielangebote ungeeignet, mithin unverhältnismäßig. Denn gesperrte Spieler dürfen grundsätzlich an den von der Klägerin vermittelten Lotterien – nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin vermittelt sie ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden – teilnehmen. Dies gilt mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung auch bei der Vermittlung im Internet.
106Vgl. allgemein: VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 36 ff.
107Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürfen gesperrte Spieler nicht an Lotterien der in § 10 Abs. 2 genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, teilnehmen. Ferner dürfen sie weder am Spielbetrieb in Spielbanken (§ 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), noch an Sportwetten (§ 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV) oder Pferdewetten (§ 27 Abs. 3 GlüStV i. V. m. § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV) teilnehmen.
108Lotterien, die nicht öfter als zweimal pro Woche veranstaltet werden, fallen jedoch ohne weitere Einschränkungen nicht in den Anwendungsbereich des § 22 Abs. 2 GlüStV. Aus einem Umkehrschluss ergibt sich, dass gesperrte Spieler grundsätzlich an diesen Lotterien teilnehmen dürfen.
109Vgl. VG Hamburg, Urteile vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 37 und vom 3. Juli 2014 – 4 K 2865/12 –, juris, Rn. 80; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 199 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 201; a. A.: VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 12223/14 –, juris, Rn. 99 ff.
110Steht die Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential danach gesperrten Spielern offen, gilt dies auch dann, wenn diese Lotterien im Internet veranstaltet oder vermittelt werden. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV regelt insofern allein als Voraussetzung für eine Erlaubniserteilung, dass der Ausschluss gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet wird. Schon aufgrund dieses Wortlauts ergibt sich, dass die Vorschrift keine originäre Sperre eines Spielers und dessen Ausschluss von Lotterien im Internet begründet.
111Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 38 m.w.N.; a. A.: VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 176; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris Rn. 72.
112§ 4 Abs. 5 GlüStV bezieht sich zwar allgemein – ohne weitere Differenzierung nach der Art der Lotterie – auf die Vermittlung von Lotterien im Internet. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV trifft jedoch hinsichtlich der Sperre keine eigenständige Regelungen. Die darin normierte Gewährleistungsverpflichtung knüpft vielmehr an die die Sperre und deren Durchsetzung regelnden Vorschriften (§§ 8, 20 bis 23 GlüStV) an und setzt eine auf dieser Grundlage erfolgte Sperrung voraus. Eine – die Sonderregelung des § 22 GlüStV modifizierende – Erweiterung der Glücksspielprodukte, von denen gesperrte Spieler ausgeschlossen sein sollen, erfolgt erkennbar nicht.
113Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 13. September 2016 – 4 K 303/13 –, juris, Rn. 38; a. A.: VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 176; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris Rn. 72.
114An eine etwaige andere Interpretation des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV durch das Glücksspielkollegium in seinen sogenannten Eckpunkten „Internet“ ist das Gericht nicht gebunden.
115Ist danach ein Ausschluss gesperrter Spieler für die von der Klägerin vermittelten Lotterien auch dann nicht vorgesehen, wenn die Vermittlung im Internet erfolgt, darf die Klägerin nicht zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden, zumal auch im Übrigen in Bezug auf die von der Klägerin vermittelten Glücksspielangebote für einen solchen Abgleich jeder rechtfertigende Grund fehlt.
116Die übrigen von der Klägerin angegriffenen Bestimmungen erweisen sich dagegen als rechtmäßig.
117Dies gilt zunächst hinsichtlich Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 3, soweit die diesbezügliche Verpflichtungsklage nicht bereits unzulässig ist (vgl. oben).
118Dass die Verwendung anderer als die bereits in dem Erlaubnisbescheid für zulässig erachteten Verfahren nach Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 3 Satz 1 der vorherigen Erlaubnis des Ministeriums bedürfen, rechtfertigt sich deshalb, weil es sich bei der gewerblichen Spielvermittlung gemäß § 4 Abs. 1 i. V. m. § 9 Abs. 4 i. V. m. § 19 GlüStV um eine erlaubnispflichtige Tätigkeit handelt und jede Abweichung von der Erlaubnis eine nicht genehmigte Betätigung darstellen würde.
119Vgl. allgemein: VG Düsseldorf, Urteil vom 4. November 2009 – 18 K 551/09 –, juris, Rn. 55 ff.
120Auch Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 3 Satz 2, wonach neue Verfahren den Anforderungen der KJM für geschlossene Benutzergruppen genügen oder einen gleichwertigen Schutz bieten müssen, begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Hierdurch werden die Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV und des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV konkretisiert. Nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV haben die Veranstalter und die Vermittler sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Nach § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erlaubniserteilung voraus, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet wird. Die Bestimmungen dienen ferner der Zielsetzung des § 1 Nr. 3 GlüStV, wonach der Jugendschutz zu gewährleisten ist.
121Dabei ist es der zuständigen Behörde überlassen, entsprechend dem hohen verfassungsrechtlichen Rang des Jugendschutzes Zugangsformen zu Teilnahmen am Glücksspiel vorzusehen, die einen Zugang von Minderjährigen zum Spiel verlässlich ausschließen.
122Vgl. VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 12223/14 –, juris, Rn. 94; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 193 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 195.
123Insbesondere angesichts der fehlenden Verlässlichkeit elektronischer Kommunikation ohne direkten persönlichen Kontakt erscheint es jedenfalls gerechtfertigt, für die Vermittlung im Internet andere Verfahren und Anforderungen an die Gewährleistung eines Ausschluss von Minderjährigen vom Spiel vorzusehen als etwa für terrestrische Annahmestellen.
124Die unter Ziffer I Nr. 4 lit. a UAbs. 3 Satz 2 getroffene Regelung genügt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
125Vgl. zu ähnlichen Bestimmungen: VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 168 m.w.N.; VG Regensburg, Urteile vom 22. April 2010 – RO 5 K 10.599 –, juris, Rn. 53 ff. und vom 28. Januar 2010 – RO 5 K 08.2047 –, juris, Rn. 54 ff.
126Eine Einschränkung dahingehend, dass nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV eine„hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Risikoausschlusses“ ausreichend ist, lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin weder dem Wortlaut dieser Vorschrift („sicherzustellen“), noch einer Auslegung im Lichte der Zielsetzung des § 1 Nr. 3 GlüStV entnehmen.
127Es geht hier auch nicht darum, eine Risikoabwägung vorzunehmen. Risiken für Jugendliche insgesamt dadurch verlässlich auszuschließen, dass die Identifikation und Authentifizierung der Spieler hohen Standards genügen, ist gemessen an den Zielsetzungen des § 1 Nr. 3 GlüStV insbesondere angesichts der fehlenden Verlässlichkeit elektronischer Kommunikation gerechtfertigt.
128Vgl. VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 12223/14 –, juris, Rn. 94; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 193 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 195.
129Dies gilt auch insoweit, als die Klägerin anführt, es handele sich bei den von ihr vermittelten Glücksspielprodukten um solche mit geringem Suchtpotential, weshalb die Einhaltung der von dem Ministerium zugelassenen Verfahren sie unverhältnismäßig stark belasten würde. Der Jugendschutz ist nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV und § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV gerade unabhängig vom Suchtpotential zu gewährleisten.
130Vgl. allgemein: VG Regensburg, Urteile vom 22. April 2010 – RO 5 K 10.599 –, juris, Rn. 54 und vom 28. Januar 2010 – RO 5 K 08.2047 –, juris, Rn. 55.
131Gegen die Anlehnung an die Richtlinien der KJM ist grundsätzlich nichts einzuwenden. Die Anlehnung an die Richtlinien der KJM entsprechen der unmittelbaren Vorstellung des Gesetzgebers von der Umsetzung des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV.
132Vgl. VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris Rn. 71 mit Verweis auf die Erläuterungen zum GlüStV, Drucksache des Landtags von Baden-Württemberg 15/1570, S. 65 und § 5 Abs. 2 Satz 2 ThürGlüG:„durch geeignete praxistaugliche Verfahren sicherzustellen“.
133Dass die aktuelle Fassung des GlüStV nicht mehr explizit auf die KJM-Richtlinie Bezug nimmt, führt zu keiner anderen Bewertung. Von der möglichen Anwendung der Richtlinie auch nach Novellierung des GlüStV ging laut Gesetzesbegründung auch der Gesetzgeber aus.
134Vgl. Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 170 f. mit Verweis u.a. auf Bay. LT-Drs. 16/11995, Seite 22; a. A.: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 219.
135Die höhere Abbruchquote potentieller Kunden beim Durchlaufen des Registrierungsverfahrens ist hinzunehmen.
136Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 173; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 193 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 195; a. A.: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 220.
137Zwar macht die Klägerin insbesondere im Hinblick auf die Anforderungen der KJM für geschlossene Benutzergruppen geltend, dass zu strenge Anforderungen wegen erschwerter Hürden für volljährige Nutzer dem Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV zuwiderliefen. Dem steht jedoch das besondere Gewicht der Gemeinwohlbelange im Übrigen gegenüber, die mit dem GlüStV verfolgt werden. Die hohe Bedeutung der Allgemeininteressen – insbesondere in Gestalt der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht – hat zur Folge, dass die hohen Anforderungen durch die Richtlinien der KJM für geschlossene Besuchergruppen nicht unangemessen sind.
138Vgl. allgemein (zur Verfassungsmäßigkeit der damals noch geltenden Regelung in § 25 Abs. 6 Nr. 1 GlüStV a.F.): BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, juris Rn. 54; a. A.: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 220.
139Soweit sich die Klägerin gleichwohl gegen die Einhaltung der KJM-Richtlinien wegen der hiermit verbundenen höheren Kosten insbesondere des Identifizierungsverfahrens wendet, erweist sich die in Rede stehende Bestimmung jedenfalls deshalb als verhältnismäßig, weil sie eine wortgetreue Umsetzung der KJM-Richtlinien nicht zwingend vorschreibt, sondern lediglich fordert, dass neue Verfahren jedenfalls einen gleichwertigen Schutz bieten müssen wie derjenige, der durch die Einhaltung der Anforderungen der KJM für geschlossene Benutzergruppen erreicht würde.
140Vgl. zu ähnlichen Bestimmungen: VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 12223/14 –, juris, Rn. 94 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14 –, juris, Rn. 172; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris Rn. 71 m.w.N.
141„Gleichwertig“ bedeutet bei einer an der Zielsetzung der §§ 4 Abs. 3 Satz 3 und 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, d. h. der Sicherstellung des Ausschlusses von Minderjährigen von der Teilnahme am Glücksspiel, orientierten, verfassungskonformen Auslegung, dass ein gleicher Grad an Sicherstellung eines Ausschlusses erreicht werden muss, nicht aber eine Gleichwertigkeit im Hinblick auf die Zweckrichtung eines solchen Ausschlusses. Es muss danach etwa nicht zwingend der Ausschluss Minderjähriger vom Anblick der Internetinhalte der Klägerin erreicht werden, sondern der Ausschluss Minderjähriger von der Spielteilnahme. Andererseits muss die Spielteilnahme für Minderjährige von Anfang an ausgeschlossen sein, d.h. vor der verbindlichen Verpflichtung zur kostenpflichtigen Spielteilnahme und nicht erst ab der Möglichkeit zur „Gewinnausschüttung“.
142Auch Ziffer II Satz 3 des Erlaubnisbescheides ist rechtmäßig. Nach dieser Bestimmung bedürfen Änderungen der Geschäftsbedingungen bzw. Teilnahmebedingungen der vorherigen Zustimmung durch das Ministerium. Diese Regelung ist nicht zu beanstanden. Zwar wird nicht in allen Ländern mit dem Zustimmungsvorbehalt eine landesrechtliche Vorschrift erfüllt,
143vgl. dazu näher: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 189.
144Der Zustimmungsvorbehalt ist jedoch die konsequente Fortführung des grundlegenden Erlaubnisvorbehalts der Glücksspielvermittlung.
145Vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 189 m.w.N.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 67; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. November 2009 – 18 K 551/09 –, juris, Rn. 81; a. A.: VG des Saarlandes, Urteil vom 6. Juni 2012 – 6 K 177/10 –, juris, Rn. 143; VG Wiesbaden, Urteil vom 1. Februar 2011 – 5 K 1328/09.WI –, juris, Rn. 104.
146Mit seiner Hilfe soll im Wege einer präventiven Kontrolle eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit der Tätigkeit der Klägerin mit den gesetzlichen Vorgaben sichergestellt werden. Eine zulässige Vermittlertätigkeit setzt zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV voraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und ihren Kunden transparent und ohne unangemessene Benachteiligung für die Kunden gestaltet sind.
147Vgl. allgemein: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 188 f.; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 182 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 184.
148Eine Unterteilung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen in einen glücksspielrechtlich relevanten und in einen rein zivilrechtlichen Teil,
149vgl. dazu auch: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 188,
150ist hier nicht vorzunehmen. Eine solche Unterscheidung wäre – wie es bereits die Klägerin ausführt – nicht praktikabel. Die Notwendigkeit einer solchen trennscharfen Unterteilung ist auch nicht ersichtlich, weil erst eine Gesamtbetrachtung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen der Klägerin – gerade auch in den von der Klägerin genannten Zweifelsfällen, ob ein glücksspielrechtlich relevanter Bezug besteht – ein hinreichendes Bild darüber abgeben wird, ob die Spielvermittlung der Klägerin im Sinne des § 1 GlüStV ordnungsgemäß abgewickelt wird.
151Entgegen der Ansicht der Klägerin greift der Zustimmungsvorbehalt auch nicht unangemessen in ihre Privatautonomie und Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein.
152Vgl. allgemein: OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 189 m.w.N.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 67.
153Ihr bleibt es unbenommen, die Bedingungen frei zu entwerfen und dann dem Ministerium zur Erlaubnis vorzulegen. Sollte das Erlaubnisverfahren eine unangemessen lange Zeit in Anspruch nehmen, bleibt der Klägerin die Möglichkeit der Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen.
154Schließlich ist die Bestimmung der Ziffer III Nr. 12 (Evaluierung) rechtmäßig. Nach dieser Bestimmung muss die Klägerin die Wirksamkeit des Sozialkonzepts für den Bereich der Internetvermittlung wissenschaftlich evaluieren lassen und dem Ministerium einen Bericht über die Evaluierung mit Ablauf von 24 Monaten nach Erhalt des Erlaubnisbescheides vorlegen. Dies beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 4 2. Hs. GlüStV. Die Regelung verstößt auch nicht gegen das Bestimmtheitsgebot nach § 37 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG für das Land Niedersachsen bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder.
155Ein Verwaltungsakt ist inhaltlich hinreichend bestimmt, wenn sein Regelungsinhalt – durch Auslegung etwa auch unter Zuhilfenahme der Begründung des Bescheides – für die Beteiligten klar und unzweideutig ist. Verwaltungsakte sind grundsätzlich auch dann hinreichend bestimmt, wenn sie nur das zu erreichende Ziel festlegen und dem Adressaten ansonsten Wahlfreiheit lassen, wie er dieses Ziel erreichen möchte. Dies setzt voraus, dass das Ziel der Anordnung bestimmt ist und zumindest ein im Rahmen des Möglichen liegendes Mittel zu Zielerreichung problemlos erkennbar ist.
156Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Januar 2017 – 3 K 4182/15 –, juris, Rn. 112 ff.; Kopp/Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 19. Auflage 2018, § 37 Rn. 5, 6 und 16.
157Diesen Anforderungen wird die Bestimmung unter Ziffer III Nr. 12 – bei Zugrundelegung des Empfängerhorizonts der Klägerin – gerecht.
158Zwar lassen sich dem Erlaubnisbescheid die genauen Anforderungen an die Evaluation und den Bericht im Einzelnen nicht entnehmen. Es bleibt etwa unklar, im Hinblick auf welche wissenschaftliche Fachrichtung die Evaluierung zu erfolgen hat.
159Vgl. zu einer ähnlichen Bestimmung: VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 – 23 K 390.14 –, juris, Rn. 64.
160Hier besteht jedoch die Besonderheit, dass die Klägerin dem Ministerium bereits mit der Stellung ihres Antrags auf eine Folgeerlaubnis als Anlage eine wissenschaftliche Evaluierung ihres Sozialkonzepts für das Internetangebot vom 28. Oktober 2014 (Zwischenbericht) vorgelegt hat. Das Ministerium hat diesen Bericht nicht beanstandet. Die Klägerin durfte danach davon ausgehen, dass mit Ziffer III Nr. 12 des Erlaubnisbescheides eine solche Evaluation und ein solcher Bericht auch für den übrigen Zeitraum der Internetvermittlung verlangt wird. Dass es Aufgabe der Klägerin ist, ihr Sozialkonzept wissenschaftlich evaluieren zu lassen, und nicht etwa Sache des beklagten Landes, ergibt sich zudem aus § 4 Abs. 5 Nr. 4, 2. Hs. GlüStV.
161Die Verpflichtungsklage hinsichtlich der Erteilung einer Erlaubnis ohne die regionale Beschränkung der Lotterievermittlung (Klageantrag Nr. 3) ist unabhängig von der die Zulässigkeit der Klage betreffenden Frage einer vorherigen Antragstellung,
162vgl. zu dieser Notwendigkeit: OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2012 – 4 A 2865/09 –, juris, Rn. 4 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. November 2009 – 18 K 551/09 –, juris, Rn. 47 ff.; a. A.: VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 180 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 182,
163jedenfalls unbegründet.
164Die Bestimmung unter Ziffer I Nr. 1 UAbs. 2 des Bescheides ist rechtmäßig. Sie entspricht der Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, und deckt sich mit § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, wonach gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig sind, nicht eine Erlaubnis, sondern mehrere Erlaubnisse gebündelt erhalten. § 3 Abs. 4 GlüStV bestimmt zusätzlich, dass ein Glücksspiel dort veranstaltet oder vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird.
165Es mangelt danach an einer Anspruchsgrundlage für die von der Klägerin begehrte „länderübergreifende“ Erlaubnis. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund des grundsätzlichen Verbots des Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV). Auch wenn die Vermittlungserlaubnisse gebündelt erteilt werden, handelt es sich doch um mehrere Erlaubnisse für das jeweilige Gebiet eines Landes, für die es auch verschiedene besondere Bestimmungen gibt (hier umgesetzt in Ziffer III Nr. 15 des Erlaubnisbescheides). Für eine bundeslandübergreifende bzw. sich zusammen mit einer Erlaubnis eines anderen Bundeslandes ergänzende Erlaubnis gibt es dagegen keine Grundlage im GlüStV.
166Das sogenannte Regionalitätsprinzip ist auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zwar ist das Grundrecht der Berufsfreiheit betroffen, indem den Vermittlern nicht ermöglicht wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl zu vermitteln. Der Eingriff ist allerdings gerechtfertigt. Insbesondere begegnet die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV keinen durchgreifenden Bedenken. Es liegt in der „Natur der Sache“, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet ihres Landes erteilen können.
167Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, juris Rn. 53 (noch zu § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F.); OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 80 ff. m.w.N.; VG Hannover, Urteil vom 15. März 2017 – 10 A 12223/14 –, juris, Rn. 86 m.w.N.; VG Schwerin, Urteil vom 14. März 2013 – 7 A 1430/08 –, juris, Rn. 59; VG Regensburg, Urteile vom 28. Februar 2013 – RO 5 K 12.1196 –, juris, Rn. 127 ff. und vom 21. Oktober 2010 – RO 5 K 10.31 –, juris, Rn. 70 f.; VG Leipzig, Urteil vom 20. September 2012 – 5 K 757/10 –, juris, Rn. 70 ff.; VG des Saarlandes, Urteile vom 6. Juni 2012 – 6 K 177/10 –, juris, Rn. 117 ff. und vom 19. Januar 2012 – 6 K 521/10 –, juris, Rn. 92; VG Wiesbaden, Urteil vom 1. Februar 2011 – 5 K 1328/09.WI –, juris, Rn. 111 f.; a. A. (bundeslandübergreifende Vermittlung bedürfe bereits keiner Erlaubnis): VG Gelsenkirchen, Urteile vom 17. Mai 2016 – 19 K 3334/14 –, juris, Rn. 180 und – 19 K 4119/13 –, juris, Rn. 182.
168Inwieweit sich daraus, dass es inzwischen das gebündelte Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV und das ländereinheitliche Verfahren nach § 9a GlüStV gibt, etwas anderes ergeben soll, erschließt sich der Kammer nicht. Bereits dem Wortlaut des § 19 Abs. 2 GlüStV („die Erlaubnisse“) lässt sich entnehmen, dass es sich hier immer noch um einzelne Erlaubnisse handelt, die lediglich gebündelt erteilt werden.
169§ 9 Abs. 4 GlüStV verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht oder das nationale Kartellrecht. Weder die unionsrechtlichen Vorschriften der Art. 101 ff. des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), noch die nationalen Vorschriften der §§ 1 ff. des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) greifen hier ein, weil die Regelung der Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie wirtschaftlichen Zwecken dient. Das gesamte Erlaubnissystem – in dessen Rahmen die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV zu betrachten ist – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Erlaubnissystems. Mit dem Erlaubnissystem werden unionsrechtlich legitime Ziele – insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (§ 1 GlüStV) – verfolgt. Die Landesbezogenheit als Teil dieses Systems dient zumindest mittelbar der Verwirklichung dieser Ziele. Es handelt sich zudem um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter als auch Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Die Lotterien selbst werden jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet. Aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs,
170vgl. BGH, Beschlüsse vom 14. August 2008 – KVR 54/07 –, juris und vom 8. Mai 2007 – KVR 31/06 –, juris,
171folgt nichts anderes. Diese kartellrechtlichen Entscheidungen sind nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar, weil in den zitierten Entscheidungen Gegenstand der Verfahren in erster Linie Absprachen der Lotteriegesellschaften waren und nicht – wie hier – die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit höherrangigem Recht.
172Vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 22. Juni 2017 – 4 Bf 160/14 –, juris, Rn. 132 ff. m.w.N.; VG Regensburg, Urteil vom 28. Februar 2013 – RO 5 K 12.1196 –, juris, Rn. 129 f.; VG des Saarlandes, Urteil vom 19. Januar 2012 – 6 K 521/10 –, juris, Rn. 192 ff.; VG Wiesbaden, Urteil vom 1. Februar 2011 – 5 K 1328/09.WI –, juris, Rn. 113.
173Die Klagen der Klägerin gegen den ersten und gegen den zweiten Änderungsbescheid sind jedenfalls unbegründet. Anhaltspunkte, die gegen die Rechtmäßigkeit der dortigen Änderungen sprechen könnten, sind weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.
174Das Gericht hält eine Kostenteilung von elf Zwölfteln zu einem Zwölftel für angemessen. Die Klägerin ist mit ihren zwei Klagen gegen die ersten beiden Änderungsbescheide jeweils vollständig unterlegen und mit ihrer Klage gegen den „Ursprungsbescheid“ zu drei Vierteln. Dort ist sie mit ihren beiden Hauptanträgen (Nr. 1 und 3) vollständig unterlegen und hat mit ihrem hilfsweisen Verpflichtungsantrag (Nr. 2) nur teilweise Erfolg. Von ihren insgesamt drei erhobenen Klagen unterliegt sie damit insgesamt zu einem Anteil von 2,75. Zusammengefasst auf ein Klageverfahren (2,75/3) entspricht dies einem Unterliegensanteil von elf Zwölfteln.
175Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 711, 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung (ZPO).
176Die Berufung wird nach §§ 124a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO und die Sprungrevision wird nach § 134 Abs. 1, 2 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO jeweils wegen grundsätzlicher Bedeutung der aufgeworfenen Rechtsfragen zugelassen. Die hier aufgeworfenen Rechtsfragen sind über den konkreten Fall hinaus (bundesweit) von allgemeiner Bedeutung und höchstrichterlich noch nicht geklärt.
Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Arnsberg Urteil, 27. Nov. 2018 - 1 K 9200/17
Urteilsbesprechungen zu Verwaltungsgericht Arnsberg Urteil, 27. Nov. 2018 - 1 K 9200/17
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Verwaltungsgericht Arnsberg Urteil, 27. Nov. 2018 - 1 K 9200/17 zitiert oder wird zitiert von 8 Urteil(en).
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 17. Dezember 2013 (mit späteren Ergänzungen) hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Ministeriums der Finanzen S. -Q. vom 31. Juli 2014 und hinsichtlich der dortigen Kostenfestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil von Bestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis für die „Deutsche Sportlotterie“ auferlegt wurden.
4Sie ist eine gemeinnützige GmbH – bei Klageerhebung mit Sitz in L. , inzwischen mit Sitz in X. –, die gewerblich Lotterien veranstaltet. Der Reinertrag der Lotterien kommt der Förderung olympischer und paraolympischer Sportarten und ihrer Athleten zu Gute. Eine Gesellschafterin der Klägerin ist die Lotterie U. mbH I. , deren einzige Gesellschafterin wiederum das Land I. ist. Während des Verfahrens wurde diese Gesellschaft zur Mehrheitsanteilseignerin der Klägerin mit einem Anteil von knapp 80 Prozent.
5Unter dem 17. Dezember 2013 beantragte die Klägerin (mit mehreren späteren Ergänzungen) beim Ministerium der Finanzen S. -Q. die Erteilung einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung und Durchführung einer Lotterie nach den Vorschriften des 3. Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) unter der Bezeichnung „Deutsche Sportlotterie“. Vorgesehen waren die Veranstaltung und der Vertrieb der Lotterie sowohl auf terrestrischem Wege als auch über das Internet. Dem Antrag zufolge war der Vertrieb über diejenigen Lottoannahmestellen aller Bundesländer beabsichtigt, mit denen dies vertraglich vereinbart werde. Des Weiteren wurde der Einsatz von E-Payment-Verfahren (z. B. PayPal) beantragt.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung und Vermittlung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential. Das Verfahren innerhalb des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen ergehen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier dem Ministerium der Finanzen S. -Q. für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit der erteilten Erlaubnis für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss (Stimmverhältnis: 14:0:1 (SL)) im Rahmen seiner 20. Sitzung am 3./4. Juni 2014 zu Top 6, dass die Erlaubnis in der Fassung vom 4. Juni 2014 nur mit einigen inhaltlichen Änderungen (so etwa die Einführung einer Altersverifikation nach § 4 Abs. 3 GlüStV und die Streichung des Vertriebes auch über weitere Annahmestellen) ergehen könne. Nachdem diese Änderungen aufgenommen waren, stimmte das Glücksspielkollegium mit Beschluss vom 16./17. Juli 2014 zu Top 6 dem geänderten Erlaubnisentwurf zu (Stimmverhältnis: 12:0:1 (SH)).
9Daraufhin erteilte der Beklagte unter dem 31. Juli 2014 die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ sowie den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ im Internet bis zum 31. Dezember 2016. In der Erlaubnis vorgesehen ist die Durchführung der Lotterie durch die Lotterie U. mbH I. . Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt.
10Die Erlaubnis enthält unter anderem folgende „Nebenbestimmungen“:
11„1. Bis zum 31.12.2016 dürfen die wöchentlich stattfindende Ziehung des Deutsche Sportlotterieloses sowie die wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindende Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses durchgeführt werden:
12Für den Fall, dass der Sicherungsfonds einen Wert von 2,25 Mio. Euro überschritten hat, werden hiermit Sonderverlosungen zur Ausschüttung an die Spieler genehmigt.
13Darüber hinaus werden für den Fall, dass im Laufe des jeweiligen Veranstaltungsjahres die garantierte Gewinnausschüttungsquote von 30 % unterschritten wird, Sonderverlosungen genehmigt. Hierfür wird zu einem Stichtag, der mit dem Ministerium der Finanzen abgestimmt wird, aus der Differenz zwischen ausgezahlten Gewinnen und der Gewinnausschüttungsquote von 30 % die Restgewinnsumme ermittelt. Aus der Restgewinnsumme werden die Gewinne so lange ermittelt, bis die Restgewinnsumme aufgebraucht ist.
14Bei allen Sonderverlosungen ist der jeweilige Gewinnplan vorher mit dem Ministerium der Finanzen S. -Q. abzustimmen.
152. Genehmigt werden:
16Ein Los mit einer Laufzeit von 1, 2, 3, 4, 26 oder 52 Wochen.
17Das Entgelt für das Los beträgt 2,50 € wöchentlich zzgl. Bearbeitungsgebühr gemäß Schreiben vom 07.04.2014 – Übersicht zu § 7 – oder ein entsprechendes Vielfaches gemäß Satz 1. Das Los berechtigt für die Teilnahme an der jeweiligen wöchentlichen Ziehung entsprechend der gewählten Laufzeit und nach Vorankündigung gegenüber dem Losverkäufer an der wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindenden Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses sowie ggf. an Sonderverlosungen. Änderungen des Lospreises incl. der Gebührenstruktur bedürfen der Genehmigung des Ministeriums der Finanzen S. -Q. .
18(…)
195. Das jeweilige Entgelt für die Teilnahme an der Lotterie ist mittels besonders herausgegebener Losvordrucke über die Annahmestellen der Lotterie-U. mbH I. , einzuzahlen oder kann vom Loskäufer überwiesen, nach Auftrag von seinem Bank- oder Kreditkartenkonto abgebucht oder über PayPal bezahlt werden.
20(…)
219. Hinsichtlich der Werbung für die Losprodukte sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
2210. Der Vertriebsweg erstreckt sich auf die Annahmestellen der Lotto-U. mbH I. .Die Losvordrucke können auch per Post übersandt oder Zeitschriften beigelegt werden. Änderungen beim Vertriebsweg sind erlaubnispflichtig.
23(…)
2413. Die Veranstaltung darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig. Dies ist in geeigneter Weise sicherzustellen.Zur Altersverifikation im Postvertrieb gilt folgendes:
25a) Die Altersverifikation kann bezüglich der Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. nach der für den Vertrieb von Losprodukten des staatlichen Lotterieangebotes geltenden Regelung erfolgen.
26b) Die Altersverifikation kann bezüglich der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner gemäß § 16 Abs. 2 des Gesellschaftsvertrages über deren Filialnetze erfolgen. Dabei hat die Altersverifikation durch in der Einhaltung der Regelungen des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) geschultes Personal der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner über ein den Annahmestellen-Ident-Verfahren oder dem Post-Ident-Verfahren entsprechendes Verfahren zu erfolgen. Dieses Verfahren hat die E. T. gGmbH dem Ministerium der Finanzen vor Geschäftsaufnahme vorzulegen.
27c) Die Altersverifikation hat, sofern sie nicht über die Lottoannahmestellen der LOTTO I. oder der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner erfolgt, bei der E. T. gGmbH über den SCHUFA-IdentitätsCheck Premium zu erfolgen.
28Änderungen der zur Altersverifikation im Postvertrieb verwandten Verfahren sind vorzulegen und bedürfen der Erlaubnis.
2914. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen:
30a) Die Prozessbeschreibung des Online-Losbestellverfahrens über das Internet gemäß der mit Schreiben vom 07.04.2014 vorgelegten schematischen Darstellung des Internetvertriebes ist Bestandteil dieser Erlaubnis. Das Verfahren bezüglich Identifikation und Authentifizierung richtet sich nach den unter b) genannten Vorgaben. Änderungen bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.
31b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren.Die Identifizierung richtet sich nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername - / starke Passwort – Lösung (mit finanziellem Risiko).Die E. T. gGmbH kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Ein solch positiv bewertetes Verfahren stellt im ersten Schritt die Altersverifikation über „Schufa-IdentitätsCheck-Jugendschutz“, im zweiten Schritt die Überprüfung der tatsächlichen Übereinstimmung von Antragsteller und Kontoinhaber dar. Dies geschieht durch den Schufa-KontonummernCheck, bei dem die Kontodaten mit den erfassten Personendaten abgeglichen werden. Im letzten Schritt der Identifizierung überweist die E. T. gGmbH dem neuen Kunden 1 Cent auf sein angegebenes Konto mit Angabe eines Aktivierungscodes im Verwendungszweck. Dieser Aktivierungscode muss dann auf der Registrierungsseite der E. T. gGmbH eingegeben werden. Wenn alle drei Schritte erfolgreich durchgeführt wurden, ist die Online-Registrierung erfolgt. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel erfolgt auf der Internetseite der E. T. gGmbH mit Username und Passwort. Zum wirksamen Abschluss eines Loskaufes sendet die E. T. gGmbH dem Spieler eine PIN-Nummer über SMS auf die im Rahmen der Identifizierung angegebene Handy-/Smartphonenummer, die dieser auf der Internetseite der E. T. gGmbH eingeben muss. Das Risiko der Weitergabe von Zugangsberechtigungen ist durch persönliche finanzielle Risiken in der Sphäre des Benutzers begrenzt (kostenpflichtiger Kauf von Losen, Einzug von Geld vom Konto, Gewinnauszahlung auf das Konto).
32Der elektronische Identitätsnachweis gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz ist ebenfalls eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung zur Identifizierung. Zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang genügt es, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
33Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der E. T. gGmbH. Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
34Die Antragstellerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwandten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.
35c) Eine vorläufige Spielteilnahme – nach erfolgreichem Abschluss der Antragstellung nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren und bis zur Zustellung der Zugangsdaten – im Rahmen eines Limits von bis zu 150,- Euro wird erlaubt, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden. Hierauf sind die Spielteilnehmer vor der Zulassung zum Spiel hinzuweisen. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
36d) Die E. T. gGmbH ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen.
37e) Hinsichtlich der Werbung sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
38f) Der Höchsteinsatz je Spieler darf grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Dabei bezieht sich dieser Betrag auf die Gesamtproduktpalette der E. T. gGmbH. Bei der Registrierung sind die Spieler dazu aufzufordern, ein individuelles tägliches, wöchentliches oder monatliches Einzahlungslimit festzulegen (Selbstlimitierung).
39g) Gewinne dürfen nicht mit den Einsätzen der Spielteilnehmer verrechnet werden.
40(…)
41i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig.
42j) Über die zu benennende Internetdomain der E. T. gGmbH dürfen nur Lose der „Deutschen Lotterie“ verkauft werden. Eine Verweisung auf andere Glücksspiele ist nicht zulässig.
43(…)
4416. Die Gewinnsummen der Lotterie betragen mindestens 30 % der Summe der Entgelte. Der Höchstgewinn darf den Betrag von 2 Mio. Euro nicht übersteigen.
4517. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte (einschließlich der Bearbeitungsgebühr) betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend § 2 der Satzung der E. T. gGmbH zu verwenden. Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird. Über die Verteilung der Mittel berät ein paritätisch mit vier Sportlern und vier Gesellschaftern besetzter Beirat. Eine Entscheidung bedarf einer Mehrheit von sechs Stimmen. Der Reinertrag ist grundsätzlich bis zum 31. Dezember des Spieljahres den begünstigten Zwecken zuzuführen. Die Auszahlung der Mittel kann noch bis zum 30. Juni des Folgejahres erfolgen. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen S. -Q. spätestens bis zum 01.07. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen.
46(…)
4725. Veränderungen in der Zusammensetzung des Gesellschafterkreises der E. T. gGmbH bedürfen der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen. Es muss prüfen können, ob die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne des § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV auch nach einem Gesellschafterwechsel gewährleistet ist.
4826. Die in § 2 Abs. 5 Satz 2 des Gesellschaftsvertrages der E. T. gGmbH eröffnete Möglichkeit, im Ausland Zweigniederlassungen zu errichten, Tochtergesellschaften zu gründen und gleichartige oder ähnliche Unternehmen zu erwerben, zu pachten, sich daran zu beteiligen oder ihre Vertretung oder Geschäftsführung zu übernehmen, bedarf der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen, um zu verhindern, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV beeinträchtigt werden.“
49Gestützt wurde die Erlaubnis auf § 5 Abs. 4 GlüG RLP i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 3, 5; 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4; 12 Abs. 1 GlüStV. Die Lotterie werde durch die Lotterie-U. mbH I. als Dritter im Sinne des § 14 Abs. 2 GlüStV durchgeführt. Die Gesellschaft unterliege hinsichtlich der Durchführung der Veranstaltungen den Weisungen des Veranstalters, der Klägerin.
50Die Nebenbestimmungen ergäben sich aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV.
51Des Weiteren wurde im Hinblick auf einen voraussichtlichen Spieleinsatz für das Jahr 2014 in Höhe von 28.633.360,00 Euro unter Anwendung des § 9a Abs. 4 lit. a GlüStV eine Gebühr in Höhe von 28.633,00 Euro festgesetzt.
52Die Klägerin hat am 28. August 2014 Klage erhoben mit dem Ziel, eine Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis ohne die vorgenannten Bestimmungen zu erhalten.
53Sie begründet diese unter anderem damit, dass hinsichtlich der meisten Bestimmungen eine ausreichende Begründung nach § 39 Abs. 1 VwVfG fehle. Jedenfalls aber habe das für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung zur streitgegenständlichen Erlaubnis vorgelegt.
54Ohnehin sei die Einschaltung des Glücksspielkollegiums rechtswidrig gewesen. Die entsprechende Ermächtigungsgrundlage (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 5 Satz 2 GlüStV) sei verfassungswidrig, weil sie die Landesverwaltung zu einem Vollzug verpflichte, der von außerhalb des Landes demokratisch nicht legitimierten Verwaltungsorganen bestimmt werde. Das Glücksspielkollegium führe zu der Bildung einer unzulässigen dritten Ebene neben Bundes- und Landesverwaltung. Der Beklagte habe bei verfassungskonformer Auslegung nicht von einer Bindungswirkung der Entscheidungen des Glücksspielkollegiums ausgehen dürfen. § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV zwinge nicht zu einer Einbeziehung des Glücksspielkollegiums, sondern gewähre wegen des offenen Wortlauts Ermessen.
55Die Bestimmungen seien des Weiteren ermessensfehlerhaft ergangen. Der Beklagte stehe mit seiner eigenen staatlichen Lotteriegesellschaft im Wettbewerb zur Klägerin und sei daher bei der Ausübung seines Ermessens durch sachfremde Erwägungen beeinflusst worden. Die angegriffenen Anordnungen gingen erheblich über die Verpflichtungen der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten, anderer Bundesländer aber auch anderer privater Glücksspielveranstalter hinaus. Das Vorgehen verstoße daher gegen den Gleichheitsgrundsatz. Im Übrigen könne das Ministerium der Finanzen wegen des in § 9 Abs. 7 GlüStV manifestierten Trennungsprinzips nicht zuständige Behörde für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis der Klägerin sein.
56Schließlich seien die angegriffenen Bestimmungen auch unverhältnismäßig, da sie nicht zur Erreichung der Zwecke des GlüStV erforderlich und daher größtenteils auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 3 VwVfG gedeckt seien.
57Hinsichtlich der einzelnen Bestimmungen führt die Klägerin darüber hinaus aus:
58Die Einschränkung des Vertriebsweges auf den Eigenvertrieb sei unbestimmt. Hinsichtlich des Vertriebsweges werde nicht hinreichend deutlich, ob neben dem im Bescheidtenor vorgesehenen „Eigenvertrieb“ auch der „Fremdvertrieb“ erlaubt sei. Für letztere Auslegung spreche Ziff. 10 des Bescheides, der den Vertrieb über die Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. als Dritte gemäß § 14 Abs. 2 GlüStV vorsehe. Auch die territoriale Beschränkung auf die Lottoannahmestellen der I1. Lotteriegesellschaft sei nicht nachvollziehbar. Im ländereinheitlichen Verfahren nach §§ 9a; 12 Abs. 3 GlüStV stehe dem Beklagten eine bundesweite Zuständigkeit für die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis zu.
59Die Beschränkung des beantragten E-Payment-Verfahrens (Ziff. 5) auf eine Zahlung über PayPal sei nicht erforderlich, weil selbst das Geldwäschegesetz bei der Einzahlung des Spielereinsatzes oder Spielerkredits die Bezahlung durch elektronisches Geld (E-Geld) erlaube.
60Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3) sei unverhältnismäßig, da sie die Existenz der Klägerin gefährde. Bei der für Soziallotterien festgeschriebenen Lotterie nach Festquotenprinzip (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV) seien finanzielle Rücklagen zur Verrechnung des Über- und Unterplanspieles unabdingbar.
61Das Erfordernis einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) gehe über das hinaus, was für die Überwachung und Kontrolle notwendig sei. Die schlichte Anzeige einer Veränderung des Lospreises oder der Gebührenstruktur sei ausreichend. Im 3. Abschnitt des GlüStV seien lediglich Anzeigepflichten vorgesehen (so etwa bei §§ 15 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3; 16 Abs. 2 GlüStV).
62Die Bestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e, die die Einhaltung der §§ 5 und 1 GlüStV sowie der Werberichtlinie bei der Werbung für öffentliches Glücksspiel – auch im Internet – festschreiben, seien unbestimmt, da es an der für einen Verwaltungsakt notwendigen Konkret- und Einzelfallbezogenheit fehle. Auch die Werberichtlinie für sich genommen sei oftmals unbestimmt und ohnehin keine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, so dass ihr keine Außenwirkung zukomme. Des Weiteren sei die Werberichtlinie von dem demokratisch nicht legitimierten Glücksspielkollegium erlassen worden. Ihr mangele es auch an der Notifizierung gemäß der Richtlinie 98/34/EG. Schließlich weise die Werberichtlinie eine innere und äußere Inkohärenz auf.
63Die Regelung zur Altersverifikation im Postvertrieb (Ziff. 13 lit. a - c) sei ebenfalls unbestimmt, da ihr nicht zu entnehmen sei, welches konkrete Verfahren einzurichten sei. Ein milderes Mittel sei jedenfalls die Überwachung mithilfe von Testkäufen.
64Die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV erfasst. Der novellierte Glücksspielstaatsvertrag verweise nicht mehr auf die Richtlinien der KJM. Die von der KJM vorgesehenen Benutzergruppen dienten einer anderen Zielsetzung. Das „Eckpunktepapier Internetanforderungen“, das der Beklagte zur Auslegung der § 4 Abs. 5 Nr. 1 - 5 GlüStV herangezogen und zur Grundlage der angegriffenen Nebenbestimmung gemacht habe, unterliege als Verwaltungsvorschrift einer Notifizierungspflicht, der bisher nicht entsprochen worden sei. Die Regelung sei unverhältnismäßig, da etwaige Nutzer durch das komplizierte Verfahren von der Teilnahme am erlaubten Glücksspiel abgeschreckt und sich dem nicht erlaubten Glücksspiel zuwenden würden. Ohnehin gingen von Soziallotterien keine spezifischen Jugendgefährdungen aus.
65Die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d sei rechtswidrig, weil an der von der Klägerin lediglich einmal wöchentlich veranstalteten Lotterie auch gesperrte Spieler teilnehmen dürften. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV seien gesperrte Spieler nämlich nur von solchen Lotterien ausgeschlossen, die von den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern häufiger als zwei Mal die Woche veranstaltet würden. Die Nebenbestimmung stehe zudem nicht mit dem Datenschutzgesetz im Einklang. Unter Berücksichtigung des geringen Suchtpotentials der beantragten Lotterie sei die Maßnahme auch unverhältnismäßig.
66Die Bestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze für den Internetvertrieb beruhe auf einer gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßenden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV). Die Spielsuchtprävention sei nicht erfolgversprechend, solange keine bundeseinheitliche Identifizierungs- und Authentifizierungsmethode praktiziert werde. Der Spieler könne sich bei mehreren Internet-Lotterievermittlern gleichzeitig anmelden und so im Ergebnis eine doch weit über den Höchsteinsatz hinausgehende Geldmenge einsetzen. Der Beklagte habe zudem auch hier das geringe Suchtpotential der beantragten Lotterie außer Acht gelassen und die Regelung zu unbestimmt formuliert. Sie wiederhole lediglich den Gesetzeswortlaut. Im Übrigen beziehe sich die Anordnung ihrem Wortlaut nach auf die gesamte Produktpalette der Klägerin und erfasse somit auch Produkte, die keinen glücksspielrechtlichen Bezug hätten.
67Das Verrechnungsverbot beim Internetvertrieb nach der Bestimmung Ziff. 14 lit. g wiederhole lediglich in unbestimmter Weise den Wortlaut des § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV und sei zudem unverhältnismäßig. Entscheidend sei die Gewährleistung eines transparenten Verfahrens. Dafür reiche eine dem Kunden zur Verfügung gestellte Spielhistorie aus.
68Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain sowie Feststellung der Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sei technisch nicht umsetzbar. Die Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos sei unmöglich (§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Aus den einzig anzugebenden IBAN- und BIC-Nummern könne der Kontoinhaber nicht abgeleitet werden.
69Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst und könne nicht auf diesen gestützt werden. Die staatliche Lotterie des Beklagten verstoße im Übrigen selber gegen ein solches Verbot.
70Auch die in den Bestimmungen Ziff. 16 und 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages stellten eine ungerechtfertigte Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit dar. Die Ermächtigungsgrundlagen nach §§ 13 und 15 GlüStV verstießen gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Die Anordnungen seien zur Erreichung der Ziele nach § 1 GlüStV nicht geeignet, da sie eine Abwanderung der Spielteilnehmer zu finanziell attraktiveren Glücksspielen bewirkten. Außerdem sei es der Klägerin bei dieser Berechnungsmethode faktisch unmöglich, eine Bearbeitungsgebühr für die Deckung der eigenen Kosten zu verwenden. Insbesondere habe der Beklagte in ermessensfehlerhafter Weise nicht von der Abweichungsmöglichkeit der als „Soll-Vorschrift“ formulierten Regelung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV hinsichtlich des Mindestreinertrages Gebrauch gemacht.
71Die Bestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages im Land der Veranstaltung anordnet, sei zu unbestimmt, da auch aus der Begründung der den Gesetzestext zitierenden Nebenbestimmung nicht ersichtlich sei, wann von der Angemessenheit ausgegangen werden könne.
72Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter nach Nebenbestimmung Ziff. 25 sei mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig. Es sei ausreichend, einen Wechsel der Gesellschafter anzuzeigen. Eine Veränderung der Gesellschafterstruktur könne sich auf die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV ohnehin nur dann auswirken, wenn die Entscheidung der Gesellschaft hierdurch beeinflusst werde. Das sei wegen der Notwendigkeit einer qualifizierten Mehrheit bei Gesellschaftsbeschlüssen erst bei einer Veränderung des Gesellschaftsanteils von mehr als 15 Prozent der Fall.
73Das Verbot, ohne Zustimmung des Ministeriums der Finanzen im Ausland tätig zu werden (Ziff. 26), verstoße gegen Art. 49 AEUV. Der Beklagte könne sich diesbezüglich nicht auf § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV stützen, der eine andere Konstellation regele.
74Schließlich sei auch die Kostenfestsetzung zu beanstanden. Die angesetzte Gebühr gehe über das hinaus, was dem Aufwand des Beklagten und der Nutzung der Klägerin für das Jahr 2014 entspreche. Gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV sei die Gebühr für jedes Jahr und jede Veranstaltung gesondert zu berechnen. Für das gesamte Jahr 2014 seien voraussichtliche Spieleinsätze in Höhe von 28.633.360,00 Euro berechnet worden. Antragsgemäß hätten die Veranstaltung und der Vertrieb jedoch erst am 28. November 2014 begonnen. Der potentielle Spieleinsatz im Jahre 2014 habe daher nur 3,5 Millionen Euro betragen, so dass die Gebühr nur in Höhe von 3.500,00 Euro hätte festgesetzt werden dürfen.
75Die Klägerin hat ursprünglich (sinngemäß) lediglich beantragt,
76den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über den Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
77den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über das E-Payment-Verfahren neu zu bescheiden,
78die Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Beklagten vom 31. Juli 2014 aufzuheben und
79unter Aufhebung der Kostenfestsetzung in dem Bescheid vom 31. Juli 2014 den Beklagten zu verpflichten, die Kosten für das Jahr 2014 unter Beachtung der Auffassung des Gerichts neu festzusetzen.
80In der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2016 hat sie diesen ursprünglichen und jetzigen Hauptantrag ergänzt; sie beantragt nunmehr zusätzlich
81hilfsweise,
82den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 17. Dezember 2013 mit mehreren Ergänzungen hinsichtlich der Bestimmungen zum Vertrieb und zum E-Payment-Verfahren, hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 sowie hinsichtlich der Kostenfestsetzung neu zu bescheiden und zugleich den Bescheid des Ministeriums der Finanzen vom 31. Juli 2014 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
83Der Beklagte beantragt,
84die Klage abzuweisen.
85Er rügt die Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage, da die einzelnen Nebenbestimmungen nicht isoliert aufgehoben werden könnten. Insbesondere handele sich bei den meisten Bestimmungen um modifizierende Auflagen. Die Verpflichtungsklage sei statthafte Klageart. Eine Ergänzung der Anfechtungsklage um eine hilfsweise gestellte Verpflichtungsklage erst im Rahmen der mündlichen Verhandlung sei eine unzulässige Klageänderung. In eine solche willige er nicht ein. Ihre Sachdienlichkeit sei ebenfalls nicht ersichtlich.
86Zudem wendet er ein, die Begründung genüge insgesamt den Anforderungen des § 39 VwVfG. Sachfremde Erwägungen seien nicht in die Entscheidung eingeflossen. Eine marktbeschränkende Motivation des Beklagten bestehe nicht. Vielmehr sei vorrangiges Ziel des Beklagten, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Die einzelnen Bestimmungen seien im Hinblick auf die in § 1 GlüStV verankerten Zwecksetzungen verhältnismäßig, insbesondere erforderlich.
87Die Einbeziehung des Glücksspielkollegiums sei aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Weder sei ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip noch gegen das Bundesstaatsprinzip ersichtlich. Die Beklagte verkenne im Hinblick auf die Bindungswirkung der Entscheidung des Glücksspielkollegiums, dass allein die Entscheidung der obersten Landesbehörde Außenwirkung habe und die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nur intern wirkten.
88Ein Verstoß gegen § 9 Abs. 7 GlüStV liege nicht vor, da die zuständige Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. keine finanzbezogenen Aufgaben übernehme.
89Im Einzelnen erwidert der Beklagte darüber hinaus:
90Die der Aufsicht des Landes I. unterstehende Lotto-U. mbH I. , derer sich die Klägerin bedient, könne nicht in anderen Bundesländern tätig werden. Einem bundesweiten Vertrieb stehe das Bundesstaats- und Regionalitätsprinzip entgegen (§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Bei sachgerechter Auslegung der Vertriebsregelung sei diese zudem nicht unbestimmt.
91Die Beschränkung auf das E-Payment-Verfahren diene gerade unter Beachtung des § 1 GlüStV der Übersichtlichkeit und besseren Kontrolle des Verfahrens.
92Die Anordnung von Sonderverlosungen nach der Bestimmung Ziff. 1 Abs. 3 beruhe auf § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, der eine auszuspielende Mindestgewinnsumme von 30 Prozent der Entgelte vorsehe.
93Auch hinsichtlich Ziff. 2 Satz 4 (Genehmigungspflicht bei Änderung des Lospreises und der Gebührenstruktur) sei auf die Notwendigkeit einer effektiven Überwachung des Spielgeschehens im Sinne des § 1 GlüStV hinzuweisen.
94Die Unbestimmtheit der Ziff. 9 und 14 lit. d und e, die auf die Einhaltung der Werberichtlinie verweisen, sei nicht ersichtlich. Bei sachgerechter Auslegung könne der Adressat den Regelungsgehalt entnehmen. Weder handele es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, noch habe es einer Notifizierung dieser bedurft. Der Notifizierungspflicht sei bereits durch die Notifizierung des GlüStV Genüge getan. Dem Vorwurf der Inkohärenz der Werberichtlinie sei entgegenzuhalten, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Glücksspielrechts autonom seien.
95Die Bestimmungen Ziff. 14 lit. a Satz 2, lit. b und c (Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb) seien im Sinne des in § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV verankerten Jugendschutzes als rechtmäßig zu erachten.
96Der in der Bestimmung Ziff. 14 lit. d angeordnete Sperrdatenabgleich stehe im Einklang mit der Rechtsprechung und diene ebenfalls dem Spielerschutz nach § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV. § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthalte keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnahmeverbotes, sondern werde für den Fall der Vermittlung der Lotterie über das Internet durch weitergehende Anforderungen des § 4 Abs. 5 GlüStV überlagert.
97Die Höchsteinsatzgrenze (Ziff. 14 lit. f) beruhe auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV.
98Auch Ziff. 14 lit. g (Anordnung des Verrechnungsverbotes) diene der Gewährleistung ausreichenden Spielerschutzes. Die von der Klägerin angesprochene Spielhistorie sei weniger nachvollziehbar und in der Praxis kaum handhabbar.
99Die Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain (Ziff. 14 lit. i) ziele auf den Spielerschutz und die Vermeidung von Geldwäsche ab (§ 1 GlüStV).
100Hinsichtlich des Verbotes der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei zu berücksichtigen, dass die Verlinkung auf der Internetseite der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten auf andere glücksspielbezogene Internetseiten dazu diene, das Glücksspielangebot ausreichend sicherzustellen.
101Zur Bestimmung Ziff. 16 und 17 Satz 1 (Gewinnausschüttungsquote / Höchstgewinn / Entgeltbegriff) könne auf den zwingenden § 15 GlüStV verwiesen werden. Diese Regelung sei generische Voraussetzung für das Vorliegen einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential nach § 12 GlüStV und vor dem Hintergrund des Jugend- und Spielerschutzes geboten. Unionsrecht stehe auch hier der Regelung wegen der Autonomie aller Mitgliedstaaten im gesamten Glücksspielrecht nicht entgegen.
102Die Verwendung eines „angemessenen“ Anteils des Reinertrages im Lande nach Ziff. 17 Satz 3 sei nicht unbestimmt.
103Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter gemäß Ziff. 25 entspreche gewerberechtlichen Grundsätzen, da sich bei Änderung der Gesellschafterstruktur der Erlaubnisinhalt verändere.
104Die Rechtmäßigkeit des Verbotes der Betätigung im Ausland nach Ziff. 26 ergebe sich daraus, dass auch in diesem Zusammenhang die Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsbereich europarechtlich autonom handelten. Die Regelung ziele darauf ab, die Kontrollfähigkeit der deutschen Glücksspielbehörden sicherzustellen.
105Der Einwand der Klägerin zur Höhe der Kostenfestsetzung sei unsubstantiiert. Die lange Dauer des Verfahrens und der Umfang der Verwaltungsvorgänge belegten den großen Verwaltungsaufwand.
106Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
107Entscheidungsgründe:
108Es kann dahinstehen, ob es sich bei der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung der ursprünglichen Anfechtungsklage um einen hilfsweise erklärten Verpflichtungsantrag um eine Klageänderung nach § 91 VwGO handelt. Eine solche wäre jedenfalls sachdienlich, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die endgültige Beilegung des Streites gefördert wird.
109Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
110Die Verpflichtungsklage ist sowohl hinsichtlich der Bestimmungen zur Vertriebsform als auch der zum E-Payment-Verfahren bereits unzulässig. Zwar ist die Verpflichtungsklage bei Klagen gegen Inhaltsbestimmungen, welche die Vertriebs- und die E-Payment-Regelung darstellen, statthaft.
111Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 - 6 C 1/07 -, juris Rn. 16 ff.; OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 4 A 480/93 -, juris Rn. 22 ff.
112Jedoch ist nur dann ein Rechtsschutzbedürfnis zur Erhebung einer Verpflichtungsklage gegeben, wenn zuvor ein entsprechender Antrag bei der Behörde gestellt wurde.
113Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42/06 -, BVerwGE 130, 39-52, juris Rn. 23 ff. m. w. N.
114Vorliegend umfasste der Antrag der Klägerin nur die ihr im Ergebnis erlaubte Veranstaltung durch die Lotterie-U. mbH I. . Zwar beinhaltete der Antrag der Klägerin die Veranstaltung und den Vertrieb der Lotterie im gesamten Bundesgebiet. Jedoch war dieser lediglich hinsichtlich der Lotterie-U. mbH I. derart konkretisiert, dass von einem verbindlichen Antrag ausgegangen werden konnte. Bezüglich weiterer Durchführungsstellen im gesamten Bundesgebiet war dem Erlaubnisantrag lediglich die Absicht, mit solchen Vertragsverhandlungen einzugehen, zu entnehmen. Mangels Einreichung diesbezüglicher konkreter Unterlagen bis heute war und ist es dem Beklagten verwehrt, die potentiellen Durchführungsstellen auf die Einhaltung der Anforderungen des § 14 Abs. 2 GlüStV hin zu überprüfen. So ist nach § 14 Abs. 2 GlüStV etwa erforderlich, dass die durchführenden „Dritten“ zuverlässig sind und dass die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Veranstaltung durch ihre Einschaltung nicht beeinträchtigt wird. Nicht ersichtlich ist, dass es der Klägerin unmöglich ist, ohne entsprechende Erlaubnis konkrete Vertragsbeziehungen mit anderen Durchführungsstellen einzugehen. Zum einen gelang ihr dies im Hinblick auf die Lotterie-U. mbH I. , zum anderen dürften jedenfalls Vorverträge, die unter der Bedingung der Erlaubniserteilung durch den Beklagten stehen, in Betracht kommen.
115Gleiches gilt im Hinblick auf die E-Payment-Regelung. Dem Antrag der Klägerin wurde vollumfänglich entsprochen. Er war nicht über das im Ergebnis Erlaubte weitergehend konkretisiert. Die Klägerin beantragte die Zulassung des E-Payment-Verfahrens und benannte lediglich – wenn auch nur als Beispiel – das Online-Zahlungssystem PayPal. Andere E-Payment-Verfahren wurden nicht angeführt. Der wachsende Markt gibt zahlreiche, kaum zu überblickende Möglichkeiten elektronischer Zahlungsarten her. Es oblag und obliegt der Klägerin als Antragstellerin und nicht dem Beklagten, den Antrag zu spezifizieren und zu vervollständigen. Erst daran anknüpfend ist der Beklagte gehalten, jedes einzelne beantragte Zahlungsverfahren auf seine Eignung hin zu überprüfen.
116Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
118Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
119Vgl. BVerwG, a. a. O.
120Das ist hier der Fall. Die begünstigende Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
121Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26 sowie VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 - 3 K 2472/14 -, juris Rn. 40 ff.
122Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen gemäß §§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5; 12 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 5 Abs. 4 GlüG RLP. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Bestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten. Die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
123Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
124Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O; VG Düsseldorf, a. a. O.
125Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
126Der Beklagte ist dazu verpflichtet, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen des Bescheides des Ministeriums der Finanzen des Landes S. -Q. vom 31. Juli 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis der „Deutschen Lotterie“ ist (insoweit) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
127Die Erlaubnisvorschriften des GlüStV (§§ 4 ff., 12 ff. GlüStV) finden auch dann Anwendung, wenn – wie vorliegend – der Erlaubnisnehmer (die Klägerin) eine privatrechtliche Gesellschaft mit staatlicher Mehrheitsbeteiligung ist. Das Land I. führt zurzeit 80 Prozent der Anteile der als gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung ausgestalteten Klägerin. Auch ein staatliches Lotterieunternehmen bedarf einer Erlaubnis für die Veranstaltung und den Vertrieb und die Bewerbung von Lotterien. Davon ging auch der Gesetzgeber aus, wie aus der Vorschrift des § 14 GlüStV ersichtlich wird. Danach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter gewisse Voraussetzungen erfüllt. Dabei bezieht § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV explizit auch solche Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV ein. Die Vorschrift § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV regelt die Veranstaltung durch die Länder selbst zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes.
128Jedoch durfte der Beklagte die Erlaubnis nicht durch sein Ministerium für Finanzen erteilen. Des Weiteren ist die Erlaubnis ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
129Dass das Ministerium der Finanzen S. -Q. als zuständige Behörde handelte, steht im Widerspruch zu § 9 Abs. 7 GlüStV. Danach darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde, die für die Finanzen des Landes zuständig ist, durchgeführt werden. Dieses Trennungsgebot dient der Vermeidung eines Interessenkonflikts. Zuständige Behörde für die Erlaubniserteilung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem länderübergreifenden Spielplan ist gemäß § 12 Abs. 1 und 3 GlüStV das Land S. -Q. im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. In S. -Q. ist zuständig nach § 15 Abs. 1 GlüG RLP i. V. m. §§ 9a Abs. 3 Satz 1, 9 Abs. 1 GlüStV für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV für die Veranstaltung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“. Letzteres wird durch die Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung S. -Q. vom 12. November 2014 bestimmt. Diese Anordnung der Landesregierung ist staatsvertragswidrig, denn (erst) sie erklärt das Ministerium der Finanzen als für das Lotteriewesen zuständig (§ 4 Nr. 18 der Anordnung). Der Auffassung des Beklagten, dass im Hinblick auf die Inkompatibilitätsregel des § 9 Abs. 7 GlüStV zwischen drei verschiedenen „zu trennenden und unabhängigen“ Regelungsmaterien des § 15 Abs. 1 GlüG RLP mit der Folge zu differenzieren sei, dass nur Aufsichtsmaßnahmen von dem Trennungsgebot erfasst sein, vermag das Gericht nicht zu folgen. Dies gilt schon deshalb, weil der Rheinland-pfälzische Gesetzgeber selbst den (nach der Konzeption des GlüStV gegebenen) engen Zusammenhang zwischen Erlaubniserteilung und Aufsichtsmaßnahmen durch die Formulierung des § 15 Abs. 1 GlüG RLP betont hat.
130Vgl. in diesem Sinne auch Oldag, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 64, der die ländereinheitliche Zuständigkeit des Finanzministeriums Rheinland-Pfalz kritisch sieht.
131Unerheblich ist, ob die entscheidende Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. im Übrigen mit finanzbezogenen Aufgaben betraut ist. Der GlüStV differenziert nicht zwischen den einzelnen Abteilungen, sondern schließt die Zuständigkeit des gesamten Finanzministeriums aus.
132Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen sind ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
133Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
134Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
135Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Diese indiziert einen Ermessensausfall.
136vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56.
137Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle (das Glücksspielkollegium), die wie hier interne Bindung entfaltet, nicht begründet ist. Das Land S. -Q. erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis nach § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem einheitlichen länderübergreifenden Spielplan. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV).
138Im Folgenden kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht – wie schon in der oben genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016 auch – in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
139„Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
140Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
141VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
142Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in veränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Den Verwaltungsvorgängen sind lediglich Stellungnahmen einzelner Mitglieder des Glücksspielkollegiums zu problematisierten Bescheidpassagen zu entnehmen. Weder wird der Erlaubnisentwurf in seiner Gesamtheit diskutiert, noch enthält der Beschluss eine abschließende Begründung, der in den an die Klägerin gerichteten Erlaubnisbescheid aufgenommen hätte werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu Eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 17. Juli 2014“.
143„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
144VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
145Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
146Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
147Auch im Übrigen stellen sich einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) zu erlassen ist. Diesem pflichtgemäßen Ermessen wird durch die Einbeziehung rechtswidriger Nebenbestimmungen nicht entsprochen. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen (Ziff. 9, 14 lit. e, 17 Satz 3) erweisen sich als rechtswidrig.
148Hinsichtlich der vorgenannten Nebenbestimmungen gilt Folgendes:
149Zwar ist es unschädlich im Rahmen der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e die Werberichtlinie heranzuziehen. Sie erweist sich ebenso wie das Involvieren des Glücksspielkollegiums als rechtmäßig. Diesbezüglich verweist das erkennende Gericht auf seine Ausführungen in der bereits mehrfach genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016:
150„So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440)Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 - 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 - 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.“
151VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 78 - 87.
152Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. GemäߠArt. 5 Abs. 1 Satz 1 RL (EU) 2015/1535 (i.d.F. vom 24. März 2016 – der sogenannten Informationsrichtlinie RL 98/34/EG nachfolgend) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift vor, wenn es sich bei dieser um eine technischen Vorschrift handelt. GemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. f RL (EU) 2015/1535 liegt eine technische Vorschrift vor bei technischen Spezifikationen, sonstigen Vorschriften und Vorschriften betreffend Dienste. Technische Spezifikationen (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL (EU) 2015/1535) und sonstige Vorschriften (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL (EU) 2015/1535) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines Erzeugnisses. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches Erzeugnis dar, da sie weder eine gemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. a RL (EU) 2015/1535 landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache ist. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine Vorschrift betreffend Dienste (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL (EU) 2015/1535). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger - und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie - handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. In diesem Verhältnis wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
153Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 83 ff.; VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 84 ff.
154Schließlich verfängt auch nicht der Vorwurf der Klägerin, die Werberichtlinie sei inkohärent. Dass die Bewerbung unterschiedlicher Glücksspielprodukte über unterschiedliche Medien nicht einheitlich behandelt wird, ist sachgerecht. Gerade die Beschränkung von Internet- und Fernseherwerbung ist im Hinblick auf das besondere Gefährdungspotential dieser Medien gerechtfertigt.
155Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris Rn. 34 ff.
156Auch die bis zum Beitritt zum GlüStV Anfang 2013 abweichende Rechtslage im Bundesland Schleswig-Holstein begründet keine rechtswidrige interföderale Inkohärenz.
157„Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.“
158Vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 -, juris Rn. 36.
159Ohnehin erschließt sich dem Gericht nicht der für europarechtliche Fragestellungen erforderliche grenzüberschreitende Bezug der konkret erteilten Erlaubnis.
160Schließlich kann auch dahinstehen, ob die Werberichtlinie eine normkonkretisierende oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift darstellt. Außenwirkung erlangt sie unabhängig davon durch die Einbeziehung in den Erlaubnisbescheid.
161Dennoch ist die Inbezugnahme der Werberichtlinie rechtswidrig, da sie zur Unbestimmtheit der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e führt (§ 37 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP). Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
162Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
163Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
164Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
165Indes mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
166Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 97.
167Als unbestimmt erweist sich auch die Nebenbestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages der Lotterie in dem Land, in dem die Lotterie veranstaltet wird, vorsieht. Zum einen bleibt unklar, ab wann von der Angemessenheit des Anteils auszugehen ist. Der wiedergegebene Gesetzestext (§ 16 Abs. 3 GlüStV) bedarf diesbezüglich einer Konkretisierung durch die den Einzelfall regelnde Behörde. Zum anderen erschließt sich nicht, welches Land beziehungsweise welche Länder (in welchem Umfang) letztlich bedacht werden sollen. Die Klägerin sowie die Lotterie U. mbH I. als durchführende Stelle befinden sich in I. ; aufgrund des Internetvertriebs findet eine Veranstaltung jedoch auch in sämtlichen Bundesländern statt.
168Abgesehen von den die gesamte Erlaubnis ergreifenden Mängeln (fehlende Begründung des Glücksspielkollegiums und Rechtswidrigkeit der Zuständigkeit der handelnden Behörde) erweisen sich die nachfolgend behandelten Nebenbestimmungen im Übrigen als rechtmäßig. Sie sind allesamt von der Ermächtigungsgrundlage nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfasst, da sie gemäß § 36 Abs. 3 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) dem Zweck (§ 1 GlüStV) der unter Vorbehalt stehenden Erlaubnis dienen.
169Dabei kann dahinstehen, ob die staatliche Mehrheitsbeteiligung bei der Klägerin zur Folge hat, dass es der Klägerin verwehrt ist, sich auf eine Verletzung von Grundrechten und Grundfreiheiten zu berufen. Unternehmen, die wie die Klägerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung von der öffentlichen Hand beherrscht werden, sind nicht grundrechtsfähig.
170Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, BVerfGE 128, 226-278, juris Rn. 49 ff.
171Von einem Beherrschen ist bereits dann auszugehen, wenn mehr als die Hälfte (vorliegend fast 80 Prozent) der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, weil bereits dann die Möglichkeit der Einflussnahme auf die Entscheidung im Unternehmen gegeben ist.
172Vgl. BGH, Urteil vom 15. Dezember 2011 - I ZR 129/10 -, juris Rn. 15 ff.
173Mögliche Eingriffe in etwaige Grundrechte und Grundfreiheiten sind nämlich hinsichtlich der folgenden Nebenbestimmungen verfassungsrechtlich und europarechtlich gerechtfertigt.
174Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3), sofern die Gewinnausschüttungsquote von 30 Prozent der Entgelte unterschritten wird, setzt § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV um. Danach sollen im Spielplan für den Reinertrag und die Gewinnsumme jeweils mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Die Vorschrift ist verhältnismäßig, da das geringere Gefährdungspotential der Lotterie, die die Klägerin ausführen möchte, unter anderem auf dem Umstand beruht, dass kein Entgelt als Rücklage angesammelt wird (§ 13 Abs. 2 lit. c GlüStV).
175Die Anordnung einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) ist erforderlich. Ein milderes, aber ebenso effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Die bloße Anzeige ermöglicht keinen ebenso effizienten Spielerschutz (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV). Die von der Klägerin angeführten Regelungen im GlüStV, die ihrer Ansicht nach nur eine Anzeigepflicht vorschreiben, zeigen nicht die Unverhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung auf, sondern bekräftigen vielmehr deren Rechtmäßigkeit. So ordnet etwa § 15 Abs. 1 Satz 4 GlüStV das Vorlegen einer Kalkulation bei Antragstellung (also vor einer rechtserheblichen Bescheidung) an. Dies läuft im Ergebnis ebenfalls darauf hinaus, dass die der Kalkulation zugrundeliegende Gebührenstruktur durch den sich anschließenden Erlaubnisbescheid genehmigt wird. Erst Recht muss dies für nachträgliche Änderungen gelten.
176Die in der Nebenbestimmung Ziff. 13 lit. a - c geregelte Altersverifikation im Postvertrieb ist im Hinblick auf das Verfahren hinreichend bestimmt. Sowohl das Annahmestellen-Ident- sowie das Post-Ident-Verfahren sind bekannte Vorgänge. Dass das Glücksspielkollegium diese Nebenbestimmung eingebracht hat, ist unschädlich (siehe oben). Nicht erkennbar ist des Weiteren ein milderes, ebenso effektives Mittel zur Umsetzung der Altersverifikation. Die von der Klägerin thematisierten Testkäufe stellen keine ebenso wirkungsvolle Alternative dar. Im Sinne des Jugendschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV) bedarf es einer umfassenden und dauerhaften Kontrolle.
177Auch die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung des Jugendschutzes weder unverhältnismäßig, noch ermessensfehlerhaft.
178Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 2865/12 -, juris Rn. 86 ff.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 - 23 K 390.14 -, juris Rn. 71.
179Sie beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach die Erlaubniserteilung voraussetzt, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Die Heranziehung der bewährten KJM-konformen Verfahren ist nicht zu beanstanden. Dass die aktuelle Fassung des GlüStV nicht mehr explizit auf die KJM-Richtlinie Bezug nimmt, führt zu keiner anderen Bewertung. Von der möglichen Anwendung der Richtlinie auch nach Novellierung des GlüStV ging laut Gesetzesbegründung auch der Gesetzgeber aus.
180Vgl. Bay. LT-Drs. 16/11995, Seite 22; Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 88.
181Im Übrigen erweist sich die Nebenbestimmung als angemessen. Die Beachtung der KJM-Richtlinie ist nicht zwingend vorgeschrieben. Gemäß Ziff. 14 lit. b Satz 4 wird der Klägerin auch die Verwendung eines äquivalenten Verfahrens ermöglicht.
182Die höhere Abbruchquote potentieller Kunden beim Durchlaufen des Registrierungsverfahrens ist hinzunehmen.
183Dass die Regelungen „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“, die der Beklagte der Nebenbestimmung zugrunde gelegt hat, nicht notifiziert worden sind gemäß Art. 5 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft, steht ihrer Anwendung nicht entgegen. Unabhängig davon, ob es sich bei dem Eckpunktepapier um eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 lit. f der Richtlinie handelt, ist der Beklagte nicht daran gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen.
184Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 90.
185Auch die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d ist nicht rechtsfehlerhaft. Ein Verstoß gegen das Datenschutzgesetz ist nicht ersichtlich. Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erteilung einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis voraus, dass der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet ist. Die Vorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, nach der gesperrte Spieler von der Teilnahme an Lotterien ausgeschlossen sind, wenn die Lotterie – anders als nach der streitgegenständlichen Erlaubnis – häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet wird, ist keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnehmerverbotes. Wegen der besonderen Gefährlichkeit des Vertriebs über das Internet erfolgt eine Überlagerung durch die weitergehenden Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV.
186Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 72 und Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 87.
187Zudem unterfällt die beantragte Lotterie nicht dem Anwendungsbereich des § 22 GlüStV. Dieser bezieht sich lediglich auf Lotterien mit planmäßigem Jackpot. Ein solcher planmäßiger Jackpot erfolgt allerdings bei der von der Klägerin betriebenen Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV ohnehin nicht.
188Die Nebenbestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze beim Internetvertrieb beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 1 GlüStV. Nach dieser Vorschrift darf der Höchsteinsatz je Spieler beim Vertrieb im Internet grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Die Bestimmung resultiert aus dem Gebot des Spielerschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Sie muss von allen Lotterien und Sportwettenvermittlern beim Internetvertrieb beachtet werden, erst Recht von einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential, welche die Klägerin antragsgemäß darstellt.
189Die Nebenbestimmung ist auch nicht unbestimmt beziehungsweise unverhältnismäßig. Da der Gesetzeswortlaut für sich genommen bereits auf den konkreten Einzelfall anwendbar ist, führt die Wiederholung dessen nicht zur Unbestimmtheit. Dass sich der Höchsteinsatz lediglich auf das Lotterieangebot der Klägerin bezieht und entgegen des missverständlichen Wortlauts nicht auf ihre – im Übrigen nicht ersichtlichen – anderen Produkte, die über das Internet vertrieben werden, ergibt sich aus dem Sinn des Wortes „Einsatz“.
190Auch im Hinblick auf das Verbot, Gewinne mit Einsätzen beim Internetvertrieb zu verrechnen (Ziff. 14 lit. g), hat die Wiedergabe des Gesetzestextes (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 3 GlüStV) wegen ihrer auch für den Einzelfall ausreichend spezifizierten Formulierung nicht die Unbestimmtheit zur Folge. Die Regelung ist verhältnismäßig. Nicht ausreichend und damit kein ebenso effektives, aber milderes Mittel ist das Aufzeigen der Spielhistorie anstelle des Verrechnungsverbotes. Um der Glücksspielsucht entgegen zu wirken (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) müssen die Einsätze und Gewinne in aller Deutlichkeit voneinander getrennt werden, da sich sonst etwaige Verluste durch die Verrechnung mit den erzielten Gewinnen relativieren. Eine Spielhistorie führt nicht zur selben Transparenz, da diese bewusst aufgerufen und vergegenwärtigt werden muss, was von einem potentiell Spielsüchtigen nicht zu erwarten ist.
191Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain) ist hinsichtlich der Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos nicht als unmöglich gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) anzusehen. Auch wenn nur die BIC- und IBAN-Nummern bei der Registrierung angegeben werden, kann die Identitätsfeststellung – wie bereits in Ziff. 14 lit. b des Bescheides aufgegriffen – mittels eines Schufa-Kontonummernchecks durchgeführt werden.
192Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) beim Internetvertrieb ist entgegen der Ansicht der Klägerin von dem wortlautgleichen § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst. Etwaiges gegen die Norm verstoßendes Handeln der staatseigenen Lotterie des Beklagten hat keinen Anspruch der ohnehin nicht als grundrechtsberechtigt anzusehenden Klägerin auf Gleichbehandlung zur Folge. Der Gleichheitssatz vermag sich nicht gegen die Gesetzesbindung durchzusetzen, also keine zwar der Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften entsprechende, aber gesetzeswidrige Behandlung zu rechtfertigen oder gar einen Anspruch darauf zu vermitteln. In diesem Sinne gibt es keine Gleichheit im Unrecht.
193Auch die in den Nebenbestimmungen Ziff. 16 und Ziff. 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages beruhen auf einer verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage (§ 15 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV). Nach dieser sollen für den Reinertrag und die Gewinnsumme im Spielplan mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Der Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der Entgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Die Vorschrift dient dazu, die Ausnutzung des Spieltriebes zu begrenzen sowie die Sozialschädlichkeit der Lotterie zu mindern. Gerade bei einer Lotterie, die sich durch ihre geringeres Gefährdungspotential auszeichnet, sind diese Aspekte von herausragender Bedeutung – selbst wenn dies eine Reduzierung der Attraktivität dieser Lotterieart bedeutet.
194Dass die Entgelte laut Bescheid die Bearbeitungsgebühr erfassen, ist mit dem GlüStV vereinbar. Ein Entgelt stellt die gesamte Summe dar, die der Nutzer zu entrichten hat. Ohne Relevanz ist, wofür dieses verwendet wird.
195Vgl. Dietlein / Hüsken: in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 3 Rn. 5.
196Der Klägerin ist es zuzumuten, ihre laufenden Kosten, die ohnehin gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV so gering wie möglich zu halten sind, durch Einsparungen an anderer Stelle zu decken.
197Ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV ist mangels eines ersichtlichen länderübergreifenden Bezuges der streitgegenständlichen Erlaubnis – wie schon im Zusammenhang mit der interföderalen Kohärenz angesprochen – ohnehin nicht gegeben.
198Dass von der als Soll-Vorschrift formulierten Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV zwingend eine Ausnahme zugunsten des Klägers zu machen ist, drängt sich ebenfalls nicht auf. Der einzig hier in Betracht kommende, einen Ausnahmefall begründende Umstand – dass die Klägerin sich in der Anlaufphase ihres Lotteriegeschäfts befindet – dürfte nach Ablauf von inzwischen fast zwei Jahren seit Erteilung der Erlaubnis nicht mehr greifen. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt bei der Verpflichtungsklage ist die letzte mündliche Verhandlung.
199Gegen den Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter (Ziff. 25) kann ebenfalls nicht eingewandt werden, dass dieser unverhältnismäßig sei. Die Anzeige anstelle der Einholung einer Zustimmung stellt keine adäquate, der Gefahrenabwehr Rechnung tragende Alternative zum Zustimmungsvorbehalt dar. § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüstV sieht vor, dass die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn der Veranstalter der Lotterie zuverlässig ist. Die Zuverlässigkeit ist personenbezogen. Selbst für den Fall, dass lediglich eine natürliche Person unzuverlässig ist, kann dies negative Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Veranstalterin als juristische Person insgesamt haben. Irrelevant ist dabei, ob sich eine Änderung der Gesellschafterzusammensetzung kausal auf das Abstimmungsergebnis eines Gesellschafterbeschlusses auswirken kann.
200Der Zustimmungsbedürftigkeit für die Tätigkeit im Ausland (Ziff. 26) kann nicht entgegengehalten werden, sie greife in ermessensfehlerhafter Weise in die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV ein. Der Eingriff ist jedenfalls gerechtfertigt. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV setzt die Erlaubniserteilung voraus, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten nicht beeinträchtigt werden. Diese Regelung dient der Wahrung der Autonomie der anderen Staaten, von denen jeder sein eigenes spezifisches Glücksspielrecht formen kann.
201Vgl. Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 12 Rn. 16.
202Auch wegen der mangelnden Kontrollfähigkeit durch den Beklagten, die bei Veranstaltung und Vertrieb im Ausland bestehen würde, erweist sich diese Nebenbestimmung im Übrigen als angemessen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gegenüber der Klägerin kein absolutes Verbot ausgesprochen, sondern nur ein weniger belastender Zustimmungsvorbehalt angeordnet ist.
203Die zulässige Verpflichtungsklage auf Neubescheidung hinsichtlich der Kostenfestsetzung hat ebenfalls wegen der mangelnden Begründung des Glücksspielkollegiums und der fehlerhaften Zuständigkeit der handelnden Behörde (siehe oben) Erfolg. Allerdings erweist sich die Kostenfestsetzung im Übrigen als rechtmäßig. Gemäß § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfolgt die Gebührenberechnung gesondert für jedes Jahr, wenn die Erlaubnis wie vorliegend für mehrere aufeinanderfolgende Jahre erteilt wird. Dabei ermäßigt sich die Gebühr des Folgejahres um 10 Prozent im Vergleich zur Vorjahresgebühr. Die ausschlaggebende Gebühr für das erste Jahr orientiert sich gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV an den voraussichtlichen Spieleinsätzen. Diese betrugen für das gesamte Jahr 2014 nach Auskunft der Klägerin 28.633.360,00 Euro, so dass die Gebühr für das Jahr 2014 gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 lit. a GlüStV in Höhe von 28.633,00 Euro festzusetzen war. Dass sich die voraussichtlichen Spieleinsätze für das erste Veranstaltungsjahr auf das ab dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung verbleibende Jahr reduzierten, ist nicht ersichtlich. Sowohl der Wortlaut der Norm als auch der Sinn und Zweck dieser verdeutlichen, dass pauschal der voraussichtliche Spieleinsatz für das gesamte Jahr in Ansatz zu bringen ist. Auch die Gebührendegression in den Folgejahren bestärkt diese Auslegung. Es wäre nicht sachgerecht, wenn sich die Gebühren der gesamten Folgejahre an den voraussichtlichen Spieleinsätzen für das angebrochene erste Veranstaltungsjahr ausrichten würden. Im Übrigen dürften nur wenige Erlaubnisse mit Beginn des Jahres erteilt werden, so dass dem Gesetzgeber diese Problematik durchaus bewusst gewesen sein muss. Des Weiteren erscheint diese Berechnung auch angebracht, da der Verwaltungsaufwand im ersten Jahr für die Erlaubnisbehörde wegen der Prüfung der Antragsunterlagen besonders hoch ist.
204Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens. Das Unterliegen der Klägerin hinsichtlich der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis in den anderen 15 Bundesländern wiegt derart schwer, dass eine hälftige Kostentragung angezeigt ist.
205Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
206Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit der Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen S. -Q. mit § 9 Abs. 7 GlüStV, der gesetzlichen Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
207Beschluss
208Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
209Gründe:
210Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziff. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
I. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
II. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 17.12.2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31.1.2013, 12.08.2015 und 26.11.2015, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen, verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Genehmigung zur Durchführung der „...“ vom 8.11.2012 und 30.11.2012 ohne Beifügung der Nebenbestimmung Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich) erneut und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/3 und der Beklagte zu 1/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin wendet sich gegen einzelne Nebenbestimmungen, mit denen eine Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots versehen wurde. Hilfsweise begehrt sie die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin ist eine Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in ... Im Besitz der Stiftung befinden sich die Gesellschaftsanteile der ..., welche Fernsehlotterien veranstaltet. Die Erträge der Fernsehlotterien werden ausschließlich zur Erfüllung des Stiftungszwecks – die Förderung sozialer zeitgemäßer Maßnahmen und Einrichtungen – verwendet.
- 3
Am 8. November 2012 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung und den Vertrieb der ... als Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren ab dem 1. Dezember 2013. Der Vertrieb sollte neben den bisher genutzten Vertriebswegen (Banken, Sparkassen, Postämter, Beilagen in Printmedien) auch den Vertriebsweg Internet umfassen. Für die Werbung sollte ebenfalls – neben den bisher schon genutzten Medien – das Internet genutzt werden. In der Folge erweiterte die Klägerin ihren Antrag noch hinsichtlich der Laufzeit der begehrten Erlaubnis.
- 4
Der Beklagte legte dem Glücksspielkollegium der Länder einen Entwurf des Erlaubnisbescheids zur Beschlussfassung vor. In der Anmeldung eines entsprechenden Tagesordnungspunktes zu der Sitzung des Glücksspielkollegiums am 6./7. Dezember 2012 ist als Beschlussvorschlag enthalten: „Das Glücksspielkollegium beschließt, dass die Erlaubnis gemäß vorliegendem Entwurf erteilt werden kann.“ Zur Begründung führte der Beklagte im Hinblick auf den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet aus, die Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 bis 5 GlüStV seien erfüllt, Versagungsgründe lägen keine vor. Der Ausschluss gesperrter Spieler vom Spiel sei nicht beantragt worden und werde daher als Nebenbestimmung beauflagt. Diese Nebenbestimmung werde kritisch gesehen, da aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV nicht abgeleitet werden könne, dass die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet seien. Eine den §§ 21 Abs. 5, 22 Abs. 2 und 27 Abs. 3 GlüStV entsprechende Rechtsgrundlage sei für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht vorhanden.
- 5
Das Glücksspielkollegium erörterte den Entwurf in seiner fünften Sitzung am 6. und 7. Dezember 2012 und stimmte im Stimmverhältnis „11 (inkl. der vorab elektronisch abgegebenen Stimmen NW und SN) : 2 (HB, NI) : 2 (BB, SL)“ zu, dass der Erlaubnisbescheid für die Klägerin in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7) für die Jahre 2013 bis 2017 erteilt werde.
- 6
Mit Bescheid vom 17. Dezember 2012 erteilte der Beklagte die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots, auch im Internet, für das gesamte Bundesgebiet mit Ausnahme Schleswig-Holsteins für die Jahre 2013 bis 2017. Der Bescheid enthielt u.a. folgende „Nebenbestimmungen“:
- 7
„10. Hinsichtlich der Werbung für Losprodukte der ... sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassende Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 8
15. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen: […]
- 9
b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren. Die Identifizierung richtet sich gemäß der Antragstellung nach dem SCHUFA-Ident-Verfahren oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername-/starke Passwort-Lösung (mit finanziellem Risiko). Zur Erreichung eines entsprechenden Schutzniveaus bei Verwendung der Authentifizierung per Benutzername/starkes Passwort ist als Zahlungsweg die Abbuchung per Lastschrift vom Konto des identifizierten Spielteilnehmers zu nutzen. Die ... kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der ... Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
c) Die ... ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden. […]
- 11
e) Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassene Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 12
i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein-/Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind nur bei Vorlage der Gewinnbenachrichtigung und nach Abgleich der Identität anhand eines Personalausweises oder Passes zulässig. Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig. […]
- 13
18. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend der Satzung der ... zu verwenden. Die Richtlinien über die Vergabe von Mitteln aus der ... vom November 2010 (Anlage 7 zum Antrag vom 08.11.2012) sind anzuwenden. Der anteilige Reinertrag der Lotterie ist in den Bundesländern zu verwenden, in denen er erzielt worden ist. Bei einer Vergabe an länderübergreifende Projekte ist auf eine regionale Ausgewogenheit entsprechend des Spielaufkommens hinzuwirken. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen ... spätestens bis zum 01.06. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen."
- 14
In der Begründung des Erlaubnisbescheides führte der Beklagte aus, die Nebenbestimmungen stützten sich auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben. Durch sie würden die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielauftrags gewahrt und u.a. dafür gesorgt, dass suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufgeklärt würden. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Der beantragte Vertrieb über das Internet erfülle die Voraussetzungen hierfür nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Eine Relativierung des Jugendschutzes je nach Gefährdungspotential des Glücksspiels sei nicht zulässig. Dies gelte auch für den Schutz gesperrter Spieler.
- 15
Die Klägerin hat am 28. Januar 2013 Klage erhoben und zunächst beantragt, die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, Ziffer 15b (mit einzeln benannten Ausnahmen), Ziffer 15c, Ziffer 15e, Ziffer 15i Satz 2 und Satz 4 sowie Ziffer 18 Satz 4 und Satz 5 aufzuheben. Die isolierte Anfechtung der Nebenbestimmungen sei zulässig und scheide hier auch nicht offenkundig von vornherein aus; die Frage der Aufhebbarkeit einzelner Nebenbestimmungen sei eine Frage der Begründetheit. Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, da sie auf bindenden Beschlüssen des Glücksspielkollegiums beruhten. Diese Bindung des Beklagten an die Weisungen des Glücksspielkollegiums verstoße gegen das Demokratieprinzip und gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Dies gelte auch für die Werberichtlinie, die ebenfalls vom Glücksspielkollegium erlassen worden sei. Die Werberichtlinie verstoße zudem gegen Unionsrecht, da ihre Notifizierung trotz entsprechender Pflicht unterblieben sei und da sie, vor allem im Hinblick auf die abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein, inhaltlich inkohärent sei. Die Nebenbestimmungen, welche die Einbeziehung der Werberichtlinie festlegten, seien überdies nicht hinreichend bestimmt. Sie beschränkten sich auf Wiederholungen und Bezugnahmen auf den Gesetzeswortlaut und auf die Werberichtlinie als Verwaltungsvorschrift, welche ihrer Natur nach abstrakt und allgemein gefasst sei. Dem Gebot hinreichender Bestimmtheit widerspreche die Inkorporation der gesetzlichen Zielbestimmungen des § 1 GlüStV, deren gegenläufigen Stoßrichtungen es der Klägerin unmöglich machten, zulässige Werbung zu bestimmen. Teile der Werberichtlinie seien konkretisierungsbedürftig und beinhalteten keine klaren und eindeutigen Rechtsfolgen. Die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie sei aufgrund der mangelnden Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit des Regelungsinhalts unzulässig. Der Nebenbestimmung bezüglich des Sperrdatei-Abgleichs mangele es an einer gesetzlichen Grundlage. Die gesetzlichen Regelungen gälten für die von ihr veranstalteten Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht; problematisches Spielverhalten könne auch beim Internetvertrieb ihrer Soziallotterien aufgrund des langen Zeitraums zwischen Bestellung und erstmaliger Lotterieteilnahme (zwischen 8 und 28 Tage) nicht entstehen. Ihr Angebot sei mit den in §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5, 22 Abs. 2, 27 Abs. 3 GlüStV erwähnten Glücksspielen, für deren Internetvertrieb ein Sperrdatenabgleich ausdrücklich vorgeschrieben sei, nicht vergleichbar. Die Nebenbestimmung, mit der sie zur Errichtung sog. geschlossener Benutzergruppen entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) oder einer gleichwertigen Lösung verpflichtet werde, entbehre ebenfalls einer rechtlichen Grundlage und sei daher rechtswidrig. Der Ausschluss Minderjähriger sei durch das von der Klägerin zur Genehmigung gestellte Verfahren (Schufa-Identitätscheck Jugendschutz – Q-bit-Verfahren) bereits hinreichend gewährleistet, die Nebenbestimmung daher unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung, welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber beim Internetvertrieb regele, sei unverhältnismäßig, da hierdurch der Internetvertrieb sogenannter Geschenklose ausgeschlossen werde, bei denen der Loskäufer an der Lotterie teilnehme, seinen Gewinnauszahlungsanspruch aber an den Beschenkten abtrete. Geschenklose seien für sie von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung, ihr Anteil am Spielkapital entspreche ... %. Das Verbot dieser Online-Geschenklose sei auch nicht zum Zwecke des Jugendschutzes erforderlich, da der Jugendschutz hinreichend durch das von ihr bereits verwendete Verfahren zum Ausschluss minderjähriger Spieler gewährleistet werde. Die Auflage, die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung für die Barauszahlung eines Gewinns zu verlangen, zwinge sie schließlich zu etwas (zivil-)rechtlich Unmöglichem und sei daher rechtswidrig. Denn der Auszahlungsanspruch folge gemäß ihren Lotteriebestimmungen/Ausspielungsbestimmungen unabhängig von der Vorlage einer Gewinnbenachrichtigung, welche lediglich ein Zusatzservice und eben keine Voraussetzung für den Auszahlungsanspruch sei. Dieser entstehe allein durch das eigentliche Los oder den entsprechenden Quittungsabschnitt. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Vortrags der Klägerin wird auf deren Schriftsätze vom 19. Juli 2013, 19. November 2013, 19. April 2016 und 8. September 2016 verwiesen.
- 16
Der Beklagte änderte mit Änderungsbescheid vom 31. Januar 2013 den Wortlaut der Nebenbestimmung Ziffer 18, Satz 4, wie folgt:
- 17
„Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird.“
- 18
Mit Änderungsbescheiden vom 12. August 2015 und vom 26. November 2015 änderte der Beklagte den Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ab. Die Änderungen bezogen sich u.a. auch auf die Nebenbestimmung Ziffer 15b, hinter deren Satz 9 folgender Absatz eingefügt wurde:
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„Als in ihrer Schutzwirkung als gleichwertig werden Verfahren anerkannt, bei denen die Volljährigkeit des Spielers mittels Schufa Identitätscheck Jugendschutz oder eines vergleichbaren Verfahrens festgestellt und das Teilnahmeentgelt vor der Spielteilnahme vom Konto derjenigen Person abgebucht wird, deren Volljährigkeit zuvor festgestellt worden ist, wenn zwischen der Losbestellung im Internet und der Teilnahme des Loses an der Lotterie mindestens sieben Tage vergehen. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel hat dabei über Benutzername und Passwort zu erfolgen.“
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Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 18 mit Schriftsätzen vom 19. Juli 2013 bzw. 16. September 2013 und hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15b mit Schriftsätzen vom 19. April 2016 bzw. 22. August 2016 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin nunmehr,
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den Bescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 hinsichtlich der nachfolgend benannten Nebenbestimmungen aufzuheben:
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a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
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hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Nebenbestimmungen in
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a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
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zu erteilen und die Erlaubnis des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegensteht
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Klage sei bereits unzulässig, da es sich bei den angegriffenen Regelungen nicht um selbstständige Nebenbestimmungen, sondern um modifizierende Auflagen handele, die den Inhalt des Verwaltungsakts selbst beträfen und nicht isoliert anfechtbar seien. Die Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstoße weder gegen das Demokratieprinzip noch gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Der Inhalt der Werberichtlinie könne von der Klägerin ohne weiteres erfasst und ermittelt werden. Der Verweis auf § 1 GlüStV genüge den Anforderungen an Normenklarheit und Justiziabilität. Die Bezugnahme auf die zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis noch nicht in Kraft getretene Werberichtlinie sei rechtlich zulässig; § 5 GlüStV eröffne gerade die Möglichkeit einer flexiblen und dynamischen Handhabung der Regelung. Die aus der dynamischen Verweisung resultierende Notwendigkeit, sich in regelmäßigen Abständen über eine Neuregelung zu informieren, sei zumutbar. Die Werberichtlinie unterliege der Notifizierungspflicht nicht und sei im Übrigen auch kohärent. Im Hinblick auf den vorzunehmenden Sperrdatenabgleich sei es zur Einhaltung der überragend wichtigen Gemeinwohlbelange des § 1 GlüStV unverzichtbar, dass gesperrte Spieler auch an der von der Klägerin betriebenen Soziallotterie nicht teilnehmen könnten, da anderenfalls eine faktische Ausweichmöglichkeit entstehe. Das Erfordernis der Vorlage der Gewinnbenachrichtigung entspreche den Zielsetzungen des § 1 GlüStV; eine unbeschränkte Abtretung von Gewinnauszahlungsansprüchen, namentlich an Jugendliche oder gesperrte Spieler, widerspreche diesen. Das Erfordernis entspreche im Übrigen § 9c Abs. 2 und 6 des Geldwäscheergänzungsgesetzes vom 18. Februar 2013. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens des Beklagten wird auf dessen Schriftsätze vom 16. September 2013, 15. Januar 2014, 8. März 2016 und 22. August 2016 verwiesen.
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Die Sachakte des Beklagten ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
I.
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Soweit die Beteiligten die Klage hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und Ziffer 18 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren einzustellen.
II.
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Im Übrigen hat die Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
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1. Die im Hauptantrag auf die Aufhebung der noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen gerichtete Klage, für welche das erkennende Gericht örtlich zuständig ist, da die Klägerin ihren Sitz in Hamburg hat (§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO), ist unzulässig. Gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann die Aufhebung eines (belastenden) Verwaltungsakts begehrt werden. Im Falle eines begünstigenden Verwaltungsakts, der mit belastenden Nebenbestimmungen versehen ist, ist deren isolierte Aufhebung grundsätzlich möglich. Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt in der Regel im Rahmen der Begründetheit und ist nicht Gegenstand der Prüfung der Statthaftigkeit (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung einzelner Nebenbestimmungen ist jedoch dann nicht statthaft, wenn eine Teilung des Verwaltungsakts als Folge der isolierten Aufhebung von vornherein ausscheidet, weil es sich bei den aufzuhebenden Nebenbestimmungen um Inhaltsbestimmungen handelt und eine Aufhebung dieser Inhaltsbestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit des Hauptverwaltungsakts führen würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.2012, 4 C 5/11, juris – Rn. 5; Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine solche Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, juris – Rn. 41), sondern dient unmittelbar der Festlegung des Erlaubnisgegenstands und bestimmt und konkretisiert qualitativ und quantitativ das erlaubte Handeln (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ebenda; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, juris – Rn. 13ff; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, juris – Rn. 52; Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 36, Rn. 93). Im Falle der Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung würde der Erlaubnisinhaber daher formell rechtswidrig handeln, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre. Anders ist dies bei einem Verstoß gegen eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. Diese hat die Behörde gegebenenfalls mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchzusetzen, ohne dass die Erlaubnis grundsätzlich in Frage gestellt würde (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36, Rn. 12). Nach diesem Maßstab handelt es sich bei den hier angegriffenen „Nebenbestimmungen“ um nicht isoliert anfechtbare Inhaltsbestimmungen. Denn das Veranstalten und Vermitteln von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ist grundsätzlich verboten und eine Ausnahme von diesem Verbot bedarf dementsprechend einer besonderen Rechtfertigung. Insofern sehen die Vorschriften nach §§ 4 Abs. 1 bis 3, 9 Abs. 4 Satz 3, 12 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (RP-GVBl. 2012, S. 173ff – GlüStV) i.V.m. § 5 Abs. 1, 4 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (RP-GVBl. 2012, S. 166ff – LGlüG) vor, dass eine Erlaubnis erteilt und diese, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden kann. Insbesondere die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV sind zu gewährleisten, § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RP-LGlüG. Insofern stellt sich der von dem Beklagten erlassene Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 einschließlich sämtlicher Nebenbestimmungen als eine einheitliche Entscheidung dar. Ohne die Nebenbestimmungen bzw. einen Teil derselben wäre die Veranstaltungs- und Vermittlungserlaubnis nicht erlassen worden, sodass die isolierte Aufhebung einzelner Nebenbestimmungen zu einer Erlaubnis führen würde, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und überdies materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 111; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 44; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris – Rn. 35; a.A. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 26; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 149).
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2. Der danach zur Entscheidung anstehende Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne belastende Nebenbestimmungen ist überwiegend zulässig (a.), aber in der Sache nur teilweise begründet (b.). Der in dem Verpflichtungsantrag ebenfalls enthaltende Antrag auf Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ist begründet (c.).
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a. Der Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klägerin weist jedoch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb § 40, Rn. 30) insoweit nicht auf, als sie sich gegen die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2, durch welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber bei jedem Geschäftsvorfall vorgeschrieben wird, wendet und den Erlass einer Erlaubnis ohne diese Nebenbestimmung begehrt. Denn sie ist gemäß §§ 2 Abs. 1 Nr. 12, 9c Abs. 6 Geldwäschegesetz (GwG) als Veranstalterin und Vermittlerin von Glücksspielen im Internet ohnehin verpflichtet, Transaktionen nur durch Ausführung eines Zahlungsvorgangs nach § 9c Abs. 3 GwG auf ein Zahlungskonto vorzunehmen, das auf den Namen des Spielers errichtet worden ist. Die Klägerin ist damit – unabhängig von der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 – gesetzlich verpflichtet, bei über das Internet vermittelten oder vertriebenen Losen die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber zu gewährleisten. Die Nebenbestimmung stellt insoweit lediglich einen Hinweis auf die bzw. eine Wiederholung der gesetzlichen Verpflichtung dar. Eine über die gesetzliche Pflicht nach § 9c Abs. 6 GwG hinausgehende Beschwer der Klägerin enthält die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 hingegen nicht. Eine solche – zur Annahme eines Rechtsschutzbedürfnisses führende – Beschwer ergibt sich auch nicht aus der Befreiungsmöglichkeit nach § 16 Abs. 7 GwG. Die dort vorgesehene Privilegierungsmöglichkeit ist nicht Gegenstand des vorliegenden Klagebegehrens, mit dem allein die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Ziffer 15i Satz 2 begehrt wird.
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b. In der Sache ist der Antrag auf Verpflichtung zur Erteilung einer Erlaubnis ohne belastende Nebenbestimmungen nur teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c, welche sie dazu verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen; insoweit ist der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 in der Gestalt der hierzu ergangenen Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 (im Folgenden nur: Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012) rechtswidrig und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO (aa.). Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein entsprechender Anspruch der Klägerin nicht (bb.).
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aa. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c. Denn gesperrte Spieler dürfen grundsätzlich an der von der Klägerin veranstalteten und vermittelten Lotterie teilnehmen (1). Dies gilt mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung auch bei der Veranstaltung und Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet (2). Eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei ist insofern unzulässig; die Klägerin wird zu rechtlich Unmöglichem verpflichtet (3). Im Einzelnen:
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(1) Ein Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme auch an dem klägerischen Lotterieangebot ist weder im Glücksspieländerungsstaatsvertrag noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz vorgesehen. Gemäß §§ 8 Abs. 1, 23 Abs. 1 GlüStV wird zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht ein übergreifendes Sperrsystem unterhalten, mit welchem die für eine Sperrung erforderlichen Daten verarbeitet und genutzt werden. Dabei sind nur Spielbanken und Veranstalter von Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential dazu verpflichtet, solche Personen zu sperren, die dies beantragen (Selbstsperre) oder von denen sie aufgrund der Wahrnehmungen ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre), § 8 Abs. 2 GlüStV. Gesperrte Spieler dürfen weder am Spielbetrieb in Spielbanken (§ 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), noch an Sportwetten (§ 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV), Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden (§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), oder Pferdewetten (§ 27 Abs. 3 i.V.m. § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV) teilnehmen. Die Durchsetzung dieses Verbots ist durch Kontrolle des Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle und Abgleich mit der Sperrdatei zu gewährleisten, §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 2 Satz 2, 22 Abs. 2 Satz 2, 27 Abs. 3 GlüStV. Da Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nur solche sind, die nicht öfter als zweimal pro Woche veranstaltet werden (vgl. §§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. a GlüStV) und damit nicht in den Anwendungsbereich des § 22 Abs. 2 GlüStV fallen, dürfen auch Spieler, die einer Fremd- oder Selbstsperre unterliegen, grundsätzlich an diesen Lotterien teilnehmen (argumentum e contrario). Insofern finden sich weder im Dritten Abschnitt (§§ 12 ff. GlüStV), welcher die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential regelt, noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz, in welchem der Beklagte gemäß § 28 Satz 2 GlüStV weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen hätte festlegen können, Vorschriften, welche den Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential betreffen. Da in § 12 Abs. 2 GlüStV ausdrücklich auf Vorschriften außerhalb des Dritten Abschnitts verwiesen wird (§§ 6, 7 GlüStV), kann auch nicht von einer versehentlichen Regelungslücke ausgegangen werden, die im Wege einer entsprechenden Auslegung geschlossen werden könnte. Schließlich sanktioniert auch die aufgrund von § 28 Satz 3 GlüStV erlassene Vorschrift des § 16 Abs. 1 Nr. 12 LGlüG-RP nur den „zur Teilnahme am übergreifenden Sperrsystem nach § 23 GlüStV Verpflichtete(n)“, wenn dieser vorsätzlich oder fahrlässig nicht in der in § 21 Abs. 5 Satz 2 GlüStV oder in § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV bezeichneten Weise für die Einhaltung der Verbote nach § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV oder nach § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV Sorge trägt. Auch insofern ist mangels anderweitiger Anhaltspunkte von einer bewussten gesetzgeberischen Entscheidung auszugehen, nur Veranstalter von Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei zu verpflichten und dieses Handlungsgebot durch die Androhung einer Geldbuße (§ 16 Abs. 2 LGlüG-RP) bei Zuwiderhandlung durchzusetzen.
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(2) Steht die Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential danach gesperrten Spielern offen, gilt dies auch dann, wenn diese Lotterien im Internet veranstaltet oder vermittelt werden. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV regelt insofern allein die Voraussetzung, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sein muss. Schon aufgrund dieses Wortlauts geht das Gericht davon aus, dass die Vorschrift keine eigenen Voraussetzungen für die Sperre eines Spielers und dessen Ausschluss von Lotterien bzw. Sportwetten im Internet aufstellt (so auch im Ergebnis VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 198f; vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/14, juris – Rn. 80; a.A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 176; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris – Rn. 72; Postel/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 4, Rn. 87). Insofern bezieht sich § 4 Abs. 5 GlüStV zwar allgemein auf „den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien […] im Internet“, ohne weiter nach der Art der Lotterie zu differenzieren. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV schreibt aber ausdrücklich (nur) dieGewährleistung des Ausschlusses gesperrter Spieler vor, ohne hinsichtlich der Fragen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Spieler gesperrt wird und welche Arten von öffentlichem Glücksspiel eine solche Sperre betrifft, eigenständige Regelungen zu treffen. Die Vorschrift knüpft damit erkennbar an die die Sperre und deren Durchsetzung regelnden Vorschriften (§§ 8, 20 bis 23 GlüStV) an und setzt diese voraus. Eine Erweiterung der Glücksspielarten, von denen gesperrte Spieler ausgeschlossen sein sollen, erfolgt gerade nicht. Die Annahme einer solchen Erweiterung ist darüber hinaus aus gesetzessystematischen Gründen abzulehnen: § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV befindet sich in dem Ersten Abschnitt des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der „Allgemeine Vorschriften“ enthält, während sich die Vorschriften der §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5 und 22 Abs. 2 GlüStV, welche konkret regeln, an welchen Arten von öffentlichem Glücksspiel gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen und wie diese Verbote durchzusetzen sind, im Fünften Abschnitt („Besondere Vorschriften“) befinden.
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(3) Ist danach ein Ausschluss gesperrter Spieler an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential auch dann nicht vorgesehen, wenn der Eigenvertrieb und die Vermittlung dieser Lotterien im Internet erfolgen, darf die Klägerin nicht zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden. Abgesehen davon, dass sich ein solcher Abgleich mangels praktischer Konsequenzen – selbst wenn der Abgleich die Sperre eines Spielers offenbart, dürfte dieser trotzdem an der Lotterie teilnehmen – als wenig sinnvoll erweist (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 80), erweist sich eine solche Verpflichtung aus Rechtsgründen als unzulässig. Es fehlt dann insoweit an einer Rechtsgrundlage, aufgrund derer die Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden könnte. Die in §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 5 Satz 2 und 22 Abs. 2 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Rechtsgrundlagen sind auf die Klägerin aus den dargestellten Gründen nicht anwendbar. Auch das Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz sieht eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei nicht vor. Auf die Frage, ob das Land im Rahmen des § 28 Satz 1, 2 GlüStV, wonach die Länder die zur Ausführung des Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen erlassen und weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen festlegen können, eine entsprechende Regelung treffen könnte, kommt es insofern nicht an. Im Hinblick auf das Recht der informationellen Selbstbestimmung eines jeden – gesperrten oder nicht gesperrten – Spielers (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), in welches durch einen Abgleich mit der Sperrdatei in nicht unerheblichem Maße eingegriffen wird (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris – Rn. 409f), müssen Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs bereichsspezifisch, präzise und normklar festgelegt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, 1 BvR 209/83, juris – Rn. 155ff; StGH Baden-Württemberg, ebenda). An einer solchen ausdrücklichen und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage, welche auch die Veranstalter von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential bei der Veranstaltung und dem Vertrieb im Internet verpflichten würde, den Abgleich mit der Sperrdatei vorzunehmen, fehlt es aber. Insbesondere kann die Vorschrift des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, welche – wie dargestellt – in materieller Hinsicht an die Regelungen nach §§ 20 bis 22 GlüStV anknüpft, nicht so ausgelegt werden, dass sie den Abgleich mit der Sperrdatei zuließe. Fehlt es an einer Rechtsgrundlage, ist ein Abgleich der Daten eines Spielers mit der Sperrdatei, in welcher eine Nutzung und Verarbeitung personenbezogener Daten zu sehen ist (§ 3 Abs. 1, 4, 5 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG), jedoch unzulässig, § 4 Abs. 1 BDSG. Die Klägerin wird insoweit zu einem rechtswidrigen und mit Geldbuße bewehrtem (s. § 43 Abs. 2, 3 BDSG) Tun verpflichtet.
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bb. Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne diese belastenden Nebenbestimmungen nicht. Denn die glücksspielrechtliche Erlaubnis kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden, § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 Landesverwaltungs-verfahrensgesetz Rheinland-Pfalz (LVwVfG-RP) i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG. Anhaltspunkte dafür, dass im Hinblick auf die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 das insoweit eröffnete Ermessen auf Null reduziert sein könnte, liegen nicht vor.
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c. Der Beklagte ist jedoch verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Dieses Rechtsschutzbegehren ist in dem Antrag auf Verpflichtung nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO enthalten (§ 88 VwGO).
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aa. Keine Bedenken bestehen zunächst gegen die Regelung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts und dessen Ausgestaltung als Ermessenstatbestand (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Hierin liegt insbesondere kein verfassungswidriger Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin (Art. 12 GG) begründet. Insofern ist zwar davon auszugehen, dass der Schutzbereich der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG, auf den sich auch die Klägerin berufen kann (Art. 19 Abs. 3 GG), berührt ist, da die von ihr auch schon in der Vergangenheit veranstalteten und vermittelten Lotterien an das Vorliegen einer entsprechenden Erlaubnis geknüpft werden (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris – Rn. 13). Im Hinblick auf die mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag verfolgten Ziele (§ 1 GlüStV), welche überragend wichtige Gemeinwohlziele darstellen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 28), ist dieser Eingriff jedoch gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. Die in § 4 Abs. 2, 3 GlüStV und § 12 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis führen zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird. Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung. Dass die Länder den ihnen zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, juris – Rn. 116) überschritten haben und insoweit gleich wirksame, aber weniger belastende Beschränkungen in Betracht kommen, ist nicht ersichtlich. Der Erlaubnisvorbehalt steht schließlich auch in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen der Klägerin (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 mit ausführlicher Begründung der Rechtfertigung des Eingriffs: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 27ff, 31ff, 43ff, 51ff; vgl. zum Erlaubnisvorbehalt nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV: VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 41; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 52ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 75ff; vgl. schließlich auch VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 33).
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bb. Der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2016 ist aber nicht hinreichend begründet. Gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt, wie er hier vorliegt, mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Insbesondere sollen die am Verwaltungsverfahren Beteiligten über die Gründe, die für die Entscheidung der Behörde maßgeblich waren, informiert werden, um die Akzeptanz der Entscheidung zu fördern und um ihnen die Möglichkeit zu geben, sich über eventuelle Rechtsbehelfe gegen die Entscheidung schlüssig zu werden und diese begründen zu können (Art. 19 Abs. 4 GG). Darüber hinaus dient die Begründungspflicht der Selbstkontrolle der Behörde sowie der Kontrolle durch Aufsichtsbehörden, Rechtsbehelfsinstanzen oder – hier maßgeblich – Gerichte. Denn eine wirksame Kontrolle setzt voraus, dass die Erwägungen, die zu einer bestimmten Entscheidung geführt haben, entsprechend dokumentiert sind und damit nachvollzogen und einer rechtlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 4f). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung des Verwaltungsakts haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebiets und nach den Umständen des Einzelfalls. Gegebenenfalls braucht sich die Begründung nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17/70, juris – Rn. 32). Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, sind grundsätzlich zulässig und können – je nach Einzelfall – dem formellen Begründungserfordernis nach § 39 VwVfG Rechnung tragen (OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris – Rn. 38; vgl. auch VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff).
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Nach diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 nicht der Begründungspflicht. Denn dieser enthält nur eine äußerst knappe Begründung, in der im Wesentlichen die gesetzlichen Grundlagen wiedergegeben werden. Im Hinblick auf die insgesamt 38 Nebenbestimmungen, mit denen die Erlaubnis versehen wurde, wird lediglich angeführt, dass sie dazu dienten, die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielerauftrages zu wahren und u.a. dafür sorgten, suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufzuklären. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Damit ist zwar erkennbar, dass sich der Beklagte des ihm eingeräumten Ermessens dem Grunde nach bewusst war. Eine substantiierte, schlüssige und nachvollziehbare Begründung unter Angabe der für die Entscheidung über die jeweilige Nebenbestimmung maßgeblichen Gründe zumindest in den Grundzügen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 25 mwN) erfolgt damit aber nicht. Auch das Glücksspielkollegium, das über die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 12 Abs. 1, 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV verbindlich entscheidet (§ 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV), hat seinen Beschluss nicht im Sinne der § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG begründet. Im Einzelnen: Der Beklagte ist zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren zuständig, § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. Zur Erfüllung dieser Aufgabe besteht das Glücksspielkollegium der Länder, welches u.a. dem Beklagten als Organ bei der Erfüllung dieser Aufgabe dient, § 9a Abs. 5 GlüStV. Die von der Klägerin und auch in der Rechtsprechung vorgebrachten Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Übertragung dieser Entscheidungskompetenz auf das Glücksspielkollegium (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris – Rn. 33ff) teilt die Kammer – nicht zuletzt wegen der Vergleichbarkeit des Glücksspielkollegiums mit den aufgrund des Rundfunkstaatsvertrags errichteten Organen, deren Verfassungsmäßigkeit höchstrichterlich geklärt ist – weder im Hinblick auf das Demokratieprinzip noch im Hinblick auf das bundesstaatliche Kompetenzgefüge (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 142ff; vgl. VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49f; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 81ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 91; Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/14, juris – Rn. 81f; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247f). Den Ländern steht es frei, im Rahmen staatsvertraglicher Zusammenarbeit einzelne ihnen originär zustehende Aufgaben und die zu deren Erfüllung notwendigen Hoheitsbefugnisse der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung zu übertragen. Die konkrete Zurechenbarkeit der staatlichen Aufgabenwahrnehmung und eine hinreichende Klarheit, in welchem Rechts- und Verfassungskreis das Glücksspielkollegium Hoheitsrechte ausübt bzw. wahrnimmt (vgl. zum grundsätzlichen Erfordernis bei Gemeinschaftseinrichtungen VerfGH Berlin, Beschl. v. 19.12.2006, 45/06, juris – Rn. 34), ist gewahrt (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 144ff). Die Übertragung der Hoheitsrechte auf das Glücksspielkollegium ist zudem angesichts der in § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV vorgesehenen Kündigungsmöglichkeit nicht endgültig (vgl. Isensee, in Isensee/Kirchhof, HdStR, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 125, Rn. 187).
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Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen, wobei in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind. Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden bindend und innerhalb der von dem Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen, § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV. Das Glücksspielkollegium hat in seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV) geregelt, dass von der Aufnahme der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe eines Beschlusses in die Niederschrift über eine Sitzung abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt, § 3 Abs. 7 Satz 2 GO-Glücksspielkollegium. Wird von einer eigenen Begründung durch das Glücksspielkollegium jedoch abgesehen und auf den Beschlussentwurf Bezug genommen, muss dies zumindest ausdrücklich geschehen. Der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, muss insofern aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen (VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 49 mit Verweis auf OVG Koblenz, Beschl. v. 29.4.2014, 2 A 10894/14, juris – Rn. 35ff; VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff). Dies ist hier nicht der Fall. Aus dem – lediglich als Entwurf vorliegenden – Auszug aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 ergibt sich nur, dass die Vorlage des Beklagten erörtert und eine Frage des Landes Hamburg im Zusammenhang mit der Kostenregelung geklärt wurde. Die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen hinsichtlich der Nebenbestimmungen werden nicht wiedergegeben. Es ist nicht ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium von der Aufnahme der Gründe abgesehen hat und der Begründung der Beschlussvorlage des Beklagten gefolgt ist. Eine derartige Bezugnahme fehlt und ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert. Selbst wenn in diesem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch im vorliegenden Einzelfall in vollem Umfang anschließen wollten. Im Hinblick auf die verschiedenartigen Funktionen der Begründungspflicht und im Hinblick auf die große Anzahl von Ermessensentscheidungen – jede einzelne der 38 Nebenbestimmungen steht im Ermessen des Glücksspielkollegiums – ist zumindest eine ausdrückliche Bezugnahme erforderlich, aus der hervorgeht, dass sich das Glücksspielkollegium der – äußerst knappen – Begründung des Beklagten anschließt und sich diese zu eigen macht (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, Rn. 52). Besonders auffällig ist das Begründungsdefizit im Hinblick auf die Nebenbestimmung Ziffer 15c. Trotz der mit der Beschlussvorlage geäußerten Zweifel an der Zulässigkeit dieser Nebenbestimmung findet sich diese unverändert im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 wieder, ohne dass erkennbar wird, ob sich das Glücksspielkollegium mit den vorgebrachten Zweifeln auseinandergesetzt hat und mit welcher Begründung es sich letztlich für die Aufnahme dieser Nebenbestimmung in den Erlaubnisbescheid entschieden hat (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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Ob der danach vorliegende Begründungsmangel nach § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG einer Heilung zugänglich ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Glücksspielkollegium hat die erforderliche Begründung auch im weiteren Verfahren nicht abgegeben. Die Begründung des Beklagten hinsichtlich der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist insofern – da er für die Entscheidung nicht zuständig ist – unbeachtlich und kann nicht zur Heilung des Verfahrensfehlers führen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 136; Urt. v. 22.1.2016, aaO, Rn. 74; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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cc. Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 sind darüber hinaus ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts dieser Nebenbestimmungen. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2, 3 VwVfG (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/11, juris – Rn. 28; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 47; VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.1568, juris – Rn. 49; Oldag/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 9, Rn. 55). Erlaubnisse zur Veranstaltung und zur Vermittlung öffentlicher Glücksspiele müssen sich danach zum einen an den ordnungsrechtlichen Zielen des § 1 GlüStV orientieren (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Diese sind gleichrangig, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zum anderen darf das Veranstalten und das Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen nicht den Erfordernissen des Jugendschutzes zuwiderlaufen, § 4 Abs. 3 Satz 1 GlüStV.
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Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung sind dabei die materielle Begründung und damit die die Entscheidung tragenden Gründe. Eine unvollständige oder unschlüssige Begründung ist dabei ein Indiz für eine fehlerhafte Ermessensausübung (vgl. VGH München, Beschl. v. 5.2.2008, 7 CS 07.3178, juris - Rn. 13; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 194; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 56). Ist die Beteiligung einer Stelle vorgesehen, deren Entscheidung interne Bindungswirkung entfaltet, schlägt ein Ermessensfehlgebrauch bzw. -ausfall dieser Stelle auf die nach außen hin tätig werdende Behörde durch (OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, juris – Rn. 28; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49).
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Nach diesen Maßstäben liegt hier ein Ermessensausfall vor. Bereits der Erlaubnisbescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 enthält – wie dargestellt – nur eine äußerst knappe Begründung, die zwar erkennen lässt, dass sich der Beklagte des Vorliegens eines Ermessensspielraums bewusst war, nicht aber die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen, die im Einzelnen eine Rolle gespielt haben. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Beklagte die für die Klägerin sprechenden Erwägungen – Art. 12 GG, das geringe Gefährdungspotential der Lotterien der Klägerin und deren langjährige Erfahrung mit dem Veranstalten und Vermitteln dieser Art von Lotterien – gesehen und in die Ermessensentscheidung eingestellt hat. Hierauf kommt es jedoch im Ergebnis nicht an, da die im Erlaubnisbescheid enthaltene Begründung jedenfalls nicht Ausdruck eines selbstständig ausgeübten eigenen Ermessens des Beklagten ist, da sich der Beklagte – wie dargestellt – des Glücksspielkollegiums als Organ zur Erfüllung seiner Aufgaben aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV bedient und an dessen Beschlüsse gebunden ist, § 9a Abs. 5 Satz 2, Abs. 8 Satz 4 Halbs. 1 GlüStV. Dies gilt auch für die im Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung, den der Beklagte dem Glücksspielkollegium zur Beschlussfassung zugeleitet hat. Insoweit handelte es sich lediglich um einen Entwurf eines Erlaubnisbescheids verbunden mit dem Beschlussvorschlag, die Erlaubnis entsprechend dem Entwurf zu erteilen. Bei einer derartigen zeitlichen Abfolge kann in dem Entwurf noch keine verbindliche Ermessensbetätigung gesehen werden. Das Glücksspielkollegium selbst hat seinen Beschluss, der Klägerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis einschließlich der Vielzahl von Nebenbestimmungen zu erteilen, nicht begründet. Der Entwurf des Auszugs aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 enthält nur die bereits dargestellten Ausführungen. Ermessenserwägungen sind nicht festgehalten; ebenso wenig ist ersichtlich, welchen Verlauf die Erörterungen in der Sitzung genommen haben und ob überhaupt Ermessenserwägungen angestellt wurden. Diese schwerwiegenden Defizite vermag auch der Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert, nicht aufzuwiegen. Selbst wenn in dem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch in vollem Umfang anschließen wollten. Angesichts des weiten Ermessensspielraums und der komplexen Ermessenserwägungen, die sich in einer großen Anzahl von Nebenbestimmungen manifestiert haben, ist insofern eine ausdrückliche Bezugnahme zu fordern.
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Der nach alledem aufgrund der fehlenden Begründung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums indizierte Ermessensausfall ist nicht widerlegt. Der Umstand, dass eine Aufklärung der Einzelheiten der Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums nicht möglich ist, weil nach Auskunft des Beklagten beim Glücksspielkollegium keine eigenen Akten geführt werden, geht zu Lasten des Beklagten (so auch VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 53). Eine Nachholung der Ermessenserwägungen durch das im Klageverfahren nicht beteiligte und auch nicht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO zu beteiligende Glücksspielkollegium (so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 145) scheidet im Falle eines Ermessensausfalls grundsätzlich aus. Denn § 114 Satz 2 VwGO schafft lediglich die prozessualen Voraussetzungen dafür, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, nicht hingegen dafür, dass sie ihr Ermessen nachträglich erstmals ausübt (BVerwG, Urt. v. 5.9.2006, 1 C 20/05, Rn. 22; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 207f).
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dd. Erweist sich der Erlaubnisbescheid insoweit als rechtswidrig und war daher aufzuheben, wird der Beklagte bei der erneuten Bescheidung Folgendes zu berücksichtigen haben:
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(1) Die Einbeziehung der Werberichtlinie in den Erlaubnisbescheid begegnet keinen grundsätzlichen Bedenken. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums für die Ausarbeitung und den Erlass der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1, 4 i.V.m. § 9a Abs. 8 GlüStV und zwar aus den bereits dargestellten Gründen weder mit Blick auf das Demokratieprinzip noch mit Blick auf die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Im Anschluss an ihre Rechtsprechung hat die Kammer zudem keine Zweifel daran, dass die Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 nicht notifizierungspflichtig war. Nach Art. 8 Abs. 1 der zum damaligen Zeitpunkt maßgeblichen Fassung der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl.-EG Nr. L 204/37, geändert durch Richtlinie 98/48/EG v. 20.7.1998, ABl.-EG Nr. L 217/18) sind „technische Vorschriften“ i.S.d. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG von der Notifizierungspflicht umfasst. Ob die Werberichtlinie eine solche technische Vorschrift darstellt und ob sie insbesondere als „Vorschrift betreffend Dienste“ der Notifizierungspflicht unterlag, bedarf keiner abschließenden Entscheidung (ablehnend VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, juris – Rn. 85ff). Die Werberichtlinie war schon deshalb nicht notifizierungspflichtig, weil bereits der Entwurf des Ersten Glücksspielstaatsvertrags entsprechend den Vorschriften der Richtlinie 98/34/EG der Kommission übermittelt wurde. Da die Werberichtlinie keine über das sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ergebende Verbot hinausgehenden eigenen Rechtswirkungen entfaltet, sondern die Voraussetzungen für eine Erlaubnis nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV lediglich konkretisiert, war der Notifizierungspflicht bereits Genüge getan (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 141ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 60; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, Rn. 87). Schließlich bestehen auch keine Bedenken im Hinblick auf das europarechtliche Kohärenzgebot. Die zum Zeitpunkt des Erlasses der Werberichtlinie noch abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein beeinträchtigte die Kohärenz nicht (vgl. EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, juris – Rn. 36; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 145ff).
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Die in den Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2 und 15e geregelte Inkorporation der Werberichtlinie ist in dieser Form aber nicht hinreichend bestimmt und verletzt die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende und in § 37 Abs. 1 VwVfG einfachgesetzlich geregelte Vorgabe, dass ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss. Dies setzt voraus, dass der Adressat eines Verwaltungsakts in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Der behördliche Wille muss unzweideutig erkennbar sein und darf keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich sein. Ferner muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (BVerwG, Beschl. v. 16.10.2013, 8 C 21/12, juris – Rn. 13; Beschl. v. 13.10.2010, 7 B 50/10, juris – Rn. 8; Urt. v. 2.7.2008, 7 C 38/07, juris – Rn. 11). Welche Anforderungen sich daraus im Einzelfall ergeben, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und von dem mit ihm verfolgten Zweck ab (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.3.1990, 4 B 45/90, juris – Rn. 3). Dabei ist nicht erforderlich, dass sich die Regelung des Verwaltungsaktes allein aus dessen Tenor ergibt. Auch seine Begründung ist zur Auslegung des Regelungsgehalts heranzuziehen, wobei auf die objektive Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.12.2003, 6 C 20/02, juris – Rn. 17; Urt. v. 27.6.2012, 9 C 7/11, juris – Rn. 18; OVG Münster, Urt. v. 17.6.2015, 13 A 1215/12, juris – Rn. 61). Bezugnahmen und Verweise auf außerhalb des Verwaltungsakts liegende Umstände sind grundsätzlich zulässig, solange diese den Beteiligten bekannt und ohne weiteres erkennbar sind (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 6a).
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Die in Bezug genommene Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 genügt diesen Anforderungen – unabhängig von ihrer rechtlichen Einordnung als normkonkretisierende oder aber norminterpretierende Verwaltungsvorschrift (vgl. zum Streit ausführlich BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 210ff, 217; s. auch VG Berlin, Urt. v. 15.3.2015, aaO, Rn. 58) – nicht. Denn sie enthält zwar in § 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV eine Regelung, welche auf das klägerische Glücksspielangebot Anwendung findet. Darüber hinaus enthält die Werberichtlinie aber eine Vielzahl von Regelungen, die kein konkretes Tun oder Unterlassen verlangen, sondern lediglich allgemeine Regelungen und – teilweise ihrerseits konkretisierungsbedürftige – Zielvorgaben darstellen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 151ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 59; VG Wiesbaden, Beschl. v. 11.8.2014, 5 K 63/13.WI, juris – Rn. 11). Schließlich enthält die Werberichtlinie Bestimmungen, die andere Arten des Glücksspiels bzw. Werbemediums betreffen und auf den hier vorliegenden Einzelfall ersichtlich keine Anwendung finden. Derartige Pauschalverweise sind jedoch zu unbestimmt (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 16.2.1996, 10 B 248/96, juris – Rn. 23). Insbesondere ist für die Klägerin nicht unmittelbar erkennbar, welche Regelungen sie konkret betreffen und belasten (vgl. Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37, Rn. 39). Die Frage, ob die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie, welche erst nach der Bekanntgabe des Erlaubnisbescheides veröffentlicht wurde, zulässig war und dem Bestimmtheitsgrundsatz genügte, bedarf insofern keiner Entscheidung. Der Beklagte wird bei der Neubescheidung dafür Sorge tragen müssen, dass lediglich auf solche Regelungen der Werberichtlinie Bezug genommen wird, die für das klägerische Glücksspielangebot eine Rolle spielen. Ein entsprechender Beschlussvorschlag kann dem Glücksspielkollegium zur Entscheidung vorgelegt werden.
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(2) Hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 wird der Beklagte bei der Neubescheidung beachten müssen, dass eine Auflage, mit der die Identität von Spielteilnehmer und Gewinnberechtigten bei Barauszahlungen gewährleistet werden soll, grundsätzlich und insbesondere im Hinblick auf das öffentliche Interesse, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu verhindern, rechtlich zulässig ist. Das Gericht hat jedoch Bedenken an der Verhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 mit dem im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ergangenen Inhalt. Denn es ist nicht ersichtlich, dass zur Erreichung der Ziele des Geldwäschegesetzes (vgl. § 9a Abs. 1 GwG) nicht auch andere, gleich geeignete Maßnahmen in Betracht kommen. Die Klägerin hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass sie für die Gewinnauszahlung grundsätzlich nur die Vorlage des Losscheins als Nachweis der Berechtigung verlangt. Insofern käme eine Auflage mit dem Inhalt in Betracht, dass bei Barauszahlungen die Vorlage eines Nachweises der Spielteilnahme – im Fall der Klägerin etwa der Losschein – und eines Personalausweises oder eines sonstigen amtlichen Personalpapiers zu gewährleisten ist. Eine solche offenere Formulierung würde die im öffentlichen Interesse stehenden Ziele gleichermaßen wirkungsvoll erreichen und gleichzeitig dem jeweiligen Erlaubnisinhaber Handlungsalternativen einräumen, auf welchem Wege diese Ziele – angepasst an die jeweiligen Spiel- und Teilnahmebedingungen – erreicht und gewährleistet werden sollen.
III.
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Die Nebenentscheidung hinsichtlich der Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO und § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Im Hinblick auf die noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen hält das Gericht eine Kostenteilung von zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen. Denn die Klägerin ist mit ihrem Hauptantrag vollständig unterlegen und hat mir ihrem Verpflichtungsantrag nur teilweise Erfolg gehabt. Im Hinblick auf die übereinstimmend für erledigt erklärten Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 hat das Gericht über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Schwierige Rechtsfragen sind in diesem Rahmen aus prozessökonomischen Gründen nicht mehr zu klären (BVerwG, Beschl. v. 14.3.2008, 9 VR 3/07, juris – Rn. 5). Angesichts des Umstands, dass der Hauptantrag der Klägerin hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 ebenfalls auf deren Aufhebung gerichtet war und die Klägerin insofern unterlegen wäre, im Übrigen die Erfolgsaussichten aber als offen zu bezeichnen sind, hält die Kammer eine Kostentragung im Verhältnis zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen.
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Die Nebenentscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV.
- 58
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung hat. Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums, die Frage der Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums und die Einbeziehung der Werberichtlinie bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer obergerichtlichen Klärung. Aus diesem Grunde war auch die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Be-stimmungen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrages beruht und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris – Rn. 30; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137, Rn. 9).
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Tenor
I.
Die Verfahren 10 CE 13.2551 und 10 C 13.2552 werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
II.
Dem Antragsteller wird für das Beschwerdeverfahren 10 CE 13.2551 Prozesskostenhilfe bewilligt und Rechtsanwalt P. Henle, Friedrichstraße 13, 80801 München, beigeordnet.
III.
In Abänderung der Nr. I. des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 20. November 2013 wird die Antragsgegnerin verpflichtet, die Abschiebung des Antragstellers bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren (M 9 K 13.4762) auszusetzen.
IV.
In Abänderung der Nr. II. des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 20. November 2013 trägt die Antragsgegnerin die Kosten des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens in beiden Rechtszügen.
V.
In Abänderung der Nr. IV. des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 20. November 2013 wird dem Antragsteller und Kläger für das Eilverfahren im ersten Rechtszug (M 9 E 13.4763) und das Klageverfahren (M 9 K 13.4762) Prozesskostenhilfe bewilligt und Rechtsanwalt P. Henle, Friedrichstraße 13, 80801 München, beigeordnet.
VI.
In Abänderung der Nr. III. des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 20. November 2013 wird der Streitwert für das Eilverfahren in beiden Rechtszügen auf jeweils 1.250,- Euro festgesetzt.
Gründe
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Werbeerlaubnis vom 11. Dezember 2013 (mit späteren Änderungen) hinsichtlich der Bestimmungen der Ziffern II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Werbeerlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu ¼ und der Beklagte zu ¾.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
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Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil solcher Nebenbestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Werbeerlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet auferlegt wurden.
4Sie ist eine in Malta ansässige Firma, die als gewerbliche Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig ist. Am 8. Oktober 2013 erhielt sie durch das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr eine Erlaubnis für die gewerbliche Glücksspielvermittlung in den einzelnen Ländern bis einschließlich 7. Oktober 2018.
5Am 11. Dezember 2013 beantragte sie bei dem Beklagten eine Erlaubnis, für ihr Angebot im Internet zu werben. Dieser Antrag wurde im weiteren Verlauf mehrfach modifiziert.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Werbeerlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 S. 1 Nr. 1 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen. Das Verfahren des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen erfolgen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier der Bezirksregierung Düsseldorf für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit Werbeerlaubnissen für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 S. 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss am 19. / 20. Februar 2014 ausweislich des Entwurfs der Niederschrift zu Tagesordnungspunkt TOP 7a Werbeerlaubnis (NW mit Vorlage):„1. O. Lotto Ltd.: Es wird folgender Beschluss gefasst: Das Glücksspielkollegium stimmt dem Erlaubnisentwurf in der Fassung vom 03. Februar 2014 (Anlage zu TOP 7a) zu. (15 : 1 (SH) : 0).“
9Daraufhin erteilte der Beklagte mit Bescheid vom 10. März 2014 der Klägerin auf Basis der Vermittlungserlaubnis des Landes Niedersachsen eine „Rahmenerlaubnis Werbung für Vermittlung von Lotterien“. Diese umfasst die Erlaubnis, für die Lotterien „Lotto 6 aus 49“, „Eurojackpot“, „Glücksspirale“, „Spiel 77“ und „Super 6“ im Internet zu werben. Im Übrigen lehnte er den Antrag ab. Die Erlaubnis wurde gemäß Ziffer I. 2 des Bescheides bis zum 9. März 2016 befristet. Unter Ziffer II. enthält der Bescheid unter anderem die folgenden „Inhalts- und Nebenbestimmungen“:
10„1. Die Werberichtlinie gem. § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV (Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen – Nr. 2 vom 31. Januar 2013, MBl. NRW. 2013 S. 37), insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 11 (Internet) und § 13 (Pflichthinweise) ist einzuhalten.
11(…)
123. Werbung, die die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, erhöht, ist unzulässig. Sie ist maßvoll und strikt auf das zur jeweiligen Zielerreichung Erforderliche zu begrenzen.
134. Werbung, die im Hinblick auf die Teilnahmemöglichkeiten an einem Glücksspiel Zeitdruck suggeriert, ist unzulässig.
14(…)
1513. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis bleibt für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie oder der Nebenbestimmungen dieser Erlaubnis vorbehalten. Ebenfalls bleibt die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen vorbehalten. Die allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 49 VwVfG NW bleiben unberührt.“
16Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Bestimmungen dienten zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis unter Berücksichtigung der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV. Im Einzelnen begründete er die Ziff. II. 1 insbesondere damit, dass gemäß § 4 Abs. 2 S. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 1 Werbe-RL der Einsatz von Triggern (suchtauslösende Schlüsselreize, die bei pathologischen Spielern das Verlangen zu spielen auslösen) nicht erlaubt sei. Bezüglich Ziff. II. 3 führte er beispielhaft Werbung an, die dem durchschnittlichen Empfänger eine in materieller Hinsicht dauerhaft sorgenfreie Zukunft in Aussicht stelle. Werbung suggeriere nach Ziff. II. 4 dann Zeitdruck, wenn beispielsweise ein Jackpot beworben würde, bei dem wiederholt auf eine nur noch zeitlich begrenzt bestehende Gewinnmöglichkeit hingewiesen werde (z. B. in Form eines Countdowns).
17Am 10. April 2014 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Werbeerlaubnis ohne die vorgenannten Nebenbestimmungen zu erhalten.
18Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides durch den – lediglich eine Änderung der nicht streitgegenständlichen Ziff. II. 7 erfassenden – Änderungsbescheid vom 19. Februar 2015 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieses Bescheides, weiter.
19Zur Begründung führt sie aus, dass sie einen Anspruch auf die Erteilung einer weitgehend unbeschränkten Werbeerlaubnis habe.
20Der Erlaubnisvorbehalt in § 5 Abs. 3 GlüStV verstoße gegen höherrangiges Recht und stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit und eine diskriminierende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) dar, weil er ohne hinreichend sachlichen Grund bestimmte Werbeformen unter Verbot und Befreiungsvorbehalt stelle, andere Werbeformen gänzlich verschone. Es bestehe kein nachvollziehbarer Grund für das Erfordernis einer zusätzlichen Werbeerlaubnis, wenn bereits eine Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien erteilt worden sei. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass solche Anbieter, die sich auf die Vermittlung von Lotterien im Internet beschränkten, anders als solche, die terrestrisches Lotteriespiel vermittelten, auf die Werbung über das Internet angewiesen seien. Daher sei eine verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass ein Rechtsanspruch auf die werbende Tätigkeit bestehe und eine schlichte Anzeige ausreiche, geboten.
21Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien überdies rechtswidrig.
22Das für die Erteilung der Werbeerlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium habe keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung der streitgegenständlichen Rahmenerlaubnis vorgelegt.
23Die den Nebenbestimmungen zugrunde gelegte Werberichtlinie sei rechtswidrig. Die Ermächtigungsgrundlage zum Erlass der Werberichtlinie (§ 5 Abs. 4 GlüStV) sei verfassungswidrig, da in einer föderalen Kooperation bei Hoheitsakten mit Außenwirkung eine Zurechnung zu einem einzelnen Land und nicht bloß zu einer Ländergesamtheit notwendig sei. Ohnehin überschreite die Werberichtlinie die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung. So konkretisiere die Werberichtlinie nicht nur, sondern stelle vielmehr in ihrem § 14 ein detailliertes Erlaubnisverfahren auf. Nach diesem bestehe eine Vorlagepflicht hinsichtlich des Werbekonzepts, die nicht mit dem Zensurverbot nach Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG vereinbar sei. Auch andere Vorschriften, unter anderem § 4 Werbe-RL, gingen über das hinaus, was die Werberichtlinie entsprechend ihrer Ermächtigungsgrundlage regeln dürfe. Die Werberichtlinie sei überdies wegen Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht nicht anwendbar und des Weiteren auch nichtig, weil das Glücksspielkollegium diese aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht mit bindender Wirkung für alle Länder habe erlassen dürfen.
24Die Nebenbestimmungen im Einzelnen seien zudem unbestimmt. Ziff. II. 1 verweise auf die Werberichtlinie in ihrer abstrakten Form. Eine Konkretisierung auf den Einzelfall fehle.
25Die Bestimmung Ziff. II. 3 lasse nicht erkennen, ab wann eine Werbebotschaft als zugkräftig anzusehen sei; Ziff. II. 4 verdeutliche nicht hinreichend, wann von einer Werbung, die Zeitdruck suggeriert, ausgegangen werden könne. So bestehe insbesondere Unklarheit darüber, ob die Benennung der Lottoziehungstage entsprechend Ziff. II. 4 Zeitdruck hervorrufe. Überdies überschritten die beiden zuletzt genannten Nebenbestimmungen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen, da sie mehr regelten als ihnen nach dem Glücksspielstaatsvertrag gewährt sei.
26Die Bestimmung Ziff. II. 13 sei überdies – abgesehen davon, dass sie sich auf die rechtswidrige Werberichtlinie beziehe – deshalb rechtswidrig, weil sie unbestimmt und im Hinblick auf die als ausreichend anzusehenden gesetzlichen Widerrufsgründe unverhältnismäßig sei.
27Die Klägerin beantragt,
28- 1.29
die Bestimmungen in Ziff. II. 1 (Einhaltung der Werberichtlinie), in Ziff. II. 3 (Verbot der zugkräftigen Werbebotschaften), in Ziff. II. 4 (Verbot des Suggerierens von Zeitdruck) und in Ziff. II. 13 (Widerrufsvorbehalt) aus dem Erlaubnisbescheid der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben.
- 2.30
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, ihr die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Bestimmungen in Ziff. II. 1, Ziff. II. 3, Ziff. II. 4 und Ziff. II. 13 zu erteilen und zugleich den Bescheid vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
Der Beklagte beantragt,
32die Klage abzuweisen.
33Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen im Erlaubnisbescheid und führt ergänzend aus, die Ausgestaltung des § 5 Abs. 3 GlüStV als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei rechtmäßig. Eine sachliche Differenzierung zwischen den verschiedenen Werbeformen ergebe sich daraus, dass Werbung im Fernsehen und im Internet größere Breitenwirkung entfalte als Werbung über andere Medien und dort gesendete Beiträge häufig speziell auf Jugendliche und andere gefährdete Gruppen ausgerichtet seien. Eine bloße Anzeigepflicht und Überwachung bereits bestehender Werbung habe nicht dieselbe Effizienz wie eine präventive Zulassungskontrolle.
34Zu bedenken sei überdies, dass vor dem neuen GlüStV 2012 Internetwerbung für Glücksspiel vollständig verboten gewesen sei und mit der Lockerung in Form des Erlaubnisvorbehalts gerade dem Umstand Rechnung getragen werde, dass einige Glücksspielangebote im Internet nunmehr zulässig seien.
35Auf eine Verletzung des Begründungserfordernisses durch das Glücksspielkollegium nach § 9a Abs. 8 GlüStV könne sich die Klägerin nicht berufen, da die Begründungspflicht allein intern gegenüber der Erlaubnisbehörde bestehe, nicht aber gegenüber dem Erlaubnisempfänger.
36Auch sei die Werberichtlinie nicht rechtswidrig. Das Glücksspielkollegium sei legitimiert gewesen, diese zu erlassen. Die ermächtigenden Regelungen in § 9a GlüStV dienten dazu, eine Zersplitterung der Aufsichtsstrukturen zu vermeiden und klare, einheitliche Entscheidungen herbeizuführen, wobei nach außen die Zuständigkeit bei den einzelnen Landesbehörden bleibe. Ein Eingriff in die Eigenstaatlichkeit der Länder liege nicht vor, da das Glücksspielkollegium durch die jeweiligen Landesgesetze demokratisch legitimiert sei und im Übrigen auf diese Weise ein angemessener Ausgleich zwischen Demokratieprinzip und Bundesstaatsprinzip ermöglicht werde. Das Grundgesetz schreibe nicht vor, dass jedes Land seine Kompetenzen selber ausführen müsse. Das Glücksspielkollegium für sich genommen sei überdies auch eine mit der Verfassung vereinbare Institution.
37Die Werberichtlinie überschreite nicht die Grenzen ihrer gesetzlichen Ermächtigung in § 5 Abs. 4 GlüStV. Selbst die Vorlagepflicht in § 14 Werbe-RL stelle nur eine unter die Ermächtigung fallende Konkretisierung des Verfahrens dar. Eine Vorabzensur sei in diesem Zusammenhang ebenfalls zu verneinen. Vorgelegt werden müsse lediglich ein grobes Werbekonzept.
38Zudem liege keine Notifizierungspflicht hinsichtlich der Werberichtlinie vor. Bei letzterer handele es sich lediglich um eine Konkretisierung des § 5 GlüStV. Der GlüStV sei aber bereits notifiziert.
39Die Einwände gegen die Bestimmtheit der angegriffenen Nebenbestimmungen seien zurückzuweisen. Die Anordnung in Ziff. II. 1 sei ausreichend konkret, da die dort in Bezug genommene Werberichtlinie aus sich heraus verständlich und bestimmt genug sei und im Übrigen eine weitergehende Erklärung in der Begründung des Bescheides erfolgt sei.
40Die Nebenbestimmungen Ziff. II. 3 und II. 4 bedürften einer Auslegung, was der Bestimmtheit jedoch nicht entgegenstehe.
41Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
42Entscheidungsgründe:
43Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
44Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Bestimmungen der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
45Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
46Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
47Vgl. BVerwG, a. a. O.
48Das ist hier der Fall. Die begünstigende Werbeerlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Rahmenerlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
49Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26.
50Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet, § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Nebenbestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV und der Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV sicherzustellen. Die Werbeerlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
51Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG NRW hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
52Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O.
53Zu einer abweichenden Bewertung und Durchbrechung des vorgenannten Verfassungsgrundsatzes vermag der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung betonte Gesichtspunkt der derzeit mangelnden Arbeitsfähigkeit des Glücksspielkollegiums (und die daraus folgende Unmöglichkeit einer zeitnahen Neubescheidung des Antrags auf Erteilung einer Werbeerlaubnis) schon deshalb nicht zu führen, weil auch ein Aufhebungsurteil hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen nicht sofort vollstreckbar wäre.
54Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
55Zwar hat die Klägerin mangels gebundener Entscheidung oder Ermessensreduzierung auf Null keinen Anspruch auf Erteilung einer Werbeerlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Jedoch ist die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Mangels Spruchreife kann der Beklagte nur dazu verpflichtet werden, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der Bestimmungen Ziff. II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO). Der Antrag auf Neubescheidung ist im Hilfsantrag enthalten.
56Auf die Erteilung einer unbeschränkten Werbeerlaubnis besteht kein Anspruch. Die Entscheidung über die Erteilung der Werbeerlaubnis ist ins Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Gemäß § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet – wie bereits oben dargestellt – grundsätzlich verboten. Abweichend davon können die Länder gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV jedoch zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Werbung für Lotterien im Internet unter Beachtung der Grundsätze in § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV erlauben. Ergänzend dazu kann die Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 2 VwVfG NRW mit Nebenbestimmungen versehen werden.
57Die Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Verfassungsgemäßheit und der Europarechtskonformität der Ermächtigungs- und potentiellen Anspruchsgrundlage § 5 Abs. 3 GlüStV teilt das Gericht nicht.
58Weder liegt ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor.
59Hinsichtlich der Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG sei auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts hingewiesen, welches insofern von der Verfassungsgemäßheit des unbeschränkten Werbeverbots in der Vorgängerregelung des GlüStV ausgeht.
60Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. September 2013 - 1 BvR 3196/11 -, juris Rn. 23 ff.
61Die tragenden Gedanken dieser Rechtsprechung lassen sich auch hier heranziehen, da sie erst recht für die aktuelle, wegen des Erlaubnisvorbehalts weniger tiefgehend in Grundrechte eingreifende Regelung des § 5 Abs. 3 GlüStV n. F. gelten müssen.
62Vgl. Bayer. VerfGH, Entscheidung vom 25. September 2015 - Vf. 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII-14 -, juris Rn. 205; VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 72 ff.; VG Berlin, a. a. O., Rn. 41.
63Ein verfassungswidriger Eingriff in Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht ersichtlich, weil die Differenzierung zwischen den verschiedenen Medien für Werbung aufgrund der besonderen Reichweite von Internetwerbung gerechtfertigt ist.
64Das Werbeverbot mit Erlaubnisvorbehalt ist auch mit Art. 56 Abs. 1 AEUV vereinbar. Die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dient in kohärenter Weise unionsrechtlich geschützten Zielen des Allgemeinwohls (u. a. Suchtbekämpfung, Jugend- und Spielerschutz, vgl. § 1 GlüStV).
65Vgl. Hamburg. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, juris Rn. 28; Bayer. VGH, Beschluss vom 8. Juli 2013 - 7 CS 13.929 -, juris Rn. 12 ff.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5/10 -, BVerwGE 140, 1-22, juris Rn. 34 ff.; OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 3027/11 -, juris, Rn. 69 ff. m. w. N.
66Das Gericht verkennt nicht, dass die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet aus tatsächlichen Gründen in der Regel mit deren Bewerbung zusammenfällt. Doch ungeachtet einer Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet ist ein Erlaubnisvorbehalt hinsichtlich werbender Maßnahmen gerechtfertigt, weil es einer Regulierung der Bewerbung bedarf, die über die reine Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet weit hinausgeht.
67Das behördliche Ermessen ist nicht auf Null reduziert. Weder Verfassungs- noch Unionsrecht führen aus oben genannten, auf den Einzelfall übertragbaren Gründen zu einer zwingenden Entscheidung dahingehend, dass der Klägerin eine unbeschränkte Werbeerlaubnis zu erteilen ist.
68Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 40 ff.
69Jedoch ist über die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen neu zu entscheiden, da die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig ist (§ 113 Abs. 5 S. 1 und 2 VwGO). Sie ist ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Rahmenerlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
70Gemäß § 114 S. 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
71Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
72Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
73Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Hierzu kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
74„Hier liegt ein Ermessensausfall vor. Indiz für einen Ermessensausfall ist die fehlende Begründung einer Entscheidung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56). Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle, die interne Bindungswirkung entfaltet, nicht begründet ist. So liegt der Fall hier. Das Land Nordrhein-Westfalen erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis für Werbung für Lotterien im Internet und Fernsehen nach § 5 Abs. 3 GlüStV. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
75Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
76VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
77Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG NRW nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Werbeerlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in unveränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Werbeerlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Die lediglich als Entwurf vorliegende Niederschrift der Sitzung vom 19. / 20. Februar 2014 enthält keine begründenden Elemente. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 03. Februar 2014“.
78„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
79VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
80Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
81Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
82Auch im Übrigen stellt sich die Werbeerlaubnis als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG NRW zu erlassen ist. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen erweisen sich als rechtswidrig.
83Zwar ist es unschädlich, die Werberichtlinie den Nebenbestimmungen zu Grunde zu legen. Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände bezüglich der Rechtmäßigkeit der Werberichtlinie vermögen das Gericht nicht zu überzeugen.
84So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.
85Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.
86Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440).
87Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 – 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 – 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.
88Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.
89Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen „dritten Ebene“ neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.
90Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.
91Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.
92In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.
93Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.
94Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. Gemäß Art. 5 Abs. 1 RL 98/34/EG (i. d. F. vom 9. September 2015) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift im Falle einer „technischen Vorschrift“ vor. Gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. f RL 98/34/EG handelt es sich bei „technischen Spezifikationen“, „sonstigen Vorschriften“ und „Vorschriften betreffend Dienste“ um eine solche „technische Vorschrift“. „Technische Spezifikationen“ (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL 98/34/EG) und „sonstige Vorschriften“ (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL 98/34/EG) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines „Erzeugnisses“. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches „Erzeugnis“ dar, da sie weder eine gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. a RL 98/34/EG landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache darstellt. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine „Vorschrift betreffend Dienste“ (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL 98/34/EG). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger – und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie – handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. Im Verhältnis zum Empfänger wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
95Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 83 ff.
96Schließlich greift auch der Einwand der Klägerin nicht durch, die Werberichtlinie überschreite die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung nach § 5 Abs. 4 GlüStV. Nach § 5 Abs. 4 GlüStV sind die Länder ermächtigt, eine gemeinsame Richtlinie zur Konkretisierung von Art und Umfang der nach den Absätzen 1 bis 3 erlaubten Werbung zu erlassen. Zwar regelt § 4 Werbe-RL nicht erlaubte, sondern unerlaubte Werbung. Jedoch dient auch die Spezifikation unerlaubter Werbung im Umkehrschluss der Konkretisierung erlaubter Werbung. Auch das gerügte Verfahren nach § 14 Werbe-RL stellt keine Überschreitung der Ermächtigungsgrundlage dar. Nach § 14 Werbe-RL haben die werbenden Veranstalter und Vermittler die Erlaubnis für Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Fernsehen und im Internet bei der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde zu beantragen. Die Glücksspielaufsicht prüft sodann die Befreiung vom Fernseh- und Internetwerbeverbot entsprechend der in der Werberichtlinie dargelegten Anforderungen. Es handelt sich dabei um die verfahrensmäßige Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV, also um das gerade die Art und den Umfang erlaubter Werbung betreffende Verfahren. Letzteres stellt im Übrigen auch keine unerlaubte Vorzensur gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG dar. Eine solche ist ein Eingriff vor Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerks, insbesondere das Abhängigmachen von einer behördlichen Prüfung und Genehmigung seines Inhalts.
97Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. April 1972 - 1 BvL 13/67 -, BVerfGE 33, 52-90, juris Rn. 71 ff.
98Von einer Vorzensur ist hier nicht auszugehen. Vom Grundsatz her ist jegliche Werbung für öffentliches Glücksspiel verboten – unabhängig von ihrem Inhalt. Dass § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV es ermöglicht, Ausnahmen von diesem Verbot zu machen, führt nicht zu der Annahme einer Vorzensur. Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass sich der Erlaubnisvorbehalt und damit auch § 14 Werbe-RL nicht am – ggf. eine Meinung darstellenden – Inhalt einer Werbung orientieren, sondern auf einen Ausgleich des öffentlichen Interesses an der Eindämmung der Gefahren der Glücksspielwerbung im Internet und der wirtschaftlichen Interessen des Anbieters abzielen.
99Dennoch erweisen sich einige der angegriffenen Nebenbestimmungen als rechtswidrig, da sie nicht hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 VwVfG NRW sind. Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
100Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
101Ziff. II. 1 ist unbestimmt, da sie die generelle und pauschale Einhaltung der Werberichtlinie anordnet. Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MBl. NRW., Ausgabe 2013 Nr. 2 vom 31. Januar 2013, Seite 15 bis 42) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
102Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
103Jedoch mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie für sich genommen formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
104Die Nebenbestimmung in Ziff. II. 3, welche die Unzulässigkeit zugkräftiger Werbebotschaften ausspricht, erweist sich ebenfalls als unbestimmt. Eine Werbung, die nicht zugkräftig ist, verfehlt ihren originären Zweck. Dies wäre unvereinbar mit dem dem Glücksspielstaatsvertrag zugrundeliegenden Kanalisierungsauftrag. Anbietern von erlaubtem Glücksspiel soll ein Werbeverhalten gestattet sein, das es ermöglicht, ein Anwachsen des Schwarzmarktes zu verhindern. Dies gelingt nur mittels konkurrenzfähiger Werbebotschaften. Unter welchen Umständen die Zugkraft der Werbung des Anbieters erlaubten Glücksspiels nicht mehr im Bereich des Zulässigen liegt, ergibt sich insofern weder aus der Bestimmung Ziff. II. 3 selber noch aus der Begründung des Bescheides. Das dort angeführte Beispiel beschreibt lediglich einen Einzelfall „zugkräftiger“ Werbebotschaft und lässt die Klägerin ansonsten im Unklaren darüber, an welchen Grundsätzen sie sich orientieren kann.
105Anders zu beurteilen ist hingegen die Nebenbestimmung Ziff. II. 4. Diese ordnet in ausreichend bestimmter Weise an, dass die geschaltete Werbung keinen Zeitdruck suggerieren dürfe. Insbesondere in Verbindung mit der Begründung des Bescheides, die beispielhaft die Unzulässigkeit eines Countdowns anführt, ergibt sich hinreichend deutlich, welche Form von Werbung zu unterlassen ist. Dass die reine Benennung der Lottoziehungstage vom Regelungsbereich der Bestimmung Ziff. II. 4 nicht erfasst ist, ergibt sich bereits daraus, dass diese auf Grund ihrer wöchentlichen Wiederholung und verhältnismäßig großen Zeitspanne zwischen den Lottoziehungstagen nicht geeignet ist, Zeitdruck hervorzurufen.
106Überdies ist weder hinsichtlich Ziff. II. 3 noch hinsichtlich Ziff. II. 4 ein Überschreiten des gesetzlichen Rahmens ersichtlich.
107Zwar bestehen in Bezug auf die einen Widerrufsvorbehalt regelnde Ziff. II. 13 keine Bedenken hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit, jedoch erweist auch sie sich als unbestimmt. Unter den Vorbehalt des Widerrufs werden sowohl – pauschal und nicht auf den konkreten Einzelfall bezogen – die Nichteinhaltung der Werberichtlinie (so auch Ziff. II. 1), als auch die Nichtbefolgung der unbestimmten Nebenbestimmung Ziff II. 3 gestellt. Die bereits festgestellte Unbestimmtheit der genannten Nebenbestimmungen Ziff. II. 1 und II. 3 erstreckt sich auf den sie in Bezug nehmenden Widerrufsvorbehalt.
108Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens.
109Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.
110Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 3 und Abs. 4 GlüStV mit Verfassungs- und Unionsrecht, die Anforderungen an die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 S. 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
111Beschluss
112Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
113Gründe:
114Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 S. 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 17. Dezember 2013 (mit späteren Ergänzungen) hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Ministeriums der Finanzen S. -Q. vom 31. Juli 2014 und hinsichtlich der dortigen Kostenfestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil von Bestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis für die „Deutsche Sportlotterie“ auferlegt wurden.
4Sie ist eine gemeinnützige GmbH – bei Klageerhebung mit Sitz in L. , inzwischen mit Sitz in X. –, die gewerblich Lotterien veranstaltet. Der Reinertrag der Lotterien kommt der Förderung olympischer und paraolympischer Sportarten und ihrer Athleten zu Gute. Eine Gesellschafterin der Klägerin ist die Lotterie U. mbH I. , deren einzige Gesellschafterin wiederum das Land I. ist. Während des Verfahrens wurde diese Gesellschaft zur Mehrheitsanteilseignerin der Klägerin mit einem Anteil von knapp 80 Prozent.
5Unter dem 17. Dezember 2013 beantragte die Klägerin (mit mehreren späteren Ergänzungen) beim Ministerium der Finanzen S. -Q. die Erteilung einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung und Durchführung einer Lotterie nach den Vorschriften des 3. Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) unter der Bezeichnung „Deutsche Sportlotterie“. Vorgesehen waren die Veranstaltung und der Vertrieb der Lotterie sowohl auf terrestrischem Wege als auch über das Internet. Dem Antrag zufolge war der Vertrieb über diejenigen Lottoannahmestellen aller Bundesländer beabsichtigt, mit denen dies vertraglich vereinbart werde. Des Weiteren wurde der Einsatz von E-Payment-Verfahren (z. B. PayPal) beantragt.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung und Vermittlung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential. Das Verfahren innerhalb des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen ergehen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier dem Ministerium der Finanzen S. -Q. für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit der erteilten Erlaubnis für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss (Stimmverhältnis: 14:0:1 (SL)) im Rahmen seiner 20. Sitzung am 3./4. Juni 2014 zu Top 6, dass die Erlaubnis in der Fassung vom 4. Juni 2014 nur mit einigen inhaltlichen Änderungen (so etwa die Einführung einer Altersverifikation nach § 4 Abs. 3 GlüStV und die Streichung des Vertriebes auch über weitere Annahmestellen) ergehen könne. Nachdem diese Änderungen aufgenommen waren, stimmte das Glücksspielkollegium mit Beschluss vom 16./17. Juli 2014 zu Top 6 dem geänderten Erlaubnisentwurf zu (Stimmverhältnis: 12:0:1 (SH)).
9Daraufhin erteilte der Beklagte unter dem 31. Juli 2014 die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ sowie den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ im Internet bis zum 31. Dezember 2016. In der Erlaubnis vorgesehen ist die Durchführung der Lotterie durch die Lotterie U. mbH I. . Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt.
10Die Erlaubnis enthält unter anderem folgende „Nebenbestimmungen“:
11„1. Bis zum 31.12.2016 dürfen die wöchentlich stattfindende Ziehung des Deutsche Sportlotterieloses sowie die wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindende Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses durchgeführt werden:
12Für den Fall, dass der Sicherungsfonds einen Wert von 2,25 Mio. Euro überschritten hat, werden hiermit Sonderverlosungen zur Ausschüttung an die Spieler genehmigt.
13Darüber hinaus werden für den Fall, dass im Laufe des jeweiligen Veranstaltungsjahres die garantierte Gewinnausschüttungsquote von 30 % unterschritten wird, Sonderverlosungen genehmigt. Hierfür wird zu einem Stichtag, der mit dem Ministerium der Finanzen abgestimmt wird, aus der Differenz zwischen ausgezahlten Gewinnen und der Gewinnausschüttungsquote von 30 % die Restgewinnsumme ermittelt. Aus der Restgewinnsumme werden die Gewinne so lange ermittelt, bis die Restgewinnsumme aufgebraucht ist.
14Bei allen Sonderverlosungen ist der jeweilige Gewinnplan vorher mit dem Ministerium der Finanzen S. -Q. abzustimmen.
152. Genehmigt werden:
16Ein Los mit einer Laufzeit von 1, 2, 3, 4, 26 oder 52 Wochen.
17Das Entgelt für das Los beträgt 2,50 € wöchentlich zzgl. Bearbeitungsgebühr gemäß Schreiben vom 07.04.2014 – Übersicht zu § 7 – oder ein entsprechendes Vielfaches gemäß Satz 1. Das Los berechtigt für die Teilnahme an der jeweiligen wöchentlichen Ziehung entsprechend der gewählten Laufzeit und nach Vorankündigung gegenüber dem Losverkäufer an der wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindenden Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses sowie ggf. an Sonderverlosungen. Änderungen des Lospreises incl. der Gebührenstruktur bedürfen der Genehmigung des Ministeriums der Finanzen S. -Q. .
18(…)
195. Das jeweilige Entgelt für die Teilnahme an der Lotterie ist mittels besonders herausgegebener Losvordrucke über die Annahmestellen der Lotterie-U. mbH I. , einzuzahlen oder kann vom Loskäufer überwiesen, nach Auftrag von seinem Bank- oder Kreditkartenkonto abgebucht oder über PayPal bezahlt werden.
20(…)
219. Hinsichtlich der Werbung für die Losprodukte sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
2210. Der Vertriebsweg erstreckt sich auf die Annahmestellen der Lotto-U. mbH I. .Die Losvordrucke können auch per Post übersandt oder Zeitschriften beigelegt werden. Änderungen beim Vertriebsweg sind erlaubnispflichtig.
23(…)
2413. Die Veranstaltung darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig. Dies ist in geeigneter Weise sicherzustellen.Zur Altersverifikation im Postvertrieb gilt folgendes:
25a) Die Altersverifikation kann bezüglich der Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. nach der für den Vertrieb von Losprodukten des staatlichen Lotterieangebotes geltenden Regelung erfolgen.
26b) Die Altersverifikation kann bezüglich der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner gemäß § 16 Abs. 2 des Gesellschaftsvertrages über deren Filialnetze erfolgen. Dabei hat die Altersverifikation durch in der Einhaltung der Regelungen des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) geschultes Personal der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner über ein den Annahmestellen-Ident-Verfahren oder dem Post-Ident-Verfahren entsprechendes Verfahren zu erfolgen. Dieses Verfahren hat die E. T. gGmbH dem Ministerium der Finanzen vor Geschäftsaufnahme vorzulegen.
27c) Die Altersverifikation hat, sofern sie nicht über die Lottoannahmestellen der LOTTO I. oder der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner erfolgt, bei der E. T. gGmbH über den SCHUFA-IdentitätsCheck Premium zu erfolgen.
28Änderungen der zur Altersverifikation im Postvertrieb verwandten Verfahren sind vorzulegen und bedürfen der Erlaubnis.
2914. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen:
30a) Die Prozessbeschreibung des Online-Losbestellverfahrens über das Internet gemäß der mit Schreiben vom 07.04.2014 vorgelegten schematischen Darstellung des Internetvertriebes ist Bestandteil dieser Erlaubnis. Das Verfahren bezüglich Identifikation und Authentifizierung richtet sich nach den unter b) genannten Vorgaben. Änderungen bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.
31b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren.Die Identifizierung richtet sich nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername - / starke Passwort – Lösung (mit finanziellem Risiko).Die E. T. gGmbH kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Ein solch positiv bewertetes Verfahren stellt im ersten Schritt die Altersverifikation über „Schufa-IdentitätsCheck-Jugendschutz“, im zweiten Schritt die Überprüfung der tatsächlichen Übereinstimmung von Antragsteller und Kontoinhaber dar. Dies geschieht durch den Schufa-KontonummernCheck, bei dem die Kontodaten mit den erfassten Personendaten abgeglichen werden. Im letzten Schritt der Identifizierung überweist die E. T. gGmbH dem neuen Kunden 1 Cent auf sein angegebenes Konto mit Angabe eines Aktivierungscodes im Verwendungszweck. Dieser Aktivierungscode muss dann auf der Registrierungsseite der E. T. gGmbH eingegeben werden. Wenn alle drei Schritte erfolgreich durchgeführt wurden, ist die Online-Registrierung erfolgt. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel erfolgt auf der Internetseite der E. T. gGmbH mit Username und Passwort. Zum wirksamen Abschluss eines Loskaufes sendet die E. T. gGmbH dem Spieler eine PIN-Nummer über SMS auf die im Rahmen der Identifizierung angegebene Handy-/Smartphonenummer, die dieser auf der Internetseite der E. T. gGmbH eingeben muss. Das Risiko der Weitergabe von Zugangsberechtigungen ist durch persönliche finanzielle Risiken in der Sphäre des Benutzers begrenzt (kostenpflichtiger Kauf von Losen, Einzug von Geld vom Konto, Gewinnauszahlung auf das Konto).
32Der elektronische Identitätsnachweis gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz ist ebenfalls eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung zur Identifizierung. Zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang genügt es, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
33Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der E. T. gGmbH. Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
34Die Antragstellerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwandten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.
35c) Eine vorläufige Spielteilnahme – nach erfolgreichem Abschluss der Antragstellung nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren und bis zur Zustellung der Zugangsdaten – im Rahmen eines Limits von bis zu 150,- Euro wird erlaubt, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden. Hierauf sind die Spielteilnehmer vor der Zulassung zum Spiel hinzuweisen. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
36d) Die E. T. gGmbH ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen.
37e) Hinsichtlich der Werbung sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
38f) Der Höchsteinsatz je Spieler darf grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Dabei bezieht sich dieser Betrag auf die Gesamtproduktpalette der E. T. gGmbH. Bei der Registrierung sind die Spieler dazu aufzufordern, ein individuelles tägliches, wöchentliches oder monatliches Einzahlungslimit festzulegen (Selbstlimitierung).
39g) Gewinne dürfen nicht mit den Einsätzen der Spielteilnehmer verrechnet werden.
40(…)
41i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig.
42j) Über die zu benennende Internetdomain der E. T. gGmbH dürfen nur Lose der „Deutschen Lotterie“ verkauft werden. Eine Verweisung auf andere Glücksspiele ist nicht zulässig.
43(…)
4416. Die Gewinnsummen der Lotterie betragen mindestens 30 % der Summe der Entgelte. Der Höchstgewinn darf den Betrag von 2 Mio. Euro nicht übersteigen.
4517. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte (einschließlich der Bearbeitungsgebühr) betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend § 2 der Satzung der E. T. gGmbH zu verwenden. Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird. Über die Verteilung der Mittel berät ein paritätisch mit vier Sportlern und vier Gesellschaftern besetzter Beirat. Eine Entscheidung bedarf einer Mehrheit von sechs Stimmen. Der Reinertrag ist grundsätzlich bis zum 31. Dezember des Spieljahres den begünstigten Zwecken zuzuführen. Die Auszahlung der Mittel kann noch bis zum 30. Juni des Folgejahres erfolgen. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen S. -Q. spätestens bis zum 01.07. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen.
46(…)
4725. Veränderungen in der Zusammensetzung des Gesellschafterkreises der E. T. gGmbH bedürfen der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen. Es muss prüfen können, ob die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne des § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV auch nach einem Gesellschafterwechsel gewährleistet ist.
4826. Die in § 2 Abs. 5 Satz 2 des Gesellschaftsvertrages der E. T. gGmbH eröffnete Möglichkeit, im Ausland Zweigniederlassungen zu errichten, Tochtergesellschaften zu gründen und gleichartige oder ähnliche Unternehmen zu erwerben, zu pachten, sich daran zu beteiligen oder ihre Vertretung oder Geschäftsführung zu übernehmen, bedarf der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen, um zu verhindern, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV beeinträchtigt werden.“
49Gestützt wurde die Erlaubnis auf § 5 Abs. 4 GlüG RLP i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 3, 5; 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4; 12 Abs. 1 GlüStV. Die Lotterie werde durch die Lotterie-U. mbH I. als Dritter im Sinne des § 14 Abs. 2 GlüStV durchgeführt. Die Gesellschaft unterliege hinsichtlich der Durchführung der Veranstaltungen den Weisungen des Veranstalters, der Klägerin.
50Die Nebenbestimmungen ergäben sich aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV.
51Des Weiteren wurde im Hinblick auf einen voraussichtlichen Spieleinsatz für das Jahr 2014 in Höhe von 28.633.360,00 Euro unter Anwendung des § 9a Abs. 4 lit. a GlüStV eine Gebühr in Höhe von 28.633,00 Euro festgesetzt.
52Die Klägerin hat am 28. August 2014 Klage erhoben mit dem Ziel, eine Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis ohne die vorgenannten Bestimmungen zu erhalten.
53Sie begründet diese unter anderem damit, dass hinsichtlich der meisten Bestimmungen eine ausreichende Begründung nach § 39 Abs. 1 VwVfG fehle. Jedenfalls aber habe das für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung zur streitgegenständlichen Erlaubnis vorgelegt.
54Ohnehin sei die Einschaltung des Glücksspielkollegiums rechtswidrig gewesen. Die entsprechende Ermächtigungsgrundlage (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 5 Satz 2 GlüStV) sei verfassungswidrig, weil sie die Landesverwaltung zu einem Vollzug verpflichte, der von außerhalb des Landes demokratisch nicht legitimierten Verwaltungsorganen bestimmt werde. Das Glücksspielkollegium führe zu der Bildung einer unzulässigen dritten Ebene neben Bundes- und Landesverwaltung. Der Beklagte habe bei verfassungskonformer Auslegung nicht von einer Bindungswirkung der Entscheidungen des Glücksspielkollegiums ausgehen dürfen. § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV zwinge nicht zu einer Einbeziehung des Glücksspielkollegiums, sondern gewähre wegen des offenen Wortlauts Ermessen.
55Die Bestimmungen seien des Weiteren ermessensfehlerhaft ergangen. Der Beklagte stehe mit seiner eigenen staatlichen Lotteriegesellschaft im Wettbewerb zur Klägerin und sei daher bei der Ausübung seines Ermessens durch sachfremde Erwägungen beeinflusst worden. Die angegriffenen Anordnungen gingen erheblich über die Verpflichtungen der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten, anderer Bundesländer aber auch anderer privater Glücksspielveranstalter hinaus. Das Vorgehen verstoße daher gegen den Gleichheitsgrundsatz. Im Übrigen könne das Ministerium der Finanzen wegen des in § 9 Abs. 7 GlüStV manifestierten Trennungsprinzips nicht zuständige Behörde für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis der Klägerin sein.
56Schließlich seien die angegriffenen Bestimmungen auch unverhältnismäßig, da sie nicht zur Erreichung der Zwecke des GlüStV erforderlich und daher größtenteils auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 3 VwVfG gedeckt seien.
57Hinsichtlich der einzelnen Bestimmungen führt die Klägerin darüber hinaus aus:
58Die Einschränkung des Vertriebsweges auf den Eigenvertrieb sei unbestimmt. Hinsichtlich des Vertriebsweges werde nicht hinreichend deutlich, ob neben dem im Bescheidtenor vorgesehenen „Eigenvertrieb“ auch der „Fremdvertrieb“ erlaubt sei. Für letztere Auslegung spreche Ziff. 10 des Bescheides, der den Vertrieb über die Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. als Dritte gemäß § 14 Abs. 2 GlüStV vorsehe. Auch die territoriale Beschränkung auf die Lottoannahmestellen der I1. Lotteriegesellschaft sei nicht nachvollziehbar. Im ländereinheitlichen Verfahren nach §§ 9a; 12 Abs. 3 GlüStV stehe dem Beklagten eine bundesweite Zuständigkeit für die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis zu.
59Die Beschränkung des beantragten E-Payment-Verfahrens (Ziff. 5) auf eine Zahlung über PayPal sei nicht erforderlich, weil selbst das Geldwäschegesetz bei der Einzahlung des Spielereinsatzes oder Spielerkredits die Bezahlung durch elektronisches Geld (E-Geld) erlaube.
60Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3) sei unverhältnismäßig, da sie die Existenz der Klägerin gefährde. Bei der für Soziallotterien festgeschriebenen Lotterie nach Festquotenprinzip (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV) seien finanzielle Rücklagen zur Verrechnung des Über- und Unterplanspieles unabdingbar.
61Das Erfordernis einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) gehe über das hinaus, was für die Überwachung und Kontrolle notwendig sei. Die schlichte Anzeige einer Veränderung des Lospreises oder der Gebührenstruktur sei ausreichend. Im 3. Abschnitt des GlüStV seien lediglich Anzeigepflichten vorgesehen (so etwa bei §§ 15 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3; 16 Abs. 2 GlüStV).
62Die Bestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e, die die Einhaltung der §§ 5 und 1 GlüStV sowie der Werberichtlinie bei der Werbung für öffentliches Glücksspiel – auch im Internet – festschreiben, seien unbestimmt, da es an der für einen Verwaltungsakt notwendigen Konkret- und Einzelfallbezogenheit fehle. Auch die Werberichtlinie für sich genommen sei oftmals unbestimmt und ohnehin keine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, so dass ihr keine Außenwirkung zukomme. Des Weiteren sei die Werberichtlinie von dem demokratisch nicht legitimierten Glücksspielkollegium erlassen worden. Ihr mangele es auch an der Notifizierung gemäß der Richtlinie 98/34/EG. Schließlich weise die Werberichtlinie eine innere und äußere Inkohärenz auf.
63Die Regelung zur Altersverifikation im Postvertrieb (Ziff. 13 lit. a - c) sei ebenfalls unbestimmt, da ihr nicht zu entnehmen sei, welches konkrete Verfahren einzurichten sei. Ein milderes Mittel sei jedenfalls die Überwachung mithilfe von Testkäufen.
64Die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV erfasst. Der novellierte Glücksspielstaatsvertrag verweise nicht mehr auf die Richtlinien der KJM. Die von der KJM vorgesehenen Benutzergruppen dienten einer anderen Zielsetzung. Das „Eckpunktepapier Internetanforderungen“, das der Beklagte zur Auslegung der § 4 Abs. 5 Nr. 1 - 5 GlüStV herangezogen und zur Grundlage der angegriffenen Nebenbestimmung gemacht habe, unterliege als Verwaltungsvorschrift einer Notifizierungspflicht, der bisher nicht entsprochen worden sei. Die Regelung sei unverhältnismäßig, da etwaige Nutzer durch das komplizierte Verfahren von der Teilnahme am erlaubten Glücksspiel abgeschreckt und sich dem nicht erlaubten Glücksspiel zuwenden würden. Ohnehin gingen von Soziallotterien keine spezifischen Jugendgefährdungen aus.
65Die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d sei rechtswidrig, weil an der von der Klägerin lediglich einmal wöchentlich veranstalteten Lotterie auch gesperrte Spieler teilnehmen dürften. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV seien gesperrte Spieler nämlich nur von solchen Lotterien ausgeschlossen, die von den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern häufiger als zwei Mal die Woche veranstaltet würden. Die Nebenbestimmung stehe zudem nicht mit dem Datenschutzgesetz im Einklang. Unter Berücksichtigung des geringen Suchtpotentials der beantragten Lotterie sei die Maßnahme auch unverhältnismäßig.
66Die Bestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze für den Internetvertrieb beruhe auf einer gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßenden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV). Die Spielsuchtprävention sei nicht erfolgversprechend, solange keine bundeseinheitliche Identifizierungs- und Authentifizierungsmethode praktiziert werde. Der Spieler könne sich bei mehreren Internet-Lotterievermittlern gleichzeitig anmelden und so im Ergebnis eine doch weit über den Höchsteinsatz hinausgehende Geldmenge einsetzen. Der Beklagte habe zudem auch hier das geringe Suchtpotential der beantragten Lotterie außer Acht gelassen und die Regelung zu unbestimmt formuliert. Sie wiederhole lediglich den Gesetzeswortlaut. Im Übrigen beziehe sich die Anordnung ihrem Wortlaut nach auf die gesamte Produktpalette der Klägerin und erfasse somit auch Produkte, die keinen glücksspielrechtlichen Bezug hätten.
67Das Verrechnungsverbot beim Internetvertrieb nach der Bestimmung Ziff. 14 lit. g wiederhole lediglich in unbestimmter Weise den Wortlaut des § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV und sei zudem unverhältnismäßig. Entscheidend sei die Gewährleistung eines transparenten Verfahrens. Dafür reiche eine dem Kunden zur Verfügung gestellte Spielhistorie aus.
68Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain sowie Feststellung der Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sei technisch nicht umsetzbar. Die Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos sei unmöglich (§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Aus den einzig anzugebenden IBAN- und BIC-Nummern könne der Kontoinhaber nicht abgeleitet werden.
69Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst und könne nicht auf diesen gestützt werden. Die staatliche Lotterie des Beklagten verstoße im Übrigen selber gegen ein solches Verbot.
70Auch die in den Bestimmungen Ziff. 16 und 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages stellten eine ungerechtfertigte Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit dar. Die Ermächtigungsgrundlagen nach §§ 13 und 15 GlüStV verstießen gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Die Anordnungen seien zur Erreichung der Ziele nach § 1 GlüStV nicht geeignet, da sie eine Abwanderung der Spielteilnehmer zu finanziell attraktiveren Glücksspielen bewirkten. Außerdem sei es der Klägerin bei dieser Berechnungsmethode faktisch unmöglich, eine Bearbeitungsgebühr für die Deckung der eigenen Kosten zu verwenden. Insbesondere habe der Beklagte in ermessensfehlerhafter Weise nicht von der Abweichungsmöglichkeit der als „Soll-Vorschrift“ formulierten Regelung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV hinsichtlich des Mindestreinertrages Gebrauch gemacht.
71Die Bestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages im Land der Veranstaltung anordnet, sei zu unbestimmt, da auch aus der Begründung der den Gesetzestext zitierenden Nebenbestimmung nicht ersichtlich sei, wann von der Angemessenheit ausgegangen werden könne.
72Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter nach Nebenbestimmung Ziff. 25 sei mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig. Es sei ausreichend, einen Wechsel der Gesellschafter anzuzeigen. Eine Veränderung der Gesellschafterstruktur könne sich auf die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV ohnehin nur dann auswirken, wenn die Entscheidung der Gesellschaft hierdurch beeinflusst werde. Das sei wegen der Notwendigkeit einer qualifizierten Mehrheit bei Gesellschaftsbeschlüssen erst bei einer Veränderung des Gesellschaftsanteils von mehr als 15 Prozent der Fall.
73Das Verbot, ohne Zustimmung des Ministeriums der Finanzen im Ausland tätig zu werden (Ziff. 26), verstoße gegen Art. 49 AEUV. Der Beklagte könne sich diesbezüglich nicht auf § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV stützen, der eine andere Konstellation regele.
74Schließlich sei auch die Kostenfestsetzung zu beanstanden. Die angesetzte Gebühr gehe über das hinaus, was dem Aufwand des Beklagten und der Nutzung der Klägerin für das Jahr 2014 entspreche. Gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV sei die Gebühr für jedes Jahr und jede Veranstaltung gesondert zu berechnen. Für das gesamte Jahr 2014 seien voraussichtliche Spieleinsätze in Höhe von 28.633.360,00 Euro berechnet worden. Antragsgemäß hätten die Veranstaltung und der Vertrieb jedoch erst am 28. November 2014 begonnen. Der potentielle Spieleinsatz im Jahre 2014 habe daher nur 3,5 Millionen Euro betragen, so dass die Gebühr nur in Höhe von 3.500,00 Euro hätte festgesetzt werden dürfen.
75Die Klägerin hat ursprünglich (sinngemäß) lediglich beantragt,
76den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über den Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
77den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über das E-Payment-Verfahren neu zu bescheiden,
78die Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Beklagten vom 31. Juli 2014 aufzuheben und
79unter Aufhebung der Kostenfestsetzung in dem Bescheid vom 31. Juli 2014 den Beklagten zu verpflichten, die Kosten für das Jahr 2014 unter Beachtung der Auffassung des Gerichts neu festzusetzen.
80In der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2016 hat sie diesen ursprünglichen und jetzigen Hauptantrag ergänzt; sie beantragt nunmehr zusätzlich
81hilfsweise,
82den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 17. Dezember 2013 mit mehreren Ergänzungen hinsichtlich der Bestimmungen zum Vertrieb und zum E-Payment-Verfahren, hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 sowie hinsichtlich der Kostenfestsetzung neu zu bescheiden und zugleich den Bescheid des Ministeriums der Finanzen vom 31. Juli 2014 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
83Der Beklagte beantragt,
84die Klage abzuweisen.
85Er rügt die Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage, da die einzelnen Nebenbestimmungen nicht isoliert aufgehoben werden könnten. Insbesondere handele sich bei den meisten Bestimmungen um modifizierende Auflagen. Die Verpflichtungsklage sei statthafte Klageart. Eine Ergänzung der Anfechtungsklage um eine hilfsweise gestellte Verpflichtungsklage erst im Rahmen der mündlichen Verhandlung sei eine unzulässige Klageänderung. In eine solche willige er nicht ein. Ihre Sachdienlichkeit sei ebenfalls nicht ersichtlich.
86Zudem wendet er ein, die Begründung genüge insgesamt den Anforderungen des § 39 VwVfG. Sachfremde Erwägungen seien nicht in die Entscheidung eingeflossen. Eine marktbeschränkende Motivation des Beklagten bestehe nicht. Vielmehr sei vorrangiges Ziel des Beklagten, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Die einzelnen Bestimmungen seien im Hinblick auf die in § 1 GlüStV verankerten Zwecksetzungen verhältnismäßig, insbesondere erforderlich.
87Die Einbeziehung des Glücksspielkollegiums sei aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Weder sei ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip noch gegen das Bundesstaatsprinzip ersichtlich. Die Beklagte verkenne im Hinblick auf die Bindungswirkung der Entscheidung des Glücksspielkollegiums, dass allein die Entscheidung der obersten Landesbehörde Außenwirkung habe und die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nur intern wirkten.
88Ein Verstoß gegen § 9 Abs. 7 GlüStV liege nicht vor, da die zuständige Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. keine finanzbezogenen Aufgaben übernehme.
89Im Einzelnen erwidert der Beklagte darüber hinaus:
90Die der Aufsicht des Landes I. unterstehende Lotto-U. mbH I. , derer sich die Klägerin bedient, könne nicht in anderen Bundesländern tätig werden. Einem bundesweiten Vertrieb stehe das Bundesstaats- und Regionalitätsprinzip entgegen (§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Bei sachgerechter Auslegung der Vertriebsregelung sei diese zudem nicht unbestimmt.
91Die Beschränkung auf das E-Payment-Verfahren diene gerade unter Beachtung des § 1 GlüStV der Übersichtlichkeit und besseren Kontrolle des Verfahrens.
92Die Anordnung von Sonderverlosungen nach der Bestimmung Ziff. 1 Abs. 3 beruhe auf § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, der eine auszuspielende Mindestgewinnsumme von 30 Prozent der Entgelte vorsehe.
93Auch hinsichtlich Ziff. 2 Satz 4 (Genehmigungspflicht bei Änderung des Lospreises und der Gebührenstruktur) sei auf die Notwendigkeit einer effektiven Überwachung des Spielgeschehens im Sinne des § 1 GlüStV hinzuweisen.
94Die Unbestimmtheit der Ziff. 9 und 14 lit. d und e, die auf die Einhaltung der Werberichtlinie verweisen, sei nicht ersichtlich. Bei sachgerechter Auslegung könne der Adressat den Regelungsgehalt entnehmen. Weder handele es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, noch habe es einer Notifizierung dieser bedurft. Der Notifizierungspflicht sei bereits durch die Notifizierung des GlüStV Genüge getan. Dem Vorwurf der Inkohärenz der Werberichtlinie sei entgegenzuhalten, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Glücksspielrechts autonom seien.
95Die Bestimmungen Ziff. 14 lit. a Satz 2, lit. b und c (Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb) seien im Sinne des in § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV verankerten Jugendschutzes als rechtmäßig zu erachten.
96Der in der Bestimmung Ziff. 14 lit. d angeordnete Sperrdatenabgleich stehe im Einklang mit der Rechtsprechung und diene ebenfalls dem Spielerschutz nach § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV. § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthalte keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnahmeverbotes, sondern werde für den Fall der Vermittlung der Lotterie über das Internet durch weitergehende Anforderungen des § 4 Abs. 5 GlüStV überlagert.
97Die Höchsteinsatzgrenze (Ziff. 14 lit. f) beruhe auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV.
98Auch Ziff. 14 lit. g (Anordnung des Verrechnungsverbotes) diene der Gewährleistung ausreichenden Spielerschutzes. Die von der Klägerin angesprochene Spielhistorie sei weniger nachvollziehbar und in der Praxis kaum handhabbar.
99Die Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain (Ziff. 14 lit. i) ziele auf den Spielerschutz und die Vermeidung von Geldwäsche ab (§ 1 GlüStV).
100Hinsichtlich des Verbotes der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei zu berücksichtigen, dass die Verlinkung auf der Internetseite der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten auf andere glücksspielbezogene Internetseiten dazu diene, das Glücksspielangebot ausreichend sicherzustellen.
101Zur Bestimmung Ziff. 16 und 17 Satz 1 (Gewinnausschüttungsquote / Höchstgewinn / Entgeltbegriff) könne auf den zwingenden § 15 GlüStV verwiesen werden. Diese Regelung sei generische Voraussetzung für das Vorliegen einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential nach § 12 GlüStV und vor dem Hintergrund des Jugend- und Spielerschutzes geboten. Unionsrecht stehe auch hier der Regelung wegen der Autonomie aller Mitgliedstaaten im gesamten Glücksspielrecht nicht entgegen.
102Die Verwendung eines „angemessenen“ Anteils des Reinertrages im Lande nach Ziff. 17 Satz 3 sei nicht unbestimmt.
103Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter gemäß Ziff. 25 entspreche gewerberechtlichen Grundsätzen, da sich bei Änderung der Gesellschafterstruktur der Erlaubnisinhalt verändere.
104Die Rechtmäßigkeit des Verbotes der Betätigung im Ausland nach Ziff. 26 ergebe sich daraus, dass auch in diesem Zusammenhang die Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsbereich europarechtlich autonom handelten. Die Regelung ziele darauf ab, die Kontrollfähigkeit der deutschen Glücksspielbehörden sicherzustellen.
105Der Einwand der Klägerin zur Höhe der Kostenfestsetzung sei unsubstantiiert. Die lange Dauer des Verfahrens und der Umfang der Verwaltungsvorgänge belegten den großen Verwaltungsaufwand.
106Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
107Entscheidungsgründe:
108Es kann dahinstehen, ob es sich bei der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung der ursprünglichen Anfechtungsklage um einen hilfsweise erklärten Verpflichtungsantrag um eine Klageänderung nach § 91 VwGO handelt. Eine solche wäre jedenfalls sachdienlich, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die endgültige Beilegung des Streites gefördert wird.
109Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
110Die Verpflichtungsklage ist sowohl hinsichtlich der Bestimmungen zur Vertriebsform als auch der zum E-Payment-Verfahren bereits unzulässig. Zwar ist die Verpflichtungsklage bei Klagen gegen Inhaltsbestimmungen, welche die Vertriebs- und die E-Payment-Regelung darstellen, statthaft.
111Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 - 6 C 1/07 -, juris Rn. 16 ff.; OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 4 A 480/93 -, juris Rn. 22 ff.
112Jedoch ist nur dann ein Rechtsschutzbedürfnis zur Erhebung einer Verpflichtungsklage gegeben, wenn zuvor ein entsprechender Antrag bei der Behörde gestellt wurde.
113Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42/06 -, BVerwGE 130, 39-52, juris Rn. 23 ff. m. w. N.
114Vorliegend umfasste der Antrag der Klägerin nur die ihr im Ergebnis erlaubte Veranstaltung durch die Lotterie-U. mbH I. . Zwar beinhaltete der Antrag der Klägerin die Veranstaltung und den Vertrieb der Lotterie im gesamten Bundesgebiet. Jedoch war dieser lediglich hinsichtlich der Lotterie-U. mbH I. derart konkretisiert, dass von einem verbindlichen Antrag ausgegangen werden konnte. Bezüglich weiterer Durchführungsstellen im gesamten Bundesgebiet war dem Erlaubnisantrag lediglich die Absicht, mit solchen Vertragsverhandlungen einzugehen, zu entnehmen. Mangels Einreichung diesbezüglicher konkreter Unterlagen bis heute war und ist es dem Beklagten verwehrt, die potentiellen Durchführungsstellen auf die Einhaltung der Anforderungen des § 14 Abs. 2 GlüStV hin zu überprüfen. So ist nach § 14 Abs. 2 GlüStV etwa erforderlich, dass die durchführenden „Dritten“ zuverlässig sind und dass die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Veranstaltung durch ihre Einschaltung nicht beeinträchtigt wird. Nicht ersichtlich ist, dass es der Klägerin unmöglich ist, ohne entsprechende Erlaubnis konkrete Vertragsbeziehungen mit anderen Durchführungsstellen einzugehen. Zum einen gelang ihr dies im Hinblick auf die Lotterie-U. mbH I. , zum anderen dürften jedenfalls Vorverträge, die unter der Bedingung der Erlaubniserteilung durch den Beklagten stehen, in Betracht kommen.
115Gleiches gilt im Hinblick auf die E-Payment-Regelung. Dem Antrag der Klägerin wurde vollumfänglich entsprochen. Er war nicht über das im Ergebnis Erlaubte weitergehend konkretisiert. Die Klägerin beantragte die Zulassung des E-Payment-Verfahrens und benannte lediglich – wenn auch nur als Beispiel – das Online-Zahlungssystem PayPal. Andere E-Payment-Verfahren wurden nicht angeführt. Der wachsende Markt gibt zahlreiche, kaum zu überblickende Möglichkeiten elektronischer Zahlungsarten her. Es oblag und obliegt der Klägerin als Antragstellerin und nicht dem Beklagten, den Antrag zu spezifizieren und zu vervollständigen. Erst daran anknüpfend ist der Beklagte gehalten, jedes einzelne beantragte Zahlungsverfahren auf seine Eignung hin zu überprüfen.
116Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
118Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
119Vgl. BVerwG, a. a. O.
120Das ist hier der Fall. Die begünstigende Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
121Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26 sowie VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 - 3 K 2472/14 -, juris Rn. 40 ff.
122Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen gemäß §§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5; 12 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 5 Abs. 4 GlüG RLP. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Bestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten. Die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
123Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
124Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O; VG Düsseldorf, a. a. O.
125Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
126Der Beklagte ist dazu verpflichtet, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen des Bescheides des Ministeriums der Finanzen des Landes S. -Q. vom 31. Juli 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis der „Deutschen Lotterie“ ist (insoweit) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
127Die Erlaubnisvorschriften des GlüStV (§§ 4 ff., 12 ff. GlüStV) finden auch dann Anwendung, wenn – wie vorliegend – der Erlaubnisnehmer (die Klägerin) eine privatrechtliche Gesellschaft mit staatlicher Mehrheitsbeteiligung ist. Das Land I. führt zurzeit 80 Prozent der Anteile der als gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung ausgestalteten Klägerin. Auch ein staatliches Lotterieunternehmen bedarf einer Erlaubnis für die Veranstaltung und den Vertrieb und die Bewerbung von Lotterien. Davon ging auch der Gesetzgeber aus, wie aus der Vorschrift des § 14 GlüStV ersichtlich wird. Danach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter gewisse Voraussetzungen erfüllt. Dabei bezieht § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV explizit auch solche Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV ein. Die Vorschrift § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV regelt die Veranstaltung durch die Länder selbst zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes.
128Jedoch durfte der Beklagte die Erlaubnis nicht durch sein Ministerium für Finanzen erteilen. Des Weiteren ist die Erlaubnis ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
129Dass das Ministerium der Finanzen S. -Q. als zuständige Behörde handelte, steht im Widerspruch zu § 9 Abs. 7 GlüStV. Danach darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde, die für die Finanzen des Landes zuständig ist, durchgeführt werden. Dieses Trennungsgebot dient der Vermeidung eines Interessenkonflikts. Zuständige Behörde für die Erlaubniserteilung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem länderübergreifenden Spielplan ist gemäß § 12 Abs. 1 und 3 GlüStV das Land S. -Q. im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. In S. -Q. ist zuständig nach § 15 Abs. 1 GlüG RLP i. V. m. §§ 9a Abs. 3 Satz 1, 9 Abs. 1 GlüStV für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV für die Veranstaltung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“. Letzteres wird durch die Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung S. -Q. vom 12. November 2014 bestimmt. Diese Anordnung der Landesregierung ist staatsvertragswidrig, denn (erst) sie erklärt das Ministerium der Finanzen als für das Lotteriewesen zuständig (§ 4 Nr. 18 der Anordnung). Der Auffassung des Beklagten, dass im Hinblick auf die Inkompatibilitätsregel des § 9 Abs. 7 GlüStV zwischen drei verschiedenen „zu trennenden und unabhängigen“ Regelungsmaterien des § 15 Abs. 1 GlüG RLP mit der Folge zu differenzieren sei, dass nur Aufsichtsmaßnahmen von dem Trennungsgebot erfasst sein, vermag das Gericht nicht zu folgen. Dies gilt schon deshalb, weil der Rheinland-pfälzische Gesetzgeber selbst den (nach der Konzeption des GlüStV gegebenen) engen Zusammenhang zwischen Erlaubniserteilung und Aufsichtsmaßnahmen durch die Formulierung des § 15 Abs. 1 GlüG RLP betont hat.
130Vgl. in diesem Sinne auch Oldag, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 64, der die ländereinheitliche Zuständigkeit des Finanzministeriums Rheinland-Pfalz kritisch sieht.
131Unerheblich ist, ob die entscheidende Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. im Übrigen mit finanzbezogenen Aufgaben betraut ist. Der GlüStV differenziert nicht zwischen den einzelnen Abteilungen, sondern schließt die Zuständigkeit des gesamten Finanzministeriums aus.
132Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen sind ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
133Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
134Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
135Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Diese indiziert einen Ermessensausfall.
136vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56.
137Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle (das Glücksspielkollegium), die wie hier interne Bindung entfaltet, nicht begründet ist. Das Land S. -Q. erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis nach § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem einheitlichen länderübergreifenden Spielplan. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV).
138Im Folgenden kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht – wie schon in der oben genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016 auch – in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
139„Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
140Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
141VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
142Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in veränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Den Verwaltungsvorgängen sind lediglich Stellungnahmen einzelner Mitglieder des Glücksspielkollegiums zu problematisierten Bescheidpassagen zu entnehmen. Weder wird der Erlaubnisentwurf in seiner Gesamtheit diskutiert, noch enthält der Beschluss eine abschließende Begründung, der in den an die Klägerin gerichteten Erlaubnisbescheid aufgenommen hätte werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu Eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 17. Juli 2014“.
143„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
144VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
145Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
146Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
147Auch im Übrigen stellen sich einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) zu erlassen ist. Diesem pflichtgemäßen Ermessen wird durch die Einbeziehung rechtswidriger Nebenbestimmungen nicht entsprochen. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen (Ziff. 9, 14 lit. e, 17 Satz 3) erweisen sich als rechtswidrig.
148Hinsichtlich der vorgenannten Nebenbestimmungen gilt Folgendes:
149Zwar ist es unschädlich im Rahmen der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e die Werberichtlinie heranzuziehen. Sie erweist sich ebenso wie das Involvieren des Glücksspielkollegiums als rechtmäßig. Diesbezüglich verweist das erkennende Gericht auf seine Ausführungen in der bereits mehrfach genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016:
150„So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440)Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 - 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 - 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.“
151VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 78 - 87.
152Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. GemäߠArt. 5 Abs. 1 Satz 1 RL (EU) 2015/1535 (i.d.F. vom 24. März 2016 – der sogenannten Informationsrichtlinie RL 98/34/EG nachfolgend) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift vor, wenn es sich bei dieser um eine technischen Vorschrift handelt. GemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. f RL (EU) 2015/1535 liegt eine technische Vorschrift vor bei technischen Spezifikationen, sonstigen Vorschriften und Vorschriften betreffend Dienste. Technische Spezifikationen (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL (EU) 2015/1535) und sonstige Vorschriften (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL (EU) 2015/1535) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines Erzeugnisses. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches Erzeugnis dar, da sie weder eine gemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. a RL (EU) 2015/1535 landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache ist. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine Vorschrift betreffend Dienste (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL (EU) 2015/1535). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger - und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie - handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. In diesem Verhältnis wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
153Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 83 ff.; VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 84 ff.
154Schließlich verfängt auch nicht der Vorwurf der Klägerin, die Werberichtlinie sei inkohärent. Dass die Bewerbung unterschiedlicher Glücksspielprodukte über unterschiedliche Medien nicht einheitlich behandelt wird, ist sachgerecht. Gerade die Beschränkung von Internet- und Fernseherwerbung ist im Hinblick auf das besondere Gefährdungspotential dieser Medien gerechtfertigt.
155Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris Rn. 34 ff.
156Auch die bis zum Beitritt zum GlüStV Anfang 2013 abweichende Rechtslage im Bundesland Schleswig-Holstein begründet keine rechtswidrige interföderale Inkohärenz.
157„Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.“
158Vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 -, juris Rn. 36.
159Ohnehin erschließt sich dem Gericht nicht der für europarechtliche Fragestellungen erforderliche grenzüberschreitende Bezug der konkret erteilten Erlaubnis.
160Schließlich kann auch dahinstehen, ob die Werberichtlinie eine normkonkretisierende oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift darstellt. Außenwirkung erlangt sie unabhängig davon durch die Einbeziehung in den Erlaubnisbescheid.
161Dennoch ist die Inbezugnahme der Werberichtlinie rechtswidrig, da sie zur Unbestimmtheit der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e führt (§ 37 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP). Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
162Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
163Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
164Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
165Indes mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
166Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 97.
167Als unbestimmt erweist sich auch die Nebenbestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages der Lotterie in dem Land, in dem die Lotterie veranstaltet wird, vorsieht. Zum einen bleibt unklar, ab wann von der Angemessenheit des Anteils auszugehen ist. Der wiedergegebene Gesetzestext (§ 16 Abs. 3 GlüStV) bedarf diesbezüglich einer Konkretisierung durch die den Einzelfall regelnde Behörde. Zum anderen erschließt sich nicht, welches Land beziehungsweise welche Länder (in welchem Umfang) letztlich bedacht werden sollen. Die Klägerin sowie die Lotterie U. mbH I. als durchführende Stelle befinden sich in I. ; aufgrund des Internetvertriebs findet eine Veranstaltung jedoch auch in sämtlichen Bundesländern statt.
168Abgesehen von den die gesamte Erlaubnis ergreifenden Mängeln (fehlende Begründung des Glücksspielkollegiums und Rechtswidrigkeit der Zuständigkeit der handelnden Behörde) erweisen sich die nachfolgend behandelten Nebenbestimmungen im Übrigen als rechtmäßig. Sie sind allesamt von der Ermächtigungsgrundlage nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfasst, da sie gemäß § 36 Abs. 3 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) dem Zweck (§ 1 GlüStV) der unter Vorbehalt stehenden Erlaubnis dienen.
169Dabei kann dahinstehen, ob die staatliche Mehrheitsbeteiligung bei der Klägerin zur Folge hat, dass es der Klägerin verwehrt ist, sich auf eine Verletzung von Grundrechten und Grundfreiheiten zu berufen. Unternehmen, die wie die Klägerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung von der öffentlichen Hand beherrscht werden, sind nicht grundrechtsfähig.
170Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, BVerfGE 128, 226-278, juris Rn. 49 ff.
171Von einem Beherrschen ist bereits dann auszugehen, wenn mehr als die Hälfte (vorliegend fast 80 Prozent) der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, weil bereits dann die Möglichkeit der Einflussnahme auf die Entscheidung im Unternehmen gegeben ist.
172Vgl. BGH, Urteil vom 15. Dezember 2011 - I ZR 129/10 -, juris Rn. 15 ff.
173Mögliche Eingriffe in etwaige Grundrechte und Grundfreiheiten sind nämlich hinsichtlich der folgenden Nebenbestimmungen verfassungsrechtlich und europarechtlich gerechtfertigt.
174Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3), sofern die Gewinnausschüttungsquote von 30 Prozent der Entgelte unterschritten wird, setzt § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV um. Danach sollen im Spielplan für den Reinertrag und die Gewinnsumme jeweils mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Die Vorschrift ist verhältnismäßig, da das geringere Gefährdungspotential der Lotterie, die die Klägerin ausführen möchte, unter anderem auf dem Umstand beruht, dass kein Entgelt als Rücklage angesammelt wird (§ 13 Abs. 2 lit. c GlüStV).
175Die Anordnung einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) ist erforderlich. Ein milderes, aber ebenso effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Die bloße Anzeige ermöglicht keinen ebenso effizienten Spielerschutz (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV). Die von der Klägerin angeführten Regelungen im GlüStV, die ihrer Ansicht nach nur eine Anzeigepflicht vorschreiben, zeigen nicht die Unverhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung auf, sondern bekräftigen vielmehr deren Rechtmäßigkeit. So ordnet etwa § 15 Abs. 1 Satz 4 GlüStV das Vorlegen einer Kalkulation bei Antragstellung (also vor einer rechtserheblichen Bescheidung) an. Dies läuft im Ergebnis ebenfalls darauf hinaus, dass die der Kalkulation zugrundeliegende Gebührenstruktur durch den sich anschließenden Erlaubnisbescheid genehmigt wird. Erst Recht muss dies für nachträgliche Änderungen gelten.
176Die in der Nebenbestimmung Ziff. 13 lit. a - c geregelte Altersverifikation im Postvertrieb ist im Hinblick auf das Verfahren hinreichend bestimmt. Sowohl das Annahmestellen-Ident- sowie das Post-Ident-Verfahren sind bekannte Vorgänge. Dass das Glücksspielkollegium diese Nebenbestimmung eingebracht hat, ist unschädlich (siehe oben). Nicht erkennbar ist des Weiteren ein milderes, ebenso effektives Mittel zur Umsetzung der Altersverifikation. Die von der Klägerin thematisierten Testkäufe stellen keine ebenso wirkungsvolle Alternative dar. Im Sinne des Jugendschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV) bedarf es einer umfassenden und dauerhaften Kontrolle.
177Auch die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung des Jugendschutzes weder unverhältnismäßig, noch ermessensfehlerhaft.
178Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 2865/12 -, juris Rn. 86 ff.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 - 23 K 390.14 -, juris Rn. 71.
179Sie beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach die Erlaubniserteilung voraussetzt, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Die Heranziehung der bewährten KJM-konformen Verfahren ist nicht zu beanstanden. Dass die aktuelle Fassung des GlüStV nicht mehr explizit auf die KJM-Richtlinie Bezug nimmt, führt zu keiner anderen Bewertung. Von der möglichen Anwendung der Richtlinie auch nach Novellierung des GlüStV ging laut Gesetzesbegründung auch der Gesetzgeber aus.
180Vgl. Bay. LT-Drs. 16/11995, Seite 22; Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 88.
181Im Übrigen erweist sich die Nebenbestimmung als angemessen. Die Beachtung der KJM-Richtlinie ist nicht zwingend vorgeschrieben. Gemäß Ziff. 14 lit. b Satz 4 wird der Klägerin auch die Verwendung eines äquivalenten Verfahrens ermöglicht.
182Die höhere Abbruchquote potentieller Kunden beim Durchlaufen des Registrierungsverfahrens ist hinzunehmen.
183Dass die Regelungen „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“, die der Beklagte der Nebenbestimmung zugrunde gelegt hat, nicht notifiziert worden sind gemäß Art. 5 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft, steht ihrer Anwendung nicht entgegen. Unabhängig davon, ob es sich bei dem Eckpunktepapier um eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 lit. f der Richtlinie handelt, ist der Beklagte nicht daran gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen.
184Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 90.
185Auch die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d ist nicht rechtsfehlerhaft. Ein Verstoß gegen das Datenschutzgesetz ist nicht ersichtlich. Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erteilung einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis voraus, dass der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet ist. Die Vorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, nach der gesperrte Spieler von der Teilnahme an Lotterien ausgeschlossen sind, wenn die Lotterie – anders als nach der streitgegenständlichen Erlaubnis – häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet wird, ist keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnehmerverbotes. Wegen der besonderen Gefährlichkeit des Vertriebs über das Internet erfolgt eine Überlagerung durch die weitergehenden Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV.
186Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 72 und Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 87.
187Zudem unterfällt die beantragte Lotterie nicht dem Anwendungsbereich des § 22 GlüStV. Dieser bezieht sich lediglich auf Lotterien mit planmäßigem Jackpot. Ein solcher planmäßiger Jackpot erfolgt allerdings bei der von der Klägerin betriebenen Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV ohnehin nicht.
188Die Nebenbestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze beim Internetvertrieb beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 1 GlüStV. Nach dieser Vorschrift darf der Höchsteinsatz je Spieler beim Vertrieb im Internet grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Die Bestimmung resultiert aus dem Gebot des Spielerschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Sie muss von allen Lotterien und Sportwettenvermittlern beim Internetvertrieb beachtet werden, erst Recht von einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential, welche die Klägerin antragsgemäß darstellt.
189Die Nebenbestimmung ist auch nicht unbestimmt beziehungsweise unverhältnismäßig. Da der Gesetzeswortlaut für sich genommen bereits auf den konkreten Einzelfall anwendbar ist, führt die Wiederholung dessen nicht zur Unbestimmtheit. Dass sich der Höchsteinsatz lediglich auf das Lotterieangebot der Klägerin bezieht und entgegen des missverständlichen Wortlauts nicht auf ihre – im Übrigen nicht ersichtlichen – anderen Produkte, die über das Internet vertrieben werden, ergibt sich aus dem Sinn des Wortes „Einsatz“.
190Auch im Hinblick auf das Verbot, Gewinne mit Einsätzen beim Internetvertrieb zu verrechnen (Ziff. 14 lit. g), hat die Wiedergabe des Gesetzestextes (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 3 GlüStV) wegen ihrer auch für den Einzelfall ausreichend spezifizierten Formulierung nicht die Unbestimmtheit zur Folge. Die Regelung ist verhältnismäßig. Nicht ausreichend und damit kein ebenso effektives, aber milderes Mittel ist das Aufzeigen der Spielhistorie anstelle des Verrechnungsverbotes. Um der Glücksspielsucht entgegen zu wirken (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) müssen die Einsätze und Gewinne in aller Deutlichkeit voneinander getrennt werden, da sich sonst etwaige Verluste durch die Verrechnung mit den erzielten Gewinnen relativieren. Eine Spielhistorie führt nicht zur selben Transparenz, da diese bewusst aufgerufen und vergegenwärtigt werden muss, was von einem potentiell Spielsüchtigen nicht zu erwarten ist.
191Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain) ist hinsichtlich der Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos nicht als unmöglich gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) anzusehen. Auch wenn nur die BIC- und IBAN-Nummern bei der Registrierung angegeben werden, kann die Identitätsfeststellung – wie bereits in Ziff. 14 lit. b des Bescheides aufgegriffen – mittels eines Schufa-Kontonummernchecks durchgeführt werden.
192Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) beim Internetvertrieb ist entgegen der Ansicht der Klägerin von dem wortlautgleichen § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst. Etwaiges gegen die Norm verstoßendes Handeln der staatseigenen Lotterie des Beklagten hat keinen Anspruch der ohnehin nicht als grundrechtsberechtigt anzusehenden Klägerin auf Gleichbehandlung zur Folge. Der Gleichheitssatz vermag sich nicht gegen die Gesetzesbindung durchzusetzen, also keine zwar der Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften entsprechende, aber gesetzeswidrige Behandlung zu rechtfertigen oder gar einen Anspruch darauf zu vermitteln. In diesem Sinne gibt es keine Gleichheit im Unrecht.
193Auch die in den Nebenbestimmungen Ziff. 16 und Ziff. 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages beruhen auf einer verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage (§ 15 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV). Nach dieser sollen für den Reinertrag und die Gewinnsumme im Spielplan mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Der Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der Entgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Die Vorschrift dient dazu, die Ausnutzung des Spieltriebes zu begrenzen sowie die Sozialschädlichkeit der Lotterie zu mindern. Gerade bei einer Lotterie, die sich durch ihre geringeres Gefährdungspotential auszeichnet, sind diese Aspekte von herausragender Bedeutung – selbst wenn dies eine Reduzierung der Attraktivität dieser Lotterieart bedeutet.
194Dass die Entgelte laut Bescheid die Bearbeitungsgebühr erfassen, ist mit dem GlüStV vereinbar. Ein Entgelt stellt die gesamte Summe dar, die der Nutzer zu entrichten hat. Ohne Relevanz ist, wofür dieses verwendet wird.
195Vgl. Dietlein / Hüsken: in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 3 Rn. 5.
196Der Klägerin ist es zuzumuten, ihre laufenden Kosten, die ohnehin gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV so gering wie möglich zu halten sind, durch Einsparungen an anderer Stelle zu decken.
197Ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV ist mangels eines ersichtlichen länderübergreifenden Bezuges der streitgegenständlichen Erlaubnis – wie schon im Zusammenhang mit der interföderalen Kohärenz angesprochen – ohnehin nicht gegeben.
198Dass von der als Soll-Vorschrift formulierten Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV zwingend eine Ausnahme zugunsten des Klägers zu machen ist, drängt sich ebenfalls nicht auf. Der einzig hier in Betracht kommende, einen Ausnahmefall begründende Umstand – dass die Klägerin sich in der Anlaufphase ihres Lotteriegeschäfts befindet – dürfte nach Ablauf von inzwischen fast zwei Jahren seit Erteilung der Erlaubnis nicht mehr greifen. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt bei der Verpflichtungsklage ist die letzte mündliche Verhandlung.
199Gegen den Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter (Ziff. 25) kann ebenfalls nicht eingewandt werden, dass dieser unverhältnismäßig sei. Die Anzeige anstelle der Einholung einer Zustimmung stellt keine adäquate, der Gefahrenabwehr Rechnung tragende Alternative zum Zustimmungsvorbehalt dar. § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüstV sieht vor, dass die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn der Veranstalter der Lotterie zuverlässig ist. Die Zuverlässigkeit ist personenbezogen. Selbst für den Fall, dass lediglich eine natürliche Person unzuverlässig ist, kann dies negative Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Veranstalterin als juristische Person insgesamt haben. Irrelevant ist dabei, ob sich eine Änderung der Gesellschafterzusammensetzung kausal auf das Abstimmungsergebnis eines Gesellschafterbeschlusses auswirken kann.
200Der Zustimmungsbedürftigkeit für die Tätigkeit im Ausland (Ziff. 26) kann nicht entgegengehalten werden, sie greife in ermessensfehlerhafter Weise in die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV ein. Der Eingriff ist jedenfalls gerechtfertigt. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV setzt die Erlaubniserteilung voraus, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten nicht beeinträchtigt werden. Diese Regelung dient der Wahrung der Autonomie der anderen Staaten, von denen jeder sein eigenes spezifisches Glücksspielrecht formen kann.
201Vgl. Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 12 Rn. 16.
202Auch wegen der mangelnden Kontrollfähigkeit durch den Beklagten, die bei Veranstaltung und Vertrieb im Ausland bestehen würde, erweist sich diese Nebenbestimmung im Übrigen als angemessen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gegenüber der Klägerin kein absolutes Verbot ausgesprochen, sondern nur ein weniger belastender Zustimmungsvorbehalt angeordnet ist.
203Die zulässige Verpflichtungsklage auf Neubescheidung hinsichtlich der Kostenfestsetzung hat ebenfalls wegen der mangelnden Begründung des Glücksspielkollegiums und der fehlerhaften Zuständigkeit der handelnden Behörde (siehe oben) Erfolg. Allerdings erweist sich die Kostenfestsetzung im Übrigen als rechtmäßig. Gemäß § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfolgt die Gebührenberechnung gesondert für jedes Jahr, wenn die Erlaubnis wie vorliegend für mehrere aufeinanderfolgende Jahre erteilt wird. Dabei ermäßigt sich die Gebühr des Folgejahres um 10 Prozent im Vergleich zur Vorjahresgebühr. Die ausschlaggebende Gebühr für das erste Jahr orientiert sich gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV an den voraussichtlichen Spieleinsätzen. Diese betrugen für das gesamte Jahr 2014 nach Auskunft der Klägerin 28.633.360,00 Euro, so dass die Gebühr für das Jahr 2014 gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 lit. a GlüStV in Höhe von 28.633,00 Euro festzusetzen war. Dass sich die voraussichtlichen Spieleinsätze für das erste Veranstaltungsjahr auf das ab dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung verbleibende Jahr reduzierten, ist nicht ersichtlich. Sowohl der Wortlaut der Norm als auch der Sinn und Zweck dieser verdeutlichen, dass pauschal der voraussichtliche Spieleinsatz für das gesamte Jahr in Ansatz zu bringen ist. Auch die Gebührendegression in den Folgejahren bestärkt diese Auslegung. Es wäre nicht sachgerecht, wenn sich die Gebühren der gesamten Folgejahre an den voraussichtlichen Spieleinsätzen für das angebrochene erste Veranstaltungsjahr ausrichten würden. Im Übrigen dürften nur wenige Erlaubnisse mit Beginn des Jahres erteilt werden, so dass dem Gesetzgeber diese Problematik durchaus bewusst gewesen sein muss. Des Weiteren erscheint diese Berechnung auch angebracht, da der Verwaltungsaufwand im ersten Jahr für die Erlaubnisbehörde wegen der Prüfung der Antragsunterlagen besonders hoch ist.
204Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens. Das Unterliegen der Klägerin hinsichtlich der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis in den anderen 15 Bundesländern wiegt derart schwer, dass eine hälftige Kostentragung angezeigt ist.
205Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
206Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit der Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen S. -Q. mit § 9 Abs. 7 GlüStV, der gesetzlichen Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
207Beschluss
208Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
209Gründe:
210Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziff. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
I. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
II. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 17.12.2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31.1.2013, 12.08.2015 und 26.11.2015, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen, verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Genehmigung zur Durchführung der „...“ vom 8.11.2012 und 30.11.2012 ohne Beifügung der Nebenbestimmung Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich) erneut und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/3 und der Beklagte zu 1/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin wendet sich gegen einzelne Nebenbestimmungen, mit denen eine Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots versehen wurde. Hilfsweise begehrt sie die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin ist eine Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in ... Im Besitz der Stiftung befinden sich die Gesellschaftsanteile der ..., welche Fernsehlotterien veranstaltet. Die Erträge der Fernsehlotterien werden ausschließlich zur Erfüllung des Stiftungszwecks – die Förderung sozialer zeitgemäßer Maßnahmen und Einrichtungen – verwendet.
- 3
Am 8. November 2012 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung und den Vertrieb der ... als Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren ab dem 1. Dezember 2013. Der Vertrieb sollte neben den bisher genutzten Vertriebswegen (Banken, Sparkassen, Postämter, Beilagen in Printmedien) auch den Vertriebsweg Internet umfassen. Für die Werbung sollte ebenfalls – neben den bisher schon genutzten Medien – das Internet genutzt werden. In der Folge erweiterte die Klägerin ihren Antrag noch hinsichtlich der Laufzeit der begehrten Erlaubnis.
- 4
Der Beklagte legte dem Glücksspielkollegium der Länder einen Entwurf des Erlaubnisbescheids zur Beschlussfassung vor. In der Anmeldung eines entsprechenden Tagesordnungspunktes zu der Sitzung des Glücksspielkollegiums am 6./7. Dezember 2012 ist als Beschlussvorschlag enthalten: „Das Glücksspielkollegium beschließt, dass die Erlaubnis gemäß vorliegendem Entwurf erteilt werden kann.“ Zur Begründung führte der Beklagte im Hinblick auf den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet aus, die Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 bis 5 GlüStV seien erfüllt, Versagungsgründe lägen keine vor. Der Ausschluss gesperrter Spieler vom Spiel sei nicht beantragt worden und werde daher als Nebenbestimmung beauflagt. Diese Nebenbestimmung werde kritisch gesehen, da aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV nicht abgeleitet werden könne, dass die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet seien. Eine den §§ 21 Abs. 5, 22 Abs. 2 und 27 Abs. 3 GlüStV entsprechende Rechtsgrundlage sei für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht vorhanden.
- 5
Das Glücksspielkollegium erörterte den Entwurf in seiner fünften Sitzung am 6. und 7. Dezember 2012 und stimmte im Stimmverhältnis „11 (inkl. der vorab elektronisch abgegebenen Stimmen NW und SN) : 2 (HB, NI) : 2 (BB, SL)“ zu, dass der Erlaubnisbescheid für die Klägerin in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7) für die Jahre 2013 bis 2017 erteilt werde.
- 6
Mit Bescheid vom 17. Dezember 2012 erteilte der Beklagte die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots, auch im Internet, für das gesamte Bundesgebiet mit Ausnahme Schleswig-Holsteins für die Jahre 2013 bis 2017. Der Bescheid enthielt u.a. folgende „Nebenbestimmungen“:
- 7
„10. Hinsichtlich der Werbung für Losprodukte der ... sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassende Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 8
15. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen: […]
- 9
b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren. Die Identifizierung richtet sich gemäß der Antragstellung nach dem SCHUFA-Ident-Verfahren oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername-/starke Passwort-Lösung (mit finanziellem Risiko). Zur Erreichung eines entsprechenden Schutzniveaus bei Verwendung der Authentifizierung per Benutzername/starkes Passwort ist als Zahlungsweg die Abbuchung per Lastschrift vom Konto des identifizierten Spielteilnehmers zu nutzen. Die ... kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der ... Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
c) Die ... ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden. […]
- 11
e) Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassene Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 12
i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein-/Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind nur bei Vorlage der Gewinnbenachrichtigung und nach Abgleich der Identität anhand eines Personalausweises oder Passes zulässig. Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig. […]
- 13
18. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend der Satzung der ... zu verwenden. Die Richtlinien über die Vergabe von Mitteln aus der ... vom November 2010 (Anlage 7 zum Antrag vom 08.11.2012) sind anzuwenden. Der anteilige Reinertrag der Lotterie ist in den Bundesländern zu verwenden, in denen er erzielt worden ist. Bei einer Vergabe an länderübergreifende Projekte ist auf eine regionale Ausgewogenheit entsprechend des Spielaufkommens hinzuwirken. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen ... spätestens bis zum 01.06. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen."
- 14
In der Begründung des Erlaubnisbescheides führte der Beklagte aus, die Nebenbestimmungen stützten sich auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben. Durch sie würden die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielauftrags gewahrt und u.a. dafür gesorgt, dass suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufgeklärt würden. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Der beantragte Vertrieb über das Internet erfülle die Voraussetzungen hierfür nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Eine Relativierung des Jugendschutzes je nach Gefährdungspotential des Glücksspiels sei nicht zulässig. Dies gelte auch für den Schutz gesperrter Spieler.
- 15
Die Klägerin hat am 28. Januar 2013 Klage erhoben und zunächst beantragt, die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, Ziffer 15b (mit einzeln benannten Ausnahmen), Ziffer 15c, Ziffer 15e, Ziffer 15i Satz 2 und Satz 4 sowie Ziffer 18 Satz 4 und Satz 5 aufzuheben. Die isolierte Anfechtung der Nebenbestimmungen sei zulässig und scheide hier auch nicht offenkundig von vornherein aus; die Frage der Aufhebbarkeit einzelner Nebenbestimmungen sei eine Frage der Begründetheit. Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, da sie auf bindenden Beschlüssen des Glücksspielkollegiums beruhten. Diese Bindung des Beklagten an die Weisungen des Glücksspielkollegiums verstoße gegen das Demokratieprinzip und gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Dies gelte auch für die Werberichtlinie, die ebenfalls vom Glücksspielkollegium erlassen worden sei. Die Werberichtlinie verstoße zudem gegen Unionsrecht, da ihre Notifizierung trotz entsprechender Pflicht unterblieben sei und da sie, vor allem im Hinblick auf die abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein, inhaltlich inkohärent sei. Die Nebenbestimmungen, welche die Einbeziehung der Werberichtlinie festlegten, seien überdies nicht hinreichend bestimmt. Sie beschränkten sich auf Wiederholungen und Bezugnahmen auf den Gesetzeswortlaut und auf die Werberichtlinie als Verwaltungsvorschrift, welche ihrer Natur nach abstrakt und allgemein gefasst sei. Dem Gebot hinreichender Bestimmtheit widerspreche die Inkorporation der gesetzlichen Zielbestimmungen des § 1 GlüStV, deren gegenläufigen Stoßrichtungen es der Klägerin unmöglich machten, zulässige Werbung zu bestimmen. Teile der Werberichtlinie seien konkretisierungsbedürftig und beinhalteten keine klaren und eindeutigen Rechtsfolgen. Die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie sei aufgrund der mangelnden Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit des Regelungsinhalts unzulässig. Der Nebenbestimmung bezüglich des Sperrdatei-Abgleichs mangele es an einer gesetzlichen Grundlage. Die gesetzlichen Regelungen gälten für die von ihr veranstalteten Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht; problematisches Spielverhalten könne auch beim Internetvertrieb ihrer Soziallotterien aufgrund des langen Zeitraums zwischen Bestellung und erstmaliger Lotterieteilnahme (zwischen 8 und 28 Tage) nicht entstehen. Ihr Angebot sei mit den in §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5, 22 Abs. 2, 27 Abs. 3 GlüStV erwähnten Glücksspielen, für deren Internetvertrieb ein Sperrdatenabgleich ausdrücklich vorgeschrieben sei, nicht vergleichbar. Die Nebenbestimmung, mit der sie zur Errichtung sog. geschlossener Benutzergruppen entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) oder einer gleichwertigen Lösung verpflichtet werde, entbehre ebenfalls einer rechtlichen Grundlage und sei daher rechtswidrig. Der Ausschluss Minderjähriger sei durch das von der Klägerin zur Genehmigung gestellte Verfahren (Schufa-Identitätscheck Jugendschutz – Q-bit-Verfahren) bereits hinreichend gewährleistet, die Nebenbestimmung daher unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung, welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber beim Internetvertrieb regele, sei unverhältnismäßig, da hierdurch der Internetvertrieb sogenannter Geschenklose ausgeschlossen werde, bei denen der Loskäufer an der Lotterie teilnehme, seinen Gewinnauszahlungsanspruch aber an den Beschenkten abtrete. Geschenklose seien für sie von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung, ihr Anteil am Spielkapital entspreche ... %. Das Verbot dieser Online-Geschenklose sei auch nicht zum Zwecke des Jugendschutzes erforderlich, da der Jugendschutz hinreichend durch das von ihr bereits verwendete Verfahren zum Ausschluss minderjähriger Spieler gewährleistet werde. Die Auflage, die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung für die Barauszahlung eines Gewinns zu verlangen, zwinge sie schließlich zu etwas (zivil-)rechtlich Unmöglichem und sei daher rechtswidrig. Denn der Auszahlungsanspruch folge gemäß ihren Lotteriebestimmungen/Ausspielungsbestimmungen unabhängig von der Vorlage einer Gewinnbenachrichtigung, welche lediglich ein Zusatzservice und eben keine Voraussetzung für den Auszahlungsanspruch sei. Dieser entstehe allein durch das eigentliche Los oder den entsprechenden Quittungsabschnitt. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Vortrags der Klägerin wird auf deren Schriftsätze vom 19. Juli 2013, 19. November 2013, 19. April 2016 und 8. September 2016 verwiesen.
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Der Beklagte änderte mit Änderungsbescheid vom 31. Januar 2013 den Wortlaut der Nebenbestimmung Ziffer 18, Satz 4, wie folgt:
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„Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird.“
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Mit Änderungsbescheiden vom 12. August 2015 und vom 26. November 2015 änderte der Beklagte den Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ab. Die Änderungen bezogen sich u.a. auch auf die Nebenbestimmung Ziffer 15b, hinter deren Satz 9 folgender Absatz eingefügt wurde:
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„Als in ihrer Schutzwirkung als gleichwertig werden Verfahren anerkannt, bei denen die Volljährigkeit des Spielers mittels Schufa Identitätscheck Jugendschutz oder eines vergleichbaren Verfahrens festgestellt und das Teilnahmeentgelt vor der Spielteilnahme vom Konto derjenigen Person abgebucht wird, deren Volljährigkeit zuvor festgestellt worden ist, wenn zwischen der Losbestellung im Internet und der Teilnahme des Loses an der Lotterie mindestens sieben Tage vergehen. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel hat dabei über Benutzername und Passwort zu erfolgen.“
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Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 18 mit Schriftsätzen vom 19. Juli 2013 bzw. 16. September 2013 und hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15b mit Schriftsätzen vom 19. April 2016 bzw. 22. August 2016 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin nunmehr,
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den Bescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 hinsichtlich der nachfolgend benannten Nebenbestimmungen aufzuheben:
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a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
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hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Nebenbestimmungen in
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a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
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zu erteilen und die Erlaubnis des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegensteht
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Klage sei bereits unzulässig, da es sich bei den angegriffenen Regelungen nicht um selbstständige Nebenbestimmungen, sondern um modifizierende Auflagen handele, die den Inhalt des Verwaltungsakts selbst beträfen und nicht isoliert anfechtbar seien. Die Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstoße weder gegen das Demokratieprinzip noch gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Der Inhalt der Werberichtlinie könne von der Klägerin ohne weiteres erfasst und ermittelt werden. Der Verweis auf § 1 GlüStV genüge den Anforderungen an Normenklarheit und Justiziabilität. Die Bezugnahme auf die zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis noch nicht in Kraft getretene Werberichtlinie sei rechtlich zulässig; § 5 GlüStV eröffne gerade die Möglichkeit einer flexiblen und dynamischen Handhabung der Regelung. Die aus der dynamischen Verweisung resultierende Notwendigkeit, sich in regelmäßigen Abständen über eine Neuregelung zu informieren, sei zumutbar. Die Werberichtlinie unterliege der Notifizierungspflicht nicht und sei im Übrigen auch kohärent. Im Hinblick auf den vorzunehmenden Sperrdatenabgleich sei es zur Einhaltung der überragend wichtigen Gemeinwohlbelange des § 1 GlüStV unverzichtbar, dass gesperrte Spieler auch an der von der Klägerin betriebenen Soziallotterie nicht teilnehmen könnten, da anderenfalls eine faktische Ausweichmöglichkeit entstehe. Das Erfordernis der Vorlage der Gewinnbenachrichtigung entspreche den Zielsetzungen des § 1 GlüStV; eine unbeschränkte Abtretung von Gewinnauszahlungsansprüchen, namentlich an Jugendliche oder gesperrte Spieler, widerspreche diesen. Das Erfordernis entspreche im Übrigen § 9c Abs. 2 und 6 des Geldwäscheergänzungsgesetzes vom 18. Februar 2013. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens des Beklagten wird auf dessen Schriftsätze vom 16. September 2013, 15. Januar 2014, 8. März 2016 und 22. August 2016 verwiesen.
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Die Sachakte des Beklagten ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
I.
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Soweit die Beteiligten die Klage hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und Ziffer 18 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren einzustellen.
II.
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Im Übrigen hat die Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
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1. Die im Hauptantrag auf die Aufhebung der noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen gerichtete Klage, für welche das erkennende Gericht örtlich zuständig ist, da die Klägerin ihren Sitz in Hamburg hat (§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO), ist unzulässig. Gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann die Aufhebung eines (belastenden) Verwaltungsakts begehrt werden. Im Falle eines begünstigenden Verwaltungsakts, der mit belastenden Nebenbestimmungen versehen ist, ist deren isolierte Aufhebung grundsätzlich möglich. Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt in der Regel im Rahmen der Begründetheit und ist nicht Gegenstand der Prüfung der Statthaftigkeit (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung einzelner Nebenbestimmungen ist jedoch dann nicht statthaft, wenn eine Teilung des Verwaltungsakts als Folge der isolierten Aufhebung von vornherein ausscheidet, weil es sich bei den aufzuhebenden Nebenbestimmungen um Inhaltsbestimmungen handelt und eine Aufhebung dieser Inhaltsbestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit des Hauptverwaltungsakts führen würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.2012, 4 C 5/11, juris – Rn. 5; Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine solche Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, juris – Rn. 41), sondern dient unmittelbar der Festlegung des Erlaubnisgegenstands und bestimmt und konkretisiert qualitativ und quantitativ das erlaubte Handeln (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ebenda; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, juris – Rn. 13ff; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, juris – Rn. 52; Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 36, Rn. 93). Im Falle der Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung würde der Erlaubnisinhaber daher formell rechtswidrig handeln, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre. Anders ist dies bei einem Verstoß gegen eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. Diese hat die Behörde gegebenenfalls mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchzusetzen, ohne dass die Erlaubnis grundsätzlich in Frage gestellt würde (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36, Rn. 12). Nach diesem Maßstab handelt es sich bei den hier angegriffenen „Nebenbestimmungen“ um nicht isoliert anfechtbare Inhaltsbestimmungen. Denn das Veranstalten und Vermitteln von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ist grundsätzlich verboten und eine Ausnahme von diesem Verbot bedarf dementsprechend einer besonderen Rechtfertigung. Insofern sehen die Vorschriften nach §§ 4 Abs. 1 bis 3, 9 Abs. 4 Satz 3, 12 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (RP-GVBl. 2012, S. 173ff – GlüStV) i.V.m. § 5 Abs. 1, 4 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (RP-GVBl. 2012, S. 166ff – LGlüG) vor, dass eine Erlaubnis erteilt und diese, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden kann. Insbesondere die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV sind zu gewährleisten, § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RP-LGlüG. Insofern stellt sich der von dem Beklagten erlassene Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 einschließlich sämtlicher Nebenbestimmungen als eine einheitliche Entscheidung dar. Ohne die Nebenbestimmungen bzw. einen Teil derselben wäre die Veranstaltungs- und Vermittlungserlaubnis nicht erlassen worden, sodass die isolierte Aufhebung einzelner Nebenbestimmungen zu einer Erlaubnis führen würde, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und überdies materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 111; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 44; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris – Rn. 35; a.A. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 26; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 149).
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2. Der danach zur Entscheidung anstehende Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne belastende Nebenbestimmungen ist überwiegend zulässig (a.), aber in der Sache nur teilweise begründet (b.). Der in dem Verpflichtungsantrag ebenfalls enthaltende Antrag auf Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ist begründet (c.).
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a. Der Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klägerin weist jedoch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb § 40, Rn. 30) insoweit nicht auf, als sie sich gegen die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2, durch welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber bei jedem Geschäftsvorfall vorgeschrieben wird, wendet und den Erlass einer Erlaubnis ohne diese Nebenbestimmung begehrt. Denn sie ist gemäß §§ 2 Abs. 1 Nr. 12, 9c Abs. 6 Geldwäschegesetz (GwG) als Veranstalterin und Vermittlerin von Glücksspielen im Internet ohnehin verpflichtet, Transaktionen nur durch Ausführung eines Zahlungsvorgangs nach § 9c Abs. 3 GwG auf ein Zahlungskonto vorzunehmen, das auf den Namen des Spielers errichtet worden ist. Die Klägerin ist damit – unabhängig von der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 – gesetzlich verpflichtet, bei über das Internet vermittelten oder vertriebenen Losen die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber zu gewährleisten. Die Nebenbestimmung stellt insoweit lediglich einen Hinweis auf die bzw. eine Wiederholung der gesetzlichen Verpflichtung dar. Eine über die gesetzliche Pflicht nach § 9c Abs. 6 GwG hinausgehende Beschwer der Klägerin enthält die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 hingegen nicht. Eine solche – zur Annahme eines Rechtsschutzbedürfnisses führende – Beschwer ergibt sich auch nicht aus der Befreiungsmöglichkeit nach § 16 Abs. 7 GwG. Die dort vorgesehene Privilegierungsmöglichkeit ist nicht Gegenstand des vorliegenden Klagebegehrens, mit dem allein die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Ziffer 15i Satz 2 begehrt wird.
- 35
b. In der Sache ist der Antrag auf Verpflichtung zur Erteilung einer Erlaubnis ohne belastende Nebenbestimmungen nur teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c, welche sie dazu verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen; insoweit ist der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 in der Gestalt der hierzu ergangenen Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 (im Folgenden nur: Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012) rechtswidrig und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO (aa.). Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein entsprechender Anspruch der Klägerin nicht (bb.).
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aa. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c. Denn gesperrte Spieler dürfen grundsätzlich an der von der Klägerin veranstalteten und vermittelten Lotterie teilnehmen (1). Dies gilt mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung auch bei der Veranstaltung und Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet (2). Eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei ist insofern unzulässig; die Klägerin wird zu rechtlich Unmöglichem verpflichtet (3). Im Einzelnen:
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(1) Ein Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme auch an dem klägerischen Lotterieangebot ist weder im Glücksspieländerungsstaatsvertrag noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz vorgesehen. Gemäß §§ 8 Abs. 1, 23 Abs. 1 GlüStV wird zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht ein übergreifendes Sperrsystem unterhalten, mit welchem die für eine Sperrung erforderlichen Daten verarbeitet und genutzt werden. Dabei sind nur Spielbanken und Veranstalter von Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential dazu verpflichtet, solche Personen zu sperren, die dies beantragen (Selbstsperre) oder von denen sie aufgrund der Wahrnehmungen ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre), § 8 Abs. 2 GlüStV. Gesperrte Spieler dürfen weder am Spielbetrieb in Spielbanken (§ 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), noch an Sportwetten (§ 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV), Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden (§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), oder Pferdewetten (§ 27 Abs. 3 i.V.m. § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV) teilnehmen. Die Durchsetzung dieses Verbots ist durch Kontrolle des Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle und Abgleich mit der Sperrdatei zu gewährleisten, §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 2 Satz 2, 22 Abs. 2 Satz 2, 27 Abs. 3 GlüStV. Da Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nur solche sind, die nicht öfter als zweimal pro Woche veranstaltet werden (vgl. §§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. a GlüStV) und damit nicht in den Anwendungsbereich des § 22 Abs. 2 GlüStV fallen, dürfen auch Spieler, die einer Fremd- oder Selbstsperre unterliegen, grundsätzlich an diesen Lotterien teilnehmen (argumentum e contrario). Insofern finden sich weder im Dritten Abschnitt (§§ 12 ff. GlüStV), welcher die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential regelt, noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz, in welchem der Beklagte gemäß § 28 Satz 2 GlüStV weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen hätte festlegen können, Vorschriften, welche den Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential betreffen. Da in § 12 Abs. 2 GlüStV ausdrücklich auf Vorschriften außerhalb des Dritten Abschnitts verwiesen wird (§§ 6, 7 GlüStV), kann auch nicht von einer versehentlichen Regelungslücke ausgegangen werden, die im Wege einer entsprechenden Auslegung geschlossen werden könnte. Schließlich sanktioniert auch die aufgrund von § 28 Satz 3 GlüStV erlassene Vorschrift des § 16 Abs. 1 Nr. 12 LGlüG-RP nur den „zur Teilnahme am übergreifenden Sperrsystem nach § 23 GlüStV Verpflichtete(n)“, wenn dieser vorsätzlich oder fahrlässig nicht in der in § 21 Abs. 5 Satz 2 GlüStV oder in § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV bezeichneten Weise für die Einhaltung der Verbote nach § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV oder nach § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV Sorge trägt. Auch insofern ist mangels anderweitiger Anhaltspunkte von einer bewussten gesetzgeberischen Entscheidung auszugehen, nur Veranstalter von Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei zu verpflichten und dieses Handlungsgebot durch die Androhung einer Geldbuße (§ 16 Abs. 2 LGlüG-RP) bei Zuwiderhandlung durchzusetzen.
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(2) Steht die Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential danach gesperrten Spielern offen, gilt dies auch dann, wenn diese Lotterien im Internet veranstaltet oder vermittelt werden. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV regelt insofern allein die Voraussetzung, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sein muss. Schon aufgrund dieses Wortlauts geht das Gericht davon aus, dass die Vorschrift keine eigenen Voraussetzungen für die Sperre eines Spielers und dessen Ausschluss von Lotterien bzw. Sportwetten im Internet aufstellt (so auch im Ergebnis VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 198f; vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/14, juris – Rn. 80; a.A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 176; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris – Rn. 72; Postel/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 4, Rn. 87). Insofern bezieht sich § 4 Abs. 5 GlüStV zwar allgemein auf „den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien […] im Internet“, ohne weiter nach der Art der Lotterie zu differenzieren. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV schreibt aber ausdrücklich (nur) dieGewährleistung des Ausschlusses gesperrter Spieler vor, ohne hinsichtlich der Fragen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Spieler gesperrt wird und welche Arten von öffentlichem Glücksspiel eine solche Sperre betrifft, eigenständige Regelungen zu treffen. Die Vorschrift knüpft damit erkennbar an die die Sperre und deren Durchsetzung regelnden Vorschriften (§§ 8, 20 bis 23 GlüStV) an und setzt diese voraus. Eine Erweiterung der Glücksspielarten, von denen gesperrte Spieler ausgeschlossen sein sollen, erfolgt gerade nicht. Die Annahme einer solchen Erweiterung ist darüber hinaus aus gesetzessystematischen Gründen abzulehnen: § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV befindet sich in dem Ersten Abschnitt des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der „Allgemeine Vorschriften“ enthält, während sich die Vorschriften der §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5 und 22 Abs. 2 GlüStV, welche konkret regeln, an welchen Arten von öffentlichem Glücksspiel gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen und wie diese Verbote durchzusetzen sind, im Fünften Abschnitt („Besondere Vorschriften“) befinden.
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(3) Ist danach ein Ausschluss gesperrter Spieler an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential auch dann nicht vorgesehen, wenn der Eigenvertrieb und die Vermittlung dieser Lotterien im Internet erfolgen, darf die Klägerin nicht zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden. Abgesehen davon, dass sich ein solcher Abgleich mangels praktischer Konsequenzen – selbst wenn der Abgleich die Sperre eines Spielers offenbart, dürfte dieser trotzdem an der Lotterie teilnehmen – als wenig sinnvoll erweist (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 80), erweist sich eine solche Verpflichtung aus Rechtsgründen als unzulässig. Es fehlt dann insoweit an einer Rechtsgrundlage, aufgrund derer die Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden könnte. Die in §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 5 Satz 2 und 22 Abs. 2 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Rechtsgrundlagen sind auf die Klägerin aus den dargestellten Gründen nicht anwendbar. Auch das Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz sieht eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei nicht vor. Auf die Frage, ob das Land im Rahmen des § 28 Satz 1, 2 GlüStV, wonach die Länder die zur Ausführung des Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen erlassen und weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen festlegen können, eine entsprechende Regelung treffen könnte, kommt es insofern nicht an. Im Hinblick auf das Recht der informationellen Selbstbestimmung eines jeden – gesperrten oder nicht gesperrten – Spielers (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), in welches durch einen Abgleich mit der Sperrdatei in nicht unerheblichem Maße eingegriffen wird (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris – Rn. 409f), müssen Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs bereichsspezifisch, präzise und normklar festgelegt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, 1 BvR 209/83, juris – Rn. 155ff; StGH Baden-Württemberg, ebenda). An einer solchen ausdrücklichen und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage, welche auch die Veranstalter von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential bei der Veranstaltung und dem Vertrieb im Internet verpflichten würde, den Abgleich mit der Sperrdatei vorzunehmen, fehlt es aber. Insbesondere kann die Vorschrift des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, welche – wie dargestellt – in materieller Hinsicht an die Regelungen nach §§ 20 bis 22 GlüStV anknüpft, nicht so ausgelegt werden, dass sie den Abgleich mit der Sperrdatei zuließe. Fehlt es an einer Rechtsgrundlage, ist ein Abgleich der Daten eines Spielers mit der Sperrdatei, in welcher eine Nutzung und Verarbeitung personenbezogener Daten zu sehen ist (§ 3 Abs. 1, 4, 5 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG), jedoch unzulässig, § 4 Abs. 1 BDSG. Die Klägerin wird insoweit zu einem rechtswidrigen und mit Geldbuße bewehrtem (s. § 43 Abs. 2, 3 BDSG) Tun verpflichtet.
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bb. Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne diese belastenden Nebenbestimmungen nicht. Denn die glücksspielrechtliche Erlaubnis kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden, § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 Landesverwaltungs-verfahrensgesetz Rheinland-Pfalz (LVwVfG-RP) i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG. Anhaltspunkte dafür, dass im Hinblick auf die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 das insoweit eröffnete Ermessen auf Null reduziert sein könnte, liegen nicht vor.
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c. Der Beklagte ist jedoch verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Dieses Rechtsschutzbegehren ist in dem Antrag auf Verpflichtung nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO enthalten (§ 88 VwGO).
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aa. Keine Bedenken bestehen zunächst gegen die Regelung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts und dessen Ausgestaltung als Ermessenstatbestand (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Hierin liegt insbesondere kein verfassungswidriger Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin (Art. 12 GG) begründet. Insofern ist zwar davon auszugehen, dass der Schutzbereich der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG, auf den sich auch die Klägerin berufen kann (Art. 19 Abs. 3 GG), berührt ist, da die von ihr auch schon in der Vergangenheit veranstalteten und vermittelten Lotterien an das Vorliegen einer entsprechenden Erlaubnis geknüpft werden (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris – Rn. 13). Im Hinblick auf die mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag verfolgten Ziele (§ 1 GlüStV), welche überragend wichtige Gemeinwohlziele darstellen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 28), ist dieser Eingriff jedoch gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. Die in § 4 Abs. 2, 3 GlüStV und § 12 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis führen zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird. Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung. Dass die Länder den ihnen zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, juris – Rn. 116) überschritten haben und insoweit gleich wirksame, aber weniger belastende Beschränkungen in Betracht kommen, ist nicht ersichtlich. Der Erlaubnisvorbehalt steht schließlich auch in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen der Klägerin (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 mit ausführlicher Begründung der Rechtfertigung des Eingriffs: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 27ff, 31ff, 43ff, 51ff; vgl. zum Erlaubnisvorbehalt nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV: VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 41; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 52ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 75ff; vgl. schließlich auch VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 33).
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bb. Der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2016 ist aber nicht hinreichend begründet. Gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt, wie er hier vorliegt, mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Insbesondere sollen die am Verwaltungsverfahren Beteiligten über die Gründe, die für die Entscheidung der Behörde maßgeblich waren, informiert werden, um die Akzeptanz der Entscheidung zu fördern und um ihnen die Möglichkeit zu geben, sich über eventuelle Rechtsbehelfe gegen die Entscheidung schlüssig zu werden und diese begründen zu können (Art. 19 Abs. 4 GG). Darüber hinaus dient die Begründungspflicht der Selbstkontrolle der Behörde sowie der Kontrolle durch Aufsichtsbehörden, Rechtsbehelfsinstanzen oder – hier maßgeblich – Gerichte. Denn eine wirksame Kontrolle setzt voraus, dass die Erwägungen, die zu einer bestimmten Entscheidung geführt haben, entsprechend dokumentiert sind und damit nachvollzogen und einer rechtlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 4f). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung des Verwaltungsakts haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebiets und nach den Umständen des Einzelfalls. Gegebenenfalls braucht sich die Begründung nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17/70, juris – Rn. 32). Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, sind grundsätzlich zulässig und können – je nach Einzelfall – dem formellen Begründungserfordernis nach § 39 VwVfG Rechnung tragen (OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris – Rn. 38; vgl. auch VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff).
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Nach diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 nicht der Begründungspflicht. Denn dieser enthält nur eine äußerst knappe Begründung, in der im Wesentlichen die gesetzlichen Grundlagen wiedergegeben werden. Im Hinblick auf die insgesamt 38 Nebenbestimmungen, mit denen die Erlaubnis versehen wurde, wird lediglich angeführt, dass sie dazu dienten, die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielerauftrages zu wahren und u.a. dafür sorgten, suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufzuklären. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Damit ist zwar erkennbar, dass sich der Beklagte des ihm eingeräumten Ermessens dem Grunde nach bewusst war. Eine substantiierte, schlüssige und nachvollziehbare Begründung unter Angabe der für die Entscheidung über die jeweilige Nebenbestimmung maßgeblichen Gründe zumindest in den Grundzügen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 25 mwN) erfolgt damit aber nicht. Auch das Glücksspielkollegium, das über die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 12 Abs. 1, 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV verbindlich entscheidet (§ 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV), hat seinen Beschluss nicht im Sinne der § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG begründet. Im Einzelnen: Der Beklagte ist zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren zuständig, § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. Zur Erfüllung dieser Aufgabe besteht das Glücksspielkollegium der Länder, welches u.a. dem Beklagten als Organ bei der Erfüllung dieser Aufgabe dient, § 9a Abs. 5 GlüStV. Die von der Klägerin und auch in der Rechtsprechung vorgebrachten Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Übertragung dieser Entscheidungskompetenz auf das Glücksspielkollegium (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris – Rn. 33ff) teilt die Kammer – nicht zuletzt wegen der Vergleichbarkeit des Glücksspielkollegiums mit den aufgrund des Rundfunkstaatsvertrags errichteten Organen, deren Verfassungsmäßigkeit höchstrichterlich geklärt ist – weder im Hinblick auf das Demokratieprinzip noch im Hinblick auf das bundesstaatliche Kompetenzgefüge (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 142ff; vgl. VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49f; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 81ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 91; Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/14, juris – Rn. 81f; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247f). Den Ländern steht es frei, im Rahmen staatsvertraglicher Zusammenarbeit einzelne ihnen originär zustehende Aufgaben und die zu deren Erfüllung notwendigen Hoheitsbefugnisse der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung zu übertragen. Die konkrete Zurechenbarkeit der staatlichen Aufgabenwahrnehmung und eine hinreichende Klarheit, in welchem Rechts- und Verfassungskreis das Glücksspielkollegium Hoheitsrechte ausübt bzw. wahrnimmt (vgl. zum grundsätzlichen Erfordernis bei Gemeinschaftseinrichtungen VerfGH Berlin, Beschl. v. 19.12.2006, 45/06, juris – Rn. 34), ist gewahrt (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 144ff). Die Übertragung der Hoheitsrechte auf das Glücksspielkollegium ist zudem angesichts der in § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV vorgesehenen Kündigungsmöglichkeit nicht endgültig (vgl. Isensee, in Isensee/Kirchhof, HdStR, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 125, Rn. 187).
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Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen, wobei in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind. Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden bindend und innerhalb der von dem Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen, § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV. Das Glücksspielkollegium hat in seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV) geregelt, dass von der Aufnahme der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe eines Beschlusses in die Niederschrift über eine Sitzung abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt, § 3 Abs. 7 Satz 2 GO-Glücksspielkollegium. Wird von einer eigenen Begründung durch das Glücksspielkollegium jedoch abgesehen und auf den Beschlussentwurf Bezug genommen, muss dies zumindest ausdrücklich geschehen. Der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, muss insofern aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen (VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 49 mit Verweis auf OVG Koblenz, Beschl. v. 29.4.2014, 2 A 10894/14, juris – Rn. 35ff; VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff). Dies ist hier nicht der Fall. Aus dem – lediglich als Entwurf vorliegenden – Auszug aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 ergibt sich nur, dass die Vorlage des Beklagten erörtert und eine Frage des Landes Hamburg im Zusammenhang mit der Kostenregelung geklärt wurde. Die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen hinsichtlich der Nebenbestimmungen werden nicht wiedergegeben. Es ist nicht ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium von der Aufnahme der Gründe abgesehen hat und der Begründung der Beschlussvorlage des Beklagten gefolgt ist. Eine derartige Bezugnahme fehlt und ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert. Selbst wenn in diesem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch im vorliegenden Einzelfall in vollem Umfang anschließen wollten. Im Hinblick auf die verschiedenartigen Funktionen der Begründungspflicht und im Hinblick auf die große Anzahl von Ermessensentscheidungen – jede einzelne der 38 Nebenbestimmungen steht im Ermessen des Glücksspielkollegiums – ist zumindest eine ausdrückliche Bezugnahme erforderlich, aus der hervorgeht, dass sich das Glücksspielkollegium der – äußerst knappen – Begründung des Beklagten anschließt und sich diese zu eigen macht (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, Rn. 52). Besonders auffällig ist das Begründungsdefizit im Hinblick auf die Nebenbestimmung Ziffer 15c. Trotz der mit der Beschlussvorlage geäußerten Zweifel an der Zulässigkeit dieser Nebenbestimmung findet sich diese unverändert im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 wieder, ohne dass erkennbar wird, ob sich das Glücksspielkollegium mit den vorgebrachten Zweifeln auseinandergesetzt hat und mit welcher Begründung es sich letztlich für die Aufnahme dieser Nebenbestimmung in den Erlaubnisbescheid entschieden hat (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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Ob der danach vorliegende Begründungsmangel nach § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG einer Heilung zugänglich ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Glücksspielkollegium hat die erforderliche Begründung auch im weiteren Verfahren nicht abgegeben. Die Begründung des Beklagten hinsichtlich der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist insofern – da er für die Entscheidung nicht zuständig ist – unbeachtlich und kann nicht zur Heilung des Verfahrensfehlers führen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 136; Urt. v. 22.1.2016, aaO, Rn. 74; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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cc. Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 sind darüber hinaus ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts dieser Nebenbestimmungen. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2, 3 VwVfG (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/11, juris – Rn. 28; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 47; VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.1568, juris – Rn. 49; Oldag/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 9, Rn. 55). Erlaubnisse zur Veranstaltung und zur Vermittlung öffentlicher Glücksspiele müssen sich danach zum einen an den ordnungsrechtlichen Zielen des § 1 GlüStV orientieren (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Diese sind gleichrangig, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zum anderen darf das Veranstalten und das Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen nicht den Erfordernissen des Jugendschutzes zuwiderlaufen, § 4 Abs. 3 Satz 1 GlüStV.
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Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung sind dabei die materielle Begründung und damit die die Entscheidung tragenden Gründe. Eine unvollständige oder unschlüssige Begründung ist dabei ein Indiz für eine fehlerhafte Ermessensausübung (vgl. VGH München, Beschl. v. 5.2.2008, 7 CS 07.3178, juris - Rn. 13; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 194; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 56). Ist die Beteiligung einer Stelle vorgesehen, deren Entscheidung interne Bindungswirkung entfaltet, schlägt ein Ermessensfehlgebrauch bzw. -ausfall dieser Stelle auf die nach außen hin tätig werdende Behörde durch (OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, juris – Rn. 28; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49).
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Nach diesen Maßstäben liegt hier ein Ermessensausfall vor. Bereits der Erlaubnisbescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 enthält – wie dargestellt – nur eine äußerst knappe Begründung, die zwar erkennen lässt, dass sich der Beklagte des Vorliegens eines Ermessensspielraums bewusst war, nicht aber die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen, die im Einzelnen eine Rolle gespielt haben. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Beklagte die für die Klägerin sprechenden Erwägungen – Art. 12 GG, das geringe Gefährdungspotential der Lotterien der Klägerin und deren langjährige Erfahrung mit dem Veranstalten und Vermitteln dieser Art von Lotterien – gesehen und in die Ermessensentscheidung eingestellt hat. Hierauf kommt es jedoch im Ergebnis nicht an, da die im Erlaubnisbescheid enthaltene Begründung jedenfalls nicht Ausdruck eines selbstständig ausgeübten eigenen Ermessens des Beklagten ist, da sich der Beklagte – wie dargestellt – des Glücksspielkollegiums als Organ zur Erfüllung seiner Aufgaben aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV bedient und an dessen Beschlüsse gebunden ist, § 9a Abs. 5 Satz 2, Abs. 8 Satz 4 Halbs. 1 GlüStV. Dies gilt auch für die im Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung, den der Beklagte dem Glücksspielkollegium zur Beschlussfassung zugeleitet hat. Insoweit handelte es sich lediglich um einen Entwurf eines Erlaubnisbescheids verbunden mit dem Beschlussvorschlag, die Erlaubnis entsprechend dem Entwurf zu erteilen. Bei einer derartigen zeitlichen Abfolge kann in dem Entwurf noch keine verbindliche Ermessensbetätigung gesehen werden. Das Glücksspielkollegium selbst hat seinen Beschluss, der Klägerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis einschließlich der Vielzahl von Nebenbestimmungen zu erteilen, nicht begründet. Der Entwurf des Auszugs aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 enthält nur die bereits dargestellten Ausführungen. Ermessenserwägungen sind nicht festgehalten; ebenso wenig ist ersichtlich, welchen Verlauf die Erörterungen in der Sitzung genommen haben und ob überhaupt Ermessenserwägungen angestellt wurden. Diese schwerwiegenden Defizite vermag auch der Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert, nicht aufzuwiegen. Selbst wenn in dem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch in vollem Umfang anschließen wollten. Angesichts des weiten Ermessensspielraums und der komplexen Ermessenserwägungen, die sich in einer großen Anzahl von Nebenbestimmungen manifestiert haben, ist insofern eine ausdrückliche Bezugnahme zu fordern.
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Der nach alledem aufgrund der fehlenden Begründung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums indizierte Ermessensausfall ist nicht widerlegt. Der Umstand, dass eine Aufklärung der Einzelheiten der Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums nicht möglich ist, weil nach Auskunft des Beklagten beim Glücksspielkollegium keine eigenen Akten geführt werden, geht zu Lasten des Beklagten (so auch VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 53). Eine Nachholung der Ermessenserwägungen durch das im Klageverfahren nicht beteiligte und auch nicht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO zu beteiligende Glücksspielkollegium (so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 145) scheidet im Falle eines Ermessensausfalls grundsätzlich aus. Denn § 114 Satz 2 VwGO schafft lediglich die prozessualen Voraussetzungen dafür, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, nicht hingegen dafür, dass sie ihr Ermessen nachträglich erstmals ausübt (BVerwG, Urt. v. 5.9.2006, 1 C 20/05, Rn. 22; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 207f).
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dd. Erweist sich der Erlaubnisbescheid insoweit als rechtswidrig und war daher aufzuheben, wird der Beklagte bei der erneuten Bescheidung Folgendes zu berücksichtigen haben:
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(1) Die Einbeziehung der Werberichtlinie in den Erlaubnisbescheid begegnet keinen grundsätzlichen Bedenken. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums für die Ausarbeitung und den Erlass der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1, 4 i.V.m. § 9a Abs. 8 GlüStV und zwar aus den bereits dargestellten Gründen weder mit Blick auf das Demokratieprinzip noch mit Blick auf die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Im Anschluss an ihre Rechtsprechung hat die Kammer zudem keine Zweifel daran, dass die Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 nicht notifizierungspflichtig war. Nach Art. 8 Abs. 1 der zum damaligen Zeitpunkt maßgeblichen Fassung der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl.-EG Nr. L 204/37, geändert durch Richtlinie 98/48/EG v. 20.7.1998, ABl.-EG Nr. L 217/18) sind „technische Vorschriften“ i.S.d. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG von der Notifizierungspflicht umfasst. Ob die Werberichtlinie eine solche technische Vorschrift darstellt und ob sie insbesondere als „Vorschrift betreffend Dienste“ der Notifizierungspflicht unterlag, bedarf keiner abschließenden Entscheidung (ablehnend VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, juris – Rn. 85ff). Die Werberichtlinie war schon deshalb nicht notifizierungspflichtig, weil bereits der Entwurf des Ersten Glücksspielstaatsvertrags entsprechend den Vorschriften der Richtlinie 98/34/EG der Kommission übermittelt wurde. Da die Werberichtlinie keine über das sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ergebende Verbot hinausgehenden eigenen Rechtswirkungen entfaltet, sondern die Voraussetzungen für eine Erlaubnis nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV lediglich konkretisiert, war der Notifizierungspflicht bereits Genüge getan (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 141ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 60; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, Rn. 87). Schließlich bestehen auch keine Bedenken im Hinblick auf das europarechtliche Kohärenzgebot. Die zum Zeitpunkt des Erlasses der Werberichtlinie noch abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein beeinträchtigte die Kohärenz nicht (vgl. EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, juris – Rn. 36; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 145ff).
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Die in den Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2 und 15e geregelte Inkorporation der Werberichtlinie ist in dieser Form aber nicht hinreichend bestimmt und verletzt die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende und in § 37 Abs. 1 VwVfG einfachgesetzlich geregelte Vorgabe, dass ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss. Dies setzt voraus, dass der Adressat eines Verwaltungsakts in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Der behördliche Wille muss unzweideutig erkennbar sein und darf keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich sein. Ferner muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (BVerwG, Beschl. v. 16.10.2013, 8 C 21/12, juris – Rn. 13; Beschl. v. 13.10.2010, 7 B 50/10, juris – Rn. 8; Urt. v. 2.7.2008, 7 C 38/07, juris – Rn. 11). Welche Anforderungen sich daraus im Einzelfall ergeben, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und von dem mit ihm verfolgten Zweck ab (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.3.1990, 4 B 45/90, juris – Rn. 3). Dabei ist nicht erforderlich, dass sich die Regelung des Verwaltungsaktes allein aus dessen Tenor ergibt. Auch seine Begründung ist zur Auslegung des Regelungsgehalts heranzuziehen, wobei auf die objektive Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.12.2003, 6 C 20/02, juris – Rn. 17; Urt. v. 27.6.2012, 9 C 7/11, juris – Rn. 18; OVG Münster, Urt. v. 17.6.2015, 13 A 1215/12, juris – Rn. 61). Bezugnahmen und Verweise auf außerhalb des Verwaltungsakts liegende Umstände sind grundsätzlich zulässig, solange diese den Beteiligten bekannt und ohne weiteres erkennbar sind (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 6a).
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Die in Bezug genommene Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 genügt diesen Anforderungen – unabhängig von ihrer rechtlichen Einordnung als normkonkretisierende oder aber norminterpretierende Verwaltungsvorschrift (vgl. zum Streit ausführlich BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 210ff, 217; s. auch VG Berlin, Urt. v. 15.3.2015, aaO, Rn. 58) – nicht. Denn sie enthält zwar in § 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV eine Regelung, welche auf das klägerische Glücksspielangebot Anwendung findet. Darüber hinaus enthält die Werberichtlinie aber eine Vielzahl von Regelungen, die kein konkretes Tun oder Unterlassen verlangen, sondern lediglich allgemeine Regelungen und – teilweise ihrerseits konkretisierungsbedürftige – Zielvorgaben darstellen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 151ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 59; VG Wiesbaden, Beschl. v. 11.8.2014, 5 K 63/13.WI, juris – Rn. 11). Schließlich enthält die Werberichtlinie Bestimmungen, die andere Arten des Glücksspiels bzw. Werbemediums betreffen und auf den hier vorliegenden Einzelfall ersichtlich keine Anwendung finden. Derartige Pauschalverweise sind jedoch zu unbestimmt (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 16.2.1996, 10 B 248/96, juris – Rn. 23). Insbesondere ist für die Klägerin nicht unmittelbar erkennbar, welche Regelungen sie konkret betreffen und belasten (vgl. Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37, Rn. 39). Die Frage, ob die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie, welche erst nach der Bekanntgabe des Erlaubnisbescheides veröffentlicht wurde, zulässig war und dem Bestimmtheitsgrundsatz genügte, bedarf insofern keiner Entscheidung. Der Beklagte wird bei der Neubescheidung dafür Sorge tragen müssen, dass lediglich auf solche Regelungen der Werberichtlinie Bezug genommen wird, die für das klägerische Glücksspielangebot eine Rolle spielen. Ein entsprechender Beschlussvorschlag kann dem Glücksspielkollegium zur Entscheidung vorgelegt werden.
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(2) Hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 wird der Beklagte bei der Neubescheidung beachten müssen, dass eine Auflage, mit der die Identität von Spielteilnehmer und Gewinnberechtigten bei Barauszahlungen gewährleistet werden soll, grundsätzlich und insbesondere im Hinblick auf das öffentliche Interesse, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu verhindern, rechtlich zulässig ist. Das Gericht hat jedoch Bedenken an der Verhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 mit dem im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ergangenen Inhalt. Denn es ist nicht ersichtlich, dass zur Erreichung der Ziele des Geldwäschegesetzes (vgl. § 9a Abs. 1 GwG) nicht auch andere, gleich geeignete Maßnahmen in Betracht kommen. Die Klägerin hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass sie für die Gewinnauszahlung grundsätzlich nur die Vorlage des Losscheins als Nachweis der Berechtigung verlangt. Insofern käme eine Auflage mit dem Inhalt in Betracht, dass bei Barauszahlungen die Vorlage eines Nachweises der Spielteilnahme – im Fall der Klägerin etwa der Losschein – und eines Personalausweises oder eines sonstigen amtlichen Personalpapiers zu gewährleisten ist. Eine solche offenere Formulierung würde die im öffentlichen Interesse stehenden Ziele gleichermaßen wirkungsvoll erreichen und gleichzeitig dem jeweiligen Erlaubnisinhaber Handlungsalternativen einräumen, auf welchem Wege diese Ziele – angepasst an die jeweiligen Spiel- und Teilnahmebedingungen – erreicht und gewährleistet werden sollen.
III.
- 56
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO und § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Im Hinblick auf die noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen hält das Gericht eine Kostenteilung von zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen. Denn die Klägerin ist mit ihrem Hauptantrag vollständig unterlegen und hat mir ihrem Verpflichtungsantrag nur teilweise Erfolg gehabt. Im Hinblick auf die übereinstimmend für erledigt erklärten Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 hat das Gericht über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Schwierige Rechtsfragen sind in diesem Rahmen aus prozessökonomischen Gründen nicht mehr zu klären (BVerwG, Beschl. v. 14.3.2008, 9 VR 3/07, juris – Rn. 5). Angesichts des Umstands, dass der Hauptantrag der Klägerin hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 ebenfalls auf deren Aufhebung gerichtet war und die Klägerin insofern unterlegen wäre, im Übrigen die Erfolgsaussichten aber als offen zu bezeichnen sind, hält die Kammer eine Kostentragung im Verhältnis zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen.
- 57
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV.
- 58
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung hat. Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums, die Frage der Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums und die Einbeziehung der Werberichtlinie bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer obergerichtlichen Klärung. Aus diesem Grunde war auch die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Be-stimmungen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrages beruht und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris – Rn. 30; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137, Rn. 9).
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
Tenor
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014, soweit die Klage abgewiesen worden ist, teilweise geändert.
Die Nebenbestimmung Nr. 15 in dem Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 werden aufgehoben. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen die Klägerin zu ¾ und der Beklagte zu ¼.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet ohne beschränkende Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft mit Sitz in Hamburg, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach eigenen Angaben darin, Lottospielscheine im Internet online entgegen zu nehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lotteriegesellschaften gegen Provision „abzugeben“ und Gewinne für die Lottospieler bei den Lottogesellschaften in deren Namen geltend zu machen.
- 3
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin – die ... GmbH – an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u. a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrags erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u. a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen „Vorschaltgesetz“ – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von der ... GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6aus49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“ und „Eurojackpot“ beantrage.
- 4
Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „Lotto 6aus49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln. Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u. a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
- 5
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln (Nr. I.). Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät (Nr. II.). Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden Bestandteil der Erlaubnis (Nr. III.). Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Nr. IV.). Nr. V. des Bescheids lautet:
- 6
„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige ergehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
- 7
Weiter enthielt der Bescheid u. a. folgende Nebenbestimmungen:
- 8
„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 9
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenannten Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
- 11
Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
- 12
Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
(…)
- 13
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. (…)
- 14
6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
(…)
- 15
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
(…)
- 16
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
- 17
15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
- 18
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 19
17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs abzuwenden.
(…).“
- 20
Zur Begründung führte der Beklagte u. a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde. Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrags führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain ... hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
- 21
Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („...“ und „...“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebots in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtige. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
- 22
Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
- 23
Mit Bescheid vom 29. November 2012 ergänzte der Beklagte – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – Nr. I der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „...“ sowie „...“, für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung:
- 24
„Soweit sich die Vermittlung über die Domains ‚...’ sowie ‚...‘ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“
- 25
Zur Begründung führte der Beklagte aus, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland.
- 26
Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, wurde die Erlaubnis mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 dahingehend ergänzt, dass der Klägerin die Vermittlung der Produkte „Lotto 6aus49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ über den Vertriebsweg Internet auch in Nordrhein-Westfalen erlaubt wurde.
- 27
Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Zugleich wurde der Produktaufnahme der Glücksspiele „KENO“ und „Plus 5“ und der Produktausgestaltung in Form von Spielgemeinschaften zugestimmt. Nr. 9 der Nebenbestimmungen des Bescheids vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
- 28
9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
- 29
9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
- 30
9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v. a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
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Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
- 32
Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 S. 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
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9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
- 34
9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
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9.5 Die gewerbliche Spielvermittlung hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
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Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheids vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 hat die Klägerin ihr Begehren – unter Einbeziehung dieser Bescheide – weiterverfolgt.
- 37
Die Klägerin hat geltend gemacht, dass die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV darstelle. Da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrags vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen zudem unverhältnismäßig. Ferner erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe. Die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten. Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber u. a. auch deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien. Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen. Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
- 38
Die Klägerin hat beantragt,
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1. den Bescheid vom 24. September 2012 i. d. F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
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a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
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aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16
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c) folgende landesspezifische Regelungen
- 43
aa) die für mehrere Länder geltende Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
- 44
2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i. d. F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, ihr die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Der Beklagte hat zur Begründung ausgeführt, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar. Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde. Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne. Der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrags ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei. Vor diesem Hintergrund sei auch die Nebenbestimmung Nr. 17 nicht zu beanstanden. Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
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Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014 hat das Verwaltungsgericht Hamburg die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 aufgehoben und im Übrigen die Klage abgewiesen. Soweit sich die Klage im Rahmen ihres Antrags zu 1. gegen Nr. V. richte, sei sie bereits unzulässig, da es insoweit an einem Rechtsschutzbedürfnis fehle. Das Gericht habe keinen Zweifel, dass das niedersächsische Kostenrecht Anwendung finde; in Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheids, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen seien, komme der Bestimmung des § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG kein eigener Regelungsgehalt zu. Im Übrigen sei die Anfechtungsklage zulässig, insbesondere seien die einzelnen Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar. Das Anfechtungsbegehren erweise sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliege einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und habe der Erlaubnis des Beklagten bedurft. Der im GlüStV unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt sei ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsse. Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend mache, sei schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet, da der Erlaubnisvorbehalt im konkreten Fall keine grenzüberschreitenden Auswirkungen habe, da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen des Bundesgebiets hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufwiesen. Auch verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Der Beklagte habe grundsätzlich auch Nebenbestimmungen erlassen dürfen. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen seien § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Nach dieser Maßgabe erwiesen sich die Nebenbestimmungen – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 – als rechtmäßig. Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei (Nr. 17) sei rechtswidrig. Die Klägerin vermittle ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürften gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, nicht teilnehmen. Nebenbestimmung Nr. 6 beruhe auf dem sog. Regionalitätsprinzip. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begegne die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. (= n. F.) keinen durchgreifenden Bedenken. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trage nicht: Das Regionalitätsprinzip sei in erster Linie zwingende Folge der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue. Daneben diene es der Steuerung des Glücksspielangebots der Länder in eigener Verantwortung, der Verhinderung des Wettbewerbs verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebots. Rein hoheitliches Handeln unterliege jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert sei. Die Nebenbestimmung Nr. 9 i. d. F. des Bescheids vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe – sei rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sei die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler hätten nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Soweit die Klägerin geltend mache, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sog. geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potentieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, sei dies hinzunehmen. Das Gericht sehe es auch nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteile, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichte. Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweise sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Normen notifiziert worden seien. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Schließlich führe auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 – Einschaltung zuverlässiger Dritter – sei rechtmäßig. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen sei die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meine, kein Haftungsregime begründet werden solle, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgehe, sondern vielmehr klargestellt werde, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten könne und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig sei. Schließlich werde die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig seien. Ferner seien die Nebenbestimmungen Nr. 5 Sätze 1 und 2 – Anzeigepflicht einer Rechtsnormänderung –, Nr. 12 – Berichtspflichten –, Nr. 14 – Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit –, Nr. 15 – Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren –, Nr. 16 – Widerrufs- und Auflagenvorbehalt – sowie die länderspezifischen Nebenbestimmungen rechtmäßig. Schließlich sei der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehre, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis – insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, unbegründet.
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Mit Beschluss vom 30. November 2016 hat das Berufungsgericht auf den Antrag der Klägerin die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen und den Zulassungsantrag des Beklagten abgelehnt.
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Neben weiteren Bescheiden, mit denen Änderungen in den Teilnahmebedingungen sowie Änderungen zur Produktausgestaltung zugestimmt wurde, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 7. November 2016 die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg. Den angezeigten Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurde zugestimmt.
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Mit ihrer am 23. Februar 2017 eingegangenen Berufungsbegründung trägt die Klägerin vor, dass die unter ihrem Antrag zu 2. genannten Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar seien, wohingegen sie sich gegen die Befristung und regionale Beschränkung nur im Wege einer Verpflichtungsklage wenden könne. Das den Beschränkungen der Erlaubnis zugrunde liegende Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig. Zwar werde das System einer präventiven Kontrollerlaubnis nicht angegriffen. Rechtswidrig sei aber die Ausgestaltung der §§ 19 Abs. 2, 4 Abs. 1 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Nach den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes sei Voraussetzung eines mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbaren Erlaubnissystems, dass die Erlaubnisse auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhten, die der Ermessensausübung effektiv Grenzen setzten. Dem genüge der gänzlich konturenlose § 19 Abs. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV nicht. Es sei sehr fraglich, ob dieses Defizit der Normen nicht zu deren Unabwendbarkeit insgesamt führe. Dies hätte zur Folge, dass die Klägerin überhaupt keiner Erlaubnis bedürfe, bis der Gesetzgeber ein hinreichend bestimmtes Erlaubnissystem eingeführt habe. Jedenfalls seien aber die belastenden – mit Unionsrecht unvereinbaren – Nebenbestimmungen aufzuheben. Halte man hingegen eine unionsrechtskonforme Auslegung für zulässig, verdichte sich das Ermessen zu einem gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Das Unionsrecht sei auch anwendbar. Schon das Medium Internet und seine ubiquitäre Erreichbarkeit begründeten einen grenzüberschreitenden Bezug. Internetangebote seien auch jenseits der Bundesgrenzen zugänglich. Überdies bestünde auch ein konkreter grenzüberschreitender Bezug, da sie, die Klägerin, deutschen Spielern auch im Urlaub im Ausland die Teilnahme an Lotterien ermögliche. Schließlich biete sie grenzüberschreitende Lotterieprodukte wie den Eurojackpot an. Sämtliche Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, weil diese auf die Beteiligung des Glücksspielkollegiums zurückzuführen seien und das Glücksspielkollegium als Institution verfassungswidrig sei. Es verletze das Demokratieprinzip, weil es ihm an einer hinreichenden demokratischen Legitimation fehle. Es verletze das Bundesstaatsprinzip, weil es eine dritte Entscheidungsebene zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern etabliere. Seine bindende Einschaltung verletze grundsätzliche rechtsstaatliche Maßstäbe und den effektiven Rechtsschutz. Es fehle an hinreichend präzisen rechtlichen Vorgaben für die Entscheidung durch das Glücksspielkollegium. Der Rechtsschutz werde durch die Einschaltung dieses Organs so mediatisiert, dass einem Antragsteller, der nur mit dem Beklagten kommuniziere und von diesem angehört werde, das Gegenüber und seine Erwägungen entzogen werde. Dies führe auch nach einfachem Recht zu einer Rechtswidrigkeit der angegriffenen Beschränkungen der Erlaubnis. Belastende Regelungen, die auf bindenden Vorgaben des Glücksspielkollegiums beruhten, seien schon aufgrund dieser Bindung ermessensfehlerhaft. Dies werde noch verschärft durch das Fehlen jeglicher Dokumentationen der Entscheidungsfindung des Gremiums. Das Fehlen der Dokumentation verletze die Begründungsanforderungen nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV und indiziere damit einen Ermessensausfall. Formelle und materielle Fehler der Entscheidungsfindung des Glücksspielkollegiums schlügen auch auf die Entscheidung der nach außen auftretenden Behörde durch. Die Regionalitätspflicht sei die schwerwiegendste Beschränkung der Erlaubnis. Die regionale Beschränkung der Nr. I in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. 6 nehme der Erlaubnis den zentralen Wert. Mehrere Rechtsgutachten und das Gutachten der Monopolkommission der Bundesregierung stellten die Rechtswidrigkeit der Regionalität fest. Die „gebündelte“ Erlaubnis anstelle einer Erlaubnis für alle Länder sei ein rechtskonstruktiver Sonderling. Mit dieser eigenartigen Bündelerlaubnis in § 19 Abs. 2 GlüStV sei ein Scheinargument für die Regionalität geschaffen worden, das rein fiskalisch motiviert und nicht tragfähig sei. Der GlüStV enthalte trotz des Systems der Bündelerlaubnis für die Lotterievermittlung kein zwingendes Regionalitätsprinzip. Er lasse die Erteilung von Erlaubnissen für die länderübergreifende Vermittlung zu. Die hier erlaubten Lotterien seien selbst bundesweite bzw. europaweite Veranstaltungen. Sie seien nach ihrem Gewinnplan auf die bundes- und europaweite Verbreitung der Lotterien sogar angewiesen. Deshalb dürfe auch die Vermittlung nicht auf Landesgebiete beschränkt werden. Es fehle an jeglicher ordnungsrechtlicher Begründung für eine Beschränkung der Vermittlung auf das Landesgebiet. Das in der Nebenbestimmung Nr. 6 formulierte Gebot der landesspezifischen Spieleinsatzabgabe sei unbestimmt und deshalb nicht umsetzbar und vollziehbar. Die Vorgabe verstoße gegen EU-Kartellrecht. Sie sei eine unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und ein unverhältnismäßiger Eingriff in ihre Berufsfreiheit. Die europäische Dienstleistungsfreiheit setze sich auch angesichts der föderalen Struktur durch. Schließlich sei die Regionalisierungsauflage unanwendbar, weil die Beschränkung nicht zu einer kohärenten Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV beitrage. Die fiskalische Ausrichtung der deutschen Lotterien und eine mangelnde aufsichtsbehördliche Unterbindung der Werbe- und Vertriebspraxis lasse eine etwaige Rechtfertigung dieser Beschränkung entfallen. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei rechtswidrig. Die Formulierung finde sich in allen Lotterievermittlungserlaubnissen. Dies mache die AGB-Nebenbestimmungen des Glücksspielkollegiums selbst zu technischen Vorschriften i. S. d. Richtlinie 98/34/EG, diese hätten daher notifiziert werden müssen. Die Durchführung von nicht notifizierten Vorschriften führe zu deren Unanwendbarkeit. Es gäbe ferner keinen sachlichen Grund für eine Befristung kürzer als die Befristung des GlüStV. Die angegriffene Verpflichtung in Nr. 1 Satz 4, sämtliche AGB-Änderungen für Brandenburg genehmigen zu lassen, sei unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 sei ermessensfehlerhaft. Es sei vollkommen unbestimmt, wann eine eingeschaltete Person ein Dritter im Sinne des Bescheids sein solle. Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 sei unverhältnismäßig. Sie, die Klägerin, könne mit ihren Vertragspartnern keine Verträge aushandeln, in denen diese sich verpflichteten, vorab über Rechtsformänderungen zu informieren. Die Nebenbestimmung Nr. 12 diene allein der Kontrolle der Nebenbestimmung Nr. 6, die rechtswidrig sei. Unzumutbar sei ferner die Nebenbestimmung Nr. 14. Das Niveau der dort vorgesehenen Zertifizierung sei außerordentlich hoch und werde von den wenigsten Wirtschaftsunternehmen eingehalten. Schließlich hätte die Nebenbestimmung Nr. 15, die Privaten Hoheitsrechte einräume, nicht ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung erlassen werden dürfen.
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Die Klägerin beantragt,
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das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg – 4 K 2865/12 – teilweise zu ändern und
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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrte Erlaubnis antragsgemäß, d. h. insbesondere bundeslandübergreifend, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, zu erteilen,
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2. den angegriffenen Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält
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a) Nr. 1 Sätze 3 und 4
b) Nr. 2 Satz 5
c) Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2
d) Nr. 5 Sätze 1 bis 3
e) Nr. 9
f) Nr. 12
g) Nr. 14
h) Nr. 15
i) Nr. 16, soweit darin ein Auflagenvorbehalt vorgesehen ist
j) die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012,
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3. hilfsweise zu 2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der unter 2. genannten Nebenbestimmungen unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Der Beklagte macht geltend, dass eine Anfechtungsklage bezogen auf die Aufhebung der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu einem im Ermessen der Behörde stehenden Erlaubnisbescheid unzulässig sei. Ansonsten wäre ein Herausbrechen wesentlicher Inhalte eines von der Ermessensermächtigung abgedeckten Erlaubnisbescheids im Wege einer isolierten Anfechtungsklage möglich. Dies würde aber zu einem rückwirkend entstandenen Ermessensdefizit führen. An dem Erlaubnissystem in der Ausgestaltung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt bestünden keinerlei verfassungsrechtliche Zweifel. Die gesetzlichen Grundlagen des GlüStV seien auch vollkommen von den sich aus dem Unionsrecht ergebenden Anforderungen gedeckt. Das für die Klägerin einschlägige Erlaubnissystem sei anhand der Maßstäbe des Europäischen Gerichtshofes, sofern sie für innerstaatliche Sachverhalte überhaupt maßgebend seien, diskriminierungsfrei und transparent und entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gegen die Beteiligung des Glücksspielkollegiums bestünden keine Bedenken. Insbesondere der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe herausgearbeitet, dass weder das Demokratieprinzip noch das Bundesstaatsprinzip durch die Existenz und die Verfahrensweise des Glücksspielkollegiums verletzt seien. Soweit die Klägerin angebliche Mängel aus dem Verfahren vor dem Glücksspielkollegium mit der Folge formeller und materieller Rechtswidrigkeit herleite, habe sie offenbar nicht bedacht, dass sie die Existenz der ihr erteilten Erlaubnis selbst zu Fall bringen würde. Es trete auch keine formelle Rechtswidrigkeit infolge fehlender Begründung des nur intern zu beteiligenden Glücksspielkollegiums oder auch wegen fehlender Aktendokumentation durch dieses Gremium ein. Dem Glücksspielkollegium komme nur eine dienende Funktion für die für die ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren zuständigen Behörden zu. Da das Glücksspielkollegium aber als Organ zur Erfüllung dieser Aufgaben handele, sei für das Außenverhältnis gegenüber einem am Verwaltungsverfahren beteiligten Bürger allein das Handeln der ihm gegenüber auftretenden Genehmigungsbehörde maßgebend. Allein die Erlaubnisbehörde treffe eine Begründungspflicht nach dem Verwaltungsverfahrensrecht. Das Begründungserfordernis nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV betreffe ausschließlich das interne Verfahren innerhalb der Willensbildung des Glücksspielkollegiums selbst. Es gehe dabei nur um die Wahrung der Ländersouveränität. Es solle an der Entscheidung mitwirkenden Bundesländern und deren Vertretern erkennbar sein, warum und weshalb ein bestimmtes Stimmverhalten abgegeben worden sei. Nur die Entscheidung der Erlaubnisbehörde habe Außenwirkung und sei damit begründungspflichtig. Eine Bindung an die intern gefassten Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nach außen hin wäre rechtswidrig. Denn die Bindung an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums führe gerade zu einem Ermessensfehler bei Erlass der betreffenden Verwaltungsmaßnahmen durch die im Außenverhältnis auftretende Behörde in dem ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren. Die Beschlüsse stellten daher lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen eines Organs dar, das dem Beklagten zur Erfüllung seiner Aufgaben diene. Zudem fehle es an einer subjektiv-rechtlichen Seite der Begründungspflicht. Wenn überhaupt kein Rechtsverhältnis zwischen dem Glücksspielkollegium und dem einzelnen Bürger bestehe, gebe es auch keine Begründungspflicht in subjektiv-rechtlicher Hinsicht, erst Recht keine Pflicht zur Darlegung von Gründen für den Erlass eines bestimmten Verwaltungshandelns durch eine nur intern zu beteiligende Stelle. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergebe sich ferner zwingend eine Beschränkung der Lotterievermittlung auf die Länder. Der wirtschaftlich verständliche Wunsch der Klägerin, möglichst reibungslos bundeseinheitlich ihre Lotterieprodukte zu vermitteln, entspreche nicht der gegenwärtigen Rechtslage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei das Regionalitätsprinzip verfassungsrechtlich unbedenklich. Die das Regionalitätsprinzip sichernde Inhaltsbestimmung Nr. 6 sei auch nicht unbestimmt oder nicht vollziehbar. Eine territorial eindeutige Zuordnung des Vertragsschlusses zu einem bestimmten Veranstalter sei bei der klägerseitig vorgenommenen Vermittlung vorhanden. Angesichts der Ländersouveränität und der Gebietshoheit der Bundesländer liege es auf der Hand, dass sich eine Weiterleitung allein auf dasjenige Bundesland beziehe, das gerade seinerseits eine Vermittlungserlaubnis für den Veranstalter erteilt habe, der jeweils in diesem Land Spieleinsätze vereinnahme. Hiermit werde auch nicht gegen EU-Kartellrecht verstoßen. Das Gefahrenabwehrrecht habe verfassungsrechtlich Vorrang. Das mit Ewigkeitsrang ausgestattete Bundesstaatsprinzip stelle auch für das bundesrechtliche Wettbewerbsrecht, das nur unter Privaten Geltung beanspruchen könne, eine unüberwindbare Hürde dar, soweit es um die Beurteilung von hoheitlichem Verhalten gehe. Hoheitliches Handeln unterliege auch nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, insbesondere dann, wenn das hoheitliche Handeln allein in Anwendung des Sicherheits- und Ordnungsrechts erfolge. Die einzelnen Inhalts- und Nebenbestimmungen verstießen weder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz noch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakte und auf die Sachakten des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung ist teilweise begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die Klage ganz überwiegend abgewiesen.
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Die Klage ist zulässig (hierzu unter I.) und ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (hierzu unter II.).
I.
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Die Klage ist zulässig.
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1. Soweit die Klägerin eine gebundene, bundeslandübergreifende, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, Erlaubnis begehrt (Antrag zu 1.), ist die Verpflichtungsklage statthaft. Mit Blick auf die im Übrigen angefochtenen Nebenbestimmungen (Antrag zu 2.) kann die Klägerin demgegenüber deren Aufhebung im Wege der Anfechtungsklage verfolgen. Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag (Antrag zu 3.). Im Einzelnen:
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Gegen – einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte – belastende Nebenbestimmungen ist grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere auch für Auflagen. Ob eine solche Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt jedoch im Rahmen der Begründetheit und ist keine Frage der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung ist jedoch dann nicht möglich, wenn entweder schon keine Nebenbestimmung, sondern eine Inhaltsbestimmung vorliegt, oder eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41), sondern konkretisiert das Genehmigte unmittelbar und legt das erlaubte Tun fest (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, NVwZ-RR 2000, 671, juris Rn. 13 ff.; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, NVwZ-RR 2013, 597, juris Rn. 52). Anders als im Falle der Nichtbefolgung einer Auflage, die im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen ist, führt die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung dazu, dass der Erlaubnisinhaber formell rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 12). Eine isolierte Aufhebbarkeit soll dann von vornherein ausscheiden, wenn offenkundig ist, dass eine Ermessensentscheidung nur eine Genehmigung unter Einhaltung der Nebenbestimmungen umfasst, so dass eine isolierte Aufhebung von vornherein nicht zu der Herstellung rechtmäßiger Zustände führen kann (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 10.10.2012, 1 A 389/12, NuR 2013, 724, juris Rn. 26).
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Nach dieser Maßgabe sind die Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragten Dritten), Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit), Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren), Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 im Wege der Anfechtungsklage anfechtbar. Die genannten Nebenbestimmungen legen zusätzliche Handlungs- und Duldungspflichten auf. Die Regelungen dienen zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen, legen jedoch nicht das erlaubte Tun fest. Unmittelbar konkretisiert wird die Erlaubnis durch den Geltungsbereich (insbesondere der sog. Regionalität), durch die genehmigte Produktausgestaltung sowie den genehmigten Vertriebsweg. Eine isolierte Anfechtbarkeit gilt auch für Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), obgleich die Nebenbestimmung die genehmigte Produktausgestaltung betrifft. Die Möglichkeit einer isolierten Anfechtung ergibt sich bereits daraus, dass die Nebenbestimmung nur für ein Bundesland vorgesehen ist, mithin eine Verknüpfung nicht derart eng sein kann, dass eine Erlaubnis generell nur mit einem entsprechenden Zustimmungsvorbehalt möglich sein kann. Eine isolierte Aufhebbarkeit der genannten Nebenbestimmungen ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen: Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 kann, muss aber die Erlaubnis nicht mit Nebenbestimmungen erteilt werden. Soweit in der Rechtsprechung vertreten wird, dass eine isolierte Anfechtung in der vorliegenden Konstellation schon deshalb ausscheidet, weil eine isolierte Aufhebung bereits einzelner Nebenbestimmungen eine Erlaubnis zurückließe, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 113; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris Rn. 35), so ist dem nicht zu folgen. Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt nicht dazu, dass einzelne Nebenbestimmungen nicht isoliert überprüfbar wären. Die Erlaubnis kann nur dann Bestand haben, wenn sie den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Art. 12 Abs. 1 GG und der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit gerecht wird. Dies hat zur Folge, dass die Entscheidung des Beklagten, auch wenn diese im Ermessen steht, jedenfalls insoweit gerichtlicher Kontrolle bezüglich der Einzelentscheidungen zugänglich ist, als die angegriffenen Einzelregelungen nicht durch die Ziele des Staatsvertrags gerechtfertigt sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Erteilung der Erlaubnis ohne geänderte oder aufgehobene Nebenbestimmungen von vornherein ausscheidet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Vor diesem Hintergrund besteht vorliegend keine Veranlassung, von den für die Kontrolle von Nebenbestimmungen allgemein geltenden Grundsätzen von vornherein abzuweichen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag.
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Soweit die Klägerin demgegenüber eine gebundene, regional nicht beschränkte und zeitlich unbefristete Erlaubnis begehrt, berührt dies unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis, so dass die Klägerin insoweit auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage zu verweisen ist. Dies gilt auch für die Nebenbestimmung Nr. 6 (Weiterleitung von Spieleinnahmen), da diese Nebenbestimmung unmittelbare Folge des Geltungsbereichs der Erlaubnis (sog. Regionalität) ist. Eine isolierte Aufhebbarkeit der Befristung scheidet aus, weil die Befristung konstitutiver Bestandteil der Erlaubnis ist (vgl. VG Münster, Urt. v. 9. März 2012, 1 K 1146/11, juris Rn. 32). Klageziel der Klägerin ist nicht die Aufhebung der Befristung als solche, sondern die unbefristete Erteilung der Erlaubnis. Da die Erlaubnis nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nur befristet erteilt werden kann, könnte eine unbefristete Erteilung nur mit Hilfe der Verpflichtungsklage durchgesetzt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 148). Gleiches gilt für den in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Widerrufsvorbehalt (siehe Nebenbestimmung Nr. 16).
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2. Die nachträgliche Einbeziehung des Bescheids vom 7. November 2016, mit dem der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „“Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg ergänzte, ist sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO.
- 70
3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
II.
- 71
Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
- 72
Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg (hierzu unter 1.). Sowohl der Antrag zu 2. (hierzu unter 2.) als auch der Antrag zu 3. (hierzu unter 3.) haben teilweise Erfolg.
- 73
1. Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten, insbesondere bundeslandübergreifenden Erlaubnis ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 5 VwGO.
- 74
Rechtsgrundlage für die (als Bündel erteilte) streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV (hierzu unter a]). Diese Normen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (hierzu unter b]). Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen (hierzu unter c]) und in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig (hierzu unter d]).
- 75
a) Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 76
Öffentliche Glücksspiele dürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Die Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Für den Vertriebskanal Internet sieht § 4 Abs. 5 GlüStV vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben können, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Sollen Glücksspiele auch über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, benötigt der Vermittler mithin eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 sowie Abs. 5 GlüStV. Soll das Glückspiel – wie hier – ausschließlich über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, ist § 4 Abs. 5 GlüStV grundsätzlich lex specialis zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV, so dass eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV eine solche nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV mitabdeckt (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV Rn. 81).
- 77
Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Sie ist nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV widerruflich zu erteilen und zu befristen. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden.
- 78
b) §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
- 79
Zwar wird durch die §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, in das – der Klägerin nach Art. 19 Abs. 3 GG zustehende – Freiheitsrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, juris Rn. 120). Dabei umfasst Art. 12 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch auf beruflichen Erfolg im Rahmen einer wettbewerblich strukturierten Ordnung (BVerfG, Beschl. v. 13.2.2007, 1 BvR 910/05, BVerfGE 118, 1, juris Rn. 78). In diesen Schutzbereich wird eingegriffen, indem die Klägerin lediglich eine eingeschränkte Vermittlungserlaubnis erhält. Dieser Eingriff erweist sich jedoch als gerechtfertigt. Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden (hierzu unter aa]). Die Regelungen sind ferner mit Unionsrecht – insbesondere Art. 56 AEUV – (hierzu unter bb]) und mit den Anforderungen des Kartellrechts (hierzu unter cc]) zu vereinbaren.
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aa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.
- 81
Durch die angegriffenen Bestimmungen wird zwar in Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Der Eingriff in die Berufsfreiheit liegt in erster Linie in der Bestimmung des § 4 Abs. 5 GlüStV. Hiernach können die Länder abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 13 m. w. N.). Zudem besteht auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch. Hiermit eng verknüpft ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die – widerrufliche und befristete, unter Umständen auch mit Nebenbestimmungen versehene – Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Hiermit wird in das Freiheitsrecht eingegriffen, indem den Vermittlern einerseits untersagt wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl zu vermitteln, andererseits die Erlaubnis nur widerruflich und befristet erteilt wird.
- 82
Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt. Um vor dem grundrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit Bestand zu haben, bedarf der Eingriff einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss also durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 24 m. w. N.). Daran gemessen sind die Regelungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot (hierzu unter aaa]). Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (hierzu unter bbb]).
- 83
aaa) Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Erlaubnisvoraussetzungen und Versagungsgründe in § 4 Abs. 5 GlüStV. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2008 insoweit zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. ausgeführt, dass sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen ließen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschlössen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 57). Diese Erwägungen lassen sich auf die in § 4 Abs. 2 und 5 GlüStV genannten Kriterien übertragen, zumal das Erfordernis einer Auslegung einer hinreichenden Bestimmtheit der Vorschriften nicht entgegensteht.
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bbb) Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
- 85
(1) Der Glücksspielstaatsvertrag dient dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 28 – zu § 1 GlüStV a. F., der § 1 GlüStV n. F. inhaltlich ganz überwiegend entspricht).
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(2) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind zur Zweckerreichung auch geeignet.
- 87
Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Erlaubnisvoraussetzungen sind sowohl dem Grunde nach als auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, die verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 5 GlüStV führt zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird (vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 185 f.). Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]). Die in § 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis – Gewährleistung des Ausschlusses minderjähriger oder gesperrter Spieler, Regelungen zum Höchsteinsatz, Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung, das Erfordernis eines Sozialkonzepts sowie das Kopplungsverbot von Wetten und Lotterien – sind sachgemäß und geeignet, dem Spieler- und Jugendschutz sowie der Suchtprävention zu dienen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. [Übergangserlaubnis zur Vermittlung von Glücksspielen im Internet]). Inwieweit die in § 4 Abs. 5 GlüStV im Einzelnen genannten Voraussetzungen im konkreten Fall angemessen anzuwenden sind, kann an dieser Stelle dahinstehen, da hiermit nicht ein Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt wird (OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16, n. v.). Die Möglichkeit, Nebenbestimmungen zu erlassen, dient der Durchsetzung der Erlaubnisvoraussetzungen. Mit Hilfe der Befristung und des Widerrufsvorbehalts werden die zuständigen Behörden in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Vermittler zu nehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Im Ergebnis ist auch die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, zur Zweckerreichung geeignet. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Die Landesbezogenheit kann vor diesem Hintergrund auch nicht isoliert auf die damit auch verbundenen fiskalischen Zwecke, die auf eine länderbezogene Verteilung der Lotterieeinnahmen hinauslaufen, betrachtet werden.
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(3) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind zur Erreichung der angestrebten Ziele auch erforderlich. Mildere – gleich geeignete – Mittel sind vorliegend nicht ersichtlich.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis (§§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV) sind erforderlich. Der Einwand der Klägerin, das Instrumentarium des allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, berücksichtigt nicht, dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden Geschäftsbetriebs – und damit ein repressives Vorgehen – nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive Zulassungskontrolle. Insbesondere erhalten die zuständigen Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis der tätigen Glücksspielvermittler (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 45 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
- 90
Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es kann dahinstehen, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem einzelnen Fall zwingend ist. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei die ihnen zukommende Einschätzungsprärogative überschritten hätten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
- 91
Dies gilt auch für § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46).
- 92
Es kann dahinstehen, ob der Gesetzgeber eine andere Erlaubnissystematik hätte wählen können. Zum einen bewegt sich das derzeitige Erlaubnissystem angesichts seiner Verankerung im Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Zum anderen wäre ein anderes Erlaubnissystem nicht gleich geeignet, da stärker in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen würde, als es bereits jetzt schon der Fall ist (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 63 f. – bundesweite Erlaubnis als milderes Mittel). Bereits jetzt wird in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen, indem eine einzelne Verwaltungsaufgabe gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde (unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums) abgegeben wurde (vgl. unten zum Glücksspielkollegium). Gleichwohl gibt es sechzehn Erlaubnisse nach dem jeweiligen Landesrecht und die jeweiligen Erlaubnisse sind auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Sowohl ein ländereinheitliches Verfahren, in dem ein Bundesland eine – bundesweit geltende – Erlaubnis erteilt, als auch ein gebündeltes Verfahren, in dem mit jeder Erlaubnis dem Adressaten die Vermittlung von Lotterieteilnehmern des eigenen Landes an Lotterieveranstalter anderer Länder bzw. von Lotterieteilnehmern anderer Ländern an den eigenen Lotterieveranstalter erlaubt wird, würde in die Hoheitsrechte der Länder noch stärker eingreifen. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Dies wäre aber aufgehoben, wenn ein Land eine Erlaubnis auch für andere Länder erteilen oder Spielern die Teilnahme jeweils in anderen Ländern erlaubt würde (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136). Im ersteren Fall würde es statt sechzehn Erlaubnisse nur noch eine einheitliche Erlaubnis für alle Länder geben, in der zweiten Variante wären die Erlaubnisse nicht mehr auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Zwar ist anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die Länder sind aber keinesfalls verpflichtet, auf Hoheitsrechte zu verzichten. Im Gegenteil sind entsprechende staatsvertragliche Vereinbarungen stets kritisch an Art. 20 Abs. 1 GG zu messen, da keine 3. Ebene der Staatlichkeit bzw. eine Mischverwaltung entstehen darf. Vor diesem Hintergrund führt auch nicht der Umstand, dass die Länder ggf. in anderen Bereichen (vgl. §§ 9a Abs. 1, 12 Abs. 3 GlüStV) im weiteren Umfang auf Hoheitsrechte verzichtet haben, dazu, dass sie auch im vorliegenden Zusammenhang hierzu gezwungen wären. Denn das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG schützt die Länder gerade vor einem weitergehenden Hoheitsverzicht.
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Ein solcher Hoheitsverzicht ist auch – anders als die Klägerin meint – nicht im Staatsvertrag angelegt. Entscheidend ist hierbei – so aber die Klägerin – nicht allein, wie der Begriff „erlaubte“ Lotterien i. S. d. § 4 GlüStV auszulegen ist. Maßgeblich ist vielmehr, dass § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Vom Bundesverfassungsgericht ist anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.). § 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des sog. Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Hierdurch wird sichergestellt, dass sich der Spieler im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, also das Veranstalten und Vermitteln des Glücksspiels im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.). Nichts anderes ergibt sich für die Internetvermittlung. Zwar enthält der Staatsvertrag keine eindeutige Regelung, was hier unter „Aufenthaltsort“ zu verstehen ist. Gleichwohl rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. In der Praxis wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei der Vermittlung durch gewerbliche Spielvermittler insoweit auf den Wohnort des Spielers abgestellt. Hierbei handelt es sich im Rahmen der notwendigen Typisierung – wie unten näher auszuführen sein wird – auch um einen geeigneten Anknüpfungspunkt (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff).
- 94
Hieran ändert nichts, dass im Staatsvertrag die Möglichkeit vorgesehen ist, die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt zu erfüllen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Eine solche gemeinsam geführte öffentliche Anstalt gibt es bei der Veranstaltung von Lotterien nicht.
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Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, für den Online-Bereich eine andere gesetzliche Regelung zu treffen. Abgesehen davon, dass auch eine solche Bereichsausnahme in die Hoheitsrechte der Bundesländer eingreifen würde, würde eine solche Bereichsausnahme das in sich stimmige Erlaubnissystem unterlaufen. Der Staatsvertrag sieht für die Vermittlung von Lotterien eine in sich sachgerechte Ordnung vor. Es gibt sechzehn Bundesländer, damit sechzehn Lotterieveranstalter, die jeweils aufgrund einer für das jeweilige Landesgebiet geltenden und sich nach dem dortigen Landesrecht richtenden Veranstaltungserlaubnis Lotterien anbieten. Teilnehmen können jeweils nur Spieler, die sich im Geltungsbereich der jeweiligen Erlaubnis aufhalten. Dies gilt zunächst für die analoge Welt, in der die Annahmestellen – aufgrund der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle – den Spieler an den Lotterieveranstalter des Landes vermittelt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172). Dies gilt aber auch für den Online-Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter, die auch bei der gemeinsamen Website www.lotto.de durch die Abfrage der Postleitzahl sicherstellen, dass der Spieler bei dem „richtigen“ Landesveranstalter teilnimmt. Diese – oben bereits genannte – Anknüpfung an den Wohnort ist auch deshalb eine in sich stimmige Typisierung, weil in der analogen Welt der Lottospieler typischerweise ebenfalls an einer Annahmestelle an seinem Wohnort spielt. Dies stellt ein in sich geschlossenes System dar, das eine Sonderrolle eines Kommunikationswegs – des Internets – nicht nahelegt. Im Gegenteil ist kein zwingender Grund dafür ersichtlich, für die „online-Welt“ gänzlich andere Regelungen vorzusehen als für die analoge Welt.
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(4) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit erweisen sich schließlich als angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 51 m. w. N.).
- 97
Das in § 4 Abs. 5 GlüStV verankerte Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen. Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen sind derart gewichtig, dass sie die mit einem Erlaubnisvorbehalt verbundenen Beschränkungen für Glücksspielvermittler zu rechtfertigen vermögen. Dies gilt auch für die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV, wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 52 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 53 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV).
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Dies gilt auch für die Möglichkeit der zuständigen Behörde, den Erlaubnisbescheid zu befristen, mit Nebenbestimmungen zu versehen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen. Alle diese Maßnahmen dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden und die zuständigen Landesbehörden Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32).
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Die Angemessenheit des sog. Regionalitätsprinzips in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft zu vermitteln sind, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 128; VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136 f.; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 16 f. UA; a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris Rn. 141 ff.; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, 2012, S. 36 ff.). Hierbei verkennt das Berufungsgericht nicht, dass diese Regelungen mit erheblichen Nachteilen für die Lotterievermittler verbunden sind. Zum einen muss der Vermittler zu jedem Landeslotterieveranstalter technische Schnittstellen aufbauen und unterhalten, so dass ein erheblicher technischer, aber auch rechtlicher Aufwand entsteht. Zum anderen erlangt hierdurch der jeweilige Landeslotterieveranstalter als Nachfrager von Vermittlungsleistungen eine Monopolstellung, so dass ein Provisionswettbewerb beschränkt wird. Gleichwohl erweist sich die Landesbezogenheit im Rahmen einer Gesamtbetrachtung als hinnehmbar.
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Ausweislich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die mit dem Regionalitätsprinzip verbundenen Belastungen hinzunehmen. Denn es liege in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen könnten (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
- 101
Es liegt – anders als die Klägerin meint – auch keine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber anderen Glücksspielen vor: Die Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential wird zwar, wenn sie länderübergreifend veranstaltet wird, ländereinheitlich durch eine Erlaubnis erteilt (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV). Dieses Verfahren ist jedoch nicht vergleichbar. Da es in diesem Fall nur einen Veranstalter gibt, ist eine Aufsplitterung von vornherein ausgeschlossen. Zwar wird den Lotterie-Einnehmern für die Klassenlotterien eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 1 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da die Klassenlotterien nicht von sechzehn Anstalten, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), veranstaltet werden, sondern von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV). Schließlich gibt es auch keinen Widerspruch zu dem Regelungsregime im Bereich der Sportwetten. Soweit es um die Vermittlung staatlicher Lotterien geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da es sich hier wiederum um einen (privaten) Anbieter handelt, so dass auch hier eine Aufsplitterung an verschiedene Veranstalter denklogisch ausgeschlossen ist.
- 102
Eine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG folgt schließlich auch nicht daraus, dass die Vermittler bis 2008 die Lotterien frei vermitteln konnten. Abgesehen davon, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, eine Neuregelung eines Erlaubnissystems vorzunehmen, war es den Online-Vermittlern zwischenzeitlich sogar gänzlich verwehrt, Lotterien zu vermitteln.
- 103
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich auch bei der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nichts ändern. Wenn sich das Monopol als unionsrechtswidrig erweisen sollte, stünde es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. Die sechzehn Landeslotterieveranstalter würden jedenfalls zunächst weiter bestehen. In der Zeit ist der Staat lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.).
- 104
Es ergibt sich auch keine – auch in der Zusammenschau mit den anderen Beschränkungen – „erdrosselnde“ Wirkung. Etwaige wirtschaftliche Einschränkungen sind auch im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG hinnehmbar (OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, ZfWG 2014, 227, juris Rn. 50).
- 105
bb) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind auch mit Unionsrecht vereinbar.
- 106
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., juris Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Gleichwohl müssen sich die nationalen Regelungen an den unionsrechtlichen Vorgaben – insbesondere den Grundfreiheiten – messen lassen.
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Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen jedoch mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken (hierzu unter aaa]). Die fehlende Möglichkeit einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht (hierzu unter bbb]).
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aaa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken.
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Eine Tätigkeit, die – wie hier – darin besteht, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, stellt nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV dar (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 56 m. w. N.). Auf die Dienstleistungsfreiheit können sich nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen gemäß Art. 62 i. V. m. Art. 54 AEUV berufen, sofern sie ihren Sitz im Unionsgebiet haben.
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Der für die Anwendbarkeit des Art. 56 AEUV erforderliche grenzüberschreitende Bezug ist gegeben. Dieser folgt hier einerseits daraus, dass deutsche Unternehmen als Leistungserbringer auch potentiellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, Dienstleistungen über das Internet anbieten und ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringen, in dem sie ansässig sind (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 41 m. w. N.; sog. Korrespondenzdienstleitungen, vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 100). Denn durch den Vertriebsweg Internet werden auch im Ausland ansässigen Interessenten Lotterien im Vermittlungswege angeboten. Andererseits ist bei der hier gebotenen objektiven Betrachtung denkbar, dass Unternehmen mit Sitz im EU-Ausland in Deutschland (deutsche) Lotterien vermitteln wollen. Auch diese benötigen eine entsprechende Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
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Ein Erlaubnissystem für die Vermittlung von Lotterien im Internet stellt zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs des Art. 56 AEUV dar. Diese Beschränkung ist indes gerechtfertigt.
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Nicht entscheidungserheblich ist zunächst, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist. Der Erlaubnisvorbehalt dient nicht primär dem Schutz des Monopols, sondern gewährleistet – wie auszuführen sein wird – in erster Linie, dass Lotterien nur durch zuverlässige (natürliche oder juristische) Personen vermittelt werden, die einen ordnungsgemäßen, den gesetzlichen Vorgaben genügenden Vertrieb sicherstellen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV; Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, Rn. 73, 77 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]; OVG Münster, Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06, juris Rn. 38 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]). Der Erlaubnisvorbehalt besteht damit unabhängig von dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol.
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Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der nationalen Regelungen steht den Mitgliedsstaaten ein nicht unerheblicher Spielraum zu. Unter Hinweis auf „die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Glücksspielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 45) urteilt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei steht, „die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 47).
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Nach dieser Maßgabe genügt das Erlaubnissystem den unionsrechtlichen Anforderungen.
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(1) Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 5 GlüStV dient den unionsrechtlich legitimen Zielen insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (EuGH, Urt. v. 30.6.2011, C-212/08, NVwZ 2011, 1119, juris Rn. 38; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris, Rn. 45) im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll – auch für den Vertriebsweg Internet – die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV).
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Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Das Verfahren stellt gerade sicher, dass nur zuverlässigen Personen eine Vermittlungserlaubnis erteilt wird, die dem Spieler- und Jugendschutz nachkommen und eine ordnungsgemäße Vermittlung sicherstellen.
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Der Erlaubnisvorbehalt ist auch im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Die Vermittlung von Lotterien ist weder verboten, noch ist sie staatlich monopolisiert oder kontingentiert. Sie unterliegt insoweit nur einem Erlaubnisvorbehalt.
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Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht dazu, dass eine Erlaubnisregelung unionsrechtswidrig wäre (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Allerdings darf eine Erlaubnisregelung keine Ermessensausübung der nationalen Behörden rechtfertigen, die geeignet ist, den Bestimmungen des Unionsrechts ihre praktische Wirksamkeit zu nehmen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Daher muss ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Diese Voraussetzungen liegen hier vor:
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Die gesetzlichen Anforderungen sind hinreichend bestimmt und transparent (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 28 ff.). Dass nicht alle Erlaubniskriterien positiv definiert sind, sondern nur Versagungsgründe genannt sind, führt nicht zur Unionsrechtswidrigkeit. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Im Übrigen sollen die hier maßgeblichen Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs sicherstellen, dass es zu keiner missbräuchlichen bzw. willkürlichen Anwendung kommt (EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55) und dem Erlaubnisverfahren nicht die praktische Wirksamkeit genommen wird (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Gerade diese Gefahr ist vorliegend nicht ersichtlich. Der Einwand der Klägerin berücksichtigt insoweit nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in §§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehen und als legales Berufsbild ausgestaltet ist (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist dementsprechend auf Verwirklichung angelegt, eine Versagung im Einzelfall bedarf einer auf die konkrete Tätigkeit bezogenen Begründung und muss anhand der Ziele des Staatsvertrags belegt werden können (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Schließlich muss die behördliche Entscheidung, bei der kein (gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer) Beurteilungsspielraum besteht, unter Beachtung der sich aus den Grundrechten und der aus dem Unionsrecht ergebenden Gewährleistungen ermessensfehlerfrei ergehen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag zu gewinnenden objektiven Kriterien schließen eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte aus (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Auch wendet der Beklagte – soweit ersichtlich – die so gewonnenen Erlaubnisvoraussetzungen sowie Versagungsgründe gleichheitsgemäß an. Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Diese Rechtsprechung, die zu Sportwetten ergangen ist, ist allein deshalb schon nicht übertragbar, da es sich dort – anders als hier – um ein zahlenmäßig kontingentiertes Verfahren handelt und gerade nicht festgestellt werden konnte, dass alle Interessenten gleichermaßen Zugang zu dem Vergabeverfahren hatten, so dass faktisch ein Staatsmonopol fortbestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Gleiches gilt für die weitergehenden Anforderungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt, wonach die maßgeblichen Kriterien sowohl für die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen als auch für die Auswahlentscheidung so klar, präzise und eindeutig formuliert und im Vorhinein bekannt sein müssten, dass jeder Bewerber sich gebührend informieren und deren Bedeutung verstehen und auslegen könne (Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Die Entscheidung ist schon deshalb nicht vergleichbar, da auch dieser Entscheidung ein Erlaubnisverfahren zu Sportwetten zugrunde lag, das – anders als hier – eine maximale Anzahl von Erlaubnissen vorsah. Dementsprechend begründet das Gericht seine Ausführungen auch damit, dass jeder Bewerber in die Lage versetzt werden müsse, die Anforderungen einzuschätzen, um ein unter allen Umständen vergleichbares sowie bestmögliches Angebot abgeben zu können (VG Frankfurt, Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Im Übrigen ist vorliegend nicht ersichtlich, dass etwaige private Lotterievermittler mangels Kenntnis keinen Zugang zu dem Erlaubnisverfahren hatten.
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Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erlaubnisverfahren nicht diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass es zu Diskriminierungen im Vorfeld gekommen sei, da zunächst die staatlichen Anbieter beschieden worden seien, vermag dieser Einwand nicht zu einer gegenteiligen Feststellung zu führen. Die Klägerin hatte Zugang zu dem Erlaubnisverfahren und hat eine Erlaubnis erhalten. Der Glücksspielstaatsvertrag ist am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, am 16. April 2012 hatte die Klägerin bereits ihren Antrag gestellt. Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erhielt die Klägerin eine bis zum 31. Dezember 2012 gültige Vermittlungserlaubnis für das Land Niedersachsen, unter dem 24. September 2012 wurde die hier streitgegenständliche Erlaubnis erteilt. Einem Verfahren, in dem die Klägerin binnen drei Monaten die hier streitgegenständliche Erlaubnis erhalten hat, kann nicht attestiert werden, dass es auf diskriminierenden Kriterien beruht. Selbst wenn Anträge staatlicher Anbieter vor dem der Klägerin beschieden worden sein sollten, kann vor diesem Hintergrund weder mit Blick auf die Dauer des Erlaubnisverfahrens noch hinsichtlich der Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge eine substantielle Benachteiligung der Klägerin festgestellt werden. Dass andere Vermittler keinen Zugang zum Erlaubnisverfahren hatten oder deren Anträge nicht in einer angemessenen Zeit beschieden wurden, ist von der Klägerin weder im Einzelnen vorgetragen noch ersichtlich. Angesichts dessen sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Beklagte bei der Durchführung des Erlaubnisverfahrens den ihm vorgegebenen Rechtsrahmen, der ihn auch zur selbstständigen Abarbeitung der Erlaubnisanträge ermächtigt, in diskriminierender Art und Weise überschritten hat.
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Schließlich stehen gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV). Dass dies auch mit Blick auf Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall ist, belegt das vorliegende Verfahren.
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Die verfolgten Ziele werden mit Blick auf den Erlaubnisvorbehalt auch in kohärenter Weise verfolgt. Denn insoweit ist für alle Arten zugelassenen Glücksspiels jedenfalls im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 26; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 28). Eine Inkohärenz folgt nicht daraus, dass den unabhängigen Lotterievermittlern die Tätigkeit – so die Klägerin – aus Gründen der Suchtprävention repressiv verboten wird und der Erlaubnisvorbehalt als Ermessenstatbestand ausgestaltet ist, demgegenüber die staatlichen Anbieter ebendieser Produkte Suchtbekämpfung in diesem Bereich selbst gar nicht verfolgen, wie insbesondere aus ihrer aggressiven Werbung deutlich werde. Denn der Erlaubnisvorbehalt wird – anders als die Klägerin meint – nicht allein mit einer Notwendigkeit der Suchtbekämpfung bei Lotterien begründet, sondern dient – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Eine kohärente Vorgehensweise wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin und andere Vermittler bis 2008 Lotterien im Internet vermitteln durften, ohne dass eine diesbezügliche Erlaubnis vorliegen musste. Im Zuge der Neugestaltung des Glücksspielrechts durften die Länder gerade im Sinne einer transparenten und kohärenten Gesamtregelung des Glücksspiels auch Bereiche neu regulieren, die ggf. bis dahin von einer Regulierung nicht betroffen waren (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 162).
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Die Hürden im Erlaubnisverfahren sind auch nicht derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht (so wohl VG Halle, Urt. v. 11.11.2010, 3 A 158/09, ZfWG 2011, 61, juris Rn. 109). Dieses und andere Verfahren zeigen, dass entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt wurden. Zwar sind die Ausnahmen vom Verbot eines Internetvertriebs gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV auf die Bereiche Lotterien und Sportwetten beschränkt. Selbst wenn diese partielle Öffnung des Internetvertriebs- und Internetvermittlungsverbots zu einer unionsrechtswidrigen Inkohärenz führen sollte, könnte hieraus zugunsten der Klägerin nichts hergeleitet werden. Denn dies würde nicht dazu führen, dass eine Erlaubnis entbehrlich wäre. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter – der nicht einbezogenen Glücksspiele – nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngeren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris), wonach das Fehlen einer Erlaubnis nicht die Untersagung einer Sportwettenvermittlung rechtfertigen bzw. die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung nicht strafrechtlich geahndet werden kann. Aus diesen Entscheidungen kann nicht allgemein die Unvereinbarkeit von Bestimmungen eines Mitgliedstaats zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht abgeleitet werden (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 6; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris Rn. 42 f.). Hintergrund dieser Verfahren ist, dass nach Auffassung der Gerichte das für Sportwetten vorgesehene Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Für den hier maßgeblichen Bereich der Lotterievermittlung im Internet ist nicht ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist.
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Soweit die Klägerin einwendet, dass es sich bei Lotterien um harmloses Glücksspiel handele, vermag auch dies die Wirksamkeit des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage zu ziehen. Insbesondere der Vertriebsweg Internet – mit seiner eigenen Breitenwirkung und besonders starken Anreizwirkung zur Teilnahme am Glücksspiel (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54) – rechtfertigt einen Erlaubnisvorbehalt, insbesondere auch in einer Ausgestaltung als Ermessenstatbestand. Hieran ändert auch nichts die Tatsache, dass die Teilnahme an Lotterien ein vergleichsweise harmloses Glücksspiel ist. Denn der Erlaubnisvorbehalt dient nicht nur der Suchtbekämpfung, sondern – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Insoweit hat auch der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bzw. Vermittler anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern bzw. Vermittlern betrogen werden (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 102).
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(2) Auch die den Erlaubnisvorbehalt flankierenden Maßnahmen nach § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV dienen den genannten unionsrechtlich legitimen Zielen. Die in § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV vorgesehene Möglichkeit, die Erlaubnis zu befristen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen sowie Nebenbestimmungen zu erlassen, ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Die Maßnahmen sind im Hinblick auf das verfolgte Ziel auch verhältnismäßig und angemessen. Die Nebenbestimmungen sind an den Erlaubniskriterien und Versagungsgründen auszurichten, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und unterliegen ausreichendem gerichtlichen Rechtsschutz (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 85). Auch die Möglichkeit zur Befristung und zum Widerruf dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden.
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(3) Auch § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, erweist sich im Lichte des Art. 56 AEUV als unionsrechtskonform.
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Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der – auch unionsrechtlich – legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt.
- 128
Auch am Maßstab des Unionsrechts ist hieran nichts zu beanstanden:
- 129
Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist – anders als die Klägerin meint – nicht ersichtlich. Alle Vermittler, unabhängig davon, über welchen Kommunikationsweg sie die Produkte vermitteln, erhalten Erlaubnisse nur für den Geltungsbereich des jeweiligen Landes. Auch die Annahmestellen dürfen Lotterien nur in dem Land vermitteln, in dem sie örtlich belegen sind und werden dadurch in ihren Vermittlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Wenn ein Vermittler bundeslandübergreifend vermitteln wollte, wäre er den gleichen Beschränkungen wie die Klägerin ausgesetzt. Dass die lokal tätigen Vermittler ggf. nicht bundeslandübergreifend vermitteln wollen, führt nicht zu einer Diskriminierung der bundesweit tätigen Vermittler. Eine Diskriminierung kann sich nicht aus den unterschiedlichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen verschiedener Vermittler ergeben.
- 130
Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern – mit der Folge unterschiedlicher Erlaubnissysteme – kann nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 34). Dies gilt auch für das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 35). Wenn aber schon unterschiedliche Erlaubnissysteme – sogar mit einer etwaigen Beeinträchtigung der Kohärenz – unionsrechtlich hinzunehmen sind (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), weil eine abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls jedenfalls nicht erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), gilt dies erst Recht bei einem einheitlichen Erlaubnissystem, das aufgrund der föderalen Kompetenzordnung jeweils mit Wirkung für das betreffende Land gilt. Vor diesem Hintergrund gilt auch im Lichte des Unionsrechts, dass die Länder ein anderes Erlaubnissystem hätten wählen können, aber keinesfalls verpflichtet sind, auf weitere Hoheitsrechte zu verzichten.
- 131
Schließlich werden die verfolgten Ziele auch in Anbetracht der Landesbezogenheit in kohärenter Weise verfolgt (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 34 ff.). Wie bereits ausgeführt, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol aufgrund etwaiger massiver Werbemaßnahmen als nicht unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich hierdurch nichts ändern. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nicht zutreffend ist, dass bei gefährlicherem Glücksspiel eine bundesweite Vermittlung erlaubt ist: Soweit es um die Vermittlung staatlicher Sportwetten geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV – der nicht staatlich veranstalteten Sportwetten – wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Dieser Fall ist jedoch nicht vergleichbar, da es sich hier um einen (privaten) Anbieter handelt.
- 132
bbb) Die Vorschriften der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Unionskartellrecht. Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV sind vorliegend schon nicht anwendbar.
- 133
Gemäß Art. 101 Abs. 1 AEUV sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen verboten und mit dem Binnenmarkt unvereinbar, welche den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarktes bezwecken oder bewirken. Das Kartellverbot des Art. 101 AEUV gilt zwar unmittelbar nur für Unternehmen. Den Mitgliedstaaten ist es allerdings aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV verboten, Kartellabsprachen vorzuschreiben, zu erleichtern oder ihre Wirkungen zu verstärken (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 101 AEUV Rn. 12 m. w. N.). Gemäß Art. 106 AEUV dürfen die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche Unternehmen – hier etwa der staatlich beherrschten Lotteriegesellschaften – keine dem Verbot des Art. 101 AEUV widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten. Das Verbot ist etwa dann verletzt, wenn ein Mitgliedstaat dem Unternehmen verbotene Kartellabsprachen vorschreibt oder diese erleichtert oder deren Auswirkungen verstärkt oder einen Verstoß gegen das Missbrauchsverbot (Art. 102 AEUV) begünstigt (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 106 AEUV Rn. 7 m. w. N.).
- 134
Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften sind jedoch dann nicht anwendbar, wenn – wie hier – ein Mitgliedstaat in Ausübung öffentlicher Gewalt zur Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie zu wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Denn solche Tätigkeiten der Mitgliedstaaten erfolgen in Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse und stellen daher keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Art. 101 ff. AEUV dar (EuGH, Urt. v. 18.3.1997, C-343/95, EuZW 1997, 312, juris Rn. 16 f., 22 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70 m. w. N.). Die Nichtanwendbarkeit der Vorschriften des Unionskartellrechts erfasst in solchen Fällen auch die mit der Ausübung der Hoheitsbefugnisse nicht trennbar zusammenhängenden Tätigkeiten, wie zum Beispiel die Erhebung von Gebühren (EuGH, Urt. v. 19.1.1994, C-364/92, NJW 1994, 2344, juris Rn. 28; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70).
- 135
Nach diesen Maßgaben sind hier die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften nicht anwendbar: Das staatliche Handeln – das staatsvertraglich angelegte, durch Landesgesetz umgesetzte und durch Verwaltungsakte konkretisierte Erlaubnissystem – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, ZfWG 2009, 27, juris Rn. 123; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 17 UA; VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, ZfWG 2010, 190, juris Rn. 126; Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 238 f.; a. A. offenbar Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 13 ff.). Denn das Erlaubnissystem dient – wie ausgeführt – in erster Linie der Verwirklichung der (auch unionsrechtlich) legitimen Ziele des § 1 GlüStV insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. In diesem Zusammenhang kann die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auch nicht isoliert betrachtet werden. Denn die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es – wie ausgeführt – nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Es handelt sich zudem um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter als auch Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
- 136
Ein entsprechender Verstoß gegen die Art. 101 ff. AEUV wurde auch seitens des Europäischen Gerichtshofs nicht festgestellt. Allein der Einleitung eines etwaigen Vertragsverletzungsverfahrens kommen keine Rechtswirkungen zu.
- 137
Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Lotterieveranstalter eine Veranstaltungserlaubnis jeweils in den anderen Bundesländern zu beantragen haben, so dass alle Veranstalter eine in allen Bundesländern geltende Veranstaltungserlaubnis mit der Folge haben, dass aus jedem Land an jeden Lotterieveranstalter auch vermittelt werden kann (dazu auch Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 239 f.), so ist dies im vorliegenden Kontext unerheblich. Denn ein solches Verhalten der Lotterieveranstalter ist nicht Gegenstand der Rechtmäßigkeitskontrolle des Erlaubnissystems in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und in der Folge des hier maßgeblichen Erlaubnisbescheids.
- 138
cc) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind schließlich mit den Anforderungen des nationalen Kartellrechts zu vereinbaren. Das Landesrecht ist gemäß Art. 31 GG an Bundesrecht zu messen. Das staatliche Handeln ist vorliegend jedoch – den Ausführungen zum Unionskartellrecht entsprechend – dem Anwendungsbereich des Kartellrechts entzogen.
- 139
Adressaten der §§ 1 ff. GWB sind nur Unternehmen. Dies schließt zwar nicht aus, dass auch die öffentliche Hand als Unternehmen dem Geltungsbereich des Kartellrechts unterworfen ist. Allerdings ist originär hoheitliches Handeln dem Kartellrecht entzogen. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Länder mit ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit tatsächlich unternehmerische Ziele verfolgen (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41; BGH, Urt. v. 24.9.2013, KZR 62/11, ZfWG 2013, 417, juris Rn. 29, 33 – zu verwaltungsbehördlichem Handeln). Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall. Zwar kommt es für die Unterscheidung zwischen unternehmerischem und hoheitlichem Handeln nicht auf die Rechtsform der Betätigung an, so dass auch gesetzgeberisches Handeln einer kartellrechtlichen Überprüfung unterliegen kann (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41). Allerdings ist das Erlaubnissystem – wie ausgeführt – nicht in erster Linie wettbewerbsrechtlich motiviert, sondern dient vor allem dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Die Landesbezogenheit ist Teil dieses im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Im Lichte des Wettbewerbsrechts erweist sich damit die Landesbezogenheit lediglich als – bundesstaatlich bedingter – Reflex des ordnungspolitischen Zielen dienenden Systems.
- 140
Nichts anderes folgt aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris; Beschl. v. 8.5.2007, KVR 31/06, NJW-RR 2007, 269, juris). Diese kartellrechtlichen Entscheidungen sind nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar: Erstens waren in den zitierten Entscheidungen in erster Linie Gegenstand der Verfahren Absprachen der Lotteriegesellschaften im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks, wobei die Lottogesellschaften nicht als Träger ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr anerkannt wurden (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris Rn. 34). Vorliegend ist Gegenstand die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit höherrangigem Recht. Zweitens ging es um Beschränkungen der Lottogesellschaften dahingehend, Lotterien jeweils nur in dem Bundesland zu vertreiben, in dem sie eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele besitzen. Im konkreten Fall geht es um eine Beschränkung der Lotterievermittler, Lotterien – wohnortabhängig – nur an die jeweiligen Lotterieanbieter zu vermitteln. Drittens ergingen die Entscheidungen unter einem anderen Regelungsregime. Denn § 5 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland sah vor, dass Lotteriegesellschaften Glücksspiele nur in dem Land vertreiben oder vertreiben lassen dürfen, in dem sie ihre Aufgaben erfüllen; in einem anderen Land dürfen sie Glücksspiele nur mit Zustimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen; auf die Erteilung der Zustimmung besteht kein Rechtsanspruch. Solche Regelungen sieht der derzeit geltende Staatsvertrag nicht vor.
- 141
c) Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig (hierzu unter aa]). Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform (hierzu unter bb]).
- 142
aa) Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig. Zwar ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht unmittelbar einschlägig, da die Vorschrift nur regelt, dass die Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde erteilt werden, wenn – wie hier – gewerbliche Spielvermittler in allen oder mehreren Ländern tätig werden. Für § 4 Abs. 5 GlüStV wird hingegen keine Regelung getroffen. Gleichwohl ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog anzuwenden. Zwar gibt es mit § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV eine allgemeine Zuständigkeitsregelung, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil des Gebietes erteilt wird. Dennoch ist von einer planwidrigen Regelungslücke auszugehen, die aufgrund der vergleichbaren Interessenlage durch eine analoge Anwendung des gebündelten Verfahrens zu schließen ist. Eine Anwendung von § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV hätte zur Folge, dass die Klägerin für eine bundesweite Tätigkeit in jedem Bundesland bei der dort zuständigen Behörde ein gesondertes Erlaubnisverfahren durchlaufen müsste. Das vereinfachte Erlaubnisverfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV sollte aber gerade ausweislich der Begründung im Gesetzgebungsverfahren das Verfahren für die gewerblichen Spielvermittler vereinfachen und bürokratische Hemmnisse abbauen und eine diskriminierungsfreie Gleichbehandlung sicherstellen (vgl. Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 79). Dass dies mit Blick auf die gewerblichen Vermittler lediglich für die Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 GlüStV und nicht für diejenigen nach § 4 Abs. 5 GlüStV gelten soll, erschließt sich nicht. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass eine Nennung von § 4 Abs. 5 GlüStV in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV lediglich versehentlich unterblieben ist (a. A. wohl Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 75). Eine Erlaubniserteilung im Rahmen des gebündelten Verfahrens entspricht im Übrigen auch der gelebten Praxis (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, September 2012, S. 26 f.).
- 143
bb) Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform.
- 144
Nach § 9a GlüStV sind für die Erteilung bestimmter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und Konzessionen (Abs. 1 und 2 Satz 1), für die Aufsicht gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern (Abs. 3) sowie für Zahlungsverbote bei länderübergreifenden unerlaubten Glücksspielen (Abs. 2 Satz 2) die Glücksspielaufsichtsbehörden jeweils eines bestimmten Landes jeweils mit Wirkung für alle Länder nach außen hin zuständig (ländereinheitliches Verfahren). Zur Erfüllung der Aufgaben nach den Abs. 1 bis 3 besteht gemäß § 9a Abs. 5 Satz 1 GlüStV das Glücksspielkollegium der Länder, dessen Zusammensetzung und Aufgaben in den Abs. 6 bis 8 geregelt sind. Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt (gebündeltes Verfahren). Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, der entsprechend den obigen Ausführungen bei der Erlaubniserteilung nach § 4 Abs. 5 GlüStV im Rahmen des gebündelten Verfahrens analog Anwendung findet, ist § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV anzuwenden. Danach dient das Glücksspielkollegium den zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium besteht aus sechzehn Mitgliedern (§ 9a Abs. 6 Satz 1 GlüStV). Jedes Land benennt durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung (§ 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium gibt sich einvernehmlich eine Geschäftsordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV). Die Länder bilden für das Glücksspielkollegium eine Geschäftsstelle im Land Hessen (§ 9a Abs. 7 Satz 1 GlüStV). Das Glücksspielkollegium fasst seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen (§ 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV). Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden und die Geschäftsstelle bindend; sie haben die Beschlüsse innerhalb der vom Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV).
- 145
Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip (hierzu unter aaa]). Das Berufungsgericht hat auch keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation (hierzu unter bbb]). Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip ist ebenfalls nicht gegeben (hierzu unter ccc]).
- 146
aaa) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip.
- 147
Die Regelungen des § 9a Abs. 1 und 3 GlüStV und des § 19 Abs. 2 GlüStV verschaffen jeweils der für die Glücksspielaufsicht zuständigen Behörde eines einzelnen Landes die Befugnis, Erlaubnisentscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen zu treffen, die auch in anderen Bundesländern Geltung haben. Hierin liegt eine Abweichung von dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz, dass eine Landesbehörde beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes hoheitlich tätig werden darf (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Die Übertragung einzelner Verwaltungsaufgaben von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde verstößt gleichwohl nicht gegen die bundesstaatlichen Zuständigkeitsverteilungen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.; so auch OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168).
- 148
Nach der grundgesetzlichen Kompetenzaufteilung sind die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern grundsätzlich getrennt. Es gilt der allgemeine Verfassungsgrundsatz, dass weder der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen dürfen, so dass Zuständigkeiten selbst mit Zustimmung der Beteiligten nur in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen zusammengeführt werden können (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Zugewiesene Zuständigkeiten sind grundsätzlich mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen; Ausnahmen sind nur in seltenen Fällen und unter engen Voraussetzungen zulässig (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Die Kompetenzaufteilung ist eine wichtige Ausformung des Bundesstaatsprinzips und dient dazu, die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151). Der genannte Verfassungsgrundsatz gilt daher nicht gleichermaßen für die horizontalen Beziehungen der Länder untereinander (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Es ist vielmehr anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die hierfür bestehenden Grenzen werden vorliegend nicht überschritten:
- 149
Die hier vorliegenden Regelungen verstoßen nicht gegen das aus dem Bundesstaatsprinzip abgeleitete Verbot der „Selbstpreisgabe“ oder „Selbstentmachtung“ der Länder (Verf- GH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25 ff.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 246; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 20). Danach muss den Ländern ein Kern eigener Aufgaben als "Hausgut" unentziehbar verbleiben (BVerfG, Beschl. v. 6.10.1992, 1 BvR 1586/89, BVerfGE 87, 181, juris Rn. 65). Dies ist hier der Fall. Die hier vorgesehenen Übertragungen führen weder zu einer faktischen Aushöhlung noch Auflösung einzelner oder mehrerer Länder (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25). Es handelt sich um einen eng abgrenzbaren Bereich, die Übertragung der Exekutivbefugnisse erfolgt nur zur vorübergehenden Ausübung und damit rückholbar (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.). Weder nach dem Umfang noch nach der Bedeutung der Verwaltungskompetenzen wird mithin die Staatlichkeit der Länder vorliegend in Frage gestellt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168). Durch das Glücksspielkollegium wird zudem die Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess sichergestellt. Gerechtfertigt wird die Übertragung von Verwaltungsaufgaben hier nicht zuletzt von der unionsrechtlich geforderten Kohärenz, die die Länder nur durch ein kooperatives Vorgehen sicherstellen können (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Windoffer, Die Neuregelung des Glücksspielrechts, DÖV 2012, 257, 261).
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Mit dem Glücksspielkollegium wird auch keine unzulässige eigenständige dritte Verwaltungsebene geschaffen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 22 f.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 38). Das Glücksspielkollegium ist nicht rechtlich verselbstständigt, hat keine Außenkompetenzen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168), sondern wirkt unbeschadet der internen Bindungswirkung durch verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen bei den Entscheidungen der jeweils zuständigen Behörde mit.
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Schließlich wird auch dem rechtsstaatlichen Erfordernis der Zuständigkeits- und Verantwortungsklarheit Genüge getan (a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 37). Danach muss auch im Rahmen des kooperativen Föderalismus sichergestellt sein, dass die staatliche Aufgabenwahrnehmung im Außenverhältnis einem Land zugerechnet werden kann, so dass sich eindeutig bestimmen lässt, welches Landesrecht anwendbar ist und welcher Träger für die getroffene Entscheidung im Außenverhältnis einzustehen hat (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 144 m. w. N.). Dies ist hier der Fall. Bei den Entscheidungen im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV handelt es sich um Maßnahmen, die ausschließlich nach dem Recht desjenigen Bundeslandes ergehen, dessen Behörde im ländereinheitlichen Verfahren zuständig ist. Soweit der Glücksspielstaatsvertrag keine Regelung enthält, gelten somit allein das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag des jeweiligen Sitzlandes sowie dessen allgemeine verfahrens-, vollstreckungs- und kostenrechtliche Be-stimmungen (vgl. § 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV). Rechtsbehelfe richten sich demgemäß ausschließlich gegen das jeweils zuständige Land, nicht jedoch gegen die anderen Bundesländer oder gegen das Glücksspielkollegium (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 145 m. w. N.). In dem gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erlässt die zuständige Behörde im Sinne einer Zuständigkeitskonzentration für jedes der beteiligten Bundesländer eine gesonderte Erlaubnis. Die für die betroffenen Länder handelnde Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen hat dabei jeweils das einschlägige Landesrecht anzuwenden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Im Außenverhältnis sind diese Einzelentscheidungen, die wegen der unterschiedlichen Ausführungsgesetze inhaltlich voneinander abweichen können, den jeweiligen Bundesländern zuzurechnen, die jedoch im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren von der in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV genannten Behörde vertreten werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Vor diesem Hintergrund ist auch kein Fall einer unzulässigen Mischverwaltung gegeben.
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bbb) Das Berufungsgericht hat auch bezüglich der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation.
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Nach dem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzip bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird insbesondere durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der Exekutive, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 165 m. w. N.). In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Maßnahme legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Dabei stehen personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation in einem wechselbezüglichen Verhältnis derart, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird. Dabei muss das Legitimationsniveau umso höher sein, je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen die Grundrechte berühren (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 167 m. w. N.).
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Werden Entscheidungen im ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren getroffen, fehlt es zwar jeweils bei fast allen Bundesländern an einer personellen demokratischen Legitimation, da hier jeweils nur die Bediensteten eines Bundeslandes handeln und die übrigen Bundesländer auf deren Bestellung und Abberufung keinen bestimmenden Einfluss haben. Über das Glücksspielkollegium wird jedoch eine sachlich-inhaltliche Legitimation vermittelt, die noch hinreichend ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 149).
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Das Glücksspielkollegium besteht aus Vertretern der sechzehn Bundesländer, so dass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Bei den Vertretern handelt es sich um Bedienstete der jeweiligen Glücksspielaufsichtsbehörde, die die Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht ausübt und die ihrerseits der parlamentarischen Kontrolle durch die jeweiligen Landesparlamente unterliegt (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Damit können die Volksvertretungen über den zuständigen Ressortminister Einfluss auf das Abstimmungsverhalten im Glücksspielkollegium nehmen und damit die Kontrolle über den Verwaltungsvollzug ausüben (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 152). Da das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder trifft (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV), kann es zwar im Einzelfall in diesem grundrechtssensiblen Bereich zu Entscheidungen kommen, denen die Vertreter einzelner Länder aufgrund einer ministeriellen Weisung ausdrücklich widersprochen haben und für die daher gegenüber den jeweiligen Landesparlamenten keine volle Verantwortung übernommen werden kann. In dieser Schmälerung des demokratischen Legitimationszusammenhangs liegt jedoch noch kein Verfassungsverstoß (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 153; OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 45 f.; Kirchhof, Das Glücksspielkollegium – eine verfassungswidrige Kooperation zwischen den Ländern, Rechtsgutachten, 2015, S. 40 ff.; Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 43 ff.; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 21). Denn zum einen sind sowohl das Glücksspielkollegium als auch die – einem hohen Quorum unterliegenden – Mehrheitsentscheidungen demokratisch durch den Staatsvertrag, der von den jeweiligen Landesparlamenten ratifiziert worden ist, legitimiert (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39). Zum anderen sind auch die Entscheidungen durch die von dem Staatsvertrag vorgegebenen Sachnormen sachlich-inhaltlich legitimiert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 38). Die Entscheidungen müssen sich innerhalb der engen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags halten und erlauben trotz des bestehenden Ermessens keinen glücksspielpolitischen Regulierungs- oder Gestaltungsspielraum (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 156). Ein gerichtlich nicht vollständig überprüfbarer Beurteilungsspielraum ist nicht ersichtlich (a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 48). Eine vollständige Abkopplung vom demokratischen Legitimationszusammenhang ist ferner dadurch ausgeschlossen, dass der Staatsvertrag nur befristet läuft und danach jährlich kündbar ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; so auch VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39 f.; a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 49 ff.). Der Staatsvertrag tritt nach § 35 Abs. 2 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerkonferenz mit mindestens dreizehn Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt. In diesem Fall gilt der Staatsvertrag nach § 35 Abs. 2 Satz 2 GlüStV unter den Ländern fort, die dem Beschluss zugestimmt haben. Der Staatsvertrag kann nach § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV von jedem der Länder, in denen er fort gilt, zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Neben der vertraglich garantierten Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess, die verhindert, dass überstimmte Länder Objekte einer Fremdbestimmung werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157), unterliegt auch das Außenhandeln des Vollzugslandes einer demokratischen Legitimation. Dies hat insofern besondere Bedeutung, als dass das nach außen handelnde Land die fachliche (Letzt-)Verantwortung für die getroffene Sachentscheidung zu übernehmen hat (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Dies gilt ungeachtet der Bindung der zuständigen Behörde an die Beschlüsse. Der Vollzug von Kollegialentscheidungen setzt voraus, dass das nach außen hin handelnde Land die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Glücksspielkollegiums prüft und kontrolliert. Zwar besteht nach § 9a Abs. 8 Satz 4 Hs. 1 GlüStV eine Bindungswirkung für das nach außen handelnde Land. Diese Bindungswirkung besteht jedoch nur so weit, wie die Beschlüsse rechtmäßig sind. Im Falle ihrer Rechtswidrigkeit entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums als Innenrechtsakte keine Rechtswirkungen und damit keine Bindungswirkung (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Fehlende Bindungswirkungen im Falle der Rechtswidrigkeit sind auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen bekannt: So sieht etwa § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB vor, dass die nach Landesrecht zuständige Behörde ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde ersetzen kann. Auch eine beamtenrechtliche Weisung, die sich als rechtswidrig erweist, erzeugt keine Bindungswirkung für den Beamten (vgl. VG Halle, Urt. v. 18.5.2016, 5 A 54/16, juris Rn. 21 f.). Hinzu kommt, dass die Entscheidung, die von einer einzelnen Landesbehörde nach Maßgabe der Vorgaben des Glücksspielkollegiums getroffen wird, in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Ferner wäre der verfassungsrechtlich zulässige Weg, einzelne länderübergreifend anfallende Aufgaben durch Staatsvertrag auf gemeinschaftliche Einrichtungen zur einheitlichen Erfüllung zu übertragen, in der Praxis erheblich erschwert, wenn die Ausübung der damit verbundenen Entscheidungsbefugnisse vom Konsens aller Länder abhinge, mithin jedem Land ein Vetorecht zustünde (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 155). Dabei verlangen gerade auch Demokratie und Rechtsstaat Institutionen, die handlungsfähig sind und rechtzeitige Entscheidungen gewährleisten können (Kirchhof, Die verfassungsgeforderte Reform des Glücksspielwesens, NVwZ 2016, 124, 127). In diesem Zusammenhang ist auch zu sehen, dass im Glücksspielbereich aufgrund der bundesweiten Ausrichtung des Glücksspielmarkts ein erheblicher faktischer Koordinierungsbedarf besteht (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Schließlich durften die Länder bei Abschluss des Staatsvertrags davon ausgehen, dass das unionsrechtlich vorgegebene Kohärenzgebot ein Mindestmaß an Einheitlichkeit auch in zuständigkeits- und verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangt (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 158; vgl. Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 12).
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ccc) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG). Sowohl mit Blick auf die Vorhersehbarkeit und Transparenz staatlichen Handelns als auch hinsichtlich des Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) bestehen keine Bedenken. Die Klägerin steht im Erlaubnisverfahren keinem „Phantom“ gegenüber. Im Verhältnis zum Bürger tritt sowohl im ländereinheitlichen als auch im gebündelten Verfahren allein die jeweils zentral zuständige Landesbehörde auf, die gegenüber dem Bürger den Bescheid (im gebündelten Verfahren größtenteils verfahrensrechtlich für die anderen Länder) zu verantworten hat und im gerichtlichen Verfahren passivlegitimiert ist (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28; a. A. zur Verantwortungsklarheit Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 57 ff.). Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums entfalten keine rechtliche Außenwirkung (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28), sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 41). Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29). Diese klare Zuordnung führt insbesondere nicht zu Einschränkungen des gerichtlichen Rechtsschutzes, da die Rechtmäßigkeit des dem Bescheid zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums inzident im Rahmen der Rechtsmittel gegen den Bescheid überprüft wird, wenn die Behörde sich die Erwägungen des Glücksspielkollegiums aufgrund der Bindungswirkung nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV zu Eigen macht (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28). Im Übrigen ist es nicht ungewöhnlich, dass in einem gegenüber dem Bürger einheitlichen Verwaltungsverfahren interne Verfahrensschritte bzw. Rechte bestehen, auf die die nach außen auftretende Behörde keinen bestimmenden Einfluss hat. Wird etwa im Baugenehmigungsverfahren das gemeindliche Einvernehmen versagt (§ 36 BauGB), so ist die dem Bürger gegenüber auftretende Behörde stets die Baugenehmigungs- bzw. Bauaufsichtsbehörde und nicht die Gemeinde. Dass sich durch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums die Verfahren in rechtsstaatswidriger Weise in die Länge ziehen, ist nicht ersichtlich. Wie bereits ausgeführt, hat die Klägerin binnen drei Monaten nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags die hier streitgegenständliche (als Bündel erteilte) Erlaubnis erhalten. Eine Dauer von knapp drei Monaten ist auch mit Blick auf allgemeine Rechtsgrundsätze (§ 75 VwGO) angesichts der Komplexität des Verfahrens noch angemessen.
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d) Der Bescheid ist auch in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig. Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel (hierzu unter aa]). Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des Erlaubnisbescheids (hierzu unter bb]).
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aa) Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel.
- 159
Die fehlende Begründung eines Bescheids kann ein Indiz für einen Ermessensausfall sein (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 56). Ein solches Indiz ist vorliegend nicht gegeben. Der Erlaubnisbescheid ist begründet. Ein – einen Ermessens-ausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen (hierzu unter aaa]). Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen (hierzu unter bbb]).
- 160
aaa) Gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Die Begründungspflicht hat in erster Linie eine Rechtsschutz- und Akzeptanzfunktion: Die am Verwaltungsverfahren Beteiligten sollen über die Gründe, die für die Entscheidung maßgeblich waren, informiert werden, um sie entweder zu überzeugen oder ihnen die Möglichkeit zu geben, die Erfolgschancen etwaiger Rechtbehelfe einzuschätzen, um ggf. Rechtsschutz einzuholen. Zugleich dient die Begründungspflicht auch der Selbstkontrolle der Verwaltung (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 4 f.). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung der Bescheide haben muss und in welcher Weise sie dem Betroffenen bekanntzugeben ist, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles. Die Begründung braucht sich nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17.70, BVerwGE 38, 191, juris Rn. 32).
- 161
Ausgehend von diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid der Begründungspflicht. In dem siebzehnseitigen Bescheid werden sämtliche Inhalte einschließlich aller Nebenbestimmung – wenngleich im Einzelfall kurz – begründet. Die Begründung erschöpft sich auch nicht in der Nennung der rechtlichen Grundlagen. Wie auch aus dem vorliegenden Verfahren deutlich wird, konnte sich die Klägerin mit den Erwägungen auseinandersetzen, sich über ihre Rechtsschutzmöglichkeiten schlüssig werden und ihre Rechte damit wirksam wahren.
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Ein – einen Ermessensausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen. Dies gilt, obgleich die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums für den Beklagten – jedenfalls soweit sie rechtmäßig sind – nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV bindend sind (a. A. OVG Münster, Beschl. v. 22.3.2017, 13 B 1053/16, juris Rn. 45 ff.; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 49 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 124 ff.; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris Rn. 68 ff.; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris Rn. 49 ff.; Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 58 ff.). Wie bereits dargelegt, entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums keine rechtliche Außenwirkung, sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar. Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben. Im Außenverhältnis ist allein der Inhalt des Bescheids maßgeblich. Zwar hat grundsätzlich die interne Bindungswirkung zur Folge, dass etwaige Ermessensfehler, die dem Glücksspielkollegium unterlaufen, auf die Entscheidung durchschlagen, die sich der Beklagte (aufgrund der Bindungswirkung) zu Eigen macht (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28). In einem solchen Fall beinhalten Rechtsmittel gegen den Bescheid auch inzident die Prüfung der Rechtmäßigkeit des diesem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31). Damit würde grundsätzlich auch ein Ermessensausfall „durchschlagen“, wenn weder das Glücksspielkollegium noch der Beklagte Ermessen ausübt. Allein die fehlende Dokumentation beim Glücksspielkollegium führt jedoch noch nicht zu einem Ermessensausfall, der auf den Bescheid „durchschlagen“ könnte. Eine Behörde muss nicht Ermessenserwägungen in einer Akte dokumentieren; entscheidend ist, ob Ermessenserwägungen im Bescheid zum Ausdruck kommen. Dies ist hier der Fall. Es kann dabei dahinstehen, ob die Ermessensausübung des Beklagten, wie sie in dem Entwurf des Bescheids zum Ausdruck gekommen ist, vom Glücksspielkollegium bestätigt und ggf. noch ergänzt wurde, oder ob sich der Beklagte die – insoweit nicht dokumentierten – Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums durch die Aufnahme in den endgültigen Bescheid zu Eigen gemacht hat. Jedenfalls sind die Ermessenserwägungen in dem Bescheid dem Beklagten als für das Erlaubnisverfahren zuständiger Behörde zuzurechnen. Eine weitergehende Aufklärung, wer welche Erwägungen im Einzelnen getroffen hat, ist auch mit Blick auf ein transparentes, nachvollziehbares und nachprüfbares Verwaltungsverfahren nicht erforderlich. Der Beklagte muss sich im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren daran festhalten lassen, was Gegenstand des Bescheids geworden ist. Dementsprechend ist für die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erforderlich, aber auch ausreichend, welche Ermessenserwägungen Eingang in den Bescheid gefunden haben. Im Übrigen kann aus der Sachakte nachvollzogen werden, wer welche Erwägungen getroffen hat. Es ist ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium den Entwurf des Beklagten ganz überwiegend gebilligt hat. Die Änderungswünsche des Kollegiums sind durch die Hervorhebung des Beklagten in dem letzten Entwurf, der in die Abstimmung gegangen ist, ebenfalls ersichtlich (Bl. 259 ff. der Sachakte).
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bbb) Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen.
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Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen. In der Begründung sind gemäß § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Adressat der verwaltungsinternen Beschlüsse ist der Beklagte (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV). Denn dem Beklagten obliegt die Umsetzung der Beschlüsse. Dementsprechend kommt es maßgeblich darauf an, dass für den Beklagten erkennbar ist, mit welchen Erwägungen der Beschluss begründet werden soll (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV).
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Aus der Sachakte geht hervor, dass dem Glücksspielkollegium von dem Beklagten ein fertiger Bescheidentwurf vorgelegt wurde. In der Sachakte findet sich ein Auszug aus der Niederschrift über die 3. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 11. September 2012 in Potsdam, wonach das Glücksspielkollegium zustimmt, dass der Erlaubnisbescheid nach Maßgabe der Beratungen im Glücksspielkollegium erteilt werden soll (Bl. 258 d. Sachakte, Bd. 1). In der Folgezeit übersandte der Beklagte erneut einen Bescheidentwurf, in dem die Anmerkungen während der Sitzung sowie die danach an den Bearbeiter gerichteten redaktionellen Änderungswünsche eingearbeitet waren. Der in der Sitzung vorgetragene Wortlaut für die Nebenbestimmungen Nr. 9.2 und 17 sollte noch ergänzt werden (Bl. 259 ff. d. Sachakte, Bd. 1). Inwieweit der Inhalt des Beschlusses des Glücksspielkollegiums bzw. dieses Vorgehen den Anforderungen des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV genügt, kann dahinstehen.
- 166
Denn auf einen etwaigen Verstoß gegen § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen. Ein solcher Verstoß würde – anders als inhaltliche Fehler – nicht auf das Außenverhältnis durchschlagen (a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.5.2012, 27 K 339/10, juris Rn. 25 ff. – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV; offenlassend BVerwG, Urt. v. 23.7.2014, 6 C 31/13, BVerwGE 150, 169, juris Rn. 63 – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV). Die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Verfahrensrechte eine Klagebefugnis grundsätzlich nicht selbstständig begründen, sondern nur unter der Voraussetzung, dass sich der behauptete Verfahrensverstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben kann (BVerwG, Urt. v. 2.10.2013, 9 A 23.12, NVwZ 2014, 367, juris Rn. 16; Urt. v. 20.12.2011, 9 A 30.10, NVwZ 2012, 573, juris Rn. 19). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Begründungspflicht dient – wie ausgeführt – nicht dem Schutz der Klägerin, sondern dient der Kooperation der Bundesländer im ländereinheitlichen bzw. gebündelten Verfahren. Wird ein Bundesland überstimmt, dient sie damit in erster Linie der eigenen Information und Dokumentation. Die materiell-rechtliche Position des späteren Adressaten des Bescheids wird hiervon nicht betroffen. Eine Betroffenheit ist erst dann gegeben, wenn der Fehler auf den Bescheid durchschlägt. Dies kann aber kein reiner Verfahrensfehler, sondern nur eine inhaltlich unrichtige Entscheidung sein, die sich der Beklagte zu Eigen macht. Der Rechtsschutz hiergegen würde aber nicht durch die Kenntnis von Erwägungen des Glücksspielkollegiums verbessert werden. Denn anders als bei den Bewertungen der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) muss der Betroffene hier keine „sachverständige Bewertung“ des Glücksspielkollegiums in Frage stellen. Im Gegensatz zur vorliegenden Konstellation dient die Begründung des KJM auch den Rechten der betroffenen Rundfunkveranstalter, da die Betroffenen die Einschätzung der KJM als sachverständige Aussage im gerichtlichen Verfahren nur mit dem gleichen Aufwand in Frage stellen können, der notwendig ist, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern. Ist die Bewertung der KJM in diesem Sinn nicht entkräftet, so ist es dem Gericht verwehrt, seine eigene Bewertung an die Stelle der KJM zu setzen. Ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, kann der Betroffene diese jedoch nicht erschüttern. Er ist daher darauf angewiesen zu erfahren, welche Gründe die KJM als sachverständiges Gremium zu ihrer Entscheidung bewogen haben (VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris Rn. 49). Diese Erwägungen lassen sich nicht auf die Mitwirkung des Glücksspielkollegiums übertragen: Das Glücksspielkollegium trifft keine sachverständige Bewertung, der im gerichtlichen Verfahren ein maßgebliches Gewicht zukäme. Soweit der Bescheid – wie hier – eine Begründung enthält, benötigt der Betroffene mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG keine Begründung des Glücksspielkollegiums. Maßgeblich ist allein die Begründung in dem Bescheid, mit dem sich die Klägerin auseinandersetzen muss. Nichts anderes folgt daraus, dass das Glücksspielkollegium ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs der Kommission für Jugendmedienschutz nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und der Kommission für Zulassung und Aufsicht nach dem Rundfunkstaatsvertrag nachgebildet ist (Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 74). Diese Orientierung im Gesetzgebungsverfahren bezieht sich erkennbar allein auf die Bildung eines zu beteiligenden Gremiums, dessen Beschlüsse interne Bindungswirkungen entfalten, nicht jedoch auf die gesamte Konzeption und die hierzu ergangene Rechtsprechung (so aber VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 59 – zur Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem RStV).
- 167
bb) Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des (als Bündel erteilten) Erlaubnisbescheids. Dies gilt insbesondere für die Bestimmungen unter Nr. I und Nr. 6, wonach die Klägerin den Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss (hierzu unter aaa]), für die Befristung unter Nr. I des Bescheids (hierzu unter bbb]) und für den Widerrufsvorbehalt unter Nr. 16 (hierzu unter ccc]).
- 168
aaa) Die Bestimmungen in dem streitgegenständlichen Bescheid unter Nr. I und Nr. 6 genügen den Anforderungen der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 169
Der Klägerin wird unter Nr. I. des Bescheids die Vermittlung der in einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Ländern von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung erlaubt. Unter Nr. 6 heißt es, dass die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind.
- 170
Die Bestimmungen greifen das im Staatsvertrag angelegte – und mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbare – System auf. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Hieraus folgt, dass der Klägerin sechzehn Erlaubnisse jeweils bezogen auf die einzelnen Länder erteilt werden mussten. Nr. 6 des Erlaubnisbescheids ist zwingende Folge dieser Landesbezogenheit und stellt sicher, dass der Spieler und damit folgerichtig auch die vereinnahmten Spieleinsätze an die „richtige“ Landeslotteriegesellschaft vermittelt werden.
- 171
Nr. I und Nr. 6 des Erlaubnisbescheids genügen auch dem Bestimmtheitsgebot.
- 172
Das Verwaltungsverfahrensrecht der Länder fordert, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz ggf. im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann, und dass auch die Vollzugsbehörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37 Rn. 5). Die Annahme seiner Nichtigkeit wegen Unbestimmtheit scheidet aus, wenn die (vorrangige) Auslegung des Bescheids etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt; dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der angefochtenen Bescheide unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (BVerwG, Urt. v. 18.4.1997, 8 C 43/95, BVerwGE 104, 301, juris Rn. 37).
- 173
Unter Anlegung dieser Maßstäbe ist für sämtliche Beteiligten erkennbar, dass mit diesen Bestimmungen – auch – das im Staatsvertrag angelegte Regionalitätsprinzip festgelegt werden sollte, wonach die Klägerin den Spieler – wohnortabhängig – an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss.
- 174
Aus Nr. I folgt zunächst, dass die Klägerin für jedes Bundesland gesondert eine Erlaubnis zur Vermittlung der jeweils genannten Lotterieprodukte erhält. Dies entspricht der Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, und deckt sich mit § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, wonach gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig sind, nicht eine Erlaubnis, sondern mehrere Erlaubnisse gebündelt erhalten. Dieser Regelungssystematik zufolge werden die in den einzelnen Ländern für die jeweilige Vermittlung notwendigen Erlaubnisse zwar in einem einheitlichen Verwaltungsprozess, aber jeweils bundeslandbegrenzt als Bündel erteilt mit der praktischen Folge, dass die Klägerin in allen Ländern zur Vermittlung der Glücksspiele berechtigt ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 171). In der Zusammenschau mit Nr. 6 ist für alle Beteiligten zudem erkennbar, dass ein Vertragsschluss immer der jeweils „richtigen“ Landeslotterie zugeordnet werden muss (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172 ff.). Vom Bundesverfassungsgericht ist – wie ausgeführt – anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.).
- 175
§ 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Zwar ist nicht ausdrücklich geregelt, wie vorliegend diese Zuordnung zu der „richtigen“ Landeslotterie konkret zu erfolgen hat. Dies folgt insbesondere auch nicht aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Anders als bei den Annahmestellen, bei denen sich aus der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle ergibt, dass ein Vertrag über die in Rede stehenden Spiele mit dem Veranstalter des Landes zustande kommt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172), sind bei einer Internetvermittlung mehrere Anknüpfungspunkte denkbar (zur Lokalisierung via Geolokalisierung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 2.12.2016, OVG 1 S 104.15, juris Rn. 43, 49; OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 41; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 108). Allerdings entspricht es der gelebten Praxis – auch der Lotterieveranstalter –, dass bei einer Internetvermittlung auf den Wohnort abgestellt wird. Dementsprechend wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei einer Vermittlung durch die Klägerin über ihre Internetseiten u. a. die Postleitzahl des Spielers abgefragt. Hierbei handelt es sich um eine Auslegung des § 3 Abs. 4 GlüStV, die nicht nur der gelebten, unbeanstandeten Praxis entspricht, sondern sowohl den praktischen Bedürfnissen als auch dem Anknüpfungspunkt „Aufenthaltsort“ noch Rechnung trägt. Denn dem Spieler wird typischerweise die Möglichkeit zur Teilnahme an seinem Wohnort eröffnet (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff.). Eine solche Typisierung wird auch in anderen Bereichen vorgenommen. So ist etwa nach der Rechtsprechung zum Rundfunkbeitragsrecht die Annahme, dass die Wohnung den abzugeltenden Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit vermittelt, deshalb berechtigt, weil sich in nahezu allen Wohnungen ein Empfangsgerät, insbesondere ein Fernsehgerät, aber auch Personalcomputer, Internetzugang und Zugang zu einer Internet-Breitbandverbindung, befindet (BVerwG, Beschl. v. 26.4.2017, 6 B 33/17, juris Rn. 7). Diese Typisierung entspricht im Übrigen auch der analogen Welt, da typischerweise Lottospieler an einer Annahmestelle an ihrem Wohnort spielen.
- 176
Vor diesem Hintergrund erweist sich auch Nr. 6 als nicht zu unbestimmt (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 190 f.). Es ist ersichtlich, dass die in einem Land vereinnahmten Spieleinsätze an die im selben Land erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind. Durch die Anknüpfung an den Wohnort können die Einnahmen auch einem bestimmten Veranstalter zugerechnet werden. Auch wenn die Anknüpfung an den Wohnort nicht ausdrücklich geregelt ist, war den Betroffenen selbst nach den ihnen bekannten Umständen die Zuordnung klar. Die Klägerin hat auch im erstinstanzlichen Verfahren nicht geltend gemacht, dass die Bestimmungen zu unbestimmt seien. Die Handhabung entspricht zudem der seit 2012 gelebten Praxis.
- 177
bbb) Die Befristung der Erlaubnis (Nr. I des Bescheids) stellt sich als rechtmäßig dar. Die Befristung als solche wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben. Die von dem Beklagten konkret bestimmte Fünfjahresfrist erweist sich als verhältnismäßig. Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, dass im Rahmen einer lenkenden Glücksspielaufsicht eine zeitnahe Grundüberprüfung aller erteilten Erlaubnisse insbesondere hinsichtlich der Zuverlässigkeit und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der gewerblichen Spielvermittler für erforderlich erachtet werde, um eine Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags vor allem im Hinblick auf die Aspekte Suchtprävention und Spielerschutz zu gewährleisten. Die Dauer der Befristung trage dem berechtigten Interesse der gewerblichen Spielvermittler an der gebotenen Planungssicherheit Rechnung und ermögliche zugleich eine Berücksichtigung der erlangten Prüfungsergebnisse im Rahmen der Evaluierung nach § 32 GlüStV. Hiergegen bestehen keine Bedenken. Es ist nicht ersichtlich, dass die Fünfjahresfrist derart kurz bemessen wäre, dass sie der Klägerin die Ausübung ihrer Vermittlungstätigkeit unnötig erschweren würde. Der Beklagte hat in nicht zu beanstandender Weise das Interesse der Klägerin an einer erforderlichen Planungssicherheit mit dem öffentlichen Interesse an einer Überprüfung erteilter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse abgewogen und sich hierbei sachlich nachvollziehbar an der gesetzlich geregelten Frist für eine Evaluierung des Glücksspielmarkts in § 32 Satz 2 GlüStV orientiert (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 66; so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 170). Im Übrigen kann die Klägerin bei gleichbleibenden Verhältnissen – angesichts der gebotenen gleichheitsgemäßen Ermessensausübung – grundsätzlich mit einer Verlängerung rechnen, so dass das „Damoklesschwert“ der Beendigung ihrer Tätigkeit – so aber die Klägerin – kaum praktische Relevanz hat.
- 178
ccc) Der Widerrufsvorbehalt (Nr. 16) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
- 179
Gemäß Nr. 16 bleiben der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 180
Ein Widerrufsvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben, wonach die Erlaubnis widerruflich zu erteilen ist. Der Widerrufsvorbehalt ist auch nicht zu unbestimmt oder unverhältnismäßig. Mit der Formulierung „insbesondere“ wird zum Ausdruck gebracht, dass neben den beiden im nächsten Halbsatz genannten Widerrufsgründen weitere Widerrufsgründe denkbar sind. Dass damit nicht alle Widerrufsgründe erkennbar sind, ist unschädlich. Die Voraussetzungen für den Widerruf müssen nach herrschender Meinung im Widerrufsvorbehalt nicht notwendig näher präzisiert werden. Dies gilt sogar dann, wenn sich die in Betracht kommenden Widerrufsgründe nicht bereits aus einer gesetzlichen Regelung ohne weiteres ergeben. Der Bestimmtheit wird durch die Begrenzung auf die Entscheidung im Verwaltungsakt genügt (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 67 m. w. N.). Der erste – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall greift erweiternd § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG auf, wonach ein Verwaltungsakt widerrufen werden darf, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Der zweite – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall ist auch nicht unverhältnismäßig. Der Widerrufsfall lehnt sich an § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG an. Dass der Beklagte aus Gründen der öffentlichen Sicherheit auf Änderungen reagieren können muss, ist nicht zu beanstanden. Bereits der Wortlaut „erforderlich“ verweist hierbei auf die notwendige Verhältnismäßigkeitsprüfung. Im Übrigen besteht im Falle eines Widerrufs für die Klägerin gerichtlicher Rechtsschutz, in dessen Zuge die Verhältnismäßigkeit überprüft wird. Auch der Beklagte hat im Verfahren zum Ausdruck gebracht, dass mit Nr. 16 keine zusätzlichen gerichtlich nicht überprüfbaren Grundlagen für einen Widerruf aufgestellt werden sollten und aufgrund der Gesetzesbindung der Behörden immer ein (notwendiger) Grund für einen Widerruf vorliegen muss.
- 181
2. Der Antrag zu 2. hat teilweise Erfolg.
- 182
Die (als Bündel erteilte) Vermittlungserlaubnis konnte mit den Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) und Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) erlassen werden. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter a]). Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 (Vorlage eines Bundeszentralregisterauszugs der ... GmbH) erweisen sich dagegen als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten; der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 bzw. der Bescheid vom 29. November 2012 sind insoweit aufzuheben, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter b]). Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar ebenfalls als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung allerdings aus (hierzu unter c]).
- 183
Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die – im Ermessen stehende – glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts der Nebenbestimmung. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 und 3 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder (VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 47 m. w. N.; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Der sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Zweck der Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet ist gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV die bessere Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Ziele des Staatsvertrags sind nach § 1 GlüStV gleichrangig 1. das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, 2. durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, 3. den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zusätzliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV, dass 1. der Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist, 2. der Höchsteinsatz je Spieler pro Monat einen Betrag von 1.000,-- Euro nicht übersteigt, Gewinne nicht mit Verlusten verrechnet werden, das Kreditverbot beachtet und die Möglichkeit zur Selbstlimitierung eröffnet ist, 3. besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung ausgeschlossen sind, 4. ein Sozialkonzept entwickelt worden ist und wissenschaftlich evaluiert wird und 5. Wetten und Lotterien weder auf derselben Internetdomain angeboten werden noch auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt wird. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO ist das Gericht auf eine Prüfung von Ermessensfehlern beschränkt, d. h. ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen tatsächlich ausgeübt, dessen rechtliche Grenzen nicht überschritten und keine sachwidrigen Erwägungen angestellt hat, die mit den vorgenannten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht in Einklang stehen. Äußere rechtliche Grenzen der Ermessensausübung ergeben sich insbesondere aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG und des allgemeinen Gleichheitssatzes, welche in verhältnismäßiger Weise zu wahren sind (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 57).
- 184
a) Nach diesen Maßstäben unterliegen die folgenden Nebenbestimmungen keinen rechtlichen Bedenken:
- 185
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
- 186
Nach Nr. 1 Sätze 3 und 4 bedürfen Änderungen der Geschäftsbedingungen bzw. Teilnahmebedingungen der vorherigen Anzeige beim Beklagten. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
- 187
Diese Regelungen sind – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden:
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Gemäß Nr. 1 Satz 1 sind die vorgelegten Allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind nach Nr. 1 Satz 2 unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlicher Regelungen der dieser Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Eine zulässige Vermittlertätigkeit setzt zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV voraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und ihren Kunden transparent und ohne unangemessene Benachteiligung für die Kunden gestaltet sind (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Die Gestaltung der Geschäftsbedingungen und ihre Beachtung ist zudem auch Grundlage der Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Mit Hilfe der Anzeigepflicht soll im Wege einer präventiven Kontrolle eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit der Tätigkeit der Klägerin mit den gesetzlichen Vorgaben sicherstellt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182; s. auch VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67). Eine Unterteilung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen in einen glücksspielrechtlich relevanten und in einen rein zivilrechtlichen Teil ist im Hinblick auf die Anzeigepflicht nicht vorzunehmen. Eine solche Unterscheidung wäre sachwidrig und nicht praktikabel. Es kann nicht dem Erlaubnisinhaber überlassen bleiben zu beurteilen, ob bestimmte Teile der Geschäftsbedingungen oder Teilnahmebedingungen glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen oder nicht (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 f. UA). Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin ergibt sich hieraus nicht.
- 189
Auch der Zustimmungsvorbehalt ist – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden. Zwar wird nicht in allen Ländern mit dem Zustimmungsvorbehalt eine landesrechtliche Vorschrift erfüllt: § 7 Abs. 4 Satz 3 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin (im Folgenden: GlüStVtrAG BE 2012), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland für öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg (Brandenburgisches Glücksspielausführungsgesetz – BbgGlüAG; im Folgenden: BbgGlüAG), § 9 Abs. 4 des Hamburgischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Hamburgisches Glücksspieländerungsstaatsvertrages-Ausführungsgesetz – HmbGlüÄndStVAG, im Folgenden: HmbGlüÄndStVAG), § 5 Abs. 5 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetz – GlüStVAG M-V, im Folgenden: GlüStVAG M-V), § 4 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW, im Folgenden: AG GlüStV NRW), § 4 Abs. 8 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (NGlüSpG, im Folgenden: NGlüSpG), § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (Landesglücksspielgesetz – LGlüG, im Folgenden: LGlüG Rh.-Pf.), § 4 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages und über die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von Sportwetten, Lotterien und Ausspielungen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag – SächsGlüStVAG, im Folgenden: SächsGlüStVAG), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Ersten Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster GlüÄndStV AG, im Folgenden: GlüÄndStVG AG Schl.-Hol.) und § 3 Abs. 2 des Thüringer Glücksspielgesetzes (ThürGlüG, im Folgenden: ThürGlüG) dürften nur für die Teilnahmebedingungen der Veranstalter einschlägig sein. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Bremischen Glücksspielgesetzes (BremGlüG, im Folgenden: BremGlüG) sieht lediglich vor, dass die Teilnahmebedingungen der Veranstalter zum Gegenstand der Erlaubnis werden. § 15 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Glücksspielgesetzes (HGlüG, im Folgenden: HGlüG) und § 12 Abs. 3 Nr. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AG GlüStV-Saar, im Folgenden: AG GlüStV-Saar) bestimmen nur, dass der Vermittler seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorlegen muss. Für Bayern und Sachsen-Anhalt sind ferner keinerlei einschlägige Vorschriften ersichtlich. Einzig § 15 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag, im Folgenden: AGGlüStV Ba-Wü) – ähnlich jetzt: § 18 Abs. 2 des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG, im Folgenden: LGlüG Ba-Wü) – sieht vor, dass jede Änderung der Geschäftsbedingungen der Erlaubnis bedarf. Der Zustimmungsvorbehalt ist jedoch gleichwohl bei entsprechender Auslegung dahingehend, dass allein die glücksspielrechtlich relevanten Änderungen der Zustimmung unterliegen, nicht zu beanstanden (weiter VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA; a. A. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 139 ff.). Die Klägerin führt zu Recht aus, dass nicht alle Teile der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen eine glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen. Insoweit steht es der Klägerin frei, Anpassungen vorzunehmen. Hinsichtlich der glücksspielrechtlich relevanten Teile ist jedoch eine entsprechende präventive Kontrolle, mit der eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit ihrer Tätigkeit mit den gesetzlichen Vorgaben sichergestellt wird, von der Klägerin hinzunehmen (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Das Kontrollbedürfnis ist angesichts der Anfälligkeit der Tätigkeit der Klägerin in einem ordnungsrechtlich geprägten Bereich naheliegend. So könnte etwa nicht hingenommen werden, dass die Klägerin ohne Nachfrage die ihr auf einer bestimmten rechtlichen Gestaltung ihrer Beziehungen zu ihren Kunden erlaubte Vermittlungstätigkeit einseitig zu ihren Gunsten ändert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Der Zustimmungsvorbehalt ist insoweit auch die konsequente Fortführung des grundlegenden Erlaubnisvorbehalts der Glücksspielvermittlung (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Entgegen der Ansicht der Klägerin greifen diese Regelungen auch nicht unangemessen in ihre Privatautonomie und Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Durch die Begrenzung des Zustimmungserfordernisses auf die glücksspielrechtlich relevanten Teile der Änderungen bleibt es der Klägerin unbenommen, die Bedingungen frei zu entwerfen bzw. auszuhandeln. Diese Aufteilung scheint im Übrigen auch – wie dem Verwaltungsvorgang des Beklagten entnommen werden kann – der gelebten Praxis zu entsprechen.
- 190
bb) Die Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen) erweist sich als rechtmäßig.
- 191
Nach Nr. 2 Satz 5 bedürfen Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte und eine künftige Verbindung der Vermittlung von Spielaufträgen mit weiteren Dienstleistungen oder Produkten zu einem einheitlichen Produkt (sog. Bundling) – soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht – der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
- 192
Änderungen der unter I. des Bescheids vom 24. September 2012 i. V. m. seinen Änderungsfassungen erlaubten Produkte und Produktausgestaltungen betreffen unmittelbar den Regelungsgehalt der Erlaubnis. Die Erlaubnis wurde nicht – wie die Klägerin meint – tätigkeitsbezogen erteilt. Die Klägerin hat keine Vermittlungserlaubnis erhalten, die es ihr erlaubt, ihre Produkte völlig frei und unabhängig von einer vorherigen Erlaubnis zu gestalten (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Die Erlaubnis zum Vermitteln öffentlicher Glücksspiele gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV ist nicht bloß tätigkeitsbezogen, sondern bezogen auf die konkret angebotenen Glücksspiele zu beantragen. Die Erlaubnis ist vielmehr produktbezogen, als sie auf eine oder mehrere, näher bestimmte Glücksspielarten ausgerichtet ist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Daher machen Änderungen eine behördliche Prüfung erforderlich, ob die neuen Produkte oder Produktausgestaltungen noch von der Erlaubnis umfasst sind oder ob es einer Änderung der Erlaubnis bedarf (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68; s. auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183; eingeschränkt VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Dies stellt der Anzeigenvorbehalt in Nr. 2 Sätze 2 und 3 in verhältnismäßiger Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV sicher, zu denen auch die Bekämpfung der möglichen gesteigerten Sucht- oder erhöhten Manipulationsgefahr kombinierter Glücksspiele gehört (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68). Dies gilt insbesondere auch für das sog. Bundling. Sobald eine derartige Verbindung zu einem einheitlichen Produkt stattfindet, sind auch diejenigen Dienstleistungen und Produkte in die glücksspielrechtliche Bewertung einzubeziehen, die separat betrachtet keinen Bezug zum Glücksspielrecht aufweisen würden. Indem diese jedoch mit der Glücksspielvermittlung kombiniert werden, wird der Bezug zum Glücksspielrecht hergestellt (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Nur indem die Behörde Kenntnis von diesen Produkten erlangt, kann sie beurteilen, ob § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV berücksichtigt wird. Auch die Einhaltung anderer Vorschriften des GlüStV – wie etwa zum Jugendschutz – kann bei kombinierten Produkten anders zu beurteilen sein als bei einer reinen Spielvermittlung von Lotterien (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Der besondere Zustimmungsvorbehalt für das Land Brandenburg berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 2 und 7 BbgGlüAG, wonach das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel und bei Vermittlung von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung in der Erlaubnis festzulegen sind. Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Die unterschiedlichen Nebenbestimmungen sind darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Es bestehen schließlich keine Bedenken, die Vereinbarkeit neuer Produktausgestaltungen mit der bewilligten Erlaubnis von einer präventiven Kontrolle abhängig zu machen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183). Kann die Klägerin eine gewünschte Produktänderung nicht durchsetzen, stehen ihr Rechtsmittel gegen diese Entscheidung zur Verfügung. Der Aufwand der Klägerin zur Erfüllung dieser Nebenbestimmung hält sich zudem in Grenzen.
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cc) Die Regelungen in Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Vorschriften zur Einschaltung zuverlässiger Dritter) sind ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.
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Nach Nr. 3 Abs. 1 Satz 3 hat die gewerbliche Spielvermittlerin bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht. Nach Nr. 3 Abs. 2 muss sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen. Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten), ist dies gemäß Nr. 3 Abs. 3 unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung nach Nr. 3 Satz 4 der vorherigen Erlaubnis des Beklagten.
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Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, wonach nur zuverlässige Personen einzuschalten sind, ist rechtmäßig. Bei der Einschaltung weiterer Personen muss sichergestellt werden, dass diese ebenso wie die Erlaubnisinhaberin die Gewähr dafür bieten, dass die Vermittlung den Zielen des GlüStV nicht zuwiderläuft und den glücksspielrechtlichen Bestimmungen entspricht (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Hierfür müssen sich diese als zuverlässig erweisen. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen gewerberechtlichen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1a, Abs. 1 Sätze 4, 7 bis 9 GewO. Die Regelung ist auch bestimmt genug. Der Begriff des Dritten bzw. der Hilfsperson lässt sich unter Rückgriff auf den mit ihr verfolgten gesetzlichen Zweck, wonach die Erlaubnis nicht einem anderen zur Ausübung überlassen werden darf (§ 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV) und seiner Definition im Bescheid („zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen“) zweifelsfrei dahingehend ermitteln, dass er nur unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen und Personen umfasst (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Von diesem Verständnis geht auch der Beklagte aus (vgl. die Sitzungsniederschrift vom 22. Juni 2017). Die von der Klägerin genannten Werbe-Vertriebskooperationspartner fallen mithin nicht darunter. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die erforderliche Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf.
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Nr. 3 Abs. 2, wonach sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen muss, ist dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, hiermit kein Haftungsregime begründet werden soll, das über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Damit wird im Sinne einer Konkretisierung des § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch sie anderen zur Ausübung überlassen werden darf, deutlich gemacht, dass für die rechtmäßige Umsetzung des Erlaubnisbescheids weiterhin die Klägerin verantwortlich bleibt. Im Übrigen geht die Haftung nicht über die übliche ordnungsrechtliche Haftung hinaus.
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Auch die Anzeigepflicht in Nr. 3 Abs. 3 Satz 1 wird durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Im Rahmen einer effektiven Glücksspielaufsicht ist sicherzustellen, dass im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung jederzeit auch die Zuverlässigkeit eingesetzter Dritter überprüfbar ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Die Anzeigepflicht beinhaltet – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises und der anzeigepflichtigen Änderungen – eine nur geringfügige Beschwer.
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Auch der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedürfen, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen. Da diese Personen hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat das Hinzukommen oder Ausscheiden eines Dritten unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Es ist jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt. Der Zustimmungsvorbehalt ist vor diesem Hintergrund als verhältnismäßiges Mittel anzusehen, um die dauerhafte Beibehaltung der Erlaubnisvoraussetzungen durch die Klägerin sicherzustellen (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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dd) Die Regelungen in Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig.
- 200
Nach Nr. 5 Sätze 1 bis 3 sind Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis.
- 201
Soweit die Klägerin nach Nr. 5 Satz 1 verpflichtet ist, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung nur geringfügig belastet. Die Anzeige ist nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Die Regelung berücksichtigt zudem den Umstand, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Sie trägt schließlich § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV Rechnung, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch einem anderen zur Ausübung überlassen werden kann (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Mit Blick auf § 15 Gesetz über den Wertpapierhandel (Wertpapierhandelsgesetz), den die Klägerin als börsennotierte Aktiengesellschaft zu beachten hat, hat diese es durch die Gestaltung der zeitlichen Abläufe selbst in der Hand, dafür zu sorgen, dass es zu keinen Verstößen kommt.
- 202
Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten in Nr. 5 Satz 2 ist zunächst festzuhalten, dass sich auch Nr. 5 Sätze 2 und 3 als flankierende Regelungen zu Nr. 3 nur auf unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen bezieht. Auch hier gilt, dass die Regelung nicht an die geänderte Rechtsform als Selbstzweck anknüpft, sondern berücksichtigt, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). In aller Regel wird es der Klägerin ohnehin möglich sein, ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, da ihr ihre Vertragspartner in aller Regel ohnehin künftig eintretende Rechtsformänderungen mitteilen werden. Dies ist allein deshalb schon erforderlich, als dass Verträge, Bankverbindungen etc. rechtzeitig angepasst werden müssen. Im Übrigen kann die Klägerin, um ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, – soweit möglich – eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig informiert wird.
- 203
Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3 ist rechtmäßig. Der Begriff der Erlaubnis wird ersichtlich im Sinne des Bescheids und – entgegen dem Verständnis der Klägerin – nicht dahingehend verwendet, dass die zivil- oder gesellschaftsrechtliche Wirksamkeit der Rechtsformänderung von einer vorherigen behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 5 Satz 3, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedarf, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen sind. Da die beauftragten Dritten hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat eine Rechtsformänderung unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Auch der Erlaubnisvorbehalt ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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ee) Die Nebenbestimmung Nr. 12 (Berichtspflichten) ist nicht zu beanstanden.
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Nach Nr. 12 ist über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von der Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und dem Beklagten bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
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Die Vorschrift dient dem legitimen Zweck der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung mit Blick auf ihre Zuverlässigkeit (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 196) und soll in diesem Zusammenhang sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden, § 1 Nr. 4 GlüStV (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 22 f. UA). Die damit einhergehende Belastung der Klägerin ist noch verhältnismäßig. Durch eine jährliche, routinemäßige Prüfung kann überwacht werden, ob die Klägerin auch weiterhin zuverlässig ist und eine ordnungsgemäße Durchführung der Glücksspielvermittlung gewährleistet (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161). Regelmäßige Berichtspflichten ermöglichen es dem Beklagten, etwaige Unregelmäßigkeiten aufzudecken und eine effektive Glücksspielaufsicht sicherzustellen (VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA).
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Die nötigen Angaben – Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder (Nr. 12 Satz 1), Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne (Nr. 12 Satz 1) sowie Nachweis über die Weiterleitung mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (Nr. 12 Satz 3) – dienen allesamt der Überprüfung eines ordnungsgemäßen Glücksspielbetriebs. Der Nachweis über die Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder knüpft an § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, der Nachweis über die Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne an § 19 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV und Nr. 7 des Bescheids vom 24. September 2012, wonach die Geschäftsbeziehungen mit den Spielteilnehmern so zu gestalten sind, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spielteilnehmer ausgekehrt werden, und der Nachweis über die Weiterleitung der vereinnahmten Beträge an § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV an. Die Vorgabe, dass die Abrechnung durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigt werden soll (Nr. 12 Satz 1), findet ihre Rechtfertigung in der damit gewährleisteten Sachkunde und Unabhängigkeit (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 163; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA). Die vorgesehenen Vorlagefristen ermöglichen eine nicht zu beanstandende zeitnahe Überwachung. Dass alternativ der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden kann, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt (Nr. 12 Satz 2), ist sogar eine Erleichterung.
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Nr. 12 Sätze 4 und 5 berücksichtigen § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü (jetzt: § 18 Abs. 3 LGlüG Ba-Wü). Einer qualifizierten Abrechnung kommt eine hohe Aussagekraft zu und sie begünstigt die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler. Dies gilt insbesondere für die Überprüfung der Zuverlässigkeit in finanzieller Hinsicht. Die Verpflichtung zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses belastet die Klägerin auch nicht über Gebühr. Denn die Klägerin ist als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin nach §§ 264, 264d, 267 Abs. 3 Satz 2, 316 Abs. 1, 319 Abs. 1 Satz 1 HGB verpflichtet, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Inwieweit die Anforderungen in § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü in anderen Fällen – etwa bei einem Einzelkaufmann – über das Zumutbare hinausgehen, kann vorliegend dahinstehen. Ermächtigungsgrundlage für die Nebenbestimmung ist § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder, so dass § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü nicht unmittelbarer Prüfungsgegenstand sind. Im Übrigen ermöglicht § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG durch seine Formulierung „den nach handelsrechtlichen Vorschriften“ eine etwaig erforderliche verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass jeweils nur das handelsrechtlich ohnehin Vorgegebene verlangt wird. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü wird bereits durch eine entsprechende Formulierung in Nr. 12 Satz 5 durch den Beklagten relativiert. Soweit die Klägerin Bedenken hinsichtlich ihres Geheimhaltungsbedürfnisses und ihrer Wettbewerbsfähigkeit hat, sind diese nicht überzeugend. Nach § 325 HGB sind die Jahresabschlüsse ohnehin zu veröffentlichen. So findet sich der Jahresabschluss etwa auch auf der Homepage der Klägerin. Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Eine Unverhältnismäßigkeit dadurch, dass die Klägerin mehrere Berichte vorzulegen hat, besteht vorliegend nicht, da sie – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin verpflichtet ist, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Somit ist die mit der Auflage verbundene – geringe – Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars zu sehen.
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Auch die Belastung der Klägerin mit den Kosten der Erstellung und Vorlage der genannten Unterlagen und Berichte ist nicht unverhältnismäßig (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 164). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Klägerin – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin einen vom Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorlegen muss.
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ff) Die Regelungen in Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig. Nach Nr. 14 hat bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird. Die Auflage dient einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, wonach sicherzustellen ist, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Schon der allgemeine Datenschutz gehört zum ordnungsgemäßen Ablauf des Glücksspiels. Die Auflage trägt andererseits auch zur Verfolgung des Ziels der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes in § 1 Nr. 3 GlüStV bei, indem die Informationssicherheit auch im Hinblick auf die Einhaltung des Jugendschutzes zu beachten ist (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, juris Rn. 77). Im Übrigen ist die Klägerin nach § 9 BDSG verpflichtet, die technischen und organisatorischen Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um die Ausführung der Vorschriften dieses Gesetzes, insbesondere die in der Anlage zum BDSG genannten Anforderungen, zu gewährleisten. Das geforderte Sicherheitsniveau ist auch nicht unverhältnismäßig. Bei dem Standard nach ISO/IEC 27001:2005 handelt es sich um den weltweit gültigen Standard für die Datensicherheit. Hierauf baut auch der IT-Grundschutz-Katalog des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik auf, der im Übrigen u. a. auch den Anforderungen des § 9 BDSG i. V. m. der Anlage zu § 9 Satz 1 BDSG Rechnung trägt. Dass dieser Standard für die Klägerin nicht erreichbar ist, ist nicht ersichtlich. Im Gegensatz weist die Homepage der Klägerin jedenfalls im Hinblick auf den Datenschutz eine Zertifizierung nach ISO/IEC 27001 durch den TÜV Saarland auf. Dass zum Nachweis eine Zertifizierung gefordert wird, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Auch wenn eine Zertifizierung gesetzlich nicht vorgeschrieben ist, darf eine solche im Wege einer Auflage aufgegeben werden, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen „dient“, die für den Erlass des Hauptverwaltungsaktes maßgeblich sind. Dies ist hier der Fall. Nicht nur das geforderte Datensicherheitsniveau, sondern auch die Kontrolle der Einhaltung desselben dient den Zielen des § 1 GlüStV. Indem der Beklagte zur Ausübung seines Kontrollrechts eine Zertifizierung verlangt, überschreitet er nicht seinen Ermessensspielraum. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Im Übrigen darf die Klägerin zum Nachweis auch einen „gleichwertigen Nachweis“ vorlegen.
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gg) Der Auflagenvorbehalt in Nr. 16 erweist sich als rechtmäßig. Gemäß Nr. 16 bleiben die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint. Ein Auflagenvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ermöglicht, wonach die Erlaubnis – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden darf. Auch gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder darf ein Verwaltungsakt mit einem Vorbehalt einer nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage erlassen werden. Bei einem Auflagenvorbehalt bedarf es keiner näheren Präzisierung der Voraussetzungen weiterer Auflagen (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VfVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 77). Vor diesem Hintergrund kann sich der Auflagenvorbehalt nicht als zu unbestimmt oder uferlos erweisen. Auch die beiden beispielhaft genannten Fälle sind nicht zu beanstanden. Wird den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags, der Glücksspielgesetze der Länder oder dem Erlaubnisbescheid nicht genügt, ist es naheliegend, zunächst – als milderes Mittel gegenüber einem Widerruf – weitere Auflagen zu erlassen. Eine weitere Nebenbestimmung ist im öffentlichen Interesse nur dann erforderlich, wenn sie verhältnismäßig ist und die Auflage dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den maßgeblichen gesetzlichen Regelungen dient. Hiermit wird insbesondere auch eine Anpassung des Bescheids an eine neu eingetretene Rechtslage ermöglicht.
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b) Demgegenüber erweisen sich die folgenden Nebenbestimmungen als rechtswidrig und sind aufzuheben:
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aa) Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) erweist sich als rechtswidrig. Nach Nr. 15 sind die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde ggf. auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren. Selbstverständlich darf sich der Beklagte zur Sicherstellung einer effektiven Glücksspielaufsicht im Rahmen seiner Befugnisse nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV Hilfspersonen sowie ggf. speziell ausgebildeten Sachverständigen bedienen. Bedient sich die Glücksspielaufsicht eines Verwaltungshelfers, so verantwortet sie selbst die Hoheitsbefugnisse und Zwangsmittel. Nicht erforderlich ist jedoch, diesen Hilfspersonen Hoheitsrechte zuzugestehen. Eine nicht näher eingegrenzte Verpflichtung der Klägerin, einem jeden beauftragten Dritten Rechte einer Ordnungsbehörde zu gewähren, ist weder erforderlich noch geboten. Im Übrigen ist die Nebenbestimmung Nr. 15 auf etwas Unmögliches gerichtet: Nicht die Klägerin kann den vom Beklagten beauftragten Dritten Hoheitsrechte gewähren, sondern eine entsprechende Beleihung kann lediglich durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes erfolgen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 15 ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Die zulässige Einschaltung von Hilfspersonen muss nicht eigens geregelt werden, sondern folgt aus allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsätzen.
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bb) Die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 erweist sich ebenfalls als rechtswidrig. Danach muss, soweit sich die Vermittlung über die Domains ... sowie ... auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, unverzüglich ein Bundeszentralregisterauszug der ... GmbH als eingeschaltete Dritte vorgelegt werden. Es kann dahinstehen, ob die ... GmbH als Dritte i. S. d. Nr. 3 anzusehen ist. Jedenfalls kann ein Bundeszentralregisterauszug einer GmbH nicht vorgelegt werden (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BZRG – Personendaten –). Die Nebenbestimmung, die im Übrigen vollstreckbar sein muss, ist auch nicht eindeutig auslegungsfähig. Es ist nicht ersichtlich, ob alle (vertretungsberechtigten) Gesellschafter oder nur die (vertretungsberechtigten) Geschäftsführer einen Bundeszentralregisterauszug vorlegen müssen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Dass es sich nicht um eine grundlegende Bestimmung handelt, wird bereits dadurch deutlich, dass der Bundeszentralregisterauszug nur für ein Bundesland angefordert wird.
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c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar auch als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung aus.
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Nach Nr. 9 ist die Klägerin im Kern verpflichtet, eine sog. geschlossene Benutzergruppe entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten („KJM-konform“) oder einer „gleichwertigen Lösung“ („KJM-äquivalent“) zu errichten.
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Die Nebenbestimmung dient zwar einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 3 GlüStV, wonach der Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten ist. Andererseits wird hiermit § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GlüStV, wonach das Veranstalten und Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen darf und die Teilnahme von Minderjährigen unzulässig ist, sowie § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist, Rechnung getragen.
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Gleichwohl erweist sich die Beifügung der Nebenbestimmung Nr. 9 als ermessensfehlerhaft (a. A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 168 ff.; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 193; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 71). Der Beklagte hat insoweit nicht plausibel dargelegt, dass dem unbestreitbar hohen Schutzgut des Jugendschutzes allein durch ein KJM-konformes oder KJM-äquivalentes Verfahren Rechnung getragen werden kann. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass sowohl der Beklagte als auch andere Bundesländer ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften keine entsprechenden Vorschriften machen, sondern vereinfachte Verfahren wie etwa eine SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung ausreichen lassen. Somit gehen der Beklagte und andere Länder erkennbar davon aus, dass auch mit Hilfe anderer – weniger einschneidender Maßnahmen – dem Jugendschutz hinreichend genügt werden kann. Dass mit Blick auf den Jugendschutz den staatlichen Veranstaltern ein niedrigeres Schutzniveau abverlangt werden kann als den gewerblichen Spielvermittlern, ist vom Beklagten weder dargetan noch ersichtlich. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol. Vorliegend geht es um die Sicherstellung des Minderjährigenschutzes bei Internetvermittlungen. Dies ist keine Frage des Staatsmonopols, zumal die staatlichen Veranstalter für den Eigenvertrieb über das Internet ebenfalls eine den Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 GlüStV genügende Erlaubnis benötigen. Eine solche Differenzierung ergibt sich auch nicht aus dem Bescheid. Dort heißt es lediglich, dass aufgrund des hohen Stellenwertes des Jugendschutzes und der Schutzzwecke des Geldwäschegesetzes die Darlegung der zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren erforderlich ist, um eine effektive Aufsicht von Anbeginn der Geschäftsaufnahme sicherzustellen (vgl. den Bescheid vom 18. Juni 2013, S. 5 f.). Auch in dem Ausgangsbescheid vom 24. September 2012 heißt es nur, dass vor Erlaubniserteilung sichergestellt sein müsse, dass das ausdrückliche Verbot der Spielteilnahme von Minderjährigen von der gewerblichen Spielvermittlerin eingehalten werde. Die Vorgaben zur Umsetzung der Maßnahme seien notwendig, um die rechtmäßige Umsetzung, insbesondere für die Online-Vermittlung aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV sowie § 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 GlüStV, zu gewährleisten (S. 15).
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Das Gesetz selbst schreibt nicht vor, wie der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist. § 25 Abs. 6 GlüStV a. F., wonach beim Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung die Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz zur geschlossenen Benutzergruppe zu beachten sind, hat nicht Eingang in den derzeitigen Glücksspielstaatsvertrag gefunden. Auch aus dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (im Folgenden: GeldwäscheG), das nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 GeldwäscheG auch für die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet gilt, folgen keine konkreten Vorgaben. Die KJM-Richtlinien gelten ebenfalls nicht unmittelbar für das Glücksspielrecht. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (im Folgenden: JMStV) sind bestimmte Rundfunksendungen oder Inhalte von Telemedien (Internet) aus Gründen des Jugendschutzes verboten (pornografische, bestimmte indizierte und offensichtlich schwer jugendgefährdende Inhalte). § 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV lässt solche Inhalte in Telemedien ausnahmsweise zu, wenn von Seiten des Anbieters sicherstellt ist, dass sie nur Erwachsenen zugänglich gemacht werden (geschlossene Benutzergruppe). Zur Sicherstellung geschlossener Benutzergruppen hat die KJM Eckpunkte entwickelt, die eine Altersverifikation sicherstellen und an denen sich Anbieter orientieren können, um den Anforderungen des Gesetzes zu genügen. Eine Verpflichtung für Lotterievermittler, ebendiesem Standard zu genügen, um dem Jugendschutz Rechnung zu tragen, ergibt sich daraus nicht. Denn die Richtlinien der KJM sollen nicht Minderjährige von der Teilnahme an entgeltlichen Glücksspielen abhalten, sondern sicherstellen, dass diese keinen Zugang zu jugendgefährdenden Inhalten im Internet haben.
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Schließlich hat der Beklagte in seine Erwägungen nicht die Zielbestimmung des § 1 Nr. 2 GlüStV einbezogen, wonach der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung – insbesondere in legale Bahnen – zu kanalisieren ist. Die Klägerin weist nicht zu Unrecht darauf hin, dass ein aufwändiges Registrierungsverfahren – bei Erwachsenen – mit erhöhten Abbruchquoten beim Registrierungsvorgang verbunden ist, so dass die Gefahr besteht, dass Interessenten zu illegalen Angeboten – etwa auch zu ausländischen Zweitlotterien – mit vereinfachten Anmeldeverfahren abwandern.
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Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Nebenbestimmung auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, weil der Beklagte Lotto-Toto Niedersachsen – wie ähnlich auch weitere elf Länder ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften – lediglich ein vereinfachtes Verfahren einer SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung vorgeschrieben hat.
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Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 9 ist jedoch nicht möglich. Denn der Verwaltungsakt kann nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Insoweit ist auch nicht ausreichend, dass gemäß Nr. III des Bescheids vom 24. September 2012 die Antragsunterlagen der Klägerin, die ein Konzept für den Jugendschutz vorsehen, Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Denn der Beklagte muss insoweit entscheiden, inwieweit diese Maßnahmen ausreichend sind, um den gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags zu genügen.
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3. Der Antrag zu 3. hat teilweise Erfolg.
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Der Beklagte ist – entsprechend der obigen Ausführungen – unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 ist – wie bereits ausgeführt – rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Der Verwaltungsakt kann jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Bei ihrer Ermessensausübung hat der Beklagte Folgendes zu beachten: Erstens muss es eine Vorgabe zur näheren Konkretisierung des Minderjährigenschutzes geben. Zweitens muss der Beklagte prüfen, welche Vorgaben im Einzelnen notwendig, aber auch hinreichend sind. Hierbei muss sich der Beklagte an dem ansonsten üblichen bzw. vorgegebenen Schutzniveau orientieren. Wenn der Beklagte hiervon abweichen möchte, muss dies auf gleichheitsgemäßen, in sich stimmigen und nachvollziehbaren Gründen beruhen. In diesem Zusammenhang ist drittens geboten, dass sich der Beklagte mit dem von der Klägerin vorgelegten Schutzkonzept auseinandersetzt. Sollte der Beklagte bis zum Eintritt der Rechtskraft keine neue Nebenbestimmung Nr. 9 erlassen haben, so darf der Beklagte nicht den mit Ausnahme der aufgehobenen Nebenbestimmungen fortgeltenden Erlaubnisbescheid mit Blick auf den Rechtsgedanken des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG widerrufen.
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Im Übrigen hat der Antrag keinen Erfolg. Hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 15 sowie der Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 geht der Hilfsantrag ins Leere. Soweit sich die Nebenbestimmungen als rechtmäßig erwiesen haben, kann auch der Bescheidungsantrag keinen Erfolg haben.
III.
- 226
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Quote entspricht dem jeweiligen Obsiegen und Unterliegen mit Blick auf den vorliegenden Streitgegenstand. Soweit die Berufung des Beklagten nicht zugelassen wurde, ist dies entsprechend dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO nicht gesondert zu berücksichtigen, da dieses Unterliegen im Verhältnis zum übrigen Teil nicht ins Gewicht fällt.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.
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Die Revision ist wegen der der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die Gültigkeit von §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und die Beteiligung des Glücksspielkollegiums sowie die gesetzliche Begründungspflicht des Glücksspielkollegiums bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer höchstrichterlichen Klärung. Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht i. S. v. § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrags beruht, und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris Rn. 30; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 58; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137 Rn. 9).
Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.
Tenor
Unter teilweiser Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. Mai 2014 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz wird die Klage abgewiesen, soweit der Kläger die Feststellung begehrt, dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis benötigen. Im Übrigen wird die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.
Die Anschlussberufung des Klägers wird insgesamt zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Der Kläger, der die ZDF-Fernsehlotterie „Aktion Mensch“ veranstaltet, beabsichtigt, Losgutscheine über die Handelsketten REWE und dm zu vertreiben. Durch Zahlung des entsprechenden Kaufpreises an der Kasse eines REWE- bzw. dm-Markts sollen Gutscheine für Lose der Fernsehlotterie „Aktion Mensch“ erworben werden können. Um damit an der Lotterie „Aktion Mensch“ teilnehmen zu können, muss der Erwerber oder ein Dritter den Losgutschein auf telefonischem Weg oder über das Internet in ein Los umwandeln und dabei eine Altersverifizierung durchlaufen. Erfolgt eine solche Umwandlung des Gutscheins in ein Los nicht, fließt der gezahlte Kaufpreis der „Aktion Mensch“ als Spende zu.
- 2
Auf den mit Schriftsatz vom 2. November 2012 gestellten Antrag des Klägers, feststellend zu bestätigen, dass für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ keine glückspielrechtliche Vertriebs- oder Vermittlungsgenehmigung erforderlich ist, lehnte das Ministerium der Finanzen Rheinland-Pfalz mit Bescheid vom 25. Februar 2013 die „beantragte Erteilung einer Erlaubnis zum Losgutscheinvertrieb über die Handelsketten REWE und dm“ ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, es handele sich bei dem geplanten Verkauf der Losgutscheine über REWE und dm um eine erlaubnispflichtige Glücksspielvermittlung, nämlich um eine gewerbliche Spielvermittlung, da die Vermittlung angesichts des Imagegewinns für die beiden Handelsketten mit einem monetären Gewinn verbunden sei. Weder REWE noch dm verfügten über eine entsprechende Vermittlungserlaubnis der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen. Daraufhin hat der Kläger mit dem Antrag Klage erhoben,
- 3
1. festzustellen, dass für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm keine glücksspielrechtliche Vertriebsgenehmigung erforderlich ist,
- 4
2. festzustellen, dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis benötigen,
- 5
hilfsweise zu Ziffer 1.
- 6
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25. Februar 2013 zu verpflichten, ihm eine Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm zu erteilen,
- 7
höchst hilfsweise
- 8
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25. Februar 2013 zu verpflichten, seinen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über REWE und dm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
- 9
Der Beklagte hat beantragt,
- 10
die Klage abzuweisen.
- 11
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zum Teil stattgegeben. Antragsgemäß hat es festgestellt, dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis benötigen. Gleichzeitig hat es den Bescheid des Beklagten vom 25. Februar 2013 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Ohne Erfolg blieb demgegenüber der Feststellungsantrag des Klägers, der auf die Erlaubnisfreiheit eines Gutscheinverkaufs ohne glücksspielrechtliche Vertriebsgenehmigung gerichtet war. Außerdem hat das Verwaltungsgericht den hilfsweise gestellten Antrag auf Verpflichtung des Beklagten, dem Kläger die Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm zu erteilen, abgewiesen. Zur Begründung seiner Entscheidung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, der „Verkauf von Losgutscheinen“ sei zwar eine neue Vertriebsform des Klägers. Dafür benötigten die Handelsketten REWE und dm bzw. deren Filialen jedoch keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis. Denn der Käufer eines Losgutscheins erhalte mit der Zahlung des Entgelts noch keine Gewinnchance. Vielmehr bedürfe es dazu der telefonischen oder elektronischen Umwandlung des Gutscheins in ein Los. Der darüber hinaus geltend gemachte Anspruch auf Erteilung einer Vertriebserlaubnis stehe dem Kläger aber derzeit nicht zu, weil die Erlaubnisvoraussetzungen von dem Beklagten noch nicht abschließend geprüft worden seien. Deshalb sei dieser zu einer erneuten Bescheidung des darauf gerichteten Antrags des Klägers zu verpflichten.
- 12
Der Beklagte hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und vorgetragen, der Feststellungsantrag des Klägers sei unzulässig. Zwischen dem Kläger und ihm, dem Beklagten, bestehe kein Rechtsverhältnis, das von § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzt werde. Die begehrte Feststellung beziehe sich vielmehr auf das Verhältnis zwischen Dritten, nämlich der REWE- bzw. der dm-Handelskette und der für die Erteilung von Erlaubnissen für gewerbliche Glücksspielvermittler zuständigen niedersächsischen Glücksspielaufsichtsbehörde. Der Verkauf von Losgutscheinen durch die beiden Handelsketten stelle eine gewerbliche Spielvermittlung dar, weil einzelne entgeltliche Spielverträge an den Kläger vermittelt werden sollten.
- 13
Ungeachtet dessen sei der Feststellungsantrag, dem das Verwaltungsgericht stattgegeben habe, auch unbegründet. Denn die beiden Handelsketten verfügten nicht über die erforderliche glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis. Insbesondere fehle es an der für eine gewerbliche Spielvermittlung erforderliche Genehmigung. Durch den Verkauf von Losgutscheinen würden nämlich bereits einzelne Spielverträge an einen Veranstalter, nämlich den Kläger, vermittelt. Unter einem Spielvertrag sei die Vereinbarung zu verstehen, mit der sich der Anbieter verpflichte, den Spieler an seinem Glücksspiel teilnehmen zu lassen. Diese Verpflichtung des Klägers entstehe bereits durch den Erwerb eines Losgutscheins. Wenn mit dem Kauf eines Gutscheins ein Spielvertrag noch nicht abgeschlossen würde, finde eine spätere Spielteilnahme ohne Spielvertrag statt, weil die bloße Umwandlung des Gutscheins in ein Los nicht vom Willen des Klägers abhänge. Die Aufspaltung des einheitlichen Vorgangs in einen glücksspielrechtlich nicht relevanten Gutscheinerwerb und eine Spielteilnahme eröffne Missbrauchsmöglichkeiten, die den mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Jugendschutz unterlaufen könnten.
- 14
Das Verwaltungsgericht habe auch dem Hilfsantrag auf Neubescheidung des Klägers zu Unrecht stattgegeben. Der ablehnende Bescheid vom 25. Februar 2013 sei auf den zutreffenden Ermessensgesichtspunkt gestützt worden, der Verkauf von Losgutscheinen stelle eine gewerbliche Spielvermittlung dar, die indessen unerlaubt sei.
- 15
Der Beklagte beantragt,
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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 12. Mai 2014 die Klage insgesamt abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung des Beklagten zurückzuweisen und unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 12. Mai 2014 den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 25. Februar 2013 zu verpflichten, ihm eine Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm zu erteilen.
- 19
Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil, soweit es seiner Klage stattgegeben hat, und hält die Berufungsbegründung des Beklagten für nicht überzeugend. Mit der Anschlussberufung wendet er sich gegen die Abweisung seines hilfsweise gestellten Antrags, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 25. Februar 2013 zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Vertriebsgenehmigung für den geplanten Gutscheinverkauf zu verpflichten. Zwar bestehe nach dem Gesetzeswortlaut kein Rechtsanspruch auf Erteilung der Erlaubnis. Aus Gründen des Grundrechtsschutzes könne aber insoweit ein Ermessensspielraum des Beklagten nicht anerkannt werden. Selbst wenn man dies annehme, sei der Ermessensspielraum auf Null reduziert, weil der Beklagte den Vertrieb von Losgutscheinen bereits umfassend geprüft, mit dem Fachbeirat abgestimmt und einen positiven Bescheid schon im Entwurf erstellt gehabt habe, als das Glücksspielkollegium zu der - allerdings unzutreffenden - Auffassung gelangt sei, der Gutscheinverkauf stelle eine gewerbliche Spielvermittlung dar. Für eine Ermessensbetätigung des Beklagten zur Formulierung von Auflagen bestehe kein Bedürfnis, da in dem erwähnten Bescheidentwurf ein Auflagenvorbehalt bereits vorgesehen sei.
- 20
Die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätzen und den vorgelegten Verwaltungsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
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Die Berufung des Beklagten (I.) ist zum Teil begründet, während die Anschlussberufung des Klägers (II.) ohne Erfolg bleibt.
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Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Recht unter Aufhebung seines Bescheids vom 25. Februar 2013 verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Hingegen kann der Kläger weder die Feststellung, dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen der Lotterie „Aktion Mensch“ keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis benötigen, noch die Verpflichtung des Beklagten beanspruchen, ihm eine Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm zu erteilen. Deshalb ist das angefochtene Urteil zum Teil abzuändern.
I.
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Die zulässige Berufung des Beklagten hat in der Sache teilweise Erfolg. Unbegründet ist sie, soweit das Verwaltungsgericht den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 25. Februar 2013 verpflichtet hat, den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (1.). Erfolgreich wendet sich der Beklagte allerdings gegen die vom Verwaltungsgericht getroffene Feststellung, dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen der Lotterie „Aktion Mensch“ keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis benötigen (2.).
- 24
1. Das ursprünglich hilfsweise geltend gemachte Begehren des Klägers, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 25. Februar 2013 zur Erteilung einer Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm bzw. zur Neubescheidung des diesbezüglichen Antrags des Klägers zu verpflichten, ist an die Stelle des im ersten Rechtszug als Hauptantrag zu 1) verfolgten Feststellungsbegehrens getreten. Denn dieses in erster Instanz abgewiesene Klagebegehren (ursprünglicher Hauptantrag zu 1) verfolgt der Beklagte im Berufungsverfahren nicht weiter.
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Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Recht unter Aufhebung seines Bescheids vom 25. Februar 2013 verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Der Beklagte hat nämlich von dem ihm eingeräumten Ermessen (a) einen fehlerhaften Gebrauch gemacht (b).
- 26
a) Die Entscheidung über eine Vertriebserlaubnis steht gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 des Glücksspielstaatsvertrags 2012 - GlüStV - im Ermessen des Beklagten; denn nach dieser Regelung besteht auf sie kein Rechtsanspruch. Soweit der Kläger meint, aus verfassungsrechtlichen Gründen müsse die Erteilung der Vertriebserlaubnis als eine gebundene Entscheidung betrachtet werden, vermag er sich demgegenüber nicht auf das Urteil des Staatsgerichtshofs Baden-Württemberg im Verfahren 1 VB 15/13 (NVwZ 2014, 1162, juris, Rn. 246) berufen. In dieser Entscheidung hat der Staatsgerichtshof Baden-Württemberg u.a. zum Ausdruck gebracht, die Erteilung einer Erlaubnis nach § 41 Landesglücksspielgesetz Baden-Württemberg stehe wohl nicht im Ermessen der Behörde. Allerdings kann schon dem Wortlaut dieser Bestimmung die Einräumung eines Ermessensspielraums nicht entnommen werden. Danach bedarf der Betrieb einer Spielhalle der Erlaubnis, die jedoch unter im Einzelnen genannten Voraussetzungen zu versagen ist.
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Der Senat folgt dem Kläger auch nicht, soweit er die Einräumung eines Ermessensspielraums „wegen der Grundrechtsrelevanz eines repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt“ in allen Fällen, in denen keine zahlenmäßige Limitierung der Erlaubnisse besteht, für verfassungsrechtlich bedenklich hält. Denn einerseits ist der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. §§ 12, 17 Nr. 5 GlüStV für die Vertriebsform einer Lotterie trotz der zum Teil restriktiven Voraussetzungen wesentlich durch präventive Elemente geprägt (vgl. hierzu BVerfG, 1 BvR 789/05, juris, Rn. 17), die es rechtfertigen, die Beachtung der gesetzlichen Voraussetzung einer Erlaubnis durch im Ermessen der zuständigen Behörde stehende Nebenbestimmungen zu sichern. Andererseits bedarf es eines behördlichen Spielraums, um gemäß § 12 Abs. 2 GlüStV zu entscheiden, inwieweit die Anforderungen der §§ 6 und 7 GlüStV über das Sozialkonzept und die Aufklärung der Spieler zu erfüllen sind.
- 28
b) Wie in dem angefochtene Urteil zutreffend ausgeführt wurde, ist dem Beklagten allerdings ein Ermessensfehlgebrauch unterlaufen. Die Ablehnung durch Bescheid des Beklagten vom 25. Februar 2013 ist nämlich entscheidend darauf gestützt worden, dass es sich bei dem geplanten Gutscheinverkauf durch die Handelsketten REWE und dm um eine gewerbliche Spielvermittlung handele. In diesem Zusammenhang wird der Beklagte nicht durch seine in § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV normierte Bindung an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums entlastet, die gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 4 GlüStV für länderübergreifende Lotterieerlaubnisse i.S.d. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV gilt. Denn diese Bindung wirkt lediglich intern; der entsprechende Beschluss des Glücksspielkollegiums entfaltet keine rechtliche Außenwirkung (vgl. BayVGH, 10 CE 13.1371, NVwZ 2014, 163, juris). Gegenüber Glücksspielveranstaltern erlässt der Beklagte, nicht das Glücksspielkollegium, die außenrechtswirksame Entscheidung über einen Antrag auf Vertriebsgenehmigung. Dass dabei Ermessensfehler, die dem Glücksspielkollegium unterlaufen sind, auf die Entscheidung des Beklagten durchschlagen, ist durch dessen in § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV normierte Bindung unvermeidlich.
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Anders als der Beklagte meint, stellt der geplante Gutscheinverkauf durch die Handelsketten REWE und dm keine Spielvermittlung und erst recht keine gewerbliche Spielvermittlung dar. Denn mit einem Losgutschein nimmt der Loskäufer nicht an einem Glücksspiel teil (aa). Deshalb handelt es sich bei dem Verkauf von Losgutscheinen nicht um eine Vermittlung von Glücksspielen im Sinne des § 4 Abs. 1 GlüStV und insbesondere nicht um eine gewerbliche Glücksspielvermittlung gemäß § 3 Abs. 6 GlüStV (bb).
- 30
aa) In dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt, dass der Erwerb eines Losgutscheins nicht mit dem Kauf eines Loses gleichgestellt werden kann. Während das Los unmittelbar am Glücksspiel teilnimmt, muss der Losgutschein zunächst in ein Los umgewandelt werden, um eine Gewinnchance entstehen zu lassen. Dieser Vorgang der Umwandlung ist keineswegs eine reine Formsache, sondern setzt voraus, dass derjenige, der sich durch Umwandlung des Gutscheins in ein Los am Glücksspiel beteiligen möchte, die Altersverifizierung durchlaufen hat. Von den beiden Schritten, die für eine Teilnahme an der Lotterie „Aktion Mensch“ erforderlich sind, ist im vorliegenden Rahmen nur der erste zu betrachten, der sich in dem Verkauf des Losgutscheins durch die Handelsketten REWE und dm erschöpft. Davon zu trennen ist der zweite Schritt zur Umwandlung des Gutscheins in ein Los.
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Mit dem Kauf eines Losgutscheins erlangt der Loskäufer noch keine Gewinnchance. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Mit dem Verkauf eines Losgutscheins ist zwar die Zahlung eines Entgelts verbunden. Damit wird indessen noch keine Gewinnchance erworben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (8 C 21.12, BVerwGE 148, 146, juris; 8 C 7.13, GewArch 2014, 458) muss sich die Gewinnchance bei einem Glücksspiel gerade aus der Entgeltzahlung ergeben; daran fehlt es, wenn mit ihr lediglich die Berechtigung zur Teilnahme erworben wird oder wenn erst weitere Umstände wie etwa das Verhalten von Mitspielern oder Aktivitäten des Spielteilnehmers selbst die Gewinnchance oder Verlustmöglichkeit entstehen lassen. So liegen die Dinge im vorliegenden Zusammenhang. Durch den entgeltlichen Erwerb eines Losgutscheins entsteht noch keine Gewinnchance des Erwerbers. Vielmehr bedarf es dazu noch eines weiteren Verhaltens des Spielteilnehmers, nämlich der Umwandlung des Gutscheins in ein Los unter Bestehen der Altersverifizierung.
- 32
Soweit der Beklagte die Auffassung vertritt, schon mit dem Verkauf von Losgutscheinen werde ein Spielvertrag zwischen dem Käufer und dem Kläger abgeschlossen, folgt ihm der Senat nicht. Unter einem Spielvertrag ist die Vereinbarung zu verstehen, mit der sich ein Glücksspielanbieter verpflichtet, den Spieler gegen Entgelt an seinem Glücksspiel teilnehmen zu lassen. Diese Verpflichtung geht der Kläger durch den Verkauf eines Losgutscheins - anders als der Beklagte meint - gegenüber dem Erwerber jedoch nicht ein. Der Kläger verpflichtet sich - als Gegenleistung zur Kaufpreiszahlung - vielmehr lediglich dazu, denjenigen an der Lotterie „Aktion Mensch“ teilnehmen zu lassen, der den Losgutschein unter Bestehen der Altersverifizierung in ein Los umwandelt. Käufer und Spieler können, was der Beklagte offensichtlich verkennt, personenverschieden sein. Der Spielvertrag wird erst im Zeitpunkt der Umwandlung unter Altersverifizierung zwischen dem Spieler und dem Kläger geschlossen. Das Entgelt für die Spielteilnahme besteht in der Anrechnung des Gutscheinwerts. Die Gewinnchance wird also durch die Einlösung des Losgutscheins im Zeitpunkt der Umwandlung dieses Gutscheins in ein Los entgeltlich erworben.
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Daran ändert der Umstand nichts, dass es nach dem Erwerb des Gutscheins nicht in der Hand des Klägers liegt, das Zustandekommen eines Spielvertrags zu verhindern, sofern der Spieler die Altersverifizierung erfolgreich durchläuft. Allein durch die Abgabe eines unwiderruflichen und unbefristeten Vertragsangebots wird kein Vertrag geschlossen, sondern erst durch dessen Annahme (vgl. etwa BGH, XI ZR 101/02, NJW 2004, 287, juris). Davon zu unterscheiden ist die vom Beklagten genannte, der vorliegenden aber nicht vergleichbare Fallgestaltung, dass der Teilnehmer an einem Glücksspiel sich nicht darüber informiert, ob er gewonnen hat, oder gar auf die Gewinnauszahlung verzichtet. Dadurch wird der Erwerb einer Gewinnchance selbstverständlich nicht etwa nachträglich aufgehoben.
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Der Senat teilt auch die Befürchtungen des Beklagten nicht, durch den beabsichtigten Losgutscheinverkauf würden dem „Missbrauch Tür und Tor geöffnet“. Abgesehen davon, dass kein praktisches Bedürfnis für den vom Beklagten angesprochenen „Lottogutschein“ erkennbar ist, würde auch er erst durch die Annahme des Vertragsangebots durch den Spieler das Zustandekommen eines Spielvertrags bewirken. Der Beklagte hat nicht zu konkretisieren vermocht, inwieweit seine unbestimmte Sorge berechtigt ist, durch eine Aufspaltung des Vorgangs in einen glücksspielrechtlich nicht bedeutsamen Gutscheinerwerb und eine glücksspielrechtlich relevante Spielteilnahme würden andere Glücksspielveranstalter ermutigt, ihrerseits Wege zur Umgehung glücksspielrechtlicher Schutzbestimmungen zu beschreiten. Nicht nachvollziehbar ist das Vorbringen, die Werbung für Losgutscheine des Klägers könne geeignet sein, „Mitspieler durch überzogene Gewinnversprechen oder sonstige aggressive Methoden zum Erwerb solcher Gutscheine zu veranlassen“. Hierzu legt der Beklagte nichts dar. Es ist auch sonst nicht ersichtlich.
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bb) Entgegen der Auffassung des Beklagten liegt weder eine Glücksspielvermittlung nach § 4 Abs. 1 GlüStV noch gar eine gewerbliche Spielvermittlung im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV vor. Eine gewerbliche Spielvermittlung in diesem Sinne betreibt, wer, ohne Annahmestelle, Lotterieeinnehmer oder Wettvermittlungsstelle zu sein, einzelne Spielverträge an einen Veranstalter vermittelt oder Spielinteressenten zu Spielgemeinschaften zusammenführt und deren Spielbeteiligung dem Veranstalter selbst oder über Dritte vermittelt, sofern dies jeweils in der Absicht geschieht, durch diese Tätigkeit nachhaltig Gewinn zu erzielen.
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Der beabsichtigte Verkauf von Losgutscheinen durch die Handelsketten REWE und dm stellt keine Vermittlung einzelner Spielverträge an den Kläger dar. Dass mit dem Verkauf von Losgutscheinen noch kein Spielvertrag zwischen dem Käufer und dem Kläger abgeschlossen wird, ist bereits ausgeführt worden. Deshalb können durch den beabsichtigten Gutscheinverkauf auch nicht Spielverträge an einen Veranstalter vermittelt werden. Dass die Handelsketten REWE und dm damit auch keine Spielinteressenten zu Spielgemeinschaften zusammenführen und deren Spielbeteiligung dem Veranstalter vermitteln, ist offensichtlich.
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Ungeachtet dessen fehlt es an der weiteren Voraussetzung des § 3 Abs. 6 GlüStV, wonach eine gewerbliche Spielvermittlung in der Absicht geschehen muss, durch diese Tätigkeit nachhaltig Gewinn zu erzielen. Da die Handelsketten REWE und dm die Losgutscheine des Klägers unentgeltlich und provisionsfrei zu verkaufen bereit sind, liegt ein möglicher Vorteil für diese Handelsketten allenfalls in dem Imagegewinn, den sie durch den ohne Gegenleistung erfolgenden Losgutscheinverkauf für eine Fernsehlotterie erzielen können. Ein solcher Imagegewinn kann jedoch nicht als nachhaltiger Gewinn im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV angesehen werden. Nachhaltig in diesem Sinn kann nur ein Gewinn sein, der durch Vermittlung von Glücksspielen aufgrund einer zumindest nicht völlig unrealistischen Kalkulation auf eine bestimmte Dauer vom Unternehmer erwartet werden darf. Bloße Erwartungen, ein Engagement für einen sozialen Zweck durch unvergüteten Losgutscheinverkauf werde zu einer festeren Kundenbindung und dadurch zu Umsatz- und Gewinnsteigerungen im Lebensmittel- bzw. Drogerieartikel-Einzelhandel führen, reichen hingegen nicht aus, um eine Gewinnerzielungsabsicht i.S.d. § 3 Abs. 6 GlüStV annehmen zu können.
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2. Erfolgreich ist die Berufung des Beklagten, soweit in dem angefochtenen Urteil die Feststellung getroffen wurde, die Handelsketten REWE und dm benötigten für den Verkauf von Losgutscheinen der Lotterie „Aktion Mensch“ keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis. Zwar ist dies - wie soeben ausgeführt - zutreffend. Das Feststellungsbegehren ist jedoch unzulässig.
- 39
Gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechts durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann. Dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen der Lotterie „Aktion Mensch“ keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis benötigen, ist bereits im Rahmen des vorrangigen Leistungsbegehrens des Klägers (oben I. 1.) begründet worden.
- 40
Ein darüber hinaus gehendes rechtlich anzuerkennendes Interesse an der zusätzlichen Feststellung, dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen der Lotterie „Aktion Mensch“ keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis brauchen, vermag der Kläger nicht auf sein Bedürfnis zu stützen, eine rechtliche Bindung auch des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV) zu erreichen. Eine solche Bindung kann - von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen - durch ein rechtskräftiges Urteil gemäß § 121 VwGO ohnehin nur für die Beteiligten eines Rechtsstreits eintreten, zu denen das Glücksspielkollegium i.S.d. § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV nicht gehört. Die vom Kläger begehrte Feststellung ist gegenüber dem Beklagten beantragt worden und könnte deshalb allenfalls ihm gegenüber getroffen werden.
- 41
Eine Einbeziehung des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV) in den Kreis der Beteiligten durch Beiladung war zudem weder möglich noch erforderlich, um den Beklagten nach Eintritt der Rechtskraft durch die ausgesprochene Verpflichtung zur Neubescheidung über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Vertriebserlaubnis an die Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) zu binden, und zwar unabhängig davon, ob das Glücksspielkollegium an seiner abweichenden Auffassung über das Vorliegen einer gewerblichen Spielvermittlung festhält oder nicht. Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums stellen nämlich lediglich verwaltungsinterne, unselbständige Mitwirkungshandlungen eines „Organs“ (§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV) dar, das dem Beklagten bei der Erfüllung seiner Aufgaben dient (BayVGH, 10 CE 13.1371, NVwZ 2014, 163, juris; vgl. auch BVerwG, IV C 38.74, BVerwGE 51, 6, juris). Es gehört damit keinem anderen selbständigen Rechtsträger an, der beigeladen werden könnte (vgl. BVerwG, VI C 129.67, BVerwGE 36, 188, juris; BVerwG, 2 C 25.82, BVerwGE 72, 165, juris). Angesichts der gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO maßgeblichen Rechtsauffassung des Gerichts, die der nach Rechtskraft vorzunehmenden Neubescheidung zugrunde zu legen ist, kann sich der Beklagte auf eine abweichende Auffassung des Glücksspielkollegiums trotz der Bestimmung des § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht berufen (vgl. BayVGH, 10 CE 13.1371, NVwZ 2014, 163, juris; BVerwG, 4 B 14/03, NVwZ-RR 2003, 719, juris).
II.
- 42
Die Anschlussberufung des Klägers ist zulässig, in der Sache aber nicht begründet.
- 43
1. Die Begründung der Anschlussberufung erschöpft sich nicht - wie der Beklagte meint - in dem Begehren, die Berufung des Beklagten möge zurückgewiesen werden. Vielmehr wird mit der Anschlussberufung der im ersten Rechtszug gestellte, aber erfolglos gebliebene Hilfsantrag des Klägers weiterverfolgt, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 25. Februar 2013 zur Erteilung einer Vertriebserlaubnis zum Verkauf von Losgutscheinen über die Handelsketten REWE und dm zu verpflichten.
- 44
2. Dieses Begehren kann indessen keinen Erfolg haben, weil das dem Beklagten durch § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV eingeräumte Ermessen nicht „auf Null“ reduziert ist. Auch wenn der Beklagte die Voraussetzungen für die Erteilung einer Vertriebserlaubnis bereits geprüft und einen stattgebenden Bescheid im Entwurf erstellt hatte, als das Glücksspielkollegium seine Auffassung zum Ausdruck brachte, bei dem Verkauf von Losgutscheinen über die Handelsketten REWE und dm handele es sich um eine gewerbliche Spielvermittlung, ist eine vom Kläger angenommene Ermessensschrumpfung nicht eingetreten.
- 45
Auch der Umstand, dass der Auffassung des Glücksspielkollegiums, es liege eine gewerbliche Spielvermittlung vor, nicht beigepflichtet werden kann, verengt den Entscheidungsspielraum des Beklagten nicht auf eine einzige Entscheidung, nämlich die der Erteilung der Vertriebserlaubnis. Denn es kann insbesondere nicht abschließend beurteilt werden, ob und welche Nebenbestimmungen aus Sicht des Beklagten gemäß § 12 Abs. 2 GlüStV einer Vertriebserlaubnis beizufügen sind, um die Anforderungen der §§ 6 und 7 GlüStV über das Sozialkonzept und die Aufklärung der Spieler zu erfüllen.
- 46
Dass in dem erwähnten Entscheidungsentwurf ein allgemeiner Auflagenvorbehalt vorgesehen war, erübrigt entgegen der Auffassung des Klägers diese Prüfung nicht, zumal seit der Erstellung des Entwurfs einige Zeit vergangen ist.
III.
- 47
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO. Gründe, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.
- 48
Beschluss
- 49
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 50.000,- € festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG).
Tenor
I. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
II. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 17.12.2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31.1.2013, 12.08.2015 und 26.11.2015, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen, verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Genehmigung zur Durchführung der „...“ vom 8.11.2012 und 30.11.2012 ohne Beifügung der Nebenbestimmung Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich) erneut und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/3 und der Beklagte zu 1/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin wendet sich gegen einzelne Nebenbestimmungen, mit denen eine Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots versehen wurde. Hilfsweise begehrt sie die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin ist eine Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in ... Im Besitz der Stiftung befinden sich die Gesellschaftsanteile der ..., welche Fernsehlotterien veranstaltet. Die Erträge der Fernsehlotterien werden ausschließlich zur Erfüllung des Stiftungszwecks – die Förderung sozialer zeitgemäßer Maßnahmen und Einrichtungen – verwendet.
- 3
Am 8. November 2012 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung und den Vertrieb der ... als Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren ab dem 1. Dezember 2013. Der Vertrieb sollte neben den bisher genutzten Vertriebswegen (Banken, Sparkassen, Postämter, Beilagen in Printmedien) auch den Vertriebsweg Internet umfassen. Für die Werbung sollte ebenfalls – neben den bisher schon genutzten Medien – das Internet genutzt werden. In der Folge erweiterte die Klägerin ihren Antrag noch hinsichtlich der Laufzeit der begehrten Erlaubnis.
- 4
Der Beklagte legte dem Glücksspielkollegium der Länder einen Entwurf des Erlaubnisbescheids zur Beschlussfassung vor. In der Anmeldung eines entsprechenden Tagesordnungspunktes zu der Sitzung des Glücksspielkollegiums am 6./7. Dezember 2012 ist als Beschlussvorschlag enthalten: „Das Glücksspielkollegium beschließt, dass die Erlaubnis gemäß vorliegendem Entwurf erteilt werden kann.“ Zur Begründung führte der Beklagte im Hinblick auf den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet aus, die Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 bis 5 GlüStV seien erfüllt, Versagungsgründe lägen keine vor. Der Ausschluss gesperrter Spieler vom Spiel sei nicht beantragt worden und werde daher als Nebenbestimmung beauflagt. Diese Nebenbestimmung werde kritisch gesehen, da aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV nicht abgeleitet werden könne, dass die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet seien. Eine den §§ 21 Abs. 5, 22 Abs. 2 und 27 Abs. 3 GlüStV entsprechende Rechtsgrundlage sei für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht vorhanden.
- 5
Das Glücksspielkollegium erörterte den Entwurf in seiner fünften Sitzung am 6. und 7. Dezember 2012 und stimmte im Stimmverhältnis „11 (inkl. der vorab elektronisch abgegebenen Stimmen NW und SN) : 2 (HB, NI) : 2 (BB, SL)“ zu, dass der Erlaubnisbescheid für die Klägerin in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7) für die Jahre 2013 bis 2017 erteilt werde.
- 6
Mit Bescheid vom 17. Dezember 2012 erteilte der Beklagte die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots, auch im Internet, für das gesamte Bundesgebiet mit Ausnahme Schleswig-Holsteins für die Jahre 2013 bis 2017. Der Bescheid enthielt u.a. folgende „Nebenbestimmungen“:
- 7
„10. Hinsichtlich der Werbung für Losprodukte der ... sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassende Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 8
15. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen: […]
- 9
b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren. Die Identifizierung richtet sich gemäß der Antragstellung nach dem SCHUFA-Ident-Verfahren oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername-/starke Passwort-Lösung (mit finanziellem Risiko). Zur Erreichung eines entsprechenden Schutzniveaus bei Verwendung der Authentifizierung per Benutzername/starkes Passwort ist als Zahlungsweg die Abbuchung per Lastschrift vom Konto des identifizierten Spielteilnehmers zu nutzen. Die ... kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der ... Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
c) Die ... ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden. […]
- 11
e) Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassene Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 12
i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein-/Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind nur bei Vorlage der Gewinnbenachrichtigung und nach Abgleich der Identität anhand eines Personalausweises oder Passes zulässig. Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig. […]
- 13
18. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend der Satzung der ... zu verwenden. Die Richtlinien über die Vergabe von Mitteln aus der ... vom November 2010 (Anlage 7 zum Antrag vom 08.11.2012) sind anzuwenden. Der anteilige Reinertrag der Lotterie ist in den Bundesländern zu verwenden, in denen er erzielt worden ist. Bei einer Vergabe an länderübergreifende Projekte ist auf eine regionale Ausgewogenheit entsprechend des Spielaufkommens hinzuwirken. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen ... spätestens bis zum 01.06. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen."
- 14
In der Begründung des Erlaubnisbescheides führte der Beklagte aus, die Nebenbestimmungen stützten sich auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben. Durch sie würden die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielauftrags gewahrt und u.a. dafür gesorgt, dass suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufgeklärt würden. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Der beantragte Vertrieb über das Internet erfülle die Voraussetzungen hierfür nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Eine Relativierung des Jugendschutzes je nach Gefährdungspotential des Glücksspiels sei nicht zulässig. Dies gelte auch für den Schutz gesperrter Spieler.
- 15
Die Klägerin hat am 28. Januar 2013 Klage erhoben und zunächst beantragt, die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, Ziffer 15b (mit einzeln benannten Ausnahmen), Ziffer 15c, Ziffer 15e, Ziffer 15i Satz 2 und Satz 4 sowie Ziffer 18 Satz 4 und Satz 5 aufzuheben. Die isolierte Anfechtung der Nebenbestimmungen sei zulässig und scheide hier auch nicht offenkundig von vornherein aus; die Frage der Aufhebbarkeit einzelner Nebenbestimmungen sei eine Frage der Begründetheit. Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, da sie auf bindenden Beschlüssen des Glücksspielkollegiums beruhten. Diese Bindung des Beklagten an die Weisungen des Glücksspielkollegiums verstoße gegen das Demokratieprinzip und gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Dies gelte auch für die Werberichtlinie, die ebenfalls vom Glücksspielkollegium erlassen worden sei. Die Werberichtlinie verstoße zudem gegen Unionsrecht, da ihre Notifizierung trotz entsprechender Pflicht unterblieben sei und da sie, vor allem im Hinblick auf die abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein, inhaltlich inkohärent sei. Die Nebenbestimmungen, welche die Einbeziehung der Werberichtlinie festlegten, seien überdies nicht hinreichend bestimmt. Sie beschränkten sich auf Wiederholungen und Bezugnahmen auf den Gesetzeswortlaut und auf die Werberichtlinie als Verwaltungsvorschrift, welche ihrer Natur nach abstrakt und allgemein gefasst sei. Dem Gebot hinreichender Bestimmtheit widerspreche die Inkorporation der gesetzlichen Zielbestimmungen des § 1 GlüStV, deren gegenläufigen Stoßrichtungen es der Klägerin unmöglich machten, zulässige Werbung zu bestimmen. Teile der Werberichtlinie seien konkretisierungsbedürftig und beinhalteten keine klaren und eindeutigen Rechtsfolgen. Die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie sei aufgrund der mangelnden Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit des Regelungsinhalts unzulässig. Der Nebenbestimmung bezüglich des Sperrdatei-Abgleichs mangele es an einer gesetzlichen Grundlage. Die gesetzlichen Regelungen gälten für die von ihr veranstalteten Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht; problematisches Spielverhalten könne auch beim Internetvertrieb ihrer Soziallotterien aufgrund des langen Zeitraums zwischen Bestellung und erstmaliger Lotterieteilnahme (zwischen 8 und 28 Tage) nicht entstehen. Ihr Angebot sei mit den in §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5, 22 Abs. 2, 27 Abs. 3 GlüStV erwähnten Glücksspielen, für deren Internetvertrieb ein Sperrdatenabgleich ausdrücklich vorgeschrieben sei, nicht vergleichbar. Die Nebenbestimmung, mit der sie zur Errichtung sog. geschlossener Benutzergruppen entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) oder einer gleichwertigen Lösung verpflichtet werde, entbehre ebenfalls einer rechtlichen Grundlage und sei daher rechtswidrig. Der Ausschluss Minderjähriger sei durch das von der Klägerin zur Genehmigung gestellte Verfahren (Schufa-Identitätscheck Jugendschutz – Q-bit-Verfahren) bereits hinreichend gewährleistet, die Nebenbestimmung daher unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung, welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber beim Internetvertrieb regele, sei unverhältnismäßig, da hierdurch der Internetvertrieb sogenannter Geschenklose ausgeschlossen werde, bei denen der Loskäufer an der Lotterie teilnehme, seinen Gewinnauszahlungsanspruch aber an den Beschenkten abtrete. Geschenklose seien für sie von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung, ihr Anteil am Spielkapital entspreche ... %. Das Verbot dieser Online-Geschenklose sei auch nicht zum Zwecke des Jugendschutzes erforderlich, da der Jugendschutz hinreichend durch das von ihr bereits verwendete Verfahren zum Ausschluss minderjähriger Spieler gewährleistet werde. Die Auflage, die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung für die Barauszahlung eines Gewinns zu verlangen, zwinge sie schließlich zu etwas (zivil-)rechtlich Unmöglichem und sei daher rechtswidrig. Denn der Auszahlungsanspruch folge gemäß ihren Lotteriebestimmungen/Ausspielungsbestimmungen unabhängig von der Vorlage einer Gewinnbenachrichtigung, welche lediglich ein Zusatzservice und eben keine Voraussetzung für den Auszahlungsanspruch sei. Dieser entstehe allein durch das eigentliche Los oder den entsprechenden Quittungsabschnitt. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Vortrags der Klägerin wird auf deren Schriftsätze vom 19. Juli 2013, 19. November 2013, 19. April 2016 und 8. September 2016 verwiesen.
- 16
Der Beklagte änderte mit Änderungsbescheid vom 31. Januar 2013 den Wortlaut der Nebenbestimmung Ziffer 18, Satz 4, wie folgt:
- 17
„Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird.“
- 18
Mit Änderungsbescheiden vom 12. August 2015 und vom 26. November 2015 änderte der Beklagte den Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ab. Die Änderungen bezogen sich u.a. auch auf die Nebenbestimmung Ziffer 15b, hinter deren Satz 9 folgender Absatz eingefügt wurde:
- 19
„Als in ihrer Schutzwirkung als gleichwertig werden Verfahren anerkannt, bei denen die Volljährigkeit des Spielers mittels Schufa Identitätscheck Jugendschutz oder eines vergleichbaren Verfahrens festgestellt und das Teilnahmeentgelt vor der Spielteilnahme vom Konto derjenigen Person abgebucht wird, deren Volljährigkeit zuvor festgestellt worden ist, wenn zwischen der Losbestellung im Internet und der Teilnahme des Loses an der Lotterie mindestens sieben Tage vergehen. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel hat dabei über Benutzername und Passwort zu erfolgen.“
- 20
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 18 mit Schriftsätzen vom 19. Juli 2013 bzw. 16. September 2013 und hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15b mit Schriftsätzen vom 19. April 2016 bzw. 22. August 2016 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin nunmehr,
- 21
den Bescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 hinsichtlich der nachfolgend benannten Nebenbestimmungen aufzuheben:
- 22
a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
- 23
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Nebenbestimmungen in
- 24
a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
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zu erteilen und die Erlaubnis des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegensteht
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Klage sei bereits unzulässig, da es sich bei den angegriffenen Regelungen nicht um selbstständige Nebenbestimmungen, sondern um modifizierende Auflagen handele, die den Inhalt des Verwaltungsakts selbst beträfen und nicht isoliert anfechtbar seien. Die Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstoße weder gegen das Demokratieprinzip noch gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Der Inhalt der Werberichtlinie könne von der Klägerin ohne weiteres erfasst und ermittelt werden. Der Verweis auf § 1 GlüStV genüge den Anforderungen an Normenklarheit und Justiziabilität. Die Bezugnahme auf die zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis noch nicht in Kraft getretene Werberichtlinie sei rechtlich zulässig; § 5 GlüStV eröffne gerade die Möglichkeit einer flexiblen und dynamischen Handhabung der Regelung. Die aus der dynamischen Verweisung resultierende Notwendigkeit, sich in regelmäßigen Abständen über eine Neuregelung zu informieren, sei zumutbar. Die Werberichtlinie unterliege der Notifizierungspflicht nicht und sei im Übrigen auch kohärent. Im Hinblick auf den vorzunehmenden Sperrdatenabgleich sei es zur Einhaltung der überragend wichtigen Gemeinwohlbelange des § 1 GlüStV unverzichtbar, dass gesperrte Spieler auch an der von der Klägerin betriebenen Soziallotterie nicht teilnehmen könnten, da anderenfalls eine faktische Ausweichmöglichkeit entstehe. Das Erfordernis der Vorlage der Gewinnbenachrichtigung entspreche den Zielsetzungen des § 1 GlüStV; eine unbeschränkte Abtretung von Gewinnauszahlungsansprüchen, namentlich an Jugendliche oder gesperrte Spieler, widerspreche diesen. Das Erfordernis entspreche im Übrigen § 9c Abs. 2 und 6 des Geldwäscheergänzungsgesetzes vom 18. Februar 2013. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens des Beklagten wird auf dessen Schriftsätze vom 16. September 2013, 15. Januar 2014, 8. März 2016 und 22. August 2016 verwiesen.
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Die Sachakte des Beklagten ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
I.
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Soweit die Beteiligten die Klage hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und Ziffer 18 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren einzustellen.
II.
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Im Übrigen hat die Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
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1. Die im Hauptantrag auf die Aufhebung der noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen gerichtete Klage, für welche das erkennende Gericht örtlich zuständig ist, da die Klägerin ihren Sitz in Hamburg hat (§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO), ist unzulässig. Gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann die Aufhebung eines (belastenden) Verwaltungsakts begehrt werden. Im Falle eines begünstigenden Verwaltungsakts, der mit belastenden Nebenbestimmungen versehen ist, ist deren isolierte Aufhebung grundsätzlich möglich. Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt in der Regel im Rahmen der Begründetheit und ist nicht Gegenstand der Prüfung der Statthaftigkeit (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung einzelner Nebenbestimmungen ist jedoch dann nicht statthaft, wenn eine Teilung des Verwaltungsakts als Folge der isolierten Aufhebung von vornherein ausscheidet, weil es sich bei den aufzuhebenden Nebenbestimmungen um Inhaltsbestimmungen handelt und eine Aufhebung dieser Inhaltsbestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit des Hauptverwaltungsakts führen würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.2012, 4 C 5/11, juris – Rn. 5; Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine solche Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, juris – Rn. 41), sondern dient unmittelbar der Festlegung des Erlaubnisgegenstands und bestimmt und konkretisiert qualitativ und quantitativ das erlaubte Handeln (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ebenda; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, juris – Rn. 13ff; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, juris – Rn. 52; Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 36, Rn. 93). Im Falle der Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung würde der Erlaubnisinhaber daher formell rechtswidrig handeln, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre. Anders ist dies bei einem Verstoß gegen eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. Diese hat die Behörde gegebenenfalls mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchzusetzen, ohne dass die Erlaubnis grundsätzlich in Frage gestellt würde (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36, Rn. 12). Nach diesem Maßstab handelt es sich bei den hier angegriffenen „Nebenbestimmungen“ um nicht isoliert anfechtbare Inhaltsbestimmungen. Denn das Veranstalten und Vermitteln von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ist grundsätzlich verboten und eine Ausnahme von diesem Verbot bedarf dementsprechend einer besonderen Rechtfertigung. Insofern sehen die Vorschriften nach §§ 4 Abs. 1 bis 3, 9 Abs. 4 Satz 3, 12 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (RP-GVBl. 2012, S. 173ff – GlüStV) i.V.m. § 5 Abs. 1, 4 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (RP-GVBl. 2012, S. 166ff – LGlüG) vor, dass eine Erlaubnis erteilt und diese, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden kann. Insbesondere die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV sind zu gewährleisten, § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RP-LGlüG. Insofern stellt sich der von dem Beklagten erlassene Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 einschließlich sämtlicher Nebenbestimmungen als eine einheitliche Entscheidung dar. Ohne die Nebenbestimmungen bzw. einen Teil derselben wäre die Veranstaltungs- und Vermittlungserlaubnis nicht erlassen worden, sodass die isolierte Aufhebung einzelner Nebenbestimmungen zu einer Erlaubnis führen würde, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und überdies materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 111; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 44; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris – Rn. 35; a.A. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 26; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 149).
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2. Der danach zur Entscheidung anstehende Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne belastende Nebenbestimmungen ist überwiegend zulässig (a.), aber in der Sache nur teilweise begründet (b.). Der in dem Verpflichtungsantrag ebenfalls enthaltende Antrag auf Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ist begründet (c.).
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a. Der Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klägerin weist jedoch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb § 40, Rn. 30) insoweit nicht auf, als sie sich gegen die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2, durch welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber bei jedem Geschäftsvorfall vorgeschrieben wird, wendet und den Erlass einer Erlaubnis ohne diese Nebenbestimmung begehrt. Denn sie ist gemäß §§ 2 Abs. 1 Nr. 12, 9c Abs. 6 Geldwäschegesetz (GwG) als Veranstalterin und Vermittlerin von Glücksspielen im Internet ohnehin verpflichtet, Transaktionen nur durch Ausführung eines Zahlungsvorgangs nach § 9c Abs. 3 GwG auf ein Zahlungskonto vorzunehmen, das auf den Namen des Spielers errichtet worden ist. Die Klägerin ist damit – unabhängig von der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 – gesetzlich verpflichtet, bei über das Internet vermittelten oder vertriebenen Losen die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber zu gewährleisten. Die Nebenbestimmung stellt insoweit lediglich einen Hinweis auf die bzw. eine Wiederholung der gesetzlichen Verpflichtung dar. Eine über die gesetzliche Pflicht nach § 9c Abs. 6 GwG hinausgehende Beschwer der Klägerin enthält die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 hingegen nicht. Eine solche – zur Annahme eines Rechtsschutzbedürfnisses führende – Beschwer ergibt sich auch nicht aus der Befreiungsmöglichkeit nach § 16 Abs. 7 GwG. Die dort vorgesehene Privilegierungsmöglichkeit ist nicht Gegenstand des vorliegenden Klagebegehrens, mit dem allein die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Ziffer 15i Satz 2 begehrt wird.
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b. In der Sache ist der Antrag auf Verpflichtung zur Erteilung einer Erlaubnis ohne belastende Nebenbestimmungen nur teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c, welche sie dazu verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen; insoweit ist der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 in der Gestalt der hierzu ergangenen Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 (im Folgenden nur: Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012) rechtswidrig und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO (aa.). Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein entsprechender Anspruch der Klägerin nicht (bb.).
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aa. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c. Denn gesperrte Spieler dürfen grundsätzlich an der von der Klägerin veranstalteten und vermittelten Lotterie teilnehmen (1). Dies gilt mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung auch bei der Veranstaltung und Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet (2). Eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei ist insofern unzulässig; die Klägerin wird zu rechtlich Unmöglichem verpflichtet (3). Im Einzelnen:
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(1) Ein Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme auch an dem klägerischen Lotterieangebot ist weder im Glücksspieländerungsstaatsvertrag noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz vorgesehen. Gemäß §§ 8 Abs. 1, 23 Abs. 1 GlüStV wird zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht ein übergreifendes Sperrsystem unterhalten, mit welchem die für eine Sperrung erforderlichen Daten verarbeitet und genutzt werden. Dabei sind nur Spielbanken und Veranstalter von Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential dazu verpflichtet, solche Personen zu sperren, die dies beantragen (Selbstsperre) oder von denen sie aufgrund der Wahrnehmungen ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre), § 8 Abs. 2 GlüStV. Gesperrte Spieler dürfen weder am Spielbetrieb in Spielbanken (§ 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), noch an Sportwetten (§ 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV), Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden (§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), oder Pferdewetten (§ 27 Abs. 3 i.V.m. § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV) teilnehmen. Die Durchsetzung dieses Verbots ist durch Kontrolle des Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle und Abgleich mit der Sperrdatei zu gewährleisten, §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 2 Satz 2, 22 Abs. 2 Satz 2, 27 Abs. 3 GlüStV. Da Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nur solche sind, die nicht öfter als zweimal pro Woche veranstaltet werden (vgl. §§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. a GlüStV) und damit nicht in den Anwendungsbereich des § 22 Abs. 2 GlüStV fallen, dürfen auch Spieler, die einer Fremd- oder Selbstsperre unterliegen, grundsätzlich an diesen Lotterien teilnehmen (argumentum e contrario). Insofern finden sich weder im Dritten Abschnitt (§§ 12 ff. GlüStV), welcher die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential regelt, noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz, in welchem der Beklagte gemäß § 28 Satz 2 GlüStV weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen hätte festlegen können, Vorschriften, welche den Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential betreffen. Da in § 12 Abs. 2 GlüStV ausdrücklich auf Vorschriften außerhalb des Dritten Abschnitts verwiesen wird (§§ 6, 7 GlüStV), kann auch nicht von einer versehentlichen Regelungslücke ausgegangen werden, die im Wege einer entsprechenden Auslegung geschlossen werden könnte. Schließlich sanktioniert auch die aufgrund von § 28 Satz 3 GlüStV erlassene Vorschrift des § 16 Abs. 1 Nr. 12 LGlüG-RP nur den „zur Teilnahme am übergreifenden Sperrsystem nach § 23 GlüStV Verpflichtete(n)“, wenn dieser vorsätzlich oder fahrlässig nicht in der in § 21 Abs. 5 Satz 2 GlüStV oder in § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV bezeichneten Weise für die Einhaltung der Verbote nach § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV oder nach § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV Sorge trägt. Auch insofern ist mangels anderweitiger Anhaltspunkte von einer bewussten gesetzgeberischen Entscheidung auszugehen, nur Veranstalter von Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei zu verpflichten und dieses Handlungsgebot durch die Androhung einer Geldbuße (§ 16 Abs. 2 LGlüG-RP) bei Zuwiderhandlung durchzusetzen.
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(2) Steht die Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential danach gesperrten Spielern offen, gilt dies auch dann, wenn diese Lotterien im Internet veranstaltet oder vermittelt werden. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV regelt insofern allein die Voraussetzung, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sein muss. Schon aufgrund dieses Wortlauts geht das Gericht davon aus, dass die Vorschrift keine eigenen Voraussetzungen für die Sperre eines Spielers und dessen Ausschluss von Lotterien bzw. Sportwetten im Internet aufstellt (so auch im Ergebnis VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 198f; vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/14, juris – Rn. 80; a.A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 176; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris – Rn. 72; Postel/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 4, Rn. 87). Insofern bezieht sich § 4 Abs. 5 GlüStV zwar allgemein auf „den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien […] im Internet“, ohne weiter nach der Art der Lotterie zu differenzieren. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV schreibt aber ausdrücklich (nur) dieGewährleistung des Ausschlusses gesperrter Spieler vor, ohne hinsichtlich der Fragen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Spieler gesperrt wird und welche Arten von öffentlichem Glücksspiel eine solche Sperre betrifft, eigenständige Regelungen zu treffen. Die Vorschrift knüpft damit erkennbar an die die Sperre und deren Durchsetzung regelnden Vorschriften (§§ 8, 20 bis 23 GlüStV) an und setzt diese voraus. Eine Erweiterung der Glücksspielarten, von denen gesperrte Spieler ausgeschlossen sein sollen, erfolgt gerade nicht. Die Annahme einer solchen Erweiterung ist darüber hinaus aus gesetzessystematischen Gründen abzulehnen: § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV befindet sich in dem Ersten Abschnitt des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der „Allgemeine Vorschriften“ enthält, während sich die Vorschriften der §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5 und 22 Abs. 2 GlüStV, welche konkret regeln, an welchen Arten von öffentlichem Glücksspiel gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen und wie diese Verbote durchzusetzen sind, im Fünften Abschnitt („Besondere Vorschriften“) befinden.
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(3) Ist danach ein Ausschluss gesperrter Spieler an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential auch dann nicht vorgesehen, wenn der Eigenvertrieb und die Vermittlung dieser Lotterien im Internet erfolgen, darf die Klägerin nicht zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden. Abgesehen davon, dass sich ein solcher Abgleich mangels praktischer Konsequenzen – selbst wenn der Abgleich die Sperre eines Spielers offenbart, dürfte dieser trotzdem an der Lotterie teilnehmen – als wenig sinnvoll erweist (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 80), erweist sich eine solche Verpflichtung aus Rechtsgründen als unzulässig. Es fehlt dann insoweit an einer Rechtsgrundlage, aufgrund derer die Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden könnte. Die in §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 5 Satz 2 und 22 Abs. 2 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Rechtsgrundlagen sind auf die Klägerin aus den dargestellten Gründen nicht anwendbar. Auch das Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz sieht eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei nicht vor. Auf die Frage, ob das Land im Rahmen des § 28 Satz 1, 2 GlüStV, wonach die Länder die zur Ausführung des Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen erlassen und weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen festlegen können, eine entsprechende Regelung treffen könnte, kommt es insofern nicht an. Im Hinblick auf das Recht der informationellen Selbstbestimmung eines jeden – gesperrten oder nicht gesperrten – Spielers (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), in welches durch einen Abgleich mit der Sperrdatei in nicht unerheblichem Maße eingegriffen wird (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris – Rn. 409f), müssen Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs bereichsspezifisch, präzise und normklar festgelegt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, 1 BvR 209/83, juris – Rn. 155ff; StGH Baden-Württemberg, ebenda). An einer solchen ausdrücklichen und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage, welche auch die Veranstalter von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential bei der Veranstaltung und dem Vertrieb im Internet verpflichten würde, den Abgleich mit der Sperrdatei vorzunehmen, fehlt es aber. Insbesondere kann die Vorschrift des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, welche – wie dargestellt – in materieller Hinsicht an die Regelungen nach §§ 20 bis 22 GlüStV anknüpft, nicht so ausgelegt werden, dass sie den Abgleich mit der Sperrdatei zuließe. Fehlt es an einer Rechtsgrundlage, ist ein Abgleich der Daten eines Spielers mit der Sperrdatei, in welcher eine Nutzung und Verarbeitung personenbezogener Daten zu sehen ist (§ 3 Abs. 1, 4, 5 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG), jedoch unzulässig, § 4 Abs. 1 BDSG. Die Klägerin wird insoweit zu einem rechtswidrigen und mit Geldbuße bewehrtem (s. § 43 Abs. 2, 3 BDSG) Tun verpflichtet.
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bb. Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne diese belastenden Nebenbestimmungen nicht. Denn die glücksspielrechtliche Erlaubnis kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden, § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 Landesverwaltungs-verfahrensgesetz Rheinland-Pfalz (LVwVfG-RP) i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG. Anhaltspunkte dafür, dass im Hinblick auf die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 das insoweit eröffnete Ermessen auf Null reduziert sein könnte, liegen nicht vor.
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c. Der Beklagte ist jedoch verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Dieses Rechtsschutzbegehren ist in dem Antrag auf Verpflichtung nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO enthalten (§ 88 VwGO).
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aa. Keine Bedenken bestehen zunächst gegen die Regelung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts und dessen Ausgestaltung als Ermessenstatbestand (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Hierin liegt insbesondere kein verfassungswidriger Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin (Art. 12 GG) begründet. Insofern ist zwar davon auszugehen, dass der Schutzbereich der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG, auf den sich auch die Klägerin berufen kann (Art. 19 Abs. 3 GG), berührt ist, da die von ihr auch schon in der Vergangenheit veranstalteten und vermittelten Lotterien an das Vorliegen einer entsprechenden Erlaubnis geknüpft werden (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris – Rn. 13). Im Hinblick auf die mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag verfolgten Ziele (§ 1 GlüStV), welche überragend wichtige Gemeinwohlziele darstellen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 28), ist dieser Eingriff jedoch gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. Die in § 4 Abs. 2, 3 GlüStV und § 12 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis führen zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird. Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung. Dass die Länder den ihnen zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, juris – Rn. 116) überschritten haben und insoweit gleich wirksame, aber weniger belastende Beschränkungen in Betracht kommen, ist nicht ersichtlich. Der Erlaubnisvorbehalt steht schließlich auch in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen der Klägerin (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 mit ausführlicher Begründung der Rechtfertigung des Eingriffs: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 27ff, 31ff, 43ff, 51ff; vgl. zum Erlaubnisvorbehalt nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV: VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 41; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 52ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 75ff; vgl. schließlich auch VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 33).
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bb. Der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2016 ist aber nicht hinreichend begründet. Gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt, wie er hier vorliegt, mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Insbesondere sollen die am Verwaltungsverfahren Beteiligten über die Gründe, die für die Entscheidung der Behörde maßgeblich waren, informiert werden, um die Akzeptanz der Entscheidung zu fördern und um ihnen die Möglichkeit zu geben, sich über eventuelle Rechtsbehelfe gegen die Entscheidung schlüssig zu werden und diese begründen zu können (Art. 19 Abs. 4 GG). Darüber hinaus dient die Begründungspflicht der Selbstkontrolle der Behörde sowie der Kontrolle durch Aufsichtsbehörden, Rechtsbehelfsinstanzen oder – hier maßgeblich – Gerichte. Denn eine wirksame Kontrolle setzt voraus, dass die Erwägungen, die zu einer bestimmten Entscheidung geführt haben, entsprechend dokumentiert sind und damit nachvollzogen und einer rechtlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 4f). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung des Verwaltungsakts haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebiets und nach den Umständen des Einzelfalls. Gegebenenfalls braucht sich die Begründung nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17/70, juris – Rn. 32). Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, sind grundsätzlich zulässig und können – je nach Einzelfall – dem formellen Begründungserfordernis nach § 39 VwVfG Rechnung tragen (OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris – Rn. 38; vgl. auch VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff).
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Nach diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 nicht der Begründungspflicht. Denn dieser enthält nur eine äußerst knappe Begründung, in der im Wesentlichen die gesetzlichen Grundlagen wiedergegeben werden. Im Hinblick auf die insgesamt 38 Nebenbestimmungen, mit denen die Erlaubnis versehen wurde, wird lediglich angeführt, dass sie dazu dienten, die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielerauftrages zu wahren und u.a. dafür sorgten, suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufzuklären. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Damit ist zwar erkennbar, dass sich der Beklagte des ihm eingeräumten Ermessens dem Grunde nach bewusst war. Eine substantiierte, schlüssige und nachvollziehbare Begründung unter Angabe der für die Entscheidung über die jeweilige Nebenbestimmung maßgeblichen Gründe zumindest in den Grundzügen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 25 mwN) erfolgt damit aber nicht. Auch das Glücksspielkollegium, das über die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 12 Abs. 1, 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV verbindlich entscheidet (§ 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV), hat seinen Beschluss nicht im Sinne der § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG begründet. Im Einzelnen: Der Beklagte ist zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren zuständig, § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. Zur Erfüllung dieser Aufgabe besteht das Glücksspielkollegium der Länder, welches u.a. dem Beklagten als Organ bei der Erfüllung dieser Aufgabe dient, § 9a Abs. 5 GlüStV. Die von der Klägerin und auch in der Rechtsprechung vorgebrachten Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Übertragung dieser Entscheidungskompetenz auf das Glücksspielkollegium (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris – Rn. 33ff) teilt die Kammer – nicht zuletzt wegen der Vergleichbarkeit des Glücksspielkollegiums mit den aufgrund des Rundfunkstaatsvertrags errichteten Organen, deren Verfassungsmäßigkeit höchstrichterlich geklärt ist – weder im Hinblick auf das Demokratieprinzip noch im Hinblick auf das bundesstaatliche Kompetenzgefüge (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 142ff; vgl. VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49f; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 81ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 91; Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/14, juris – Rn. 81f; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247f). Den Ländern steht es frei, im Rahmen staatsvertraglicher Zusammenarbeit einzelne ihnen originär zustehende Aufgaben und die zu deren Erfüllung notwendigen Hoheitsbefugnisse der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung zu übertragen. Die konkrete Zurechenbarkeit der staatlichen Aufgabenwahrnehmung und eine hinreichende Klarheit, in welchem Rechts- und Verfassungskreis das Glücksspielkollegium Hoheitsrechte ausübt bzw. wahrnimmt (vgl. zum grundsätzlichen Erfordernis bei Gemeinschaftseinrichtungen VerfGH Berlin, Beschl. v. 19.12.2006, 45/06, juris – Rn. 34), ist gewahrt (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 144ff). Die Übertragung der Hoheitsrechte auf das Glücksspielkollegium ist zudem angesichts der in § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV vorgesehenen Kündigungsmöglichkeit nicht endgültig (vgl. Isensee, in Isensee/Kirchhof, HdStR, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 125, Rn. 187).
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Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen, wobei in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind. Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden bindend und innerhalb der von dem Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen, § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV. Das Glücksspielkollegium hat in seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV) geregelt, dass von der Aufnahme der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe eines Beschlusses in die Niederschrift über eine Sitzung abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt, § 3 Abs. 7 Satz 2 GO-Glücksspielkollegium. Wird von einer eigenen Begründung durch das Glücksspielkollegium jedoch abgesehen und auf den Beschlussentwurf Bezug genommen, muss dies zumindest ausdrücklich geschehen. Der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, muss insofern aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen (VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 49 mit Verweis auf OVG Koblenz, Beschl. v. 29.4.2014, 2 A 10894/14, juris – Rn. 35ff; VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff). Dies ist hier nicht der Fall. Aus dem – lediglich als Entwurf vorliegenden – Auszug aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 ergibt sich nur, dass die Vorlage des Beklagten erörtert und eine Frage des Landes Hamburg im Zusammenhang mit der Kostenregelung geklärt wurde. Die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen hinsichtlich der Nebenbestimmungen werden nicht wiedergegeben. Es ist nicht ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium von der Aufnahme der Gründe abgesehen hat und der Begründung der Beschlussvorlage des Beklagten gefolgt ist. Eine derartige Bezugnahme fehlt und ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert. Selbst wenn in diesem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch im vorliegenden Einzelfall in vollem Umfang anschließen wollten. Im Hinblick auf die verschiedenartigen Funktionen der Begründungspflicht und im Hinblick auf die große Anzahl von Ermessensentscheidungen – jede einzelne der 38 Nebenbestimmungen steht im Ermessen des Glücksspielkollegiums – ist zumindest eine ausdrückliche Bezugnahme erforderlich, aus der hervorgeht, dass sich das Glücksspielkollegium der – äußerst knappen – Begründung des Beklagten anschließt und sich diese zu eigen macht (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, Rn. 52). Besonders auffällig ist das Begründungsdefizit im Hinblick auf die Nebenbestimmung Ziffer 15c. Trotz der mit der Beschlussvorlage geäußerten Zweifel an der Zulässigkeit dieser Nebenbestimmung findet sich diese unverändert im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 wieder, ohne dass erkennbar wird, ob sich das Glücksspielkollegium mit den vorgebrachten Zweifeln auseinandergesetzt hat und mit welcher Begründung es sich letztlich für die Aufnahme dieser Nebenbestimmung in den Erlaubnisbescheid entschieden hat (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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Ob der danach vorliegende Begründungsmangel nach § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG einer Heilung zugänglich ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Glücksspielkollegium hat die erforderliche Begründung auch im weiteren Verfahren nicht abgegeben. Die Begründung des Beklagten hinsichtlich der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist insofern – da er für die Entscheidung nicht zuständig ist – unbeachtlich und kann nicht zur Heilung des Verfahrensfehlers führen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 136; Urt. v. 22.1.2016, aaO, Rn. 74; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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cc. Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 sind darüber hinaus ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts dieser Nebenbestimmungen. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2, 3 VwVfG (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/11, juris – Rn. 28; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 47; VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.1568, juris – Rn. 49; Oldag/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 9, Rn. 55). Erlaubnisse zur Veranstaltung und zur Vermittlung öffentlicher Glücksspiele müssen sich danach zum einen an den ordnungsrechtlichen Zielen des § 1 GlüStV orientieren (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Diese sind gleichrangig, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zum anderen darf das Veranstalten und das Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen nicht den Erfordernissen des Jugendschutzes zuwiderlaufen, § 4 Abs. 3 Satz 1 GlüStV.
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Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung sind dabei die materielle Begründung und damit die die Entscheidung tragenden Gründe. Eine unvollständige oder unschlüssige Begründung ist dabei ein Indiz für eine fehlerhafte Ermessensausübung (vgl. VGH München, Beschl. v. 5.2.2008, 7 CS 07.3178, juris - Rn. 13; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 194; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 56). Ist die Beteiligung einer Stelle vorgesehen, deren Entscheidung interne Bindungswirkung entfaltet, schlägt ein Ermessensfehlgebrauch bzw. -ausfall dieser Stelle auf die nach außen hin tätig werdende Behörde durch (OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, juris – Rn. 28; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49).
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Nach diesen Maßstäben liegt hier ein Ermessensausfall vor. Bereits der Erlaubnisbescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 enthält – wie dargestellt – nur eine äußerst knappe Begründung, die zwar erkennen lässt, dass sich der Beklagte des Vorliegens eines Ermessensspielraums bewusst war, nicht aber die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen, die im Einzelnen eine Rolle gespielt haben. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Beklagte die für die Klägerin sprechenden Erwägungen – Art. 12 GG, das geringe Gefährdungspotential der Lotterien der Klägerin und deren langjährige Erfahrung mit dem Veranstalten und Vermitteln dieser Art von Lotterien – gesehen und in die Ermessensentscheidung eingestellt hat. Hierauf kommt es jedoch im Ergebnis nicht an, da die im Erlaubnisbescheid enthaltene Begründung jedenfalls nicht Ausdruck eines selbstständig ausgeübten eigenen Ermessens des Beklagten ist, da sich der Beklagte – wie dargestellt – des Glücksspielkollegiums als Organ zur Erfüllung seiner Aufgaben aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV bedient und an dessen Beschlüsse gebunden ist, § 9a Abs. 5 Satz 2, Abs. 8 Satz 4 Halbs. 1 GlüStV. Dies gilt auch für die im Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung, den der Beklagte dem Glücksspielkollegium zur Beschlussfassung zugeleitet hat. Insoweit handelte es sich lediglich um einen Entwurf eines Erlaubnisbescheids verbunden mit dem Beschlussvorschlag, die Erlaubnis entsprechend dem Entwurf zu erteilen. Bei einer derartigen zeitlichen Abfolge kann in dem Entwurf noch keine verbindliche Ermessensbetätigung gesehen werden. Das Glücksspielkollegium selbst hat seinen Beschluss, der Klägerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis einschließlich der Vielzahl von Nebenbestimmungen zu erteilen, nicht begründet. Der Entwurf des Auszugs aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 enthält nur die bereits dargestellten Ausführungen. Ermessenserwägungen sind nicht festgehalten; ebenso wenig ist ersichtlich, welchen Verlauf die Erörterungen in der Sitzung genommen haben und ob überhaupt Ermessenserwägungen angestellt wurden. Diese schwerwiegenden Defizite vermag auch der Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert, nicht aufzuwiegen. Selbst wenn in dem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch in vollem Umfang anschließen wollten. Angesichts des weiten Ermessensspielraums und der komplexen Ermessenserwägungen, die sich in einer großen Anzahl von Nebenbestimmungen manifestiert haben, ist insofern eine ausdrückliche Bezugnahme zu fordern.
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Der nach alledem aufgrund der fehlenden Begründung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums indizierte Ermessensausfall ist nicht widerlegt. Der Umstand, dass eine Aufklärung der Einzelheiten der Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums nicht möglich ist, weil nach Auskunft des Beklagten beim Glücksspielkollegium keine eigenen Akten geführt werden, geht zu Lasten des Beklagten (so auch VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 53). Eine Nachholung der Ermessenserwägungen durch das im Klageverfahren nicht beteiligte und auch nicht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO zu beteiligende Glücksspielkollegium (so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 145) scheidet im Falle eines Ermessensausfalls grundsätzlich aus. Denn § 114 Satz 2 VwGO schafft lediglich die prozessualen Voraussetzungen dafür, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, nicht hingegen dafür, dass sie ihr Ermessen nachträglich erstmals ausübt (BVerwG, Urt. v. 5.9.2006, 1 C 20/05, Rn. 22; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 207f).
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dd. Erweist sich der Erlaubnisbescheid insoweit als rechtswidrig und war daher aufzuheben, wird der Beklagte bei der erneuten Bescheidung Folgendes zu berücksichtigen haben:
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(1) Die Einbeziehung der Werberichtlinie in den Erlaubnisbescheid begegnet keinen grundsätzlichen Bedenken. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums für die Ausarbeitung und den Erlass der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1, 4 i.V.m. § 9a Abs. 8 GlüStV und zwar aus den bereits dargestellten Gründen weder mit Blick auf das Demokratieprinzip noch mit Blick auf die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Im Anschluss an ihre Rechtsprechung hat die Kammer zudem keine Zweifel daran, dass die Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 nicht notifizierungspflichtig war. Nach Art. 8 Abs. 1 der zum damaligen Zeitpunkt maßgeblichen Fassung der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl.-EG Nr. L 204/37, geändert durch Richtlinie 98/48/EG v. 20.7.1998, ABl.-EG Nr. L 217/18) sind „technische Vorschriften“ i.S.d. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG von der Notifizierungspflicht umfasst. Ob die Werberichtlinie eine solche technische Vorschrift darstellt und ob sie insbesondere als „Vorschrift betreffend Dienste“ der Notifizierungspflicht unterlag, bedarf keiner abschließenden Entscheidung (ablehnend VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, juris – Rn. 85ff). Die Werberichtlinie war schon deshalb nicht notifizierungspflichtig, weil bereits der Entwurf des Ersten Glücksspielstaatsvertrags entsprechend den Vorschriften der Richtlinie 98/34/EG der Kommission übermittelt wurde. Da die Werberichtlinie keine über das sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ergebende Verbot hinausgehenden eigenen Rechtswirkungen entfaltet, sondern die Voraussetzungen für eine Erlaubnis nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV lediglich konkretisiert, war der Notifizierungspflicht bereits Genüge getan (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 141ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 60; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, Rn. 87). Schließlich bestehen auch keine Bedenken im Hinblick auf das europarechtliche Kohärenzgebot. Die zum Zeitpunkt des Erlasses der Werberichtlinie noch abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein beeinträchtigte die Kohärenz nicht (vgl. EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, juris – Rn. 36; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 145ff).
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Die in den Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2 und 15e geregelte Inkorporation der Werberichtlinie ist in dieser Form aber nicht hinreichend bestimmt und verletzt die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende und in § 37 Abs. 1 VwVfG einfachgesetzlich geregelte Vorgabe, dass ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss. Dies setzt voraus, dass der Adressat eines Verwaltungsakts in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Der behördliche Wille muss unzweideutig erkennbar sein und darf keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich sein. Ferner muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (BVerwG, Beschl. v. 16.10.2013, 8 C 21/12, juris – Rn. 13; Beschl. v. 13.10.2010, 7 B 50/10, juris – Rn. 8; Urt. v. 2.7.2008, 7 C 38/07, juris – Rn. 11). Welche Anforderungen sich daraus im Einzelfall ergeben, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und von dem mit ihm verfolgten Zweck ab (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.3.1990, 4 B 45/90, juris – Rn. 3). Dabei ist nicht erforderlich, dass sich die Regelung des Verwaltungsaktes allein aus dessen Tenor ergibt. Auch seine Begründung ist zur Auslegung des Regelungsgehalts heranzuziehen, wobei auf die objektive Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.12.2003, 6 C 20/02, juris – Rn. 17; Urt. v. 27.6.2012, 9 C 7/11, juris – Rn. 18; OVG Münster, Urt. v. 17.6.2015, 13 A 1215/12, juris – Rn. 61). Bezugnahmen und Verweise auf außerhalb des Verwaltungsakts liegende Umstände sind grundsätzlich zulässig, solange diese den Beteiligten bekannt und ohne weiteres erkennbar sind (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 6a).
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Die in Bezug genommene Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 genügt diesen Anforderungen – unabhängig von ihrer rechtlichen Einordnung als normkonkretisierende oder aber norminterpretierende Verwaltungsvorschrift (vgl. zum Streit ausführlich BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 210ff, 217; s. auch VG Berlin, Urt. v. 15.3.2015, aaO, Rn. 58) – nicht. Denn sie enthält zwar in § 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV eine Regelung, welche auf das klägerische Glücksspielangebot Anwendung findet. Darüber hinaus enthält die Werberichtlinie aber eine Vielzahl von Regelungen, die kein konkretes Tun oder Unterlassen verlangen, sondern lediglich allgemeine Regelungen und – teilweise ihrerseits konkretisierungsbedürftige – Zielvorgaben darstellen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 151ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 59; VG Wiesbaden, Beschl. v. 11.8.2014, 5 K 63/13.WI, juris – Rn. 11). Schließlich enthält die Werberichtlinie Bestimmungen, die andere Arten des Glücksspiels bzw. Werbemediums betreffen und auf den hier vorliegenden Einzelfall ersichtlich keine Anwendung finden. Derartige Pauschalverweise sind jedoch zu unbestimmt (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 16.2.1996, 10 B 248/96, juris – Rn. 23). Insbesondere ist für die Klägerin nicht unmittelbar erkennbar, welche Regelungen sie konkret betreffen und belasten (vgl. Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37, Rn. 39). Die Frage, ob die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie, welche erst nach der Bekanntgabe des Erlaubnisbescheides veröffentlicht wurde, zulässig war und dem Bestimmtheitsgrundsatz genügte, bedarf insofern keiner Entscheidung. Der Beklagte wird bei der Neubescheidung dafür Sorge tragen müssen, dass lediglich auf solche Regelungen der Werberichtlinie Bezug genommen wird, die für das klägerische Glücksspielangebot eine Rolle spielen. Ein entsprechender Beschlussvorschlag kann dem Glücksspielkollegium zur Entscheidung vorgelegt werden.
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(2) Hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 wird der Beklagte bei der Neubescheidung beachten müssen, dass eine Auflage, mit der die Identität von Spielteilnehmer und Gewinnberechtigten bei Barauszahlungen gewährleistet werden soll, grundsätzlich und insbesondere im Hinblick auf das öffentliche Interesse, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu verhindern, rechtlich zulässig ist. Das Gericht hat jedoch Bedenken an der Verhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 mit dem im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ergangenen Inhalt. Denn es ist nicht ersichtlich, dass zur Erreichung der Ziele des Geldwäschegesetzes (vgl. § 9a Abs. 1 GwG) nicht auch andere, gleich geeignete Maßnahmen in Betracht kommen. Die Klägerin hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass sie für die Gewinnauszahlung grundsätzlich nur die Vorlage des Losscheins als Nachweis der Berechtigung verlangt. Insofern käme eine Auflage mit dem Inhalt in Betracht, dass bei Barauszahlungen die Vorlage eines Nachweises der Spielteilnahme – im Fall der Klägerin etwa der Losschein – und eines Personalausweises oder eines sonstigen amtlichen Personalpapiers zu gewährleisten ist. Eine solche offenere Formulierung würde die im öffentlichen Interesse stehenden Ziele gleichermaßen wirkungsvoll erreichen und gleichzeitig dem jeweiligen Erlaubnisinhaber Handlungsalternativen einräumen, auf welchem Wege diese Ziele – angepasst an die jeweiligen Spiel- und Teilnahmebedingungen – erreicht und gewährleistet werden sollen.
III.
- 56
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO und § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Im Hinblick auf die noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen hält das Gericht eine Kostenteilung von zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen. Denn die Klägerin ist mit ihrem Hauptantrag vollständig unterlegen und hat mir ihrem Verpflichtungsantrag nur teilweise Erfolg gehabt. Im Hinblick auf die übereinstimmend für erledigt erklärten Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 hat das Gericht über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Schwierige Rechtsfragen sind in diesem Rahmen aus prozessökonomischen Gründen nicht mehr zu klären (BVerwG, Beschl. v. 14.3.2008, 9 VR 3/07, juris – Rn. 5). Angesichts des Umstands, dass der Hauptantrag der Klägerin hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 ebenfalls auf deren Aufhebung gerichtet war und die Klägerin insofern unterlegen wäre, im Übrigen die Erfolgsaussichten aber als offen zu bezeichnen sind, hält die Kammer eine Kostentragung im Verhältnis zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen.
- 57
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV.
- 58
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung hat. Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums, die Frage der Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums und die Einbeziehung der Werberichtlinie bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer obergerichtlichen Klärung. Aus diesem Grunde war auch die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Be-stimmungen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrages beruht und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris – Rn. 30; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137, Rn. 9).
Tenor
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014, soweit die Klage abgewiesen worden ist, teilweise geändert.
Die Nebenbestimmung Nr. 15 in dem Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 werden aufgehoben. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen die Klägerin zu ¾ und der Beklagte zu ¼.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
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Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet ohne beschränkende Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft mit Sitz in Hamburg, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach eigenen Angaben darin, Lottospielscheine im Internet online entgegen zu nehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lotteriegesellschaften gegen Provision „abzugeben“ und Gewinne für die Lottospieler bei den Lottogesellschaften in deren Namen geltend zu machen.
- 3
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin – die ... GmbH – an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u. a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrags erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u. a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen „Vorschaltgesetz“ – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von der ... GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6aus49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“ und „Eurojackpot“ beantrage.
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Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „Lotto 6aus49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln. Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u. a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
- 5
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln (Nr. I.). Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät (Nr. II.). Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden Bestandteil der Erlaubnis (Nr. III.). Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Nr. IV.). Nr. V. des Bescheids lautet:
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„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige ergehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
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Weiter enthielt der Bescheid u. a. folgende Nebenbestimmungen:
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„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
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2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenannten Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
- 11
Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
- 12
Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
(…)
- 13
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. (…)
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6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
(…)
- 15
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
(…)
- 16
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
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15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
- 18
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
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17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs abzuwenden.
(…).“
- 20
Zur Begründung führte der Beklagte u. a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde. Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrags führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain ... hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
- 21
Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („...“ und „...“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebots in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtige. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
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Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
- 23
Mit Bescheid vom 29. November 2012 ergänzte der Beklagte – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – Nr. I der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „...“ sowie „...“, für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung:
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„Soweit sich die Vermittlung über die Domains ‚...’ sowie ‚...‘ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“
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Zur Begründung führte der Beklagte aus, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland.
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Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, wurde die Erlaubnis mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 dahingehend ergänzt, dass der Klägerin die Vermittlung der Produkte „Lotto 6aus49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ über den Vertriebsweg Internet auch in Nordrhein-Westfalen erlaubt wurde.
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Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Zugleich wurde der Produktaufnahme der Glücksspiele „KENO“ und „Plus 5“ und der Produktausgestaltung in Form von Spielgemeinschaften zugestimmt. Nr. 9 der Nebenbestimmungen des Bescheids vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
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9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
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9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
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9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v. a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
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Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
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Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 S. 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
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9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
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9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
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9.5 Die gewerbliche Spielvermittlung hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
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Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheids vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 hat die Klägerin ihr Begehren – unter Einbeziehung dieser Bescheide – weiterverfolgt.
- 37
Die Klägerin hat geltend gemacht, dass die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV darstelle. Da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrags vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen zudem unverhältnismäßig. Ferner erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe. Die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten. Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber u. a. auch deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien. Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen. Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
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Die Klägerin hat beantragt,
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1. den Bescheid vom 24. September 2012 i. d. F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
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a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
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aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16
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c) folgende landesspezifische Regelungen
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aa) die für mehrere Länder geltende Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
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2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i. d. F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, ihr die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Der Beklagte hat zur Begründung ausgeführt, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar. Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde. Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne. Der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrags ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei. Vor diesem Hintergrund sei auch die Nebenbestimmung Nr. 17 nicht zu beanstanden. Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
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Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014 hat das Verwaltungsgericht Hamburg die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 aufgehoben und im Übrigen die Klage abgewiesen. Soweit sich die Klage im Rahmen ihres Antrags zu 1. gegen Nr. V. richte, sei sie bereits unzulässig, da es insoweit an einem Rechtsschutzbedürfnis fehle. Das Gericht habe keinen Zweifel, dass das niedersächsische Kostenrecht Anwendung finde; in Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheids, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen seien, komme der Bestimmung des § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG kein eigener Regelungsgehalt zu. Im Übrigen sei die Anfechtungsklage zulässig, insbesondere seien die einzelnen Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar. Das Anfechtungsbegehren erweise sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliege einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und habe der Erlaubnis des Beklagten bedurft. Der im GlüStV unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt sei ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsse. Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend mache, sei schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet, da der Erlaubnisvorbehalt im konkreten Fall keine grenzüberschreitenden Auswirkungen habe, da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen des Bundesgebiets hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufwiesen. Auch verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Der Beklagte habe grundsätzlich auch Nebenbestimmungen erlassen dürfen. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen seien § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Nach dieser Maßgabe erwiesen sich die Nebenbestimmungen – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 – als rechtmäßig. Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei (Nr. 17) sei rechtswidrig. Die Klägerin vermittle ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürften gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, nicht teilnehmen. Nebenbestimmung Nr. 6 beruhe auf dem sog. Regionalitätsprinzip. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begegne die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. (= n. F.) keinen durchgreifenden Bedenken. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trage nicht: Das Regionalitätsprinzip sei in erster Linie zwingende Folge der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue. Daneben diene es der Steuerung des Glücksspielangebots der Länder in eigener Verantwortung, der Verhinderung des Wettbewerbs verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebots. Rein hoheitliches Handeln unterliege jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert sei. Die Nebenbestimmung Nr. 9 i. d. F. des Bescheids vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe – sei rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sei die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler hätten nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Soweit die Klägerin geltend mache, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sog. geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potentieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, sei dies hinzunehmen. Das Gericht sehe es auch nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteile, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichte. Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweise sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Normen notifiziert worden seien. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Schließlich führe auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 – Einschaltung zuverlässiger Dritter – sei rechtmäßig. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen sei die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meine, kein Haftungsregime begründet werden solle, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgehe, sondern vielmehr klargestellt werde, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten könne und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig sei. Schließlich werde die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig seien. Ferner seien die Nebenbestimmungen Nr. 5 Sätze 1 und 2 – Anzeigepflicht einer Rechtsnormänderung –, Nr. 12 – Berichtspflichten –, Nr. 14 – Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit –, Nr. 15 – Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren –, Nr. 16 – Widerrufs- und Auflagenvorbehalt – sowie die länderspezifischen Nebenbestimmungen rechtmäßig. Schließlich sei der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehre, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis – insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, unbegründet.
- 49
Mit Beschluss vom 30. November 2016 hat das Berufungsgericht auf den Antrag der Klägerin die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen und den Zulassungsantrag des Beklagten abgelehnt.
- 50
Neben weiteren Bescheiden, mit denen Änderungen in den Teilnahmebedingungen sowie Änderungen zur Produktausgestaltung zugestimmt wurde, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 7. November 2016 die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg. Den angezeigten Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurde zugestimmt.
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Mit ihrer am 23. Februar 2017 eingegangenen Berufungsbegründung trägt die Klägerin vor, dass die unter ihrem Antrag zu 2. genannten Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar seien, wohingegen sie sich gegen die Befristung und regionale Beschränkung nur im Wege einer Verpflichtungsklage wenden könne. Das den Beschränkungen der Erlaubnis zugrunde liegende Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig. Zwar werde das System einer präventiven Kontrollerlaubnis nicht angegriffen. Rechtswidrig sei aber die Ausgestaltung der §§ 19 Abs. 2, 4 Abs. 1 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Nach den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes sei Voraussetzung eines mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbaren Erlaubnissystems, dass die Erlaubnisse auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhten, die der Ermessensausübung effektiv Grenzen setzten. Dem genüge der gänzlich konturenlose § 19 Abs. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV nicht. Es sei sehr fraglich, ob dieses Defizit der Normen nicht zu deren Unabwendbarkeit insgesamt führe. Dies hätte zur Folge, dass die Klägerin überhaupt keiner Erlaubnis bedürfe, bis der Gesetzgeber ein hinreichend bestimmtes Erlaubnissystem eingeführt habe. Jedenfalls seien aber die belastenden – mit Unionsrecht unvereinbaren – Nebenbestimmungen aufzuheben. Halte man hingegen eine unionsrechtskonforme Auslegung für zulässig, verdichte sich das Ermessen zu einem gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Das Unionsrecht sei auch anwendbar. Schon das Medium Internet und seine ubiquitäre Erreichbarkeit begründeten einen grenzüberschreitenden Bezug. Internetangebote seien auch jenseits der Bundesgrenzen zugänglich. Überdies bestünde auch ein konkreter grenzüberschreitender Bezug, da sie, die Klägerin, deutschen Spielern auch im Urlaub im Ausland die Teilnahme an Lotterien ermögliche. Schließlich biete sie grenzüberschreitende Lotterieprodukte wie den Eurojackpot an. Sämtliche Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, weil diese auf die Beteiligung des Glücksspielkollegiums zurückzuführen seien und das Glücksspielkollegium als Institution verfassungswidrig sei. Es verletze das Demokratieprinzip, weil es ihm an einer hinreichenden demokratischen Legitimation fehle. Es verletze das Bundesstaatsprinzip, weil es eine dritte Entscheidungsebene zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern etabliere. Seine bindende Einschaltung verletze grundsätzliche rechtsstaatliche Maßstäbe und den effektiven Rechtsschutz. Es fehle an hinreichend präzisen rechtlichen Vorgaben für die Entscheidung durch das Glücksspielkollegium. Der Rechtsschutz werde durch die Einschaltung dieses Organs so mediatisiert, dass einem Antragsteller, der nur mit dem Beklagten kommuniziere und von diesem angehört werde, das Gegenüber und seine Erwägungen entzogen werde. Dies führe auch nach einfachem Recht zu einer Rechtswidrigkeit der angegriffenen Beschränkungen der Erlaubnis. Belastende Regelungen, die auf bindenden Vorgaben des Glücksspielkollegiums beruhten, seien schon aufgrund dieser Bindung ermessensfehlerhaft. Dies werde noch verschärft durch das Fehlen jeglicher Dokumentationen der Entscheidungsfindung des Gremiums. Das Fehlen der Dokumentation verletze die Begründungsanforderungen nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV und indiziere damit einen Ermessensausfall. Formelle und materielle Fehler der Entscheidungsfindung des Glücksspielkollegiums schlügen auch auf die Entscheidung der nach außen auftretenden Behörde durch. Die Regionalitätspflicht sei die schwerwiegendste Beschränkung der Erlaubnis. Die regionale Beschränkung der Nr. I in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. 6 nehme der Erlaubnis den zentralen Wert. Mehrere Rechtsgutachten und das Gutachten der Monopolkommission der Bundesregierung stellten die Rechtswidrigkeit der Regionalität fest. Die „gebündelte“ Erlaubnis anstelle einer Erlaubnis für alle Länder sei ein rechtskonstruktiver Sonderling. Mit dieser eigenartigen Bündelerlaubnis in § 19 Abs. 2 GlüStV sei ein Scheinargument für die Regionalität geschaffen worden, das rein fiskalisch motiviert und nicht tragfähig sei. Der GlüStV enthalte trotz des Systems der Bündelerlaubnis für die Lotterievermittlung kein zwingendes Regionalitätsprinzip. Er lasse die Erteilung von Erlaubnissen für die länderübergreifende Vermittlung zu. Die hier erlaubten Lotterien seien selbst bundesweite bzw. europaweite Veranstaltungen. Sie seien nach ihrem Gewinnplan auf die bundes- und europaweite Verbreitung der Lotterien sogar angewiesen. Deshalb dürfe auch die Vermittlung nicht auf Landesgebiete beschränkt werden. Es fehle an jeglicher ordnungsrechtlicher Begründung für eine Beschränkung der Vermittlung auf das Landesgebiet. Das in der Nebenbestimmung Nr. 6 formulierte Gebot der landesspezifischen Spieleinsatzabgabe sei unbestimmt und deshalb nicht umsetzbar und vollziehbar. Die Vorgabe verstoße gegen EU-Kartellrecht. Sie sei eine unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und ein unverhältnismäßiger Eingriff in ihre Berufsfreiheit. Die europäische Dienstleistungsfreiheit setze sich auch angesichts der föderalen Struktur durch. Schließlich sei die Regionalisierungsauflage unanwendbar, weil die Beschränkung nicht zu einer kohärenten Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV beitrage. Die fiskalische Ausrichtung der deutschen Lotterien und eine mangelnde aufsichtsbehördliche Unterbindung der Werbe- und Vertriebspraxis lasse eine etwaige Rechtfertigung dieser Beschränkung entfallen. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei rechtswidrig. Die Formulierung finde sich in allen Lotterievermittlungserlaubnissen. Dies mache die AGB-Nebenbestimmungen des Glücksspielkollegiums selbst zu technischen Vorschriften i. S. d. Richtlinie 98/34/EG, diese hätten daher notifiziert werden müssen. Die Durchführung von nicht notifizierten Vorschriften führe zu deren Unanwendbarkeit. Es gäbe ferner keinen sachlichen Grund für eine Befristung kürzer als die Befristung des GlüStV. Die angegriffene Verpflichtung in Nr. 1 Satz 4, sämtliche AGB-Änderungen für Brandenburg genehmigen zu lassen, sei unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 sei ermessensfehlerhaft. Es sei vollkommen unbestimmt, wann eine eingeschaltete Person ein Dritter im Sinne des Bescheids sein solle. Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 sei unverhältnismäßig. Sie, die Klägerin, könne mit ihren Vertragspartnern keine Verträge aushandeln, in denen diese sich verpflichteten, vorab über Rechtsformänderungen zu informieren. Die Nebenbestimmung Nr. 12 diene allein der Kontrolle der Nebenbestimmung Nr. 6, die rechtswidrig sei. Unzumutbar sei ferner die Nebenbestimmung Nr. 14. Das Niveau der dort vorgesehenen Zertifizierung sei außerordentlich hoch und werde von den wenigsten Wirtschaftsunternehmen eingehalten. Schließlich hätte die Nebenbestimmung Nr. 15, die Privaten Hoheitsrechte einräume, nicht ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung erlassen werden dürfen.
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Die Klägerin beantragt,
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das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg – 4 K 2865/12 – teilweise zu ändern und
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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrte Erlaubnis antragsgemäß, d. h. insbesondere bundeslandübergreifend, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, zu erteilen,
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2. den angegriffenen Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält
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a) Nr. 1 Sätze 3 und 4
b) Nr. 2 Satz 5
c) Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2
d) Nr. 5 Sätze 1 bis 3
e) Nr. 9
f) Nr. 12
g) Nr. 14
h) Nr. 15
i) Nr. 16, soweit darin ein Auflagenvorbehalt vorgesehen ist
j) die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012,
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3. hilfsweise zu 2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der unter 2. genannten Nebenbestimmungen unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Der Beklagte macht geltend, dass eine Anfechtungsklage bezogen auf die Aufhebung der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu einem im Ermessen der Behörde stehenden Erlaubnisbescheid unzulässig sei. Ansonsten wäre ein Herausbrechen wesentlicher Inhalte eines von der Ermessensermächtigung abgedeckten Erlaubnisbescheids im Wege einer isolierten Anfechtungsklage möglich. Dies würde aber zu einem rückwirkend entstandenen Ermessensdefizit führen. An dem Erlaubnissystem in der Ausgestaltung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt bestünden keinerlei verfassungsrechtliche Zweifel. Die gesetzlichen Grundlagen des GlüStV seien auch vollkommen von den sich aus dem Unionsrecht ergebenden Anforderungen gedeckt. Das für die Klägerin einschlägige Erlaubnissystem sei anhand der Maßstäbe des Europäischen Gerichtshofes, sofern sie für innerstaatliche Sachverhalte überhaupt maßgebend seien, diskriminierungsfrei und transparent und entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gegen die Beteiligung des Glücksspielkollegiums bestünden keine Bedenken. Insbesondere der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe herausgearbeitet, dass weder das Demokratieprinzip noch das Bundesstaatsprinzip durch die Existenz und die Verfahrensweise des Glücksspielkollegiums verletzt seien. Soweit die Klägerin angebliche Mängel aus dem Verfahren vor dem Glücksspielkollegium mit der Folge formeller und materieller Rechtswidrigkeit herleite, habe sie offenbar nicht bedacht, dass sie die Existenz der ihr erteilten Erlaubnis selbst zu Fall bringen würde. Es trete auch keine formelle Rechtswidrigkeit infolge fehlender Begründung des nur intern zu beteiligenden Glücksspielkollegiums oder auch wegen fehlender Aktendokumentation durch dieses Gremium ein. Dem Glücksspielkollegium komme nur eine dienende Funktion für die für die ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren zuständigen Behörden zu. Da das Glücksspielkollegium aber als Organ zur Erfüllung dieser Aufgaben handele, sei für das Außenverhältnis gegenüber einem am Verwaltungsverfahren beteiligten Bürger allein das Handeln der ihm gegenüber auftretenden Genehmigungsbehörde maßgebend. Allein die Erlaubnisbehörde treffe eine Begründungspflicht nach dem Verwaltungsverfahrensrecht. Das Begründungserfordernis nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV betreffe ausschließlich das interne Verfahren innerhalb der Willensbildung des Glücksspielkollegiums selbst. Es gehe dabei nur um die Wahrung der Ländersouveränität. Es solle an der Entscheidung mitwirkenden Bundesländern und deren Vertretern erkennbar sein, warum und weshalb ein bestimmtes Stimmverhalten abgegeben worden sei. Nur die Entscheidung der Erlaubnisbehörde habe Außenwirkung und sei damit begründungspflichtig. Eine Bindung an die intern gefassten Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nach außen hin wäre rechtswidrig. Denn die Bindung an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums führe gerade zu einem Ermessensfehler bei Erlass der betreffenden Verwaltungsmaßnahmen durch die im Außenverhältnis auftretende Behörde in dem ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren. Die Beschlüsse stellten daher lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen eines Organs dar, das dem Beklagten zur Erfüllung seiner Aufgaben diene. Zudem fehle es an einer subjektiv-rechtlichen Seite der Begründungspflicht. Wenn überhaupt kein Rechtsverhältnis zwischen dem Glücksspielkollegium und dem einzelnen Bürger bestehe, gebe es auch keine Begründungspflicht in subjektiv-rechtlicher Hinsicht, erst Recht keine Pflicht zur Darlegung von Gründen für den Erlass eines bestimmten Verwaltungshandelns durch eine nur intern zu beteiligende Stelle. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergebe sich ferner zwingend eine Beschränkung der Lotterievermittlung auf die Länder. Der wirtschaftlich verständliche Wunsch der Klägerin, möglichst reibungslos bundeseinheitlich ihre Lotterieprodukte zu vermitteln, entspreche nicht der gegenwärtigen Rechtslage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei das Regionalitätsprinzip verfassungsrechtlich unbedenklich. Die das Regionalitätsprinzip sichernde Inhaltsbestimmung Nr. 6 sei auch nicht unbestimmt oder nicht vollziehbar. Eine territorial eindeutige Zuordnung des Vertragsschlusses zu einem bestimmten Veranstalter sei bei der klägerseitig vorgenommenen Vermittlung vorhanden. Angesichts der Ländersouveränität und der Gebietshoheit der Bundesländer liege es auf der Hand, dass sich eine Weiterleitung allein auf dasjenige Bundesland beziehe, das gerade seinerseits eine Vermittlungserlaubnis für den Veranstalter erteilt habe, der jeweils in diesem Land Spieleinsätze vereinnahme. Hiermit werde auch nicht gegen EU-Kartellrecht verstoßen. Das Gefahrenabwehrrecht habe verfassungsrechtlich Vorrang. Das mit Ewigkeitsrang ausgestattete Bundesstaatsprinzip stelle auch für das bundesrechtliche Wettbewerbsrecht, das nur unter Privaten Geltung beanspruchen könne, eine unüberwindbare Hürde dar, soweit es um die Beurteilung von hoheitlichem Verhalten gehe. Hoheitliches Handeln unterliege auch nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, insbesondere dann, wenn das hoheitliche Handeln allein in Anwendung des Sicherheits- und Ordnungsrechts erfolge. Die einzelnen Inhalts- und Nebenbestimmungen verstießen weder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz noch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakte und auf die Sachakten des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung ist teilweise begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die Klage ganz überwiegend abgewiesen.
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Die Klage ist zulässig (hierzu unter I.) und ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (hierzu unter II.).
I.
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Die Klage ist zulässig.
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1. Soweit die Klägerin eine gebundene, bundeslandübergreifende, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, Erlaubnis begehrt (Antrag zu 1.), ist die Verpflichtungsklage statthaft. Mit Blick auf die im Übrigen angefochtenen Nebenbestimmungen (Antrag zu 2.) kann die Klägerin demgegenüber deren Aufhebung im Wege der Anfechtungsklage verfolgen. Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag (Antrag zu 3.). Im Einzelnen:
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Gegen – einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte – belastende Nebenbestimmungen ist grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere auch für Auflagen. Ob eine solche Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt jedoch im Rahmen der Begründetheit und ist keine Frage der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung ist jedoch dann nicht möglich, wenn entweder schon keine Nebenbestimmung, sondern eine Inhaltsbestimmung vorliegt, oder eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41), sondern konkretisiert das Genehmigte unmittelbar und legt das erlaubte Tun fest (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, NVwZ-RR 2000, 671, juris Rn. 13 ff.; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, NVwZ-RR 2013, 597, juris Rn. 52). Anders als im Falle der Nichtbefolgung einer Auflage, die im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen ist, führt die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung dazu, dass der Erlaubnisinhaber formell rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 12). Eine isolierte Aufhebbarkeit soll dann von vornherein ausscheiden, wenn offenkundig ist, dass eine Ermessensentscheidung nur eine Genehmigung unter Einhaltung der Nebenbestimmungen umfasst, so dass eine isolierte Aufhebung von vornherein nicht zu der Herstellung rechtmäßiger Zustände führen kann (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 10.10.2012, 1 A 389/12, NuR 2013, 724, juris Rn. 26).
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Nach dieser Maßgabe sind die Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragten Dritten), Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit), Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren), Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 im Wege der Anfechtungsklage anfechtbar. Die genannten Nebenbestimmungen legen zusätzliche Handlungs- und Duldungspflichten auf. Die Regelungen dienen zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen, legen jedoch nicht das erlaubte Tun fest. Unmittelbar konkretisiert wird die Erlaubnis durch den Geltungsbereich (insbesondere der sog. Regionalität), durch die genehmigte Produktausgestaltung sowie den genehmigten Vertriebsweg. Eine isolierte Anfechtbarkeit gilt auch für Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), obgleich die Nebenbestimmung die genehmigte Produktausgestaltung betrifft. Die Möglichkeit einer isolierten Anfechtung ergibt sich bereits daraus, dass die Nebenbestimmung nur für ein Bundesland vorgesehen ist, mithin eine Verknüpfung nicht derart eng sein kann, dass eine Erlaubnis generell nur mit einem entsprechenden Zustimmungsvorbehalt möglich sein kann. Eine isolierte Aufhebbarkeit der genannten Nebenbestimmungen ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen: Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 kann, muss aber die Erlaubnis nicht mit Nebenbestimmungen erteilt werden. Soweit in der Rechtsprechung vertreten wird, dass eine isolierte Anfechtung in der vorliegenden Konstellation schon deshalb ausscheidet, weil eine isolierte Aufhebung bereits einzelner Nebenbestimmungen eine Erlaubnis zurückließe, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 113; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris Rn. 35), so ist dem nicht zu folgen. Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt nicht dazu, dass einzelne Nebenbestimmungen nicht isoliert überprüfbar wären. Die Erlaubnis kann nur dann Bestand haben, wenn sie den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Art. 12 Abs. 1 GG und der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit gerecht wird. Dies hat zur Folge, dass die Entscheidung des Beklagten, auch wenn diese im Ermessen steht, jedenfalls insoweit gerichtlicher Kontrolle bezüglich der Einzelentscheidungen zugänglich ist, als die angegriffenen Einzelregelungen nicht durch die Ziele des Staatsvertrags gerechtfertigt sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Erteilung der Erlaubnis ohne geänderte oder aufgehobene Nebenbestimmungen von vornherein ausscheidet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Vor diesem Hintergrund besteht vorliegend keine Veranlassung, von den für die Kontrolle von Nebenbestimmungen allgemein geltenden Grundsätzen von vornherein abzuweichen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag.
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Soweit die Klägerin demgegenüber eine gebundene, regional nicht beschränkte und zeitlich unbefristete Erlaubnis begehrt, berührt dies unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis, so dass die Klägerin insoweit auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage zu verweisen ist. Dies gilt auch für die Nebenbestimmung Nr. 6 (Weiterleitung von Spieleinnahmen), da diese Nebenbestimmung unmittelbare Folge des Geltungsbereichs der Erlaubnis (sog. Regionalität) ist. Eine isolierte Aufhebbarkeit der Befristung scheidet aus, weil die Befristung konstitutiver Bestandteil der Erlaubnis ist (vgl. VG Münster, Urt. v. 9. März 2012, 1 K 1146/11, juris Rn. 32). Klageziel der Klägerin ist nicht die Aufhebung der Befristung als solche, sondern die unbefristete Erteilung der Erlaubnis. Da die Erlaubnis nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nur befristet erteilt werden kann, könnte eine unbefristete Erteilung nur mit Hilfe der Verpflichtungsklage durchgesetzt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 148). Gleiches gilt für den in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Widerrufsvorbehalt (siehe Nebenbestimmung Nr. 16).
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2. Die nachträgliche Einbeziehung des Bescheids vom 7. November 2016, mit dem der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „“Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg ergänzte, ist sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO.
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3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
II.
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Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
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Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg (hierzu unter 1.). Sowohl der Antrag zu 2. (hierzu unter 2.) als auch der Antrag zu 3. (hierzu unter 3.) haben teilweise Erfolg.
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1. Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten, insbesondere bundeslandübergreifenden Erlaubnis ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 5 VwGO.
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Rechtsgrundlage für die (als Bündel erteilte) streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV (hierzu unter a]). Diese Normen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (hierzu unter b]). Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen (hierzu unter c]) und in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig (hierzu unter d]).
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a) Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
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Öffentliche Glücksspiele dürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Die Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Für den Vertriebskanal Internet sieht § 4 Abs. 5 GlüStV vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben können, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Sollen Glücksspiele auch über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, benötigt der Vermittler mithin eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 sowie Abs. 5 GlüStV. Soll das Glückspiel – wie hier – ausschließlich über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, ist § 4 Abs. 5 GlüStV grundsätzlich lex specialis zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV, so dass eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV eine solche nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV mitabdeckt (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV Rn. 81).
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Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Sie ist nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV widerruflich zu erteilen und zu befristen. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden.
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b) §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
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Zwar wird durch die §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, in das – der Klägerin nach Art. 19 Abs. 3 GG zustehende – Freiheitsrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, juris Rn. 120). Dabei umfasst Art. 12 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch auf beruflichen Erfolg im Rahmen einer wettbewerblich strukturierten Ordnung (BVerfG, Beschl. v. 13.2.2007, 1 BvR 910/05, BVerfGE 118, 1, juris Rn. 78). In diesen Schutzbereich wird eingegriffen, indem die Klägerin lediglich eine eingeschränkte Vermittlungserlaubnis erhält. Dieser Eingriff erweist sich jedoch als gerechtfertigt. Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden (hierzu unter aa]). Die Regelungen sind ferner mit Unionsrecht – insbesondere Art. 56 AEUV – (hierzu unter bb]) und mit den Anforderungen des Kartellrechts (hierzu unter cc]) zu vereinbaren.
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aa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.
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Durch die angegriffenen Bestimmungen wird zwar in Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Der Eingriff in die Berufsfreiheit liegt in erster Linie in der Bestimmung des § 4 Abs. 5 GlüStV. Hiernach können die Länder abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 13 m. w. N.). Zudem besteht auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch. Hiermit eng verknüpft ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die – widerrufliche und befristete, unter Umständen auch mit Nebenbestimmungen versehene – Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Hiermit wird in das Freiheitsrecht eingegriffen, indem den Vermittlern einerseits untersagt wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl zu vermitteln, andererseits die Erlaubnis nur widerruflich und befristet erteilt wird.
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Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt. Um vor dem grundrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit Bestand zu haben, bedarf der Eingriff einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss also durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 24 m. w. N.). Daran gemessen sind die Regelungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot (hierzu unter aaa]). Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (hierzu unter bbb]).
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aaa) Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Erlaubnisvoraussetzungen und Versagungsgründe in § 4 Abs. 5 GlüStV. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2008 insoweit zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. ausgeführt, dass sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen ließen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschlössen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 57). Diese Erwägungen lassen sich auf die in § 4 Abs. 2 und 5 GlüStV genannten Kriterien übertragen, zumal das Erfordernis einer Auslegung einer hinreichenden Bestimmtheit der Vorschriften nicht entgegensteht.
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bbb) Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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(1) Der Glücksspielstaatsvertrag dient dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 28 – zu § 1 GlüStV a. F., der § 1 GlüStV n. F. inhaltlich ganz überwiegend entspricht).
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(2) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind zur Zweckerreichung auch geeignet.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Erlaubnisvoraussetzungen sind sowohl dem Grunde nach als auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, die verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 5 GlüStV führt zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird (vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 185 f.). Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]). Die in § 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis – Gewährleistung des Ausschlusses minderjähriger oder gesperrter Spieler, Regelungen zum Höchsteinsatz, Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung, das Erfordernis eines Sozialkonzepts sowie das Kopplungsverbot von Wetten und Lotterien – sind sachgemäß und geeignet, dem Spieler- und Jugendschutz sowie der Suchtprävention zu dienen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. [Übergangserlaubnis zur Vermittlung von Glücksspielen im Internet]). Inwieweit die in § 4 Abs. 5 GlüStV im Einzelnen genannten Voraussetzungen im konkreten Fall angemessen anzuwenden sind, kann an dieser Stelle dahinstehen, da hiermit nicht ein Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt wird (OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16, n. v.). Die Möglichkeit, Nebenbestimmungen zu erlassen, dient der Durchsetzung der Erlaubnisvoraussetzungen. Mit Hilfe der Befristung und des Widerrufsvorbehalts werden die zuständigen Behörden in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Vermittler zu nehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Im Ergebnis ist auch die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, zur Zweckerreichung geeignet. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Die Landesbezogenheit kann vor diesem Hintergrund auch nicht isoliert auf die damit auch verbundenen fiskalischen Zwecke, die auf eine länderbezogene Verteilung der Lotterieeinnahmen hinauslaufen, betrachtet werden.
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(3) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind zur Erreichung der angestrebten Ziele auch erforderlich. Mildere – gleich geeignete – Mittel sind vorliegend nicht ersichtlich.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis (§§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV) sind erforderlich. Der Einwand der Klägerin, das Instrumentarium des allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, berücksichtigt nicht, dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden Geschäftsbetriebs – und damit ein repressives Vorgehen – nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive Zulassungskontrolle. Insbesondere erhalten die zuständigen Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis der tätigen Glücksspielvermittler (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 45 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
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Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es kann dahinstehen, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem einzelnen Fall zwingend ist. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei die ihnen zukommende Einschätzungsprärogative überschritten hätten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
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Dies gilt auch für § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46).
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Es kann dahinstehen, ob der Gesetzgeber eine andere Erlaubnissystematik hätte wählen können. Zum einen bewegt sich das derzeitige Erlaubnissystem angesichts seiner Verankerung im Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Zum anderen wäre ein anderes Erlaubnissystem nicht gleich geeignet, da stärker in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen würde, als es bereits jetzt schon der Fall ist (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 63 f. – bundesweite Erlaubnis als milderes Mittel). Bereits jetzt wird in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen, indem eine einzelne Verwaltungsaufgabe gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde (unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums) abgegeben wurde (vgl. unten zum Glücksspielkollegium). Gleichwohl gibt es sechzehn Erlaubnisse nach dem jeweiligen Landesrecht und die jeweiligen Erlaubnisse sind auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Sowohl ein ländereinheitliches Verfahren, in dem ein Bundesland eine – bundesweit geltende – Erlaubnis erteilt, als auch ein gebündeltes Verfahren, in dem mit jeder Erlaubnis dem Adressaten die Vermittlung von Lotterieteilnehmern des eigenen Landes an Lotterieveranstalter anderer Länder bzw. von Lotterieteilnehmern anderer Ländern an den eigenen Lotterieveranstalter erlaubt wird, würde in die Hoheitsrechte der Länder noch stärker eingreifen. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Dies wäre aber aufgehoben, wenn ein Land eine Erlaubnis auch für andere Länder erteilen oder Spielern die Teilnahme jeweils in anderen Ländern erlaubt würde (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136). Im ersteren Fall würde es statt sechzehn Erlaubnisse nur noch eine einheitliche Erlaubnis für alle Länder geben, in der zweiten Variante wären die Erlaubnisse nicht mehr auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Zwar ist anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die Länder sind aber keinesfalls verpflichtet, auf Hoheitsrechte zu verzichten. Im Gegenteil sind entsprechende staatsvertragliche Vereinbarungen stets kritisch an Art. 20 Abs. 1 GG zu messen, da keine 3. Ebene der Staatlichkeit bzw. eine Mischverwaltung entstehen darf. Vor diesem Hintergrund führt auch nicht der Umstand, dass die Länder ggf. in anderen Bereichen (vgl. §§ 9a Abs. 1, 12 Abs. 3 GlüStV) im weiteren Umfang auf Hoheitsrechte verzichtet haben, dazu, dass sie auch im vorliegenden Zusammenhang hierzu gezwungen wären. Denn das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG schützt die Länder gerade vor einem weitergehenden Hoheitsverzicht.
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Ein solcher Hoheitsverzicht ist auch – anders als die Klägerin meint – nicht im Staatsvertrag angelegt. Entscheidend ist hierbei – so aber die Klägerin – nicht allein, wie der Begriff „erlaubte“ Lotterien i. S. d. § 4 GlüStV auszulegen ist. Maßgeblich ist vielmehr, dass § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Vom Bundesverfassungsgericht ist anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.). § 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des sog. Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Hierdurch wird sichergestellt, dass sich der Spieler im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, also das Veranstalten und Vermitteln des Glücksspiels im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.). Nichts anderes ergibt sich für die Internetvermittlung. Zwar enthält der Staatsvertrag keine eindeutige Regelung, was hier unter „Aufenthaltsort“ zu verstehen ist. Gleichwohl rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. In der Praxis wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei der Vermittlung durch gewerbliche Spielvermittler insoweit auf den Wohnort des Spielers abgestellt. Hierbei handelt es sich im Rahmen der notwendigen Typisierung – wie unten näher auszuführen sein wird – auch um einen geeigneten Anknüpfungspunkt (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff).
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Hieran ändert nichts, dass im Staatsvertrag die Möglichkeit vorgesehen ist, die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt zu erfüllen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Eine solche gemeinsam geführte öffentliche Anstalt gibt es bei der Veranstaltung von Lotterien nicht.
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Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, für den Online-Bereich eine andere gesetzliche Regelung zu treffen. Abgesehen davon, dass auch eine solche Bereichsausnahme in die Hoheitsrechte der Bundesländer eingreifen würde, würde eine solche Bereichsausnahme das in sich stimmige Erlaubnissystem unterlaufen. Der Staatsvertrag sieht für die Vermittlung von Lotterien eine in sich sachgerechte Ordnung vor. Es gibt sechzehn Bundesländer, damit sechzehn Lotterieveranstalter, die jeweils aufgrund einer für das jeweilige Landesgebiet geltenden und sich nach dem dortigen Landesrecht richtenden Veranstaltungserlaubnis Lotterien anbieten. Teilnehmen können jeweils nur Spieler, die sich im Geltungsbereich der jeweiligen Erlaubnis aufhalten. Dies gilt zunächst für die analoge Welt, in der die Annahmestellen – aufgrund der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle – den Spieler an den Lotterieveranstalter des Landes vermittelt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172). Dies gilt aber auch für den Online-Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter, die auch bei der gemeinsamen Website www.lotto.de durch die Abfrage der Postleitzahl sicherstellen, dass der Spieler bei dem „richtigen“ Landesveranstalter teilnimmt. Diese – oben bereits genannte – Anknüpfung an den Wohnort ist auch deshalb eine in sich stimmige Typisierung, weil in der analogen Welt der Lottospieler typischerweise ebenfalls an einer Annahmestelle an seinem Wohnort spielt. Dies stellt ein in sich geschlossenes System dar, das eine Sonderrolle eines Kommunikationswegs – des Internets – nicht nahelegt. Im Gegenteil ist kein zwingender Grund dafür ersichtlich, für die „online-Welt“ gänzlich andere Regelungen vorzusehen als für die analoge Welt.
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(4) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit erweisen sich schließlich als angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 51 m. w. N.).
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Das in § 4 Abs. 5 GlüStV verankerte Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen. Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen sind derart gewichtig, dass sie die mit einem Erlaubnisvorbehalt verbundenen Beschränkungen für Glücksspielvermittler zu rechtfertigen vermögen. Dies gilt auch für die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV, wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 52 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 53 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV).
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Dies gilt auch für die Möglichkeit der zuständigen Behörde, den Erlaubnisbescheid zu befristen, mit Nebenbestimmungen zu versehen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen. Alle diese Maßnahmen dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden und die zuständigen Landesbehörden Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32).
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Die Angemessenheit des sog. Regionalitätsprinzips in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft zu vermitteln sind, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 128; VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136 f.; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 16 f. UA; a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris Rn. 141 ff.; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, 2012, S. 36 ff.). Hierbei verkennt das Berufungsgericht nicht, dass diese Regelungen mit erheblichen Nachteilen für die Lotterievermittler verbunden sind. Zum einen muss der Vermittler zu jedem Landeslotterieveranstalter technische Schnittstellen aufbauen und unterhalten, so dass ein erheblicher technischer, aber auch rechtlicher Aufwand entsteht. Zum anderen erlangt hierdurch der jeweilige Landeslotterieveranstalter als Nachfrager von Vermittlungsleistungen eine Monopolstellung, so dass ein Provisionswettbewerb beschränkt wird. Gleichwohl erweist sich die Landesbezogenheit im Rahmen einer Gesamtbetrachtung als hinnehmbar.
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Ausweislich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die mit dem Regionalitätsprinzip verbundenen Belastungen hinzunehmen. Denn es liege in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen könnten (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
- 101
Es liegt – anders als die Klägerin meint – auch keine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber anderen Glücksspielen vor: Die Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential wird zwar, wenn sie länderübergreifend veranstaltet wird, ländereinheitlich durch eine Erlaubnis erteilt (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV). Dieses Verfahren ist jedoch nicht vergleichbar. Da es in diesem Fall nur einen Veranstalter gibt, ist eine Aufsplitterung von vornherein ausgeschlossen. Zwar wird den Lotterie-Einnehmern für die Klassenlotterien eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 1 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da die Klassenlotterien nicht von sechzehn Anstalten, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), veranstaltet werden, sondern von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV). Schließlich gibt es auch keinen Widerspruch zu dem Regelungsregime im Bereich der Sportwetten. Soweit es um die Vermittlung staatlicher Lotterien geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da es sich hier wiederum um einen (privaten) Anbieter handelt, so dass auch hier eine Aufsplitterung an verschiedene Veranstalter denklogisch ausgeschlossen ist.
- 102
Eine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG folgt schließlich auch nicht daraus, dass die Vermittler bis 2008 die Lotterien frei vermitteln konnten. Abgesehen davon, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, eine Neuregelung eines Erlaubnissystems vorzunehmen, war es den Online-Vermittlern zwischenzeitlich sogar gänzlich verwehrt, Lotterien zu vermitteln.
- 103
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich auch bei der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nichts ändern. Wenn sich das Monopol als unionsrechtswidrig erweisen sollte, stünde es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. Die sechzehn Landeslotterieveranstalter würden jedenfalls zunächst weiter bestehen. In der Zeit ist der Staat lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.).
- 104
Es ergibt sich auch keine – auch in der Zusammenschau mit den anderen Beschränkungen – „erdrosselnde“ Wirkung. Etwaige wirtschaftliche Einschränkungen sind auch im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG hinnehmbar (OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, ZfWG 2014, 227, juris Rn. 50).
- 105
bb) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind auch mit Unionsrecht vereinbar.
- 106
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., juris Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Gleichwohl müssen sich die nationalen Regelungen an den unionsrechtlichen Vorgaben – insbesondere den Grundfreiheiten – messen lassen.
- 107
Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen jedoch mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken (hierzu unter aaa]). Die fehlende Möglichkeit einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht (hierzu unter bbb]).
- 108
aaa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken.
- 109
Eine Tätigkeit, die – wie hier – darin besteht, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, stellt nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV dar (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 56 m. w. N.). Auf die Dienstleistungsfreiheit können sich nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen gemäß Art. 62 i. V. m. Art. 54 AEUV berufen, sofern sie ihren Sitz im Unionsgebiet haben.
- 110
Der für die Anwendbarkeit des Art. 56 AEUV erforderliche grenzüberschreitende Bezug ist gegeben. Dieser folgt hier einerseits daraus, dass deutsche Unternehmen als Leistungserbringer auch potentiellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, Dienstleistungen über das Internet anbieten und ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringen, in dem sie ansässig sind (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 41 m. w. N.; sog. Korrespondenzdienstleitungen, vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 100). Denn durch den Vertriebsweg Internet werden auch im Ausland ansässigen Interessenten Lotterien im Vermittlungswege angeboten. Andererseits ist bei der hier gebotenen objektiven Betrachtung denkbar, dass Unternehmen mit Sitz im EU-Ausland in Deutschland (deutsche) Lotterien vermitteln wollen. Auch diese benötigen eine entsprechende Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 111
Ein Erlaubnissystem für die Vermittlung von Lotterien im Internet stellt zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs des Art. 56 AEUV dar. Diese Beschränkung ist indes gerechtfertigt.
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Nicht entscheidungserheblich ist zunächst, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist. Der Erlaubnisvorbehalt dient nicht primär dem Schutz des Monopols, sondern gewährleistet – wie auszuführen sein wird – in erster Linie, dass Lotterien nur durch zuverlässige (natürliche oder juristische) Personen vermittelt werden, die einen ordnungsgemäßen, den gesetzlichen Vorgaben genügenden Vertrieb sicherstellen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV; Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, Rn. 73, 77 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]; OVG Münster, Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06, juris Rn. 38 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]). Der Erlaubnisvorbehalt besteht damit unabhängig von dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol.
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Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der nationalen Regelungen steht den Mitgliedsstaaten ein nicht unerheblicher Spielraum zu. Unter Hinweis auf „die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Glücksspielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 45) urteilt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei steht, „die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 47).
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Nach dieser Maßgabe genügt das Erlaubnissystem den unionsrechtlichen Anforderungen.
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(1) Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 5 GlüStV dient den unionsrechtlich legitimen Zielen insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (EuGH, Urt. v. 30.6.2011, C-212/08, NVwZ 2011, 1119, juris Rn. 38; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris, Rn. 45) im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll – auch für den Vertriebsweg Internet – die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV).
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Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Das Verfahren stellt gerade sicher, dass nur zuverlässigen Personen eine Vermittlungserlaubnis erteilt wird, die dem Spieler- und Jugendschutz nachkommen und eine ordnungsgemäße Vermittlung sicherstellen.
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Der Erlaubnisvorbehalt ist auch im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Die Vermittlung von Lotterien ist weder verboten, noch ist sie staatlich monopolisiert oder kontingentiert. Sie unterliegt insoweit nur einem Erlaubnisvorbehalt.
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Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht dazu, dass eine Erlaubnisregelung unionsrechtswidrig wäre (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Allerdings darf eine Erlaubnisregelung keine Ermessensausübung der nationalen Behörden rechtfertigen, die geeignet ist, den Bestimmungen des Unionsrechts ihre praktische Wirksamkeit zu nehmen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Daher muss ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Diese Voraussetzungen liegen hier vor:
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Die gesetzlichen Anforderungen sind hinreichend bestimmt und transparent (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 28 ff.). Dass nicht alle Erlaubniskriterien positiv definiert sind, sondern nur Versagungsgründe genannt sind, führt nicht zur Unionsrechtswidrigkeit. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Im Übrigen sollen die hier maßgeblichen Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs sicherstellen, dass es zu keiner missbräuchlichen bzw. willkürlichen Anwendung kommt (EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55) und dem Erlaubnisverfahren nicht die praktische Wirksamkeit genommen wird (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Gerade diese Gefahr ist vorliegend nicht ersichtlich. Der Einwand der Klägerin berücksichtigt insoweit nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in §§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehen und als legales Berufsbild ausgestaltet ist (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist dementsprechend auf Verwirklichung angelegt, eine Versagung im Einzelfall bedarf einer auf die konkrete Tätigkeit bezogenen Begründung und muss anhand der Ziele des Staatsvertrags belegt werden können (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Schließlich muss die behördliche Entscheidung, bei der kein (gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer) Beurteilungsspielraum besteht, unter Beachtung der sich aus den Grundrechten und der aus dem Unionsrecht ergebenden Gewährleistungen ermessensfehlerfrei ergehen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag zu gewinnenden objektiven Kriterien schließen eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte aus (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Auch wendet der Beklagte – soweit ersichtlich – die so gewonnenen Erlaubnisvoraussetzungen sowie Versagungsgründe gleichheitsgemäß an. Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Diese Rechtsprechung, die zu Sportwetten ergangen ist, ist allein deshalb schon nicht übertragbar, da es sich dort – anders als hier – um ein zahlenmäßig kontingentiertes Verfahren handelt und gerade nicht festgestellt werden konnte, dass alle Interessenten gleichermaßen Zugang zu dem Vergabeverfahren hatten, so dass faktisch ein Staatsmonopol fortbestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Gleiches gilt für die weitergehenden Anforderungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt, wonach die maßgeblichen Kriterien sowohl für die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen als auch für die Auswahlentscheidung so klar, präzise und eindeutig formuliert und im Vorhinein bekannt sein müssten, dass jeder Bewerber sich gebührend informieren und deren Bedeutung verstehen und auslegen könne (Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Die Entscheidung ist schon deshalb nicht vergleichbar, da auch dieser Entscheidung ein Erlaubnisverfahren zu Sportwetten zugrunde lag, das – anders als hier – eine maximale Anzahl von Erlaubnissen vorsah. Dementsprechend begründet das Gericht seine Ausführungen auch damit, dass jeder Bewerber in die Lage versetzt werden müsse, die Anforderungen einzuschätzen, um ein unter allen Umständen vergleichbares sowie bestmögliches Angebot abgeben zu können (VG Frankfurt, Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Im Übrigen ist vorliegend nicht ersichtlich, dass etwaige private Lotterievermittler mangels Kenntnis keinen Zugang zu dem Erlaubnisverfahren hatten.
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Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erlaubnisverfahren nicht diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass es zu Diskriminierungen im Vorfeld gekommen sei, da zunächst die staatlichen Anbieter beschieden worden seien, vermag dieser Einwand nicht zu einer gegenteiligen Feststellung zu führen. Die Klägerin hatte Zugang zu dem Erlaubnisverfahren und hat eine Erlaubnis erhalten. Der Glücksspielstaatsvertrag ist am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, am 16. April 2012 hatte die Klägerin bereits ihren Antrag gestellt. Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erhielt die Klägerin eine bis zum 31. Dezember 2012 gültige Vermittlungserlaubnis für das Land Niedersachsen, unter dem 24. September 2012 wurde die hier streitgegenständliche Erlaubnis erteilt. Einem Verfahren, in dem die Klägerin binnen drei Monaten die hier streitgegenständliche Erlaubnis erhalten hat, kann nicht attestiert werden, dass es auf diskriminierenden Kriterien beruht. Selbst wenn Anträge staatlicher Anbieter vor dem der Klägerin beschieden worden sein sollten, kann vor diesem Hintergrund weder mit Blick auf die Dauer des Erlaubnisverfahrens noch hinsichtlich der Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge eine substantielle Benachteiligung der Klägerin festgestellt werden. Dass andere Vermittler keinen Zugang zum Erlaubnisverfahren hatten oder deren Anträge nicht in einer angemessenen Zeit beschieden wurden, ist von der Klägerin weder im Einzelnen vorgetragen noch ersichtlich. Angesichts dessen sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Beklagte bei der Durchführung des Erlaubnisverfahrens den ihm vorgegebenen Rechtsrahmen, der ihn auch zur selbstständigen Abarbeitung der Erlaubnisanträge ermächtigt, in diskriminierender Art und Weise überschritten hat.
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Schließlich stehen gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV). Dass dies auch mit Blick auf Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall ist, belegt das vorliegende Verfahren.
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Die verfolgten Ziele werden mit Blick auf den Erlaubnisvorbehalt auch in kohärenter Weise verfolgt. Denn insoweit ist für alle Arten zugelassenen Glücksspiels jedenfalls im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 26; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 28). Eine Inkohärenz folgt nicht daraus, dass den unabhängigen Lotterievermittlern die Tätigkeit – so die Klägerin – aus Gründen der Suchtprävention repressiv verboten wird und der Erlaubnisvorbehalt als Ermessenstatbestand ausgestaltet ist, demgegenüber die staatlichen Anbieter ebendieser Produkte Suchtbekämpfung in diesem Bereich selbst gar nicht verfolgen, wie insbesondere aus ihrer aggressiven Werbung deutlich werde. Denn der Erlaubnisvorbehalt wird – anders als die Klägerin meint – nicht allein mit einer Notwendigkeit der Suchtbekämpfung bei Lotterien begründet, sondern dient – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Eine kohärente Vorgehensweise wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin und andere Vermittler bis 2008 Lotterien im Internet vermitteln durften, ohne dass eine diesbezügliche Erlaubnis vorliegen musste. Im Zuge der Neugestaltung des Glücksspielrechts durften die Länder gerade im Sinne einer transparenten und kohärenten Gesamtregelung des Glücksspiels auch Bereiche neu regulieren, die ggf. bis dahin von einer Regulierung nicht betroffen waren (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 162).
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Die Hürden im Erlaubnisverfahren sind auch nicht derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht (so wohl VG Halle, Urt. v. 11.11.2010, 3 A 158/09, ZfWG 2011, 61, juris Rn. 109). Dieses und andere Verfahren zeigen, dass entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt wurden. Zwar sind die Ausnahmen vom Verbot eines Internetvertriebs gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV auf die Bereiche Lotterien und Sportwetten beschränkt. Selbst wenn diese partielle Öffnung des Internetvertriebs- und Internetvermittlungsverbots zu einer unionsrechtswidrigen Inkohärenz führen sollte, könnte hieraus zugunsten der Klägerin nichts hergeleitet werden. Denn dies würde nicht dazu führen, dass eine Erlaubnis entbehrlich wäre. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter – der nicht einbezogenen Glücksspiele – nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngeren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris), wonach das Fehlen einer Erlaubnis nicht die Untersagung einer Sportwettenvermittlung rechtfertigen bzw. die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung nicht strafrechtlich geahndet werden kann. Aus diesen Entscheidungen kann nicht allgemein die Unvereinbarkeit von Bestimmungen eines Mitgliedstaats zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht abgeleitet werden (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 6; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris Rn. 42 f.). Hintergrund dieser Verfahren ist, dass nach Auffassung der Gerichte das für Sportwetten vorgesehene Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Für den hier maßgeblichen Bereich der Lotterievermittlung im Internet ist nicht ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist.
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Soweit die Klägerin einwendet, dass es sich bei Lotterien um harmloses Glücksspiel handele, vermag auch dies die Wirksamkeit des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage zu ziehen. Insbesondere der Vertriebsweg Internet – mit seiner eigenen Breitenwirkung und besonders starken Anreizwirkung zur Teilnahme am Glücksspiel (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54) – rechtfertigt einen Erlaubnisvorbehalt, insbesondere auch in einer Ausgestaltung als Ermessenstatbestand. Hieran ändert auch nichts die Tatsache, dass die Teilnahme an Lotterien ein vergleichsweise harmloses Glücksspiel ist. Denn der Erlaubnisvorbehalt dient nicht nur der Suchtbekämpfung, sondern – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Insoweit hat auch der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bzw. Vermittler anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern bzw. Vermittlern betrogen werden (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 102).
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(2) Auch die den Erlaubnisvorbehalt flankierenden Maßnahmen nach § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV dienen den genannten unionsrechtlich legitimen Zielen. Die in § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV vorgesehene Möglichkeit, die Erlaubnis zu befristen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen sowie Nebenbestimmungen zu erlassen, ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Die Maßnahmen sind im Hinblick auf das verfolgte Ziel auch verhältnismäßig und angemessen. Die Nebenbestimmungen sind an den Erlaubniskriterien und Versagungsgründen auszurichten, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und unterliegen ausreichendem gerichtlichen Rechtsschutz (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 85). Auch die Möglichkeit zur Befristung und zum Widerruf dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden.
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(3) Auch § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, erweist sich im Lichte des Art. 56 AEUV als unionsrechtskonform.
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Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der – auch unionsrechtlich – legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt.
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Auch am Maßstab des Unionsrechts ist hieran nichts zu beanstanden:
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Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist – anders als die Klägerin meint – nicht ersichtlich. Alle Vermittler, unabhängig davon, über welchen Kommunikationsweg sie die Produkte vermitteln, erhalten Erlaubnisse nur für den Geltungsbereich des jeweiligen Landes. Auch die Annahmestellen dürfen Lotterien nur in dem Land vermitteln, in dem sie örtlich belegen sind und werden dadurch in ihren Vermittlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Wenn ein Vermittler bundeslandübergreifend vermitteln wollte, wäre er den gleichen Beschränkungen wie die Klägerin ausgesetzt. Dass die lokal tätigen Vermittler ggf. nicht bundeslandübergreifend vermitteln wollen, führt nicht zu einer Diskriminierung der bundesweit tätigen Vermittler. Eine Diskriminierung kann sich nicht aus den unterschiedlichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen verschiedener Vermittler ergeben.
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Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern – mit der Folge unterschiedlicher Erlaubnissysteme – kann nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 34). Dies gilt auch für das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 35). Wenn aber schon unterschiedliche Erlaubnissysteme – sogar mit einer etwaigen Beeinträchtigung der Kohärenz – unionsrechtlich hinzunehmen sind (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), weil eine abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls jedenfalls nicht erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), gilt dies erst Recht bei einem einheitlichen Erlaubnissystem, das aufgrund der föderalen Kompetenzordnung jeweils mit Wirkung für das betreffende Land gilt. Vor diesem Hintergrund gilt auch im Lichte des Unionsrechts, dass die Länder ein anderes Erlaubnissystem hätten wählen können, aber keinesfalls verpflichtet sind, auf weitere Hoheitsrechte zu verzichten.
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Schließlich werden die verfolgten Ziele auch in Anbetracht der Landesbezogenheit in kohärenter Weise verfolgt (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 34 ff.). Wie bereits ausgeführt, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol aufgrund etwaiger massiver Werbemaßnahmen als nicht unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich hierdurch nichts ändern. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nicht zutreffend ist, dass bei gefährlicherem Glücksspiel eine bundesweite Vermittlung erlaubt ist: Soweit es um die Vermittlung staatlicher Sportwetten geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV – der nicht staatlich veranstalteten Sportwetten – wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Dieser Fall ist jedoch nicht vergleichbar, da es sich hier um einen (privaten) Anbieter handelt.
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bbb) Die Vorschriften der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Unionskartellrecht. Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV sind vorliegend schon nicht anwendbar.
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Gemäß Art. 101 Abs. 1 AEUV sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen verboten und mit dem Binnenmarkt unvereinbar, welche den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarktes bezwecken oder bewirken. Das Kartellverbot des Art. 101 AEUV gilt zwar unmittelbar nur für Unternehmen. Den Mitgliedstaaten ist es allerdings aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV verboten, Kartellabsprachen vorzuschreiben, zu erleichtern oder ihre Wirkungen zu verstärken (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 101 AEUV Rn. 12 m. w. N.). Gemäß Art. 106 AEUV dürfen die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche Unternehmen – hier etwa der staatlich beherrschten Lotteriegesellschaften – keine dem Verbot des Art. 101 AEUV widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten. Das Verbot ist etwa dann verletzt, wenn ein Mitgliedstaat dem Unternehmen verbotene Kartellabsprachen vorschreibt oder diese erleichtert oder deren Auswirkungen verstärkt oder einen Verstoß gegen das Missbrauchsverbot (Art. 102 AEUV) begünstigt (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 106 AEUV Rn. 7 m. w. N.).
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Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften sind jedoch dann nicht anwendbar, wenn – wie hier – ein Mitgliedstaat in Ausübung öffentlicher Gewalt zur Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie zu wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Denn solche Tätigkeiten der Mitgliedstaaten erfolgen in Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse und stellen daher keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Art. 101 ff. AEUV dar (EuGH, Urt. v. 18.3.1997, C-343/95, EuZW 1997, 312, juris Rn. 16 f., 22 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70 m. w. N.). Die Nichtanwendbarkeit der Vorschriften des Unionskartellrechts erfasst in solchen Fällen auch die mit der Ausübung der Hoheitsbefugnisse nicht trennbar zusammenhängenden Tätigkeiten, wie zum Beispiel die Erhebung von Gebühren (EuGH, Urt. v. 19.1.1994, C-364/92, NJW 1994, 2344, juris Rn. 28; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70).
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Nach diesen Maßgaben sind hier die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften nicht anwendbar: Das staatliche Handeln – das staatsvertraglich angelegte, durch Landesgesetz umgesetzte und durch Verwaltungsakte konkretisierte Erlaubnissystem – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, ZfWG 2009, 27, juris Rn. 123; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 17 UA; VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, ZfWG 2010, 190, juris Rn. 126; Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 238 f.; a. A. offenbar Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 13 ff.). Denn das Erlaubnissystem dient – wie ausgeführt – in erster Linie der Verwirklichung der (auch unionsrechtlich) legitimen Ziele des § 1 GlüStV insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. In diesem Zusammenhang kann die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auch nicht isoliert betrachtet werden. Denn die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es – wie ausgeführt – nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Es handelt sich zudem um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter als auch Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
- 136
Ein entsprechender Verstoß gegen die Art. 101 ff. AEUV wurde auch seitens des Europäischen Gerichtshofs nicht festgestellt. Allein der Einleitung eines etwaigen Vertragsverletzungsverfahrens kommen keine Rechtswirkungen zu.
- 137
Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Lotterieveranstalter eine Veranstaltungserlaubnis jeweils in den anderen Bundesländern zu beantragen haben, so dass alle Veranstalter eine in allen Bundesländern geltende Veranstaltungserlaubnis mit der Folge haben, dass aus jedem Land an jeden Lotterieveranstalter auch vermittelt werden kann (dazu auch Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 239 f.), so ist dies im vorliegenden Kontext unerheblich. Denn ein solches Verhalten der Lotterieveranstalter ist nicht Gegenstand der Rechtmäßigkeitskontrolle des Erlaubnissystems in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und in der Folge des hier maßgeblichen Erlaubnisbescheids.
- 138
cc) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind schließlich mit den Anforderungen des nationalen Kartellrechts zu vereinbaren. Das Landesrecht ist gemäß Art. 31 GG an Bundesrecht zu messen. Das staatliche Handeln ist vorliegend jedoch – den Ausführungen zum Unionskartellrecht entsprechend – dem Anwendungsbereich des Kartellrechts entzogen.
- 139
Adressaten der §§ 1 ff. GWB sind nur Unternehmen. Dies schließt zwar nicht aus, dass auch die öffentliche Hand als Unternehmen dem Geltungsbereich des Kartellrechts unterworfen ist. Allerdings ist originär hoheitliches Handeln dem Kartellrecht entzogen. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Länder mit ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit tatsächlich unternehmerische Ziele verfolgen (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41; BGH, Urt. v. 24.9.2013, KZR 62/11, ZfWG 2013, 417, juris Rn. 29, 33 – zu verwaltungsbehördlichem Handeln). Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall. Zwar kommt es für die Unterscheidung zwischen unternehmerischem und hoheitlichem Handeln nicht auf die Rechtsform der Betätigung an, so dass auch gesetzgeberisches Handeln einer kartellrechtlichen Überprüfung unterliegen kann (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41). Allerdings ist das Erlaubnissystem – wie ausgeführt – nicht in erster Linie wettbewerbsrechtlich motiviert, sondern dient vor allem dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Die Landesbezogenheit ist Teil dieses im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Im Lichte des Wettbewerbsrechts erweist sich damit die Landesbezogenheit lediglich als – bundesstaatlich bedingter – Reflex des ordnungspolitischen Zielen dienenden Systems.
- 140
Nichts anderes folgt aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris; Beschl. v. 8.5.2007, KVR 31/06, NJW-RR 2007, 269, juris). Diese kartellrechtlichen Entscheidungen sind nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar: Erstens waren in den zitierten Entscheidungen in erster Linie Gegenstand der Verfahren Absprachen der Lotteriegesellschaften im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks, wobei die Lottogesellschaften nicht als Träger ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr anerkannt wurden (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris Rn. 34). Vorliegend ist Gegenstand die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit höherrangigem Recht. Zweitens ging es um Beschränkungen der Lottogesellschaften dahingehend, Lotterien jeweils nur in dem Bundesland zu vertreiben, in dem sie eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele besitzen. Im konkreten Fall geht es um eine Beschränkung der Lotterievermittler, Lotterien – wohnortabhängig – nur an die jeweiligen Lotterieanbieter zu vermitteln. Drittens ergingen die Entscheidungen unter einem anderen Regelungsregime. Denn § 5 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland sah vor, dass Lotteriegesellschaften Glücksspiele nur in dem Land vertreiben oder vertreiben lassen dürfen, in dem sie ihre Aufgaben erfüllen; in einem anderen Land dürfen sie Glücksspiele nur mit Zustimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen; auf die Erteilung der Zustimmung besteht kein Rechtsanspruch. Solche Regelungen sieht der derzeit geltende Staatsvertrag nicht vor.
- 141
c) Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig (hierzu unter aa]). Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform (hierzu unter bb]).
- 142
aa) Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig. Zwar ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht unmittelbar einschlägig, da die Vorschrift nur regelt, dass die Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde erteilt werden, wenn – wie hier – gewerbliche Spielvermittler in allen oder mehreren Ländern tätig werden. Für § 4 Abs. 5 GlüStV wird hingegen keine Regelung getroffen. Gleichwohl ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog anzuwenden. Zwar gibt es mit § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV eine allgemeine Zuständigkeitsregelung, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil des Gebietes erteilt wird. Dennoch ist von einer planwidrigen Regelungslücke auszugehen, die aufgrund der vergleichbaren Interessenlage durch eine analoge Anwendung des gebündelten Verfahrens zu schließen ist. Eine Anwendung von § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV hätte zur Folge, dass die Klägerin für eine bundesweite Tätigkeit in jedem Bundesland bei der dort zuständigen Behörde ein gesondertes Erlaubnisverfahren durchlaufen müsste. Das vereinfachte Erlaubnisverfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV sollte aber gerade ausweislich der Begründung im Gesetzgebungsverfahren das Verfahren für die gewerblichen Spielvermittler vereinfachen und bürokratische Hemmnisse abbauen und eine diskriminierungsfreie Gleichbehandlung sicherstellen (vgl. Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 79). Dass dies mit Blick auf die gewerblichen Vermittler lediglich für die Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 GlüStV und nicht für diejenigen nach § 4 Abs. 5 GlüStV gelten soll, erschließt sich nicht. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass eine Nennung von § 4 Abs. 5 GlüStV in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV lediglich versehentlich unterblieben ist (a. A. wohl Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 75). Eine Erlaubniserteilung im Rahmen des gebündelten Verfahrens entspricht im Übrigen auch der gelebten Praxis (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, September 2012, S. 26 f.).
- 143
bb) Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform.
- 144
Nach § 9a GlüStV sind für die Erteilung bestimmter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und Konzessionen (Abs. 1 und 2 Satz 1), für die Aufsicht gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern (Abs. 3) sowie für Zahlungsverbote bei länderübergreifenden unerlaubten Glücksspielen (Abs. 2 Satz 2) die Glücksspielaufsichtsbehörden jeweils eines bestimmten Landes jeweils mit Wirkung für alle Länder nach außen hin zuständig (ländereinheitliches Verfahren). Zur Erfüllung der Aufgaben nach den Abs. 1 bis 3 besteht gemäß § 9a Abs. 5 Satz 1 GlüStV das Glücksspielkollegium der Länder, dessen Zusammensetzung und Aufgaben in den Abs. 6 bis 8 geregelt sind. Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt (gebündeltes Verfahren). Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, der entsprechend den obigen Ausführungen bei der Erlaubniserteilung nach § 4 Abs. 5 GlüStV im Rahmen des gebündelten Verfahrens analog Anwendung findet, ist § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV anzuwenden. Danach dient das Glücksspielkollegium den zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium besteht aus sechzehn Mitgliedern (§ 9a Abs. 6 Satz 1 GlüStV). Jedes Land benennt durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung (§ 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium gibt sich einvernehmlich eine Geschäftsordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV). Die Länder bilden für das Glücksspielkollegium eine Geschäftsstelle im Land Hessen (§ 9a Abs. 7 Satz 1 GlüStV). Das Glücksspielkollegium fasst seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen (§ 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV). Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden und die Geschäftsstelle bindend; sie haben die Beschlüsse innerhalb der vom Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV).
- 145
Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip (hierzu unter aaa]). Das Berufungsgericht hat auch keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation (hierzu unter bbb]). Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip ist ebenfalls nicht gegeben (hierzu unter ccc]).
- 146
aaa) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip.
- 147
Die Regelungen des § 9a Abs. 1 und 3 GlüStV und des § 19 Abs. 2 GlüStV verschaffen jeweils der für die Glücksspielaufsicht zuständigen Behörde eines einzelnen Landes die Befugnis, Erlaubnisentscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen zu treffen, die auch in anderen Bundesländern Geltung haben. Hierin liegt eine Abweichung von dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz, dass eine Landesbehörde beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes hoheitlich tätig werden darf (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Die Übertragung einzelner Verwaltungsaufgaben von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde verstößt gleichwohl nicht gegen die bundesstaatlichen Zuständigkeitsverteilungen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.; so auch OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168).
- 148
Nach der grundgesetzlichen Kompetenzaufteilung sind die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern grundsätzlich getrennt. Es gilt der allgemeine Verfassungsgrundsatz, dass weder der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen dürfen, so dass Zuständigkeiten selbst mit Zustimmung der Beteiligten nur in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen zusammengeführt werden können (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Zugewiesene Zuständigkeiten sind grundsätzlich mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen; Ausnahmen sind nur in seltenen Fällen und unter engen Voraussetzungen zulässig (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Die Kompetenzaufteilung ist eine wichtige Ausformung des Bundesstaatsprinzips und dient dazu, die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151). Der genannte Verfassungsgrundsatz gilt daher nicht gleichermaßen für die horizontalen Beziehungen der Länder untereinander (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Es ist vielmehr anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die hierfür bestehenden Grenzen werden vorliegend nicht überschritten:
- 149
Die hier vorliegenden Regelungen verstoßen nicht gegen das aus dem Bundesstaatsprinzip abgeleitete Verbot der „Selbstpreisgabe“ oder „Selbstentmachtung“ der Länder (Verf- GH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25 ff.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 246; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 20). Danach muss den Ländern ein Kern eigener Aufgaben als "Hausgut" unentziehbar verbleiben (BVerfG, Beschl. v. 6.10.1992, 1 BvR 1586/89, BVerfGE 87, 181, juris Rn. 65). Dies ist hier der Fall. Die hier vorgesehenen Übertragungen führen weder zu einer faktischen Aushöhlung noch Auflösung einzelner oder mehrerer Länder (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25). Es handelt sich um einen eng abgrenzbaren Bereich, die Übertragung der Exekutivbefugnisse erfolgt nur zur vorübergehenden Ausübung und damit rückholbar (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.). Weder nach dem Umfang noch nach der Bedeutung der Verwaltungskompetenzen wird mithin die Staatlichkeit der Länder vorliegend in Frage gestellt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168). Durch das Glücksspielkollegium wird zudem die Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess sichergestellt. Gerechtfertigt wird die Übertragung von Verwaltungsaufgaben hier nicht zuletzt von der unionsrechtlich geforderten Kohärenz, die die Länder nur durch ein kooperatives Vorgehen sicherstellen können (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Windoffer, Die Neuregelung des Glücksspielrechts, DÖV 2012, 257, 261).
- 150
Mit dem Glücksspielkollegium wird auch keine unzulässige eigenständige dritte Verwaltungsebene geschaffen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 22 f.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 38). Das Glücksspielkollegium ist nicht rechtlich verselbstständigt, hat keine Außenkompetenzen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168), sondern wirkt unbeschadet der internen Bindungswirkung durch verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen bei den Entscheidungen der jeweils zuständigen Behörde mit.
- 151
Schließlich wird auch dem rechtsstaatlichen Erfordernis der Zuständigkeits- und Verantwortungsklarheit Genüge getan (a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 37). Danach muss auch im Rahmen des kooperativen Föderalismus sichergestellt sein, dass die staatliche Aufgabenwahrnehmung im Außenverhältnis einem Land zugerechnet werden kann, so dass sich eindeutig bestimmen lässt, welches Landesrecht anwendbar ist und welcher Träger für die getroffene Entscheidung im Außenverhältnis einzustehen hat (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 144 m. w. N.). Dies ist hier der Fall. Bei den Entscheidungen im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV handelt es sich um Maßnahmen, die ausschließlich nach dem Recht desjenigen Bundeslandes ergehen, dessen Behörde im ländereinheitlichen Verfahren zuständig ist. Soweit der Glücksspielstaatsvertrag keine Regelung enthält, gelten somit allein das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag des jeweiligen Sitzlandes sowie dessen allgemeine verfahrens-, vollstreckungs- und kostenrechtliche Be-stimmungen (vgl. § 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV). Rechtsbehelfe richten sich demgemäß ausschließlich gegen das jeweils zuständige Land, nicht jedoch gegen die anderen Bundesländer oder gegen das Glücksspielkollegium (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 145 m. w. N.). In dem gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erlässt die zuständige Behörde im Sinne einer Zuständigkeitskonzentration für jedes der beteiligten Bundesländer eine gesonderte Erlaubnis. Die für die betroffenen Länder handelnde Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen hat dabei jeweils das einschlägige Landesrecht anzuwenden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Im Außenverhältnis sind diese Einzelentscheidungen, die wegen der unterschiedlichen Ausführungsgesetze inhaltlich voneinander abweichen können, den jeweiligen Bundesländern zuzurechnen, die jedoch im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren von der in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV genannten Behörde vertreten werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Vor diesem Hintergrund ist auch kein Fall einer unzulässigen Mischverwaltung gegeben.
- 152
bbb) Das Berufungsgericht hat auch bezüglich der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation.
- 153
Nach dem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzip bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird insbesondere durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der Exekutive, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 165 m. w. N.). In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Maßnahme legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Dabei stehen personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation in einem wechselbezüglichen Verhältnis derart, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird. Dabei muss das Legitimationsniveau umso höher sein, je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen die Grundrechte berühren (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 167 m. w. N.).
- 154
Werden Entscheidungen im ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren getroffen, fehlt es zwar jeweils bei fast allen Bundesländern an einer personellen demokratischen Legitimation, da hier jeweils nur die Bediensteten eines Bundeslandes handeln und die übrigen Bundesländer auf deren Bestellung und Abberufung keinen bestimmenden Einfluss haben. Über das Glücksspielkollegium wird jedoch eine sachlich-inhaltliche Legitimation vermittelt, die noch hinreichend ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 149).
- 155
Das Glücksspielkollegium besteht aus Vertretern der sechzehn Bundesländer, so dass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Bei den Vertretern handelt es sich um Bedienstete der jeweiligen Glücksspielaufsichtsbehörde, die die Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht ausübt und die ihrerseits der parlamentarischen Kontrolle durch die jeweiligen Landesparlamente unterliegt (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Damit können die Volksvertretungen über den zuständigen Ressortminister Einfluss auf das Abstimmungsverhalten im Glücksspielkollegium nehmen und damit die Kontrolle über den Verwaltungsvollzug ausüben (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 152). Da das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder trifft (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV), kann es zwar im Einzelfall in diesem grundrechtssensiblen Bereich zu Entscheidungen kommen, denen die Vertreter einzelner Länder aufgrund einer ministeriellen Weisung ausdrücklich widersprochen haben und für die daher gegenüber den jeweiligen Landesparlamenten keine volle Verantwortung übernommen werden kann. In dieser Schmälerung des demokratischen Legitimationszusammenhangs liegt jedoch noch kein Verfassungsverstoß (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 153; OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 45 f.; Kirchhof, Das Glücksspielkollegium – eine verfassungswidrige Kooperation zwischen den Ländern, Rechtsgutachten, 2015, S. 40 ff.; Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 43 ff.; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 21). Denn zum einen sind sowohl das Glücksspielkollegium als auch die – einem hohen Quorum unterliegenden – Mehrheitsentscheidungen demokratisch durch den Staatsvertrag, der von den jeweiligen Landesparlamenten ratifiziert worden ist, legitimiert (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39). Zum anderen sind auch die Entscheidungen durch die von dem Staatsvertrag vorgegebenen Sachnormen sachlich-inhaltlich legitimiert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 38). Die Entscheidungen müssen sich innerhalb der engen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags halten und erlauben trotz des bestehenden Ermessens keinen glücksspielpolitischen Regulierungs- oder Gestaltungsspielraum (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 156). Ein gerichtlich nicht vollständig überprüfbarer Beurteilungsspielraum ist nicht ersichtlich (a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 48). Eine vollständige Abkopplung vom demokratischen Legitimationszusammenhang ist ferner dadurch ausgeschlossen, dass der Staatsvertrag nur befristet läuft und danach jährlich kündbar ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; so auch VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39 f.; a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 49 ff.). Der Staatsvertrag tritt nach § 35 Abs. 2 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerkonferenz mit mindestens dreizehn Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt. In diesem Fall gilt der Staatsvertrag nach § 35 Abs. 2 Satz 2 GlüStV unter den Ländern fort, die dem Beschluss zugestimmt haben. Der Staatsvertrag kann nach § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV von jedem der Länder, in denen er fort gilt, zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Neben der vertraglich garantierten Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess, die verhindert, dass überstimmte Länder Objekte einer Fremdbestimmung werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157), unterliegt auch das Außenhandeln des Vollzugslandes einer demokratischen Legitimation. Dies hat insofern besondere Bedeutung, als dass das nach außen handelnde Land die fachliche (Letzt-)Verantwortung für die getroffene Sachentscheidung zu übernehmen hat (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Dies gilt ungeachtet der Bindung der zuständigen Behörde an die Beschlüsse. Der Vollzug von Kollegialentscheidungen setzt voraus, dass das nach außen hin handelnde Land die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Glücksspielkollegiums prüft und kontrolliert. Zwar besteht nach § 9a Abs. 8 Satz 4 Hs. 1 GlüStV eine Bindungswirkung für das nach außen handelnde Land. Diese Bindungswirkung besteht jedoch nur so weit, wie die Beschlüsse rechtmäßig sind. Im Falle ihrer Rechtswidrigkeit entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums als Innenrechtsakte keine Rechtswirkungen und damit keine Bindungswirkung (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Fehlende Bindungswirkungen im Falle der Rechtswidrigkeit sind auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen bekannt: So sieht etwa § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB vor, dass die nach Landesrecht zuständige Behörde ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde ersetzen kann. Auch eine beamtenrechtliche Weisung, die sich als rechtswidrig erweist, erzeugt keine Bindungswirkung für den Beamten (vgl. VG Halle, Urt. v. 18.5.2016, 5 A 54/16, juris Rn. 21 f.). Hinzu kommt, dass die Entscheidung, die von einer einzelnen Landesbehörde nach Maßgabe der Vorgaben des Glücksspielkollegiums getroffen wird, in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Ferner wäre der verfassungsrechtlich zulässige Weg, einzelne länderübergreifend anfallende Aufgaben durch Staatsvertrag auf gemeinschaftliche Einrichtungen zur einheitlichen Erfüllung zu übertragen, in der Praxis erheblich erschwert, wenn die Ausübung der damit verbundenen Entscheidungsbefugnisse vom Konsens aller Länder abhinge, mithin jedem Land ein Vetorecht zustünde (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 155). Dabei verlangen gerade auch Demokratie und Rechtsstaat Institutionen, die handlungsfähig sind und rechtzeitige Entscheidungen gewährleisten können (Kirchhof, Die verfassungsgeforderte Reform des Glücksspielwesens, NVwZ 2016, 124, 127). In diesem Zusammenhang ist auch zu sehen, dass im Glücksspielbereich aufgrund der bundesweiten Ausrichtung des Glücksspielmarkts ein erheblicher faktischer Koordinierungsbedarf besteht (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Schließlich durften die Länder bei Abschluss des Staatsvertrags davon ausgehen, dass das unionsrechtlich vorgegebene Kohärenzgebot ein Mindestmaß an Einheitlichkeit auch in zuständigkeits- und verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangt (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 158; vgl. Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 12).
- 156
ccc) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG). Sowohl mit Blick auf die Vorhersehbarkeit und Transparenz staatlichen Handelns als auch hinsichtlich des Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) bestehen keine Bedenken. Die Klägerin steht im Erlaubnisverfahren keinem „Phantom“ gegenüber. Im Verhältnis zum Bürger tritt sowohl im ländereinheitlichen als auch im gebündelten Verfahren allein die jeweils zentral zuständige Landesbehörde auf, die gegenüber dem Bürger den Bescheid (im gebündelten Verfahren größtenteils verfahrensrechtlich für die anderen Länder) zu verantworten hat und im gerichtlichen Verfahren passivlegitimiert ist (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28; a. A. zur Verantwortungsklarheit Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 57 ff.). Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums entfalten keine rechtliche Außenwirkung (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28), sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 41). Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29). Diese klare Zuordnung führt insbesondere nicht zu Einschränkungen des gerichtlichen Rechtsschutzes, da die Rechtmäßigkeit des dem Bescheid zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums inzident im Rahmen der Rechtsmittel gegen den Bescheid überprüft wird, wenn die Behörde sich die Erwägungen des Glücksspielkollegiums aufgrund der Bindungswirkung nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV zu Eigen macht (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28). Im Übrigen ist es nicht ungewöhnlich, dass in einem gegenüber dem Bürger einheitlichen Verwaltungsverfahren interne Verfahrensschritte bzw. Rechte bestehen, auf die die nach außen auftretende Behörde keinen bestimmenden Einfluss hat. Wird etwa im Baugenehmigungsverfahren das gemeindliche Einvernehmen versagt (§ 36 BauGB), so ist die dem Bürger gegenüber auftretende Behörde stets die Baugenehmigungs- bzw. Bauaufsichtsbehörde und nicht die Gemeinde. Dass sich durch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums die Verfahren in rechtsstaatswidriger Weise in die Länge ziehen, ist nicht ersichtlich. Wie bereits ausgeführt, hat die Klägerin binnen drei Monaten nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags die hier streitgegenständliche (als Bündel erteilte) Erlaubnis erhalten. Eine Dauer von knapp drei Monaten ist auch mit Blick auf allgemeine Rechtsgrundsätze (§ 75 VwGO) angesichts der Komplexität des Verfahrens noch angemessen.
- 157
d) Der Bescheid ist auch in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig. Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel (hierzu unter aa]). Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des Erlaubnisbescheids (hierzu unter bb]).
- 158
aa) Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel.
- 159
Die fehlende Begründung eines Bescheids kann ein Indiz für einen Ermessensausfall sein (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 56). Ein solches Indiz ist vorliegend nicht gegeben. Der Erlaubnisbescheid ist begründet. Ein – einen Ermessens-ausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen (hierzu unter aaa]). Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen (hierzu unter bbb]).
- 160
aaa) Gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Die Begründungspflicht hat in erster Linie eine Rechtsschutz- und Akzeptanzfunktion: Die am Verwaltungsverfahren Beteiligten sollen über die Gründe, die für die Entscheidung maßgeblich waren, informiert werden, um sie entweder zu überzeugen oder ihnen die Möglichkeit zu geben, die Erfolgschancen etwaiger Rechtbehelfe einzuschätzen, um ggf. Rechtsschutz einzuholen. Zugleich dient die Begründungspflicht auch der Selbstkontrolle der Verwaltung (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 4 f.). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung der Bescheide haben muss und in welcher Weise sie dem Betroffenen bekanntzugeben ist, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles. Die Begründung braucht sich nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17.70, BVerwGE 38, 191, juris Rn. 32).
- 161
Ausgehend von diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid der Begründungspflicht. In dem siebzehnseitigen Bescheid werden sämtliche Inhalte einschließlich aller Nebenbestimmung – wenngleich im Einzelfall kurz – begründet. Die Begründung erschöpft sich auch nicht in der Nennung der rechtlichen Grundlagen. Wie auch aus dem vorliegenden Verfahren deutlich wird, konnte sich die Klägerin mit den Erwägungen auseinandersetzen, sich über ihre Rechtsschutzmöglichkeiten schlüssig werden und ihre Rechte damit wirksam wahren.
- 162
Ein – einen Ermessensausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen. Dies gilt, obgleich die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums für den Beklagten – jedenfalls soweit sie rechtmäßig sind – nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV bindend sind (a. A. OVG Münster, Beschl. v. 22.3.2017, 13 B 1053/16, juris Rn. 45 ff.; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 49 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 124 ff.; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris Rn. 68 ff.; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris Rn. 49 ff.; Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 58 ff.). Wie bereits dargelegt, entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums keine rechtliche Außenwirkung, sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar. Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben. Im Außenverhältnis ist allein der Inhalt des Bescheids maßgeblich. Zwar hat grundsätzlich die interne Bindungswirkung zur Folge, dass etwaige Ermessensfehler, die dem Glücksspielkollegium unterlaufen, auf die Entscheidung durchschlagen, die sich der Beklagte (aufgrund der Bindungswirkung) zu Eigen macht (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28). In einem solchen Fall beinhalten Rechtsmittel gegen den Bescheid auch inzident die Prüfung der Rechtmäßigkeit des diesem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31). Damit würde grundsätzlich auch ein Ermessensausfall „durchschlagen“, wenn weder das Glücksspielkollegium noch der Beklagte Ermessen ausübt. Allein die fehlende Dokumentation beim Glücksspielkollegium führt jedoch noch nicht zu einem Ermessensausfall, der auf den Bescheid „durchschlagen“ könnte. Eine Behörde muss nicht Ermessenserwägungen in einer Akte dokumentieren; entscheidend ist, ob Ermessenserwägungen im Bescheid zum Ausdruck kommen. Dies ist hier der Fall. Es kann dabei dahinstehen, ob die Ermessensausübung des Beklagten, wie sie in dem Entwurf des Bescheids zum Ausdruck gekommen ist, vom Glücksspielkollegium bestätigt und ggf. noch ergänzt wurde, oder ob sich der Beklagte die – insoweit nicht dokumentierten – Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums durch die Aufnahme in den endgültigen Bescheid zu Eigen gemacht hat. Jedenfalls sind die Ermessenserwägungen in dem Bescheid dem Beklagten als für das Erlaubnisverfahren zuständiger Behörde zuzurechnen. Eine weitergehende Aufklärung, wer welche Erwägungen im Einzelnen getroffen hat, ist auch mit Blick auf ein transparentes, nachvollziehbares und nachprüfbares Verwaltungsverfahren nicht erforderlich. Der Beklagte muss sich im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren daran festhalten lassen, was Gegenstand des Bescheids geworden ist. Dementsprechend ist für die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erforderlich, aber auch ausreichend, welche Ermessenserwägungen Eingang in den Bescheid gefunden haben. Im Übrigen kann aus der Sachakte nachvollzogen werden, wer welche Erwägungen getroffen hat. Es ist ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium den Entwurf des Beklagten ganz überwiegend gebilligt hat. Die Änderungswünsche des Kollegiums sind durch die Hervorhebung des Beklagten in dem letzten Entwurf, der in die Abstimmung gegangen ist, ebenfalls ersichtlich (Bl. 259 ff. der Sachakte).
- 163
bbb) Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen.
- 164
Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen. In der Begründung sind gemäß § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Adressat der verwaltungsinternen Beschlüsse ist der Beklagte (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV). Denn dem Beklagten obliegt die Umsetzung der Beschlüsse. Dementsprechend kommt es maßgeblich darauf an, dass für den Beklagten erkennbar ist, mit welchen Erwägungen der Beschluss begründet werden soll (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV).
- 165
Aus der Sachakte geht hervor, dass dem Glücksspielkollegium von dem Beklagten ein fertiger Bescheidentwurf vorgelegt wurde. In der Sachakte findet sich ein Auszug aus der Niederschrift über die 3. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 11. September 2012 in Potsdam, wonach das Glücksspielkollegium zustimmt, dass der Erlaubnisbescheid nach Maßgabe der Beratungen im Glücksspielkollegium erteilt werden soll (Bl. 258 d. Sachakte, Bd. 1). In der Folgezeit übersandte der Beklagte erneut einen Bescheidentwurf, in dem die Anmerkungen während der Sitzung sowie die danach an den Bearbeiter gerichteten redaktionellen Änderungswünsche eingearbeitet waren. Der in der Sitzung vorgetragene Wortlaut für die Nebenbestimmungen Nr. 9.2 und 17 sollte noch ergänzt werden (Bl. 259 ff. d. Sachakte, Bd. 1). Inwieweit der Inhalt des Beschlusses des Glücksspielkollegiums bzw. dieses Vorgehen den Anforderungen des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV genügt, kann dahinstehen.
- 166
Denn auf einen etwaigen Verstoß gegen § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen. Ein solcher Verstoß würde – anders als inhaltliche Fehler – nicht auf das Außenverhältnis durchschlagen (a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.5.2012, 27 K 339/10, juris Rn. 25 ff. – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV; offenlassend BVerwG, Urt. v. 23.7.2014, 6 C 31/13, BVerwGE 150, 169, juris Rn. 63 – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV). Die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Verfahrensrechte eine Klagebefugnis grundsätzlich nicht selbstständig begründen, sondern nur unter der Voraussetzung, dass sich der behauptete Verfahrensverstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben kann (BVerwG, Urt. v. 2.10.2013, 9 A 23.12, NVwZ 2014, 367, juris Rn. 16; Urt. v. 20.12.2011, 9 A 30.10, NVwZ 2012, 573, juris Rn. 19). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Begründungspflicht dient – wie ausgeführt – nicht dem Schutz der Klägerin, sondern dient der Kooperation der Bundesländer im ländereinheitlichen bzw. gebündelten Verfahren. Wird ein Bundesland überstimmt, dient sie damit in erster Linie der eigenen Information und Dokumentation. Die materiell-rechtliche Position des späteren Adressaten des Bescheids wird hiervon nicht betroffen. Eine Betroffenheit ist erst dann gegeben, wenn der Fehler auf den Bescheid durchschlägt. Dies kann aber kein reiner Verfahrensfehler, sondern nur eine inhaltlich unrichtige Entscheidung sein, die sich der Beklagte zu Eigen macht. Der Rechtsschutz hiergegen würde aber nicht durch die Kenntnis von Erwägungen des Glücksspielkollegiums verbessert werden. Denn anders als bei den Bewertungen der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) muss der Betroffene hier keine „sachverständige Bewertung“ des Glücksspielkollegiums in Frage stellen. Im Gegensatz zur vorliegenden Konstellation dient die Begründung des KJM auch den Rechten der betroffenen Rundfunkveranstalter, da die Betroffenen die Einschätzung der KJM als sachverständige Aussage im gerichtlichen Verfahren nur mit dem gleichen Aufwand in Frage stellen können, der notwendig ist, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern. Ist die Bewertung der KJM in diesem Sinn nicht entkräftet, so ist es dem Gericht verwehrt, seine eigene Bewertung an die Stelle der KJM zu setzen. Ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, kann der Betroffene diese jedoch nicht erschüttern. Er ist daher darauf angewiesen zu erfahren, welche Gründe die KJM als sachverständiges Gremium zu ihrer Entscheidung bewogen haben (VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris Rn. 49). Diese Erwägungen lassen sich nicht auf die Mitwirkung des Glücksspielkollegiums übertragen: Das Glücksspielkollegium trifft keine sachverständige Bewertung, der im gerichtlichen Verfahren ein maßgebliches Gewicht zukäme. Soweit der Bescheid – wie hier – eine Begründung enthält, benötigt der Betroffene mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG keine Begründung des Glücksspielkollegiums. Maßgeblich ist allein die Begründung in dem Bescheid, mit dem sich die Klägerin auseinandersetzen muss. Nichts anderes folgt daraus, dass das Glücksspielkollegium ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs der Kommission für Jugendmedienschutz nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und der Kommission für Zulassung und Aufsicht nach dem Rundfunkstaatsvertrag nachgebildet ist (Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 74). Diese Orientierung im Gesetzgebungsverfahren bezieht sich erkennbar allein auf die Bildung eines zu beteiligenden Gremiums, dessen Beschlüsse interne Bindungswirkungen entfalten, nicht jedoch auf die gesamte Konzeption und die hierzu ergangene Rechtsprechung (so aber VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 59 – zur Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem RStV).
- 167
bb) Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des (als Bündel erteilten) Erlaubnisbescheids. Dies gilt insbesondere für die Bestimmungen unter Nr. I und Nr. 6, wonach die Klägerin den Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss (hierzu unter aaa]), für die Befristung unter Nr. I des Bescheids (hierzu unter bbb]) und für den Widerrufsvorbehalt unter Nr. 16 (hierzu unter ccc]).
- 168
aaa) Die Bestimmungen in dem streitgegenständlichen Bescheid unter Nr. I und Nr. 6 genügen den Anforderungen der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 169
Der Klägerin wird unter Nr. I. des Bescheids die Vermittlung der in einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Ländern von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung erlaubt. Unter Nr. 6 heißt es, dass die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind.
- 170
Die Bestimmungen greifen das im Staatsvertrag angelegte – und mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbare – System auf. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Hieraus folgt, dass der Klägerin sechzehn Erlaubnisse jeweils bezogen auf die einzelnen Länder erteilt werden mussten. Nr. 6 des Erlaubnisbescheids ist zwingende Folge dieser Landesbezogenheit und stellt sicher, dass der Spieler und damit folgerichtig auch die vereinnahmten Spieleinsätze an die „richtige“ Landeslotteriegesellschaft vermittelt werden.
- 171
Nr. I und Nr. 6 des Erlaubnisbescheids genügen auch dem Bestimmtheitsgebot.
- 172
Das Verwaltungsverfahrensrecht der Länder fordert, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz ggf. im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann, und dass auch die Vollzugsbehörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37 Rn. 5). Die Annahme seiner Nichtigkeit wegen Unbestimmtheit scheidet aus, wenn die (vorrangige) Auslegung des Bescheids etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt; dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der angefochtenen Bescheide unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (BVerwG, Urt. v. 18.4.1997, 8 C 43/95, BVerwGE 104, 301, juris Rn. 37).
- 173
Unter Anlegung dieser Maßstäbe ist für sämtliche Beteiligten erkennbar, dass mit diesen Bestimmungen – auch – das im Staatsvertrag angelegte Regionalitätsprinzip festgelegt werden sollte, wonach die Klägerin den Spieler – wohnortabhängig – an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss.
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Aus Nr. I folgt zunächst, dass die Klägerin für jedes Bundesland gesondert eine Erlaubnis zur Vermittlung der jeweils genannten Lotterieprodukte erhält. Dies entspricht der Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, und deckt sich mit § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, wonach gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig sind, nicht eine Erlaubnis, sondern mehrere Erlaubnisse gebündelt erhalten. Dieser Regelungssystematik zufolge werden die in den einzelnen Ländern für die jeweilige Vermittlung notwendigen Erlaubnisse zwar in einem einheitlichen Verwaltungsprozess, aber jeweils bundeslandbegrenzt als Bündel erteilt mit der praktischen Folge, dass die Klägerin in allen Ländern zur Vermittlung der Glücksspiele berechtigt ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 171). In der Zusammenschau mit Nr. 6 ist für alle Beteiligten zudem erkennbar, dass ein Vertragsschluss immer der jeweils „richtigen“ Landeslotterie zugeordnet werden muss (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172 ff.). Vom Bundesverfassungsgericht ist – wie ausgeführt – anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.).
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§ 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Zwar ist nicht ausdrücklich geregelt, wie vorliegend diese Zuordnung zu der „richtigen“ Landeslotterie konkret zu erfolgen hat. Dies folgt insbesondere auch nicht aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Anders als bei den Annahmestellen, bei denen sich aus der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle ergibt, dass ein Vertrag über die in Rede stehenden Spiele mit dem Veranstalter des Landes zustande kommt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172), sind bei einer Internetvermittlung mehrere Anknüpfungspunkte denkbar (zur Lokalisierung via Geolokalisierung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 2.12.2016, OVG 1 S 104.15, juris Rn. 43, 49; OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 41; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 108). Allerdings entspricht es der gelebten Praxis – auch der Lotterieveranstalter –, dass bei einer Internetvermittlung auf den Wohnort abgestellt wird. Dementsprechend wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei einer Vermittlung durch die Klägerin über ihre Internetseiten u. a. die Postleitzahl des Spielers abgefragt. Hierbei handelt es sich um eine Auslegung des § 3 Abs. 4 GlüStV, die nicht nur der gelebten, unbeanstandeten Praxis entspricht, sondern sowohl den praktischen Bedürfnissen als auch dem Anknüpfungspunkt „Aufenthaltsort“ noch Rechnung trägt. Denn dem Spieler wird typischerweise die Möglichkeit zur Teilnahme an seinem Wohnort eröffnet (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff.). Eine solche Typisierung wird auch in anderen Bereichen vorgenommen. So ist etwa nach der Rechtsprechung zum Rundfunkbeitragsrecht die Annahme, dass die Wohnung den abzugeltenden Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit vermittelt, deshalb berechtigt, weil sich in nahezu allen Wohnungen ein Empfangsgerät, insbesondere ein Fernsehgerät, aber auch Personalcomputer, Internetzugang und Zugang zu einer Internet-Breitbandverbindung, befindet (BVerwG, Beschl. v. 26.4.2017, 6 B 33/17, juris Rn. 7). Diese Typisierung entspricht im Übrigen auch der analogen Welt, da typischerweise Lottospieler an einer Annahmestelle an ihrem Wohnort spielen.
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Vor diesem Hintergrund erweist sich auch Nr. 6 als nicht zu unbestimmt (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 190 f.). Es ist ersichtlich, dass die in einem Land vereinnahmten Spieleinsätze an die im selben Land erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind. Durch die Anknüpfung an den Wohnort können die Einnahmen auch einem bestimmten Veranstalter zugerechnet werden. Auch wenn die Anknüpfung an den Wohnort nicht ausdrücklich geregelt ist, war den Betroffenen selbst nach den ihnen bekannten Umständen die Zuordnung klar. Die Klägerin hat auch im erstinstanzlichen Verfahren nicht geltend gemacht, dass die Bestimmungen zu unbestimmt seien. Die Handhabung entspricht zudem der seit 2012 gelebten Praxis.
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bbb) Die Befristung der Erlaubnis (Nr. I des Bescheids) stellt sich als rechtmäßig dar. Die Befristung als solche wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben. Die von dem Beklagten konkret bestimmte Fünfjahresfrist erweist sich als verhältnismäßig. Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, dass im Rahmen einer lenkenden Glücksspielaufsicht eine zeitnahe Grundüberprüfung aller erteilten Erlaubnisse insbesondere hinsichtlich der Zuverlässigkeit und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der gewerblichen Spielvermittler für erforderlich erachtet werde, um eine Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags vor allem im Hinblick auf die Aspekte Suchtprävention und Spielerschutz zu gewährleisten. Die Dauer der Befristung trage dem berechtigten Interesse der gewerblichen Spielvermittler an der gebotenen Planungssicherheit Rechnung und ermögliche zugleich eine Berücksichtigung der erlangten Prüfungsergebnisse im Rahmen der Evaluierung nach § 32 GlüStV. Hiergegen bestehen keine Bedenken. Es ist nicht ersichtlich, dass die Fünfjahresfrist derart kurz bemessen wäre, dass sie der Klägerin die Ausübung ihrer Vermittlungstätigkeit unnötig erschweren würde. Der Beklagte hat in nicht zu beanstandender Weise das Interesse der Klägerin an einer erforderlichen Planungssicherheit mit dem öffentlichen Interesse an einer Überprüfung erteilter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse abgewogen und sich hierbei sachlich nachvollziehbar an der gesetzlich geregelten Frist für eine Evaluierung des Glücksspielmarkts in § 32 Satz 2 GlüStV orientiert (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 66; so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 170). Im Übrigen kann die Klägerin bei gleichbleibenden Verhältnissen – angesichts der gebotenen gleichheitsgemäßen Ermessensausübung – grundsätzlich mit einer Verlängerung rechnen, so dass das „Damoklesschwert“ der Beendigung ihrer Tätigkeit – so aber die Klägerin – kaum praktische Relevanz hat.
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ccc) Der Widerrufsvorbehalt (Nr. 16) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
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Gemäß Nr. 16 bleiben der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
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Ein Widerrufsvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben, wonach die Erlaubnis widerruflich zu erteilen ist. Der Widerrufsvorbehalt ist auch nicht zu unbestimmt oder unverhältnismäßig. Mit der Formulierung „insbesondere“ wird zum Ausdruck gebracht, dass neben den beiden im nächsten Halbsatz genannten Widerrufsgründen weitere Widerrufsgründe denkbar sind. Dass damit nicht alle Widerrufsgründe erkennbar sind, ist unschädlich. Die Voraussetzungen für den Widerruf müssen nach herrschender Meinung im Widerrufsvorbehalt nicht notwendig näher präzisiert werden. Dies gilt sogar dann, wenn sich die in Betracht kommenden Widerrufsgründe nicht bereits aus einer gesetzlichen Regelung ohne weiteres ergeben. Der Bestimmtheit wird durch die Begrenzung auf die Entscheidung im Verwaltungsakt genügt (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 67 m. w. N.). Der erste – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall greift erweiternd § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG auf, wonach ein Verwaltungsakt widerrufen werden darf, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Der zweite – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall ist auch nicht unverhältnismäßig. Der Widerrufsfall lehnt sich an § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG an. Dass der Beklagte aus Gründen der öffentlichen Sicherheit auf Änderungen reagieren können muss, ist nicht zu beanstanden. Bereits der Wortlaut „erforderlich“ verweist hierbei auf die notwendige Verhältnismäßigkeitsprüfung. Im Übrigen besteht im Falle eines Widerrufs für die Klägerin gerichtlicher Rechtsschutz, in dessen Zuge die Verhältnismäßigkeit überprüft wird. Auch der Beklagte hat im Verfahren zum Ausdruck gebracht, dass mit Nr. 16 keine zusätzlichen gerichtlich nicht überprüfbaren Grundlagen für einen Widerruf aufgestellt werden sollten und aufgrund der Gesetzesbindung der Behörden immer ein (notwendiger) Grund für einen Widerruf vorliegen muss.
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2. Der Antrag zu 2. hat teilweise Erfolg.
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Die (als Bündel erteilte) Vermittlungserlaubnis konnte mit den Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) und Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) erlassen werden. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter a]). Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 (Vorlage eines Bundeszentralregisterauszugs der ... GmbH) erweisen sich dagegen als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten; der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 bzw. der Bescheid vom 29. November 2012 sind insoweit aufzuheben, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter b]). Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar ebenfalls als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung allerdings aus (hierzu unter c]).
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Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die – im Ermessen stehende – glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts der Nebenbestimmung. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 und 3 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder (VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 47 m. w. N.; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Der sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Zweck der Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet ist gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV die bessere Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Ziele des Staatsvertrags sind nach § 1 GlüStV gleichrangig 1. das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, 2. durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, 3. den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zusätzliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV, dass 1. der Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist, 2. der Höchsteinsatz je Spieler pro Monat einen Betrag von 1.000,-- Euro nicht übersteigt, Gewinne nicht mit Verlusten verrechnet werden, das Kreditverbot beachtet und die Möglichkeit zur Selbstlimitierung eröffnet ist, 3. besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung ausgeschlossen sind, 4. ein Sozialkonzept entwickelt worden ist und wissenschaftlich evaluiert wird und 5. Wetten und Lotterien weder auf derselben Internetdomain angeboten werden noch auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt wird. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO ist das Gericht auf eine Prüfung von Ermessensfehlern beschränkt, d. h. ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen tatsächlich ausgeübt, dessen rechtliche Grenzen nicht überschritten und keine sachwidrigen Erwägungen angestellt hat, die mit den vorgenannten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht in Einklang stehen. Äußere rechtliche Grenzen der Ermessensausübung ergeben sich insbesondere aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG und des allgemeinen Gleichheitssatzes, welche in verhältnismäßiger Weise zu wahren sind (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 57).
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a) Nach diesen Maßstäben unterliegen die folgenden Nebenbestimmungen keinen rechtlichen Bedenken:
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aa) Die Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
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Nach Nr. 1 Sätze 3 und 4 bedürfen Änderungen der Geschäftsbedingungen bzw. Teilnahmebedingungen der vorherigen Anzeige beim Beklagten. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
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Diese Regelungen sind – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden:
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Gemäß Nr. 1 Satz 1 sind die vorgelegten Allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind nach Nr. 1 Satz 2 unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlicher Regelungen der dieser Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Eine zulässige Vermittlertätigkeit setzt zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV voraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und ihren Kunden transparent und ohne unangemessene Benachteiligung für die Kunden gestaltet sind (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Die Gestaltung der Geschäftsbedingungen und ihre Beachtung ist zudem auch Grundlage der Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Mit Hilfe der Anzeigepflicht soll im Wege einer präventiven Kontrolle eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit der Tätigkeit der Klägerin mit den gesetzlichen Vorgaben sicherstellt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182; s. auch VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67). Eine Unterteilung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen in einen glücksspielrechtlich relevanten und in einen rein zivilrechtlichen Teil ist im Hinblick auf die Anzeigepflicht nicht vorzunehmen. Eine solche Unterscheidung wäre sachwidrig und nicht praktikabel. Es kann nicht dem Erlaubnisinhaber überlassen bleiben zu beurteilen, ob bestimmte Teile der Geschäftsbedingungen oder Teilnahmebedingungen glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen oder nicht (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 f. UA). Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin ergibt sich hieraus nicht.
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Auch der Zustimmungsvorbehalt ist – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden. Zwar wird nicht in allen Ländern mit dem Zustimmungsvorbehalt eine landesrechtliche Vorschrift erfüllt: § 7 Abs. 4 Satz 3 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin (im Folgenden: GlüStVtrAG BE 2012), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland für öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg (Brandenburgisches Glücksspielausführungsgesetz – BbgGlüAG; im Folgenden: BbgGlüAG), § 9 Abs. 4 des Hamburgischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Hamburgisches Glücksspieländerungsstaatsvertrages-Ausführungsgesetz – HmbGlüÄndStVAG, im Folgenden: HmbGlüÄndStVAG), § 5 Abs. 5 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetz – GlüStVAG M-V, im Folgenden: GlüStVAG M-V), § 4 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW, im Folgenden: AG GlüStV NRW), § 4 Abs. 8 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (NGlüSpG, im Folgenden: NGlüSpG), § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (Landesglücksspielgesetz – LGlüG, im Folgenden: LGlüG Rh.-Pf.), § 4 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages und über die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von Sportwetten, Lotterien und Ausspielungen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag – SächsGlüStVAG, im Folgenden: SächsGlüStVAG), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Ersten Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster GlüÄndStV AG, im Folgenden: GlüÄndStVG AG Schl.-Hol.) und § 3 Abs. 2 des Thüringer Glücksspielgesetzes (ThürGlüG, im Folgenden: ThürGlüG) dürften nur für die Teilnahmebedingungen der Veranstalter einschlägig sein. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Bremischen Glücksspielgesetzes (BremGlüG, im Folgenden: BremGlüG) sieht lediglich vor, dass die Teilnahmebedingungen der Veranstalter zum Gegenstand der Erlaubnis werden. § 15 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Glücksspielgesetzes (HGlüG, im Folgenden: HGlüG) und § 12 Abs. 3 Nr. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AG GlüStV-Saar, im Folgenden: AG GlüStV-Saar) bestimmen nur, dass der Vermittler seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorlegen muss. Für Bayern und Sachsen-Anhalt sind ferner keinerlei einschlägige Vorschriften ersichtlich. Einzig § 15 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag, im Folgenden: AGGlüStV Ba-Wü) – ähnlich jetzt: § 18 Abs. 2 des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG, im Folgenden: LGlüG Ba-Wü) – sieht vor, dass jede Änderung der Geschäftsbedingungen der Erlaubnis bedarf. Der Zustimmungsvorbehalt ist jedoch gleichwohl bei entsprechender Auslegung dahingehend, dass allein die glücksspielrechtlich relevanten Änderungen der Zustimmung unterliegen, nicht zu beanstanden (weiter VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA; a. A. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 139 ff.). Die Klägerin führt zu Recht aus, dass nicht alle Teile der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen eine glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen. Insoweit steht es der Klägerin frei, Anpassungen vorzunehmen. Hinsichtlich der glücksspielrechtlich relevanten Teile ist jedoch eine entsprechende präventive Kontrolle, mit der eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit ihrer Tätigkeit mit den gesetzlichen Vorgaben sichergestellt wird, von der Klägerin hinzunehmen (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Das Kontrollbedürfnis ist angesichts der Anfälligkeit der Tätigkeit der Klägerin in einem ordnungsrechtlich geprägten Bereich naheliegend. So könnte etwa nicht hingenommen werden, dass die Klägerin ohne Nachfrage die ihr auf einer bestimmten rechtlichen Gestaltung ihrer Beziehungen zu ihren Kunden erlaubte Vermittlungstätigkeit einseitig zu ihren Gunsten ändert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Der Zustimmungsvorbehalt ist insoweit auch die konsequente Fortführung des grundlegenden Erlaubnisvorbehalts der Glücksspielvermittlung (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Entgegen der Ansicht der Klägerin greifen diese Regelungen auch nicht unangemessen in ihre Privatautonomie und Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Durch die Begrenzung des Zustimmungserfordernisses auf die glücksspielrechtlich relevanten Teile der Änderungen bleibt es der Klägerin unbenommen, die Bedingungen frei zu entwerfen bzw. auszuhandeln. Diese Aufteilung scheint im Übrigen auch – wie dem Verwaltungsvorgang des Beklagten entnommen werden kann – der gelebten Praxis zu entsprechen.
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bb) Die Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen) erweist sich als rechtmäßig.
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Nach Nr. 2 Satz 5 bedürfen Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte und eine künftige Verbindung der Vermittlung von Spielaufträgen mit weiteren Dienstleistungen oder Produkten zu einem einheitlichen Produkt (sog. Bundling) – soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht – der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
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Änderungen der unter I. des Bescheids vom 24. September 2012 i. V. m. seinen Änderungsfassungen erlaubten Produkte und Produktausgestaltungen betreffen unmittelbar den Regelungsgehalt der Erlaubnis. Die Erlaubnis wurde nicht – wie die Klägerin meint – tätigkeitsbezogen erteilt. Die Klägerin hat keine Vermittlungserlaubnis erhalten, die es ihr erlaubt, ihre Produkte völlig frei und unabhängig von einer vorherigen Erlaubnis zu gestalten (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Die Erlaubnis zum Vermitteln öffentlicher Glücksspiele gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV ist nicht bloß tätigkeitsbezogen, sondern bezogen auf die konkret angebotenen Glücksspiele zu beantragen. Die Erlaubnis ist vielmehr produktbezogen, als sie auf eine oder mehrere, näher bestimmte Glücksspielarten ausgerichtet ist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Daher machen Änderungen eine behördliche Prüfung erforderlich, ob die neuen Produkte oder Produktausgestaltungen noch von der Erlaubnis umfasst sind oder ob es einer Änderung der Erlaubnis bedarf (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68; s. auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183; eingeschränkt VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Dies stellt der Anzeigenvorbehalt in Nr. 2 Sätze 2 und 3 in verhältnismäßiger Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV sicher, zu denen auch die Bekämpfung der möglichen gesteigerten Sucht- oder erhöhten Manipulationsgefahr kombinierter Glücksspiele gehört (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68). Dies gilt insbesondere auch für das sog. Bundling. Sobald eine derartige Verbindung zu einem einheitlichen Produkt stattfindet, sind auch diejenigen Dienstleistungen und Produkte in die glücksspielrechtliche Bewertung einzubeziehen, die separat betrachtet keinen Bezug zum Glücksspielrecht aufweisen würden. Indem diese jedoch mit der Glücksspielvermittlung kombiniert werden, wird der Bezug zum Glücksspielrecht hergestellt (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Nur indem die Behörde Kenntnis von diesen Produkten erlangt, kann sie beurteilen, ob § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV berücksichtigt wird. Auch die Einhaltung anderer Vorschriften des GlüStV – wie etwa zum Jugendschutz – kann bei kombinierten Produkten anders zu beurteilen sein als bei einer reinen Spielvermittlung von Lotterien (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Der besondere Zustimmungsvorbehalt für das Land Brandenburg berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 2 und 7 BbgGlüAG, wonach das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel und bei Vermittlung von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung in der Erlaubnis festzulegen sind. Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Die unterschiedlichen Nebenbestimmungen sind darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Es bestehen schließlich keine Bedenken, die Vereinbarkeit neuer Produktausgestaltungen mit der bewilligten Erlaubnis von einer präventiven Kontrolle abhängig zu machen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183). Kann die Klägerin eine gewünschte Produktänderung nicht durchsetzen, stehen ihr Rechtsmittel gegen diese Entscheidung zur Verfügung. Der Aufwand der Klägerin zur Erfüllung dieser Nebenbestimmung hält sich zudem in Grenzen.
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cc) Die Regelungen in Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Vorschriften zur Einschaltung zuverlässiger Dritter) sind ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.
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Nach Nr. 3 Abs. 1 Satz 3 hat die gewerbliche Spielvermittlerin bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht. Nach Nr. 3 Abs. 2 muss sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen. Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten), ist dies gemäß Nr. 3 Abs. 3 unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung nach Nr. 3 Satz 4 der vorherigen Erlaubnis des Beklagten.
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Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, wonach nur zuverlässige Personen einzuschalten sind, ist rechtmäßig. Bei der Einschaltung weiterer Personen muss sichergestellt werden, dass diese ebenso wie die Erlaubnisinhaberin die Gewähr dafür bieten, dass die Vermittlung den Zielen des GlüStV nicht zuwiderläuft und den glücksspielrechtlichen Bestimmungen entspricht (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Hierfür müssen sich diese als zuverlässig erweisen. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen gewerberechtlichen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1a, Abs. 1 Sätze 4, 7 bis 9 GewO. Die Regelung ist auch bestimmt genug. Der Begriff des Dritten bzw. der Hilfsperson lässt sich unter Rückgriff auf den mit ihr verfolgten gesetzlichen Zweck, wonach die Erlaubnis nicht einem anderen zur Ausübung überlassen werden darf (§ 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV) und seiner Definition im Bescheid („zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen“) zweifelsfrei dahingehend ermitteln, dass er nur unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen und Personen umfasst (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Von diesem Verständnis geht auch der Beklagte aus (vgl. die Sitzungsniederschrift vom 22. Juni 2017). Die von der Klägerin genannten Werbe-Vertriebskooperationspartner fallen mithin nicht darunter. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die erforderliche Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf.
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Nr. 3 Abs. 2, wonach sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen muss, ist dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, hiermit kein Haftungsregime begründet werden soll, das über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Damit wird im Sinne einer Konkretisierung des § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch sie anderen zur Ausübung überlassen werden darf, deutlich gemacht, dass für die rechtmäßige Umsetzung des Erlaubnisbescheids weiterhin die Klägerin verantwortlich bleibt. Im Übrigen geht die Haftung nicht über die übliche ordnungsrechtliche Haftung hinaus.
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Auch die Anzeigepflicht in Nr. 3 Abs. 3 Satz 1 wird durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Im Rahmen einer effektiven Glücksspielaufsicht ist sicherzustellen, dass im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung jederzeit auch die Zuverlässigkeit eingesetzter Dritter überprüfbar ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Die Anzeigepflicht beinhaltet – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises und der anzeigepflichtigen Änderungen – eine nur geringfügige Beschwer.
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Auch der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedürfen, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen. Da diese Personen hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat das Hinzukommen oder Ausscheiden eines Dritten unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Es ist jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt. Der Zustimmungsvorbehalt ist vor diesem Hintergrund als verhältnismäßiges Mittel anzusehen, um die dauerhafte Beibehaltung der Erlaubnisvoraussetzungen durch die Klägerin sicherzustellen (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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dd) Die Regelungen in Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig.
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Nach Nr. 5 Sätze 1 bis 3 sind Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis.
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Soweit die Klägerin nach Nr. 5 Satz 1 verpflichtet ist, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung nur geringfügig belastet. Die Anzeige ist nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Die Regelung berücksichtigt zudem den Umstand, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Sie trägt schließlich § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV Rechnung, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch einem anderen zur Ausübung überlassen werden kann (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Mit Blick auf § 15 Gesetz über den Wertpapierhandel (Wertpapierhandelsgesetz), den die Klägerin als börsennotierte Aktiengesellschaft zu beachten hat, hat diese es durch die Gestaltung der zeitlichen Abläufe selbst in der Hand, dafür zu sorgen, dass es zu keinen Verstößen kommt.
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Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten in Nr. 5 Satz 2 ist zunächst festzuhalten, dass sich auch Nr. 5 Sätze 2 und 3 als flankierende Regelungen zu Nr. 3 nur auf unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen bezieht. Auch hier gilt, dass die Regelung nicht an die geänderte Rechtsform als Selbstzweck anknüpft, sondern berücksichtigt, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). In aller Regel wird es der Klägerin ohnehin möglich sein, ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, da ihr ihre Vertragspartner in aller Regel ohnehin künftig eintretende Rechtsformänderungen mitteilen werden. Dies ist allein deshalb schon erforderlich, als dass Verträge, Bankverbindungen etc. rechtzeitig angepasst werden müssen. Im Übrigen kann die Klägerin, um ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, – soweit möglich – eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig informiert wird.
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Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3 ist rechtmäßig. Der Begriff der Erlaubnis wird ersichtlich im Sinne des Bescheids und – entgegen dem Verständnis der Klägerin – nicht dahingehend verwendet, dass die zivil- oder gesellschaftsrechtliche Wirksamkeit der Rechtsformänderung von einer vorherigen behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 5 Satz 3, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedarf, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen sind. Da die beauftragten Dritten hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat eine Rechtsformänderung unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Auch der Erlaubnisvorbehalt ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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ee) Die Nebenbestimmung Nr. 12 (Berichtspflichten) ist nicht zu beanstanden.
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Nach Nr. 12 ist über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von der Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und dem Beklagten bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
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Die Vorschrift dient dem legitimen Zweck der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung mit Blick auf ihre Zuverlässigkeit (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 196) und soll in diesem Zusammenhang sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden, § 1 Nr. 4 GlüStV (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 22 f. UA). Die damit einhergehende Belastung der Klägerin ist noch verhältnismäßig. Durch eine jährliche, routinemäßige Prüfung kann überwacht werden, ob die Klägerin auch weiterhin zuverlässig ist und eine ordnungsgemäße Durchführung der Glücksspielvermittlung gewährleistet (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161). Regelmäßige Berichtspflichten ermöglichen es dem Beklagten, etwaige Unregelmäßigkeiten aufzudecken und eine effektive Glücksspielaufsicht sicherzustellen (VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA).
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Die nötigen Angaben – Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder (Nr. 12 Satz 1), Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne (Nr. 12 Satz 1) sowie Nachweis über die Weiterleitung mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (Nr. 12 Satz 3) – dienen allesamt der Überprüfung eines ordnungsgemäßen Glücksspielbetriebs. Der Nachweis über die Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder knüpft an § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, der Nachweis über die Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne an § 19 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV und Nr. 7 des Bescheids vom 24. September 2012, wonach die Geschäftsbeziehungen mit den Spielteilnehmern so zu gestalten sind, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spielteilnehmer ausgekehrt werden, und der Nachweis über die Weiterleitung der vereinnahmten Beträge an § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV an. Die Vorgabe, dass die Abrechnung durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigt werden soll (Nr. 12 Satz 1), findet ihre Rechtfertigung in der damit gewährleisteten Sachkunde und Unabhängigkeit (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 163; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA). Die vorgesehenen Vorlagefristen ermöglichen eine nicht zu beanstandende zeitnahe Überwachung. Dass alternativ der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden kann, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt (Nr. 12 Satz 2), ist sogar eine Erleichterung.
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Nr. 12 Sätze 4 und 5 berücksichtigen § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü (jetzt: § 18 Abs. 3 LGlüG Ba-Wü). Einer qualifizierten Abrechnung kommt eine hohe Aussagekraft zu und sie begünstigt die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler. Dies gilt insbesondere für die Überprüfung der Zuverlässigkeit in finanzieller Hinsicht. Die Verpflichtung zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses belastet die Klägerin auch nicht über Gebühr. Denn die Klägerin ist als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin nach §§ 264, 264d, 267 Abs. 3 Satz 2, 316 Abs. 1, 319 Abs. 1 Satz 1 HGB verpflichtet, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Inwieweit die Anforderungen in § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü in anderen Fällen – etwa bei einem Einzelkaufmann – über das Zumutbare hinausgehen, kann vorliegend dahinstehen. Ermächtigungsgrundlage für die Nebenbestimmung ist § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder, so dass § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü nicht unmittelbarer Prüfungsgegenstand sind. Im Übrigen ermöglicht § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG durch seine Formulierung „den nach handelsrechtlichen Vorschriften“ eine etwaig erforderliche verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass jeweils nur das handelsrechtlich ohnehin Vorgegebene verlangt wird. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü wird bereits durch eine entsprechende Formulierung in Nr. 12 Satz 5 durch den Beklagten relativiert. Soweit die Klägerin Bedenken hinsichtlich ihres Geheimhaltungsbedürfnisses und ihrer Wettbewerbsfähigkeit hat, sind diese nicht überzeugend. Nach § 325 HGB sind die Jahresabschlüsse ohnehin zu veröffentlichen. So findet sich der Jahresabschluss etwa auch auf der Homepage der Klägerin. Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Eine Unverhältnismäßigkeit dadurch, dass die Klägerin mehrere Berichte vorzulegen hat, besteht vorliegend nicht, da sie – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin verpflichtet ist, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Somit ist die mit der Auflage verbundene – geringe – Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars zu sehen.
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Auch die Belastung der Klägerin mit den Kosten der Erstellung und Vorlage der genannten Unterlagen und Berichte ist nicht unverhältnismäßig (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 164). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Klägerin – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin einen vom Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorlegen muss.
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ff) Die Regelungen in Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig. Nach Nr. 14 hat bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird. Die Auflage dient einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, wonach sicherzustellen ist, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Schon der allgemeine Datenschutz gehört zum ordnungsgemäßen Ablauf des Glücksspiels. Die Auflage trägt andererseits auch zur Verfolgung des Ziels der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes in § 1 Nr. 3 GlüStV bei, indem die Informationssicherheit auch im Hinblick auf die Einhaltung des Jugendschutzes zu beachten ist (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, juris Rn. 77). Im Übrigen ist die Klägerin nach § 9 BDSG verpflichtet, die technischen und organisatorischen Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um die Ausführung der Vorschriften dieses Gesetzes, insbesondere die in der Anlage zum BDSG genannten Anforderungen, zu gewährleisten. Das geforderte Sicherheitsniveau ist auch nicht unverhältnismäßig. Bei dem Standard nach ISO/IEC 27001:2005 handelt es sich um den weltweit gültigen Standard für die Datensicherheit. Hierauf baut auch der IT-Grundschutz-Katalog des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik auf, der im Übrigen u. a. auch den Anforderungen des § 9 BDSG i. V. m. der Anlage zu § 9 Satz 1 BDSG Rechnung trägt. Dass dieser Standard für die Klägerin nicht erreichbar ist, ist nicht ersichtlich. Im Gegensatz weist die Homepage der Klägerin jedenfalls im Hinblick auf den Datenschutz eine Zertifizierung nach ISO/IEC 27001 durch den TÜV Saarland auf. Dass zum Nachweis eine Zertifizierung gefordert wird, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Auch wenn eine Zertifizierung gesetzlich nicht vorgeschrieben ist, darf eine solche im Wege einer Auflage aufgegeben werden, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen „dient“, die für den Erlass des Hauptverwaltungsaktes maßgeblich sind. Dies ist hier der Fall. Nicht nur das geforderte Datensicherheitsniveau, sondern auch die Kontrolle der Einhaltung desselben dient den Zielen des § 1 GlüStV. Indem der Beklagte zur Ausübung seines Kontrollrechts eine Zertifizierung verlangt, überschreitet er nicht seinen Ermessensspielraum. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Im Übrigen darf die Klägerin zum Nachweis auch einen „gleichwertigen Nachweis“ vorlegen.
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gg) Der Auflagenvorbehalt in Nr. 16 erweist sich als rechtmäßig. Gemäß Nr. 16 bleiben die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint. Ein Auflagenvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ermöglicht, wonach die Erlaubnis – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden darf. Auch gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder darf ein Verwaltungsakt mit einem Vorbehalt einer nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage erlassen werden. Bei einem Auflagenvorbehalt bedarf es keiner näheren Präzisierung der Voraussetzungen weiterer Auflagen (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VfVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 77). Vor diesem Hintergrund kann sich der Auflagenvorbehalt nicht als zu unbestimmt oder uferlos erweisen. Auch die beiden beispielhaft genannten Fälle sind nicht zu beanstanden. Wird den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags, der Glücksspielgesetze der Länder oder dem Erlaubnisbescheid nicht genügt, ist es naheliegend, zunächst – als milderes Mittel gegenüber einem Widerruf – weitere Auflagen zu erlassen. Eine weitere Nebenbestimmung ist im öffentlichen Interesse nur dann erforderlich, wenn sie verhältnismäßig ist und die Auflage dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den maßgeblichen gesetzlichen Regelungen dient. Hiermit wird insbesondere auch eine Anpassung des Bescheids an eine neu eingetretene Rechtslage ermöglicht.
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b) Demgegenüber erweisen sich die folgenden Nebenbestimmungen als rechtswidrig und sind aufzuheben:
- 213
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) erweist sich als rechtswidrig. Nach Nr. 15 sind die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde ggf. auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren. Selbstverständlich darf sich der Beklagte zur Sicherstellung einer effektiven Glücksspielaufsicht im Rahmen seiner Befugnisse nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV Hilfspersonen sowie ggf. speziell ausgebildeten Sachverständigen bedienen. Bedient sich die Glücksspielaufsicht eines Verwaltungshelfers, so verantwortet sie selbst die Hoheitsbefugnisse und Zwangsmittel. Nicht erforderlich ist jedoch, diesen Hilfspersonen Hoheitsrechte zuzugestehen. Eine nicht näher eingegrenzte Verpflichtung der Klägerin, einem jeden beauftragten Dritten Rechte einer Ordnungsbehörde zu gewähren, ist weder erforderlich noch geboten. Im Übrigen ist die Nebenbestimmung Nr. 15 auf etwas Unmögliches gerichtet: Nicht die Klägerin kann den vom Beklagten beauftragten Dritten Hoheitsrechte gewähren, sondern eine entsprechende Beleihung kann lediglich durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes erfolgen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 15 ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Die zulässige Einschaltung von Hilfspersonen muss nicht eigens geregelt werden, sondern folgt aus allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsätzen.
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bb) Die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 erweist sich ebenfalls als rechtswidrig. Danach muss, soweit sich die Vermittlung über die Domains ... sowie ... auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, unverzüglich ein Bundeszentralregisterauszug der ... GmbH als eingeschaltete Dritte vorgelegt werden. Es kann dahinstehen, ob die ... GmbH als Dritte i. S. d. Nr. 3 anzusehen ist. Jedenfalls kann ein Bundeszentralregisterauszug einer GmbH nicht vorgelegt werden (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BZRG – Personendaten –). Die Nebenbestimmung, die im Übrigen vollstreckbar sein muss, ist auch nicht eindeutig auslegungsfähig. Es ist nicht ersichtlich, ob alle (vertretungsberechtigten) Gesellschafter oder nur die (vertretungsberechtigten) Geschäftsführer einen Bundeszentralregisterauszug vorlegen müssen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Dass es sich nicht um eine grundlegende Bestimmung handelt, wird bereits dadurch deutlich, dass der Bundeszentralregisterauszug nur für ein Bundesland angefordert wird.
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c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar auch als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung aus.
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Nach Nr. 9 ist die Klägerin im Kern verpflichtet, eine sog. geschlossene Benutzergruppe entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten („KJM-konform“) oder einer „gleichwertigen Lösung“ („KJM-äquivalent“) zu errichten.
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Die Nebenbestimmung dient zwar einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 3 GlüStV, wonach der Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten ist. Andererseits wird hiermit § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GlüStV, wonach das Veranstalten und Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen darf und die Teilnahme von Minderjährigen unzulässig ist, sowie § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist, Rechnung getragen.
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Gleichwohl erweist sich die Beifügung der Nebenbestimmung Nr. 9 als ermessensfehlerhaft (a. A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 168 ff.; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 193; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 71). Der Beklagte hat insoweit nicht plausibel dargelegt, dass dem unbestreitbar hohen Schutzgut des Jugendschutzes allein durch ein KJM-konformes oder KJM-äquivalentes Verfahren Rechnung getragen werden kann. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass sowohl der Beklagte als auch andere Bundesländer ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften keine entsprechenden Vorschriften machen, sondern vereinfachte Verfahren wie etwa eine SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung ausreichen lassen. Somit gehen der Beklagte und andere Länder erkennbar davon aus, dass auch mit Hilfe anderer – weniger einschneidender Maßnahmen – dem Jugendschutz hinreichend genügt werden kann. Dass mit Blick auf den Jugendschutz den staatlichen Veranstaltern ein niedrigeres Schutzniveau abverlangt werden kann als den gewerblichen Spielvermittlern, ist vom Beklagten weder dargetan noch ersichtlich. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol. Vorliegend geht es um die Sicherstellung des Minderjährigenschutzes bei Internetvermittlungen. Dies ist keine Frage des Staatsmonopols, zumal die staatlichen Veranstalter für den Eigenvertrieb über das Internet ebenfalls eine den Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 GlüStV genügende Erlaubnis benötigen. Eine solche Differenzierung ergibt sich auch nicht aus dem Bescheid. Dort heißt es lediglich, dass aufgrund des hohen Stellenwertes des Jugendschutzes und der Schutzzwecke des Geldwäschegesetzes die Darlegung der zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren erforderlich ist, um eine effektive Aufsicht von Anbeginn der Geschäftsaufnahme sicherzustellen (vgl. den Bescheid vom 18. Juni 2013, S. 5 f.). Auch in dem Ausgangsbescheid vom 24. September 2012 heißt es nur, dass vor Erlaubniserteilung sichergestellt sein müsse, dass das ausdrückliche Verbot der Spielteilnahme von Minderjährigen von der gewerblichen Spielvermittlerin eingehalten werde. Die Vorgaben zur Umsetzung der Maßnahme seien notwendig, um die rechtmäßige Umsetzung, insbesondere für die Online-Vermittlung aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV sowie § 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 GlüStV, zu gewährleisten (S. 15).
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Das Gesetz selbst schreibt nicht vor, wie der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist. § 25 Abs. 6 GlüStV a. F., wonach beim Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung die Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz zur geschlossenen Benutzergruppe zu beachten sind, hat nicht Eingang in den derzeitigen Glücksspielstaatsvertrag gefunden. Auch aus dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (im Folgenden: GeldwäscheG), das nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 GeldwäscheG auch für die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet gilt, folgen keine konkreten Vorgaben. Die KJM-Richtlinien gelten ebenfalls nicht unmittelbar für das Glücksspielrecht. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (im Folgenden: JMStV) sind bestimmte Rundfunksendungen oder Inhalte von Telemedien (Internet) aus Gründen des Jugendschutzes verboten (pornografische, bestimmte indizierte und offensichtlich schwer jugendgefährdende Inhalte). § 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV lässt solche Inhalte in Telemedien ausnahmsweise zu, wenn von Seiten des Anbieters sicherstellt ist, dass sie nur Erwachsenen zugänglich gemacht werden (geschlossene Benutzergruppe). Zur Sicherstellung geschlossener Benutzergruppen hat die KJM Eckpunkte entwickelt, die eine Altersverifikation sicherstellen und an denen sich Anbieter orientieren können, um den Anforderungen des Gesetzes zu genügen. Eine Verpflichtung für Lotterievermittler, ebendiesem Standard zu genügen, um dem Jugendschutz Rechnung zu tragen, ergibt sich daraus nicht. Denn die Richtlinien der KJM sollen nicht Minderjährige von der Teilnahme an entgeltlichen Glücksspielen abhalten, sondern sicherstellen, dass diese keinen Zugang zu jugendgefährdenden Inhalten im Internet haben.
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Schließlich hat der Beklagte in seine Erwägungen nicht die Zielbestimmung des § 1 Nr. 2 GlüStV einbezogen, wonach der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung – insbesondere in legale Bahnen – zu kanalisieren ist. Die Klägerin weist nicht zu Unrecht darauf hin, dass ein aufwändiges Registrierungsverfahren – bei Erwachsenen – mit erhöhten Abbruchquoten beim Registrierungsvorgang verbunden ist, so dass die Gefahr besteht, dass Interessenten zu illegalen Angeboten – etwa auch zu ausländischen Zweitlotterien – mit vereinfachten Anmeldeverfahren abwandern.
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Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Nebenbestimmung auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, weil der Beklagte Lotto-Toto Niedersachsen – wie ähnlich auch weitere elf Länder ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften – lediglich ein vereinfachtes Verfahren einer SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung vorgeschrieben hat.
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Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 9 ist jedoch nicht möglich. Denn der Verwaltungsakt kann nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Insoweit ist auch nicht ausreichend, dass gemäß Nr. III des Bescheids vom 24. September 2012 die Antragsunterlagen der Klägerin, die ein Konzept für den Jugendschutz vorsehen, Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Denn der Beklagte muss insoweit entscheiden, inwieweit diese Maßnahmen ausreichend sind, um den gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags zu genügen.
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3. Der Antrag zu 3. hat teilweise Erfolg.
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Der Beklagte ist – entsprechend der obigen Ausführungen – unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 ist – wie bereits ausgeführt – rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Der Verwaltungsakt kann jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Bei ihrer Ermessensausübung hat der Beklagte Folgendes zu beachten: Erstens muss es eine Vorgabe zur näheren Konkretisierung des Minderjährigenschutzes geben. Zweitens muss der Beklagte prüfen, welche Vorgaben im Einzelnen notwendig, aber auch hinreichend sind. Hierbei muss sich der Beklagte an dem ansonsten üblichen bzw. vorgegebenen Schutzniveau orientieren. Wenn der Beklagte hiervon abweichen möchte, muss dies auf gleichheitsgemäßen, in sich stimmigen und nachvollziehbaren Gründen beruhen. In diesem Zusammenhang ist drittens geboten, dass sich der Beklagte mit dem von der Klägerin vorgelegten Schutzkonzept auseinandersetzt. Sollte der Beklagte bis zum Eintritt der Rechtskraft keine neue Nebenbestimmung Nr. 9 erlassen haben, so darf der Beklagte nicht den mit Ausnahme der aufgehobenen Nebenbestimmungen fortgeltenden Erlaubnisbescheid mit Blick auf den Rechtsgedanken des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG widerrufen.
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Im Übrigen hat der Antrag keinen Erfolg. Hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 15 sowie der Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 geht der Hilfsantrag ins Leere. Soweit sich die Nebenbestimmungen als rechtmäßig erwiesen haben, kann auch der Bescheidungsantrag keinen Erfolg haben.
III.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Quote entspricht dem jeweiligen Obsiegen und Unterliegen mit Blick auf den vorliegenden Streitgegenstand. Soweit die Berufung des Beklagten nicht zugelassen wurde, ist dies entsprechend dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO nicht gesondert zu berücksichtigen, da dieses Unterliegen im Verhältnis zum übrigen Teil nicht ins Gewicht fällt.
- 227
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.
- 228
Die Revision ist wegen der der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die Gültigkeit von §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und die Beteiligung des Glücksspielkollegiums sowie die gesetzliche Begründungspflicht des Glücksspielkollegiums bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer höchstrichterlichen Klärung. Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht i. S. v. § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrags beruht, und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris Rn. 30; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 58; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137 Rn. 9).
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Werbeerlaubnis vom 11. Dezember 2013 (mit späteren Änderungen) hinsichtlich der Bestimmungen der Ziffern II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Werbeerlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu ¼ und der Beklagte zu ¾.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil solcher Nebenbestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Werbeerlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet auferlegt wurden.
4Sie ist eine in Malta ansässige Firma, die als gewerbliche Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig ist. Am 8. Oktober 2013 erhielt sie durch das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr eine Erlaubnis für die gewerbliche Glücksspielvermittlung in den einzelnen Ländern bis einschließlich 7. Oktober 2018.
5Am 11. Dezember 2013 beantragte sie bei dem Beklagten eine Erlaubnis, für ihr Angebot im Internet zu werben. Dieser Antrag wurde im weiteren Verlauf mehrfach modifiziert.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Werbeerlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 S. 1 Nr. 1 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen. Das Verfahren des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen erfolgen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier der Bezirksregierung Düsseldorf für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit Werbeerlaubnissen für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 S. 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss am 19. / 20. Februar 2014 ausweislich des Entwurfs der Niederschrift zu Tagesordnungspunkt TOP 7a Werbeerlaubnis (NW mit Vorlage):„1. O. Lotto Ltd.: Es wird folgender Beschluss gefasst: Das Glücksspielkollegium stimmt dem Erlaubnisentwurf in der Fassung vom 03. Februar 2014 (Anlage zu TOP 7a) zu. (15 : 1 (SH) : 0).“
9Daraufhin erteilte der Beklagte mit Bescheid vom 10. März 2014 der Klägerin auf Basis der Vermittlungserlaubnis des Landes Niedersachsen eine „Rahmenerlaubnis Werbung für Vermittlung von Lotterien“. Diese umfasst die Erlaubnis, für die Lotterien „Lotto 6 aus 49“, „Eurojackpot“, „Glücksspirale“, „Spiel 77“ und „Super 6“ im Internet zu werben. Im Übrigen lehnte er den Antrag ab. Die Erlaubnis wurde gemäß Ziffer I. 2 des Bescheides bis zum 9. März 2016 befristet. Unter Ziffer II. enthält der Bescheid unter anderem die folgenden „Inhalts- und Nebenbestimmungen“:
10„1. Die Werberichtlinie gem. § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV (Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen – Nr. 2 vom 31. Januar 2013, MBl. NRW. 2013 S. 37), insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 11 (Internet) und § 13 (Pflichthinweise) ist einzuhalten.
11(…)
123. Werbung, die die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, erhöht, ist unzulässig. Sie ist maßvoll und strikt auf das zur jeweiligen Zielerreichung Erforderliche zu begrenzen.
134. Werbung, die im Hinblick auf die Teilnahmemöglichkeiten an einem Glücksspiel Zeitdruck suggeriert, ist unzulässig.
14(…)
1513. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis bleibt für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie oder der Nebenbestimmungen dieser Erlaubnis vorbehalten. Ebenfalls bleibt die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen vorbehalten. Die allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 49 VwVfG NW bleiben unberührt.“
16Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Bestimmungen dienten zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis unter Berücksichtigung der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV. Im Einzelnen begründete er die Ziff. II. 1 insbesondere damit, dass gemäß § 4 Abs. 2 S. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 1 Werbe-RL der Einsatz von Triggern (suchtauslösende Schlüsselreize, die bei pathologischen Spielern das Verlangen zu spielen auslösen) nicht erlaubt sei. Bezüglich Ziff. II. 3 führte er beispielhaft Werbung an, die dem durchschnittlichen Empfänger eine in materieller Hinsicht dauerhaft sorgenfreie Zukunft in Aussicht stelle. Werbung suggeriere nach Ziff. II. 4 dann Zeitdruck, wenn beispielsweise ein Jackpot beworben würde, bei dem wiederholt auf eine nur noch zeitlich begrenzt bestehende Gewinnmöglichkeit hingewiesen werde (z. B. in Form eines Countdowns).
17Am 10. April 2014 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Werbeerlaubnis ohne die vorgenannten Nebenbestimmungen zu erhalten.
18Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides durch den – lediglich eine Änderung der nicht streitgegenständlichen Ziff. II. 7 erfassenden – Änderungsbescheid vom 19. Februar 2015 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieses Bescheides, weiter.
19Zur Begründung führt sie aus, dass sie einen Anspruch auf die Erteilung einer weitgehend unbeschränkten Werbeerlaubnis habe.
20Der Erlaubnisvorbehalt in § 5 Abs. 3 GlüStV verstoße gegen höherrangiges Recht und stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit und eine diskriminierende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) dar, weil er ohne hinreichend sachlichen Grund bestimmte Werbeformen unter Verbot und Befreiungsvorbehalt stelle, andere Werbeformen gänzlich verschone. Es bestehe kein nachvollziehbarer Grund für das Erfordernis einer zusätzlichen Werbeerlaubnis, wenn bereits eine Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien erteilt worden sei. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass solche Anbieter, die sich auf die Vermittlung von Lotterien im Internet beschränkten, anders als solche, die terrestrisches Lotteriespiel vermittelten, auf die Werbung über das Internet angewiesen seien. Daher sei eine verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass ein Rechtsanspruch auf die werbende Tätigkeit bestehe und eine schlichte Anzeige ausreiche, geboten.
21Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien überdies rechtswidrig.
22Das für die Erteilung der Werbeerlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium habe keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung der streitgegenständlichen Rahmenerlaubnis vorgelegt.
23Die den Nebenbestimmungen zugrunde gelegte Werberichtlinie sei rechtswidrig. Die Ermächtigungsgrundlage zum Erlass der Werberichtlinie (§ 5 Abs. 4 GlüStV) sei verfassungswidrig, da in einer föderalen Kooperation bei Hoheitsakten mit Außenwirkung eine Zurechnung zu einem einzelnen Land und nicht bloß zu einer Ländergesamtheit notwendig sei. Ohnehin überschreite die Werberichtlinie die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung. So konkretisiere die Werberichtlinie nicht nur, sondern stelle vielmehr in ihrem § 14 ein detailliertes Erlaubnisverfahren auf. Nach diesem bestehe eine Vorlagepflicht hinsichtlich des Werbekonzepts, die nicht mit dem Zensurverbot nach Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG vereinbar sei. Auch andere Vorschriften, unter anderem § 4 Werbe-RL, gingen über das hinaus, was die Werberichtlinie entsprechend ihrer Ermächtigungsgrundlage regeln dürfe. Die Werberichtlinie sei überdies wegen Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht nicht anwendbar und des Weiteren auch nichtig, weil das Glücksspielkollegium diese aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht mit bindender Wirkung für alle Länder habe erlassen dürfen.
24Die Nebenbestimmungen im Einzelnen seien zudem unbestimmt. Ziff. II. 1 verweise auf die Werberichtlinie in ihrer abstrakten Form. Eine Konkretisierung auf den Einzelfall fehle.
25Die Bestimmung Ziff. II. 3 lasse nicht erkennen, ab wann eine Werbebotschaft als zugkräftig anzusehen sei; Ziff. II. 4 verdeutliche nicht hinreichend, wann von einer Werbung, die Zeitdruck suggeriert, ausgegangen werden könne. So bestehe insbesondere Unklarheit darüber, ob die Benennung der Lottoziehungstage entsprechend Ziff. II. 4 Zeitdruck hervorrufe. Überdies überschritten die beiden zuletzt genannten Nebenbestimmungen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen, da sie mehr regelten als ihnen nach dem Glücksspielstaatsvertrag gewährt sei.
26Die Bestimmung Ziff. II. 13 sei überdies – abgesehen davon, dass sie sich auf die rechtswidrige Werberichtlinie beziehe – deshalb rechtswidrig, weil sie unbestimmt und im Hinblick auf die als ausreichend anzusehenden gesetzlichen Widerrufsgründe unverhältnismäßig sei.
27Die Klägerin beantragt,
28- 1.29
die Bestimmungen in Ziff. II. 1 (Einhaltung der Werberichtlinie), in Ziff. II. 3 (Verbot der zugkräftigen Werbebotschaften), in Ziff. II. 4 (Verbot des Suggerierens von Zeitdruck) und in Ziff. II. 13 (Widerrufsvorbehalt) aus dem Erlaubnisbescheid der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben.
- 2.30
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, ihr die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Bestimmungen in Ziff. II. 1, Ziff. II. 3, Ziff. II. 4 und Ziff. II. 13 zu erteilen und zugleich den Bescheid vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
Der Beklagte beantragt,
32die Klage abzuweisen.
33Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen im Erlaubnisbescheid und führt ergänzend aus, die Ausgestaltung des § 5 Abs. 3 GlüStV als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei rechtmäßig. Eine sachliche Differenzierung zwischen den verschiedenen Werbeformen ergebe sich daraus, dass Werbung im Fernsehen und im Internet größere Breitenwirkung entfalte als Werbung über andere Medien und dort gesendete Beiträge häufig speziell auf Jugendliche und andere gefährdete Gruppen ausgerichtet seien. Eine bloße Anzeigepflicht und Überwachung bereits bestehender Werbung habe nicht dieselbe Effizienz wie eine präventive Zulassungskontrolle.
34Zu bedenken sei überdies, dass vor dem neuen GlüStV 2012 Internetwerbung für Glücksspiel vollständig verboten gewesen sei und mit der Lockerung in Form des Erlaubnisvorbehalts gerade dem Umstand Rechnung getragen werde, dass einige Glücksspielangebote im Internet nunmehr zulässig seien.
35Auf eine Verletzung des Begründungserfordernisses durch das Glücksspielkollegium nach § 9a Abs. 8 GlüStV könne sich die Klägerin nicht berufen, da die Begründungspflicht allein intern gegenüber der Erlaubnisbehörde bestehe, nicht aber gegenüber dem Erlaubnisempfänger.
36Auch sei die Werberichtlinie nicht rechtswidrig. Das Glücksspielkollegium sei legitimiert gewesen, diese zu erlassen. Die ermächtigenden Regelungen in § 9a GlüStV dienten dazu, eine Zersplitterung der Aufsichtsstrukturen zu vermeiden und klare, einheitliche Entscheidungen herbeizuführen, wobei nach außen die Zuständigkeit bei den einzelnen Landesbehörden bleibe. Ein Eingriff in die Eigenstaatlichkeit der Länder liege nicht vor, da das Glücksspielkollegium durch die jeweiligen Landesgesetze demokratisch legitimiert sei und im Übrigen auf diese Weise ein angemessener Ausgleich zwischen Demokratieprinzip und Bundesstaatsprinzip ermöglicht werde. Das Grundgesetz schreibe nicht vor, dass jedes Land seine Kompetenzen selber ausführen müsse. Das Glücksspielkollegium für sich genommen sei überdies auch eine mit der Verfassung vereinbare Institution.
37Die Werberichtlinie überschreite nicht die Grenzen ihrer gesetzlichen Ermächtigung in § 5 Abs. 4 GlüStV. Selbst die Vorlagepflicht in § 14 Werbe-RL stelle nur eine unter die Ermächtigung fallende Konkretisierung des Verfahrens dar. Eine Vorabzensur sei in diesem Zusammenhang ebenfalls zu verneinen. Vorgelegt werden müsse lediglich ein grobes Werbekonzept.
38Zudem liege keine Notifizierungspflicht hinsichtlich der Werberichtlinie vor. Bei letzterer handele es sich lediglich um eine Konkretisierung des § 5 GlüStV. Der GlüStV sei aber bereits notifiziert.
39Die Einwände gegen die Bestimmtheit der angegriffenen Nebenbestimmungen seien zurückzuweisen. Die Anordnung in Ziff. II. 1 sei ausreichend konkret, da die dort in Bezug genommene Werberichtlinie aus sich heraus verständlich und bestimmt genug sei und im Übrigen eine weitergehende Erklärung in der Begründung des Bescheides erfolgt sei.
40Die Nebenbestimmungen Ziff. II. 3 und II. 4 bedürften einer Auslegung, was der Bestimmtheit jedoch nicht entgegenstehe.
41Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
42Entscheidungsgründe:
43Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
44Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Bestimmungen der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
45Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
46Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
47Vgl. BVerwG, a. a. O.
48Das ist hier der Fall. Die begünstigende Werbeerlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Rahmenerlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
49Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26.
50Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet, § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Nebenbestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV und der Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV sicherzustellen. Die Werbeerlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
51Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG NRW hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
52Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O.
53Zu einer abweichenden Bewertung und Durchbrechung des vorgenannten Verfassungsgrundsatzes vermag der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung betonte Gesichtspunkt der derzeit mangelnden Arbeitsfähigkeit des Glücksspielkollegiums (und die daraus folgende Unmöglichkeit einer zeitnahen Neubescheidung des Antrags auf Erteilung einer Werbeerlaubnis) schon deshalb nicht zu führen, weil auch ein Aufhebungsurteil hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen nicht sofort vollstreckbar wäre.
54Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
55Zwar hat die Klägerin mangels gebundener Entscheidung oder Ermessensreduzierung auf Null keinen Anspruch auf Erteilung einer Werbeerlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Jedoch ist die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Mangels Spruchreife kann der Beklagte nur dazu verpflichtet werden, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der Bestimmungen Ziff. II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO). Der Antrag auf Neubescheidung ist im Hilfsantrag enthalten.
56Auf die Erteilung einer unbeschränkten Werbeerlaubnis besteht kein Anspruch. Die Entscheidung über die Erteilung der Werbeerlaubnis ist ins Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Gemäß § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet – wie bereits oben dargestellt – grundsätzlich verboten. Abweichend davon können die Länder gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV jedoch zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Werbung für Lotterien im Internet unter Beachtung der Grundsätze in § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV erlauben. Ergänzend dazu kann die Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 2 VwVfG NRW mit Nebenbestimmungen versehen werden.
57Die Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Verfassungsgemäßheit und der Europarechtskonformität der Ermächtigungs- und potentiellen Anspruchsgrundlage § 5 Abs. 3 GlüStV teilt das Gericht nicht.
58Weder liegt ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor.
59Hinsichtlich der Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG sei auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts hingewiesen, welches insofern von der Verfassungsgemäßheit des unbeschränkten Werbeverbots in der Vorgängerregelung des GlüStV ausgeht.
60Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. September 2013 - 1 BvR 3196/11 -, juris Rn. 23 ff.
61Die tragenden Gedanken dieser Rechtsprechung lassen sich auch hier heranziehen, da sie erst recht für die aktuelle, wegen des Erlaubnisvorbehalts weniger tiefgehend in Grundrechte eingreifende Regelung des § 5 Abs. 3 GlüStV n. F. gelten müssen.
62Vgl. Bayer. VerfGH, Entscheidung vom 25. September 2015 - Vf. 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII-14 -, juris Rn. 205; VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 72 ff.; VG Berlin, a. a. O., Rn. 41.
63Ein verfassungswidriger Eingriff in Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht ersichtlich, weil die Differenzierung zwischen den verschiedenen Medien für Werbung aufgrund der besonderen Reichweite von Internetwerbung gerechtfertigt ist.
64Das Werbeverbot mit Erlaubnisvorbehalt ist auch mit Art. 56 Abs. 1 AEUV vereinbar. Die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dient in kohärenter Weise unionsrechtlich geschützten Zielen des Allgemeinwohls (u. a. Suchtbekämpfung, Jugend- und Spielerschutz, vgl. § 1 GlüStV).
65Vgl. Hamburg. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, juris Rn. 28; Bayer. VGH, Beschluss vom 8. Juli 2013 - 7 CS 13.929 -, juris Rn. 12 ff.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5/10 -, BVerwGE 140, 1-22, juris Rn. 34 ff.; OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 3027/11 -, juris, Rn. 69 ff. m. w. N.
66Das Gericht verkennt nicht, dass die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet aus tatsächlichen Gründen in der Regel mit deren Bewerbung zusammenfällt. Doch ungeachtet einer Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet ist ein Erlaubnisvorbehalt hinsichtlich werbender Maßnahmen gerechtfertigt, weil es einer Regulierung der Bewerbung bedarf, die über die reine Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet weit hinausgeht.
67Das behördliche Ermessen ist nicht auf Null reduziert. Weder Verfassungs- noch Unionsrecht führen aus oben genannten, auf den Einzelfall übertragbaren Gründen zu einer zwingenden Entscheidung dahingehend, dass der Klägerin eine unbeschränkte Werbeerlaubnis zu erteilen ist.
68Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 40 ff.
69Jedoch ist über die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen neu zu entscheiden, da die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig ist (§ 113 Abs. 5 S. 1 und 2 VwGO). Sie ist ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Rahmenerlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
70Gemäß § 114 S. 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
71Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
72Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
73Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Hierzu kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
74„Hier liegt ein Ermessensausfall vor. Indiz für einen Ermessensausfall ist die fehlende Begründung einer Entscheidung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56). Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle, die interne Bindungswirkung entfaltet, nicht begründet ist. So liegt der Fall hier. Das Land Nordrhein-Westfalen erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis für Werbung für Lotterien im Internet und Fernsehen nach § 5 Abs. 3 GlüStV. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
75Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
76VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
77Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG NRW nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Werbeerlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in unveränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Werbeerlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Die lediglich als Entwurf vorliegende Niederschrift der Sitzung vom 19. / 20. Februar 2014 enthält keine begründenden Elemente. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 03. Februar 2014“.
78„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
79VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
80Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
81Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
82Auch im Übrigen stellt sich die Werbeerlaubnis als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG NRW zu erlassen ist. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen erweisen sich als rechtswidrig.
83Zwar ist es unschädlich, die Werberichtlinie den Nebenbestimmungen zu Grunde zu legen. Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände bezüglich der Rechtmäßigkeit der Werberichtlinie vermögen das Gericht nicht zu überzeugen.
84So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.
85Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.
86Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440).
87Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 – 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 – 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.
88Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.
89Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen „dritten Ebene“ neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.
90Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.
91Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.
92In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.
93Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.
94Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. Gemäß Art. 5 Abs. 1 RL 98/34/EG (i. d. F. vom 9. September 2015) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift im Falle einer „technischen Vorschrift“ vor. Gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. f RL 98/34/EG handelt es sich bei „technischen Spezifikationen“, „sonstigen Vorschriften“ und „Vorschriften betreffend Dienste“ um eine solche „technische Vorschrift“. „Technische Spezifikationen“ (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL 98/34/EG) und „sonstige Vorschriften“ (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL 98/34/EG) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines „Erzeugnisses“. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches „Erzeugnis“ dar, da sie weder eine gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. a RL 98/34/EG landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache darstellt. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine „Vorschrift betreffend Dienste“ (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL 98/34/EG). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger – und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie – handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. Im Verhältnis zum Empfänger wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
95Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 83 ff.
96Schließlich greift auch der Einwand der Klägerin nicht durch, die Werberichtlinie überschreite die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung nach § 5 Abs. 4 GlüStV. Nach § 5 Abs. 4 GlüStV sind die Länder ermächtigt, eine gemeinsame Richtlinie zur Konkretisierung von Art und Umfang der nach den Absätzen 1 bis 3 erlaubten Werbung zu erlassen. Zwar regelt § 4 Werbe-RL nicht erlaubte, sondern unerlaubte Werbung. Jedoch dient auch die Spezifikation unerlaubter Werbung im Umkehrschluss der Konkretisierung erlaubter Werbung. Auch das gerügte Verfahren nach § 14 Werbe-RL stellt keine Überschreitung der Ermächtigungsgrundlage dar. Nach § 14 Werbe-RL haben die werbenden Veranstalter und Vermittler die Erlaubnis für Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Fernsehen und im Internet bei der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde zu beantragen. Die Glücksspielaufsicht prüft sodann die Befreiung vom Fernseh- und Internetwerbeverbot entsprechend der in der Werberichtlinie dargelegten Anforderungen. Es handelt sich dabei um die verfahrensmäßige Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV, also um das gerade die Art und den Umfang erlaubter Werbung betreffende Verfahren. Letzteres stellt im Übrigen auch keine unerlaubte Vorzensur gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG dar. Eine solche ist ein Eingriff vor Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerks, insbesondere das Abhängigmachen von einer behördlichen Prüfung und Genehmigung seines Inhalts.
97Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. April 1972 - 1 BvL 13/67 -, BVerfGE 33, 52-90, juris Rn. 71 ff.
98Von einer Vorzensur ist hier nicht auszugehen. Vom Grundsatz her ist jegliche Werbung für öffentliches Glücksspiel verboten – unabhängig von ihrem Inhalt. Dass § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV es ermöglicht, Ausnahmen von diesem Verbot zu machen, führt nicht zu der Annahme einer Vorzensur. Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass sich der Erlaubnisvorbehalt und damit auch § 14 Werbe-RL nicht am – ggf. eine Meinung darstellenden – Inhalt einer Werbung orientieren, sondern auf einen Ausgleich des öffentlichen Interesses an der Eindämmung der Gefahren der Glücksspielwerbung im Internet und der wirtschaftlichen Interessen des Anbieters abzielen.
99Dennoch erweisen sich einige der angegriffenen Nebenbestimmungen als rechtswidrig, da sie nicht hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 VwVfG NRW sind. Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
100Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
101Ziff. II. 1 ist unbestimmt, da sie die generelle und pauschale Einhaltung der Werberichtlinie anordnet. Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MBl. NRW., Ausgabe 2013 Nr. 2 vom 31. Januar 2013, Seite 15 bis 42) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
102Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
103Jedoch mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie für sich genommen formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
104Die Nebenbestimmung in Ziff. II. 3, welche die Unzulässigkeit zugkräftiger Werbebotschaften ausspricht, erweist sich ebenfalls als unbestimmt. Eine Werbung, die nicht zugkräftig ist, verfehlt ihren originären Zweck. Dies wäre unvereinbar mit dem dem Glücksspielstaatsvertrag zugrundeliegenden Kanalisierungsauftrag. Anbietern von erlaubtem Glücksspiel soll ein Werbeverhalten gestattet sein, das es ermöglicht, ein Anwachsen des Schwarzmarktes zu verhindern. Dies gelingt nur mittels konkurrenzfähiger Werbebotschaften. Unter welchen Umständen die Zugkraft der Werbung des Anbieters erlaubten Glücksspiels nicht mehr im Bereich des Zulässigen liegt, ergibt sich insofern weder aus der Bestimmung Ziff. II. 3 selber noch aus der Begründung des Bescheides. Das dort angeführte Beispiel beschreibt lediglich einen Einzelfall „zugkräftiger“ Werbebotschaft und lässt die Klägerin ansonsten im Unklaren darüber, an welchen Grundsätzen sie sich orientieren kann.
105Anders zu beurteilen ist hingegen die Nebenbestimmung Ziff. II. 4. Diese ordnet in ausreichend bestimmter Weise an, dass die geschaltete Werbung keinen Zeitdruck suggerieren dürfe. Insbesondere in Verbindung mit der Begründung des Bescheides, die beispielhaft die Unzulässigkeit eines Countdowns anführt, ergibt sich hinreichend deutlich, welche Form von Werbung zu unterlassen ist. Dass die reine Benennung der Lottoziehungstage vom Regelungsbereich der Bestimmung Ziff. II. 4 nicht erfasst ist, ergibt sich bereits daraus, dass diese auf Grund ihrer wöchentlichen Wiederholung und verhältnismäßig großen Zeitspanne zwischen den Lottoziehungstagen nicht geeignet ist, Zeitdruck hervorzurufen.
106Überdies ist weder hinsichtlich Ziff. II. 3 noch hinsichtlich Ziff. II. 4 ein Überschreiten des gesetzlichen Rahmens ersichtlich.
107Zwar bestehen in Bezug auf die einen Widerrufsvorbehalt regelnde Ziff. II. 13 keine Bedenken hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit, jedoch erweist auch sie sich als unbestimmt. Unter den Vorbehalt des Widerrufs werden sowohl – pauschal und nicht auf den konkreten Einzelfall bezogen – die Nichteinhaltung der Werberichtlinie (so auch Ziff. II. 1), als auch die Nichtbefolgung der unbestimmten Nebenbestimmung Ziff II. 3 gestellt. Die bereits festgestellte Unbestimmtheit der genannten Nebenbestimmungen Ziff. II. 1 und II. 3 erstreckt sich auf den sie in Bezug nehmenden Widerrufsvorbehalt.
108Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens.
109Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.
110Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 3 und Abs. 4 GlüStV mit Verfassungs- und Unionsrecht, die Anforderungen an die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 S. 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
111Beschluss
112Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
113Gründe:
114Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 S. 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014, soweit die Klage abgewiesen worden ist, teilweise geändert.
Die Nebenbestimmung Nr. 15 in dem Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 werden aufgehoben. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen die Klägerin zu ¾ und der Beklagte zu ¼.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet ohne beschränkende Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft mit Sitz in Hamburg, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach eigenen Angaben darin, Lottospielscheine im Internet online entgegen zu nehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lotteriegesellschaften gegen Provision „abzugeben“ und Gewinne für die Lottospieler bei den Lottogesellschaften in deren Namen geltend zu machen.
- 3
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin – die ... GmbH – an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u. a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrags erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u. a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen „Vorschaltgesetz“ – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von der ... GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6aus49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“ und „Eurojackpot“ beantrage.
- 4
Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „Lotto 6aus49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln. Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u. a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
- 5
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln (Nr. I.). Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät (Nr. II.). Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden Bestandteil der Erlaubnis (Nr. III.). Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Nr. IV.). Nr. V. des Bescheids lautet:
- 6
„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige ergehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
- 7
Weiter enthielt der Bescheid u. a. folgende Nebenbestimmungen:
- 8
„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 9
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenannten Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
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3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
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Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
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Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
(…)
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5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. (…)
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6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
(…)
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12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
(…)
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14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
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15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
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16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
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17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs abzuwenden.
(…).“
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Zur Begründung führte der Beklagte u. a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde. Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrags führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain ... hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
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Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („...“ und „...“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebots in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtige. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
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Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
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Mit Bescheid vom 29. November 2012 ergänzte der Beklagte – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – Nr. I der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „...“ sowie „...“, für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung:
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„Soweit sich die Vermittlung über die Domains ‚...’ sowie ‚...‘ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“
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Zur Begründung führte der Beklagte aus, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland.
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Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, wurde die Erlaubnis mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 dahingehend ergänzt, dass der Klägerin die Vermittlung der Produkte „Lotto 6aus49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ über den Vertriebsweg Internet auch in Nordrhein-Westfalen erlaubt wurde.
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Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Zugleich wurde der Produktaufnahme der Glücksspiele „KENO“ und „Plus 5“ und der Produktausgestaltung in Form von Spielgemeinschaften zugestimmt. Nr. 9 der Nebenbestimmungen des Bescheids vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
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9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
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9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
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9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v. a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
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Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
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Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 S. 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
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9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
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9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
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9.5 Die gewerbliche Spielvermittlung hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
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Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheids vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 hat die Klägerin ihr Begehren – unter Einbeziehung dieser Bescheide – weiterverfolgt.
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Die Klägerin hat geltend gemacht, dass die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV darstelle. Da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrags vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen zudem unverhältnismäßig. Ferner erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe. Die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten. Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber u. a. auch deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien. Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen. Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
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Die Klägerin hat beantragt,
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1. den Bescheid vom 24. September 2012 i. d. F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
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a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
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aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16
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c) folgende landesspezifische Regelungen
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aa) die für mehrere Länder geltende Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
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2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i. d. F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, ihr die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Der Beklagte hat zur Begründung ausgeführt, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar. Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde. Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne. Der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrags ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei. Vor diesem Hintergrund sei auch die Nebenbestimmung Nr. 17 nicht zu beanstanden. Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
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Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014 hat das Verwaltungsgericht Hamburg die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 aufgehoben und im Übrigen die Klage abgewiesen. Soweit sich die Klage im Rahmen ihres Antrags zu 1. gegen Nr. V. richte, sei sie bereits unzulässig, da es insoweit an einem Rechtsschutzbedürfnis fehle. Das Gericht habe keinen Zweifel, dass das niedersächsische Kostenrecht Anwendung finde; in Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheids, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen seien, komme der Bestimmung des § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG kein eigener Regelungsgehalt zu. Im Übrigen sei die Anfechtungsklage zulässig, insbesondere seien die einzelnen Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar. Das Anfechtungsbegehren erweise sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliege einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und habe der Erlaubnis des Beklagten bedurft. Der im GlüStV unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt sei ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsse. Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend mache, sei schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet, da der Erlaubnisvorbehalt im konkreten Fall keine grenzüberschreitenden Auswirkungen habe, da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen des Bundesgebiets hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufwiesen. Auch verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Der Beklagte habe grundsätzlich auch Nebenbestimmungen erlassen dürfen. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen seien § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Nach dieser Maßgabe erwiesen sich die Nebenbestimmungen – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 – als rechtmäßig. Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei (Nr. 17) sei rechtswidrig. Die Klägerin vermittle ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürften gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, nicht teilnehmen. Nebenbestimmung Nr. 6 beruhe auf dem sog. Regionalitätsprinzip. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begegne die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. (= n. F.) keinen durchgreifenden Bedenken. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trage nicht: Das Regionalitätsprinzip sei in erster Linie zwingende Folge der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue. Daneben diene es der Steuerung des Glücksspielangebots der Länder in eigener Verantwortung, der Verhinderung des Wettbewerbs verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebots. Rein hoheitliches Handeln unterliege jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert sei. Die Nebenbestimmung Nr. 9 i. d. F. des Bescheids vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe – sei rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sei die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler hätten nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Soweit die Klägerin geltend mache, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sog. geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potentieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, sei dies hinzunehmen. Das Gericht sehe es auch nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteile, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichte. Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweise sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Normen notifiziert worden seien. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Schließlich führe auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 – Einschaltung zuverlässiger Dritter – sei rechtmäßig. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen sei die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meine, kein Haftungsregime begründet werden solle, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgehe, sondern vielmehr klargestellt werde, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten könne und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig sei. Schließlich werde die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig seien. Ferner seien die Nebenbestimmungen Nr. 5 Sätze 1 und 2 – Anzeigepflicht einer Rechtsnormänderung –, Nr. 12 – Berichtspflichten –, Nr. 14 – Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit –, Nr. 15 – Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren –, Nr. 16 – Widerrufs- und Auflagenvorbehalt – sowie die länderspezifischen Nebenbestimmungen rechtmäßig. Schließlich sei der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehre, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis – insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, unbegründet.
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Mit Beschluss vom 30. November 2016 hat das Berufungsgericht auf den Antrag der Klägerin die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen und den Zulassungsantrag des Beklagten abgelehnt.
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Neben weiteren Bescheiden, mit denen Änderungen in den Teilnahmebedingungen sowie Änderungen zur Produktausgestaltung zugestimmt wurde, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 7. November 2016 die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg. Den angezeigten Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurde zugestimmt.
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Mit ihrer am 23. Februar 2017 eingegangenen Berufungsbegründung trägt die Klägerin vor, dass die unter ihrem Antrag zu 2. genannten Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar seien, wohingegen sie sich gegen die Befristung und regionale Beschränkung nur im Wege einer Verpflichtungsklage wenden könne. Das den Beschränkungen der Erlaubnis zugrunde liegende Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig. Zwar werde das System einer präventiven Kontrollerlaubnis nicht angegriffen. Rechtswidrig sei aber die Ausgestaltung der §§ 19 Abs. 2, 4 Abs. 1 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Nach den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes sei Voraussetzung eines mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbaren Erlaubnissystems, dass die Erlaubnisse auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhten, die der Ermessensausübung effektiv Grenzen setzten. Dem genüge der gänzlich konturenlose § 19 Abs. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV nicht. Es sei sehr fraglich, ob dieses Defizit der Normen nicht zu deren Unabwendbarkeit insgesamt führe. Dies hätte zur Folge, dass die Klägerin überhaupt keiner Erlaubnis bedürfe, bis der Gesetzgeber ein hinreichend bestimmtes Erlaubnissystem eingeführt habe. Jedenfalls seien aber die belastenden – mit Unionsrecht unvereinbaren – Nebenbestimmungen aufzuheben. Halte man hingegen eine unionsrechtskonforme Auslegung für zulässig, verdichte sich das Ermessen zu einem gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Das Unionsrecht sei auch anwendbar. Schon das Medium Internet und seine ubiquitäre Erreichbarkeit begründeten einen grenzüberschreitenden Bezug. Internetangebote seien auch jenseits der Bundesgrenzen zugänglich. Überdies bestünde auch ein konkreter grenzüberschreitender Bezug, da sie, die Klägerin, deutschen Spielern auch im Urlaub im Ausland die Teilnahme an Lotterien ermögliche. Schließlich biete sie grenzüberschreitende Lotterieprodukte wie den Eurojackpot an. Sämtliche Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, weil diese auf die Beteiligung des Glücksspielkollegiums zurückzuführen seien und das Glücksspielkollegium als Institution verfassungswidrig sei. Es verletze das Demokratieprinzip, weil es ihm an einer hinreichenden demokratischen Legitimation fehle. Es verletze das Bundesstaatsprinzip, weil es eine dritte Entscheidungsebene zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern etabliere. Seine bindende Einschaltung verletze grundsätzliche rechtsstaatliche Maßstäbe und den effektiven Rechtsschutz. Es fehle an hinreichend präzisen rechtlichen Vorgaben für die Entscheidung durch das Glücksspielkollegium. Der Rechtsschutz werde durch die Einschaltung dieses Organs so mediatisiert, dass einem Antragsteller, der nur mit dem Beklagten kommuniziere und von diesem angehört werde, das Gegenüber und seine Erwägungen entzogen werde. Dies führe auch nach einfachem Recht zu einer Rechtswidrigkeit der angegriffenen Beschränkungen der Erlaubnis. Belastende Regelungen, die auf bindenden Vorgaben des Glücksspielkollegiums beruhten, seien schon aufgrund dieser Bindung ermessensfehlerhaft. Dies werde noch verschärft durch das Fehlen jeglicher Dokumentationen der Entscheidungsfindung des Gremiums. Das Fehlen der Dokumentation verletze die Begründungsanforderungen nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV und indiziere damit einen Ermessensausfall. Formelle und materielle Fehler der Entscheidungsfindung des Glücksspielkollegiums schlügen auch auf die Entscheidung der nach außen auftretenden Behörde durch. Die Regionalitätspflicht sei die schwerwiegendste Beschränkung der Erlaubnis. Die regionale Beschränkung der Nr. I in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. 6 nehme der Erlaubnis den zentralen Wert. Mehrere Rechtsgutachten und das Gutachten der Monopolkommission der Bundesregierung stellten die Rechtswidrigkeit der Regionalität fest. Die „gebündelte“ Erlaubnis anstelle einer Erlaubnis für alle Länder sei ein rechtskonstruktiver Sonderling. Mit dieser eigenartigen Bündelerlaubnis in § 19 Abs. 2 GlüStV sei ein Scheinargument für die Regionalität geschaffen worden, das rein fiskalisch motiviert und nicht tragfähig sei. Der GlüStV enthalte trotz des Systems der Bündelerlaubnis für die Lotterievermittlung kein zwingendes Regionalitätsprinzip. Er lasse die Erteilung von Erlaubnissen für die länderübergreifende Vermittlung zu. Die hier erlaubten Lotterien seien selbst bundesweite bzw. europaweite Veranstaltungen. Sie seien nach ihrem Gewinnplan auf die bundes- und europaweite Verbreitung der Lotterien sogar angewiesen. Deshalb dürfe auch die Vermittlung nicht auf Landesgebiete beschränkt werden. Es fehle an jeglicher ordnungsrechtlicher Begründung für eine Beschränkung der Vermittlung auf das Landesgebiet. Das in der Nebenbestimmung Nr. 6 formulierte Gebot der landesspezifischen Spieleinsatzabgabe sei unbestimmt und deshalb nicht umsetzbar und vollziehbar. Die Vorgabe verstoße gegen EU-Kartellrecht. Sie sei eine unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und ein unverhältnismäßiger Eingriff in ihre Berufsfreiheit. Die europäische Dienstleistungsfreiheit setze sich auch angesichts der föderalen Struktur durch. Schließlich sei die Regionalisierungsauflage unanwendbar, weil die Beschränkung nicht zu einer kohärenten Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV beitrage. Die fiskalische Ausrichtung der deutschen Lotterien und eine mangelnde aufsichtsbehördliche Unterbindung der Werbe- und Vertriebspraxis lasse eine etwaige Rechtfertigung dieser Beschränkung entfallen. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei rechtswidrig. Die Formulierung finde sich in allen Lotterievermittlungserlaubnissen. Dies mache die AGB-Nebenbestimmungen des Glücksspielkollegiums selbst zu technischen Vorschriften i. S. d. Richtlinie 98/34/EG, diese hätten daher notifiziert werden müssen. Die Durchführung von nicht notifizierten Vorschriften führe zu deren Unanwendbarkeit. Es gäbe ferner keinen sachlichen Grund für eine Befristung kürzer als die Befristung des GlüStV. Die angegriffene Verpflichtung in Nr. 1 Satz 4, sämtliche AGB-Änderungen für Brandenburg genehmigen zu lassen, sei unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 sei ermessensfehlerhaft. Es sei vollkommen unbestimmt, wann eine eingeschaltete Person ein Dritter im Sinne des Bescheids sein solle. Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 sei unverhältnismäßig. Sie, die Klägerin, könne mit ihren Vertragspartnern keine Verträge aushandeln, in denen diese sich verpflichteten, vorab über Rechtsformänderungen zu informieren. Die Nebenbestimmung Nr. 12 diene allein der Kontrolle der Nebenbestimmung Nr. 6, die rechtswidrig sei. Unzumutbar sei ferner die Nebenbestimmung Nr. 14. Das Niveau der dort vorgesehenen Zertifizierung sei außerordentlich hoch und werde von den wenigsten Wirtschaftsunternehmen eingehalten. Schließlich hätte die Nebenbestimmung Nr. 15, die Privaten Hoheitsrechte einräume, nicht ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung erlassen werden dürfen.
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Die Klägerin beantragt,
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das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg – 4 K 2865/12 – teilweise zu ändern und
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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrte Erlaubnis antragsgemäß, d. h. insbesondere bundeslandübergreifend, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, zu erteilen,
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2. den angegriffenen Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält
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a) Nr. 1 Sätze 3 und 4
b) Nr. 2 Satz 5
c) Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2
d) Nr. 5 Sätze 1 bis 3
e) Nr. 9
f) Nr. 12
g) Nr. 14
h) Nr. 15
i) Nr. 16, soweit darin ein Auflagenvorbehalt vorgesehen ist
j) die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012,
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3. hilfsweise zu 2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der unter 2. genannten Nebenbestimmungen unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Der Beklagte macht geltend, dass eine Anfechtungsklage bezogen auf die Aufhebung der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu einem im Ermessen der Behörde stehenden Erlaubnisbescheid unzulässig sei. Ansonsten wäre ein Herausbrechen wesentlicher Inhalte eines von der Ermessensermächtigung abgedeckten Erlaubnisbescheids im Wege einer isolierten Anfechtungsklage möglich. Dies würde aber zu einem rückwirkend entstandenen Ermessensdefizit führen. An dem Erlaubnissystem in der Ausgestaltung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt bestünden keinerlei verfassungsrechtliche Zweifel. Die gesetzlichen Grundlagen des GlüStV seien auch vollkommen von den sich aus dem Unionsrecht ergebenden Anforderungen gedeckt. Das für die Klägerin einschlägige Erlaubnissystem sei anhand der Maßstäbe des Europäischen Gerichtshofes, sofern sie für innerstaatliche Sachverhalte überhaupt maßgebend seien, diskriminierungsfrei und transparent und entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gegen die Beteiligung des Glücksspielkollegiums bestünden keine Bedenken. Insbesondere der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe herausgearbeitet, dass weder das Demokratieprinzip noch das Bundesstaatsprinzip durch die Existenz und die Verfahrensweise des Glücksspielkollegiums verletzt seien. Soweit die Klägerin angebliche Mängel aus dem Verfahren vor dem Glücksspielkollegium mit der Folge formeller und materieller Rechtswidrigkeit herleite, habe sie offenbar nicht bedacht, dass sie die Existenz der ihr erteilten Erlaubnis selbst zu Fall bringen würde. Es trete auch keine formelle Rechtswidrigkeit infolge fehlender Begründung des nur intern zu beteiligenden Glücksspielkollegiums oder auch wegen fehlender Aktendokumentation durch dieses Gremium ein. Dem Glücksspielkollegium komme nur eine dienende Funktion für die für die ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren zuständigen Behörden zu. Da das Glücksspielkollegium aber als Organ zur Erfüllung dieser Aufgaben handele, sei für das Außenverhältnis gegenüber einem am Verwaltungsverfahren beteiligten Bürger allein das Handeln der ihm gegenüber auftretenden Genehmigungsbehörde maßgebend. Allein die Erlaubnisbehörde treffe eine Begründungspflicht nach dem Verwaltungsverfahrensrecht. Das Begründungserfordernis nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV betreffe ausschließlich das interne Verfahren innerhalb der Willensbildung des Glücksspielkollegiums selbst. Es gehe dabei nur um die Wahrung der Ländersouveränität. Es solle an der Entscheidung mitwirkenden Bundesländern und deren Vertretern erkennbar sein, warum und weshalb ein bestimmtes Stimmverhalten abgegeben worden sei. Nur die Entscheidung der Erlaubnisbehörde habe Außenwirkung und sei damit begründungspflichtig. Eine Bindung an die intern gefassten Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nach außen hin wäre rechtswidrig. Denn die Bindung an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums führe gerade zu einem Ermessensfehler bei Erlass der betreffenden Verwaltungsmaßnahmen durch die im Außenverhältnis auftretende Behörde in dem ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren. Die Beschlüsse stellten daher lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen eines Organs dar, das dem Beklagten zur Erfüllung seiner Aufgaben diene. Zudem fehle es an einer subjektiv-rechtlichen Seite der Begründungspflicht. Wenn überhaupt kein Rechtsverhältnis zwischen dem Glücksspielkollegium und dem einzelnen Bürger bestehe, gebe es auch keine Begründungspflicht in subjektiv-rechtlicher Hinsicht, erst Recht keine Pflicht zur Darlegung von Gründen für den Erlass eines bestimmten Verwaltungshandelns durch eine nur intern zu beteiligende Stelle. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergebe sich ferner zwingend eine Beschränkung der Lotterievermittlung auf die Länder. Der wirtschaftlich verständliche Wunsch der Klägerin, möglichst reibungslos bundeseinheitlich ihre Lotterieprodukte zu vermitteln, entspreche nicht der gegenwärtigen Rechtslage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei das Regionalitätsprinzip verfassungsrechtlich unbedenklich. Die das Regionalitätsprinzip sichernde Inhaltsbestimmung Nr. 6 sei auch nicht unbestimmt oder nicht vollziehbar. Eine territorial eindeutige Zuordnung des Vertragsschlusses zu einem bestimmten Veranstalter sei bei der klägerseitig vorgenommenen Vermittlung vorhanden. Angesichts der Ländersouveränität und der Gebietshoheit der Bundesländer liege es auf der Hand, dass sich eine Weiterleitung allein auf dasjenige Bundesland beziehe, das gerade seinerseits eine Vermittlungserlaubnis für den Veranstalter erteilt habe, der jeweils in diesem Land Spieleinsätze vereinnahme. Hiermit werde auch nicht gegen EU-Kartellrecht verstoßen. Das Gefahrenabwehrrecht habe verfassungsrechtlich Vorrang. Das mit Ewigkeitsrang ausgestattete Bundesstaatsprinzip stelle auch für das bundesrechtliche Wettbewerbsrecht, das nur unter Privaten Geltung beanspruchen könne, eine unüberwindbare Hürde dar, soweit es um die Beurteilung von hoheitlichem Verhalten gehe. Hoheitliches Handeln unterliege auch nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, insbesondere dann, wenn das hoheitliche Handeln allein in Anwendung des Sicherheits- und Ordnungsrechts erfolge. Die einzelnen Inhalts- und Nebenbestimmungen verstießen weder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz noch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakte und auf die Sachakten des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung ist teilweise begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die Klage ganz überwiegend abgewiesen.
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Die Klage ist zulässig (hierzu unter I.) und ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (hierzu unter II.).
I.
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Die Klage ist zulässig.
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1. Soweit die Klägerin eine gebundene, bundeslandübergreifende, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, Erlaubnis begehrt (Antrag zu 1.), ist die Verpflichtungsklage statthaft. Mit Blick auf die im Übrigen angefochtenen Nebenbestimmungen (Antrag zu 2.) kann die Klägerin demgegenüber deren Aufhebung im Wege der Anfechtungsklage verfolgen. Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag (Antrag zu 3.). Im Einzelnen:
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Gegen – einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte – belastende Nebenbestimmungen ist grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere auch für Auflagen. Ob eine solche Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt jedoch im Rahmen der Begründetheit und ist keine Frage der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung ist jedoch dann nicht möglich, wenn entweder schon keine Nebenbestimmung, sondern eine Inhaltsbestimmung vorliegt, oder eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41), sondern konkretisiert das Genehmigte unmittelbar und legt das erlaubte Tun fest (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, NVwZ-RR 2000, 671, juris Rn. 13 ff.; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, NVwZ-RR 2013, 597, juris Rn. 52). Anders als im Falle der Nichtbefolgung einer Auflage, die im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen ist, führt die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung dazu, dass der Erlaubnisinhaber formell rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 12). Eine isolierte Aufhebbarkeit soll dann von vornherein ausscheiden, wenn offenkundig ist, dass eine Ermessensentscheidung nur eine Genehmigung unter Einhaltung der Nebenbestimmungen umfasst, so dass eine isolierte Aufhebung von vornherein nicht zu der Herstellung rechtmäßiger Zustände führen kann (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 10.10.2012, 1 A 389/12, NuR 2013, 724, juris Rn. 26).
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Nach dieser Maßgabe sind die Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragten Dritten), Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit), Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren), Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 im Wege der Anfechtungsklage anfechtbar. Die genannten Nebenbestimmungen legen zusätzliche Handlungs- und Duldungspflichten auf. Die Regelungen dienen zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen, legen jedoch nicht das erlaubte Tun fest. Unmittelbar konkretisiert wird die Erlaubnis durch den Geltungsbereich (insbesondere der sog. Regionalität), durch die genehmigte Produktausgestaltung sowie den genehmigten Vertriebsweg. Eine isolierte Anfechtbarkeit gilt auch für Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), obgleich die Nebenbestimmung die genehmigte Produktausgestaltung betrifft. Die Möglichkeit einer isolierten Anfechtung ergibt sich bereits daraus, dass die Nebenbestimmung nur für ein Bundesland vorgesehen ist, mithin eine Verknüpfung nicht derart eng sein kann, dass eine Erlaubnis generell nur mit einem entsprechenden Zustimmungsvorbehalt möglich sein kann. Eine isolierte Aufhebbarkeit der genannten Nebenbestimmungen ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen: Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 kann, muss aber die Erlaubnis nicht mit Nebenbestimmungen erteilt werden. Soweit in der Rechtsprechung vertreten wird, dass eine isolierte Anfechtung in der vorliegenden Konstellation schon deshalb ausscheidet, weil eine isolierte Aufhebung bereits einzelner Nebenbestimmungen eine Erlaubnis zurückließe, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 113; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris Rn. 35), so ist dem nicht zu folgen. Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt nicht dazu, dass einzelne Nebenbestimmungen nicht isoliert überprüfbar wären. Die Erlaubnis kann nur dann Bestand haben, wenn sie den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Art. 12 Abs. 1 GG und der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit gerecht wird. Dies hat zur Folge, dass die Entscheidung des Beklagten, auch wenn diese im Ermessen steht, jedenfalls insoweit gerichtlicher Kontrolle bezüglich der Einzelentscheidungen zugänglich ist, als die angegriffenen Einzelregelungen nicht durch die Ziele des Staatsvertrags gerechtfertigt sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Erteilung der Erlaubnis ohne geänderte oder aufgehobene Nebenbestimmungen von vornherein ausscheidet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Vor diesem Hintergrund besteht vorliegend keine Veranlassung, von den für die Kontrolle von Nebenbestimmungen allgemein geltenden Grundsätzen von vornherein abzuweichen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag.
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Soweit die Klägerin demgegenüber eine gebundene, regional nicht beschränkte und zeitlich unbefristete Erlaubnis begehrt, berührt dies unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis, so dass die Klägerin insoweit auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage zu verweisen ist. Dies gilt auch für die Nebenbestimmung Nr. 6 (Weiterleitung von Spieleinnahmen), da diese Nebenbestimmung unmittelbare Folge des Geltungsbereichs der Erlaubnis (sog. Regionalität) ist. Eine isolierte Aufhebbarkeit der Befristung scheidet aus, weil die Befristung konstitutiver Bestandteil der Erlaubnis ist (vgl. VG Münster, Urt. v. 9. März 2012, 1 K 1146/11, juris Rn. 32). Klageziel der Klägerin ist nicht die Aufhebung der Befristung als solche, sondern die unbefristete Erteilung der Erlaubnis. Da die Erlaubnis nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nur befristet erteilt werden kann, könnte eine unbefristete Erteilung nur mit Hilfe der Verpflichtungsklage durchgesetzt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 148). Gleiches gilt für den in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Widerrufsvorbehalt (siehe Nebenbestimmung Nr. 16).
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2. Die nachträgliche Einbeziehung des Bescheids vom 7. November 2016, mit dem der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „“Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg ergänzte, ist sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO.
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3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
II.
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Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
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Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg (hierzu unter 1.). Sowohl der Antrag zu 2. (hierzu unter 2.) als auch der Antrag zu 3. (hierzu unter 3.) haben teilweise Erfolg.
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1. Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten, insbesondere bundeslandübergreifenden Erlaubnis ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 5 VwGO.
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Rechtsgrundlage für die (als Bündel erteilte) streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV (hierzu unter a]). Diese Normen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (hierzu unter b]). Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen (hierzu unter c]) und in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig (hierzu unter d]).
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a) Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
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Öffentliche Glücksspiele dürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Die Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Für den Vertriebskanal Internet sieht § 4 Abs. 5 GlüStV vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben können, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Sollen Glücksspiele auch über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, benötigt der Vermittler mithin eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 sowie Abs. 5 GlüStV. Soll das Glückspiel – wie hier – ausschließlich über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, ist § 4 Abs. 5 GlüStV grundsätzlich lex specialis zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV, so dass eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV eine solche nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV mitabdeckt (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV Rn. 81).
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Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Sie ist nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV widerruflich zu erteilen und zu befristen. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden.
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b) §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
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Zwar wird durch die §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, in das – der Klägerin nach Art. 19 Abs. 3 GG zustehende – Freiheitsrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, juris Rn. 120). Dabei umfasst Art. 12 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch auf beruflichen Erfolg im Rahmen einer wettbewerblich strukturierten Ordnung (BVerfG, Beschl. v. 13.2.2007, 1 BvR 910/05, BVerfGE 118, 1, juris Rn. 78). In diesen Schutzbereich wird eingegriffen, indem die Klägerin lediglich eine eingeschränkte Vermittlungserlaubnis erhält. Dieser Eingriff erweist sich jedoch als gerechtfertigt. Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden (hierzu unter aa]). Die Regelungen sind ferner mit Unionsrecht – insbesondere Art. 56 AEUV – (hierzu unter bb]) und mit den Anforderungen des Kartellrechts (hierzu unter cc]) zu vereinbaren.
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aa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.
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Durch die angegriffenen Bestimmungen wird zwar in Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Der Eingriff in die Berufsfreiheit liegt in erster Linie in der Bestimmung des § 4 Abs. 5 GlüStV. Hiernach können die Länder abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 13 m. w. N.). Zudem besteht auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch. Hiermit eng verknüpft ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die – widerrufliche und befristete, unter Umständen auch mit Nebenbestimmungen versehene – Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Hiermit wird in das Freiheitsrecht eingegriffen, indem den Vermittlern einerseits untersagt wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl zu vermitteln, andererseits die Erlaubnis nur widerruflich und befristet erteilt wird.
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Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt. Um vor dem grundrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit Bestand zu haben, bedarf der Eingriff einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss also durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 24 m. w. N.). Daran gemessen sind die Regelungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot (hierzu unter aaa]). Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (hierzu unter bbb]).
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aaa) Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Erlaubnisvoraussetzungen und Versagungsgründe in § 4 Abs. 5 GlüStV. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2008 insoweit zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. ausgeführt, dass sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen ließen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschlössen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 57). Diese Erwägungen lassen sich auf die in § 4 Abs. 2 und 5 GlüStV genannten Kriterien übertragen, zumal das Erfordernis einer Auslegung einer hinreichenden Bestimmtheit der Vorschriften nicht entgegensteht.
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bbb) Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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(1) Der Glücksspielstaatsvertrag dient dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 28 – zu § 1 GlüStV a. F., der § 1 GlüStV n. F. inhaltlich ganz überwiegend entspricht).
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(2) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind zur Zweckerreichung auch geeignet.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Erlaubnisvoraussetzungen sind sowohl dem Grunde nach als auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, die verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 5 GlüStV führt zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird (vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 185 f.). Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]). Die in § 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis – Gewährleistung des Ausschlusses minderjähriger oder gesperrter Spieler, Regelungen zum Höchsteinsatz, Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung, das Erfordernis eines Sozialkonzepts sowie das Kopplungsverbot von Wetten und Lotterien – sind sachgemäß und geeignet, dem Spieler- und Jugendschutz sowie der Suchtprävention zu dienen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. [Übergangserlaubnis zur Vermittlung von Glücksspielen im Internet]). Inwieweit die in § 4 Abs. 5 GlüStV im Einzelnen genannten Voraussetzungen im konkreten Fall angemessen anzuwenden sind, kann an dieser Stelle dahinstehen, da hiermit nicht ein Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt wird (OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16, n. v.). Die Möglichkeit, Nebenbestimmungen zu erlassen, dient der Durchsetzung der Erlaubnisvoraussetzungen. Mit Hilfe der Befristung und des Widerrufsvorbehalts werden die zuständigen Behörden in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Vermittler zu nehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Im Ergebnis ist auch die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, zur Zweckerreichung geeignet. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Die Landesbezogenheit kann vor diesem Hintergrund auch nicht isoliert auf die damit auch verbundenen fiskalischen Zwecke, die auf eine länderbezogene Verteilung der Lotterieeinnahmen hinauslaufen, betrachtet werden.
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(3) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind zur Erreichung der angestrebten Ziele auch erforderlich. Mildere – gleich geeignete – Mittel sind vorliegend nicht ersichtlich.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis (§§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV) sind erforderlich. Der Einwand der Klägerin, das Instrumentarium des allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, berücksichtigt nicht, dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden Geschäftsbetriebs – und damit ein repressives Vorgehen – nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive Zulassungskontrolle. Insbesondere erhalten die zuständigen Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis der tätigen Glücksspielvermittler (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 45 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
- 90
Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es kann dahinstehen, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem einzelnen Fall zwingend ist. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei die ihnen zukommende Einschätzungsprärogative überschritten hätten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
- 91
Dies gilt auch für § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46).
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Es kann dahinstehen, ob der Gesetzgeber eine andere Erlaubnissystematik hätte wählen können. Zum einen bewegt sich das derzeitige Erlaubnissystem angesichts seiner Verankerung im Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Zum anderen wäre ein anderes Erlaubnissystem nicht gleich geeignet, da stärker in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen würde, als es bereits jetzt schon der Fall ist (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 63 f. – bundesweite Erlaubnis als milderes Mittel). Bereits jetzt wird in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen, indem eine einzelne Verwaltungsaufgabe gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde (unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums) abgegeben wurde (vgl. unten zum Glücksspielkollegium). Gleichwohl gibt es sechzehn Erlaubnisse nach dem jeweiligen Landesrecht und die jeweiligen Erlaubnisse sind auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Sowohl ein ländereinheitliches Verfahren, in dem ein Bundesland eine – bundesweit geltende – Erlaubnis erteilt, als auch ein gebündeltes Verfahren, in dem mit jeder Erlaubnis dem Adressaten die Vermittlung von Lotterieteilnehmern des eigenen Landes an Lotterieveranstalter anderer Länder bzw. von Lotterieteilnehmern anderer Ländern an den eigenen Lotterieveranstalter erlaubt wird, würde in die Hoheitsrechte der Länder noch stärker eingreifen. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Dies wäre aber aufgehoben, wenn ein Land eine Erlaubnis auch für andere Länder erteilen oder Spielern die Teilnahme jeweils in anderen Ländern erlaubt würde (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136). Im ersteren Fall würde es statt sechzehn Erlaubnisse nur noch eine einheitliche Erlaubnis für alle Länder geben, in der zweiten Variante wären die Erlaubnisse nicht mehr auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Zwar ist anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die Länder sind aber keinesfalls verpflichtet, auf Hoheitsrechte zu verzichten. Im Gegenteil sind entsprechende staatsvertragliche Vereinbarungen stets kritisch an Art. 20 Abs. 1 GG zu messen, da keine 3. Ebene der Staatlichkeit bzw. eine Mischverwaltung entstehen darf. Vor diesem Hintergrund führt auch nicht der Umstand, dass die Länder ggf. in anderen Bereichen (vgl. §§ 9a Abs. 1, 12 Abs. 3 GlüStV) im weiteren Umfang auf Hoheitsrechte verzichtet haben, dazu, dass sie auch im vorliegenden Zusammenhang hierzu gezwungen wären. Denn das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG schützt die Länder gerade vor einem weitergehenden Hoheitsverzicht.
- 93
Ein solcher Hoheitsverzicht ist auch – anders als die Klägerin meint – nicht im Staatsvertrag angelegt. Entscheidend ist hierbei – so aber die Klägerin – nicht allein, wie der Begriff „erlaubte“ Lotterien i. S. d. § 4 GlüStV auszulegen ist. Maßgeblich ist vielmehr, dass § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Vom Bundesverfassungsgericht ist anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.). § 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des sog. Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Hierdurch wird sichergestellt, dass sich der Spieler im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, also das Veranstalten und Vermitteln des Glücksspiels im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.). Nichts anderes ergibt sich für die Internetvermittlung. Zwar enthält der Staatsvertrag keine eindeutige Regelung, was hier unter „Aufenthaltsort“ zu verstehen ist. Gleichwohl rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. In der Praxis wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei der Vermittlung durch gewerbliche Spielvermittler insoweit auf den Wohnort des Spielers abgestellt. Hierbei handelt es sich im Rahmen der notwendigen Typisierung – wie unten näher auszuführen sein wird – auch um einen geeigneten Anknüpfungspunkt (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff).
- 94
Hieran ändert nichts, dass im Staatsvertrag die Möglichkeit vorgesehen ist, die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt zu erfüllen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Eine solche gemeinsam geführte öffentliche Anstalt gibt es bei der Veranstaltung von Lotterien nicht.
- 95
Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, für den Online-Bereich eine andere gesetzliche Regelung zu treffen. Abgesehen davon, dass auch eine solche Bereichsausnahme in die Hoheitsrechte der Bundesländer eingreifen würde, würde eine solche Bereichsausnahme das in sich stimmige Erlaubnissystem unterlaufen. Der Staatsvertrag sieht für die Vermittlung von Lotterien eine in sich sachgerechte Ordnung vor. Es gibt sechzehn Bundesländer, damit sechzehn Lotterieveranstalter, die jeweils aufgrund einer für das jeweilige Landesgebiet geltenden und sich nach dem dortigen Landesrecht richtenden Veranstaltungserlaubnis Lotterien anbieten. Teilnehmen können jeweils nur Spieler, die sich im Geltungsbereich der jeweiligen Erlaubnis aufhalten. Dies gilt zunächst für die analoge Welt, in der die Annahmestellen – aufgrund der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle – den Spieler an den Lotterieveranstalter des Landes vermittelt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172). Dies gilt aber auch für den Online-Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter, die auch bei der gemeinsamen Website www.lotto.de durch die Abfrage der Postleitzahl sicherstellen, dass der Spieler bei dem „richtigen“ Landesveranstalter teilnimmt. Diese – oben bereits genannte – Anknüpfung an den Wohnort ist auch deshalb eine in sich stimmige Typisierung, weil in der analogen Welt der Lottospieler typischerweise ebenfalls an einer Annahmestelle an seinem Wohnort spielt. Dies stellt ein in sich geschlossenes System dar, das eine Sonderrolle eines Kommunikationswegs – des Internets – nicht nahelegt. Im Gegenteil ist kein zwingender Grund dafür ersichtlich, für die „online-Welt“ gänzlich andere Regelungen vorzusehen als für die analoge Welt.
- 96
(4) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit erweisen sich schließlich als angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 51 m. w. N.).
- 97
Das in § 4 Abs. 5 GlüStV verankerte Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen. Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen sind derart gewichtig, dass sie die mit einem Erlaubnisvorbehalt verbundenen Beschränkungen für Glücksspielvermittler zu rechtfertigen vermögen. Dies gilt auch für die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV, wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 52 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 53 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV).
- 98
Dies gilt auch für die Möglichkeit der zuständigen Behörde, den Erlaubnisbescheid zu befristen, mit Nebenbestimmungen zu versehen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen. Alle diese Maßnahmen dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden und die zuständigen Landesbehörden Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32).
- 99
Die Angemessenheit des sog. Regionalitätsprinzips in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft zu vermitteln sind, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 128; VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136 f.; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 16 f. UA; a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris Rn. 141 ff.; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, 2012, S. 36 ff.). Hierbei verkennt das Berufungsgericht nicht, dass diese Regelungen mit erheblichen Nachteilen für die Lotterievermittler verbunden sind. Zum einen muss der Vermittler zu jedem Landeslotterieveranstalter technische Schnittstellen aufbauen und unterhalten, so dass ein erheblicher technischer, aber auch rechtlicher Aufwand entsteht. Zum anderen erlangt hierdurch der jeweilige Landeslotterieveranstalter als Nachfrager von Vermittlungsleistungen eine Monopolstellung, so dass ein Provisionswettbewerb beschränkt wird. Gleichwohl erweist sich die Landesbezogenheit im Rahmen einer Gesamtbetrachtung als hinnehmbar.
- 100
Ausweislich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die mit dem Regionalitätsprinzip verbundenen Belastungen hinzunehmen. Denn es liege in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen könnten (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
- 101
Es liegt – anders als die Klägerin meint – auch keine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber anderen Glücksspielen vor: Die Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential wird zwar, wenn sie länderübergreifend veranstaltet wird, ländereinheitlich durch eine Erlaubnis erteilt (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV). Dieses Verfahren ist jedoch nicht vergleichbar. Da es in diesem Fall nur einen Veranstalter gibt, ist eine Aufsplitterung von vornherein ausgeschlossen. Zwar wird den Lotterie-Einnehmern für die Klassenlotterien eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 1 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da die Klassenlotterien nicht von sechzehn Anstalten, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), veranstaltet werden, sondern von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV). Schließlich gibt es auch keinen Widerspruch zu dem Regelungsregime im Bereich der Sportwetten. Soweit es um die Vermittlung staatlicher Lotterien geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da es sich hier wiederum um einen (privaten) Anbieter handelt, so dass auch hier eine Aufsplitterung an verschiedene Veranstalter denklogisch ausgeschlossen ist.
- 102
Eine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG folgt schließlich auch nicht daraus, dass die Vermittler bis 2008 die Lotterien frei vermitteln konnten. Abgesehen davon, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, eine Neuregelung eines Erlaubnissystems vorzunehmen, war es den Online-Vermittlern zwischenzeitlich sogar gänzlich verwehrt, Lotterien zu vermitteln.
- 103
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich auch bei der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nichts ändern. Wenn sich das Monopol als unionsrechtswidrig erweisen sollte, stünde es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. Die sechzehn Landeslotterieveranstalter würden jedenfalls zunächst weiter bestehen. In der Zeit ist der Staat lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.).
- 104
Es ergibt sich auch keine – auch in der Zusammenschau mit den anderen Beschränkungen – „erdrosselnde“ Wirkung. Etwaige wirtschaftliche Einschränkungen sind auch im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG hinnehmbar (OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, ZfWG 2014, 227, juris Rn. 50).
- 105
bb) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind auch mit Unionsrecht vereinbar.
- 106
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., juris Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Gleichwohl müssen sich die nationalen Regelungen an den unionsrechtlichen Vorgaben – insbesondere den Grundfreiheiten – messen lassen.
- 107
Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen jedoch mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken (hierzu unter aaa]). Die fehlende Möglichkeit einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht (hierzu unter bbb]).
- 108
aaa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken.
- 109
Eine Tätigkeit, die – wie hier – darin besteht, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, stellt nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV dar (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 56 m. w. N.). Auf die Dienstleistungsfreiheit können sich nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen gemäß Art. 62 i. V. m. Art. 54 AEUV berufen, sofern sie ihren Sitz im Unionsgebiet haben.
- 110
Der für die Anwendbarkeit des Art. 56 AEUV erforderliche grenzüberschreitende Bezug ist gegeben. Dieser folgt hier einerseits daraus, dass deutsche Unternehmen als Leistungserbringer auch potentiellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, Dienstleistungen über das Internet anbieten und ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringen, in dem sie ansässig sind (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 41 m. w. N.; sog. Korrespondenzdienstleitungen, vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 100). Denn durch den Vertriebsweg Internet werden auch im Ausland ansässigen Interessenten Lotterien im Vermittlungswege angeboten. Andererseits ist bei der hier gebotenen objektiven Betrachtung denkbar, dass Unternehmen mit Sitz im EU-Ausland in Deutschland (deutsche) Lotterien vermitteln wollen. Auch diese benötigen eine entsprechende Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 111
Ein Erlaubnissystem für die Vermittlung von Lotterien im Internet stellt zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs des Art. 56 AEUV dar. Diese Beschränkung ist indes gerechtfertigt.
- 112
Nicht entscheidungserheblich ist zunächst, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist. Der Erlaubnisvorbehalt dient nicht primär dem Schutz des Monopols, sondern gewährleistet – wie auszuführen sein wird – in erster Linie, dass Lotterien nur durch zuverlässige (natürliche oder juristische) Personen vermittelt werden, die einen ordnungsgemäßen, den gesetzlichen Vorgaben genügenden Vertrieb sicherstellen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV; Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, Rn. 73, 77 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]; OVG Münster, Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06, juris Rn. 38 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]). Der Erlaubnisvorbehalt besteht damit unabhängig von dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol.
- 113
Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der nationalen Regelungen steht den Mitgliedsstaaten ein nicht unerheblicher Spielraum zu. Unter Hinweis auf „die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Glücksspielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 45) urteilt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei steht, „die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 47).
- 114
Nach dieser Maßgabe genügt das Erlaubnissystem den unionsrechtlichen Anforderungen.
- 115
(1) Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 5 GlüStV dient den unionsrechtlich legitimen Zielen insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (EuGH, Urt. v. 30.6.2011, C-212/08, NVwZ 2011, 1119, juris Rn. 38; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris, Rn. 45) im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll – auch für den Vertriebsweg Internet – die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV).
- 116
Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Das Verfahren stellt gerade sicher, dass nur zuverlässigen Personen eine Vermittlungserlaubnis erteilt wird, die dem Spieler- und Jugendschutz nachkommen und eine ordnungsgemäße Vermittlung sicherstellen.
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Der Erlaubnisvorbehalt ist auch im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Die Vermittlung von Lotterien ist weder verboten, noch ist sie staatlich monopolisiert oder kontingentiert. Sie unterliegt insoweit nur einem Erlaubnisvorbehalt.
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Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht dazu, dass eine Erlaubnisregelung unionsrechtswidrig wäre (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Allerdings darf eine Erlaubnisregelung keine Ermessensausübung der nationalen Behörden rechtfertigen, die geeignet ist, den Bestimmungen des Unionsrechts ihre praktische Wirksamkeit zu nehmen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Daher muss ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Diese Voraussetzungen liegen hier vor:
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Die gesetzlichen Anforderungen sind hinreichend bestimmt und transparent (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 28 ff.). Dass nicht alle Erlaubniskriterien positiv definiert sind, sondern nur Versagungsgründe genannt sind, führt nicht zur Unionsrechtswidrigkeit. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Im Übrigen sollen die hier maßgeblichen Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs sicherstellen, dass es zu keiner missbräuchlichen bzw. willkürlichen Anwendung kommt (EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55) und dem Erlaubnisverfahren nicht die praktische Wirksamkeit genommen wird (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Gerade diese Gefahr ist vorliegend nicht ersichtlich. Der Einwand der Klägerin berücksichtigt insoweit nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in §§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehen und als legales Berufsbild ausgestaltet ist (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist dementsprechend auf Verwirklichung angelegt, eine Versagung im Einzelfall bedarf einer auf die konkrete Tätigkeit bezogenen Begründung und muss anhand der Ziele des Staatsvertrags belegt werden können (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Schließlich muss die behördliche Entscheidung, bei der kein (gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer) Beurteilungsspielraum besteht, unter Beachtung der sich aus den Grundrechten und der aus dem Unionsrecht ergebenden Gewährleistungen ermessensfehlerfrei ergehen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag zu gewinnenden objektiven Kriterien schließen eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte aus (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Auch wendet der Beklagte – soweit ersichtlich – die so gewonnenen Erlaubnisvoraussetzungen sowie Versagungsgründe gleichheitsgemäß an. Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Diese Rechtsprechung, die zu Sportwetten ergangen ist, ist allein deshalb schon nicht übertragbar, da es sich dort – anders als hier – um ein zahlenmäßig kontingentiertes Verfahren handelt und gerade nicht festgestellt werden konnte, dass alle Interessenten gleichermaßen Zugang zu dem Vergabeverfahren hatten, so dass faktisch ein Staatsmonopol fortbestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Gleiches gilt für die weitergehenden Anforderungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt, wonach die maßgeblichen Kriterien sowohl für die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen als auch für die Auswahlentscheidung so klar, präzise und eindeutig formuliert und im Vorhinein bekannt sein müssten, dass jeder Bewerber sich gebührend informieren und deren Bedeutung verstehen und auslegen könne (Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Die Entscheidung ist schon deshalb nicht vergleichbar, da auch dieser Entscheidung ein Erlaubnisverfahren zu Sportwetten zugrunde lag, das – anders als hier – eine maximale Anzahl von Erlaubnissen vorsah. Dementsprechend begründet das Gericht seine Ausführungen auch damit, dass jeder Bewerber in die Lage versetzt werden müsse, die Anforderungen einzuschätzen, um ein unter allen Umständen vergleichbares sowie bestmögliches Angebot abgeben zu können (VG Frankfurt, Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Im Übrigen ist vorliegend nicht ersichtlich, dass etwaige private Lotterievermittler mangels Kenntnis keinen Zugang zu dem Erlaubnisverfahren hatten.
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Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erlaubnisverfahren nicht diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass es zu Diskriminierungen im Vorfeld gekommen sei, da zunächst die staatlichen Anbieter beschieden worden seien, vermag dieser Einwand nicht zu einer gegenteiligen Feststellung zu führen. Die Klägerin hatte Zugang zu dem Erlaubnisverfahren und hat eine Erlaubnis erhalten. Der Glücksspielstaatsvertrag ist am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, am 16. April 2012 hatte die Klägerin bereits ihren Antrag gestellt. Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erhielt die Klägerin eine bis zum 31. Dezember 2012 gültige Vermittlungserlaubnis für das Land Niedersachsen, unter dem 24. September 2012 wurde die hier streitgegenständliche Erlaubnis erteilt. Einem Verfahren, in dem die Klägerin binnen drei Monaten die hier streitgegenständliche Erlaubnis erhalten hat, kann nicht attestiert werden, dass es auf diskriminierenden Kriterien beruht. Selbst wenn Anträge staatlicher Anbieter vor dem der Klägerin beschieden worden sein sollten, kann vor diesem Hintergrund weder mit Blick auf die Dauer des Erlaubnisverfahrens noch hinsichtlich der Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge eine substantielle Benachteiligung der Klägerin festgestellt werden. Dass andere Vermittler keinen Zugang zum Erlaubnisverfahren hatten oder deren Anträge nicht in einer angemessenen Zeit beschieden wurden, ist von der Klägerin weder im Einzelnen vorgetragen noch ersichtlich. Angesichts dessen sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Beklagte bei der Durchführung des Erlaubnisverfahrens den ihm vorgegebenen Rechtsrahmen, der ihn auch zur selbstständigen Abarbeitung der Erlaubnisanträge ermächtigt, in diskriminierender Art und Weise überschritten hat.
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Schließlich stehen gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV). Dass dies auch mit Blick auf Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall ist, belegt das vorliegende Verfahren.
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Die verfolgten Ziele werden mit Blick auf den Erlaubnisvorbehalt auch in kohärenter Weise verfolgt. Denn insoweit ist für alle Arten zugelassenen Glücksspiels jedenfalls im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 26; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 28). Eine Inkohärenz folgt nicht daraus, dass den unabhängigen Lotterievermittlern die Tätigkeit – so die Klägerin – aus Gründen der Suchtprävention repressiv verboten wird und der Erlaubnisvorbehalt als Ermessenstatbestand ausgestaltet ist, demgegenüber die staatlichen Anbieter ebendieser Produkte Suchtbekämpfung in diesem Bereich selbst gar nicht verfolgen, wie insbesondere aus ihrer aggressiven Werbung deutlich werde. Denn der Erlaubnisvorbehalt wird – anders als die Klägerin meint – nicht allein mit einer Notwendigkeit der Suchtbekämpfung bei Lotterien begründet, sondern dient – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Eine kohärente Vorgehensweise wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin und andere Vermittler bis 2008 Lotterien im Internet vermitteln durften, ohne dass eine diesbezügliche Erlaubnis vorliegen musste. Im Zuge der Neugestaltung des Glücksspielrechts durften die Länder gerade im Sinne einer transparenten und kohärenten Gesamtregelung des Glücksspiels auch Bereiche neu regulieren, die ggf. bis dahin von einer Regulierung nicht betroffen waren (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 162).
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Die Hürden im Erlaubnisverfahren sind auch nicht derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht (so wohl VG Halle, Urt. v. 11.11.2010, 3 A 158/09, ZfWG 2011, 61, juris Rn. 109). Dieses und andere Verfahren zeigen, dass entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt wurden. Zwar sind die Ausnahmen vom Verbot eines Internetvertriebs gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV auf die Bereiche Lotterien und Sportwetten beschränkt. Selbst wenn diese partielle Öffnung des Internetvertriebs- und Internetvermittlungsverbots zu einer unionsrechtswidrigen Inkohärenz führen sollte, könnte hieraus zugunsten der Klägerin nichts hergeleitet werden. Denn dies würde nicht dazu führen, dass eine Erlaubnis entbehrlich wäre. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter – der nicht einbezogenen Glücksspiele – nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngeren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris), wonach das Fehlen einer Erlaubnis nicht die Untersagung einer Sportwettenvermittlung rechtfertigen bzw. die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung nicht strafrechtlich geahndet werden kann. Aus diesen Entscheidungen kann nicht allgemein die Unvereinbarkeit von Bestimmungen eines Mitgliedstaats zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht abgeleitet werden (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 6; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris Rn. 42 f.). Hintergrund dieser Verfahren ist, dass nach Auffassung der Gerichte das für Sportwetten vorgesehene Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Für den hier maßgeblichen Bereich der Lotterievermittlung im Internet ist nicht ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist.
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Soweit die Klägerin einwendet, dass es sich bei Lotterien um harmloses Glücksspiel handele, vermag auch dies die Wirksamkeit des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage zu ziehen. Insbesondere der Vertriebsweg Internet – mit seiner eigenen Breitenwirkung und besonders starken Anreizwirkung zur Teilnahme am Glücksspiel (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54) – rechtfertigt einen Erlaubnisvorbehalt, insbesondere auch in einer Ausgestaltung als Ermessenstatbestand. Hieran ändert auch nichts die Tatsache, dass die Teilnahme an Lotterien ein vergleichsweise harmloses Glücksspiel ist. Denn der Erlaubnisvorbehalt dient nicht nur der Suchtbekämpfung, sondern – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Insoweit hat auch der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bzw. Vermittler anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern bzw. Vermittlern betrogen werden (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 102).
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(2) Auch die den Erlaubnisvorbehalt flankierenden Maßnahmen nach § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV dienen den genannten unionsrechtlich legitimen Zielen. Die in § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV vorgesehene Möglichkeit, die Erlaubnis zu befristen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen sowie Nebenbestimmungen zu erlassen, ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Die Maßnahmen sind im Hinblick auf das verfolgte Ziel auch verhältnismäßig und angemessen. Die Nebenbestimmungen sind an den Erlaubniskriterien und Versagungsgründen auszurichten, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und unterliegen ausreichendem gerichtlichen Rechtsschutz (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 85). Auch die Möglichkeit zur Befristung und zum Widerruf dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden.
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(3) Auch § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, erweist sich im Lichte des Art. 56 AEUV als unionsrechtskonform.
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Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der – auch unionsrechtlich – legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt.
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Auch am Maßstab des Unionsrechts ist hieran nichts zu beanstanden:
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Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist – anders als die Klägerin meint – nicht ersichtlich. Alle Vermittler, unabhängig davon, über welchen Kommunikationsweg sie die Produkte vermitteln, erhalten Erlaubnisse nur für den Geltungsbereich des jeweiligen Landes. Auch die Annahmestellen dürfen Lotterien nur in dem Land vermitteln, in dem sie örtlich belegen sind und werden dadurch in ihren Vermittlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Wenn ein Vermittler bundeslandübergreifend vermitteln wollte, wäre er den gleichen Beschränkungen wie die Klägerin ausgesetzt. Dass die lokal tätigen Vermittler ggf. nicht bundeslandübergreifend vermitteln wollen, führt nicht zu einer Diskriminierung der bundesweit tätigen Vermittler. Eine Diskriminierung kann sich nicht aus den unterschiedlichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen verschiedener Vermittler ergeben.
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Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern – mit der Folge unterschiedlicher Erlaubnissysteme – kann nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 34). Dies gilt auch für das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 35). Wenn aber schon unterschiedliche Erlaubnissysteme – sogar mit einer etwaigen Beeinträchtigung der Kohärenz – unionsrechtlich hinzunehmen sind (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), weil eine abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls jedenfalls nicht erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), gilt dies erst Recht bei einem einheitlichen Erlaubnissystem, das aufgrund der föderalen Kompetenzordnung jeweils mit Wirkung für das betreffende Land gilt. Vor diesem Hintergrund gilt auch im Lichte des Unionsrechts, dass die Länder ein anderes Erlaubnissystem hätten wählen können, aber keinesfalls verpflichtet sind, auf weitere Hoheitsrechte zu verzichten.
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Schließlich werden die verfolgten Ziele auch in Anbetracht der Landesbezogenheit in kohärenter Weise verfolgt (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 34 ff.). Wie bereits ausgeführt, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol aufgrund etwaiger massiver Werbemaßnahmen als nicht unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich hierdurch nichts ändern. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nicht zutreffend ist, dass bei gefährlicherem Glücksspiel eine bundesweite Vermittlung erlaubt ist: Soweit es um die Vermittlung staatlicher Sportwetten geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV – der nicht staatlich veranstalteten Sportwetten – wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Dieser Fall ist jedoch nicht vergleichbar, da es sich hier um einen (privaten) Anbieter handelt.
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bbb) Die Vorschriften der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Unionskartellrecht. Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV sind vorliegend schon nicht anwendbar.
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Gemäß Art. 101 Abs. 1 AEUV sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen verboten und mit dem Binnenmarkt unvereinbar, welche den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarktes bezwecken oder bewirken. Das Kartellverbot des Art. 101 AEUV gilt zwar unmittelbar nur für Unternehmen. Den Mitgliedstaaten ist es allerdings aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV verboten, Kartellabsprachen vorzuschreiben, zu erleichtern oder ihre Wirkungen zu verstärken (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 101 AEUV Rn. 12 m. w. N.). Gemäß Art. 106 AEUV dürfen die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche Unternehmen – hier etwa der staatlich beherrschten Lotteriegesellschaften – keine dem Verbot des Art. 101 AEUV widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten. Das Verbot ist etwa dann verletzt, wenn ein Mitgliedstaat dem Unternehmen verbotene Kartellabsprachen vorschreibt oder diese erleichtert oder deren Auswirkungen verstärkt oder einen Verstoß gegen das Missbrauchsverbot (Art. 102 AEUV) begünstigt (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 106 AEUV Rn. 7 m. w. N.).
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Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften sind jedoch dann nicht anwendbar, wenn – wie hier – ein Mitgliedstaat in Ausübung öffentlicher Gewalt zur Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie zu wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Denn solche Tätigkeiten der Mitgliedstaaten erfolgen in Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse und stellen daher keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Art. 101 ff. AEUV dar (EuGH, Urt. v. 18.3.1997, C-343/95, EuZW 1997, 312, juris Rn. 16 f., 22 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70 m. w. N.). Die Nichtanwendbarkeit der Vorschriften des Unionskartellrechts erfasst in solchen Fällen auch die mit der Ausübung der Hoheitsbefugnisse nicht trennbar zusammenhängenden Tätigkeiten, wie zum Beispiel die Erhebung von Gebühren (EuGH, Urt. v. 19.1.1994, C-364/92, NJW 1994, 2344, juris Rn. 28; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70).
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Nach diesen Maßgaben sind hier die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften nicht anwendbar: Das staatliche Handeln – das staatsvertraglich angelegte, durch Landesgesetz umgesetzte und durch Verwaltungsakte konkretisierte Erlaubnissystem – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, ZfWG 2009, 27, juris Rn. 123; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 17 UA; VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, ZfWG 2010, 190, juris Rn. 126; Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 238 f.; a. A. offenbar Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 13 ff.). Denn das Erlaubnissystem dient – wie ausgeführt – in erster Linie der Verwirklichung der (auch unionsrechtlich) legitimen Ziele des § 1 GlüStV insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. In diesem Zusammenhang kann die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auch nicht isoliert betrachtet werden. Denn die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es – wie ausgeführt – nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Es handelt sich zudem um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter als auch Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
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Ein entsprechender Verstoß gegen die Art. 101 ff. AEUV wurde auch seitens des Europäischen Gerichtshofs nicht festgestellt. Allein der Einleitung eines etwaigen Vertragsverletzungsverfahrens kommen keine Rechtswirkungen zu.
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Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Lotterieveranstalter eine Veranstaltungserlaubnis jeweils in den anderen Bundesländern zu beantragen haben, so dass alle Veranstalter eine in allen Bundesländern geltende Veranstaltungserlaubnis mit der Folge haben, dass aus jedem Land an jeden Lotterieveranstalter auch vermittelt werden kann (dazu auch Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 239 f.), so ist dies im vorliegenden Kontext unerheblich. Denn ein solches Verhalten der Lotterieveranstalter ist nicht Gegenstand der Rechtmäßigkeitskontrolle des Erlaubnissystems in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und in der Folge des hier maßgeblichen Erlaubnisbescheids.
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cc) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind schließlich mit den Anforderungen des nationalen Kartellrechts zu vereinbaren. Das Landesrecht ist gemäß Art. 31 GG an Bundesrecht zu messen. Das staatliche Handeln ist vorliegend jedoch – den Ausführungen zum Unionskartellrecht entsprechend – dem Anwendungsbereich des Kartellrechts entzogen.
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Adressaten der §§ 1 ff. GWB sind nur Unternehmen. Dies schließt zwar nicht aus, dass auch die öffentliche Hand als Unternehmen dem Geltungsbereich des Kartellrechts unterworfen ist. Allerdings ist originär hoheitliches Handeln dem Kartellrecht entzogen. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Länder mit ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit tatsächlich unternehmerische Ziele verfolgen (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41; BGH, Urt. v. 24.9.2013, KZR 62/11, ZfWG 2013, 417, juris Rn. 29, 33 – zu verwaltungsbehördlichem Handeln). Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall. Zwar kommt es für die Unterscheidung zwischen unternehmerischem und hoheitlichem Handeln nicht auf die Rechtsform der Betätigung an, so dass auch gesetzgeberisches Handeln einer kartellrechtlichen Überprüfung unterliegen kann (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41). Allerdings ist das Erlaubnissystem – wie ausgeführt – nicht in erster Linie wettbewerbsrechtlich motiviert, sondern dient vor allem dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Die Landesbezogenheit ist Teil dieses im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Im Lichte des Wettbewerbsrechts erweist sich damit die Landesbezogenheit lediglich als – bundesstaatlich bedingter – Reflex des ordnungspolitischen Zielen dienenden Systems.
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Nichts anderes folgt aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris; Beschl. v. 8.5.2007, KVR 31/06, NJW-RR 2007, 269, juris). Diese kartellrechtlichen Entscheidungen sind nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar: Erstens waren in den zitierten Entscheidungen in erster Linie Gegenstand der Verfahren Absprachen der Lotteriegesellschaften im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks, wobei die Lottogesellschaften nicht als Träger ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr anerkannt wurden (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris Rn. 34). Vorliegend ist Gegenstand die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit höherrangigem Recht. Zweitens ging es um Beschränkungen der Lottogesellschaften dahingehend, Lotterien jeweils nur in dem Bundesland zu vertreiben, in dem sie eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele besitzen. Im konkreten Fall geht es um eine Beschränkung der Lotterievermittler, Lotterien – wohnortabhängig – nur an die jeweiligen Lotterieanbieter zu vermitteln. Drittens ergingen die Entscheidungen unter einem anderen Regelungsregime. Denn § 5 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland sah vor, dass Lotteriegesellschaften Glücksspiele nur in dem Land vertreiben oder vertreiben lassen dürfen, in dem sie ihre Aufgaben erfüllen; in einem anderen Land dürfen sie Glücksspiele nur mit Zustimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen; auf die Erteilung der Zustimmung besteht kein Rechtsanspruch. Solche Regelungen sieht der derzeit geltende Staatsvertrag nicht vor.
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c) Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig (hierzu unter aa]). Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform (hierzu unter bb]).
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aa) Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig. Zwar ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht unmittelbar einschlägig, da die Vorschrift nur regelt, dass die Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde erteilt werden, wenn – wie hier – gewerbliche Spielvermittler in allen oder mehreren Ländern tätig werden. Für § 4 Abs. 5 GlüStV wird hingegen keine Regelung getroffen. Gleichwohl ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog anzuwenden. Zwar gibt es mit § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV eine allgemeine Zuständigkeitsregelung, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil des Gebietes erteilt wird. Dennoch ist von einer planwidrigen Regelungslücke auszugehen, die aufgrund der vergleichbaren Interessenlage durch eine analoge Anwendung des gebündelten Verfahrens zu schließen ist. Eine Anwendung von § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV hätte zur Folge, dass die Klägerin für eine bundesweite Tätigkeit in jedem Bundesland bei der dort zuständigen Behörde ein gesondertes Erlaubnisverfahren durchlaufen müsste. Das vereinfachte Erlaubnisverfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV sollte aber gerade ausweislich der Begründung im Gesetzgebungsverfahren das Verfahren für die gewerblichen Spielvermittler vereinfachen und bürokratische Hemmnisse abbauen und eine diskriminierungsfreie Gleichbehandlung sicherstellen (vgl. Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 79). Dass dies mit Blick auf die gewerblichen Vermittler lediglich für die Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 GlüStV und nicht für diejenigen nach § 4 Abs. 5 GlüStV gelten soll, erschließt sich nicht. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass eine Nennung von § 4 Abs. 5 GlüStV in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV lediglich versehentlich unterblieben ist (a. A. wohl Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 75). Eine Erlaubniserteilung im Rahmen des gebündelten Verfahrens entspricht im Übrigen auch der gelebten Praxis (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, September 2012, S. 26 f.).
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bb) Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform.
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Nach § 9a GlüStV sind für die Erteilung bestimmter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und Konzessionen (Abs. 1 und 2 Satz 1), für die Aufsicht gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern (Abs. 3) sowie für Zahlungsverbote bei länderübergreifenden unerlaubten Glücksspielen (Abs. 2 Satz 2) die Glücksspielaufsichtsbehörden jeweils eines bestimmten Landes jeweils mit Wirkung für alle Länder nach außen hin zuständig (ländereinheitliches Verfahren). Zur Erfüllung der Aufgaben nach den Abs. 1 bis 3 besteht gemäß § 9a Abs. 5 Satz 1 GlüStV das Glücksspielkollegium der Länder, dessen Zusammensetzung und Aufgaben in den Abs. 6 bis 8 geregelt sind. Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt (gebündeltes Verfahren). Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, der entsprechend den obigen Ausführungen bei der Erlaubniserteilung nach § 4 Abs. 5 GlüStV im Rahmen des gebündelten Verfahrens analog Anwendung findet, ist § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV anzuwenden. Danach dient das Glücksspielkollegium den zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium besteht aus sechzehn Mitgliedern (§ 9a Abs. 6 Satz 1 GlüStV). Jedes Land benennt durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung (§ 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium gibt sich einvernehmlich eine Geschäftsordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV). Die Länder bilden für das Glücksspielkollegium eine Geschäftsstelle im Land Hessen (§ 9a Abs. 7 Satz 1 GlüStV). Das Glücksspielkollegium fasst seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen (§ 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV). Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden und die Geschäftsstelle bindend; sie haben die Beschlüsse innerhalb der vom Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV).
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Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip (hierzu unter aaa]). Das Berufungsgericht hat auch keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation (hierzu unter bbb]). Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip ist ebenfalls nicht gegeben (hierzu unter ccc]).
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aaa) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip.
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Die Regelungen des § 9a Abs. 1 und 3 GlüStV und des § 19 Abs. 2 GlüStV verschaffen jeweils der für die Glücksspielaufsicht zuständigen Behörde eines einzelnen Landes die Befugnis, Erlaubnisentscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen zu treffen, die auch in anderen Bundesländern Geltung haben. Hierin liegt eine Abweichung von dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz, dass eine Landesbehörde beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes hoheitlich tätig werden darf (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Die Übertragung einzelner Verwaltungsaufgaben von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde verstößt gleichwohl nicht gegen die bundesstaatlichen Zuständigkeitsverteilungen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.; so auch OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168).
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Nach der grundgesetzlichen Kompetenzaufteilung sind die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern grundsätzlich getrennt. Es gilt der allgemeine Verfassungsgrundsatz, dass weder der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen dürfen, so dass Zuständigkeiten selbst mit Zustimmung der Beteiligten nur in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen zusammengeführt werden können (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Zugewiesene Zuständigkeiten sind grundsätzlich mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen; Ausnahmen sind nur in seltenen Fällen und unter engen Voraussetzungen zulässig (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Die Kompetenzaufteilung ist eine wichtige Ausformung des Bundesstaatsprinzips und dient dazu, die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151). Der genannte Verfassungsgrundsatz gilt daher nicht gleichermaßen für die horizontalen Beziehungen der Länder untereinander (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Es ist vielmehr anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die hierfür bestehenden Grenzen werden vorliegend nicht überschritten:
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Die hier vorliegenden Regelungen verstoßen nicht gegen das aus dem Bundesstaatsprinzip abgeleitete Verbot der „Selbstpreisgabe“ oder „Selbstentmachtung“ der Länder (Verf- GH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25 ff.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 246; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 20). Danach muss den Ländern ein Kern eigener Aufgaben als "Hausgut" unentziehbar verbleiben (BVerfG, Beschl. v. 6.10.1992, 1 BvR 1586/89, BVerfGE 87, 181, juris Rn. 65). Dies ist hier der Fall. Die hier vorgesehenen Übertragungen führen weder zu einer faktischen Aushöhlung noch Auflösung einzelner oder mehrerer Länder (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25). Es handelt sich um einen eng abgrenzbaren Bereich, die Übertragung der Exekutivbefugnisse erfolgt nur zur vorübergehenden Ausübung und damit rückholbar (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.). Weder nach dem Umfang noch nach der Bedeutung der Verwaltungskompetenzen wird mithin die Staatlichkeit der Länder vorliegend in Frage gestellt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168). Durch das Glücksspielkollegium wird zudem die Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess sichergestellt. Gerechtfertigt wird die Übertragung von Verwaltungsaufgaben hier nicht zuletzt von der unionsrechtlich geforderten Kohärenz, die die Länder nur durch ein kooperatives Vorgehen sicherstellen können (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Windoffer, Die Neuregelung des Glücksspielrechts, DÖV 2012, 257, 261).
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Mit dem Glücksspielkollegium wird auch keine unzulässige eigenständige dritte Verwaltungsebene geschaffen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 22 f.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 38). Das Glücksspielkollegium ist nicht rechtlich verselbstständigt, hat keine Außenkompetenzen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168), sondern wirkt unbeschadet der internen Bindungswirkung durch verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen bei den Entscheidungen der jeweils zuständigen Behörde mit.
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Schließlich wird auch dem rechtsstaatlichen Erfordernis der Zuständigkeits- und Verantwortungsklarheit Genüge getan (a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 37). Danach muss auch im Rahmen des kooperativen Föderalismus sichergestellt sein, dass die staatliche Aufgabenwahrnehmung im Außenverhältnis einem Land zugerechnet werden kann, so dass sich eindeutig bestimmen lässt, welches Landesrecht anwendbar ist und welcher Träger für die getroffene Entscheidung im Außenverhältnis einzustehen hat (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 144 m. w. N.). Dies ist hier der Fall. Bei den Entscheidungen im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV handelt es sich um Maßnahmen, die ausschließlich nach dem Recht desjenigen Bundeslandes ergehen, dessen Behörde im ländereinheitlichen Verfahren zuständig ist. Soweit der Glücksspielstaatsvertrag keine Regelung enthält, gelten somit allein das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag des jeweiligen Sitzlandes sowie dessen allgemeine verfahrens-, vollstreckungs- und kostenrechtliche Be-stimmungen (vgl. § 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV). Rechtsbehelfe richten sich demgemäß ausschließlich gegen das jeweils zuständige Land, nicht jedoch gegen die anderen Bundesländer oder gegen das Glücksspielkollegium (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 145 m. w. N.). In dem gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erlässt die zuständige Behörde im Sinne einer Zuständigkeitskonzentration für jedes der beteiligten Bundesländer eine gesonderte Erlaubnis. Die für die betroffenen Länder handelnde Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen hat dabei jeweils das einschlägige Landesrecht anzuwenden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Im Außenverhältnis sind diese Einzelentscheidungen, die wegen der unterschiedlichen Ausführungsgesetze inhaltlich voneinander abweichen können, den jeweiligen Bundesländern zuzurechnen, die jedoch im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren von der in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV genannten Behörde vertreten werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Vor diesem Hintergrund ist auch kein Fall einer unzulässigen Mischverwaltung gegeben.
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bbb) Das Berufungsgericht hat auch bezüglich der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation.
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Nach dem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzip bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird insbesondere durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der Exekutive, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 165 m. w. N.). In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Maßnahme legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Dabei stehen personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation in einem wechselbezüglichen Verhältnis derart, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird. Dabei muss das Legitimationsniveau umso höher sein, je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen die Grundrechte berühren (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 167 m. w. N.).
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Werden Entscheidungen im ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren getroffen, fehlt es zwar jeweils bei fast allen Bundesländern an einer personellen demokratischen Legitimation, da hier jeweils nur die Bediensteten eines Bundeslandes handeln und die übrigen Bundesländer auf deren Bestellung und Abberufung keinen bestimmenden Einfluss haben. Über das Glücksspielkollegium wird jedoch eine sachlich-inhaltliche Legitimation vermittelt, die noch hinreichend ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 149).
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Das Glücksspielkollegium besteht aus Vertretern der sechzehn Bundesländer, so dass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Bei den Vertretern handelt es sich um Bedienstete der jeweiligen Glücksspielaufsichtsbehörde, die die Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht ausübt und die ihrerseits der parlamentarischen Kontrolle durch die jeweiligen Landesparlamente unterliegt (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Damit können die Volksvertretungen über den zuständigen Ressortminister Einfluss auf das Abstimmungsverhalten im Glücksspielkollegium nehmen und damit die Kontrolle über den Verwaltungsvollzug ausüben (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 152). Da das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder trifft (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV), kann es zwar im Einzelfall in diesem grundrechtssensiblen Bereich zu Entscheidungen kommen, denen die Vertreter einzelner Länder aufgrund einer ministeriellen Weisung ausdrücklich widersprochen haben und für die daher gegenüber den jeweiligen Landesparlamenten keine volle Verantwortung übernommen werden kann. In dieser Schmälerung des demokratischen Legitimationszusammenhangs liegt jedoch noch kein Verfassungsverstoß (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 153; OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 45 f.; Kirchhof, Das Glücksspielkollegium – eine verfassungswidrige Kooperation zwischen den Ländern, Rechtsgutachten, 2015, S. 40 ff.; Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 43 ff.; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 21). Denn zum einen sind sowohl das Glücksspielkollegium als auch die – einem hohen Quorum unterliegenden – Mehrheitsentscheidungen demokratisch durch den Staatsvertrag, der von den jeweiligen Landesparlamenten ratifiziert worden ist, legitimiert (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39). Zum anderen sind auch die Entscheidungen durch die von dem Staatsvertrag vorgegebenen Sachnormen sachlich-inhaltlich legitimiert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 38). Die Entscheidungen müssen sich innerhalb der engen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags halten und erlauben trotz des bestehenden Ermessens keinen glücksspielpolitischen Regulierungs- oder Gestaltungsspielraum (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 156). Ein gerichtlich nicht vollständig überprüfbarer Beurteilungsspielraum ist nicht ersichtlich (a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 48). Eine vollständige Abkopplung vom demokratischen Legitimationszusammenhang ist ferner dadurch ausgeschlossen, dass der Staatsvertrag nur befristet läuft und danach jährlich kündbar ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; so auch VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39 f.; a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 49 ff.). Der Staatsvertrag tritt nach § 35 Abs. 2 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerkonferenz mit mindestens dreizehn Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt. In diesem Fall gilt der Staatsvertrag nach § 35 Abs. 2 Satz 2 GlüStV unter den Ländern fort, die dem Beschluss zugestimmt haben. Der Staatsvertrag kann nach § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV von jedem der Länder, in denen er fort gilt, zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Neben der vertraglich garantierten Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess, die verhindert, dass überstimmte Länder Objekte einer Fremdbestimmung werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157), unterliegt auch das Außenhandeln des Vollzugslandes einer demokratischen Legitimation. Dies hat insofern besondere Bedeutung, als dass das nach außen handelnde Land die fachliche (Letzt-)Verantwortung für die getroffene Sachentscheidung zu übernehmen hat (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Dies gilt ungeachtet der Bindung der zuständigen Behörde an die Beschlüsse. Der Vollzug von Kollegialentscheidungen setzt voraus, dass das nach außen hin handelnde Land die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Glücksspielkollegiums prüft und kontrolliert. Zwar besteht nach § 9a Abs. 8 Satz 4 Hs. 1 GlüStV eine Bindungswirkung für das nach außen handelnde Land. Diese Bindungswirkung besteht jedoch nur so weit, wie die Beschlüsse rechtmäßig sind. Im Falle ihrer Rechtswidrigkeit entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums als Innenrechtsakte keine Rechtswirkungen und damit keine Bindungswirkung (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Fehlende Bindungswirkungen im Falle der Rechtswidrigkeit sind auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen bekannt: So sieht etwa § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB vor, dass die nach Landesrecht zuständige Behörde ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde ersetzen kann. Auch eine beamtenrechtliche Weisung, die sich als rechtswidrig erweist, erzeugt keine Bindungswirkung für den Beamten (vgl. VG Halle, Urt. v. 18.5.2016, 5 A 54/16, juris Rn. 21 f.). Hinzu kommt, dass die Entscheidung, die von einer einzelnen Landesbehörde nach Maßgabe der Vorgaben des Glücksspielkollegiums getroffen wird, in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Ferner wäre der verfassungsrechtlich zulässige Weg, einzelne länderübergreifend anfallende Aufgaben durch Staatsvertrag auf gemeinschaftliche Einrichtungen zur einheitlichen Erfüllung zu übertragen, in der Praxis erheblich erschwert, wenn die Ausübung der damit verbundenen Entscheidungsbefugnisse vom Konsens aller Länder abhinge, mithin jedem Land ein Vetorecht zustünde (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 155). Dabei verlangen gerade auch Demokratie und Rechtsstaat Institutionen, die handlungsfähig sind und rechtzeitige Entscheidungen gewährleisten können (Kirchhof, Die verfassungsgeforderte Reform des Glücksspielwesens, NVwZ 2016, 124, 127). In diesem Zusammenhang ist auch zu sehen, dass im Glücksspielbereich aufgrund der bundesweiten Ausrichtung des Glücksspielmarkts ein erheblicher faktischer Koordinierungsbedarf besteht (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Schließlich durften die Länder bei Abschluss des Staatsvertrags davon ausgehen, dass das unionsrechtlich vorgegebene Kohärenzgebot ein Mindestmaß an Einheitlichkeit auch in zuständigkeits- und verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangt (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 158; vgl. Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 12).
- 156
ccc) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG). Sowohl mit Blick auf die Vorhersehbarkeit und Transparenz staatlichen Handelns als auch hinsichtlich des Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) bestehen keine Bedenken. Die Klägerin steht im Erlaubnisverfahren keinem „Phantom“ gegenüber. Im Verhältnis zum Bürger tritt sowohl im ländereinheitlichen als auch im gebündelten Verfahren allein die jeweils zentral zuständige Landesbehörde auf, die gegenüber dem Bürger den Bescheid (im gebündelten Verfahren größtenteils verfahrensrechtlich für die anderen Länder) zu verantworten hat und im gerichtlichen Verfahren passivlegitimiert ist (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28; a. A. zur Verantwortungsklarheit Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 57 ff.). Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums entfalten keine rechtliche Außenwirkung (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28), sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 41). Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29). Diese klare Zuordnung führt insbesondere nicht zu Einschränkungen des gerichtlichen Rechtsschutzes, da die Rechtmäßigkeit des dem Bescheid zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums inzident im Rahmen der Rechtsmittel gegen den Bescheid überprüft wird, wenn die Behörde sich die Erwägungen des Glücksspielkollegiums aufgrund der Bindungswirkung nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV zu Eigen macht (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28). Im Übrigen ist es nicht ungewöhnlich, dass in einem gegenüber dem Bürger einheitlichen Verwaltungsverfahren interne Verfahrensschritte bzw. Rechte bestehen, auf die die nach außen auftretende Behörde keinen bestimmenden Einfluss hat. Wird etwa im Baugenehmigungsverfahren das gemeindliche Einvernehmen versagt (§ 36 BauGB), so ist die dem Bürger gegenüber auftretende Behörde stets die Baugenehmigungs- bzw. Bauaufsichtsbehörde und nicht die Gemeinde. Dass sich durch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums die Verfahren in rechtsstaatswidriger Weise in die Länge ziehen, ist nicht ersichtlich. Wie bereits ausgeführt, hat die Klägerin binnen drei Monaten nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags die hier streitgegenständliche (als Bündel erteilte) Erlaubnis erhalten. Eine Dauer von knapp drei Monaten ist auch mit Blick auf allgemeine Rechtsgrundsätze (§ 75 VwGO) angesichts der Komplexität des Verfahrens noch angemessen.
- 157
d) Der Bescheid ist auch in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig. Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel (hierzu unter aa]). Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des Erlaubnisbescheids (hierzu unter bb]).
- 158
aa) Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel.
- 159
Die fehlende Begründung eines Bescheids kann ein Indiz für einen Ermessensausfall sein (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 56). Ein solches Indiz ist vorliegend nicht gegeben. Der Erlaubnisbescheid ist begründet. Ein – einen Ermessens-ausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen (hierzu unter aaa]). Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen (hierzu unter bbb]).
- 160
aaa) Gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Die Begründungspflicht hat in erster Linie eine Rechtsschutz- und Akzeptanzfunktion: Die am Verwaltungsverfahren Beteiligten sollen über die Gründe, die für die Entscheidung maßgeblich waren, informiert werden, um sie entweder zu überzeugen oder ihnen die Möglichkeit zu geben, die Erfolgschancen etwaiger Rechtbehelfe einzuschätzen, um ggf. Rechtsschutz einzuholen. Zugleich dient die Begründungspflicht auch der Selbstkontrolle der Verwaltung (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 4 f.). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung der Bescheide haben muss und in welcher Weise sie dem Betroffenen bekanntzugeben ist, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles. Die Begründung braucht sich nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17.70, BVerwGE 38, 191, juris Rn. 32).
- 161
Ausgehend von diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid der Begründungspflicht. In dem siebzehnseitigen Bescheid werden sämtliche Inhalte einschließlich aller Nebenbestimmung – wenngleich im Einzelfall kurz – begründet. Die Begründung erschöpft sich auch nicht in der Nennung der rechtlichen Grundlagen. Wie auch aus dem vorliegenden Verfahren deutlich wird, konnte sich die Klägerin mit den Erwägungen auseinandersetzen, sich über ihre Rechtsschutzmöglichkeiten schlüssig werden und ihre Rechte damit wirksam wahren.
- 162
Ein – einen Ermessensausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen. Dies gilt, obgleich die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums für den Beklagten – jedenfalls soweit sie rechtmäßig sind – nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV bindend sind (a. A. OVG Münster, Beschl. v. 22.3.2017, 13 B 1053/16, juris Rn. 45 ff.; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 49 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 124 ff.; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris Rn. 68 ff.; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris Rn. 49 ff.; Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 58 ff.). Wie bereits dargelegt, entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums keine rechtliche Außenwirkung, sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar. Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben. Im Außenverhältnis ist allein der Inhalt des Bescheids maßgeblich. Zwar hat grundsätzlich die interne Bindungswirkung zur Folge, dass etwaige Ermessensfehler, die dem Glücksspielkollegium unterlaufen, auf die Entscheidung durchschlagen, die sich der Beklagte (aufgrund der Bindungswirkung) zu Eigen macht (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28). In einem solchen Fall beinhalten Rechtsmittel gegen den Bescheid auch inzident die Prüfung der Rechtmäßigkeit des diesem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31). Damit würde grundsätzlich auch ein Ermessensausfall „durchschlagen“, wenn weder das Glücksspielkollegium noch der Beklagte Ermessen ausübt. Allein die fehlende Dokumentation beim Glücksspielkollegium führt jedoch noch nicht zu einem Ermessensausfall, der auf den Bescheid „durchschlagen“ könnte. Eine Behörde muss nicht Ermessenserwägungen in einer Akte dokumentieren; entscheidend ist, ob Ermessenserwägungen im Bescheid zum Ausdruck kommen. Dies ist hier der Fall. Es kann dabei dahinstehen, ob die Ermessensausübung des Beklagten, wie sie in dem Entwurf des Bescheids zum Ausdruck gekommen ist, vom Glücksspielkollegium bestätigt und ggf. noch ergänzt wurde, oder ob sich der Beklagte die – insoweit nicht dokumentierten – Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums durch die Aufnahme in den endgültigen Bescheid zu Eigen gemacht hat. Jedenfalls sind die Ermessenserwägungen in dem Bescheid dem Beklagten als für das Erlaubnisverfahren zuständiger Behörde zuzurechnen. Eine weitergehende Aufklärung, wer welche Erwägungen im Einzelnen getroffen hat, ist auch mit Blick auf ein transparentes, nachvollziehbares und nachprüfbares Verwaltungsverfahren nicht erforderlich. Der Beklagte muss sich im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren daran festhalten lassen, was Gegenstand des Bescheids geworden ist. Dementsprechend ist für die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erforderlich, aber auch ausreichend, welche Ermessenserwägungen Eingang in den Bescheid gefunden haben. Im Übrigen kann aus der Sachakte nachvollzogen werden, wer welche Erwägungen getroffen hat. Es ist ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium den Entwurf des Beklagten ganz überwiegend gebilligt hat. Die Änderungswünsche des Kollegiums sind durch die Hervorhebung des Beklagten in dem letzten Entwurf, der in die Abstimmung gegangen ist, ebenfalls ersichtlich (Bl. 259 ff. der Sachakte).
- 163
bbb) Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen.
- 164
Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen. In der Begründung sind gemäß § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Adressat der verwaltungsinternen Beschlüsse ist der Beklagte (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV). Denn dem Beklagten obliegt die Umsetzung der Beschlüsse. Dementsprechend kommt es maßgeblich darauf an, dass für den Beklagten erkennbar ist, mit welchen Erwägungen der Beschluss begründet werden soll (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV).
- 165
Aus der Sachakte geht hervor, dass dem Glücksspielkollegium von dem Beklagten ein fertiger Bescheidentwurf vorgelegt wurde. In der Sachakte findet sich ein Auszug aus der Niederschrift über die 3. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 11. September 2012 in Potsdam, wonach das Glücksspielkollegium zustimmt, dass der Erlaubnisbescheid nach Maßgabe der Beratungen im Glücksspielkollegium erteilt werden soll (Bl. 258 d. Sachakte, Bd. 1). In der Folgezeit übersandte der Beklagte erneut einen Bescheidentwurf, in dem die Anmerkungen während der Sitzung sowie die danach an den Bearbeiter gerichteten redaktionellen Änderungswünsche eingearbeitet waren. Der in der Sitzung vorgetragene Wortlaut für die Nebenbestimmungen Nr. 9.2 und 17 sollte noch ergänzt werden (Bl. 259 ff. d. Sachakte, Bd. 1). Inwieweit der Inhalt des Beschlusses des Glücksspielkollegiums bzw. dieses Vorgehen den Anforderungen des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV genügt, kann dahinstehen.
- 166
Denn auf einen etwaigen Verstoß gegen § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen. Ein solcher Verstoß würde – anders als inhaltliche Fehler – nicht auf das Außenverhältnis durchschlagen (a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.5.2012, 27 K 339/10, juris Rn. 25 ff. – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV; offenlassend BVerwG, Urt. v. 23.7.2014, 6 C 31/13, BVerwGE 150, 169, juris Rn. 63 – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV). Die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Verfahrensrechte eine Klagebefugnis grundsätzlich nicht selbstständig begründen, sondern nur unter der Voraussetzung, dass sich der behauptete Verfahrensverstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben kann (BVerwG, Urt. v. 2.10.2013, 9 A 23.12, NVwZ 2014, 367, juris Rn. 16; Urt. v. 20.12.2011, 9 A 30.10, NVwZ 2012, 573, juris Rn. 19). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Begründungspflicht dient – wie ausgeführt – nicht dem Schutz der Klägerin, sondern dient der Kooperation der Bundesländer im ländereinheitlichen bzw. gebündelten Verfahren. Wird ein Bundesland überstimmt, dient sie damit in erster Linie der eigenen Information und Dokumentation. Die materiell-rechtliche Position des späteren Adressaten des Bescheids wird hiervon nicht betroffen. Eine Betroffenheit ist erst dann gegeben, wenn der Fehler auf den Bescheid durchschlägt. Dies kann aber kein reiner Verfahrensfehler, sondern nur eine inhaltlich unrichtige Entscheidung sein, die sich der Beklagte zu Eigen macht. Der Rechtsschutz hiergegen würde aber nicht durch die Kenntnis von Erwägungen des Glücksspielkollegiums verbessert werden. Denn anders als bei den Bewertungen der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) muss der Betroffene hier keine „sachverständige Bewertung“ des Glücksspielkollegiums in Frage stellen. Im Gegensatz zur vorliegenden Konstellation dient die Begründung des KJM auch den Rechten der betroffenen Rundfunkveranstalter, da die Betroffenen die Einschätzung der KJM als sachverständige Aussage im gerichtlichen Verfahren nur mit dem gleichen Aufwand in Frage stellen können, der notwendig ist, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern. Ist die Bewertung der KJM in diesem Sinn nicht entkräftet, so ist es dem Gericht verwehrt, seine eigene Bewertung an die Stelle der KJM zu setzen. Ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, kann der Betroffene diese jedoch nicht erschüttern. Er ist daher darauf angewiesen zu erfahren, welche Gründe die KJM als sachverständiges Gremium zu ihrer Entscheidung bewogen haben (VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris Rn. 49). Diese Erwägungen lassen sich nicht auf die Mitwirkung des Glücksspielkollegiums übertragen: Das Glücksspielkollegium trifft keine sachverständige Bewertung, der im gerichtlichen Verfahren ein maßgebliches Gewicht zukäme. Soweit der Bescheid – wie hier – eine Begründung enthält, benötigt der Betroffene mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG keine Begründung des Glücksspielkollegiums. Maßgeblich ist allein die Begründung in dem Bescheid, mit dem sich die Klägerin auseinandersetzen muss. Nichts anderes folgt daraus, dass das Glücksspielkollegium ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs der Kommission für Jugendmedienschutz nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und der Kommission für Zulassung und Aufsicht nach dem Rundfunkstaatsvertrag nachgebildet ist (Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 74). Diese Orientierung im Gesetzgebungsverfahren bezieht sich erkennbar allein auf die Bildung eines zu beteiligenden Gremiums, dessen Beschlüsse interne Bindungswirkungen entfalten, nicht jedoch auf die gesamte Konzeption und die hierzu ergangene Rechtsprechung (so aber VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 59 – zur Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem RStV).
- 167
bb) Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des (als Bündel erteilten) Erlaubnisbescheids. Dies gilt insbesondere für die Bestimmungen unter Nr. I und Nr. 6, wonach die Klägerin den Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss (hierzu unter aaa]), für die Befristung unter Nr. I des Bescheids (hierzu unter bbb]) und für den Widerrufsvorbehalt unter Nr. 16 (hierzu unter ccc]).
- 168
aaa) Die Bestimmungen in dem streitgegenständlichen Bescheid unter Nr. I und Nr. 6 genügen den Anforderungen der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 169
Der Klägerin wird unter Nr. I. des Bescheids die Vermittlung der in einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Ländern von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung erlaubt. Unter Nr. 6 heißt es, dass die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind.
- 170
Die Bestimmungen greifen das im Staatsvertrag angelegte – und mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbare – System auf. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Hieraus folgt, dass der Klägerin sechzehn Erlaubnisse jeweils bezogen auf die einzelnen Länder erteilt werden mussten. Nr. 6 des Erlaubnisbescheids ist zwingende Folge dieser Landesbezogenheit und stellt sicher, dass der Spieler und damit folgerichtig auch die vereinnahmten Spieleinsätze an die „richtige“ Landeslotteriegesellschaft vermittelt werden.
- 171
Nr. I und Nr. 6 des Erlaubnisbescheids genügen auch dem Bestimmtheitsgebot.
- 172
Das Verwaltungsverfahrensrecht der Länder fordert, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz ggf. im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann, und dass auch die Vollzugsbehörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37 Rn. 5). Die Annahme seiner Nichtigkeit wegen Unbestimmtheit scheidet aus, wenn die (vorrangige) Auslegung des Bescheids etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt; dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der angefochtenen Bescheide unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (BVerwG, Urt. v. 18.4.1997, 8 C 43/95, BVerwGE 104, 301, juris Rn. 37).
- 173
Unter Anlegung dieser Maßstäbe ist für sämtliche Beteiligten erkennbar, dass mit diesen Bestimmungen – auch – das im Staatsvertrag angelegte Regionalitätsprinzip festgelegt werden sollte, wonach die Klägerin den Spieler – wohnortabhängig – an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss.
- 174
Aus Nr. I folgt zunächst, dass die Klägerin für jedes Bundesland gesondert eine Erlaubnis zur Vermittlung der jeweils genannten Lotterieprodukte erhält. Dies entspricht der Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, und deckt sich mit § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, wonach gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig sind, nicht eine Erlaubnis, sondern mehrere Erlaubnisse gebündelt erhalten. Dieser Regelungssystematik zufolge werden die in den einzelnen Ländern für die jeweilige Vermittlung notwendigen Erlaubnisse zwar in einem einheitlichen Verwaltungsprozess, aber jeweils bundeslandbegrenzt als Bündel erteilt mit der praktischen Folge, dass die Klägerin in allen Ländern zur Vermittlung der Glücksspiele berechtigt ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 171). In der Zusammenschau mit Nr. 6 ist für alle Beteiligten zudem erkennbar, dass ein Vertragsschluss immer der jeweils „richtigen“ Landeslotterie zugeordnet werden muss (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172 ff.). Vom Bundesverfassungsgericht ist – wie ausgeführt – anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.).
- 175
§ 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Zwar ist nicht ausdrücklich geregelt, wie vorliegend diese Zuordnung zu der „richtigen“ Landeslotterie konkret zu erfolgen hat. Dies folgt insbesondere auch nicht aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Anders als bei den Annahmestellen, bei denen sich aus der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle ergibt, dass ein Vertrag über die in Rede stehenden Spiele mit dem Veranstalter des Landes zustande kommt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172), sind bei einer Internetvermittlung mehrere Anknüpfungspunkte denkbar (zur Lokalisierung via Geolokalisierung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 2.12.2016, OVG 1 S 104.15, juris Rn. 43, 49; OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 41; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 108). Allerdings entspricht es der gelebten Praxis – auch der Lotterieveranstalter –, dass bei einer Internetvermittlung auf den Wohnort abgestellt wird. Dementsprechend wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei einer Vermittlung durch die Klägerin über ihre Internetseiten u. a. die Postleitzahl des Spielers abgefragt. Hierbei handelt es sich um eine Auslegung des § 3 Abs. 4 GlüStV, die nicht nur der gelebten, unbeanstandeten Praxis entspricht, sondern sowohl den praktischen Bedürfnissen als auch dem Anknüpfungspunkt „Aufenthaltsort“ noch Rechnung trägt. Denn dem Spieler wird typischerweise die Möglichkeit zur Teilnahme an seinem Wohnort eröffnet (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff.). Eine solche Typisierung wird auch in anderen Bereichen vorgenommen. So ist etwa nach der Rechtsprechung zum Rundfunkbeitragsrecht die Annahme, dass die Wohnung den abzugeltenden Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit vermittelt, deshalb berechtigt, weil sich in nahezu allen Wohnungen ein Empfangsgerät, insbesondere ein Fernsehgerät, aber auch Personalcomputer, Internetzugang und Zugang zu einer Internet-Breitbandverbindung, befindet (BVerwG, Beschl. v. 26.4.2017, 6 B 33/17, juris Rn. 7). Diese Typisierung entspricht im Übrigen auch der analogen Welt, da typischerweise Lottospieler an einer Annahmestelle an ihrem Wohnort spielen.
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Vor diesem Hintergrund erweist sich auch Nr. 6 als nicht zu unbestimmt (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 190 f.). Es ist ersichtlich, dass die in einem Land vereinnahmten Spieleinsätze an die im selben Land erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind. Durch die Anknüpfung an den Wohnort können die Einnahmen auch einem bestimmten Veranstalter zugerechnet werden. Auch wenn die Anknüpfung an den Wohnort nicht ausdrücklich geregelt ist, war den Betroffenen selbst nach den ihnen bekannten Umständen die Zuordnung klar. Die Klägerin hat auch im erstinstanzlichen Verfahren nicht geltend gemacht, dass die Bestimmungen zu unbestimmt seien. Die Handhabung entspricht zudem der seit 2012 gelebten Praxis.
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bbb) Die Befristung der Erlaubnis (Nr. I des Bescheids) stellt sich als rechtmäßig dar. Die Befristung als solche wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben. Die von dem Beklagten konkret bestimmte Fünfjahresfrist erweist sich als verhältnismäßig. Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, dass im Rahmen einer lenkenden Glücksspielaufsicht eine zeitnahe Grundüberprüfung aller erteilten Erlaubnisse insbesondere hinsichtlich der Zuverlässigkeit und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der gewerblichen Spielvermittler für erforderlich erachtet werde, um eine Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags vor allem im Hinblick auf die Aspekte Suchtprävention und Spielerschutz zu gewährleisten. Die Dauer der Befristung trage dem berechtigten Interesse der gewerblichen Spielvermittler an der gebotenen Planungssicherheit Rechnung und ermögliche zugleich eine Berücksichtigung der erlangten Prüfungsergebnisse im Rahmen der Evaluierung nach § 32 GlüStV. Hiergegen bestehen keine Bedenken. Es ist nicht ersichtlich, dass die Fünfjahresfrist derart kurz bemessen wäre, dass sie der Klägerin die Ausübung ihrer Vermittlungstätigkeit unnötig erschweren würde. Der Beklagte hat in nicht zu beanstandender Weise das Interesse der Klägerin an einer erforderlichen Planungssicherheit mit dem öffentlichen Interesse an einer Überprüfung erteilter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse abgewogen und sich hierbei sachlich nachvollziehbar an der gesetzlich geregelten Frist für eine Evaluierung des Glücksspielmarkts in § 32 Satz 2 GlüStV orientiert (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 66; so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 170). Im Übrigen kann die Klägerin bei gleichbleibenden Verhältnissen – angesichts der gebotenen gleichheitsgemäßen Ermessensausübung – grundsätzlich mit einer Verlängerung rechnen, so dass das „Damoklesschwert“ der Beendigung ihrer Tätigkeit – so aber die Klägerin – kaum praktische Relevanz hat.
- 178
ccc) Der Widerrufsvorbehalt (Nr. 16) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
- 179
Gemäß Nr. 16 bleiben der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 180
Ein Widerrufsvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben, wonach die Erlaubnis widerruflich zu erteilen ist. Der Widerrufsvorbehalt ist auch nicht zu unbestimmt oder unverhältnismäßig. Mit der Formulierung „insbesondere“ wird zum Ausdruck gebracht, dass neben den beiden im nächsten Halbsatz genannten Widerrufsgründen weitere Widerrufsgründe denkbar sind. Dass damit nicht alle Widerrufsgründe erkennbar sind, ist unschädlich. Die Voraussetzungen für den Widerruf müssen nach herrschender Meinung im Widerrufsvorbehalt nicht notwendig näher präzisiert werden. Dies gilt sogar dann, wenn sich die in Betracht kommenden Widerrufsgründe nicht bereits aus einer gesetzlichen Regelung ohne weiteres ergeben. Der Bestimmtheit wird durch die Begrenzung auf die Entscheidung im Verwaltungsakt genügt (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 67 m. w. N.). Der erste – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall greift erweiternd § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG auf, wonach ein Verwaltungsakt widerrufen werden darf, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Der zweite – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall ist auch nicht unverhältnismäßig. Der Widerrufsfall lehnt sich an § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG an. Dass der Beklagte aus Gründen der öffentlichen Sicherheit auf Änderungen reagieren können muss, ist nicht zu beanstanden. Bereits der Wortlaut „erforderlich“ verweist hierbei auf die notwendige Verhältnismäßigkeitsprüfung. Im Übrigen besteht im Falle eines Widerrufs für die Klägerin gerichtlicher Rechtsschutz, in dessen Zuge die Verhältnismäßigkeit überprüft wird. Auch der Beklagte hat im Verfahren zum Ausdruck gebracht, dass mit Nr. 16 keine zusätzlichen gerichtlich nicht überprüfbaren Grundlagen für einen Widerruf aufgestellt werden sollten und aufgrund der Gesetzesbindung der Behörden immer ein (notwendiger) Grund für einen Widerruf vorliegen muss.
- 181
2. Der Antrag zu 2. hat teilweise Erfolg.
- 182
Die (als Bündel erteilte) Vermittlungserlaubnis konnte mit den Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) und Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) erlassen werden. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter a]). Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 (Vorlage eines Bundeszentralregisterauszugs der ... GmbH) erweisen sich dagegen als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten; der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 bzw. der Bescheid vom 29. November 2012 sind insoweit aufzuheben, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter b]). Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar ebenfalls als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung allerdings aus (hierzu unter c]).
- 183
Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die – im Ermessen stehende – glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts der Nebenbestimmung. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 und 3 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder (VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 47 m. w. N.; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Der sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Zweck der Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet ist gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV die bessere Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Ziele des Staatsvertrags sind nach § 1 GlüStV gleichrangig 1. das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, 2. durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, 3. den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zusätzliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV, dass 1. der Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist, 2. der Höchsteinsatz je Spieler pro Monat einen Betrag von 1.000,-- Euro nicht übersteigt, Gewinne nicht mit Verlusten verrechnet werden, das Kreditverbot beachtet und die Möglichkeit zur Selbstlimitierung eröffnet ist, 3. besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung ausgeschlossen sind, 4. ein Sozialkonzept entwickelt worden ist und wissenschaftlich evaluiert wird und 5. Wetten und Lotterien weder auf derselben Internetdomain angeboten werden noch auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt wird. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO ist das Gericht auf eine Prüfung von Ermessensfehlern beschränkt, d. h. ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen tatsächlich ausgeübt, dessen rechtliche Grenzen nicht überschritten und keine sachwidrigen Erwägungen angestellt hat, die mit den vorgenannten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht in Einklang stehen. Äußere rechtliche Grenzen der Ermessensausübung ergeben sich insbesondere aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG und des allgemeinen Gleichheitssatzes, welche in verhältnismäßiger Weise zu wahren sind (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 57).
- 184
a) Nach diesen Maßstäben unterliegen die folgenden Nebenbestimmungen keinen rechtlichen Bedenken:
- 185
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
- 186
Nach Nr. 1 Sätze 3 und 4 bedürfen Änderungen der Geschäftsbedingungen bzw. Teilnahmebedingungen der vorherigen Anzeige beim Beklagten. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
- 187
Diese Regelungen sind – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden:
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Gemäß Nr. 1 Satz 1 sind die vorgelegten Allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind nach Nr. 1 Satz 2 unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlicher Regelungen der dieser Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Eine zulässige Vermittlertätigkeit setzt zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV voraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und ihren Kunden transparent und ohne unangemessene Benachteiligung für die Kunden gestaltet sind (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Die Gestaltung der Geschäftsbedingungen und ihre Beachtung ist zudem auch Grundlage der Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Mit Hilfe der Anzeigepflicht soll im Wege einer präventiven Kontrolle eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit der Tätigkeit der Klägerin mit den gesetzlichen Vorgaben sicherstellt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182; s. auch VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67). Eine Unterteilung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen in einen glücksspielrechtlich relevanten und in einen rein zivilrechtlichen Teil ist im Hinblick auf die Anzeigepflicht nicht vorzunehmen. Eine solche Unterscheidung wäre sachwidrig und nicht praktikabel. Es kann nicht dem Erlaubnisinhaber überlassen bleiben zu beurteilen, ob bestimmte Teile der Geschäftsbedingungen oder Teilnahmebedingungen glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen oder nicht (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 f. UA). Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin ergibt sich hieraus nicht.
- 189
Auch der Zustimmungsvorbehalt ist – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden. Zwar wird nicht in allen Ländern mit dem Zustimmungsvorbehalt eine landesrechtliche Vorschrift erfüllt: § 7 Abs. 4 Satz 3 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin (im Folgenden: GlüStVtrAG BE 2012), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland für öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg (Brandenburgisches Glücksspielausführungsgesetz – BbgGlüAG; im Folgenden: BbgGlüAG), § 9 Abs. 4 des Hamburgischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Hamburgisches Glücksspieländerungsstaatsvertrages-Ausführungsgesetz – HmbGlüÄndStVAG, im Folgenden: HmbGlüÄndStVAG), § 5 Abs. 5 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetz – GlüStVAG M-V, im Folgenden: GlüStVAG M-V), § 4 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW, im Folgenden: AG GlüStV NRW), § 4 Abs. 8 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (NGlüSpG, im Folgenden: NGlüSpG), § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (Landesglücksspielgesetz – LGlüG, im Folgenden: LGlüG Rh.-Pf.), § 4 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages und über die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von Sportwetten, Lotterien und Ausspielungen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag – SächsGlüStVAG, im Folgenden: SächsGlüStVAG), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Ersten Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster GlüÄndStV AG, im Folgenden: GlüÄndStVG AG Schl.-Hol.) und § 3 Abs. 2 des Thüringer Glücksspielgesetzes (ThürGlüG, im Folgenden: ThürGlüG) dürften nur für die Teilnahmebedingungen der Veranstalter einschlägig sein. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Bremischen Glücksspielgesetzes (BremGlüG, im Folgenden: BremGlüG) sieht lediglich vor, dass die Teilnahmebedingungen der Veranstalter zum Gegenstand der Erlaubnis werden. § 15 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Glücksspielgesetzes (HGlüG, im Folgenden: HGlüG) und § 12 Abs. 3 Nr. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AG GlüStV-Saar, im Folgenden: AG GlüStV-Saar) bestimmen nur, dass der Vermittler seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorlegen muss. Für Bayern und Sachsen-Anhalt sind ferner keinerlei einschlägige Vorschriften ersichtlich. Einzig § 15 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag, im Folgenden: AGGlüStV Ba-Wü) – ähnlich jetzt: § 18 Abs. 2 des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG, im Folgenden: LGlüG Ba-Wü) – sieht vor, dass jede Änderung der Geschäftsbedingungen der Erlaubnis bedarf. Der Zustimmungsvorbehalt ist jedoch gleichwohl bei entsprechender Auslegung dahingehend, dass allein die glücksspielrechtlich relevanten Änderungen der Zustimmung unterliegen, nicht zu beanstanden (weiter VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA; a. A. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 139 ff.). Die Klägerin führt zu Recht aus, dass nicht alle Teile der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen eine glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen. Insoweit steht es der Klägerin frei, Anpassungen vorzunehmen. Hinsichtlich der glücksspielrechtlich relevanten Teile ist jedoch eine entsprechende präventive Kontrolle, mit der eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit ihrer Tätigkeit mit den gesetzlichen Vorgaben sichergestellt wird, von der Klägerin hinzunehmen (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Das Kontrollbedürfnis ist angesichts der Anfälligkeit der Tätigkeit der Klägerin in einem ordnungsrechtlich geprägten Bereich naheliegend. So könnte etwa nicht hingenommen werden, dass die Klägerin ohne Nachfrage die ihr auf einer bestimmten rechtlichen Gestaltung ihrer Beziehungen zu ihren Kunden erlaubte Vermittlungstätigkeit einseitig zu ihren Gunsten ändert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Der Zustimmungsvorbehalt ist insoweit auch die konsequente Fortführung des grundlegenden Erlaubnisvorbehalts der Glücksspielvermittlung (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Entgegen der Ansicht der Klägerin greifen diese Regelungen auch nicht unangemessen in ihre Privatautonomie und Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Durch die Begrenzung des Zustimmungserfordernisses auf die glücksspielrechtlich relevanten Teile der Änderungen bleibt es der Klägerin unbenommen, die Bedingungen frei zu entwerfen bzw. auszuhandeln. Diese Aufteilung scheint im Übrigen auch – wie dem Verwaltungsvorgang des Beklagten entnommen werden kann – der gelebten Praxis zu entsprechen.
- 190
bb) Die Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen) erweist sich als rechtmäßig.
- 191
Nach Nr. 2 Satz 5 bedürfen Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte und eine künftige Verbindung der Vermittlung von Spielaufträgen mit weiteren Dienstleistungen oder Produkten zu einem einheitlichen Produkt (sog. Bundling) – soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht – der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
- 192
Änderungen der unter I. des Bescheids vom 24. September 2012 i. V. m. seinen Änderungsfassungen erlaubten Produkte und Produktausgestaltungen betreffen unmittelbar den Regelungsgehalt der Erlaubnis. Die Erlaubnis wurde nicht – wie die Klägerin meint – tätigkeitsbezogen erteilt. Die Klägerin hat keine Vermittlungserlaubnis erhalten, die es ihr erlaubt, ihre Produkte völlig frei und unabhängig von einer vorherigen Erlaubnis zu gestalten (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Die Erlaubnis zum Vermitteln öffentlicher Glücksspiele gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV ist nicht bloß tätigkeitsbezogen, sondern bezogen auf die konkret angebotenen Glücksspiele zu beantragen. Die Erlaubnis ist vielmehr produktbezogen, als sie auf eine oder mehrere, näher bestimmte Glücksspielarten ausgerichtet ist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Daher machen Änderungen eine behördliche Prüfung erforderlich, ob die neuen Produkte oder Produktausgestaltungen noch von der Erlaubnis umfasst sind oder ob es einer Änderung der Erlaubnis bedarf (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68; s. auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183; eingeschränkt VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Dies stellt der Anzeigenvorbehalt in Nr. 2 Sätze 2 und 3 in verhältnismäßiger Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV sicher, zu denen auch die Bekämpfung der möglichen gesteigerten Sucht- oder erhöhten Manipulationsgefahr kombinierter Glücksspiele gehört (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68). Dies gilt insbesondere auch für das sog. Bundling. Sobald eine derartige Verbindung zu einem einheitlichen Produkt stattfindet, sind auch diejenigen Dienstleistungen und Produkte in die glücksspielrechtliche Bewertung einzubeziehen, die separat betrachtet keinen Bezug zum Glücksspielrecht aufweisen würden. Indem diese jedoch mit der Glücksspielvermittlung kombiniert werden, wird der Bezug zum Glücksspielrecht hergestellt (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Nur indem die Behörde Kenntnis von diesen Produkten erlangt, kann sie beurteilen, ob § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV berücksichtigt wird. Auch die Einhaltung anderer Vorschriften des GlüStV – wie etwa zum Jugendschutz – kann bei kombinierten Produkten anders zu beurteilen sein als bei einer reinen Spielvermittlung von Lotterien (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Der besondere Zustimmungsvorbehalt für das Land Brandenburg berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 2 und 7 BbgGlüAG, wonach das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel und bei Vermittlung von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung in der Erlaubnis festzulegen sind. Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Die unterschiedlichen Nebenbestimmungen sind darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Es bestehen schließlich keine Bedenken, die Vereinbarkeit neuer Produktausgestaltungen mit der bewilligten Erlaubnis von einer präventiven Kontrolle abhängig zu machen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183). Kann die Klägerin eine gewünschte Produktänderung nicht durchsetzen, stehen ihr Rechtsmittel gegen diese Entscheidung zur Verfügung. Der Aufwand der Klägerin zur Erfüllung dieser Nebenbestimmung hält sich zudem in Grenzen.
- 193
cc) Die Regelungen in Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Vorschriften zur Einschaltung zuverlässiger Dritter) sind ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.
- 194
Nach Nr. 3 Abs. 1 Satz 3 hat die gewerbliche Spielvermittlerin bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht. Nach Nr. 3 Abs. 2 muss sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen. Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten), ist dies gemäß Nr. 3 Abs. 3 unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung nach Nr. 3 Satz 4 der vorherigen Erlaubnis des Beklagten.
- 195
Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, wonach nur zuverlässige Personen einzuschalten sind, ist rechtmäßig. Bei der Einschaltung weiterer Personen muss sichergestellt werden, dass diese ebenso wie die Erlaubnisinhaberin die Gewähr dafür bieten, dass die Vermittlung den Zielen des GlüStV nicht zuwiderläuft und den glücksspielrechtlichen Bestimmungen entspricht (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Hierfür müssen sich diese als zuverlässig erweisen. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen gewerberechtlichen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1a, Abs. 1 Sätze 4, 7 bis 9 GewO. Die Regelung ist auch bestimmt genug. Der Begriff des Dritten bzw. der Hilfsperson lässt sich unter Rückgriff auf den mit ihr verfolgten gesetzlichen Zweck, wonach die Erlaubnis nicht einem anderen zur Ausübung überlassen werden darf (§ 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV) und seiner Definition im Bescheid („zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen“) zweifelsfrei dahingehend ermitteln, dass er nur unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen und Personen umfasst (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Von diesem Verständnis geht auch der Beklagte aus (vgl. die Sitzungsniederschrift vom 22. Juni 2017). Die von der Klägerin genannten Werbe-Vertriebskooperationspartner fallen mithin nicht darunter. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die erforderliche Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf.
- 196
Nr. 3 Abs. 2, wonach sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen muss, ist dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, hiermit kein Haftungsregime begründet werden soll, das über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Damit wird im Sinne einer Konkretisierung des § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch sie anderen zur Ausübung überlassen werden darf, deutlich gemacht, dass für die rechtmäßige Umsetzung des Erlaubnisbescheids weiterhin die Klägerin verantwortlich bleibt. Im Übrigen geht die Haftung nicht über die übliche ordnungsrechtliche Haftung hinaus.
- 197
Auch die Anzeigepflicht in Nr. 3 Abs. 3 Satz 1 wird durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Im Rahmen einer effektiven Glücksspielaufsicht ist sicherzustellen, dass im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung jederzeit auch die Zuverlässigkeit eingesetzter Dritter überprüfbar ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Die Anzeigepflicht beinhaltet – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises und der anzeigepflichtigen Änderungen – eine nur geringfügige Beschwer.
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Auch der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedürfen, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen. Da diese Personen hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat das Hinzukommen oder Ausscheiden eines Dritten unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Es ist jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt. Der Zustimmungsvorbehalt ist vor diesem Hintergrund als verhältnismäßiges Mittel anzusehen, um die dauerhafte Beibehaltung der Erlaubnisvoraussetzungen durch die Klägerin sicherzustellen (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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dd) Die Regelungen in Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig.
- 200
Nach Nr. 5 Sätze 1 bis 3 sind Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis.
- 201
Soweit die Klägerin nach Nr. 5 Satz 1 verpflichtet ist, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung nur geringfügig belastet. Die Anzeige ist nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Die Regelung berücksichtigt zudem den Umstand, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Sie trägt schließlich § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV Rechnung, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch einem anderen zur Ausübung überlassen werden kann (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Mit Blick auf § 15 Gesetz über den Wertpapierhandel (Wertpapierhandelsgesetz), den die Klägerin als börsennotierte Aktiengesellschaft zu beachten hat, hat diese es durch die Gestaltung der zeitlichen Abläufe selbst in der Hand, dafür zu sorgen, dass es zu keinen Verstößen kommt.
- 202
Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten in Nr. 5 Satz 2 ist zunächst festzuhalten, dass sich auch Nr. 5 Sätze 2 und 3 als flankierende Regelungen zu Nr. 3 nur auf unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen bezieht. Auch hier gilt, dass die Regelung nicht an die geänderte Rechtsform als Selbstzweck anknüpft, sondern berücksichtigt, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). In aller Regel wird es der Klägerin ohnehin möglich sein, ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, da ihr ihre Vertragspartner in aller Regel ohnehin künftig eintretende Rechtsformänderungen mitteilen werden. Dies ist allein deshalb schon erforderlich, als dass Verträge, Bankverbindungen etc. rechtzeitig angepasst werden müssen. Im Übrigen kann die Klägerin, um ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, – soweit möglich – eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig informiert wird.
- 203
Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3 ist rechtmäßig. Der Begriff der Erlaubnis wird ersichtlich im Sinne des Bescheids und – entgegen dem Verständnis der Klägerin – nicht dahingehend verwendet, dass die zivil- oder gesellschaftsrechtliche Wirksamkeit der Rechtsformänderung von einer vorherigen behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 5 Satz 3, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedarf, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen sind. Da die beauftragten Dritten hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat eine Rechtsformänderung unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Auch der Erlaubnisvorbehalt ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
- 204
ee) Die Nebenbestimmung Nr. 12 (Berichtspflichten) ist nicht zu beanstanden.
- 205
Nach Nr. 12 ist über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von der Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und dem Beklagten bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
- 206
Die Vorschrift dient dem legitimen Zweck der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung mit Blick auf ihre Zuverlässigkeit (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 196) und soll in diesem Zusammenhang sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden, § 1 Nr. 4 GlüStV (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 22 f. UA). Die damit einhergehende Belastung der Klägerin ist noch verhältnismäßig. Durch eine jährliche, routinemäßige Prüfung kann überwacht werden, ob die Klägerin auch weiterhin zuverlässig ist und eine ordnungsgemäße Durchführung der Glücksspielvermittlung gewährleistet (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161). Regelmäßige Berichtspflichten ermöglichen es dem Beklagten, etwaige Unregelmäßigkeiten aufzudecken und eine effektive Glücksspielaufsicht sicherzustellen (VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA).
- 207
Die nötigen Angaben – Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder (Nr. 12 Satz 1), Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne (Nr. 12 Satz 1) sowie Nachweis über die Weiterleitung mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (Nr. 12 Satz 3) – dienen allesamt der Überprüfung eines ordnungsgemäßen Glücksspielbetriebs. Der Nachweis über die Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder knüpft an § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, der Nachweis über die Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne an § 19 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV und Nr. 7 des Bescheids vom 24. September 2012, wonach die Geschäftsbeziehungen mit den Spielteilnehmern so zu gestalten sind, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spielteilnehmer ausgekehrt werden, und der Nachweis über die Weiterleitung der vereinnahmten Beträge an § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV an. Die Vorgabe, dass die Abrechnung durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigt werden soll (Nr. 12 Satz 1), findet ihre Rechtfertigung in der damit gewährleisteten Sachkunde und Unabhängigkeit (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 163; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA). Die vorgesehenen Vorlagefristen ermöglichen eine nicht zu beanstandende zeitnahe Überwachung. Dass alternativ der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden kann, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt (Nr. 12 Satz 2), ist sogar eine Erleichterung.
- 208
Nr. 12 Sätze 4 und 5 berücksichtigen § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü (jetzt: § 18 Abs. 3 LGlüG Ba-Wü). Einer qualifizierten Abrechnung kommt eine hohe Aussagekraft zu und sie begünstigt die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler. Dies gilt insbesondere für die Überprüfung der Zuverlässigkeit in finanzieller Hinsicht. Die Verpflichtung zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses belastet die Klägerin auch nicht über Gebühr. Denn die Klägerin ist als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin nach §§ 264, 264d, 267 Abs. 3 Satz 2, 316 Abs. 1, 319 Abs. 1 Satz 1 HGB verpflichtet, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Inwieweit die Anforderungen in § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü in anderen Fällen – etwa bei einem Einzelkaufmann – über das Zumutbare hinausgehen, kann vorliegend dahinstehen. Ermächtigungsgrundlage für die Nebenbestimmung ist § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder, so dass § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü nicht unmittelbarer Prüfungsgegenstand sind. Im Übrigen ermöglicht § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG durch seine Formulierung „den nach handelsrechtlichen Vorschriften“ eine etwaig erforderliche verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass jeweils nur das handelsrechtlich ohnehin Vorgegebene verlangt wird. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü wird bereits durch eine entsprechende Formulierung in Nr. 12 Satz 5 durch den Beklagten relativiert. Soweit die Klägerin Bedenken hinsichtlich ihres Geheimhaltungsbedürfnisses und ihrer Wettbewerbsfähigkeit hat, sind diese nicht überzeugend. Nach § 325 HGB sind die Jahresabschlüsse ohnehin zu veröffentlichen. So findet sich der Jahresabschluss etwa auch auf der Homepage der Klägerin. Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Eine Unverhältnismäßigkeit dadurch, dass die Klägerin mehrere Berichte vorzulegen hat, besteht vorliegend nicht, da sie – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin verpflichtet ist, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Somit ist die mit der Auflage verbundene – geringe – Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars zu sehen.
- 209
Auch die Belastung der Klägerin mit den Kosten der Erstellung und Vorlage der genannten Unterlagen und Berichte ist nicht unverhältnismäßig (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 164). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Klägerin – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin einen vom Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorlegen muss.
- 210
ff) Die Regelungen in Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig. Nach Nr. 14 hat bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird. Die Auflage dient einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, wonach sicherzustellen ist, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Schon der allgemeine Datenschutz gehört zum ordnungsgemäßen Ablauf des Glücksspiels. Die Auflage trägt andererseits auch zur Verfolgung des Ziels der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes in § 1 Nr. 3 GlüStV bei, indem die Informationssicherheit auch im Hinblick auf die Einhaltung des Jugendschutzes zu beachten ist (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, juris Rn. 77). Im Übrigen ist die Klägerin nach § 9 BDSG verpflichtet, die technischen und organisatorischen Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um die Ausführung der Vorschriften dieses Gesetzes, insbesondere die in der Anlage zum BDSG genannten Anforderungen, zu gewährleisten. Das geforderte Sicherheitsniveau ist auch nicht unverhältnismäßig. Bei dem Standard nach ISO/IEC 27001:2005 handelt es sich um den weltweit gültigen Standard für die Datensicherheit. Hierauf baut auch der IT-Grundschutz-Katalog des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik auf, der im Übrigen u. a. auch den Anforderungen des § 9 BDSG i. V. m. der Anlage zu § 9 Satz 1 BDSG Rechnung trägt. Dass dieser Standard für die Klägerin nicht erreichbar ist, ist nicht ersichtlich. Im Gegensatz weist die Homepage der Klägerin jedenfalls im Hinblick auf den Datenschutz eine Zertifizierung nach ISO/IEC 27001 durch den TÜV Saarland auf. Dass zum Nachweis eine Zertifizierung gefordert wird, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Auch wenn eine Zertifizierung gesetzlich nicht vorgeschrieben ist, darf eine solche im Wege einer Auflage aufgegeben werden, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen „dient“, die für den Erlass des Hauptverwaltungsaktes maßgeblich sind. Dies ist hier der Fall. Nicht nur das geforderte Datensicherheitsniveau, sondern auch die Kontrolle der Einhaltung desselben dient den Zielen des § 1 GlüStV. Indem der Beklagte zur Ausübung seines Kontrollrechts eine Zertifizierung verlangt, überschreitet er nicht seinen Ermessensspielraum. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Im Übrigen darf die Klägerin zum Nachweis auch einen „gleichwertigen Nachweis“ vorlegen.
- 211
gg) Der Auflagenvorbehalt in Nr. 16 erweist sich als rechtmäßig. Gemäß Nr. 16 bleiben die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint. Ein Auflagenvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ermöglicht, wonach die Erlaubnis – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden darf. Auch gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder darf ein Verwaltungsakt mit einem Vorbehalt einer nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage erlassen werden. Bei einem Auflagenvorbehalt bedarf es keiner näheren Präzisierung der Voraussetzungen weiterer Auflagen (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VfVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 77). Vor diesem Hintergrund kann sich der Auflagenvorbehalt nicht als zu unbestimmt oder uferlos erweisen. Auch die beiden beispielhaft genannten Fälle sind nicht zu beanstanden. Wird den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags, der Glücksspielgesetze der Länder oder dem Erlaubnisbescheid nicht genügt, ist es naheliegend, zunächst – als milderes Mittel gegenüber einem Widerruf – weitere Auflagen zu erlassen. Eine weitere Nebenbestimmung ist im öffentlichen Interesse nur dann erforderlich, wenn sie verhältnismäßig ist und die Auflage dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den maßgeblichen gesetzlichen Regelungen dient. Hiermit wird insbesondere auch eine Anpassung des Bescheids an eine neu eingetretene Rechtslage ermöglicht.
- 212
b) Demgegenüber erweisen sich die folgenden Nebenbestimmungen als rechtswidrig und sind aufzuheben:
- 213
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) erweist sich als rechtswidrig. Nach Nr. 15 sind die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde ggf. auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren. Selbstverständlich darf sich der Beklagte zur Sicherstellung einer effektiven Glücksspielaufsicht im Rahmen seiner Befugnisse nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV Hilfspersonen sowie ggf. speziell ausgebildeten Sachverständigen bedienen. Bedient sich die Glücksspielaufsicht eines Verwaltungshelfers, so verantwortet sie selbst die Hoheitsbefugnisse und Zwangsmittel. Nicht erforderlich ist jedoch, diesen Hilfspersonen Hoheitsrechte zuzugestehen. Eine nicht näher eingegrenzte Verpflichtung der Klägerin, einem jeden beauftragten Dritten Rechte einer Ordnungsbehörde zu gewähren, ist weder erforderlich noch geboten. Im Übrigen ist die Nebenbestimmung Nr. 15 auf etwas Unmögliches gerichtet: Nicht die Klägerin kann den vom Beklagten beauftragten Dritten Hoheitsrechte gewähren, sondern eine entsprechende Beleihung kann lediglich durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes erfolgen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 15 ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Die zulässige Einschaltung von Hilfspersonen muss nicht eigens geregelt werden, sondern folgt aus allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsätzen.
- 214
bb) Die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 erweist sich ebenfalls als rechtswidrig. Danach muss, soweit sich die Vermittlung über die Domains ... sowie ... auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, unverzüglich ein Bundeszentralregisterauszug der ... GmbH als eingeschaltete Dritte vorgelegt werden. Es kann dahinstehen, ob die ... GmbH als Dritte i. S. d. Nr. 3 anzusehen ist. Jedenfalls kann ein Bundeszentralregisterauszug einer GmbH nicht vorgelegt werden (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BZRG – Personendaten –). Die Nebenbestimmung, die im Übrigen vollstreckbar sein muss, ist auch nicht eindeutig auslegungsfähig. Es ist nicht ersichtlich, ob alle (vertretungsberechtigten) Gesellschafter oder nur die (vertretungsberechtigten) Geschäftsführer einen Bundeszentralregisterauszug vorlegen müssen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Dass es sich nicht um eine grundlegende Bestimmung handelt, wird bereits dadurch deutlich, dass der Bundeszentralregisterauszug nur für ein Bundesland angefordert wird.
- 215
c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar auch als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung aus.
- 216
Nach Nr. 9 ist die Klägerin im Kern verpflichtet, eine sog. geschlossene Benutzergruppe entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten („KJM-konform“) oder einer „gleichwertigen Lösung“ („KJM-äquivalent“) zu errichten.
- 217
Die Nebenbestimmung dient zwar einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 3 GlüStV, wonach der Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten ist. Andererseits wird hiermit § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GlüStV, wonach das Veranstalten und Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen darf und die Teilnahme von Minderjährigen unzulässig ist, sowie § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist, Rechnung getragen.
- 218
Gleichwohl erweist sich die Beifügung der Nebenbestimmung Nr. 9 als ermessensfehlerhaft (a. A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 168 ff.; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 193; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 71). Der Beklagte hat insoweit nicht plausibel dargelegt, dass dem unbestreitbar hohen Schutzgut des Jugendschutzes allein durch ein KJM-konformes oder KJM-äquivalentes Verfahren Rechnung getragen werden kann. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass sowohl der Beklagte als auch andere Bundesländer ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften keine entsprechenden Vorschriften machen, sondern vereinfachte Verfahren wie etwa eine SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung ausreichen lassen. Somit gehen der Beklagte und andere Länder erkennbar davon aus, dass auch mit Hilfe anderer – weniger einschneidender Maßnahmen – dem Jugendschutz hinreichend genügt werden kann. Dass mit Blick auf den Jugendschutz den staatlichen Veranstaltern ein niedrigeres Schutzniveau abverlangt werden kann als den gewerblichen Spielvermittlern, ist vom Beklagten weder dargetan noch ersichtlich. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol. Vorliegend geht es um die Sicherstellung des Minderjährigenschutzes bei Internetvermittlungen. Dies ist keine Frage des Staatsmonopols, zumal die staatlichen Veranstalter für den Eigenvertrieb über das Internet ebenfalls eine den Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 GlüStV genügende Erlaubnis benötigen. Eine solche Differenzierung ergibt sich auch nicht aus dem Bescheid. Dort heißt es lediglich, dass aufgrund des hohen Stellenwertes des Jugendschutzes und der Schutzzwecke des Geldwäschegesetzes die Darlegung der zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren erforderlich ist, um eine effektive Aufsicht von Anbeginn der Geschäftsaufnahme sicherzustellen (vgl. den Bescheid vom 18. Juni 2013, S. 5 f.). Auch in dem Ausgangsbescheid vom 24. September 2012 heißt es nur, dass vor Erlaubniserteilung sichergestellt sein müsse, dass das ausdrückliche Verbot der Spielteilnahme von Minderjährigen von der gewerblichen Spielvermittlerin eingehalten werde. Die Vorgaben zur Umsetzung der Maßnahme seien notwendig, um die rechtmäßige Umsetzung, insbesondere für die Online-Vermittlung aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV sowie § 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 GlüStV, zu gewährleisten (S. 15).
- 219
Das Gesetz selbst schreibt nicht vor, wie der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist. § 25 Abs. 6 GlüStV a. F., wonach beim Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung die Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz zur geschlossenen Benutzergruppe zu beachten sind, hat nicht Eingang in den derzeitigen Glücksspielstaatsvertrag gefunden. Auch aus dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (im Folgenden: GeldwäscheG), das nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 GeldwäscheG auch für die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet gilt, folgen keine konkreten Vorgaben. Die KJM-Richtlinien gelten ebenfalls nicht unmittelbar für das Glücksspielrecht. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (im Folgenden: JMStV) sind bestimmte Rundfunksendungen oder Inhalte von Telemedien (Internet) aus Gründen des Jugendschutzes verboten (pornografische, bestimmte indizierte und offensichtlich schwer jugendgefährdende Inhalte). § 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV lässt solche Inhalte in Telemedien ausnahmsweise zu, wenn von Seiten des Anbieters sicherstellt ist, dass sie nur Erwachsenen zugänglich gemacht werden (geschlossene Benutzergruppe). Zur Sicherstellung geschlossener Benutzergruppen hat die KJM Eckpunkte entwickelt, die eine Altersverifikation sicherstellen und an denen sich Anbieter orientieren können, um den Anforderungen des Gesetzes zu genügen. Eine Verpflichtung für Lotterievermittler, ebendiesem Standard zu genügen, um dem Jugendschutz Rechnung zu tragen, ergibt sich daraus nicht. Denn die Richtlinien der KJM sollen nicht Minderjährige von der Teilnahme an entgeltlichen Glücksspielen abhalten, sondern sicherstellen, dass diese keinen Zugang zu jugendgefährdenden Inhalten im Internet haben.
- 220
Schließlich hat der Beklagte in seine Erwägungen nicht die Zielbestimmung des § 1 Nr. 2 GlüStV einbezogen, wonach der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung – insbesondere in legale Bahnen – zu kanalisieren ist. Die Klägerin weist nicht zu Unrecht darauf hin, dass ein aufwändiges Registrierungsverfahren – bei Erwachsenen – mit erhöhten Abbruchquoten beim Registrierungsvorgang verbunden ist, so dass die Gefahr besteht, dass Interessenten zu illegalen Angeboten – etwa auch zu ausländischen Zweitlotterien – mit vereinfachten Anmeldeverfahren abwandern.
- 221
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Nebenbestimmung auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, weil der Beklagte Lotto-Toto Niedersachsen – wie ähnlich auch weitere elf Länder ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften – lediglich ein vereinfachtes Verfahren einer SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung vorgeschrieben hat.
- 222
Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 9 ist jedoch nicht möglich. Denn der Verwaltungsakt kann nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Insoweit ist auch nicht ausreichend, dass gemäß Nr. III des Bescheids vom 24. September 2012 die Antragsunterlagen der Klägerin, die ein Konzept für den Jugendschutz vorsehen, Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Denn der Beklagte muss insoweit entscheiden, inwieweit diese Maßnahmen ausreichend sind, um den gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags zu genügen.
- 223
3. Der Antrag zu 3. hat teilweise Erfolg.
- 224
Der Beklagte ist – entsprechend der obigen Ausführungen – unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 ist – wie bereits ausgeführt – rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Der Verwaltungsakt kann jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Bei ihrer Ermessensausübung hat der Beklagte Folgendes zu beachten: Erstens muss es eine Vorgabe zur näheren Konkretisierung des Minderjährigenschutzes geben. Zweitens muss der Beklagte prüfen, welche Vorgaben im Einzelnen notwendig, aber auch hinreichend sind. Hierbei muss sich der Beklagte an dem ansonsten üblichen bzw. vorgegebenen Schutzniveau orientieren. Wenn der Beklagte hiervon abweichen möchte, muss dies auf gleichheitsgemäßen, in sich stimmigen und nachvollziehbaren Gründen beruhen. In diesem Zusammenhang ist drittens geboten, dass sich der Beklagte mit dem von der Klägerin vorgelegten Schutzkonzept auseinandersetzt. Sollte der Beklagte bis zum Eintritt der Rechtskraft keine neue Nebenbestimmung Nr. 9 erlassen haben, so darf der Beklagte nicht den mit Ausnahme der aufgehobenen Nebenbestimmungen fortgeltenden Erlaubnisbescheid mit Blick auf den Rechtsgedanken des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG widerrufen.
- 225
Im Übrigen hat der Antrag keinen Erfolg. Hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 15 sowie der Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 geht der Hilfsantrag ins Leere. Soweit sich die Nebenbestimmungen als rechtmäßig erwiesen haben, kann auch der Bescheidungsantrag keinen Erfolg haben.
III.
- 226
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Quote entspricht dem jeweiligen Obsiegen und Unterliegen mit Blick auf den vorliegenden Streitgegenstand. Soweit die Berufung des Beklagten nicht zugelassen wurde, ist dies entsprechend dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO nicht gesondert zu berücksichtigen, da dieses Unterliegen im Verhältnis zum übrigen Teil nicht ins Gewicht fällt.
- 227
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.
- 228
Die Revision ist wegen der der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die Gültigkeit von §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und die Beteiligung des Glücksspielkollegiums sowie die gesetzliche Begründungspflicht des Glücksspielkollegiums bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer höchstrichterlichen Klärung. Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht i. S. v. § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrags beruht, und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris Rn. 30; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 58; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137 Rn. 9).
(1) Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 nichtig macht, ist unbeachtlich, wenn
- 1.
der für den Erlass des Verwaltungsaktes erforderliche Antrag nachträglich gestellt wird; - 2.
die erforderliche Begründung nachträglich gegeben wird; - 3.
die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird; - 4.
der Beschluss eines Ausschusses, dessen Mitwirkung für den Erlass des Verwaltungsaktes erforderlich ist, nachträglich gefasst wird; - 5.
die erforderliche Mitwirkung einer anderen Behörde nachgeholt wird.
(2) Handlungen nach Absatz 1 können bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.
(3) Fehlt einem Verwaltungsakt die erforderliche Begründung oder ist die erforderliche Anhörung eines Beteiligten vor Erlass des Verwaltungsaktes unterblieben und ist dadurch die rechtzeitige Anfechtung des Verwaltungsaktes versäumt worden, so gilt die Versäumung der Rechtsbehelfsfrist als nicht verschuldet. Das für die Wiedereinsetzungsfrist nach § 32 Abs. 2 maßgebende Ereignis tritt im Zeitpunkt der Nachholung der unterlassenen Verfahrenshandlung ein.
(1) Dieses Gesetz gilt für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden
- 1.
des Bundes, der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, - 2.
der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände, der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, wenn sie Bundesrecht im Auftrag des Bundes ausführen,
(2) Dieses Gesetz gilt auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der in Absatz 1 Nr. 2 bezeichneten Behörden, wenn die Länder Bundesrecht, das Gegenstände der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft, als eigene Angelegenheit ausführen, soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Für die Ausführung von Bundesgesetzen, die nach Inkrafttreten dieses Gesetzes erlassen werden, gilt dies nur, soweit die Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates dieses Gesetz für anwendbar erklären.
(3) Für die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder gilt dieses Gesetz nicht, soweit die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden landesrechtlich durch ein Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt ist.
(4) Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.
(1) Ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, darf mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden.
(2) Unbeschadet des Absatzes 1 darf ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen erlassen werden mit
- 1.
einer Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt (Befristung); - 2.
einer Bestimmung, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt (Bedingung); - 3.
einem Vorbehalt des Widerrufs
- 4.
einer Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (Auflage); - 5.
einem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage.
(3) Eine Nebenbestimmung darf dem Zweck des Verwaltungsaktes nicht zuwiderlaufen.
(1) Dieses Gesetz gilt für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden
- 1.
des Bundes, der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, - 2.
der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände, der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, wenn sie Bundesrecht im Auftrag des Bundes ausführen,
(2) Dieses Gesetz gilt auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der in Absatz 1 Nr. 2 bezeichneten Behörden, wenn die Länder Bundesrecht, das Gegenstände der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft, als eigene Angelegenheit ausführen, soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Für die Ausführung von Bundesgesetzen, die nach Inkrafttreten dieses Gesetzes erlassen werden, gilt dies nur, soweit die Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates dieses Gesetz für anwendbar erklären.
(3) Für die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder gilt dieses Gesetz nicht, soweit die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden landesrechtlich durch ein Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt ist.
(4) Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.
(2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.
(3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.
Tenor
I. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
II. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 17.12.2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31.1.2013, 12.08.2015 und 26.11.2015, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen, verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Genehmigung zur Durchführung der „...“ vom 8.11.2012 und 30.11.2012 ohne Beifügung der Nebenbestimmung Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich) erneut und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/3 und der Beklagte zu 1/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin wendet sich gegen einzelne Nebenbestimmungen, mit denen eine Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots versehen wurde. Hilfsweise begehrt sie die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin ist eine Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in ... Im Besitz der Stiftung befinden sich die Gesellschaftsanteile der ..., welche Fernsehlotterien veranstaltet. Die Erträge der Fernsehlotterien werden ausschließlich zur Erfüllung des Stiftungszwecks – die Förderung sozialer zeitgemäßer Maßnahmen und Einrichtungen – verwendet.
- 3
Am 8. November 2012 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung und den Vertrieb der ... als Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren ab dem 1. Dezember 2013. Der Vertrieb sollte neben den bisher genutzten Vertriebswegen (Banken, Sparkassen, Postämter, Beilagen in Printmedien) auch den Vertriebsweg Internet umfassen. Für die Werbung sollte ebenfalls – neben den bisher schon genutzten Medien – das Internet genutzt werden. In der Folge erweiterte die Klägerin ihren Antrag noch hinsichtlich der Laufzeit der begehrten Erlaubnis.
- 4
Der Beklagte legte dem Glücksspielkollegium der Länder einen Entwurf des Erlaubnisbescheids zur Beschlussfassung vor. In der Anmeldung eines entsprechenden Tagesordnungspunktes zu der Sitzung des Glücksspielkollegiums am 6./7. Dezember 2012 ist als Beschlussvorschlag enthalten: „Das Glücksspielkollegium beschließt, dass die Erlaubnis gemäß vorliegendem Entwurf erteilt werden kann.“ Zur Begründung führte der Beklagte im Hinblick auf den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet aus, die Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 bis 5 GlüStV seien erfüllt, Versagungsgründe lägen keine vor. Der Ausschluss gesperrter Spieler vom Spiel sei nicht beantragt worden und werde daher als Nebenbestimmung beauflagt. Diese Nebenbestimmung werde kritisch gesehen, da aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV nicht abgeleitet werden könne, dass die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet seien. Eine den §§ 21 Abs. 5, 22 Abs. 2 und 27 Abs. 3 GlüStV entsprechende Rechtsgrundlage sei für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht vorhanden.
- 5
Das Glücksspielkollegium erörterte den Entwurf in seiner fünften Sitzung am 6. und 7. Dezember 2012 und stimmte im Stimmverhältnis „11 (inkl. der vorab elektronisch abgegebenen Stimmen NW und SN) : 2 (HB, NI) : 2 (BB, SL)“ zu, dass der Erlaubnisbescheid für die Klägerin in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7) für die Jahre 2013 bis 2017 erteilt werde.
- 6
Mit Bescheid vom 17. Dezember 2012 erteilte der Beklagte die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots, auch im Internet, für das gesamte Bundesgebiet mit Ausnahme Schleswig-Holsteins für die Jahre 2013 bis 2017. Der Bescheid enthielt u.a. folgende „Nebenbestimmungen“:
- 7
„10. Hinsichtlich der Werbung für Losprodukte der ... sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassende Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 8
15. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen: […]
- 9
b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren. Die Identifizierung richtet sich gemäß der Antragstellung nach dem SCHUFA-Ident-Verfahren oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername-/starke Passwort-Lösung (mit finanziellem Risiko). Zur Erreichung eines entsprechenden Schutzniveaus bei Verwendung der Authentifizierung per Benutzername/starkes Passwort ist als Zahlungsweg die Abbuchung per Lastschrift vom Konto des identifizierten Spielteilnehmers zu nutzen. Die ... kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der ... Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
c) Die ... ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden. […]
- 11
e) Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassene Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 12
i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein-/Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind nur bei Vorlage der Gewinnbenachrichtigung und nach Abgleich der Identität anhand eines Personalausweises oder Passes zulässig. Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig. […]
- 13
18. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend der Satzung der ... zu verwenden. Die Richtlinien über die Vergabe von Mitteln aus der ... vom November 2010 (Anlage 7 zum Antrag vom 08.11.2012) sind anzuwenden. Der anteilige Reinertrag der Lotterie ist in den Bundesländern zu verwenden, in denen er erzielt worden ist. Bei einer Vergabe an länderübergreifende Projekte ist auf eine regionale Ausgewogenheit entsprechend des Spielaufkommens hinzuwirken. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen ... spätestens bis zum 01.06. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen."
- 14
In der Begründung des Erlaubnisbescheides führte der Beklagte aus, die Nebenbestimmungen stützten sich auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben. Durch sie würden die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielauftrags gewahrt und u.a. dafür gesorgt, dass suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufgeklärt würden. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Der beantragte Vertrieb über das Internet erfülle die Voraussetzungen hierfür nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Eine Relativierung des Jugendschutzes je nach Gefährdungspotential des Glücksspiels sei nicht zulässig. Dies gelte auch für den Schutz gesperrter Spieler.
- 15
Die Klägerin hat am 28. Januar 2013 Klage erhoben und zunächst beantragt, die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, Ziffer 15b (mit einzeln benannten Ausnahmen), Ziffer 15c, Ziffer 15e, Ziffer 15i Satz 2 und Satz 4 sowie Ziffer 18 Satz 4 und Satz 5 aufzuheben. Die isolierte Anfechtung der Nebenbestimmungen sei zulässig und scheide hier auch nicht offenkundig von vornherein aus; die Frage der Aufhebbarkeit einzelner Nebenbestimmungen sei eine Frage der Begründetheit. Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, da sie auf bindenden Beschlüssen des Glücksspielkollegiums beruhten. Diese Bindung des Beklagten an die Weisungen des Glücksspielkollegiums verstoße gegen das Demokratieprinzip und gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Dies gelte auch für die Werberichtlinie, die ebenfalls vom Glücksspielkollegium erlassen worden sei. Die Werberichtlinie verstoße zudem gegen Unionsrecht, da ihre Notifizierung trotz entsprechender Pflicht unterblieben sei und da sie, vor allem im Hinblick auf die abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein, inhaltlich inkohärent sei. Die Nebenbestimmungen, welche die Einbeziehung der Werberichtlinie festlegten, seien überdies nicht hinreichend bestimmt. Sie beschränkten sich auf Wiederholungen und Bezugnahmen auf den Gesetzeswortlaut und auf die Werberichtlinie als Verwaltungsvorschrift, welche ihrer Natur nach abstrakt und allgemein gefasst sei. Dem Gebot hinreichender Bestimmtheit widerspreche die Inkorporation der gesetzlichen Zielbestimmungen des § 1 GlüStV, deren gegenläufigen Stoßrichtungen es der Klägerin unmöglich machten, zulässige Werbung zu bestimmen. Teile der Werberichtlinie seien konkretisierungsbedürftig und beinhalteten keine klaren und eindeutigen Rechtsfolgen. Die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie sei aufgrund der mangelnden Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit des Regelungsinhalts unzulässig. Der Nebenbestimmung bezüglich des Sperrdatei-Abgleichs mangele es an einer gesetzlichen Grundlage. Die gesetzlichen Regelungen gälten für die von ihr veranstalteten Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht; problematisches Spielverhalten könne auch beim Internetvertrieb ihrer Soziallotterien aufgrund des langen Zeitraums zwischen Bestellung und erstmaliger Lotterieteilnahme (zwischen 8 und 28 Tage) nicht entstehen. Ihr Angebot sei mit den in §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5, 22 Abs. 2, 27 Abs. 3 GlüStV erwähnten Glücksspielen, für deren Internetvertrieb ein Sperrdatenabgleich ausdrücklich vorgeschrieben sei, nicht vergleichbar. Die Nebenbestimmung, mit der sie zur Errichtung sog. geschlossener Benutzergruppen entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) oder einer gleichwertigen Lösung verpflichtet werde, entbehre ebenfalls einer rechtlichen Grundlage und sei daher rechtswidrig. Der Ausschluss Minderjähriger sei durch das von der Klägerin zur Genehmigung gestellte Verfahren (Schufa-Identitätscheck Jugendschutz – Q-bit-Verfahren) bereits hinreichend gewährleistet, die Nebenbestimmung daher unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung, welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber beim Internetvertrieb regele, sei unverhältnismäßig, da hierdurch der Internetvertrieb sogenannter Geschenklose ausgeschlossen werde, bei denen der Loskäufer an der Lotterie teilnehme, seinen Gewinnauszahlungsanspruch aber an den Beschenkten abtrete. Geschenklose seien für sie von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung, ihr Anteil am Spielkapital entspreche ... %. Das Verbot dieser Online-Geschenklose sei auch nicht zum Zwecke des Jugendschutzes erforderlich, da der Jugendschutz hinreichend durch das von ihr bereits verwendete Verfahren zum Ausschluss minderjähriger Spieler gewährleistet werde. Die Auflage, die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung für die Barauszahlung eines Gewinns zu verlangen, zwinge sie schließlich zu etwas (zivil-)rechtlich Unmöglichem und sei daher rechtswidrig. Denn der Auszahlungsanspruch folge gemäß ihren Lotteriebestimmungen/Ausspielungsbestimmungen unabhängig von der Vorlage einer Gewinnbenachrichtigung, welche lediglich ein Zusatzservice und eben keine Voraussetzung für den Auszahlungsanspruch sei. Dieser entstehe allein durch das eigentliche Los oder den entsprechenden Quittungsabschnitt. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Vortrags der Klägerin wird auf deren Schriftsätze vom 19. Juli 2013, 19. November 2013, 19. April 2016 und 8. September 2016 verwiesen.
- 16
Der Beklagte änderte mit Änderungsbescheid vom 31. Januar 2013 den Wortlaut der Nebenbestimmung Ziffer 18, Satz 4, wie folgt:
- 17
„Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird.“
- 18
Mit Änderungsbescheiden vom 12. August 2015 und vom 26. November 2015 änderte der Beklagte den Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ab. Die Änderungen bezogen sich u.a. auch auf die Nebenbestimmung Ziffer 15b, hinter deren Satz 9 folgender Absatz eingefügt wurde:
- 19
„Als in ihrer Schutzwirkung als gleichwertig werden Verfahren anerkannt, bei denen die Volljährigkeit des Spielers mittels Schufa Identitätscheck Jugendschutz oder eines vergleichbaren Verfahrens festgestellt und das Teilnahmeentgelt vor der Spielteilnahme vom Konto derjenigen Person abgebucht wird, deren Volljährigkeit zuvor festgestellt worden ist, wenn zwischen der Losbestellung im Internet und der Teilnahme des Loses an der Lotterie mindestens sieben Tage vergehen. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel hat dabei über Benutzername und Passwort zu erfolgen.“
- 20
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 18 mit Schriftsätzen vom 19. Juli 2013 bzw. 16. September 2013 und hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15b mit Schriftsätzen vom 19. April 2016 bzw. 22. August 2016 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin nunmehr,
- 21
den Bescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 hinsichtlich der nachfolgend benannten Nebenbestimmungen aufzuheben:
- 22
a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
- 23
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Nebenbestimmungen in
- 24
a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
- 25
zu erteilen und die Erlaubnis des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegensteht
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
- 28
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Klage sei bereits unzulässig, da es sich bei den angegriffenen Regelungen nicht um selbstständige Nebenbestimmungen, sondern um modifizierende Auflagen handele, die den Inhalt des Verwaltungsakts selbst beträfen und nicht isoliert anfechtbar seien. Die Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstoße weder gegen das Demokratieprinzip noch gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Der Inhalt der Werberichtlinie könne von der Klägerin ohne weiteres erfasst und ermittelt werden. Der Verweis auf § 1 GlüStV genüge den Anforderungen an Normenklarheit und Justiziabilität. Die Bezugnahme auf die zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis noch nicht in Kraft getretene Werberichtlinie sei rechtlich zulässig; § 5 GlüStV eröffne gerade die Möglichkeit einer flexiblen und dynamischen Handhabung der Regelung. Die aus der dynamischen Verweisung resultierende Notwendigkeit, sich in regelmäßigen Abständen über eine Neuregelung zu informieren, sei zumutbar. Die Werberichtlinie unterliege der Notifizierungspflicht nicht und sei im Übrigen auch kohärent. Im Hinblick auf den vorzunehmenden Sperrdatenabgleich sei es zur Einhaltung der überragend wichtigen Gemeinwohlbelange des § 1 GlüStV unverzichtbar, dass gesperrte Spieler auch an der von der Klägerin betriebenen Soziallotterie nicht teilnehmen könnten, da anderenfalls eine faktische Ausweichmöglichkeit entstehe. Das Erfordernis der Vorlage der Gewinnbenachrichtigung entspreche den Zielsetzungen des § 1 GlüStV; eine unbeschränkte Abtretung von Gewinnauszahlungsansprüchen, namentlich an Jugendliche oder gesperrte Spieler, widerspreche diesen. Das Erfordernis entspreche im Übrigen § 9c Abs. 2 und 6 des Geldwäscheergänzungsgesetzes vom 18. Februar 2013. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens des Beklagten wird auf dessen Schriftsätze vom 16. September 2013, 15. Januar 2014, 8. März 2016 und 22. August 2016 verwiesen.
- 29
Die Sachakte des Beklagten ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
I.
- 30
Soweit die Beteiligten die Klage hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und Ziffer 18 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren einzustellen.
II.
- 31
Im Übrigen hat die Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
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1. Die im Hauptantrag auf die Aufhebung der noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen gerichtete Klage, für welche das erkennende Gericht örtlich zuständig ist, da die Klägerin ihren Sitz in Hamburg hat (§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO), ist unzulässig. Gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann die Aufhebung eines (belastenden) Verwaltungsakts begehrt werden. Im Falle eines begünstigenden Verwaltungsakts, der mit belastenden Nebenbestimmungen versehen ist, ist deren isolierte Aufhebung grundsätzlich möglich. Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt in der Regel im Rahmen der Begründetheit und ist nicht Gegenstand der Prüfung der Statthaftigkeit (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung einzelner Nebenbestimmungen ist jedoch dann nicht statthaft, wenn eine Teilung des Verwaltungsakts als Folge der isolierten Aufhebung von vornherein ausscheidet, weil es sich bei den aufzuhebenden Nebenbestimmungen um Inhaltsbestimmungen handelt und eine Aufhebung dieser Inhaltsbestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit des Hauptverwaltungsakts führen würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.2012, 4 C 5/11, juris – Rn. 5; Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine solche Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, juris – Rn. 41), sondern dient unmittelbar der Festlegung des Erlaubnisgegenstands und bestimmt und konkretisiert qualitativ und quantitativ das erlaubte Handeln (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ebenda; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, juris – Rn. 13ff; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, juris – Rn. 52; Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 36, Rn. 93). Im Falle der Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung würde der Erlaubnisinhaber daher formell rechtswidrig handeln, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre. Anders ist dies bei einem Verstoß gegen eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. Diese hat die Behörde gegebenenfalls mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchzusetzen, ohne dass die Erlaubnis grundsätzlich in Frage gestellt würde (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36, Rn. 12). Nach diesem Maßstab handelt es sich bei den hier angegriffenen „Nebenbestimmungen“ um nicht isoliert anfechtbare Inhaltsbestimmungen. Denn das Veranstalten und Vermitteln von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ist grundsätzlich verboten und eine Ausnahme von diesem Verbot bedarf dementsprechend einer besonderen Rechtfertigung. Insofern sehen die Vorschriften nach §§ 4 Abs. 1 bis 3, 9 Abs. 4 Satz 3, 12 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (RP-GVBl. 2012, S. 173ff – GlüStV) i.V.m. § 5 Abs. 1, 4 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (RP-GVBl. 2012, S. 166ff – LGlüG) vor, dass eine Erlaubnis erteilt und diese, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden kann. Insbesondere die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV sind zu gewährleisten, § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RP-LGlüG. Insofern stellt sich der von dem Beklagten erlassene Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 einschließlich sämtlicher Nebenbestimmungen als eine einheitliche Entscheidung dar. Ohne die Nebenbestimmungen bzw. einen Teil derselben wäre die Veranstaltungs- und Vermittlungserlaubnis nicht erlassen worden, sodass die isolierte Aufhebung einzelner Nebenbestimmungen zu einer Erlaubnis führen würde, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und überdies materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 111; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 44; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris – Rn. 35; a.A. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 26; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 149).
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2. Der danach zur Entscheidung anstehende Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne belastende Nebenbestimmungen ist überwiegend zulässig (a.), aber in der Sache nur teilweise begründet (b.). Der in dem Verpflichtungsantrag ebenfalls enthaltende Antrag auf Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ist begründet (c.).
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a. Der Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klägerin weist jedoch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb § 40, Rn. 30) insoweit nicht auf, als sie sich gegen die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2, durch welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber bei jedem Geschäftsvorfall vorgeschrieben wird, wendet und den Erlass einer Erlaubnis ohne diese Nebenbestimmung begehrt. Denn sie ist gemäß §§ 2 Abs. 1 Nr. 12, 9c Abs. 6 Geldwäschegesetz (GwG) als Veranstalterin und Vermittlerin von Glücksspielen im Internet ohnehin verpflichtet, Transaktionen nur durch Ausführung eines Zahlungsvorgangs nach § 9c Abs. 3 GwG auf ein Zahlungskonto vorzunehmen, das auf den Namen des Spielers errichtet worden ist. Die Klägerin ist damit – unabhängig von der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 – gesetzlich verpflichtet, bei über das Internet vermittelten oder vertriebenen Losen die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber zu gewährleisten. Die Nebenbestimmung stellt insoweit lediglich einen Hinweis auf die bzw. eine Wiederholung der gesetzlichen Verpflichtung dar. Eine über die gesetzliche Pflicht nach § 9c Abs. 6 GwG hinausgehende Beschwer der Klägerin enthält die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 hingegen nicht. Eine solche – zur Annahme eines Rechtsschutzbedürfnisses führende – Beschwer ergibt sich auch nicht aus der Befreiungsmöglichkeit nach § 16 Abs. 7 GwG. Die dort vorgesehene Privilegierungsmöglichkeit ist nicht Gegenstand des vorliegenden Klagebegehrens, mit dem allein die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Ziffer 15i Satz 2 begehrt wird.
- 35
b. In der Sache ist der Antrag auf Verpflichtung zur Erteilung einer Erlaubnis ohne belastende Nebenbestimmungen nur teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c, welche sie dazu verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen; insoweit ist der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 in der Gestalt der hierzu ergangenen Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 (im Folgenden nur: Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012) rechtswidrig und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO (aa.). Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein entsprechender Anspruch der Klägerin nicht (bb.).
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aa. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c. Denn gesperrte Spieler dürfen grundsätzlich an der von der Klägerin veranstalteten und vermittelten Lotterie teilnehmen (1). Dies gilt mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung auch bei der Veranstaltung und Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet (2). Eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei ist insofern unzulässig; die Klägerin wird zu rechtlich Unmöglichem verpflichtet (3). Im Einzelnen:
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(1) Ein Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme auch an dem klägerischen Lotterieangebot ist weder im Glücksspieländerungsstaatsvertrag noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz vorgesehen. Gemäß §§ 8 Abs. 1, 23 Abs. 1 GlüStV wird zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht ein übergreifendes Sperrsystem unterhalten, mit welchem die für eine Sperrung erforderlichen Daten verarbeitet und genutzt werden. Dabei sind nur Spielbanken und Veranstalter von Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential dazu verpflichtet, solche Personen zu sperren, die dies beantragen (Selbstsperre) oder von denen sie aufgrund der Wahrnehmungen ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre), § 8 Abs. 2 GlüStV. Gesperrte Spieler dürfen weder am Spielbetrieb in Spielbanken (§ 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), noch an Sportwetten (§ 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV), Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden (§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), oder Pferdewetten (§ 27 Abs. 3 i.V.m. § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV) teilnehmen. Die Durchsetzung dieses Verbots ist durch Kontrolle des Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle und Abgleich mit der Sperrdatei zu gewährleisten, §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 2 Satz 2, 22 Abs. 2 Satz 2, 27 Abs. 3 GlüStV. Da Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nur solche sind, die nicht öfter als zweimal pro Woche veranstaltet werden (vgl. §§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. a GlüStV) und damit nicht in den Anwendungsbereich des § 22 Abs. 2 GlüStV fallen, dürfen auch Spieler, die einer Fremd- oder Selbstsperre unterliegen, grundsätzlich an diesen Lotterien teilnehmen (argumentum e contrario). Insofern finden sich weder im Dritten Abschnitt (§§ 12 ff. GlüStV), welcher die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential regelt, noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz, in welchem der Beklagte gemäß § 28 Satz 2 GlüStV weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen hätte festlegen können, Vorschriften, welche den Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential betreffen. Da in § 12 Abs. 2 GlüStV ausdrücklich auf Vorschriften außerhalb des Dritten Abschnitts verwiesen wird (§§ 6, 7 GlüStV), kann auch nicht von einer versehentlichen Regelungslücke ausgegangen werden, die im Wege einer entsprechenden Auslegung geschlossen werden könnte. Schließlich sanktioniert auch die aufgrund von § 28 Satz 3 GlüStV erlassene Vorschrift des § 16 Abs. 1 Nr. 12 LGlüG-RP nur den „zur Teilnahme am übergreifenden Sperrsystem nach § 23 GlüStV Verpflichtete(n)“, wenn dieser vorsätzlich oder fahrlässig nicht in der in § 21 Abs. 5 Satz 2 GlüStV oder in § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV bezeichneten Weise für die Einhaltung der Verbote nach § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV oder nach § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV Sorge trägt. Auch insofern ist mangels anderweitiger Anhaltspunkte von einer bewussten gesetzgeberischen Entscheidung auszugehen, nur Veranstalter von Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei zu verpflichten und dieses Handlungsgebot durch die Androhung einer Geldbuße (§ 16 Abs. 2 LGlüG-RP) bei Zuwiderhandlung durchzusetzen.
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(2) Steht die Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential danach gesperrten Spielern offen, gilt dies auch dann, wenn diese Lotterien im Internet veranstaltet oder vermittelt werden. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV regelt insofern allein die Voraussetzung, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sein muss. Schon aufgrund dieses Wortlauts geht das Gericht davon aus, dass die Vorschrift keine eigenen Voraussetzungen für die Sperre eines Spielers und dessen Ausschluss von Lotterien bzw. Sportwetten im Internet aufstellt (so auch im Ergebnis VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 198f; vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/14, juris – Rn. 80; a.A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 176; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris – Rn. 72; Postel/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 4, Rn. 87). Insofern bezieht sich § 4 Abs. 5 GlüStV zwar allgemein auf „den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien […] im Internet“, ohne weiter nach der Art der Lotterie zu differenzieren. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV schreibt aber ausdrücklich (nur) dieGewährleistung des Ausschlusses gesperrter Spieler vor, ohne hinsichtlich der Fragen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Spieler gesperrt wird und welche Arten von öffentlichem Glücksspiel eine solche Sperre betrifft, eigenständige Regelungen zu treffen. Die Vorschrift knüpft damit erkennbar an die die Sperre und deren Durchsetzung regelnden Vorschriften (§§ 8, 20 bis 23 GlüStV) an und setzt diese voraus. Eine Erweiterung der Glücksspielarten, von denen gesperrte Spieler ausgeschlossen sein sollen, erfolgt gerade nicht. Die Annahme einer solchen Erweiterung ist darüber hinaus aus gesetzessystematischen Gründen abzulehnen: § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV befindet sich in dem Ersten Abschnitt des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der „Allgemeine Vorschriften“ enthält, während sich die Vorschriften der §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5 und 22 Abs. 2 GlüStV, welche konkret regeln, an welchen Arten von öffentlichem Glücksspiel gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen und wie diese Verbote durchzusetzen sind, im Fünften Abschnitt („Besondere Vorschriften“) befinden.
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(3) Ist danach ein Ausschluss gesperrter Spieler an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential auch dann nicht vorgesehen, wenn der Eigenvertrieb und die Vermittlung dieser Lotterien im Internet erfolgen, darf die Klägerin nicht zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden. Abgesehen davon, dass sich ein solcher Abgleich mangels praktischer Konsequenzen – selbst wenn der Abgleich die Sperre eines Spielers offenbart, dürfte dieser trotzdem an der Lotterie teilnehmen – als wenig sinnvoll erweist (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 80), erweist sich eine solche Verpflichtung aus Rechtsgründen als unzulässig. Es fehlt dann insoweit an einer Rechtsgrundlage, aufgrund derer die Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden könnte. Die in §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 5 Satz 2 und 22 Abs. 2 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Rechtsgrundlagen sind auf die Klägerin aus den dargestellten Gründen nicht anwendbar. Auch das Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz sieht eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei nicht vor. Auf die Frage, ob das Land im Rahmen des § 28 Satz 1, 2 GlüStV, wonach die Länder die zur Ausführung des Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen erlassen und weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen festlegen können, eine entsprechende Regelung treffen könnte, kommt es insofern nicht an. Im Hinblick auf das Recht der informationellen Selbstbestimmung eines jeden – gesperrten oder nicht gesperrten – Spielers (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), in welches durch einen Abgleich mit der Sperrdatei in nicht unerheblichem Maße eingegriffen wird (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris – Rn. 409f), müssen Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs bereichsspezifisch, präzise und normklar festgelegt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, 1 BvR 209/83, juris – Rn. 155ff; StGH Baden-Württemberg, ebenda). An einer solchen ausdrücklichen und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage, welche auch die Veranstalter von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential bei der Veranstaltung und dem Vertrieb im Internet verpflichten würde, den Abgleich mit der Sperrdatei vorzunehmen, fehlt es aber. Insbesondere kann die Vorschrift des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, welche – wie dargestellt – in materieller Hinsicht an die Regelungen nach §§ 20 bis 22 GlüStV anknüpft, nicht so ausgelegt werden, dass sie den Abgleich mit der Sperrdatei zuließe. Fehlt es an einer Rechtsgrundlage, ist ein Abgleich der Daten eines Spielers mit der Sperrdatei, in welcher eine Nutzung und Verarbeitung personenbezogener Daten zu sehen ist (§ 3 Abs. 1, 4, 5 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG), jedoch unzulässig, § 4 Abs. 1 BDSG. Die Klägerin wird insoweit zu einem rechtswidrigen und mit Geldbuße bewehrtem (s. § 43 Abs. 2, 3 BDSG) Tun verpflichtet.
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bb. Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne diese belastenden Nebenbestimmungen nicht. Denn die glücksspielrechtliche Erlaubnis kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden, § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 Landesverwaltungs-verfahrensgesetz Rheinland-Pfalz (LVwVfG-RP) i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG. Anhaltspunkte dafür, dass im Hinblick auf die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 das insoweit eröffnete Ermessen auf Null reduziert sein könnte, liegen nicht vor.
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c. Der Beklagte ist jedoch verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Dieses Rechtsschutzbegehren ist in dem Antrag auf Verpflichtung nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO enthalten (§ 88 VwGO).
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aa. Keine Bedenken bestehen zunächst gegen die Regelung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts und dessen Ausgestaltung als Ermessenstatbestand (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Hierin liegt insbesondere kein verfassungswidriger Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin (Art. 12 GG) begründet. Insofern ist zwar davon auszugehen, dass der Schutzbereich der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG, auf den sich auch die Klägerin berufen kann (Art. 19 Abs. 3 GG), berührt ist, da die von ihr auch schon in der Vergangenheit veranstalteten und vermittelten Lotterien an das Vorliegen einer entsprechenden Erlaubnis geknüpft werden (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris – Rn. 13). Im Hinblick auf die mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag verfolgten Ziele (§ 1 GlüStV), welche überragend wichtige Gemeinwohlziele darstellen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 28), ist dieser Eingriff jedoch gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. Die in § 4 Abs. 2, 3 GlüStV und § 12 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis führen zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird. Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung. Dass die Länder den ihnen zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, juris – Rn. 116) überschritten haben und insoweit gleich wirksame, aber weniger belastende Beschränkungen in Betracht kommen, ist nicht ersichtlich. Der Erlaubnisvorbehalt steht schließlich auch in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen der Klägerin (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 mit ausführlicher Begründung der Rechtfertigung des Eingriffs: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 27ff, 31ff, 43ff, 51ff; vgl. zum Erlaubnisvorbehalt nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV: VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 41; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 52ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 75ff; vgl. schließlich auch VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 33).
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bb. Der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2016 ist aber nicht hinreichend begründet. Gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt, wie er hier vorliegt, mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Insbesondere sollen die am Verwaltungsverfahren Beteiligten über die Gründe, die für die Entscheidung der Behörde maßgeblich waren, informiert werden, um die Akzeptanz der Entscheidung zu fördern und um ihnen die Möglichkeit zu geben, sich über eventuelle Rechtsbehelfe gegen die Entscheidung schlüssig zu werden und diese begründen zu können (Art. 19 Abs. 4 GG). Darüber hinaus dient die Begründungspflicht der Selbstkontrolle der Behörde sowie der Kontrolle durch Aufsichtsbehörden, Rechtsbehelfsinstanzen oder – hier maßgeblich – Gerichte. Denn eine wirksame Kontrolle setzt voraus, dass die Erwägungen, die zu einer bestimmten Entscheidung geführt haben, entsprechend dokumentiert sind und damit nachvollzogen und einer rechtlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 4f). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung des Verwaltungsakts haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebiets und nach den Umständen des Einzelfalls. Gegebenenfalls braucht sich die Begründung nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17/70, juris – Rn. 32). Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, sind grundsätzlich zulässig und können – je nach Einzelfall – dem formellen Begründungserfordernis nach § 39 VwVfG Rechnung tragen (OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris – Rn. 38; vgl. auch VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff).
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Nach diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 nicht der Begründungspflicht. Denn dieser enthält nur eine äußerst knappe Begründung, in der im Wesentlichen die gesetzlichen Grundlagen wiedergegeben werden. Im Hinblick auf die insgesamt 38 Nebenbestimmungen, mit denen die Erlaubnis versehen wurde, wird lediglich angeführt, dass sie dazu dienten, die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielerauftrages zu wahren und u.a. dafür sorgten, suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufzuklären. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Damit ist zwar erkennbar, dass sich der Beklagte des ihm eingeräumten Ermessens dem Grunde nach bewusst war. Eine substantiierte, schlüssige und nachvollziehbare Begründung unter Angabe der für die Entscheidung über die jeweilige Nebenbestimmung maßgeblichen Gründe zumindest in den Grundzügen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 25 mwN) erfolgt damit aber nicht. Auch das Glücksspielkollegium, das über die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 12 Abs. 1, 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV verbindlich entscheidet (§ 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV), hat seinen Beschluss nicht im Sinne der § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG begründet. Im Einzelnen: Der Beklagte ist zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren zuständig, § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. Zur Erfüllung dieser Aufgabe besteht das Glücksspielkollegium der Länder, welches u.a. dem Beklagten als Organ bei der Erfüllung dieser Aufgabe dient, § 9a Abs. 5 GlüStV. Die von der Klägerin und auch in der Rechtsprechung vorgebrachten Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Übertragung dieser Entscheidungskompetenz auf das Glücksspielkollegium (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris – Rn. 33ff) teilt die Kammer – nicht zuletzt wegen der Vergleichbarkeit des Glücksspielkollegiums mit den aufgrund des Rundfunkstaatsvertrags errichteten Organen, deren Verfassungsmäßigkeit höchstrichterlich geklärt ist – weder im Hinblick auf das Demokratieprinzip noch im Hinblick auf das bundesstaatliche Kompetenzgefüge (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 142ff; vgl. VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49f; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 81ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 91; Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/14, juris – Rn. 81f; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247f). Den Ländern steht es frei, im Rahmen staatsvertraglicher Zusammenarbeit einzelne ihnen originär zustehende Aufgaben und die zu deren Erfüllung notwendigen Hoheitsbefugnisse der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung zu übertragen. Die konkrete Zurechenbarkeit der staatlichen Aufgabenwahrnehmung und eine hinreichende Klarheit, in welchem Rechts- und Verfassungskreis das Glücksspielkollegium Hoheitsrechte ausübt bzw. wahrnimmt (vgl. zum grundsätzlichen Erfordernis bei Gemeinschaftseinrichtungen VerfGH Berlin, Beschl. v. 19.12.2006, 45/06, juris – Rn. 34), ist gewahrt (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 144ff). Die Übertragung der Hoheitsrechte auf das Glücksspielkollegium ist zudem angesichts der in § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV vorgesehenen Kündigungsmöglichkeit nicht endgültig (vgl. Isensee, in Isensee/Kirchhof, HdStR, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 125, Rn. 187).
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Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen, wobei in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind. Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden bindend und innerhalb der von dem Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen, § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV. Das Glücksspielkollegium hat in seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV) geregelt, dass von der Aufnahme der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe eines Beschlusses in die Niederschrift über eine Sitzung abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt, § 3 Abs. 7 Satz 2 GO-Glücksspielkollegium. Wird von einer eigenen Begründung durch das Glücksspielkollegium jedoch abgesehen und auf den Beschlussentwurf Bezug genommen, muss dies zumindest ausdrücklich geschehen. Der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, muss insofern aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen (VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 49 mit Verweis auf OVG Koblenz, Beschl. v. 29.4.2014, 2 A 10894/14, juris – Rn. 35ff; VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff). Dies ist hier nicht der Fall. Aus dem – lediglich als Entwurf vorliegenden – Auszug aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 ergibt sich nur, dass die Vorlage des Beklagten erörtert und eine Frage des Landes Hamburg im Zusammenhang mit der Kostenregelung geklärt wurde. Die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen hinsichtlich der Nebenbestimmungen werden nicht wiedergegeben. Es ist nicht ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium von der Aufnahme der Gründe abgesehen hat und der Begründung der Beschlussvorlage des Beklagten gefolgt ist. Eine derartige Bezugnahme fehlt und ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert. Selbst wenn in diesem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch im vorliegenden Einzelfall in vollem Umfang anschließen wollten. Im Hinblick auf die verschiedenartigen Funktionen der Begründungspflicht und im Hinblick auf die große Anzahl von Ermessensentscheidungen – jede einzelne der 38 Nebenbestimmungen steht im Ermessen des Glücksspielkollegiums – ist zumindest eine ausdrückliche Bezugnahme erforderlich, aus der hervorgeht, dass sich das Glücksspielkollegium der – äußerst knappen – Begründung des Beklagten anschließt und sich diese zu eigen macht (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, Rn. 52). Besonders auffällig ist das Begründungsdefizit im Hinblick auf die Nebenbestimmung Ziffer 15c. Trotz der mit der Beschlussvorlage geäußerten Zweifel an der Zulässigkeit dieser Nebenbestimmung findet sich diese unverändert im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 wieder, ohne dass erkennbar wird, ob sich das Glücksspielkollegium mit den vorgebrachten Zweifeln auseinandergesetzt hat und mit welcher Begründung es sich letztlich für die Aufnahme dieser Nebenbestimmung in den Erlaubnisbescheid entschieden hat (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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Ob der danach vorliegende Begründungsmangel nach § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG einer Heilung zugänglich ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Glücksspielkollegium hat die erforderliche Begründung auch im weiteren Verfahren nicht abgegeben. Die Begründung des Beklagten hinsichtlich der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist insofern – da er für die Entscheidung nicht zuständig ist – unbeachtlich und kann nicht zur Heilung des Verfahrensfehlers führen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 136; Urt. v. 22.1.2016, aaO, Rn. 74; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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cc. Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 sind darüber hinaus ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts dieser Nebenbestimmungen. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2, 3 VwVfG (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/11, juris – Rn. 28; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 47; VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.1568, juris – Rn. 49; Oldag/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 9, Rn. 55). Erlaubnisse zur Veranstaltung und zur Vermittlung öffentlicher Glücksspiele müssen sich danach zum einen an den ordnungsrechtlichen Zielen des § 1 GlüStV orientieren (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Diese sind gleichrangig, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zum anderen darf das Veranstalten und das Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen nicht den Erfordernissen des Jugendschutzes zuwiderlaufen, § 4 Abs. 3 Satz 1 GlüStV.
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Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung sind dabei die materielle Begründung und damit die die Entscheidung tragenden Gründe. Eine unvollständige oder unschlüssige Begründung ist dabei ein Indiz für eine fehlerhafte Ermessensausübung (vgl. VGH München, Beschl. v. 5.2.2008, 7 CS 07.3178, juris - Rn. 13; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 194; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 56). Ist die Beteiligung einer Stelle vorgesehen, deren Entscheidung interne Bindungswirkung entfaltet, schlägt ein Ermessensfehlgebrauch bzw. -ausfall dieser Stelle auf die nach außen hin tätig werdende Behörde durch (OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, juris – Rn. 28; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49).
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Nach diesen Maßstäben liegt hier ein Ermessensausfall vor. Bereits der Erlaubnisbescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 enthält – wie dargestellt – nur eine äußerst knappe Begründung, die zwar erkennen lässt, dass sich der Beklagte des Vorliegens eines Ermessensspielraums bewusst war, nicht aber die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen, die im Einzelnen eine Rolle gespielt haben. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Beklagte die für die Klägerin sprechenden Erwägungen – Art. 12 GG, das geringe Gefährdungspotential der Lotterien der Klägerin und deren langjährige Erfahrung mit dem Veranstalten und Vermitteln dieser Art von Lotterien – gesehen und in die Ermessensentscheidung eingestellt hat. Hierauf kommt es jedoch im Ergebnis nicht an, da die im Erlaubnisbescheid enthaltene Begründung jedenfalls nicht Ausdruck eines selbstständig ausgeübten eigenen Ermessens des Beklagten ist, da sich der Beklagte – wie dargestellt – des Glücksspielkollegiums als Organ zur Erfüllung seiner Aufgaben aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV bedient und an dessen Beschlüsse gebunden ist, § 9a Abs. 5 Satz 2, Abs. 8 Satz 4 Halbs. 1 GlüStV. Dies gilt auch für die im Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung, den der Beklagte dem Glücksspielkollegium zur Beschlussfassung zugeleitet hat. Insoweit handelte es sich lediglich um einen Entwurf eines Erlaubnisbescheids verbunden mit dem Beschlussvorschlag, die Erlaubnis entsprechend dem Entwurf zu erteilen. Bei einer derartigen zeitlichen Abfolge kann in dem Entwurf noch keine verbindliche Ermessensbetätigung gesehen werden. Das Glücksspielkollegium selbst hat seinen Beschluss, der Klägerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis einschließlich der Vielzahl von Nebenbestimmungen zu erteilen, nicht begründet. Der Entwurf des Auszugs aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 enthält nur die bereits dargestellten Ausführungen. Ermessenserwägungen sind nicht festgehalten; ebenso wenig ist ersichtlich, welchen Verlauf die Erörterungen in der Sitzung genommen haben und ob überhaupt Ermessenserwägungen angestellt wurden. Diese schwerwiegenden Defizite vermag auch der Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert, nicht aufzuwiegen. Selbst wenn in dem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch in vollem Umfang anschließen wollten. Angesichts des weiten Ermessensspielraums und der komplexen Ermessenserwägungen, die sich in einer großen Anzahl von Nebenbestimmungen manifestiert haben, ist insofern eine ausdrückliche Bezugnahme zu fordern.
- 50
Der nach alledem aufgrund der fehlenden Begründung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums indizierte Ermessensausfall ist nicht widerlegt. Der Umstand, dass eine Aufklärung der Einzelheiten der Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums nicht möglich ist, weil nach Auskunft des Beklagten beim Glücksspielkollegium keine eigenen Akten geführt werden, geht zu Lasten des Beklagten (so auch VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 53). Eine Nachholung der Ermessenserwägungen durch das im Klageverfahren nicht beteiligte und auch nicht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO zu beteiligende Glücksspielkollegium (so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 145) scheidet im Falle eines Ermessensausfalls grundsätzlich aus. Denn § 114 Satz 2 VwGO schafft lediglich die prozessualen Voraussetzungen dafür, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, nicht hingegen dafür, dass sie ihr Ermessen nachträglich erstmals ausübt (BVerwG, Urt. v. 5.9.2006, 1 C 20/05, Rn. 22; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 207f).
- 51
dd. Erweist sich der Erlaubnisbescheid insoweit als rechtswidrig und war daher aufzuheben, wird der Beklagte bei der erneuten Bescheidung Folgendes zu berücksichtigen haben:
- 52
(1) Die Einbeziehung der Werberichtlinie in den Erlaubnisbescheid begegnet keinen grundsätzlichen Bedenken. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums für die Ausarbeitung und den Erlass der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1, 4 i.V.m. § 9a Abs. 8 GlüStV und zwar aus den bereits dargestellten Gründen weder mit Blick auf das Demokratieprinzip noch mit Blick auf die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Im Anschluss an ihre Rechtsprechung hat die Kammer zudem keine Zweifel daran, dass die Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 nicht notifizierungspflichtig war. Nach Art. 8 Abs. 1 der zum damaligen Zeitpunkt maßgeblichen Fassung der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl.-EG Nr. L 204/37, geändert durch Richtlinie 98/48/EG v. 20.7.1998, ABl.-EG Nr. L 217/18) sind „technische Vorschriften“ i.S.d. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG von der Notifizierungspflicht umfasst. Ob die Werberichtlinie eine solche technische Vorschrift darstellt und ob sie insbesondere als „Vorschrift betreffend Dienste“ der Notifizierungspflicht unterlag, bedarf keiner abschließenden Entscheidung (ablehnend VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, juris – Rn. 85ff). Die Werberichtlinie war schon deshalb nicht notifizierungspflichtig, weil bereits der Entwurf des Ersten Glücksspielstaatsvertrags entsprechend den Vorschriften der Richtlinie 98/34/EG der Kommission übermittelt wurde. Da die Werberichtlinie keine über das sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ergebende Verbot hinausgehenden eigenen Rechtswirkungen entfaltet, sondern die Voraussetzungen für eine Erlaubnis nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV lediglich konkretisiert, war der Notifizierungspflicht bereits Genüge getan (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 141ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 60; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, Rn. 87). Schließlich bestehen auch keine Bedenken im Hinblick auf das europarechtliche Kohärenzgebot. Die zum Zeitpunkt des Erlasses der Werberichtlinie noch abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein beeinträchtigte die Kohärenz nicht (vgl. EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, juris – Rn. 36; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 145ff).
- 53
Die in den Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2 und 15e geregelte Inkorporation der Werberichtlinie ist in dieser Form aber nicht hinreichend bestimmt und verletzt die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende und in § 37 Abs. 1 VwVfG einfachgesetzlich geregelte Vorgabe, dass ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss. Dies setzt voraus, dass der Adressat eines Verwaltungsakts in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Der behördliche Wille muss unzweideutig erkennbar sein und darf keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich sein. Ferner muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (BVerwG, Beschl. v. 16.10.2013, 8 C 21/12, juris – Rn. 13; Beschl. v. 13.10.2010, 7 B 50/10, juris – Rn. 8; Urt. v. 2.7.2008, 7 C 38/07, juris – Rn. 11). Welche Anforderungen sich daraus im Einzelfall ergeben, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und von dem mit ihm verfolgten Zweck ab (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.3.1990, 4 B 45/90, juris – Rn. 3). Dabei ist nicht erforderlich, dass sich die Regelung des Verwaltungsaktes allein aus dessen Tenor ergibt. Auch seine Begründung ist zur Auslegung des Regelungsgehalts heranzuziehen, wobei auf die objektive Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.12.2003, 6 C 20/02, juris – Rn. 17; Urt. v. 27.6.2012, 9 C 7/11, juris – Rn. 18; OVG Münster, Urt. v. 17.6.2015, 13 A 1215/12, juris – Rn. 61). Bezugnahmen und Verweise auf außerhalb des Verwaltungsakts liegende Umstände sind grundsätzlich zulässig, solange diese den Beteiligten bekannt und ohne weiteres erkennbar sind (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 6a).
- 54
Die in Bezug genommene Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 genügt diesen Anforderungen – unabhängig von ihrer rechtlichen Einordnung als normkonkretisierende oder aber norminterpretierende Verwaltungsvorschrift (vgl. zum Streit ausführlich BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 210ff, 217; s. auch VG Berlin, Urt. v. 15.3.2015, aaO, Rn. 58) – nicht. Denn sie enthält zwar in § 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV eine Regelung, welche auf das klägerische Glücksspielangebot Anwendung findet. Darüber hinaus enthält die Werberichtlinie aber eine Vielzahl von Regelungen, die kein konkretes Tun oder Unterlassen verlangen, sondern lediglich allgemeine Regelungen und – teilweise ihrerseits konkretisierungsbedürftige – Zielvorgaben darstellen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 151ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 59; VG Wiesbaden, Beschl. v. 11.8.2014, 5 K 63/13.WI, juris – Rn. 11). Schließlich enthält die Werberichtlinie Bestimmungen, die andere Arten des Glücksspiels bzw. Werbemediums betreffen und auf den hier vorliegenden Einzelfall ersichtlich keine Anwendung finden. Derartige Pauschalverweise sind jedoch zu unbestimmt (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 16.2.1996, 10 B 248/96, juris – Rn. 23). Insbesondere ist für die Klägerin nicht unmittelbar erkennbar, welche Regelungen sie konkret betreffen und belasten (vgl. Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37, Rn. 39). Die Frage, ob die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie, welche erst nach der Bekanntgabe des Erlaubnisbescheides veröffentlicht wurde, zulässig war und dem Bestimmtheitsgrundsatz genügte, bedarf insofern keiner Entscheidung. Der Beklagte wird bei der Neubescheidung dafür Sorge tragen müssen, dass lediglich auf solche Regelungen der Werberichtlinie Bezug genommen wird, die für das klägerische Glücksspielangebot eine Rolle spielen. Ein entsprechender Beschlussvorschlag kann dem Glücksspielkollegium zur Entscheidung vorgelegt werden.
- 55
(2) Hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 wird der Beklagte bei der Neubescheidung beachten müssen, dass eine Auflage, mit der die Identität von Spielteilnehmer und Gewinnberechtigten bei Barauszahlungen gewährleistet werden soll, grundsätzlich und insbesondere im Hinblick auf das öffentliche Interesse, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu verhindern, rechtlich zulässig ist. Das Gericht hat jedoch Bedenken an der Verhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 mit dem im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ergangenen Inhalt. Denn es ist nicht ersichtlich, dass zur Erreichung der Ziele des Geldwäschegesetzes (vgl. § 9a Abs. 1 GwG) nicht auch andere, gleich geeignete Maßnahmen in Betracht kommen. Die Klägerin hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass sie für die Gewinnauszahlung grundsätzlich nur die Vorlage des Losscheins als Nachweis der Berechtigung verlangt. Insofern käme eine Auflage mit dem Inhalt in Betracht, dass bei Barauszahlungen die Vorlage eines Nachweises der Spielteilnahme – im Fall der Klägerin etwa der Losschein – und eines Personalausweises oder eines sonstigen amtlichen Personalpapiers zu gewährleisten ist. Eine solche offenere Formulierung würde die im öffentlichen Interesse stehenden Ziele gleichermaßen wirkungsvoll erreichen und gleichzeitig dem jeweiligen Erlaubnisinhaber Handlungsalternativen einräumen, auf welchem Wege diese Ziele – angepasst an die jeweiligen Spiel- und Teilnahmebedingungen – erreicht und gewährleistet werden sollen.
III.
- 56
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO und § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Im Hinblick auf die noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen hält das Gericht eine Kostenteilung von zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen. Denn die Klägerin ist mit ihrem Hauptantrag vollständig unterlegen und hat mir ihrem Verpflichtungsantrag nur teilweise Erfolg gehabt. Im Hinblick auf die übereinstimmend für erledigt erklärten Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 hat das Gericht über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Schwierige Rechtsfragen sind in diesem Rahmen aus prozessökonomischen Gründen nicht mehr zu klären (BVerwG, Beschl. v. 14.3.2008, 9 VR 3/07, juris – Rn. 5). Angesichts des Umstands, dass der Hauptantrag der Klägerin hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 ebenfalls auf deren Aufhebung gerichtet war und die Klägerin insofern unterlegen wäre, im Übrigen die Erfolgsaussichten aber als offen zu bezeichnen sind, hält die Kammer eine Kostentragung im Verhältnis zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen.
- 57
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV.
- 58
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung hat. Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums, die Frage der Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums und die Einbeziehung der Werberichtlinie bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer obergerichtlichen Klärung. Aus diesem Grunde war auch die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Be-stimmungen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrages beruht und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris – Rn. 30; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137, Rn. 9).
Tenor
Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach ihren eigenen Angaben darin, den Abschluss von Spielverträgen zwischen Lotterieveranstaltern und -teilnehmern zu fördern. Sie nimmt Lottospieltipps und Teilnahmeentgelte von Lottospielern entgegen und leitet diese gegen Zahlung einer zuvor vertraglich vereinbarten Provision an die Veranstalter weiter.
- 2
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u.a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrages erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u.a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen sogenannten Vorschaltgesetz – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von Toto-Lotto Niedersachsen GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6 aus 49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“, „Eurojackpot“ beantrage.
- 3
Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „LOTTO 6 aus 49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln.
- 4
Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u.a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
- 5
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln. Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät. Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden, Bestandteil der Erlaubnis.
- 6
Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt. Ziffer V. lautet:
- 7
„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige entstehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
- 8
Weiter enthielt der Bescheid u.a. folgende Nebenbestimmungen:
- 9
„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenanntes Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 11
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem Anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
- 12
Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
- 13
Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
- 14
(…)
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigter Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. I.Ü. bleibt eine entsprechende Erlaubnisänderung vorbehalten.
- 15
6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
- 16
(…)
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
- 17
(…)
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
- 18
15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
- 19
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 20
17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden.“
- 21
Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt seien, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde.
- 22
Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrages führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain „…“ hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
- 23
Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („www….de“ und „www….net“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebotes in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtigte. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
- 24
Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
- 25
Mit Bescheid vom 29. November 2012 hat der Beklagte Ziffer I. der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend ergänzt, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „www...de“ sowie „www...net“ für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung: „Soweit sich die Vermittlung über die Domains „www...de“ sowie „www...net“ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“ Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV).
- 26
Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 die der Klägerin erteilte Erlaubnis um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Lotto 6 aus 49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ in Nordrhein-Westfalen.
- 27
Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u.a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Ziffer 9 der Nebenbestimmungen des Bescheides vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
- 28
„9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
- 29
9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
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9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v.a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
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Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
- 32
Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
- 33
9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
- 34
9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
- 35
9.5 Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
- 36
Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieser Bescheide, weiter.
- 37
Sie vertritt die Auffassung, die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten.
- 38
Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber auch u.a. rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien.
- 39
Ohnehin sei die bundesweite Vermittlung der Teilnahme an zugelassenen Lotterieveranstaltungen mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche über das Internet durch die Klägerin als privates Unternehmen erlaubnisfrei, da die Erlaubnisvorbehalte des Glücksspielstaatsvertrages auf die beantragte Tätigkeit nicht anwendbar seien, weil sie gegen Verfassungs- und Unionsrecht verstießen. Dazu verweist die Klägerin auf rechtswissenschaftliche Gutachten von Prof. Dr. A. (Bl. 339 ff. d. Gerichtsakte), Prof. Dr. B. (Bl. 372 ff. d. Gerichtsakte) sowie Prof. Dr. C. (Bl. 426 d. Gerichtsakte).
- 40
Die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt stelle einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV dar. Denn da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrages vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen unverhältnismäßig. Zudem erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.
- 41
Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe.
- 42
Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen.
- 43
Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
- 44
Die Klägerin beantragt,
- 45
1. Den Bescheid vom 24. September 2012 i.d.F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
- 46
a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
- 47
aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16
- 48
c) folgende landesspezifische Regelungen:
- 49
aa) die für mehrere Länder geltenden Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
- 50
2. Den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i.d.F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
- 51
Der Beklagte beantragt,
- 52
die Klage abzuweisen.
- 53
Zur Begründung führt er aus, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV.
- 54
Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar.
- 55
Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde.
- 56
Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne.
- 57
Mit Blick auf Nebenbestimmung Nr. 17 betreffend den Sperrdatenabgleich führt der Beklagte aus, der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrages ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei.
- 58
Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
- 59
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die ausführlichen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die Sachakten des Beklagten, die dem Gericht vorgelegen haben, Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
- 60
Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen sind die angefochtenen Nebenbestimmungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Daher hat auch der Klagantrag zu 2. keinen Erfolg, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
- 61
Der Antrag zu 1. ist überwiegend zulässig (dazu unter I.), aber weitgehend unbegründet (dazu unter II.), der Antrag zu 2. hat keinen Erfolg (dazu unter III.).
I.
- 62
Der Antrag zu 1. ist weitgehend zulässig.
- 63
1. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts für den Antrag zu 1. folgt aus § 19 Abs. 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung vom 15.12.2011 (Glücksspielstaatsvertrag – im Folgenden: GlüStV) i.V.m. § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO. Gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts richtet sich daher gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO nach dem Sitz der Klägerin, hier Hamburg.
- 64
2. Die Nebenbestimmungen können isoliert mit der Anfechtungsklage angegriffen werden. Zwar wird bei sogenannten unselbständigen Nebenbestimmungen, zu denen u.a. die Befristung gehört, die Auffassung vertreten, dass nur eine Verpflichtungsklage statthaft wäre (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 36 Rn. 63). Nach der neueren Rechtsprechung kann jedoch jede Art von Nebenbestimmungen mit der Anfechtungsklage isoliert angefochten werden (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696, unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris). Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris, m.w.N.).
- 65
Ein solcher Ausnahmefall ist bezüglich der von der Klägerin angegriffenen Bestimmungen nicht gegeben. Damit ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.
- 66
3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
- 67
4. Soweit sich die Klage gegen Ziffer V. des Bescheides vom 24. September 2012 richtet, erweist sie sich jedoch als unzulässig. Denn der Klägerin fehlt insoweit ein Rechtsschutzbedürfnis.
- 68
Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 des NVwKostG hat der Kostenschuldner Auslagen, die bei der Vorbereitung oder bei der Vornahme einer Amtshandlung notwendig werden, zu erstatten. Das Gericht hat keine Zweifel daran, dass das niedersächsische Kostenrecht hinsichtlich der ausschließlich in Niedersachsen vorgenommenen Amtshandlung, bei der der Beklagte im Rahmen seiner Zuständigkeit gehandelt hat, anwendbar ist. In Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheides, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen sind, kommt der Bestimmung aber kein eigener Regelungsgehalt zu. Dann aber mangelt es auch an einer Beschwer und damit an einem Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, Vorb § 40 Rn. 30 ff.).
II.
- 69
Das Anfechtungsbegehren erweist sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliegt einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und bedurfte daher einer Erlaubnis des Beklagten (1.). Diese konnte grundsätzlich mit Nebenbestimmungen erlassen werden (2.). Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 erweist sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Abs. 1 VwGO (a). Im Übrigen sind die in Streit stehenden Nebenbestimmungen rechtlich nicht zu beanstanden; sie sind insbesondere nicht ermessensfehlerhaft (b - k).
- 70
1. Das in § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV im Hinblick auf die Vermittlung von Glücksspielen im Internet geregelte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist anwendbar. Bereits für den GlüStV a.F. galt, dass selbst bei unterstellter Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols nur diejenigen Vorschriften unanwendbar sind, die ihren Sinngehalt aus dem Staatsmonopol gewinnen. Die nicht monopolspezifischen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des diesen ergänzenden Landesrechts, insbesondere der Erlaubnisvorbehalt und die Versagungsgründe des § 4 GlüStV, haben unabhängig davon Bestand (VG Saarlouis, Urt. v. 28.9.2011, 6 K 1081/10, juris, Rn. 65; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris). Der im Glücksspielstaatsvertrag unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt ist ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsste (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 79; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, juris, Rn. 77). Dies gilt auch bei Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen wöchentlich (VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris).
- 71
Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend macht, ist nach Auffassung des Gerichts schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet. Zwar handelt es sich bei Tätigkeiten, die darin bestehen, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, um Dienstleistungen i.S.v. Art. 56 AEUV (vgl. zu Art. 49 EGV EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 40).
- 72
Das Gericht teilt aber die Auffassung der Klägerin nicht, dass sich die Anwendbarkeit der gemeinschaftsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit bereits daraus ergebe, dass sie die Teilnahme an Lotterien über das Medium Internet vermittelt:
- 73
Um in den Anwendungsbereich des Unionsrechts zu fallen, muss ein konkreter Sachverhalt einen grenzüberschreitenden Bezug aufweisen (König, in: Schulze/ Zuleeg/ Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 12). Der Erlaubnisvorbehalt kann grenzüberschreitende Auswirkungen haben, etwa weil er auch für gewerbliche Spielvermittler aus anderen Mitgliedstaaten gilt, die ihr Geschäft auf Deutschland ausdehnen möchten (BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn. 141). Ausreichend für die Geltung der Dienstleistungsfreiheit ist es nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes auch, dass die Dienstleistung selbst die Grenze überschreitet, ohne dass Leistungserbringer oder Leistungsempfänger die Grenze überschreiten – sogenannte Korrespondenzdienstleistung (Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union Bd. 1, Stand: März 2011, Art. 56/57 AEUV Rn. 54; VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris, Rn. 171). Dies gilt insbesondere bei Dienstleistungen, die ein Leistungserbringer potenziellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, über das Internet anbietet und die er ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringt, in dem er ansässig ist (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 41). Ein grenzüberschreitender Bezug ist immer dann gegeben, wenn die betreffende wirtschaftliche Tätigkeit die innergemeinschaftlichen Grenzen überschreitet, überschritten hat oder überschreiten soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2002, 35 A 15.08, juris, Rn. 171; Pache, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 13). Mit Blick auf die Vermittlung von Glücksspielen gilt daher, dass die Dienstleistungsfreiheit betroffen ist, wenn der Leistungsanbieter in einem anderen Mitgliedstaat als dem ansässig ist, in dem die Leistung angeboten wird.
- 74
Vorliegend ist jedoch im Hinblick auf die konkret in Streit stehende Erlaubnis keine der genannten Voraussetzungen erfüllt. Denn es kommt nicht darauf an, ob sich eine Beschränkung abstrakt unter bestimmten Voraussetzungen grenzüberschreitend auswirken kann, sondern darauf, ob dies konkret in dem von dem Gericht zu entscheidenden Fall so ist (vgl. zu Art. 49 EGV BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn.141). Bei der Klägerin handelt es sich um eine Gesellschaft mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland. Ihr bei dem Beklagten gestellter Antrag bezog sich von vornherein auf eine – ausschließlich bundeslandübergreifende – Vermittlung von Lotterien innerhalb der Bundesrepublik. Streitgegenstand der vorliegenden Klage ist der Anspruch der Klägerin auf Aufhebung der angefochtenen Nebenbestimmungen und die Feststellung der Verletzung ihrer subjektiven Rechte. Da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen der Bundesrepublik Deutschland hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufweisen, ist ein solcher damit auch nicht zum Gegenstand des Klagverfahrens geworden. Eine Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien auch an im Ausland ansässige Spielveranstalter oder Spielteilnehmer hat die Klägerin nicht beantragt.
- 75
Auch die verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin an dem im Glücksspielstaatsvertrag geregelten grundsätzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt teilt das Gericht nicht. Soweit die Klägerin angesichts der im Verhältnis zu anderen Glücksspielen geringeren Suchtgefahren von Lotterien (siehe dazu näher VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris, Rn. 113 ff.) die Unverhältnismäßigkeit der rechtlichen Ausgestaltung rügt, kann auf die bereits zum Glücksspielstaatsvertrag a.F. ergangenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts verwiesen werden (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 30):
- 76
„Die Länder waren entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht gehalten, das Zahlenlotto als eine nach ihrem Dafürhalten "harmlose" und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels von dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen. Wird der Gesetzgeber - wie hier - zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der vom Bundesverfassungsgericht bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 117, 163 <183> m.w.N.). Hieran gemessen sind die Erwägungen der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie werden insbesondere durch die Ergebnisse der von der Universität Bremen für das nordrhein-westfälische Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales durchgeführten Studie gestützt, der sich - trotz teilweise abschwächender Äußerungen - entnehmen lässt, dass Lotterien in Abhängigkeit von den jeweiligen Veranstaltungsmerkmalen suchttypische Entwicklungsverläufe verursachen können. Es kommt hinzu, dass die Landesgesetzgeber davon ausgehen, eine Ausweitung des Glücksspielangebots werde die bereits jetzt gegebene Suchtgefahr zwangsläufig vergrößern (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 62). Auch diese Prognose ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und stützt zusätzlich die Annahme einer Gefahr, zu deren Verhinderung Eingriffe in die Berufswahlfreiheit gerechtfertigt sein können.“
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Auch die schwerwiegenderen Beschränkungen der unternehmerischen Tätigkeit gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV a.F., nach dem die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet umfänglich verboten waren, hat das Bundesverfassungsgericht nicht beanstandet (Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 58 f.). Das Gericht sieht daher keinen Anlass, an der Verfassungsmäßigkeit der weniger restriktiven rechtlichen Ausgestaltung, wonach nunmehr gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV u.a. den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien im Internet unter den dort genannten Voraussetzungen erlauben können, zu zweifeln.
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2. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden nach dem Glücksspielstaatsvertrag sind § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Denn nach der Systematik des Glücksspielstaatsvertrages besteht ein umfassendes Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. zum GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet grundsätzlich verboten. Nach § 4 Abs. 5 Satz 1 GlüStV können die Länder davon abweichend zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet unter bestimmten Voraussetzungen erlauben. Gemäß § 4 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 GlüStV ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Das in § 4 Abs. 5 GlüStV eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und in den gesetzlichen Grenzen auszuüben (§ 40 VwVfG). Im Vordergrund steht danach die Förderung der Ziele des § 1 GlüStV, soweit nicht ein Widerspruch zu diesen Zielen bereits den zwingenden Versagungsgrund nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV begründet (vgl. zu § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Deshalb können Erlaubnisbescheide nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen verbunden werden. Nebenbestimmungen sind danach nur dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen (VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696).
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Nach dieser Maßgabe erweisen sich die Nebenbestimmungen überwiegend – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 (dazu a)) - als rechtmäßig. Im Einzelnen:
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a) Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV aus dem Bescheid vom 24. September 2012 (Nebenbestimmung Nr. 17) ist rechtswidrig. Nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin vermittelt sie ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürfen gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, nicht teilnehmen. Da die Errichtung der Sperrdatei die Durchsetzung der gesetzlichen Teilnahmeverbote gesperrter Spieler gewährleistet (vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 23 GlüStV Rn. 2), hätte ein Sperrdateiabgleich für die Teilnahme an den von der Klägerin angebotenen Lotterien auch dann keine Auswirkungen, wenn sich ein Spielteilnehmer als gesperrt erwiese. Die Auferlegung der Verpflichtung zur Durchführung des Sperrdateiabgleichs ist daher ermessensfehlerhaft.
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b) Nebenbestimmung Nr. 6 beruht auf dem sogenannten Regionalitätsprinzip. § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV beschränkt den örtlichen Geltungsbereich von Genehmigungen nach dem Glücksspielstaatsvertrag auf das jeweilige Bundesland. Im Zusammenspiel mit § 3 Abs. 4 GlüStV, wonach ein Glücksspiel dort veranstaltet bzw. vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, ergibt sich, dass eine bundeslandübergreifende Vermittlung nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zulässig sein soll. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 53):
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„Die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar ist die strikte Länderbezogenheit der behördlichen Erlaubnis für die Vermittler öffentlicher Glücksspiele mit einem beträchtlichen organisatorischen Mehraufwand verbunden. Zum einen benötigen sie für die Ausübung ihres Gewerbes einer Erlaubnis all der Länder, in denen sie tätig werden wollen. Zum anderen dürfen sie innerhalb des Gebiets eines Landes nur solche Glücksspielprodukte vermitteln, die in dem jeweiligen Land zugelassen sind. Dies hat für die Beschwerdeführerin die bereits erwähnte praktische Konsequenz, dass sie den Aufenthaltsort eines Spielers feststellen muss, damit sie ihn anschließend an die "richtige" Landeslotteriegesellschaft vermitteln kann. Diese Belastungen sind jedoch hinzunehmen; denn es liegt in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen können.“
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Dieser Wertung schließt sich das Gericht an und hat insoweit keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Regionalitätsprinzips. Darauf, ob ggf. auch eine andere rechtliche Ausgestaltung, die eine bundesländerübergreifende Vermittlung zugelassen hätte, in verfassungsrechtlich zulässiger Weise hätte getroffen werden können, kommt es nicht an. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trägt nicht, wie sich aus Folgendem ergibt:
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Das Regionalitätsprinzip ist in erster Linie zwingende Folge aus der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue (vgl. hierzu und zum Folgenden VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 72 f.). Daneben dient es der Ermöglichung der Steuerung des Glücksspielangebotes der Länder in eigener Verantwortung (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129), der Verhinderung des Wettbewerbes verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebotes (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 73). Einer strikten territorialen Bindung der Spielvermittlung bedarf es, damit das Erfordernis einer länderbezogenen Erlaubnis für öffentliches Glücksspiel nicht unterlaufen wird (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129).
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Da somit vor allem ordnungsrechtliche Gesichtspunkte für die Regelung maßgebend sind, vermag der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des AEUV nicht zu überzeugen. Denn die Regionalisierung der Märkte beruht nicht auf einem wirtschaftlichen Verhalten der Lotteriegesellschaften, sondern auf einer legislativen Entscheidung (vgl. VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, juris, Rn. 126). Rein hoheitliches Handeln unterliegt jedoch jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert ist (vgl. zu Art. 82 EGV VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, juris, Rn. 126; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, juris, Rn. 123).
- 86
c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 i.d.F. des Bescheides vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe - ist rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV ist die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler haben nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Hierbei handelt es sich um ein restriktives Verbot (vgl. zu § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Bereits die Verpflichtungen nach § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. gingen über die allgemeinen Anforderungen des Jugendschutzgesetzes hinaus (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Insoweit überzeugt das Argument der Klägerin, dass die an sie gestellten Anforderungen entwickelt worden seien, um zu verhindern, dass Jugendliche Zugang insbesondere zu gewaltverherrlichenden oder sogenannten harten pornografischen Darstellungen erhalten können, und daher im Zusammenhang mit der Teilnahme an Lotterien unverhältnismäßig seien, nicht. Die von der Klägerin in Zweifel gezogene gesetzgeberische Wertung, dass die mit einer Teilnahme Minderjähriger an Lotterien verbundenen Gefahren so groß sind, dass diese ausgeschlossen werden muss, ist angesichts der besonderen Bedeutung, die dem Jugendschutz im Rahmen der Suchtprävention zukommt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 40), nicht zu beanstanden.
- 87
Soweit die Klägerin geltend macht, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sogenannten geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potenzieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, ist dem entgegenzuhalten, dass die danach vorgesehenen Verfahren der sicheren persönlichen Identifikation von Personen geeignet und erforderlich sind, um den legitimen Zweck des vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Jugendschutzes zu gewährleisten (vgl. für das Post-Ident-Verfahren VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 53 ff.). Höhere Abbruchquoten sind daher hinzunehmen. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte nicht die Einschätzung der Klägerin ausreichen lässt, wonach bei Anwendung des von ihr mit der Antragstellung vorgelegten Jugendschutzkonzepts Minderjährige von sich aus bereits deswegen von einer Spielteilnahme Abstand nehmen dürften, weil sie im Gewinnfall nicht mit einer Auszahlung rechnen könnten. Da der Bescheid vom 18. Juni 2013 in Nrn. 9.1 und 9.2 hinsichtlich der im Rahmen der Identifizierung vorgesehenen Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person auch die Verwendung „ähnlich qualifizierter Alternativen“ sowie im Rahmen der Authentifizierung den Einsatz in der Schutzwirkung gleichwertiger Lösungen gestattet, ist die Bestimmung auch angemessen, weil der Klägerin die Einhaltung des geforderten Schutzstandards durch alternative Verfahren möglich ist.
- 88
Soweit die Klägerin geltend macht, dass den staatlichen Lotterieveranstaltern im Rahmen der Vermittlung zum Teil weniger strenge Anforderungen zur Gewährleistung des Ausschlusses der Teilnahme Minderjähriger auferlegt werden und damit in der Sache eine Ungleichbehandlung durch die Genehmigungsbehörden rügt, kommt es nach der Auffassung des Gerichts auf die Frage, ob in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Genehmigungspraktiken herrschen, im Ergebnis nicht entscheidend an. Bei Erlaubnissen der Veranstalter handelt es sich nämlich um solche für das jeweilige Bundesland, der Klägerin wurden aber gebündelte Erlaubnisse für das gesamte Bundesgebiet im Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt. Das Gericht sieht es nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteilt, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichtet. Dass einzelne Bundesländer wie Bayern und Baden-Württemberg auch von staatlichen Veranstaltern die Einhaltung von Verfahren, die der Nebenbestimmung Nr. 9 des Bescheides vom 18. Juni 2013 entsprechen, verlangen, hat die Klägerin selbst vorgetragen.
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Ein direkter Vergleich der im Rahmen der Internetvermittlung zur Anwendung kommenden Altersverifikationsverfahren mit solchen der Lottoannahmestellen lässt sich schon aufgrund der Unterschiedlichkeit der Sachverhalte nicht ziehen. Es ist daher für die Rechtmäßigkeit der der Klägerin auferlegten Vorgaben auch nicht entscheidend, ob es in den Lottoannahmestellen in tatsächlicher Hinsicht aufgrund unzulänglicher Kontrollen zur Spielteilnahme Minderjähriger kommt.
- 90
Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweist sich nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204 v. 21.7.1998, S. 37) notifiziert worden sind. Dabei kann dahinstehen, ob es sich, insbesondere angesichts des Hinweises in der amtlichen Erläuterung, dass in der Schutzwirkung gleichwertige Lösungen nicht ausgeschlossen sind, bei den Interneteckpunkten um eine „technische Vorschrift“ i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG mit eigenen Rechtswirkungen und damit um eine notifizierungspflichtige Vorschrift handelt. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Der Beklagte hat nicht lediglich mit einem pauschalen Verweis die Interneteckpunkte zum Inhalt der Nebenbestimmung gemacht, sondern vielmehr ausführliche Anforderungen an die Gewährleistung des Ausschlusses Jugendlicher von der Teilnahme in den Bescheid aufgenommen. Der Notifizierung einzelner Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden bedarf es jedenfalls nicht.
- 91
Schließlich führt auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Das im Glücksspielstaatsvertrag geregelte ländereinheitliche Verfahren sieht zunächst in zulässiger Weise die Indienstnahme der Behörde eines bestimmten Landes auch durch die übrigen Länder vor. Diese bewegen sich damit im Rahmen ihrer Organisationshoheit (Windoffer, DÖV 2012, 257, 260). Einen Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip vermag das Gericht hierin nicht zu erkennen. Dass das Glücksspielkollegium seine Entscheidungen mit Zweidrittelmehrheit der Mitgliederstimmen fasst, ist nach Überzeugung des Gerichts verfassungsrechtlich nicht problematisch, da es den Ländern im Rahmen ihrer Kompetenzen frei steht, das Prinzip der Einstimmigkeit durch Staatsvertrag abzubedingen (vgl. näher Windoffer, DÖV 2012, 257, 261).
- 92
d) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1, die vorgibt, nur zuverlässige Dritte einzuschalten, ist rechtmäßig. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 und 3 GewO. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen ist die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, kein Haftungsregime begründet werden soll, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern vielmehr klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Schließlich wird die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Die Mitteilungspflicht als solche ist, da es sich allenfalls um eine geringfügige Beschwer handelt, rechtmäßig.
- 93
e) Die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 1 und 2, die die Anzeigepflicht einer Rechtsformänderung betrifft, ist ermessensfehlerfrei. Soweit sie die Klägerin dazu verpflichtet, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung geringfügig beschwert. Die Anzeige ist jedoch nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten kann die Klägerin eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig zu informieren ist.
- 94
f) Auch soweit sich die Klägerin gegen die Auflage Nr. 12 im Bescheid vom 24. September 2012 – die Berichtspflichten der Klägerin begründet - wendet, ist die Klage unbegründet. Die Verpflichtung zur Vorlage des Nachweises über die Weiterleitung von mindestens zwei Dritteln der Spieleinnahmen an den Veranstalter ergibt sich aus § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV. Die Pflicht zur Vorlage eines nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses folgt für das Land Sachsen aus § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG. Für Baden-Württemberg sieht § 18 Abs. 3 LGlüG die Verpflichtung gewerblicher Spielvermittler zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses nebst Lagebericht und des Prüfungsberichts des Wirtschaftsprüfers vor.
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Die Pflicht zur Erstellung einer Abrechnung dient der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung und soll sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; vgl. auch VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161). Durch die jährliche Prüfung kann die Erlaubnisvoraussetzung der Zuverlässigkeit überwacht werden (VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161 f. m.w.N.). Soweit die Klägerin als Aktiengesellschaft ohnehin nach den Regeln des Handelsgesetzbuches einen Jahresabschluss zu erstellen und zu veröffentlichen hat, ist insofern schon keine Beschwer erkennbar, weil die mit der Auflage verbundene Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars liegt (vgl. für die Rechtsform der GmbH VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87).
- 96
Soweit die Länder Sachsen und Baden-Württemberg die Prüfung durch einen Wirtschaftsprüfer verlangen, steht dahinter die Erwägung, dass dem Wirtschaftsprüferbericht insgesamt eine höhere Aussagekraft zukommt bzw. die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler erleichtert werden soll (siehe für Baden-Württemberg Landtags-Drs. 15/2431, S. 153; für Sachsen Landtags-Drs. 5/8722, Begründung zum Gesetz zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, zum Staatsvertrag über eine Gemeinsame Klassenlotterie und zur Änderung des Sächsischen Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag sowie weiterer Gesetze, S. 5). Die damit für die Klägerin verbundene Belastung ist nicht unverhältnismäßig und hinzunehmen (vgl. VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161).
- 97
g) Die Nebenbestimmung Nr. 14, die Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit enthält, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie dient dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden sowie der ordnungsgemäßen Umsetzung von § 23 Abs. 6 GlüStV und dem Jugend- und Spielerschutz nach § 1 Nr. 3 GlüStV (vgl. auch VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, Rn. 77) und konnte daher nach der o.g. genannten Maßgabe, dass Nebenbestimmungen zulässig sind, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen, auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gestützt werden. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als ein rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Zudem ist die Klägerin nicht auf die Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 beschränkt, das Erbringen eines gleichwertigen Nachweises lässt die Auflage ausdrücklich zu.
- 98
h) Auch die Nebenbestimmung Nr. 15 – die die Klägerin verpflichtet, auch einem von dem Beklagten ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren – erweist sich nach diesem Maßstab als rechtmäßig. Dass die Glücksspielaufsichtsbehörde in Fällen komplexer technischer Sachverhalte unter Umständen eines speziell ausgebildeten Sachverständigen bedürfen könnte, ist nachvollziehbar. Es ist nicht erkennbar, inwieweit die Klägerin durch die Einschaltung eines von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten besonders beschwert sein sollte.
- 99
i) Soweit sich die Klägerin gegen den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt gemäß Nr. 16 des Bescheides vom 24. September 2012 wendet, ist die Klage unbegründet. Die Erlaubnis ist gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zwingend widerruflich und kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden (Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 9 GlüStV Rn. 54 f.). Insofern ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin durch den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt, durch den konkretisiert wird, in welchen Fällen mit dem Erlass weiterer Nebenbestimmungen bzw. einem vollständigen oder teilweisen Widerruf der Erlaubnis zu rechnen ist, beschwert wäre.
- 100
k) Auch die länderspezifischen Nebenbestimmungen sind rechtlich nicht zu beanstanden:
- 101
aa) Der Beklagte durfte der Klägerin die Verpflichtung auferlegen, Änderungen der Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen anzuzeigen und diese teilweise unter einen Zustimmungsvorbehalt stellen (Nebenbestimmung Nr. 1 Satz 3 und 4 zum Bescheid vom 24. September 2012). Dies folgt bereits daraus, dass gemäß Satz 1 der Bestimmung, die insoweit von der Klägerin auch nicht angegriffen wird, die im Rahmen des Erlaubnisverfahrens vorgelegten allgemeinen Geschäfts- sowie die Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Sind aber die Geschäfts- und Teilnahmebedingungen von der Erlaubnis umfasst, kann unter Umständen bereits ihre Änderung eine Veränderung des sachlichen Regelungsgehalts der Erlaubnis bewirken und ein neues Genehmigungsverfahren samt Antrag erforderlich machen (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 4.11.2009, 18 K 551/09, BeckRS 2010, 46583). Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, wenn der Klägerin insoweit eine Anzeigepflicht auferlegt wird, die es dem Beklagten ermöglicht, die Tragweite der Veränderungen nachzuvollziehen oder aber weitergehend, in Bezug auf einzelne Bundesländer zur Sicherstellung der Einhaltung landesrechtlicher Vorschriften, die Änderung von Geschäfts- und Teilnahmebedingungen unter einen Zustimmungsvorbehalt gestellt wird.
- 102
bb) Soweit in der Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 des Bescheides vom 24. September 2012 vorgesehen ist, dass Änderungen hinsichtlich der angebotenen Dienstleistungen oder Produkte, soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, der Zustimmung des Beklagten bedürfen, ergibt sich die Rechtmäßigkeit der Bestimmung aus den Ausführungen zu Nebenbestimmung Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis u.a. festzulegen das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel, bei Lotterieveranstaltungen der Spielplan und bei Vermittlungen von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung. Soweit die Klägerin geltend macht, § 3 Absätze 1 bis 5 BbgGlüAG fänden gemäß § 3 Abs. 6 des Gesetzes keine Anwendung, folgt das Gericht dieser Auffassung nicht, da es sich vorliegend nicht um ein ländereinheitliches Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern um ein solches nach § 19 Abs. 2 GlüStV handelt, auf das gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV einzelne Absätze des § 9a GlüStV Anwendung finden.
- 103
cc) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, nach der Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der Erlaubnis bedürfen, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, basiert auf der Vorschrift des § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach u.a. eingeschaltete dritte Personen in der Erlaubnis festzulegen sind. Mit Blick auf obige Ausführungen ist es jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt.
- 104
dd) Durch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3, wonach Änderungen der Rechtsform von beauftragten Dritten, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis bedürfen, soll hierdurch ersichtlich nicht die Wirksamkeit der Rechtsformänderung als solche von der Erlaubniserteilung des Beklagten abhängig gemacht werden. Stattdessen behält sich der Beklagte die Prüfung der Auswirkungen auf die der Klägerin erteilte Erlaubnis vor. Insoweit gelten die Ausführungen zu Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 entsprechend.
- 105
ee) Die Nebenbestimmung des Bescheides vom 29. November 2012, mit der der Beklagte die unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH verlangt hat, bezieht sich ersichtlich auf die für die Gesellschaft handelnden Geschäftsführer. Es kann nach Auffassung des Gerichts dahinstehen, ob sich der Beklagte auf die zutreffende rechtliche Regelung gestützt hat und ob es sich bei der ... GmbH um einen eingeschalteten Dritten im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages handelt. Da die Klägerin über die von der ... GmbH angebotenen Domains Glücksspiele vermitteln will, hält sich das Verlangen der Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges ihrer Geschäftsführer zur Überprüfung ihrer Zuverlässigkeit im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens. Insoweit kann auf die Ausführungen unter d) verwiesen werden.
III.
- 106
Der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis - insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, ist unbegründet. Aus den Ausführungen unter Ziffer II. ergibt sich, dass die streitigen Nebenbestimmungen überwiegend nicht zu beanstanden sind und zur Erreichung des Gesetzeszwecks ermessensfehlerfrei erlassen wurden. Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne die streitigen Nebenbestimmungen ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Dies gilt vor allem hinsichtlich des Begehrens einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis. Dazu wird auf die Ausführungen unter II. 2. b) verwiesen.
IV.
- 107
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Dies ist vorliegend der Fall. Die Klägerin hat nur hinsichtlich eines Teils ihres Klagebegehrens – nämlich soweit sie die Nebenbestimmung Nr. 17 des Erlaubnisbescheides angefochten hat – obsiegt. Insoweit ist der Beklagte unterlegen. Dieses Unterliegen fällt im Verhältnis zum übrigen Teil der Klage, mit dem die Klägerin unterlegen ist, nicht ins Gewicht und ist damit nach Überzeugung des Gerichts als gering im Sinne der Vorschrift anzusehen.
- 108
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.
Tenor
I. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
II. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 17.12.2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31.1.2013, 12.08.2015 und 26.11.2015, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen, verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Genehmigung zur Durchführung der „...“ vom 8.11.2012 und 30.11.2012 ohne Beifügung der Nebenbestimmung Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich) erneut und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/3 und der Beklagte zu 1/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin wendet sich gegen einzelne Nebenbestimmungen, mit denen eine Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots versehen wurde. Hilfsweise begehrt sie die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin ist eine Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in ... Im Besitz der Stiftung befinden sich die Gesellschaftsanteile der ..., welche Fernsehlotterien veranstaltet. Die Erträge der Fernsehlotterien werden ausschließlich zur Erfüllung des Stiftungszwecks – die Förderung sozialer zeitgemäßer Maßnahmen und Einrichtungen – verwendet.
- 3
Am 8. November 2012 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung und den Vertrieb der ... als Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren ab dem 1. Dezember 2013. Der Vertrieb sollte neben den bisher genutzten Vertriebswegen (Banken, Sparkassen, Postämter, Beilagen in Printmedien) auch den Vertriebsweg Internet umfassen. Für die Werbung sollte ebenfalls – neben den bisher schon genutzten Medien – das Internet genutzt werden. In der Folge erweiterte die Klägerin ihren Antrag noch hinsichtlich der Laufzeit der begehrten Erlaubnis.
- 4
Der Beklagte legte dem Glücksspielkollegium der Länder einen Entwurf des Erlaubnisbescheids zur Beschlussfassung vor. In der Anmeldung eines entsprechenden Tagesordnungspunktes zu der Sitzung des Glücksspielkollegiums am 6./7. Dezember 2012 ist als Beschlussvorschlag enthalten: „Das Glücksspielkollegium beschließt, dass die Erlaubnis gemäß vorliegendem Entwurf erteilt werden kann.“ Zur Begründung führte der Beklagte im Hinblick auf den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet aus, die Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 bis 5 GlüStV seien erfüllt, Versagungsgründe lägen keine vor. Der Ausschluss gesperrter Spieler vom Spiel sei nicht beantragt worden und werde daher als Nebenbestimmung beauflagt. Diese Nebenbestimmung werde kritisch gesehen, da aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV nicht abgeleitet werden könne, dass die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet seien. Eine den §§ 21 Abs. 5, 22 Abs. 2 und 27 Abs. 3 GlüStV entsprechende Rechtsgrundlage sei für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht vorhanden.
- 5
Das Glücksspielkollegium erörterte den Entwurf in seiner fünften Sitzung am 6. und 7. Dezember 2012 und stimmte im Stimmverhältnis „11 (inkl. der vorab elektronisch abgegebenen Stimmen NW und SN) : 2 (HB, NI) : 2 (BB, SL)“ zu, dass der Erlaubnisbescheid für die Klägerin in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7) für die Jahre 2013 bis 2017 erteilt werde.
- 6
Mit Bescheid vom 17. Dezember 2012 erteilte der Beklagte die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots, auch im Internet, für das gesamte Bundesgebiet mit Ausnahme Schleswig-Holsteins für die Jahre 2013 bis 2017. Der Bescheid enthielt u.a. folgende „Nebenbestimmungen“:
- 7
„10. Hinsichtlich der Werbung für Losprodukte der ... sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassende Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 8
15. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen: […]
- 9
b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren. Die Identifizierung richtet sich gemäß der Antragstellung nach dem SCHUFA-Ident-Verfahren oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername-/starke Passwort-Lösung (mit finanziellem Risiko). Zur Erreichung eines entsprechenden Schutzniveaus bei Verwendung der Authentifizierung per Benutzername/starkes Passwort ist als Zahlungsweg die Abbuchung per Lastschrift vom Konto des identifizierten Spielteilnehmers zu nutzen. Die ... kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der ... Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
c) Die ... ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden. […]
- 11
e) Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassene Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 12
i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein-/Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind nur bei Vorlage der Gewinnbenachrichtigung und nach Abgleich der Identität anhand eines Personalausweises oder Passes zulässig. Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig. […]
- 13
18. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend der Satzung der ... zu verwenden. Die Richtlinien über die Vergabe von Mitteln aus der ... vom November 2010 (Anlage 7 zum Antrag vom 08.11.2012) sind anzuwenden. Der anteilige Reinertrag der Lotterie ist in den Bundesländern zu verwenden, in denen er erzielt worden ist. Bei einer Vergabe an länderübergreifende Projekte ist auf eine regionale Ausgewogenheit entsprechend des Spielaufkommens hinzuwirken. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen ... spätestens bis zum 01.06. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen."
- 14
In der Begründung des Erlaubnisbescheides führte der Beklagte aus, die Nebenbestimmungen stützten sich auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben. Durch sie würden die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielauftrags gewahrt und u.a. dafür gesorgt, dass suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufgeklärt würden. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Der beantragte Vertrieb über das Internet erfülle die Voraussetzungen hierfür nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Eine Relativierung des Jugendschutzes je nach Gefährdungspotential des Glücksspiels sei nicht zulässig. Dies gelte auch für den Schutz gesperrter Spieler.
- 15
Die Klägerin hat am 28. Januar 2013 Klage erhoben und zunächst beantragt, die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, Ziffer 15b (mit einzeln benannten Ausnahmen), Ziffer 15c, Ziffer 15e, Ziffer 15i Satz 2 und Satz 4 sowie Ziffer 18 Satz 4 und Satz 5 aufzuheben. Die isolierte Anfechtung der Nebenbestimmungen sei zulässig und scheide hier auch nicht offenkundig von vornherein aus; die Frage der Aufhebbarkeit einzelner Nebenbestimmungen sei eine Frage der Begründetheit. Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, da sie auf bindenden Beschlüssen des Glücksspielkollegiums beruhten. Diese Bindung des Beklagten an die Weisungen des Glücksspielkollegiums verstoße gegen das Demokratieprinzip und gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Dies gelte auch für die Werberichtlinie, die ebenfalls vom Glücksspielkollegium erlassen worden sei. Die Werberichtlinie verstoße zudem gegen Unionsrecht, da ihre Notifizierung trotz entsprechender Pflicht unterblieben sei und da sie, vor allem im Hinblick auf die abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein, inhaltlich inkohärent sei. Die Nebenbestimmungen, welche die Einbeziehung der Werberichtlinie festlegten, seien überdies nicht hinreichend bestimmt. Sie beschränkten sich auf Wiederholungen und Bezugnahmen auf den Gesetzeswortlaut und auf die Werberichtlinie als Verwaltungsvorschrift, welche ihrer Natur nach abstrakt und allgemein gefasst sei. Dem Gebot hinreichender Bestimmtheit widerspreche die Inkorporation der gesetzlichen Zielbestimmungen des § 1 GlüStV, deren gegenläufigen Stoßrichtungen es der Klägerin unmöglich machten, zulässige Werbung zu bestimmen. Teile der Werberichtlinie seien konkretisierungsbedürftig und beinhalteten keine klaren und eindeutigen Rechtsfolgen. Die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie sei aufgrund der mangelnden Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit des Regelungsinhalts unzulässig. Der Nebenbestimmung bezüglich des Sperrdatei-Abgleichs mangele es an einer gesetzlichen Grundlage. Die gesetzlichen Regelungen gälten für die von ihr veranstalteten Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht; problematisches Spielverhalten könne auch beim Internetvertrieb ihrer Soziallotterien aufgrund des langen Zeitraums zwischen Bestellung und erstmaliger Lotterieteilnahme (zwischen 8 und 28 Tage) nicht entstehen. Ihr Angebot sei mit den in §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5, 22 Abs. 2, 27 Abs. 3 GlüStV erwähnten Glücksspielen, für deren Internetvertrieb ein Sperrdatenabgleich ausdrücklich vorgeschrieben sei, nicht vergleichbar. Die Nebenbestimmung, mit der sie zur Errichtung sog. geschlossener Benutzergruppen entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) oder einer gleichwertigen Lösung verpflichtet werde, entbehre ebenfalls einer rechtlichen Grundlage und sei daher rechtswidrig. Der Ausschluss Minderjähriger sei durch das von der Klägerin zur Genehmigung gestellte Verfahren (Schufa-Identitätscheck Jugendschutz – Q-bit-Verfahren) bereits hinreichend gewährleistet, die Nebenbestimmung daher unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung, welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber beim Internetvertrieb regele, sei unverhältnismäßig, da hierdurch der Internetvertrieb sogenannter Geschenklose ausgeschlossen werde, bei denen der Loskäufer an der Lotterie teilnehme, seinen Gewinnauszahlungsanspruch aber an den Beschenkten abtrete. Geschenklose seien für sie von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung, ihr Anteil am Spielkapital entspreche ... %. Das Verbot dieser Online-Geschenklose sei auch nicht zum Zwecke des Jugendschutzes erforderlich, da der Jugendschutz hinreichend durch das von ihr bereits verwendete Verfahren zum Ausschluss minderjähriger Spieler gewährleistet werde. Die Auflage, die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung für die Barauszahlung eines Gewinns zu verlangen, zwinge sie schließlich zu etwas (zivil-)rechtlich Unmöglichem und sei daher rechtswidrig. Denn der Auszahlungsanspruch folge gemäß ihren Lotteriebestimmungen/Ausspielungsbestimmungen unabhängig von der Vorlage einer Gewinnbenachrichtigung, welche lediglich ein Zusatzservice und eben keine Voraussetzung für den Auszahlungsanspruch sei. Dieser entstehe allein durch das eigentliche Los oder den entsprechenden Quittungsabschnitt. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Vortrags der Klägerin wird auf deren Schriftsätze vom 19. Juli 2013, 19. November 2013, 19. April 2016 und 8. September 2016 verwiesen.
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Der Beklagte änderte mit Änderungsbescheid vom 31. Januar 2013 den Wortlaut der Nebenbestimmung Ziffer 18, Satz 4, wie folgt:
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„Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird.“
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Mit Änderungsbescheiden vom 12. August 2015 und vom 26. November 2015 änderte der Beklagte den Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ab. Die Änderungen bezogen sich u.a. auch auf die Nebenbestimmung Ziffer 15b, hinter deren Satz 9 folgender Absatz eingefügt wurde:
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„Als in ihrer Schutzwirkung als gleichwertig werden Verfahren anerkannt, bei denen die Volljährigkeit des Spielers mittels Schufa Identitätscheck Jugendschutz oder eines vergleichbaren Verfahrens festgestellt und das Teilnahmeentgelt vor der Spielteilnahme vom Konto derjenigen Person abgebucht wird, deren Volljährigkeit zuvor festgestellt worden ist, wenn zwischen der Losbestellung im Internet und der Teilnahme des Loses an der Lotterie mindestens sieben Tage vergehen. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel hat dabei über Benutzername und Passwort zu erfolgen.“
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Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 18 mit Schriftsätzen vom 19. Juli 2013 bzw. 16. September 2013 und hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15b mit Schriftsätzen vom 19. April 2016 bzw. 22. August 2016 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin nunmehr,
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den Bescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 hinsichtlich der nachfolgend benannten Nebenbestimmungen aufzuheben:
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a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
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hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Nebenbestimmungen in
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a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
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zu erteilen und die Erlaubnis des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegensteht
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Klage sei bereits unzulässig, da es sich bei den angegriffenen Regelungen nicht um selbstständige Nebenbestimmungen, sondern um modifizierende Auflagen handele, die den Inhalt des Verwaltungsakts selbst beträfen und nicht isoliert anfechtbar seien. Die Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstoße weder gegen das Demokratieprinzip noch gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Der Inhalt der Werberichtlinie könne von der Klägerin ohne weiteres erfasst und ermittelt werden. Der Verweis auf § 1 GlüStV genüge den Anforderungen an Normenklarheit und Justiziabilität. Die Bezugnahme auf die zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis noch nicht in Kraft getretene Werberichtlinie sei rechtlich zulässig; § 5 GlüStV eröffne gerade die Möglichkeit einer flexiblen und dynamischen Handhabung der Regelung. Die aus der dynamischen Verweisung resultierende Notwendigkeit, sich in regelmäßigen Abständen über eine Neuregelung zu informieren, sei zumutbar. Die Werberichtlinie unterliege der Notifizierungspflicht nicht und sei im Übrigen auch kohärent. Im Hinblick auf den vorzunehmenden Sperrdatenabgleich sei es zur Einhaltung der überragend wichtigen Gemeinwohlbelange des § 1 GlüStV unverzichtbar, dass gesperrte Spieler auch an der von der Klägerin betriebenen Soziallotterie nicht teilnehmen könnten, da anderenfalls eine faktische Ausweichmöglichkeit entstehe. Das Erfordernis der Vorlage der Gewinnbenachrichtigung entspreche den Zielsetzungen des § 1 GlüStV; eine unbeschränkte Abtretung von Gewinnauszahlungsansprüchen, namentlich an Jugendliche oder gesperrte Spieler, widerspreche diesen. Das Erfordernis entspreche im Übrigen § 9c Abs. 2 und 6 des Geldwäscheergänzungsgesetzes vom 18. Februar 2013. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens des Beklagten wird auf dessen Schriftsätze vom 16. September 2013, 15. Januar 2014, 8. März 2016 und 22. August 2016 verwiesen.
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Die Sachakte des Beklagten ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
I.
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Soweit die Beteiligten die Klage hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und Ziffer 18 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren einzustellen.
II.
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Im Übrigen hat die Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
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1. Die im Hauptantrag auf die Aufhebung der noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen gerichtete Klage, für welche das erkennende Gericht örtlich zuständig ist, da die Klägerin ihren Sitz in Hamburg hat (§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO), ist unzulässig. Gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann die Aufhebung eines (belastenden) Verwaltungsakts begehrt werden. Im Falle eines begünstigenden Verwaltungsakts, der mit belastenden Nebenbestimmungen versehen ist, ist deren isolierte Aufhebung grundsätzlich möglich. Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt in der Regel im Rahmen der Begründetheit und ist nicht Gegenstand der Prüfung der Statthaftigkeit (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung einzelner Nebenbestimmungen ist jedoch dann nicht statthaft, wenn eine Teilung des Verwaltungsakts als Folge der isolierten Aufhebung von vornherein ausscheidet, weil es sich bei den aufzuhebenden Nebenbestimmungen um Inhaltsbestimmungen handelt und eine Aufhebung dieser Inhaltsbestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit des Hauptverwaltungsakts führen würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.2012, 4 C 5/11, juris – Rn. 5; Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine solche Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, juris – Rn. 41), sondern dient unmittelbar der Festlegung des Erlaubnisgegenstands und bestimmt und konkretisiert qualitativ und quantitativ das erlaubte Handeln (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ebenda; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, juris – Rn. 13ff; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, juris – Rn. 52; Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 36, Rn. 93). Im Falle der Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung würde der Erlaubnisinhaber daher formell rechtswidrig handeln, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre. Anders ist dies bei einem Verstoß gegen eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. Diese hat die Behörde gegebenenfalls mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchzusetzen, ohne dass die Erlaubnis grundsätzlich in Frage gestellt würde (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36, Rn. 12). Nach diesem Maßstab handelt es sich bei den hier angegriffenen „Nebenbestimmungen“ um nicht isoliert anfechtbare Inhaltsbestimmungen. Denn das Veranstalten und Vermitteln von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ist grundsätzlich verboten und eine Ausnahme von diesem Verbot bedarf dementsprechend einer besonderen Rechtfertigung. Insofern sehen die Vorschriften nach §§ 4 Abs. 1 bis 3, 9 Abs. 4 Satz 3, 12 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (RP-GVBl. 2012, S. 173ff – GlüStV) i.V.m. § 5 Abs. 1, 4 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (RP-GVBl. 2012, S. 166ff – LGlüG) vor, dass eine Erlaubnis erteilt und diese, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden kann. Insbesondere die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV sind zu gewährleisten, § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RP-LGlüG. Insofern stellt sich der von dem Beklagten erlassene Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 einschließlich sämtlicher Nebenbestimmungen als eine einheitliche Entscheidung dar. Ohne die Nebenbestimmungen bzw. einen Teil derselben wäre die Veranstaltungs- und Vermittlungserlaubnis nicht erlassen worden, sodass die isolierte Aufhebung einzelner Nebenbestimmungen zu einer Erlaubnis führen würde, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und überdies materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 111; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 44; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris – Rn. 35; a.A. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 26; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 149).
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2. Der danach zur Entscheidung anstehende Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne belastende Nebenbestimmungen ist überwiegend zulässig (a.), aber in der Sache nur teilweise begründet (b.). Der in dem Verpflichtungsantrag ebenfalls enthaltende Antrag auf Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ist begründet (c.).
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a. Der Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klägerin weist jedoch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb § 40, Rn. 30) insoweit nicht auf, als sie sich gegen die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2, durch welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber bei jedem Geschäftsvorfall vorgeschrieben wird, wendet und den Erlass einer Erlaubnis ohne diese Nebenbestimmung begehrt. Denn sie ist gemäß §§ 2 Abs. 1 Nr. 12, 9c Abs. 6 Geldwäschegesetz (GwG) als Veranstalterin und Vermittlerin von Glücksspielen im Internet ohnehin verpflichtet, Transaktionen nur durch Ausführung eines Zahlungsvorgangs nach § 9c Abs. 3 GwG auf ein Zahlungskonto vorzunehmen, das auf den Namen des Spielers errichtet worden ist. Die Klägerin ist damit – unabhängig von der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 – gesetzlich verpflichtet, bei über das Internet vermittelten oder vertriebenen Losen die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber zu gewährleisten. Die Nebenbestimmung stellt insoweit lediglich einen Hinweis auf die bzw. eine Wiederholung der gesetzlichen Verpflichtung dar. Eine über die gesetzliche Pflicht nach § 9c Abs. 6 GwG hinausgehende Beschwer der Klägerin enthält die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 hingegen nicht. Eine solche – zur Annahme eines Rechtsschutzbedürfnisses führende – Beschwer ergibt sich auch nicht aus der Befreiungsmöglichkeit nach § 16 Abs. 7 GwG. Die dort vorgesehene Privilegierungsmöglichkeit ist nicht Gegenstand des vorliegenden Klagebegehrens, mit dem allein die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Ziffer 15i Satz 2 begehrt wird.
- 35
b. In der Sache ist der Antrag auf Verpflichtung zur Erteilung einer Erlaubnis ohne belastende Nebenbestimmungen nur teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c, welche sie dazu verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen; insoweit ist der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 in der Gestalt der hierzu ergangenen Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 (im Folgenden nur: Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012) rechtswidrig und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO (aa.). Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein entsprechender Anspruch der Klägerin nicht (bb.).
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aa. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c. Denn gesperrte Spieler dürfen grundsätzlich an der von der Klägerin veranstalteten und vermittelten Lotterie teilnehmen (1). Dies gilt mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung auch bei der Veranstaltung und Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet (2). Eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei ist insofern unzulässig; die Klägerin wird zu rechtlich Unmöglichem verpflichtet (3). Im Einzelnen:
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(1) Ein Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme auch an dem klägerischen Lotterieangebot ist weder im Glücksspieländerungsstaatsvertrag noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz vorgesehen. Gemäß §§ 8 Abs. 1, 23 Abs. 1 GlüStV wird zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht ein übergreifendes Sperrsystem unterhalten, mit welchem die für eine Sperrung erforderlichen Daten verarbeitet und genutzt werden. Dabei sind nur Spielbanken und Veranstalter von Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential dazu verpflichtet, solche Personen zu sperren, die dies beantragen (Selbstsperre) oder von denen sie aufgrund der Wahrnehmungen ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre), § 8 Abs. 2 GlüStV. Gesperrte Spieler dürfen weder am Spielbetrieb in Spielbanken (§ 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), noch an Sportwetten (§ 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV), Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden (§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), oder Pferdewetten (§ 27 Abs. 3 i.V.m. § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV) teilnehmen. Die Durchsetzung dieses Verbots ist durch Kontrolle des Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle und Abgleich mit der Sperrdatei zu gewährleisten, §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 2 Satz 2, 22 Abs. 2 Satz 2, 27 Abs. 3 GlüStV. Da Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nur solche sind, die nicht öfter als zweimal pro Woche veranstaltet werden (vgl. §§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. a GlüStV) und damit nicht in den Anwendungsbereich des § 22 Abs. 2 GlüStV fallen, dürfen auch Spieler, die einer Fremd- oder Selbstsperre unterliegen, grundsätzlich an diesen Lotterien teilnehmen (argumentum e contrario). Insofern finden sich weder im Dritten Abschnitt (§§ 12 ff. GlüStV), welcher die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential regelt, noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz, in welchem der Beklagte gemäß § 28 Satz 2 GlüStV weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen hätte festlegen können, Vorschriften, welche den Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential betreffen. Da in § 12 Abs. 2 GlüStV ausdrücklich auf Vorschriften außerhalb des Dritten Abschnitts verwiesen wird (§§ 6, 7 GlüStV), kann auch nicht von einer versehentlichen Regelungslücke ausgegangen werden, die im Wege einer entsprechenden Auslegung geschlossen werden könnte. Schließlich sanktioniert auch die aufgrund von § 28 Satz 3 GlüStV erlassene Vorschrift des § 16 Abs. 1 Nr. 12 LGlüG-RP nur den „zur Teilnahme am übergreifenden Sperrsystem nach § 23 GlüStV Verpflichtete(n)“, wenn dieser vorsätzlich oder fahrlässig nicht in der in § 21 Abs. 5 Satz 2 GlüStV oder in § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV bezeichneten Weise für die Einhaltung der Verbote nach § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV oder nach § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV Sorge trägt. Auch insofern ist mangels anderweitiger Anhaltspunkte von einer bewussten gesetzgeberischen Entscheidung auszugehen, nur Veranstalter von Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei zu verpflichten und dieses Handlungsgebot durch die Androhung einer Geldbuße (§ 16 Abs. 2 LGlüG-RP) bei Zuwiderhandlung durchzusetzen.
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(2) Steht die Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential danach gesperrten Spielern offen, gilt dies auch dann, wenn diese Lotterien im Internet veranstaltet oder vermittelt werden. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV regelt insofern allein die Voraussetzung, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sein muss. Schon aufgrund dieses Wortlauts geht das Gericht davon aus, dass die Vorschrift keine eigenen Voraussetzungen für die Sperre eines Spielers und dessen Ausschluss von Lotterien bzw. Sportwetten im Internet aufstellt (so auch im Ergebnis VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 198f; vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/14, juris – Rn. 80; a.A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 176; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris – Rn. 72; Postel/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 4, Rn. 87). Insofern bezieht sich § 4 Abs. 5 GlüStV zwar allgemein auf „den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien […] im Internet“, ohne weiter nach der Art der Lotterie zu differenzieren. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV schreibt aber ausdrücklich (nur) dieGewährleistung des Ausschlusses gesperrter Spieler vor, ohne hinsichtlich der Fragen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Spieler gesperrt wird und welche Arten von öffentlichem Glücksspiel eine solche Sperre betrifft, eigenständige Regelungen zu treffen. Die Vorschrift knüpft damit erkennbar an die die Sperre und deren Durchsetzung regelnden Vorschriften (§§ 8, 20 bis 23 GlüStV) an und setzt diese voraus. Eine Erweiterung der Glücksspielarten, von denen gesperrte Spieler ausgeschlossen sein sollen, erfolgt gerade nicht. Die Annahme einer solchen Erweiterung ist darüber hinaus aus gesetzessystematischen Gründen abzulehnen: § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV befindet sich in dem Ersten Abschnitt des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der „Allgemeine Vorschriften“ enthält, während sich die Vorschriften der §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5 und 22 Abs. 2 GlüStV, welche konkret regeln, an welchen Arten von öffentlichem Glücksspiel gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen und wie diese Verbote durchzusetzen sind, im Fünften Abschnitt („Besondere Vorschriften“) befinden.
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(3) Ist danach ein Ausschluss gesperrter Spieler an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential auch dann nicht vorgesehen, wenn der Eigenvertrieb und die Vermittlung dieser Lotterien im Internet erfolgen, darf die Klägerin nicht zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden. Abgesehen davon, dass sich ein solcher Abgleich mangels praktischer Konsequenzen – selbst wenn der Abgleich die Sperre eines Spielers offenbart, dürfte dieser trotzdem an der Lotterie teilnehmen – als wenig sinnvoll erweist (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 80), erweist sich eine solche Verpflichtung aus Rechtsgründen als unzulässig. Es fehlt dann insoweit an einer Rechtsgrundlage, aufgrund derer die Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden könnte. Die in §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 5 Satz 2 und 22 Abs. 2 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Rechtsgrundlagen sind auf die Klägerin aus den dargestellten Gründen nicht anwendbar. Auch das Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz sieht eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei nicht vor. Auf die Frage, ob das Land im Rahmen des § 28 Satz 1, 2 GlüStV, wonach die Länder die zur Ausführung des Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen erlassen und weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen festlegen können, eine entsprechende Regelung treffen könnte, kommt es insofern nicht an. Im Hinblick auf das Recht der informationellen Selbstbestimmung eines jeden – gesperrten oder nicht gesperrten – Spielers (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), in welches durch einen Abgleich mit der Sperrdatei in nicht unerheblichem Maße eingegriffen wird (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris – Rn. 409f), müssen Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs bereichsspezifisch, präzise und normklar festgelegt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, 1 BvR 209/83, juris – Rn. 155ff; StGH Baden-Württemberg, ebenda). An einer solchen ausdrücklichen und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage, welche auch die Veranstalter von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential bei der Veranstaltung und dem Vertrieb im Internet verpflichten würde, den Abgleich mit der Sperrdatei vorzunehmen, fehlt es aber. Insbesondere kann die Vorschrift des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, welche – wie dargestellt – in materieller Hinsicht an die Regelungen nach §§ 20 bis 22 GlüStV anknüpft, nicht so ausgelegt werden, dass sie den Abgleich mit der Sperrdatei zuließe. Fehlt es an einer Rechtsgrundlage, ist ein Abgleich der Daten eines Spielers mit der Sperrdatei, in welcher eine Nutzung und Verarbeitung personenbezogener Daten zu sehen ist (§ 3 Abs. 1, 4, 5 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG), jedoch unzulässig, § 4 Abs. 1 BDSG. Die Klägerin wird insoweit zu einem rechtswidrigen und mit Geldbuße bewehrtem (s. § 43 Abs. 2, 3 BDSG) Tun verpflichtet.
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bb. Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne diese belastenden Nebenbestimmungen nicht. Denn die glücksspielrechtliche Erlaubnis kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden, § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 Landesverwaltungs-verfahrensgesetz Rheinland-Pfalz (LVwVfG-RP) i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG. Anhaltspunkte dafür, dass im Hinblick auf die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 das insoweit eröffnete Ermessen auf Null reduziert sein könnte, liegen nicht vor.
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c. Der Beklagte ist jedoch verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Dieses Rechtsschutzbegehren ist in dem Antrag auf Verpflichtung nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO enthalten (§ 88 VwGO).
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aa. Keine Bedenken bestehen zunächst gegen die Regelung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts und dessen Ausgestaltung als Ermessenstatbestand (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Hierin liegt insbesondere kein verfassungswidriger Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin (Art. 12 GG) begründet. Insofern ist zwar davon auszugehen, dass der Schutzbereich der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG, auf den sich auch die Klägerin berufen kann (Art. 19 Abs. 3 GG), berührt ist, da die von ihr auch schon in der Vergangenheit veranstalteten und vermittelten Lotterien an das Vorliegen einer entsprechenden Erlaubnis geknüpft werden (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris – Rn. 13). Im Hinblick auf die mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag verfolgten Ziele (§ 1 GlüStV), welche überragend wichtige Gemeinwohlziele darstellen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 28), ist dieser Eingriff jedoch gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. Die in § 4 Abs. 2, 3 GlüStV und § 12 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis führen zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird. Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung. Dass die Länder den ihnen zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, juris – Rn. 116) überschritten haben und insoweit gleich wirksame, aber weniger belastende Beschränkungen in Betracht kommen, ist nicht ersichtlich. Der Erlaubnisvorbehalt steht schließlich auch in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen der Klägerin (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 mit ausführlicher Begründung der Rechtfertigung des Eingriffs: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 27ff, 31ff, 43ff, 51ff; vgl. zum Erlaubnisvorbehalt nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV: VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 41; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 52ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 75ff; vgl. schließlich auch VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 33).
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bb. Der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2016 ist aber nicht hinreichend begründet. Gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt, wie er hier vorliegt, mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Insbesondere sollen die am Verwaltungsverfahren Beteiligten über die Gründe, die für die Entscheidung der Behörde maßgeblich waren, informiert werden, um die Akzeptanz der Entscheidung zu fördern und um ihnen die Möglichkeit zu geben, sich über eventuelle Rechtsbehelfe gegen die Entscheidung schlüssig zu werden und diese begründen zu können (Art. 19 Abs. 4 GG). Darüber hinaus dient die Begründungspflicht der Selbstkontrolle der Behörde sowie der Kontrolle durch Aufsichtsbehörden, Rechtsbehelfsinstanzen oder – hier maßgeblich – Gerichte. Denn eine wirksame Kontrolle setzt voraus, dass die Erwägungen, die zu einer bestimmten Entscheidung geführt haben, entsprechend dokumentiert sind und damit nachvollzogen und einer rechtlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 4f). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung des Verwaltungsakts haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebiets und nach den Umständen des Einzelfalls. Gegebenenfalls braucht sich die Begründung nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17/70, juris – Rn. 32). Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, sind grundsätzlich zulässig und können – je nach Einzelfall – dem formellen Begründungserfordernis nach § 39 VwVfG Rechnung tragen (OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris – Rn. 38; vgl. auch VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff).
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Nach diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 nicht der Begründungspflicht. Denn dieser enthält nur eine äußerst knappe Begründung, in der im Wesentlichen die gesetzlichen Grundlagen wiedergegeben werden. Im Hinblick auf die insgesamt 38 Nebenbestimmungen, mit denen die Erlaubnis versehen wurde, wird lediglich angeführt, dass sie dazu dienten, die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielerauftrages zu wahren und u.a. dafür sorgten, suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufzuklären. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Damit ist zwar erkennbar, dass sich der Beklagte des ihm eingeräumten Ermessens dem Grunde nach bewusst war. Eine substantiierte, schlüssige und nachvollziehbare Begründung unter Angabe der für die Entscheidung über die jeweilige Nebenbestimmung maßgeblichen Gründe zumindest in den Grundzügen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 25 mwN) erfolgt damit aber nicht. Auch das Glücksspielkollegium, das über die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 12 Abs. 1, 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV verbindlich entscheidet (§ 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV), hat seinen Beschluss nicht im Sinne der § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG begründet. Im Einzelnen: Der Beklagte ist zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren zuständig, § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. Zur Erfüllung dieser Aufgabe besteht das Glücksspielkollegium der Länder, welches u.a. dem Beklagten als Organ bei der Erfüllung dieser Aufgabe dient, § 9a Abs. 5 GlüStV. Die von der Klägerin und auch in der Rechtsprechung vorgebrachten Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Übertragung dieser Entscheidungskompetenz auf das Glücksspielkollegium (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris – Rn. 33ff) teilt die Kammer – nicht zuletzt wegen der Vergleichbarkeit des Glücksspielkollegiums mit den aufgrund des Rundfunkstaatsvertrags errichteten Organen, deren Verfassungsmäßigkeit höchstrichterlich geklärt ist – weder im Hinblick auf das Demokratieprinzip noch im Hinblick auf das bundesstaatliche Kompetenzgefüge (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 142ff; vgl. VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49f; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 81ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 91; Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/14, juris – Rn. 81f; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247f). Den Ländern steht es frei, im Rahmen staatsvertraglicher Zusammenarbeit einzelne ihnen originär zustehende Aufgaben und die zu deren Erfüllung notwendigen Hoheitsbefugnisse der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung zu übertragen. Die konkrete Zurechenbarkeit der staatlichen Aufgabenwahrnehmung und eine hinreichende Klarheit, in welchem Rechts- und Verfassungskreis das Glücksspielkollegium Hoheitsrechte ausübt bzw. wahrnimmt (vgl. zum grundsätzlichen Erfordernis bei Gemeinschaftseinrichtungen VerfGH Berlin, Beschl. v. 19.12.2006, 45/06, juris – Rn. 34), ist gewahrt (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 144ff). Die Übertragung der Hoheitsrechte auf das Glücksspielkollegium ist zudem angesichts der in § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV vorgesehenen Kündigungsmöglichkeit nicht endgültig (vgl. Isensee, in Isensee/Kirchhof, HdStR, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 125, Rn. 187).
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Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen, wobei in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind. Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden bindend und innerhalb der von dem Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen, § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV. Das Glücksspielkollegium hat in seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV) geregelt, dass von der Aufnahme der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe eines Beschlusses in die Niederschrift über eine Sitzung abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt, § 3 Abs. 7 Satz 2 GO-Glücksspielkollegium. Wird von einer eigenen Begründung durch das Glücksspielkollegium jedoch abgesehen und auf den Beschlussentwurf Bezug genommen, muss dies zumindest ausdrücklich geschehen. Der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, muss insofern aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen (VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 49 mit Verweis auf OVG Koblenz, Beschl. v. 29.4.2014, 2 A 10894/14, juris – Rn. 35ff; VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff). Dies ist hier nicht der Fall. Aus dem – lediglich als Entwurf vorliegenden – Auszug aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 ergibt sich nur, dass die Vorlage des Beklagten erörtert und eine Frage des Landes Hamburg im Zusammenhang mit der Kostenregelung geklärt wurde. Die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen hinsichtlich der Nebenbestimmungen werden nicht wiedergegeben. Es ist nicht ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium von der Aufnahme der Gründe abgesehen hat und der Begründung der Beschlussvorlage des Beklagten gefolgt ist. Eine derartige Bezugnahme fehlt und ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert. Selbst wenn in diesem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch im vorliegenden Einzelfall in vollem Umfang anschließen wollten. Im Hinblick auf die verschiedenartigen Funktionen der Begründungspflicht und im Hinblick auf die große Anzahl von Ermessensentscheidungen – jede einzelne der 38 Nebenbestimmungen steht im Ermessen des Glücksspielkollegiums – ist zumindest eine ausdrückliche Bezugnahme erforderlich, aus der hervorgeht, dass sich das Glücksspielkollegium der – äußerst knappen – Begründung des Beklagten anschließt und sich diese zu eigen macht (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, Rn. 52). Besonders auffällig ist das Begründungsdefizit im Hinblick auf die Nebenbestimmung Ziffer 15c. Trotz der mit der Beschlussvorlage geäußerten Zweifel an der Zulässigkeit dieser Nebenbestimmung findet sich diese unverändert im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 wieder, ohne dass erkennbar wird, ob sich das Glücksspielkollegium mit den vorgebrachten Zweifeln auseinandergesetzt hat und mit welcher Begründung es sich letztlich für die Aufnahme dieser Nebenbestimmung in den Erlaubnisbescheid entschieden hat (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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Ob der danach vorliegende Begründungsmangel nach § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG einer Heilung zugänglich ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Glücksspielkollegium hat die erforderliche Begründung auch im weiteren Verfahren nicht abgegeben. Die Begründung des Beklagten hinsichtlich der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist insofern – da er für die Entscheidung nicht zuständig ist – unbeachtlich und kann nicht zur Heilung des Verfahrensfehlers führen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 136; Urt. v. 22.1.2016, aaO, Rn. 74; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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cc. Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 sind darüber hinaus ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts dieser Nebenbestimmungen. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2, 3 VwVfG (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/11, juris – Rn. 28; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 47; VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.1568, juris – Rn. 49; Oldag/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 9, Rn. 55). Erlaubnisse zur Veranstaltung und zur Vermittlung öffentlicher Glücksspiele müssen sich danach zum einen an den ordnungsrechtlichen Zielen des § 1 GlüStV orientieren (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Diese sind gleichrangig, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zum anderen darf das Veranstalten und das Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen nicht den Erfordernissen des Jugendschutzes zuwiderlaufen, § 4 Abs. 3 Satz 1 GlüStV.
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Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung sind dabei die materielle Begründung und damit die die Entscheidung tragenden Gründe. Eine unvollständige oder unschlüssige Begründung ist dabei ein Indiz für eine fehlerhafte Ermessensausübung (vgl. VGH München, Beschl. v. 5.2.2008, 7 CS 07.3178, juris - Rn. 13; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 194; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 56). Ist die Beteiligung einer Stelle vorgesehen, deren Entscheidung interne Bindungswirkung entfaltet, schlägt ein Ermessensfehlgebrauch bzw. -ausfall dieser Stelle auf die nach außen hin tätig werdende Behörde durch (OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, juris – Rn. 28; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49).
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Nach diesen Maßstäben liegt hier ein Ermessensausfall vor. Bereits der Erlaubnisbescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 enthält – wie dargestellt – nur eine äußerst knappe Begründung, die zwar erkennen lässt, dass sich der Beklagte des Vorliegens eines Ermessensspielraums bewusst war, nicht aber die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen, die im Einzelnen eine Rolle gespielt haben. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Beklagte die für die Klägerin sprechenden Erwägungen – Art. 12 GG, das geringe Gefährdungspotential der Lotterien der Klägerin und deren langjährige Erfahrung mit dem Veranstalten und Vermitteln dieser Art von Lotterien – gesehen und in die Ermessensentscheidung eingestellt hat. Hierauf kommt es jedoch im Ergebnis nicht an, da die im Erlaubnisbescheid enthaltene Begründung jedenfalls nicht Ausdruck eines selbstständig ausgeübten eigenen Ermessens des Beklagten ist, da sich der Beklagte – wie dargestellt – des Glücksspielkollegiums als Organ zur Erfüllung seiner Aufgaben aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV bedient und an dessen Beschlüsse gebunden ist, § 9a Abs. 5 Satz 2, Abs. 8 Satz 4 Halbs. 1 GlüStV. Dies gilt auch für die im Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung, den der Beklagte dem Glücksspielkollegium zur Beschlussfassung zugeleitet hat. Insoweit handelte es sich lediglich um einen Entwurf eines Erlaubnisbescheids verbunden mit dem Beschlussvorschlag, die Erlaubnis entsprechend dem Entwurf zu erteilen. Bei einer derartigen zeitlichen Abfolge kann in dem Entwurf noch keine verbindliche Ermessensbetätigung gesehen werden. Das Glücksspielkollegium selbst hat seinen Beschluss, der Klägerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis einschließlich der Vielzahl von Nebenbestimmungen zu erteilen, nicht begründet. Der Entwurf des Auszugs aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 enthält nur die bereits dargestellten Ausführungen. Ermessenserwägungen sind nicht festgehalten; ebenso wenig ist ersichtlich, welchen Verlauf die Erörterungen in der Sitzung genommen haben und ob überhaupt Ermessenserwägungen angestellt wurden. Diese schwerwiegenden Defizite vermag auch der Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert, nicht aufzuwiegen. Selbst wenn in dem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch in vollem Umfang anschließen wollten. Angesichts des weiten Ermessensspielraums und der komplexen Ermessenserwägungen, die sich in einer großen Anzahl von Nebenbestimmungen manifestiert haben, ist insofern eine ausdrückliche Bezugnahme zu fordern.
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Der nach alledem aufgrund der fehlenden Begründung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums indizierte Ermessensausfall ist nicht widerlegt. Der Umstand, dass eine Aufklärung der Einzelheiten der Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums nicht möglich ist, weil nach Auskunft des Beklagten beim Glücksspielkollegium keine eigenen Akten geführt werden, geht zu Lasten des Beklagten (so auch VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 53). Eine Nachholung der Ermessenserwägungen durch das im Klageverfahren nicht beteiligte und auch nicht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO zu beteiligende Glücksspielkollegium (so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 145) scheidet im Falle eines Ermessensausfalls grundsätzlich aus. Denn § 114 Satz 2 VwGO schafft lediglich die prozessualen Voraussetzungen dafür, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, nicht hingegen dafür, dass sie ihr Ermessen nachträglich erstmals ausübt (BVerwG, Urt. v. 5.9.2006, 1 C 20/05, Rn. 22; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 207f).
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dd. Erweist sich der Erlaubnisbescheid insoweit als rechtswidrig und war daher aufzuheben, wird der Beklagte bei der erneuten Bescheidung Folgendes zu berücksichtigen haben:
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(1) Die Einbeziehung der Werberichtlinie in den Erlaubnisbescheid begegnet keinen grundsätzlichen Bedenken. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums für die Ausarbeitung und den Erlass der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1, 4 i.V.m. § 9a Abs. 8 GlüStV und zwar aus den bereits dargestellten Gründen weder mit Blick auf das Demokratieprinzip noch mit Blick auf die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Im Anschluss an ihre Rechtsprechung hat die Kammer zudem keine Zweifel daran, dass die Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 nicht notifizierungspflichtig war. Nach Art. 8 Abs. 1 der zum damaligen Zeitpunkt maßgeblichen Fassung der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl.-EG Nr. L 204/37, geändert durch Richtlinie 98/48/EG v. 20.7.1998, ABl.-EG Nr. L 217/18) sind „technische Vorschriften“ i.S.d. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG von der Notifizierungspflicht umfasst. Ob die Werberichtlinie eine solche technische Vorschrift darstellt und ob sie insbesondere als „Vorschrift betreffend Dienste“ der Notifizierungspflicht unterlag, bedarf keiner abschließenden Entscheidung (ablehnend VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, juris – Rn. 85ff). Die Werberichtlinie war schon deshalb nicht notifizierungspflichtig, weil bereits der Entwurf des Ersten Glücksspielstaatsvertrags entsprechend den Vorschriften der Richtlinie 98/34/EG der Kommission übermittelt wurde. Da die Werberichtlinie keine über das sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ergebende Verbot hinausgehenden eigenen Rechtswirkungen entfaltet, sondern die Voraussetzungen für eine Erlaubnis nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV lediglich konkretisiert, war der Notifizierungspflicht bereits Genüge getan (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 141ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 60; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, Rn. 87). Schließlich bestehen auch keine Bedenken im Hinblick auf das europarechtliche Kohärenzgebot. Die zum Zeitpunkt des Erlasses der Werberichtlinie noch abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein beeinträchtigte die Kohärenz nicht (vgl. EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, juris – Rn. 36; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 145ff).
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Die in den Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2 und 15e geregelte Inkorporation der Werberichtlinie ist in dieser Form aber nicht hinreichend bestimmt und verletzt die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende und in § 37 Abs. 1 VwVfG einfachgesetzlich geregelte Vorgabe, dass ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss. Dies setzt voraus, dass der Adressat eines Verwaltungsakts in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Der behördliche Wille muss unzweideutig erkennbar sein und darf keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich sein. Ferner muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (BVerwG, Beschl. v. 16.10.2013, 8 C 21/12, juris – Rn. 13; Beschl. v. 13.10.2010, 7 B 50/10, juris – Rn. 8; Urt. v. 2.7.2008, 7 C 38/07, juris – Rn. 11). Welche Anforderungen sich daraus im Einzelfall ergeben, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und von dem mit ihm verfolgten Zweck ab (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.3.1990, 4 B 45/90, juris – Rn. 3). Dabei ist nicht erforderlich, dass sich die Regelung des Verwaltungsaktes allein aus dessen Tenor ergibt. Auch seine Begründung ist zur Auslegung des Regelungsgehalts heranzuziehen, wobei auf die objektive Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.12.2003, 6 C 20/02, juris – Rn. 17; Urt. v. 27.6.2012, 9 C 7/11, juris – Rn. 18; OVG Münster, Urt. v. 17.6.2015, 13 A 1215/12, juris – Rn. 61). Bezugnahmen und Verweise auf außerhalb des Verwaltungsakts liegende Umstände sind grundsätzlich zulässig, solange diese den Beteiligten bekannt und ohne weiteres erkennbar sind (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 6a).
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Die in Bezug genommene Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 genügt diesen Anforderungen – unabhängig von ihrer rechtlichen Einordnung als normkonkretisierende oder aber norminterpretierende Verwaltungsvorschrift (vgl. zum Streit ausführlich BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 210ff, 217; s. auch VG Berlin, Urt. v. 15.3.2015, aaO, Rn. 58) – nicht. Denn sie enthält zwar in § 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV eine Regelung, welche auf das klägerische Glücksspielangebot Anwendung findet. Darüber hinaus enthält die Werberichtlinie aber eine Vielzahl von Regelungen, die kein konkretes Tun oder Unterlassen verlangen, sondern lediglich allgemeine Regelungen und – teilweise ihrerseits konkretisierungsbedürftige – Zielvorgaben darstellen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 151ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 59; VG Wiesbaden, Beschl. v. 11.8.2014, 5 K 63/13.WI, juris – Rn. 11). Schließlich enthält die Werberichtlinie Bestimmungen, die andere Arten des Glücksspiels bzw. Werbemediums betreffen und auf den hier vorliegenden Einzelfall ersichtlich keine Anwendung finden. Derartige Pauschalverweise sind jedoch zu unbestimmt (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 16.2.1996, 10 B 248/96, juris – Rn. 23). Insbesondere ist für die Klägerin nicht unmittelbar erkennbar, welche Regelungen sie konkret betreffen und belasten (vgl. Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37, Rn. 39). Die Frage, ob die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie, welche erst nach der Bekanntgabe des Erlaubnisbescheides veröffentlicht wurde, zulässig war und dem Bestimmtheitsgrundsatz genügte, bedarf insofern keiner Entscheidung. Der Beklagte wird bei der Neubescheidung dafür Sorge tragen müssen, dass lediglich auf solche Regelungen der Werberichtlinie Bezug genommen wird, die für das klägerische Glücksspielangebot eine Rolle spielen. Ein entsprechender Beschlussvorschlag kann dem Glücksspielkollegium zur Entscheidung vorgelegt werden.
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(2) Hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 wird der Beklagte bei der Neubescheidung beachten müssen, dass eine Auflage, mit der die Identität von Spielteilnehmer und Gewinnberechtigten bei Barauszahlungen gewährleistet werden soll, grundsätzlich und insbesondere im Hinblick auf das öffentliche Interesse, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu verhindern, rechtlich zulässig ist. Das Gericht hat jedoch Bedenken an der Verhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 mit dem im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ergangenen Inhalt. Denn es ist nicht ersichtlich, dass zur Erreichung der Ziele des Geldwäschegesetzes (vgl. § 9a Abs. 1 GwG) nicht auch andere, gleich geeignete Maßnahmen in Betracht kommen. Die Klägerin hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass sie für die Gewinnauszahlung grundsätzlich nur die Vorlage des Losscheins als Nachweis der Berechtigung verlangt. Insofern käme eine Auflage mit dem Inhalt in Betracht, dass bei Barauszahlungen die Vorlage eines Nachweises der Spielteilnahme – im Fall der Klägerin etwa der Losschein – und eines Personalausweises oder eines sonstigen amtlichen Personalpapiers zu gewährleisten ist. Eine solche offenere Formulierung würde die im öffentlichen Interesse stehenden Ziele gleichermaßen wirkungsvoll erreichen und gleichzeitig dem jeweiligen Erlaubnisinhaber Handlungsalternativen einräumen, auf welchem Wege diese Ziele – angepasst an die jeweiligen Spiel- und Teilnahmebedingungen – erreicht und gewährleistet werden sollen.
III.
- 56
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO und § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Im Hinblick auf die noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen hält das Gericht eine Kostenteilung von zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen. Denn die Klägerin ist mit ihrem Hauptantrag vollständig unterlegen und hat mir ihrem Verpflichtungsantrag nur teilweise Erfolg gehabt. Im Hinblick auf die übereinstimmend für erledigt erklärten Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 hat das Gericht über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Schwierige Rechtsfragen sind in diesem Rahmen aus prozessökonomischen Gründen nicht mehr zu klären (BVerwG, Beschl. v. 14.3.2008, 9 VR 3/07, juris – Rn. 5). Angesichts des Umstands, dass der Hauptantrag der Klägerin hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 ebenfalls auf deren Aufhebung gerichtet war und die Klägerin insofern unterlegen wäre, im Übrigen die Erfolgsaussichten aber als offen zu bezeichnen sind, hält die Kammer eine Kostentragung im Verhältnis zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen.
- 57
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV.
- 58
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung hat. Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums, die Frage der Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums und die Einbeziehung der Werberichtlinie bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer obergerichtlichen Klärung. Aus diesem Grunde war auch die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Be-stimmungen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrages beruht und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris – Rn. 30; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137, Rn. 9).
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 17. Dezember 2013 (mit späteren Ergänzungen) hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Ministeriums der Finanzen S. -Q. vom 31. Juli 2014 und hinsichtlich der dortigen Kostenfestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil von Bestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis für die „Deutsche Sportlotterie“ auferlegt wurden.
4Sie ist eine gemeinnützige GmbH – bei Klageerhebung mit Sitz in L. , inzwischen mit Sitz in X. –, die gewerblich Lotterien veranstaltet. Der Reinertrag der Lotterien kommt der Förderung olympischer und paraolympischer Sportarten und ihrer Athleten zu Gute. Eine Gesellschafterin der Klägerin ist die Lotterie U. mbH I. , deren einzige Gesellschafterin wiederum das Land I. ist. Während des Verfahrens wurde diese Gesellschaft zur Mehrheitsanteilseignerin der Klägerin mit einem Anteil von knapp 80 Prozent.
5Unter dem 17. Dezember 2013 beantragte die Klägerin (mit mehreren späteren Ergänzungen) beim Ministerium der Finanzen S. -Q. die Erteilung einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung und Durchführung einer Lotterie nach den Vorschriften des 3. Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) unter der Bezeichnung „Deutsche Sportlotterie“. Vorgesehen waren die Veranstaltung und der Vertrieb der Lotterie sowohl auf terrestrischem Wege als auch über das Internet. Dem Antrag zufolge war der Vertrieb über diejenigen Lottoannahmestellen aller Bundesländer beabsichtigt, mit denen dies vertraglich vereinbart werde. Des Weiteren wurde der Einsatz von E-Payment-Verfahren (z. B. PayPal) beantragt.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung und Vermittlung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential. Das Verfahren innerhalb des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen ergehen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier dem Ministerium der Finanzen S. -Q. für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit der erteilten Erlaubnis für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss (Stimmverhältnis: 14:0:1 (SL)) im Rahmen seiner 20. Sitzung am 3./4. Juni 2014 zu Top 6, dass die Erlaubnis in der Fassung vom 4. Juni 2014 nur mit einigen inhaltlichen Änderungen (so etwa die Einführung einer Altersverifikation nach § 4 Abs. 3 GlüStV und die Streichung des Vertriebes auch über weitere Annahmestellen) ergehen könne. Nachdem diese Änderungen aufgenommen waren, stimmte das Glücksspielkollegium mit Beschluss vom 16./17. Juli 2014 zu Top 6 dem geänderten Erlaubnisentwurf zu (Stimmverhältnis: 12:0:1 (SH)).
9Daraufhin erteilte der Beklagte unter dem 31. Juli 2014 die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ sowie den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ im Internet bis zum 31. Dezember 2016. In der Erlaubnis vorgesehen ist die Durchführung der Lotterie durch die Lotterie U. mbH I. . Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt.
10Die Erlaubnis enthält unter anderem folgende „Nebenbestimmungen“:
11„1. Bis zum 31.12.2016 dürfen die wöchentlich stattfindende Ziehung des Deutsche Sportlotterieloses sowie die wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindende Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses durchgeführt werden:
12Für den Fall, dass der Sicherungsfonds einen Wert von 2,25 Mio. Euro überschritten hat, werden hiermit Sonderverlosungen zur Ausschüttung an die Spieler genehmigt.
13Darüber hinaus werden für den Fall, dass im Laufe des jeweiligen Veranstaltungsjahres die garantierte Gewinnausschüttungsquote von 30 % unterschritten wird, Sonderverlosungen genehmigt. Hierfür wird zu einem Stichtag, der mit dem Ministerium der Finanzen abgestimmt wird, aus der Differenz zwischen ausgezahlten Gewinnen und der Gewinnausschüttungsquote von 30 % die Restgewinnsumme ermittelt. Aus der Restgewinnsumme werden die Gewinne so lange ermittelt, bis die Restgewinnsumme aufgebraucht ist.
14Bei allen Sonderverlosungen ist der jeweilige Gewinnplan vorher mit dem Ministerium der Finanzen S. -Q. abzustimmen.
152. Genehmigt werden:
16Ein Los mit einer Laufzeit von 1, 2, 3, 4, 26 oder 52 Wochen.
17Das Entgelt für das Los beträgt 2,50 € wöchentlich zzgl. Bearbeitungsgebühr gemäß Schreiben vom 07.04.2014 – Übersicht zu § 7 – oder ein entsprechendes Vielfaches gemäß Satz 1. Das Los berechtigt für die Teilnahme an der jeweiligen wöchentlichen Ziehung entsprechend der gewählten Laufzeit und nach Vorankündigung gegenüber dem Losverkäufer an der wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindenden Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses sowie ggf. an Sonderverlosungen. Änderungen des Lospreises incl. der Gebührenstruktur bedürfen der Genehmigung des Ministeriums der Finanzen S. -Q. .
18(…)
195. Das jeweilige Entgelt für die Teilnahme an der Lotterie ist mittels besonders herausgegebener Losvordrucke über die Annahmestellen der Lotterie-U. mbH I. , einzuzahlen oder kann vom Loskäufer überwiesen, nach Auftrag von seinem Bank- oder Kreditkartenkonto abgebucht oder über PayPal bezahlt werden.
20(…)
219. Hinsichtlich der Werbung für die Losprodukte sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
2210. Der Vertriebsweg erstreckt sich auf die Annahmestellen der Lotto-U. mbH I. .Die Losvordrucke können auch per Post übersandt oder Zeitschriften beigelegt werden. Änderungen beim Vertriebsweg sind erlaubnispflichtig.
23(…)
2413. Die Veranstaltung darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig. Dies ist in geeigneter Weise sicherzustellen.Zur Altersverifikation im Postvertrieb gilt folgendes:
25a) Die Altersverifikation kann bezüglich der Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. nach der für den Vertrieb von Losprodukten des staatlichen Lotterieangebotes geltenden Regelung erfolgen.
26b) Die Altersverifikation kann bezüglich der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner gemäß § 16 Abs. 2 des Gesellschaftsvertrages über deren Filialnetze erfolgen. Dabei hat die Altersverifikation durch in der Einhaltung der Regelungen des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) geschultes Personal der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner über ein den Annahmestellen-Ident-Verfahren oder dem Post-Ident-Verfahren entsprechendes Verfahren zu erfolgen. Dieses Verfahren hat die E. T. gGmbH dem Ministerium der Finanzen vor Geschäftsaufnahme vorzulegen.
27c) Die Altersverifikation hat, sofern sie nicht über die Lottoannahmestellen der LOTTO I. oder der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner erfolgt, bei der E. T. gGmbH über den SCHUFA-IdentitätsCheck Premium zu erfolgen.
28Änderungen der zur Altersverifikation im Postvertrieb verwandten Verfahren sind vorzulegen und bedürfen der Erlaubnis.
2914. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen:
30a) Die Prozessbeschreibung des Online-Losbestellverfahrens über das Internet gemäß der mit Schreiben vom 07.04.2014 vorgelegten schematischen Darstellung des Internetvertriebes ist Bestandteil dieser Erlaubnis. Das Verfahren bezüglich Identifikation und Authentifizierung richtet sich nach den unter b) genannten Vorgaben. Änderungen bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.
31b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren.Die Identifizierung richtet sich nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername - / starke Passwort – Lösung (mit finanziellem Risiko).Die E. T. gGmbH kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Ein solch positiv bewertetes Verfahren stellt im ersten Schritt die Altersverifikation über „Schufa-IdentitätsCheck-Jugendschutz“, im zweiten Schritt die Überprüfung der tatsächlichen Übereinstimmung von Antragsteller und Kontoinhaber dar. Dies geschieht durch den Schufa-KontonummernCheck, bei dem die Kontodaten mit den erfassten Personendaten abgeglichen werden. Im letzten Schritt der Identifizierung überweist die E. T. gGmbH dem neuen Kunden 1 Cent auf sein angegebenes Konto mit Angabe eines Aktivierungscodes im Verwendungszweck. Dieser Aktivierungscode muss dann auf der Registrierungsseite der E. T. gGmbH eingegeben werden. Wenn alle drei Schritte erfolgreich durchgeführt wurden, ist die Online-Registrierung erfolgt. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel erfolgt auf der Internetseite der E. T. gGmbH mit Username und Passwort. Zum wirksamen Abschluss eines Loskaufes sendet die E. T. gGmbH dem Spieler eine PIN-Nummer über SMS auf die im Rahmen der Identifizierung angegebene Handy-/Smartphonenummer, die dieser auf der Internetseite der E. T. gGmbH eingeben muss. Das Risiko der Weitergabe von Zugangsberechtigungen ist durch persönliche finanzielle Risiken in der Sphäre des Benutzers begrenzt (kostenpflichtiger Kauf von Losen, Einzug von Geld vom Konto, Gewinnauszahlung auf das Konto).
32Der elektronische Identitätsnachweis gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz ist ebenfalls eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung zur Identifizierung. Zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang genügt es, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
33Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der E. T. gGmbH. Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
34Die Antragstellerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwandten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.
35c) Eine vorläufige Spielteilnahme – nach erfolgreichem Abschluss der Antragstellung nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren und bis zur Zustellung der Zugangsdaten – im Rahmen eines Limits von bis zu 150,- Euro wird erlaubt, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden. Hierauf sind die Spielteilnehmer vor der Zulassung zum Spiel hinzuweisen. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
36d) Die E. T. gGmbH ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen.
37e) Hinsichtlich der Werbung sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
38f) Der Höchsteinsatz je Spieler darf grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Dabei bezieht sich dieser Betrag auf die Gesamtproduktpalette der E. T. gGmbH. Bei der Registrierung sind die Spieler dazu aufzufordern, ein individuelles tägliches, wöchentliches oder monatliches Einzahlungslimit festzulegen (Selbstlimitierung).
39g) Gewinne dürfen nicht mit den Einsätzen der Spielteilnehmer verrechnet werden.
40(…)
41i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig.
42j) Über die zu benennende Internetdomain der E. T. gGmbH dürfen nur Lose der „Deutschen Lotterie“ verkauft werden. Eine Verweisung auf andere Glücksspiele ist nicht zulässig.
43(…)
4416. Die Gewinnsummen der Lotterie betragen mindestens 30 % der Summe der Entgelte. Der Höchstgewinn darf den Betrag von 2 Mio. Euro nicht übersteigen.
4517. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte (einschließlich der Bearbeitungsgebühr) betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend § 2 der Satzung der E. T. gGmbH zu verwenden. Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird. Über die Verteilung der Mittel berät ein paritätisch mit vier Sportlern und vier Gesellschaftern besetzter Beirat. Eine Entscheidung bedarf einer Mehrheit von sechs Stimmen. Der Reinertrag ist grundsätzlich bis zum 31. Dezember des Spieljahres den begünstigten Zwecken zuzuführen. Die Auszahlung der Mittel kann noch bis zum 30. Juni des Folgejahres erfolgen. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen S. -Q. spätestens bis zum 01.07. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen.
46(…)
4725. Veränderungen in der Zusammensetzung des Gesellschafterkreises der E. T. gGmbH bedürfen der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen. Es muss prüfen können, ob die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne des § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV auch nach einem Gesellschafterwechsel gewährleistet ist.
4826. Die in § 2 Abs. 5 Satz 2 des Gesellschaftsvertrages der E. T. gGmbH eröffnete Möglichkeit, im Ausland Zweigniederlassungen zu errichten, Tochtergesellschaften zu gründen und gleichartige oder ähnliche Unternehmen zu erwerben, zu pachten, sich daran zu beteiligen oder ihre Vertretung oder Geschäftsführung zu übernehmen, bedarf der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen, um zu verhindern, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV beeinträchtigt werden.“
49Gestützt wurde die Erlaubnis auf § 5 Abs. 4 GlüG RLP i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 3, 5; 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4; 12 Abs. 1 GlüStV. Die Lotterie werde durch die Lotterie-U. mbH I. als Dritter im Sinne des § 14 Abs. 2 GlüStV durchgeführt. Die Gesellschaft unterliege hinsichtlich der Durchführung der Veranstaltungen den Weisungen des Veranstalters, der Klägerin.
50Die Nebenbestimmungen ergäben sich aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV.
51Des Weiteren wurde im Hinblick auf einen voraussichtlichen Spieleinsatz für das Jahr 2014 in Höhe von 28.633.360,00 Euro unter Anwendung des § 9a Abs. 4 lit. a GlüStV eine Gebühr in Höhe von 28.633,00 Euro festgesetzt.
52Die Klägerin hat am 28. August 2014 Klage erhoben mit dem Ziel, eine Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis ohne die vorgenannten Bestimmungen zu erhalten.
53Sie begründet diese unter anderem damit, dass hinsichtlich der meisten Bestimmungen eine ausreichende Begründung nach § 39 Abs. 1 VwVfG fehle. Jedenfalls aber habe das für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung zur streitgegenständlichen Erlaubnis vorgelegt.
54Ohnehin sei die Einschaltung des Glücksspielkollegiums rechtswidrig gewesen. Die entsprechende Ermächtigungsgrundlage (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 5 Satz 2 GlüStV) sei verfassungswidrig, weil sie die Landesverwaltung zu einem Vollzug verpflichte, der von außerhalb des Landes demokratisch nicht legitimierten Verwaltungsorganen bestimmt werde. Das Glücksspielkollegium führe zu der Bildung einer unzulässigen dritten Ebene neben Bundes- und Landesverwaltung. Der Beklagte habe bei verfassungskonformer Auslegung nicht von einer Bindungswirkung der Entscheidungen des Glücksspielkollegiums ausgehen dürfen. § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV zwinge nicht zu einer Einbeziehung des Glücksspielkollegiums, sondern gewähre wegen des offenen Wortlauts Ermessen.
55Die Bestimmungen seien des Weiteren ermessensfehlerhaft ergangen. Der Beklagte stehe mit seiner eigenen staatlichen Lotteriegesellschaft im Wettbewerb zur Klägerin und sei daher bei der Ausübung seines Ermessens durch sachfremde Erwägungen beeinflusst worden. Die angegriffenen Anordnungen gingen erheblich über die Verpflichtungen der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten, anderer Bundesländer aber auch anderer privater Glücksspielveranstalter hinaus. Das Vorgehen verstoße daher gegen den Gleichheitsgrundsatz. Im Übrigen könne das Ministerium der Finanzen wegen des in § 9 Abs. 7 GlüStV manifestierten Trennungsprinzips nicht zuständige Behörde für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis der Klägerin sein.
56Schließlich seien die angegriffenen Bestimmungen auch unverhältnismäßig, da sie nicht zur Erreichung der Zwecke des GlüStV erforderlich und daher größtenteils auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 3 VwVfG gedeckt seien.
57Hinsichtlich der einzelnen Bestimmungen führt die Klägerin darüber hinaus aus:
58Die Einschränkung des Vertriebsweges auf den Eigenvertrieb sei unbestimmt. Hinsichtlich des Vertriebsweges werde nicht hinreichend deutlich, ob neben dem im Bescheidtenor vorgesehenen „Eigenvertrieb“ auch der „Fremdvertrieb“ erlaubt sei. Für letztere Auslegung spreche Ziff. 10 des Bescheides, der den Vertrieb über die Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. als Dritte gemäß § 14 Abs. 2 GlüStV vorsehe. Auch die territoriale Beschränkung auf die Lottoannahmestellen der I1. Lotteriegesellschaft sei nicht nachvollziehbar. Im ländereinheitlichen Verfahren nach §§ 9a; 12 Abs. 3 GlüStV stehe dem Beklagten eine bundesweite Zuständigkeit für die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis zu.
59Die Beschränkung des beantragten E-Payment-Verfahrens (Ziff. 5) auf eine Zahlung über PayPal sei nicht erforderlich, weil selbst das Geldwäschegesetz bei der Einzahlung des Spielereinsatzes oder Spielerkredits die Bezahlung durch elektronisches Geld (E-Geld) erlaube.
60Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3) sei unverhältnismäßig, da sie die Existenz der Klägerin gefährde. Bei der für Soziallotterien festgeschriebenen Lotterie nach Festquotenprinzip (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV) seien finanzielle Rücklagen zur Verrechnung des Über- und Unterplanspieles unabdingbar.
61Das Erfordernis einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) gehe über das hinaus, was für die Überwachung und Kontrolle notwendig sei. Die schlichte Anzeige einer Veränderung des Lospreises oder der Gebührenstruktur sei ausreichend. Im 3. Abschnitt des GlüStV seien lediglich Anzeigepflichten vorgesehen (so etwa bei §§ 15 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3; 16 Abs. 2 GlüStV).
62Die Bestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e, die die Einhaltung der §§ 5 und 1 GlüStV sowie der Werberichtlinie bei der Werbung für öffentliches Glücksspiel – auch im Internet – festschreiben, seien unbestimmt, da es an der für einen Verwaltungsakt notwendigen Konkret- und Einzelfallbezogenheit fehle. Auch die Werberichtlinie für sich genommen sei oftmals unbestimmt und ohnehin keine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, so dass ihr keine Außenwirkung zukomme. Des Weiteren sei die Werberichtlinie von dem demokratisch nicht legitimierten Glücksspielkollegium erlassen worden. Ihr mangele es auch an der Notifizierung gemäß der Richtlinie 98/34/EG. Schließlich weise die Werberichtlinie eine innere und äußere Inkohärenz auf.
63Die Regelung zur Altersverifikation im Postvertrieb (Ziff. 13 lit. a - c) sei ebenfalls unbestimmt, da ihr nicht zu entnehmen sei, welches konkrete Verfahren einzurichten sei. Ein milderes Mittel sei jedenfalls die Überwachung mithilfe von Testkäufen.
64Die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV erfasst. Der novellierte Glücksspielstaatsvertrag verweise nicht mehr auf die Richtlinien der KJM. Die von der KJM vorgesehenen Benutzergruppen dienten einer anderen Zielsetzung. Das „Eckpunktepapier Internetanforderungen“, das der Beklagte zur Auslegung der § 4 Abs. 5 Nr. 1 - 5 GlüStV herangezogen und zur Grundlage der angegriffenen Nebenbestimmung gemacht habe, unterliege als Verwaltungsvorschrift einer Notifizierungspflicht, der bisher nicht entsprochen worden sei. Die Regelung sei unverhältnismäßig, da etwaige Nutzer durch das komplizierte Verfahren von der Teilnahme am erlaubten Glücksspiel abgeschreckt und sich dem nicht erlaubten Glücksspiel zuwenden würden. Ohnehin gingen von Soziallotterien keine spezifischen Jugendgefährdungen aus.
65Die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d sei rechtswidrig, weil an der von der Klägerin lediglich einmal wöchentlich veranstalteten Lotterie auch gesperrte Spieler teilnehmen dürften. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV seien gesperrte Spieler nämlich nur von solchen Lotterien ausgeschlossen, die von den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern häufiger als zwei Mal die Woche veranstaltet würden. Die Nebenbestimmung stehe zudem nicht mit dem Datenschutzgesetz im Einklang. Unter Berücksichtigung des geringen Suchtpotentials der beantragten Lotterie sei die Maßnahme auch unverhältnismäßig.
66Die Bestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze für den Internetvertrieb beruhe auf einer gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßenden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV). Die Spielsuchtprävention sei nicht erfolgversprechend, solange keine bundeseinheitliche Identifizierungs- und Authentifizierungsmethode praktiziert werde. Der Spieler könne sich bei mehreren Internet-Lotterievermittlern gleichzeitig anmelden und so im Ergebnis eine doch weit über den Höchsteinsatz hinausgehende Geldmenge einsetzen. Der Beklagte habe zudem auch hier das geringe Suchtpotential der beantragten Lotterie außer Acht gelassen und die Regelung zu unbestimmt formuliert. Sie wiederhole lediglich den Gesetzeswortlaut. Im Übrigen beziehe sich die Anordnung ihrem Wortlaut nach auf die gesamte Produktpalette der Klägerin und erfasse somit auch Produkte, die keinen glücksspielrechtlichen Bezug hätten.
67Das Verrechnungsverbot beim Internetvertrieb nach der Bestimmung Ziff. 14 lit. g wiederhole lediglich in unbestimmter Weise den Wortlaut des § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV und sei zudem unverhältnismäßig. Entscheidend sei die Gewährleistung eines transparenten Verfahrens. Dafür reiche eine dem Kunden zur Verfügung gestellte Spielhistorie aus.
68Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain sowie Feststellung der Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sei technisch nicht umsetzbar. Die Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos sei unmöglich (§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Aus den einzig anzugebenden IBAN- und BIC-Nummern könne der Kontoinhaber nicht abgeleitet werden.
69Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst und könne nicht auf diesen gestützt werden. Die staatliche Lotterie des Beklagten verstoße im Übrigen selber gegen ein solches Verbot.
70Auch die in den Bestimmungen Ziff. 16 und 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages stellten eine ungerechtfertigte Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit dar. Die Ermächtigungsgrundlagen nach §§ 13 und 15 GlüStV verstießen gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Die Anordnungen seien zur Erreichung der Ziele nach § 1 GlüStV nicht geeignet, da sie eine Abwanderung der Spielteilnehmer zu finanziell attraktiveren Glücksspielen bewirkten. Außerdem sei es der Klägerin bei dieser Berechnungsmethode faktisch unmöglich, eine Bearbeitungsgebühr für die Deckung der eigenen Kosten zu verwenden. Insbesondere habe der Beklagte in ermessensfehlerhafter Weise nicht von der Abweichungsmöglichkeit der als „Soll-Vorschrift“ formulierten Regelung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV hinsichtlich des Mindestreinertrages Gebrauch gemacht.
71Die Bestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages im Land der Veranstaltung anordnet, sei zu unbestimmt, da auch aus der Begründung der den Gesetzestext zitierenden Nebenbestimmung nicht ersichtlich sei, wann von der Angemessenheit ausgegangen werden könne.
72Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter nach Nebenbestimmung Ziff. 25 sei mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig. Es sei ausreichend, einen Wechsel der Gesellschafter anzuzeigen. Eine Veränderung der Gesellschafterstruktur könne sich auf die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV ohnehin nur dann auswirken, wenn die Entscheidung der Gesellschaft hierdurch beeinflusst werde. Das sei wegen der Notwendigkeit einer qualifizierten Mehrheit bei Gesellschaftsbeschlüssen erst bei einer Veränderung des Gesellschaftsanteils von mehr als 15 Prozent der Fall.
73Das Verbot, ohne Zustimmung des Ministeriums der Finanzen im Ausland tätig zu werden (Ziff. 26), verstoße gegen Art. 49 AEUV. Der Beklagte könne sich diesbezüglich nicht auf § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV stützen, der eine andere Konstellation regele.
74Schließlich sei auch die Kostenfestsetzung zu beanstanden. Die angesetzte Gebühr gehe über das hinaus, was dem Aufwand des Beklagten und der Nutzung der Klägerin für das Jahr 2014 entspreche. Gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV sei die Gebühr für jedes Jahr und jede Veranstaltung gesondert zu berechnen. Für das gesamte Jahr 2014 seien voraussichtliche Spieleinsätze in Höhe von 28.633.360,00 Euro berechnet worden. Antragsgemäß hätten die Veranstaltung und der Vertrieb jedoch erst am 28. November 2014 begonnen. Der potentielle Spieleinsatz im Jahre 2014 habe daher nur 3,5 Millionen Euro betragen, so dass die Gebühr nur in Höhe von 3.500,00 Euro hätte festgesetzt werden dürfen.
75Die Klägerin hat ursprünglich (sinngemäß) lediglich beantragt,
76den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über den Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
77den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über das E-Payment-Verfahren neu zu bescheiden,
78die Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Beklagten vom 31. Juli 2014 aufzuheben und
79unter Aufhebung der Kostenfestsetzung in dem Bescheid vom 31. Juli 2014 den Beklagten zu verpflichten, die Kosten für das Jahr 2014 unter Beachtung der Auffassung des Gerichts neu festzusetzen.
80In der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2016 hat sie diesen ursprünglichen und jetzigen Hauptantrag ergänzt; sie beantragt nunmehr zusätzlich
81hilfsweise,
82den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 17. Dezember 2013 mit mehreren Ergänzungen hinsichtlich der Bestimmungen zum Vertrieb und zum E-Payment-Verfahren, hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 sowie hinsichtlich der Kostenfestsetzung neu zu bescheiden und zugleich den Bescheid des Ministeriums der Finanzen vom 31. Juli 2014 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
83Der Beklagte beantragt,
84die Klage abzuweisen.
85Er rügt die Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage, da die einzelnen Nebenbestimmungen nicht isoliert aufgehoben werden könnten. Insbesondere handele sich bei den meisten Bestimmungen um modifizierende Auflagen. Die Verpflichtungsklage sei statthafte Klageart. Eine Ergänzung der Anfechtungsklage um eine hilfsweise gestellte Verpflichtungsklage erst im Rahmen der mündlichen Verhandlung sei eine unzulässige Klageänderung. In eine solche willige er nicht ein. Ihre Sachdienlichkeit sei ebenfalls nicht ersichtlich.
86Zudem wendet er ein, die Begründung genüge insgesamt den Anforderungen des § 39 VwVfG. Sachfremde Erwägungen seien nicht in die Entscheidung eingeflossen. Eine marktbeschränkende Motivation des Beklagten bestehe nicht. Vielmehr sei vorrangiges Ziel des Beklagten, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Die einzelnen Bestimmungen seien im Hinblick auf die in § 1 GlüStV verankerten Zwecksetzungen verhältnismäßig, insbesondere erforderlich.
87Die Einbeziehung des Glücksspielkollegiums sei aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Weder sei ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip noch gegen das Bundesstaatsprinzip ersichtlich. Die Beklagte verkenne im Hinblick auf die Bindungswirkung der Entscheidung des Glücksspielkollegiums, dass allein die Entscheidung der obersten Landesbehörde Außenwirkung habe und die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nur intern wirkten.
88Ein Verstoß gegen § 9 Abs. 7 GlüStV liege nicht vor, da die zuständige Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. keine finanzbezogenen Aufgaben übernehme.
89Im Einzelnen erwidert der Beklagte darüber hinaus:
90Die der Aufsicht des Landes I. unterstehende Lotto-U. mbH I. , derer sich die Klägerin bedient, könne nicht in anderen Bundesländern tätig werden. Einem bundesweiten Vertrieb stehe das Bundesstaats- und Regionalitätsprinzip entgegen (§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Bei sachgerechter Auslegung der Vertriebsregelung sei diese zudem nicht unbestimmt.
91Die Beschränkung auf das E-Payment-Verfahren diene gerade unter Beachtung des § 1 GlüStV der Übersichtlichkeit und besseren Kontrolle des Verfahrens.
92Die Anordnung von Sonderverlosungen nach der Bestimmung Ziff. 1 Abs. 3 beruhe auf § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, der eine auszuspielende Mindestgewinnsumme von 30 Prozent der Entgelte vorsehe.
93Auch hinsichtlich Ziff. 2 Satz 4 (Genehmigungspflicht bei Änderung des Lospreises und der Gebührenstruktur) sei auf die Notwendigkeit einer effektiven Überwachung des Spielgeschehens im Sinne des § 1 GlüStV hinzuweisen.
94Die Unbestimmtheit der Ziff. 9 und 14 lit. d und e, die auf die Einhaltung der Werberichtlinie verweisen, sei nicht ersichtlich. Bei sachgerechter Auslegung könne der Adressat den Regelungsgehalt entnehmen. Weder handele es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, noch habe es einer Notifizierung dieser bedurft. Der Notifizierungspflicht sei bereits durch die Notifizierung des GlüStV Genüge getan. Dem Vorwurf der Inkohärenz der Werberichtlinie sei entgegenzuhalten, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Glücksspielrechts autonom seien.
95Die Bestimmungen Ziff. 14 lit. a Satz 2, lit. b und c (Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb) seien im Sinne des in § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV verankerten Jugendschutzes als rechtmäßig zu erachten.
96Der in der Bestimmung Ziff. 14 lit. d angeordnete Sperrdatenabgleich stehe im Einklang mit der Rechtsprechung und diene ebenfalls dem Spielerschutz nach § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV. § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthalte keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnahmeverbotes, sondern werde für den Fall der Vermittlung der Lotterie über das Internet durch weitergehende Anforderungen des § 4 Abs. 5 GlüStV überlagert.
97Die Höchsteinsatzgrenze (Ziff. 14 lit. f) beruhe auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV.
98Auch Ziff. 14 lit. g (Anordnung des Verrechnungsverbotes) diene der Gewährleistung ausreichenden Spielerschutzes. Die von der Klägerin angesprochene Spielhistorie sei weniger nachvollziehbar und in der Praxis kaum handhabbar.
99Die Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain (Ziff. 14 lit. i) ziele auf den Spielerschutz und die Vermeidung von Geldwäsche ab (§ 1 GlüStV).
100Hinsichtlich des Verbotes der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei zu berücksichtigen, dass die Verlinkung auf der Internetseite der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten auf andere glücksspielbezogene Internetseiten dazu diene, das Glücksspielangebot ausreichend sicherzustellen.
101Zur Bestimmung Ziff. 16 und 17 Satz 1 (Gewinnausschüttungsquote / Höchstgewinn / Entgeltbegriff) könne auf den zwingenden § 15 GlüStV verwiesen werden. Diese Regelung sei generische Voraussetzung für das Vorliegen einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential nach § 12 GlüStV und vor dem Hintergrund des Jugend- und Spielerschutzes geboten. Unionsrecht stehe auch hier der Regelung wegen der Autonomie aller Mitgliedstaaten im gesamten Glücksspielrecht nicht entgegen.
102Die Verwendung eines „angemessenen“ Anteils des Reinertrages im Lande nach Ziff. 17 Satz 3 sei nicht unbestimmt.
103Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter gemäß Ziff. 25 entspreche gewerberechtlichen Grundsätzen, da sich bei Änderung der Gesellschafterstruktur der Erlaubnisinhalt verändere.
104Die Rechtmäßigkeit des Verbotes der Betätigung im Ausland nach Ziff. 26 ergebe sich daraus, dass auch in diesem Zusammenhang die Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsbereich europarechtlich autonom handelten. Die Regelung ziele darauf ab, die Kontrollfähigkeit der deutschen Glücksspielbehörden sicherzustellen.
105Der Einwand der Klägerin zur Höhe der Kostenfestsetzung sei unsubstantiiert. Die lange Dauer des Verfahrens und der Umfang der Verwaltungsvorgänge belegten den großen Verwaltungsaufwand.
106Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
107Entscheidungsgründe:
108Es kann dahinstehen, ob es sich bei der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung der ursprünglichen Anfechtungsklage um einen hilfsweise erklärten Verpflichtungsantrag um eine Klageänderung nach § 91 VwGO handelt. Eine solche wäre jedenfalls sachdienlich, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die endgültige Beilegung des Streites gefördert wird.
109Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
110Die Verpflichtungsklage ist sowohl hinsichtlich der Bestimmungen zur Vertriebsform als auch der zum E-Payment-Verfahren bereits unzulässig. Zwar ist die Verpflichtungsklage bei Klagen gegen Inhaltsbestimmungen, welche die Vertriebs- und die E-Payment-Regelung darstellen, statthaft.
111Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 - 6 C 1/07 -, juris Rn. 16 ff.; OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 4 A 480/93 -, juris Rn. 22 ff.
112Jedoch ist nur dann ein Rechtsschutzbedürfnis zur Erhebung einer Verpflichtungsklage gegeben, wenn zuvor ein entsprechender Antrag bei der Behörde gestellt wurde.
113Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42/06 -, BVerwGE 130, 39-52, juris Rn. 23 ff. m. w. N.
114Vorliegend umfasste der Antrag der Klägerin nur die ihr im Ergebnis erlaubte Veranstaltung durch die Lotterie-U. mbH I. . Zwar beinhaltete der Antrag der Klägerin die Veranstaltung und den Vertrieb der Lotterie im gesamten Bundesgebiet. Jedoch war dieser lediglich hinsichtlich der Lotterie-U. mbH I. derart konkretisiert, dass von einem verbindlichen Antrag ausgegangen werden konnte. Bezüglich weiterer Durchführungsstellen im gesamten Bundesgebiet war dem Erlaubnisantrag lediglich die Absicht, mit solchen Vertragsverhandlungen einzugehen, zu entnehmen. Mangels Einreichung diesbezüglicher konkreter Unterlagen bis heute war und ist es dem Beklagten verwehrt, die potentiellen Durchführungsstellen auf die Einhaltung der Anforderungen des § 14 Abs. 2 GlüStV hin zu überprüfen. So ist nach § 14 Abs. 2 GlüStV etwa erforderlich, dass die durchführenden „Dritten“ zuverlässig sind und dass die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Veranstaltung durch ihre Einschaltung nicht beeinträchtigt wird. Nicht ersichtlich ist, dass es der Klägerin unmöglich ist, ohne entsprechende Erlaubnis konkrete Vertragsbeziehungen mit anderen Durchführungsstellen einzugehen. Zum einen gelang ihr dies im Hinblick auf die Lotterie-U. mbH I. , zum anderen dürften jedenfalls Vorverträge, die unter der Bedingung der Erlaubniserteilung durch den Beklagten stehen, in Betracht kommen.
115Gleiches gilt im Hinblick auf die E-Payment-Regelung. Dem Antrag der Klägerin wurde vollumfänglich entsprochen. Er war nicht über das im Ergebnis Erlaubte weitergehend konkretisiert. Die Klägerin beantragte die Zulassung des E-Payment-Verfahrens und benannte lediglich – wenn auch nur als Beispiel – das Online-Zahlungssystem PayPal. Andere E-Payment-Verfahren wurden nicht angeführt. Der wachsende Markt gibt zahlreiche, kaum zu überblickende Möglichkeiten elektronischer Zahlungsarten her. Es oblag und obliegt der Klägerin als Antragstellerin und nicht dem Beklagten, den Antrag zu spezifizieren und zu vervollständigen. Erst daran anknüpfend ist der Beklagte gehalten, jedes einzelne beantragte Zahlungsverfahren auf seine Eignung hin zu überprüfen.
116Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
118Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
119Vgl. BVerwG, a. a. O.
120Das ist hier der Fall. Die begünstigende Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
121Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26 sowie VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 - 3 K 2472/14 -, juris Rn. 40 ff.
122Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen gemäß §§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5; 12 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 5 Abs. 4 GlüG RLP. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Bestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten. Die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
123Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
124Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O; VG Düsseldorf, a. a. O.
125Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
126Der Beklagte ist dazu verpflichtet, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen des Bescheides des Ministeriums der Finanzen des Landes S. -Q. vom 31. Juli 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis der „Deutschen Lotterie“ ist (insoweit) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
127Die Erlaubnisvorschriften des GlüStV (§§ 4 ff., 12 ff. GlüStV) finden auch dann Anwendung, wenn – wie vorliegend – der Erlaubnisnehmer (die Klägerin) eine privatrechtliche Gesellschaft mit staatlicher Mehrheitsbeteiligung ist. Das Land I. führt zurzeit 80 Prozent der Anteile der als gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung ausgestalteten Klägerin. Auch ein staatliches Lotterieunternehmen bedarf einer Erlaubnis für die Veranstaltung und den Vertrieb und die Bewerbung von Lotterien. Davon ging auch der Gesetzgeber aus, wie aus der Vorschrift des § 14 GlüStV ersichtlich wird. Danach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter gewisse Voraussetzungen erfüllt. Dabei bezieht § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV explizit auch solche Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV ein. Die Vorschrift § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV regelt die Veranstaltung durch die Länder selbst zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes.
128Jedoch durfte der Beklagte die Erlaubnis nicht durch sein Ministerium für Finanzen erteilen. Des Weiteren ist die Erlaubnis ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
129Dass das Ministerium der Finanzen S. -Q. als zuständige Behörde handelte, steht im Widerspruch zu § 9 Abs. 7 GlüStV. Danach darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde, die für die Finanzen des Landes zuständig ist, durchgeführt werden. Dieses Trennungsgebot dient der Vermeidung eines Interessenkonflikts. Zuständige Behörde für die Erlaubniserteilung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem länderübergreifenden Spielplan ist gemäß § 12 Abs. 1 und 3 GlüStV das Land S. -Q. im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. In S. -Q. ist zuständig nach § 15 Abs. 1 GlüG RLP i. V. m. §§ 9a Abs. 3 Satz 1, 9 Abs. 1 GlüStV für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV für die Veranstaltung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“. Letzteres wird durch die Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung S. -Q. vom 12. November 2014 bestimmt. Diese Anordnung der Landesregierung ist staatsvertragswidrig, denn (erst) sie erklärt das Ministerium der Finanzen als für das Lotteriewesen zuständig (§ 4 Nr. 18 der Anordnung). Der Auffassung des Beklagten, dass im Hinblick auf die Inkompatibilitätsregel des § 9 Abs. 7 GlüStV zwischen drei verschiedenen „zu trennenden und unabhängigen“ Regelungsmaterien des § 15 Abs. 1 GlüG RLP mit der Folge zu differenzieren sei, dass nur Aufsichtsmaßnahmen von dem Trennungsgebot erfasst sein, vermag das Gericht nicht zu folgen. Dies gilt schon deshalb, weil der Rheinland-pfälzische Gesetzgeber selbst den (nach der Konzeption des GlüStV gegebenen) engen Zusammenhang zwischen Erlaubniserteilung und Aufsichtsmaßnahmen durch die Formulierung des § 15 Abs. 1 GlüG RLP betont hat.
130Vgl. in diesem Sinne auch Oldag, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 64, der die ländereinheitliche Zuständigkeit des Finanzministeriums Rheinland-Pfalz kritisch sieht.
131Unerheblich ist, ob die entscheidende Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. im Übrigen mit finanzbezogenen Aufgaben betraut ist. Der GlüStV differenziert nicht zwischen den einzelnen Abteilungen, sondern schließt die Zuständigkeit des gesamten Finanzministeriums aus.
132Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen sind ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
133Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
134Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
135Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Diese indiziert einen Ermessensausfall.
136vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56.
137Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle (das Glücksspielkollegium), die wie hier interne Bindung entfaltet, nicht begründet ist. Das Land S. -Q. erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis nach § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem einheitlichen länderübergreifenden Spielplan. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV).
138Im Folgenden kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht – wie schon in der oben genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016 auch – in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
139„Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
140Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
141VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
142Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in veränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Den Verwaltungsvorgängen sind lediglich Stellungnahmen einzelner Mitglieder des Glücksspielkollegiums zu problematisierten Bescheidpassagen zu entnehmen. Weder wird der Erlaubnisentwurf in seiner Gesamtheit diskutiert, noch enthält der Beschluss eine abschließende Begründung, der in den an die Klägerin gerichteten Erlaubnisbescheid aufgenommen hätte werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu Eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 17. Juli 2014“.
143„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
144VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
145Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
146Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
147Auch im Übrigen stellen sich einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) zu erlassen ist. Diesem pflichtgemäßen Ermessen wird durch die Einbeziehung rechtswidriger Nebenbestimmungen nicht entsprochen. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen (Ziff. 9, 14 lit. e, 17 Satz 3) erweisen sich als rechtswidrig.
148Hinsichtlich der vorgenannten Nebenbestimmungen gilt Folgendes:
149Zwar ist es unschädlich im Rahmen der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e die Werberichtlinie heranzuziehen. Sie erweist sich ebenso wie das Involvieren des Glücksspielkollegiums als rechtmäßig. Diesbezüglich verweist das erkennende Gericht auf seine Ausführungen in der bereits mehrfach genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016:
150„So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440)Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 - 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 - 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.“
151VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 78 - 87.
152Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. GemäߠArt. 5 Abs. 1 Satz 1 RL (EU) 2015/1535 (i.d.F. vom 24. März 2016 – der sogenannten Informationsrichtlinie RL 98/34/EG nachfolgend) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift vor, wenn es sich bei dieser um eine technischen Vorschrift handelt. GemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. f RL (EU) 2015/1535 liegt eine technische Vorschrift vor bei technischen Spezifikationen, sonstigen Vorschriften und Vorschriften betreffend Dienste. Technische Spezifikationen (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL (EU) 2015/1535) und sonstige Vorschriften (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL (EU) 2015/1535) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines Erzeugnisses. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches Erzeugnis dar, da sie weder eine gemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. a RL (EU) 2015/1535 landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache ist. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine Vorschrift betreffend Dienste (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL (EU) 2015/1535). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger - und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie - handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. In diesem Verhältnis wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
153Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 83 ff.; VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 84 ff.
154Schließlich verfängt auch nicht der Vorwurf der Klägerin, die Werberichtlinie sei inkohärent. Dass die Bewerbung unterschiedlicher Glücksspielprodukte über unterschiedliche Medien nicht einheitlich behandelt wird, ist sachgerecht. Gerade die Beschränkung von Internet- und Fernseherwerbung ist im Hinblick auf das besondere Gefährdungspotential dieser Medien gerechtfertigt.
155Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris Rn. 34 ff.
156Auch die bis zum Beitritt zum GlüStV Anfang 2013 abweichende Rechtslage im Bundesland Schleswig-Holstein begründet keine rechtswidrige interföderale Inkohärenz.
157„Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.“
158Vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 -, juris Rn. 36.
159Ohnehin erschließt sich dem Gericht nicht der für europarechtliche Fragestellungen erforderliche grenzüberschreitende Bezug der konkret erteilten Erlaubnis.
160Schließlich kann auch dahinstehen, ob die Werberichtlinie eine normkonkretisierende oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift darstellt. Außenwirkung erlangt sie unabhängig davon durch die Einbeziehung in den Erlaubnisbescheid.
161Dennoch ist die Inbezugnahme der Werberichtlinie rechtswidrig, da sie zur Unbestimmtheit der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e führt (§ 37 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP). Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
162Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
163Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
164Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
165Indes mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
166Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 97.
167Als unbestimmt erweist sich auch die Nebenbestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages der Lotterie in dem Land, in dem die Lotterie veranstaltet wird, vorsieht. Zum einen bleibt unklar, ab wann von der Angemessenheit des Anteils auszugehen ist. Der wiedergegebene Gesetzestext (§ 16 Abs. 3 GlüStV) bedarf diesbezüglich einer Konkretisierung durch die den Einzelfall regelnde Behörde. Zum anderen erschließt sich nicht, welches Land beziehungsweise welche Länder (in welchem Umfang) letztlich bedacht werden sollen. Die Klägerin sowie die Lotterie U. mbH I. als durchführende Stelle befinden sich in I. ; aufgrund des Internetvertriebs findet eine Veranstaltung jedoch auch in sämtlichen Bundesländern statt.
168Abgesehen von den die gesamte Erlaubnis ergreifenden Mängeln (fehlende Begründung des Glücksspielkollegiums und Rechtswidrigkeit der Zuständigkeit der handelnden Behörde) erweisen sich die nachfolgend behandelten Nebenbestimmungen im Übrigen als rechtmäßig. Sie sind allesamt von der Ermächtigungsgrundlage nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfasst, da sie gemäß § 36 Abs. 3 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) dem Zweck (§ 1 GlüStV) der unter Vorbehalt stehenden Erlaubnis dienen.
169Dabei kann dahinstehen, ob die staatliche Mehrheitsbeteiligung bei der Klägerin zur Folge hat, dass es der Klägerin verwehrt ist, sich auf eine Verletzung von Grundrechten und Grundfreiheiten zu berufen. Unternehmen, die wie die Klägerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung von der öffentlichen Hand beherrscht werden, sind nicht grundrechtsfähig.
170Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, BVerfGE 128, 226-278, juris Rn. 49 ff.
171Von einem Beherrschen ist bereits dann auszugehen, wenn mehr als die Hälfte (vorliegend fast 80 Prozent) der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, weil bereits dann die Möglichkeit der Einflussnahme auf die Entscheidung im Unternehmen gegeben ist.
172Vgl. BGH, Urteil vom 15. Dezember 2011 - I ZR 129/10 -, juris Rn. 15 ff.
173Mögliche Eingriffe in etwaige Grundrechte und Grundfreiheiten sind nämlich hinsichtlich der folgenden Nebenbestimmungen verfassungsrechtlich und europarechtlich gerechtfertigt.
174Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3), sofern die Gewinnausschüttungsquote von 30 Prozent der Entgelte unterschritten wird, setzt § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV um. Danach sollen im Spielplan für den Reinertrag und die Gewinnsumme jeweils mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Die Vorschrift ist verhältnismäßig, da das geringere Gefährdungspotential der Lotterie, die die Klägerin ausführen möchte, unter anderem auf dem Umstand beruht, dass kein Entgelt als Rücklage angesammelt wird (§ 13 Abs. 2 lit. c GlüStV).
175Die Anordnung einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) ist erforderlich. Ein milderes, aber ebenso effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Die bloße Anzeige ermöglicht keinen ebenso effizienten Spielerschutz (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV). Die von der Klägerin angeführten Regelungen im GlüStV, die ihrer Ansicht nach nur eine Anzeigepflicht vorschreiben, zeigen nicht die Unverhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung auf, sondern bekräftigen vielmehr deren Rechtmäßigkeit. So ordnet etwa § 15 Abs. 1 Satz 4 GlüStV das Vorlegen einer Kalkulation bei Antragstellung (also vor einer rechtserheblichen Bescheidung) an. Dies läuft im Ergebnis ebenfalls darauf hinaus, dass die der Kalkulation zugrundeliegende Gebührenstruktur durch den sich anschließenden Erlaubnisbescheid genehmigt wird. Erst Recht muss dies für nachträgliche Änderungen gelten.
176Die in der Nebenbestimmung Ziff. 13 lit. a - c geregelte Altersverifikation im Postvertrieb ist im Hinblick auf das Verfahren hinreichend bestimmt. Sowohl das Annahmestellen-Ident- sowie das Post-Ident-Verfahren sind bekannte Vorgänge. Dass das Glücksspielkollegium diese Nebenbestimmung eingebracht hat, ist unschädlich (siehe oben). Nicht erkennbar ist des Weiteren ein milderes, ebenso effektives Mittel zur Umsetzung der Altersverifikation. Die von der Klägerin thematisierten Testkäufe stellen keine ebenso wirkungsvolle Alternative dar. Im Sinne des Jugendschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV) bedarf es einer umfassenden und dauerhaften Kontrolle.
177Auch die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung des Jugendschutzes weder unverhältnismäßig, noch ermessensfehlerhaft.
178Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 2865/12 -, juris Rn. 86 ff.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 - 23 K 390.14 -, juris Rn. 71.
179Sie beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach die Erlaubniserteilung voraussetzt, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Die Heranziehung der bewährten KJM-konformen Verfahren ist nicht zu beanstanden. Dass die aktuelle Fassung des GlüStV nicht mehr explizit auf die KJM-Richtlinie Bezug nimmt, führt zu keiner anderen Bewertung. Von der möglichen Anwendung der Richtlinie auch nach Novellierung des GlüStV ging laut Gesetzesbegründung auch der Gesetzgeber aus.
180Vgl. Bay. LT-Drs. 16/11995, Seite 22; Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 88.
181Im Übrigen erweist sich die Nebenbestimmung als angemessen. Die Beachtung der KJM-Richtlinie ist nicht zwingend vorgeschrieben. Gemäß Ziff. 14 lit. b Satz 4 wird der Klägerin auch die Verwendung eines äquivalenten Verfahrens ermöglicht.
182Die höhere Abbruchquote potentieller Kunden beim Durchlaufen des Registrierungsverfahrens ist hinzunehmen.
183Dass die Regelungen „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“, die der Beklagte der Nebenbestimmung zugrunde gelegt hat, nicht notifiziert worden sind gemäß Art. 5 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft, steht ihrer Anwendung nicht entgegen. Unabhängig davon, ob es sich bei dem Eckpunktepapier um eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 lit. f der Richtlinie handelt, ist der Beklagte nicht daran gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen.
184Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 90.
185Auch die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d ist nicht rechtsfehlerhaft. Ein Verstoß gegen das Datenschutzgesetz ist nicht ersichtlich. Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erteilung einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis voraus, dass der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet ist. Die Vorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, nach der gesperrte Spieler von der Teilnahme an Lotterien ausgeschlossen sind, wenn die Lotterie – anders als nach der streitgegenständlichen Erlaubnis – häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet wird, ist keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnehmerverbotes. Wegen der besonderen Gefährlichkeit des Vertriebs über das Internet erfolgt eine Überlagerung durch die weitergehenden Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV.
186Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 72 und Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 87.
187Zudem unterfällt die beantragte Lotterie nicht dem Anwendungsbereich des § 22 GlüStV. Dieser bezieht sich lediglich auf Lotterien mit planmäßigem Jackpot. Ein solcher planmäßiger Jackpot erfolgt allerdings bei der von der Klägerin betriebenen Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV ohnehin nicht.
188Die Nebenbestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze beim Internetvertrieb beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 1 GlüStV. Nach dieser Vorschrift darf der Höchsteinsatz je Spieler beim Vertrieb im Internet grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Die Bestimmung resultiert aus dem Gebot des Spielerschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Sie muss von allen Lotterien und Sportwettenvermittlern beim Internetvertrieb beachtet werden, erst Recht von einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential, welche die Klägerin antragsgemäß darstellt.
189Die Nebenbestimmung ist auch nicht unbestimmt beziehungsweise unverhältnismäßig. Da der Gesetzeswortlaut für sich genommen bereits auf den konkreten Einzelfall anwendbar ist, führt die Wiederholung dessen nicht zur Unbestimmtheit. Dass sich der Höchsteinsatz lediglich auf das Lotterieangebot der Klägerin bezieht und entgegen des missverständlichen Wortlauts nicht auf ihre – im Übrigen nicht ersichtlichen – anderen Produkte, die über das Internet vertrieben werden, ergibt sich aus dem Sinn des Wortes „Einsatz“.
190Auch im Hinblick auf das Verbot, Gewinne mit Einsätzen beim Internetvertrieb zu verrechnen (Ziff. 14 lit. g), hat die Wiedergabe des Gesetzestextes (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 3 GlüStV) wegen ihrer auch für den Einzelfall ausreichend spezifizierten Formulierung nicht die Unbestimmtheit zur Folge. Die Regelung ist verhältnismäßig. Nicht ausreichend und damit kein ebenso effektives, aber milderes Mittel ist das Aufzeigen der Spielhistorie anstelle des Verrechnungsverbotes. Um der Glücksspielsucht entgegen zu wirken (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) müssen die Einsätze und Gewinne in aller Deutlichkeit voneinander getrennt werden, da sich sonst etwaige Verluste durch die Verrechnung mit den erzielten Gewinnen relativieren. Eine Spielhistorie führt nicht zur selben Transparenz, da diese bewusst aufgerufen und vergegenwärtigt werden muss, was von einem potentiell Spielsüchtigen nicht zu erwarten ist.
191Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain) ist hinsichtlich der Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos nicht als unmöglich gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) anzusehen. Auch wenn nur die BIC- und IBAN-Nummern bei der Registrierung angegeben werden, kann die Identitätsfeststellung – wie bereits in Ziff. 14 lit. b des Bescheides aufgegriffen – mittels eines Schufa-Kontonummernchecks durchgeführt werden.
192Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) beim Internetvertrieb ist entgegen der Ansicht der Klägerin von dem wortlautgleichen § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst. Etwaiges gegen die Norm verstoßendes Handeln der staatseigenen Lotterie des Beklagten hat keinen Anspruch der ohnehin nicht als grundrechtsberechtigt anzusehenden Klägerin auf Gleichbehandlung zur Folge. Der Gleichheitssatz vermag sich nicht gegen die Gesetzesbindung durchzusetzen, also keine zwar der Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften entsprechende, aber gesetzeswidrige Behandlung zu rechtfertigen oder gar einen Anspruch darauf zu vermitteln. In diesem Sinne gibt es keine Gleichheit im Unrecht.
193Auch die in den Nebenbestimmungen Ziff. 16 und Ziff. 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages beruhen auf einer verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage (§ 15 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV). Nach dieser sollen für den Reinertrag und die Gewinnsumme im Spielplan mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Der Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der Entgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Die Vorschrift dient dazu, die Ausnutzung des Spieltriebes zu begrenzen sowie die Sozialschädlichkeit der Lotterie zu mindern. Gerade bei einer Lotterie, die sich durch ihre geringeres Gefährdungspotential auszeichnet, sind diese Aspekte von herausragender Bedeutung – selbst wenn dies eine Reduzierung der Attraktivität dieser Lotterieart bedeutet.
194Dass die Entgelte laut Bescheid die Bearbeitungsgebühr erfassen, ist mit dem GlüStV vereinbar. Ein Entgelt stellt die gesamte Summe dar, die der Nutzer zu entrichten hat. Ohne Relevanz ist, wofür dieses verwendet wird.
195Vgl. Dietlein / Hüsken: in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 3 Rn. 5.
196Der Klägerin ist es zuzumuten, ihre laufenden Kosten, die ohnehin gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV so gering wie möglich zu halten sind, durch Einsparungen an anderer Stelle zu decken.
197Ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV ist mangels eines ersichtlichen länderübergreifenden Bezuges der streitgegenständlichen Erlaubnis – wie schon im Zusammenhang mit der interföderalen Kohärenz angesprochen – ohnehin nicht gegeben.
198Dass von der als Soll-Vorschrift formulierten Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV zwingend eine Ausnahme zugunsten des Klägers zu machen ist, drängt sich ebenfalls nicht auf. Der einzig hier in Betracht kommende, einen Ausnahmefall begründende Umstand – dass die Klägerin sich in der Anlaufphase ihres Lotteriegeschäfts befindet – dürfte nach Ablauf von inzwischen fast zwei Jahren seit Erteilung der Erlaubnis nicht mehr greifen. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt bei der Verpflichtungsklage ist die letzte mündliche Verhandlung.
199Gegen den Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter (Ziff. 25) kann ebenfalls nicht eingewandt werden, dass dieser unverhältnismäßig sei. Die Anzeige anstelle der Einholung einer Zustimmung stellt keine adäquate, der Gefahrenabwehr Rechnung tragende Alternative zum Zustimmungsvorbehalt dar. § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüstV sieht vor, dass die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn der Veranstalter der Lotterie zuverlässig ist. Die Zuverlässigkeit ist personenbezogen. Selbst für den Fall, dass lediglich eine natürliche Person unzuverlässig ist, kann dies negative Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Veranstalterin als juristische Person insgesamt haben. Irrelevant ist dabei, ob sich eine Änderung der Gesellschafterzusammensetzung kausal auf das Abstimmungsergebnis eines Gesellschafterbeschlusses auswirken kann.
200Der Zustimmungsbedürftigkeit für die Tätigkeit im Ausland (Ziff. 26) kann nicht entgegengehalten werden, sie greife in ermessensfehlerhafter Weise in die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV ein. Der Eingriff ist jedenfalls gerechtfertigt. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV setzt die Erlaubniserteilung voraus, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten nicht beeinträchtigt werden. Diese Regelung dient der Wahrung der Autonomie der anderen Staaten, von denen jeder sein eigenes spezifisches Glücksspielrecht formen kann.
201Vgl. Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 12 Rn. 16.
202Auch wegen der mangelnden Kontrollfähigkeit durch den Beklagten, die bei Veranstaltung und Vertrieb im Ausland bestehen würde, erweist sich diese Nebenbestimmung im Übrigen als angemessen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gegenüber der Klägerin kein absolutes Verbot ausgesprochen, sondern nur ein weniger belastender Zustimmungsvorbehalt angeordnet ist.
203Die zulässige Verpflichtungsklage auf Neubescheidung hinsichtlich der Kostenfestsetzung hat ebenfalls wegen der mangelnden Begründung des Glücksspielkollegiums und der fehlerhaften Zuständigkeit der handelnden Behörde (siehe oben) Erfolg. Allerdings erweist sich die Kostenfestsetzung im Übrigen als rechtmäßig. Gemäß § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfolgt die Gebührenberechnung gesondert für jedes Jahr, wenn die Erlaubnis wie vorliegend für mehrere aufeinanderfolgende Jahre erteilt wird. Dabei ermäßigt sich die Gebühr des Folgejahres um 10 Prozent im Vergleich zur Vorjahresgebühr. Die ausschlaggebende Gebühr für das erste Jahr orientiert sich gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV an den voraussichtlichen Spieleinsätzen. Diese betrugen für das gesamte Jahr 2014 nach Auskunft der Klägerin 28.633.360,00 Euro, so dass die Gebühr für das Jahr 2014 gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 lit. a GlüStV in Höhe von 28.633,00 Euro festzusetzen war. Dass sich die voraussichtlichen Spieleinsätze für das erste Veranstaltungsjahr auf das ab dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung verbleibende Jahr reduzierten, ist nicht ersichtlich. Sowohl der Wortlaut der Norm als auch der Sinn und Zweck dieser verdeutlichen, dass pauschal der voraussichtliche Spieleinsatz für das gesamte Jahr in Ansatz zu bringen ist. Auch die Gebührendegression in den Folgejahren bestärkt diese Auslegung. Es wäre nicht sachgerecht, wenn sich die Gebühren der gesamten Folgejahre an den voraussichtlichen Spieleinsätzen für das angebrochene erste Veranstaltungsjahr ausrichten würden. Im Übrigen dürften nur wenige Erlaubnisse mit Beginn des Jahres erteilt werden, so dass dem Gesetzgeber diese Problematik durchaus bewusst gewesen sein muss. Des Weiteren erscheint diese Berechnung auch angebracht, da der Verwaltungsaufwand im ersten Jahr für die Erlaubnisbehörde wegen der Prüfung der Antragsunterlagen besonders hoch ist.
204Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens. Das Unterliegen der Klägerin hinsichtlich der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis in den anderen 15 Bundesländern wiegt derart schwer, dass eine hälftige Kostentragung angezeigt ist.
205Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
206Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit der Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen S. -Q. mit § 9 Abs. 7 GlüStV, der gesetzlichen Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
207Beschluss
208Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
209Gründe:
210Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziff. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
I. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
II. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 17.12.2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31.1.2013, 12.08.2015 und 26.11.2015, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen, verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Genehmigung zur Durchführung der „...“ vom 8.11.2012 und 30.11.2012 ohne Beifügung der Nebenbestimmung Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich) erneut und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/3 und der Beklagte zu 1/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin wendet sich gegen einzelne Nebenbestimmungen, mit denen eine Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots versehen wurde. Hilfsweise begehrt sie die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin ist eine Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in ... Im Besitz der Stiftung befinden sich die Gesellschaftsanteile der ..., welche Fernsehlotterien veranstaltet. Die Erträge der Fernsehlotterien werden ausschließlich zur Erfüllung des Stiftungszwecks – die Förderung sozialer zeitgemäßer Maßnahmen und Einrichtungen – verwendet.
- 3
Am 8. November 2012 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung und den Vertrieb der ... als Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren ab dem 1. Dezember 2013. Der Vertrieb sollte neben den bisher genutzten Vertriebswegen (Banken, Sparkassen, Postämter, Beilagen in Printmedien) auch den Vertriebsweg Internet umfassen. Für die Werbung sollte ebenfalls – neben den bisher schon genutzten Medien – das Internet genutzt werden. In der Folge erweiterte die Klägerin ihren Antrag noch hinsichtlich der Laufzeit der begehrten Erlaubnis.
- 4
Der Beklagte legte dem Glücksspielkollegium der Länder einen Entwurf des Erlaubnisbescheids zur Beschlussfassung vor. In der Anmeldung eines entsprechenden Tagesordnungspunktes zu der Sitzung des Glücksspielkollegiums am 6./7. Dezember 2012 ist als Beschlussvorschlag enthalten: „Das Glücksspielkollegium beschließt, dass die Erlaubnis gemäß vorliegendem Entwurf erteilt werden kann.“ Zur Begründung führte der Beklagte im Hinblick auf den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet aus, die Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 bis 5 GlüStV seien erfüllt, Versagungsgründe lägen keine vor. Der Ausschluss gesperrter Spieler vom Spiel sei nicht beantragt worden und werde daher als Nebenbestimmung beauflagt. Diese Nebenbestimmung werde kritisch gesehen, da aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV nicht abgeleitet werden könne, dass die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet seien. Eine den §§ 21 Abs. 5, 22 Abs. 2 und 27 Abs. 3 GlüStV entsprechende Rechtsgrundlage sei für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht vorhanden.
- 5
Das Glücksspielkollegium erörterte den Entwurf in seiner fünften Sitzung am 6. und 7. Dezember 2012 und stimmte im Stimmverhältnis „11 (inkl. der vorab elektronisch abgegebenen Stimmen NW und SN) : 2 (HB, NI) : 2 (BB, SL)“ zu, dass der Erlaubnisbescheid für die Klägerin in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7) für die Jahre 2013 bis 2017 erteilt werde.
- 6
Mit Bescheid vom 17. Dezember 2012 erteilte der Beklagte die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots, auch im Internet, für das gesamte Bundesgebiet mit Ausnahme Schleswig-Holsteins für die Jahre 2013 bis 2017. Der Bescheid enthielt u.a. folgende „Nebenbestimmungen“:
- 7
„10. Hinsichtlich der Werbung für Losprodukte der ... sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassende Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 8
15. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen: […]
- 9
b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren. Die Identifizierung richtet sich gemäß der Antragstellung nach dem SCHUFA-Ident-Verfahren oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername-/starke Passwort-Lösung (mit finanziellem Risiko). Zur Erreichung eines entsprechenden Schutzniveaus bei Verwendung der Authentifizierung per Benutzername/starkes Passwort ist als Zahlungsweg die Abbuchung per Lastschrift vom Konto des identifizierten Spielteilnehmers zu nutzen. Die ... kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der ... Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
c) Die ... ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden. […]
- 11
e) Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassene Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 12
i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein-/Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind nur bei Vorlage der Gewinnbenachrichtigung und nach Abgleich der Identität anhand eines Personalausweises oder Passes zulässig. Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig. […]
- 13
18. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend der Satzung der ... zu verwenden. Die Richtlinien über die Vergabe von Mitteln aus der ... vom November 2010 (Anlage 7 zum Antrag vom 08.11.2012) sind anzuwenden. Der anteilige Reinertrag der Lotterie ist in den Bundesländern zu verwenden, in denen er erzielt worden ist. Bei einer Vergabe an länderübergreifende Projekte ist auf eine regionale Ausgewogenheit entsprechend des Spielaufkommens hinzuwirken. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen ... spätestens bis zum 01.06. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen."
- 14
In der Begründung des Erlaubnisbescheides führte der Beklagte aus, die Nebenbestimmungen stützten sich auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben. Durch sie würden die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielauftrags gewahrt und u.a. dafür gesorgt, dass suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufgeklärt würden. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Der beantragte Vertrieb über das Internet erfülle die Voraussetzungen hierfür nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Eine Relativierung des Jugendschutzes je nach Gefährdungspotential des Glücksspiels sei nicht zulässig. Dies gelte auch für den Schutz gesperrter Spieler.
- 15
Die Klägerin hat am 28. Januar 2013 Klage erhoben und zunächst beantragt, die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, Ziffer 15b (mit einzeln benannten Ausnahmen), Ziffer 15c, Ziffer 15e, Ziffer 15i Satz 2 und Satz 4 sowie Ziffer 18 Satz 4 und Satz 5 aufzuheben. Die isolierte Anfechtung der Nebenbestimmungen sei zulässig und scheide hier auch nicht offenkundig von vornherein aus; die Frage der Aufhebbarkeit einzelner Nebenbestimmungen sei eine Frage der Begründetheit. Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, da sie auf bindenden Beschlüssen des Glücksspielkollegiums beruhten. Diese Bindung des Beklagten an die Weisungen des Glücksspielkollegiums verstoße gegen das Demokratieprinzip und gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Dies gelte auch für die Werberichtlinie, die ebenfalls vom Glücksspielkollegium erlassen worden sei. Die Werberichtlinie verstoße zudem gegen Unionsrecht, da ihre Notifizierung trotz entsprechender Pflicht unterblieben sei und da sie, vor allem im Hinblick auf die abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein, inhaltlich inkohärent sei. Die Nebenbestimmungen, welche die Einbeziehung der Werberichtlinie festlegten, seien überdies nicht hinreichend bestimmt. Sie beschränkten sich auf Wiederholungen und Bezugnahmen auf den Gesetzeswortlaut und auf die Werberichtlinie als Verwaltungsvorschrift, welche ihrer Natur nach abstrakt und allgemein gefasst sei. Dem Gebot hinreichender Bestimmtheit widerspreche die Inkorporation der gesetzlichen Zielbestimmungen des § 1 GlüStV, deren gegenläufigen Stoßrichtungen es der Klägerin unmöglich machten, zulässige Werbung zu bestimmen. Teile der Werberichtlinie seien konkretisierungsbedürftig und beinhalteten keine klaren und eindeutigen Rechtsfolgen. Die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie sei aufgrund der mangelnden Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit des Regelungsinhalts unzulässig. Der Nebenbestimmung bezüglich des Sperrdatei-Abgleichs mangele es an einer gesetzlichen Grundlage. Die gesetzlichen Regelungen gälten für die von ihr veranstalteten Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht; problematisches Spielverhalten könne auch beim Internetvertrieb ihrer Soziallotterien aufgrund des langen Zeitraums zwischen Bestellung und erstmaliger Lotterieteilnahme (zwischen 8 und 28 Tage) nicht entstehen. Ihr Angebot sei mit den in §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5, 22 Abs. 2, 27 Abs. 3 GlüStV erwähnten Glücksspielen, für deren Internetvertrieb ein Sperrdatenabgleich ausdrücklich vorgeschrieben sei, nicht vergleichbar. Die Nebenbestimmung, mit der sie zur Errichtung sog. geschlossener Benutzergruppen entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) oder einer gleichwertigen Lösung verpflichtet werde, entbehre ebenfalls einer rechtlichen Grundlage und sei daher rechtswidrig. Der Ausschluss Minderjähriger sei durch das von der Klägerin zur Genehmigung gestellte Verfahren (Schufa-Identitätscheck Jugendschutz – Q-bit-Verfahren) bereits hinreichend gewährleistet, die Nebenbestimmung daher unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung, welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber beim Internetvertrieb regele, sei unverhältnismäßig, da hierdurch der Internetvertrieb sogenannter Geschenklose ausgeschlossen werde, bei denen der Loskäufer an der Lotterie teilnehme, seinen Gewinnauszahlungsanspruch aber an den Beschenkten abtrete. Geschenklose seien für sie von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung, ihr Anteil am Spielkapital entspreche ... %. Das Verbot dieser Online-Geschenklose sei auch nicht zum Zwecke des Jugendschutzes erforderlich, da der Jugendschutz hinreichend durch das von ihr bereits verwendete Verfahren zum Ausschluss minderjähriger Spieler gewährleistet werde. Die Auflage, die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung für die Barauszahlung eines Gewinns zu verlangen, zwinge sie schließlich zu etwas (zivil-)rechtlich Unmöglichem und sei daher rechtswidrig. Denn der Auszahlungsanspruch folge gemäß ihren Lotteriebestimmungen/Ausspielungsbestimmungen unabhängig von der Vorlage einer Gewinnbenachrichtigung, welche lediglich ein Zusatzservice und eben keine Voraussetzung für den Auszahlungsanspruch sei. Dieser entstehe allein durch das eigentliche Los oder den entsprechenden Quittungsabschnitt. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Vortrags der Klägerin wird auf deren Schriftsätze vom 19. Juli 2013, 19. November 2013, 19. April 2016 und 8. September 2016 verwiesen.
- 16
Der Beklagte änderte mit Änderungsbescheid vom 31. Januar 2013 den Wortlaut der Nebenbestimmung Ziffer 18, Satz 4, wie folgt:
- 17
„Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird.“
- 18
Mit Änderungsbescheiden vom 12. August 2015 und vom 26. November 2015 änderte der Beklagte den Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ab. Die Änderungen bezogen sich u.a. auch auf die Nebenbestimmung Ziffer 15b, hinter deren Satz 9 folgender Absatz eingefügt wurde:
- 19
„Als in ihrer Schutzwirkung als gleichwertig werden Verfahren anerkannt, bei denen die Volljährigkeit des Spielers mittels Schufa Identitätscheck Jugendschutz oder eines vergleichbaren Verfahrens festgestellt und das Teilnahmeentgelt vor der Spielteilnahme vom Konto derjenigen Person abgebucht wird, deren Volljährigkeit zuvor festgestellt worden ist, wenn zwischen der Losbestellung im Internet und der Teilnahme des Loses an der Lotterie mindestens sieben Tage vergehen. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel hat dabei über Benutzername und Passwort zu erfolgen.“
- 20
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 18 mit Schriftsätzen vom 19. Juli 2013 bzw. 16. September 2013 und hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15b mit Schriftsätzen vom 19. April 2016 bzw. 22. August 2016 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin nunmehr,
- 21
den Bescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 hinsichtlich der nachfolgend benannten Nebenbestimmungen aufzuheben:
- 22
a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
- 23
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Nebenbestimmungen in
- 24
a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
- 25
zu erteilen und die Erlaubnis des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegensteht
- 26
Der Beklagte beantragt,
- 27
die Klage abzuweisen.
- 28
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Klage sei bereits unzulässig, da es sich bei den angegriffenen Regelungen nicht um selbstständige Nebenbestimmungen, sondern um modifizierende Auflagen handele, die den Inhalt des Verwaltungsakts selbst beträfen und nicht isoliert anfechtbar seien. Die Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstoße weder gegen das Demokratieprinzip noch gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Der Inhalt der Werberichtlinie könne von der Klägerin ohne weiteres erfasst und ermittelt werden. Der Verweis auf § 1 GlüStV genüge den Anforderungen an Normenklarheit und Justiziabilität. Die Bezugnahme auf die zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis noch nicht in Kraft getretene Werberichtlinie sei rechtlich zulässig; § 5 GlüStV eröffne gerade die Möglichkeit einer flexiblen und dynamischen Handhabung der Regelung. Die aus der dynamischen Verweisung resultierende Notwendigkeit, sich in regelmäßigen Abständen über eine Neuregelung zu informieren, sei zumutbar. Die Werberichtlinie unterliege der Notifizierungspflicht nicht und sei im Übrigen auch kohärent. Im Hinblick auf den vorzunehmenden Sperrdatenabgleich sei es zur Einhaltung der überragend wichtigen Gemeinwohlbelange des § 1 GlüStV unverzichtbar, dass gesperrte Spieler auch an der von der Klägerin betriebenen Soziallotterie nicht teilnehmen könnten, da anderenfalls eine faktische Ausweichmöglichkeit entstehe. Das Erfordernis der Vorlage der Gewinnbenachrichtigung entspreche den Zielsetzungen des § 1 GlüStV; eine unbeschränkte Abtretung von Gewinnauszahlungsansprüchen, namentlich an Jugendliche oder gesperrte Spieler, widerspreche diesen. Das Erfordernis entspreche im Übrigen § 9c Abs. 2 und 6 des Geldwäscheergänzungsgesetzes vom 18. Februar 2013. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens des Beklagten wird auf dessen Schriftsätze vom 16. September 2013, 15. Januar 2014, 8. März 2016 und 22. August 2016 verwiesen.
- 29
Die Sachakte des Beklagten ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
I.
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Soweit die Beteiligten die Klage hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und Ziffer 18 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren einzustellen.
II.
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Im Übrigen hat die Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
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1. Die im Hauptantrag auf die Aufhebung der noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen gerichtete Klage, für welche das erkennende Gericht örtlich zuständig ist, da die Klägerin ihren Sitz in Hamburg hat (§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO), ist unzulässig. Gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann die Aufhebung eines (belastenden) Verwaltungsakts begehrt werden. Im Falle eines begünstigenden Verwaltungsakts, der mit belastenden Nebenbestimmungen versehen ist, ist deren isolierte Aufhebung grundsätzlich möglich. Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt in der Regel im Rahmen der Begründetheit und ist nicht Gegenstand der Prüfung der Statthaftigkeit (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung einzelner Nebenbestimmungen ist jedoch dann nicht statthaft, wenn eine Teilung des Verwaltungsakts als Folge der isolierten Aufhebung von vornherein ausscheidet, weil es sich bei den aufzuhebenden Nebenbestimmungen um Inhaltsbestimmungen handelt und eine Aufhebung dieser Inhaltsbestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit des Hauptverwaltungsakts führen würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.2012, 4 C 5/11, juris – Rn. 5; Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine solche Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, juris – Rn. 41), sondern dient unmittelbar der Festlegung des Erlaubnisgegenstands und bestimmt und konkretisiert qualitativ und quantitativ das erlaubte Handeln (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ebenda; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, juris – Rn. 13ff; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, juris – Rn. 52; Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 36, Rn. 93). Im Falle der Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung würde der Erlaubnisinhaber daher formell rechtswidrig handeln, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre. Anders ist dies bei einem Verstoß gegen eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. Diese hat die Behörde gegebenenfalls mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchzusetzen, ohne dass die Erlaubnis grundsätzlich in Frage gestellt würde (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36, Rn. 12). Nach diesem Maßstab handelt es sich bei den hier angegriffenen „Nebenbestimmungen“ um nicht isoliert anfechtbare Inhaltsbestimmungen. Denn das Veranstalten und Vermitteln von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ist grundsätzlich verboten und eine Ausnahme von diesem Verbot bedarf dementsprechend einer besonderen Rechtfertigung. Insofern sehen die Vorschriften nach §§ 4 Abs. 1 bis 3, 9 Abs. 4 Satz 3, 12 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (RP-GVBl. 2012, S. 173ff – GlüStV) i.V.m. § 5 Abs. 1, 4 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (RP-GVBl. 2012, S. 166ff – LGlüG) vor, dass eine Erlaubnis erteilt und diese, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden kann. Insbesondere die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV sind zu gewährleisten, § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RP-LGlüG. Insofern stellt sich der von dem Beklagten erlassene Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 einschließlich sämtlicher Nebenbestimmungen als eine einheitliche Entscheidung dar. Ohne die Nebenbestimmungen bzw. einen Teil derselben wäre die Veranstaltungs- und Vermittlungserlaubnis nicht erlassen worden, sodass die isolierte Aufhebung einzelner Nebenbestimmungen zu einer Erlaubnis führen würde, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und überdies materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 111; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 44; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris – Rn. 35; a.A. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 26; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 149).
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2. Der danach zur Entscheidung anstehende Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne belastende Nebenbestimmungen ist überwiegend zulässig (a.), aber in der Sache nur teilweise begründet (b.). Der in dem Verpflichtungsantrag ebenfalls enthaltende Antrag auf Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ist begründet (c.).
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a. Der Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klägerin weist jedoch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb § 40, Rn. 30) insoweit nicht auf, als sie sich gegen die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2, durch welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber bei jedem Geschäftsvorfall vorgeschrieben wird, wendet und den Erlass einer Erlaubnis ohne diese Nebenbestimmung begehrt. Denn sie ist gemäß §§ 2 Abs. 1 Nr. 12, 9c Abs. 6 Geldwäschegesetz (GwG) als Veranstalterin und Vermittlerin von Glücksspielen im Internet ohnehin verpflichtet, Transaktionen nur durch Ausführung eines Zahlungsvorgangs nach § 9c Abs. 3 GwG auf ein Zahlungskonto vorzunehmen, das auf den Namen des Spielers errichtet worden ist. Die Klägerin ist damit – unabhängig von der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 – gesetzlich verpflichtet, bei über das Internet vermittelten oder vertriebenen Losen die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber zu gewährleisten. Die Nebenbestimmung stellt insoweit lediglich einen Hinweis auf die bzw. eine Wiederholung der gesetzlichen Verpflichtung dar. Eine über die gesetzliche Pflicht nach § 9c Abs. 6 GwG hinausgehende Beschwer der Klägerin enthält die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 hingegen nicht. Eine solche – zur Annahme eines Rechtsschutzbedürfnisses führende – Beschwer ergibt sich auch nicht aus der Befreiungsmöglichkeit nach § 16 Abs. 7 GwG. Die dort vorgesehene Privilegierungsmöglichkeit ist nicht Gegenstand des vorliegenden Klagebegehrens, mit dem allein die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Ziffer 15i Satz 2 begehrt wird.
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b. In der Sache ist der Antrag auf Verpflichtung zur Erteilung einer Erlaubnis ohne belastende Nebenbestimmungen nur teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c, welche sie dazu verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen; insoweit ist der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 in der Gestalt der hierzu ergangenen Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 (im Folgenden nur: Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012) rechtswidrig und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO (aa.). Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein entsprechender Anspruch der Klägerin nicht (bb.).
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aa. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c. Denn gesperrte Spieler dürfen grundsätzlich an der von der Klägerin veranstalteten und vermittelten Lotterie teilnehmen (1). Dies gilt mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung auch bei der Veranstaltung und Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet (2). Eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei ist insofern unzulässig; die Klägerin wird zu rechtlich Unmöglichem verpflichtet (3). Im Einzelnen:
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(1) Ein Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme auch an dem klägerischen Lotterieangebot ist weder im Glücksspieländerungsstaatsvertrag noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz vorgesehen. Gemäß §§ 8 Abs. 1, 23 Abs. 1 GlüStV wird zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht ein übergreifendes Sperrsystem unterhalten, mit welchem die für eine Sperrung erforderlichen Daten verarbeitet und genutzt werden. Dabei sind nur Spielbanken und Veranstalter von Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential dazu verpflichtet, solche Personen zu sperren, die dies beantragen (Selbstsperre) oder von denen sie aufgrund der Wahrnehmungen ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre), § 8 Abs. 2 GlüStV. Gesperrte Spieler dürfen weder am Spielbetrieb in Spielbanken (§ 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), noch an Sportwetten (§ 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV), Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden (§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), oder Pferdewetten (§ 27 Abs. 3 i.V.m. § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV) teilnehmen. Die Durchsetzung dieses Verbots ist durch Kontrolle des Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle und Abgleich mit der Sperrdatei zu gewährleisten, §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 2 Satz 2, 22 Abs. 2 Satz 2, 27 Abs. 3 GlüStV. Da Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nur solche sind, die nicht öfter als zweimal pro Woche veranstaltet werden (vgl. §§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. a GlüStV) und damit nicht in den Anwendungsbereich des § 22 Abs. 2 GlüStV fallen, dürfen auch Spieler, die einer Fremd- oder Selbstsperre unterliegen, grundsätzlich an diesen Lotterien teilnehmen (argumentum e contrario). Insofern finden sich weder im Dritten Abschnitt (§§ 12 ff. GlüStV), welcher die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential regelt, noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz, in welchem der Beklagte gemäß § 28 Satz 2 GlüStV weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen hätte festlegen können, Vorschriften, welche den Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential betreffen. Da in § 12 Abs. 2 GlüStV ausdrücklich auf Vorschriften außerhalb des Dritten Abschnitts verwiesen wird (§§ 6, 7 GlüStV), kann auch nicht von einer versehentlichen Regelungslücke ausgegangen werden, die im Wege einer entsprechenden Auslegung geschlossen werden könnte. Schließlich sanktioniert auch die aufgrund von § 28 Satz 3 GlüStV erlassene Vorschrift des § 16 Abs. 1 Nr. 12 LGlüG-RP nur den „zur Teilnahme am übergreifenden Sperrsystem nach § 23 GlüStV Verpflichtete(n)“, wenn dieser vorsätzlich oder fahrlässig nicht in der in § 21 Abs. 5 Satz 2 GlüStV oder in § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV bezeichneten Weise für die Einhaltung der Verbote nach § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV oder nach § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV Sorge trägt. Auch insofern ist mangels anderweitiger Anhaltspunkte von einer bewussten gesetzgeberischen Entscheidung auszugehen, nur Veranstalter von Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei zu verpflichten und dieses Handlungsgebot durch die Androhung einer Geldbuße (§ 16 Abs. 2 LGlüG-RP) bei Zuwiderhandlung durchzusetzen.
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(2) Steht die Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential danach gesperrten Spielern offen, gilt dies auch dann, wenn diese Lotterien im Internet veranstaltet oder vermittelt werden. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV regelt insofern allein die Voraussetzung, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sein muss. Schon aufgrund dieses Wortlauts geht das Gericht davon aus, dass die Vorschrift keine eigenen Voraussetzungen für die Sperre eines Spielers und dessen Ausschluss von Lotterien bzw. Sportwetten im Internet aufstellt (so auch im Ergebnis VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 198f; vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/14, juris – Rn. 80; a.A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 176; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris – Rn. 72; Postel/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 4, Rn. 87). Insofern bezieht sich § 4 Abs. 5 GlüStV zwar allgemein auf „den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien […] im Internet“, ohne weiter nach der Art der Lotterie zu differenzieren. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV schreibt aber ausdrücklich (nur) dieGewährleistung des Ausschlusses gesperrter Spieler vor, ohne hinsichtlich der Fragen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Spieler gesperrt wird und welche Arten von öffentlichem Glücksspiel eine solche Sperre betrifft, eigenständige Regelungen zu treffen. Die Vorschrift knüpft damit erkennbar an die die Sperre und deren Durchsetzung regelnden Vorschriften (§§ 8, 20 bis 23 GlüStV) an und setzt diese voraus. Eine Erweiterung der Glücksspielarten, von denen gesperrte Spieler ausgeschlossen sein sollen, erfolgt gerade nicht. Die Annahme einer solchen Erweiterung ist darüber hinaus aus gesetzessystematischen Gründen abzulehnen: § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV befindet sich in dem Ersten Abschnitt des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der „Allgemeine Vorschriften“ enthält, während sich die Vorschriften der §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5 und 22 Abs. 2 GlüStV, welche konkret regeln, an welchen Arten von öffentlichem Glücksspiel gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen und wie diese Verbote durchzusetzen sind, im Fünften Abschnitt („Besondere Vorschriften“) befinden.
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(3) Ist danach ein Ausschluss gesperrter Spieler an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential auch dann nicht vorgesehen, wenn der Eigenvertrieb und die Vermittlung dieser Lotterien im Internet erfolgen, darf die Klägerin nicht zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden. Abgesehen davon, dass sich ein solcher Abgleich mangels praktischer Konsequenzen – selbst wenn der Abgleich die Sperre eines Spielers offenbart, dürfte dieser trotzdem an der Lotterie teilnehmen – als wenig sinnvoll erweist (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 80), erweist sich eine solche Verpflichtung aus Rechtsgründen als unzulässig. Es fehlt dann insoweit an einer Rechtsgrundlage, aufgrund derer die Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden könnte. Die in §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 5 Satz 2 und 22 Abs. 2 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Rechtsgrundlagen sind auf die Klägerin aus den dargestellten Gründen nicht anwendbar. Auch das Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz sieht eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei nicht vor. Auf die Frage, ob das Land im Rahmen des § 28 Satz 1, 2 GlüStV, wonach die Länder die zur Ausführung des Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen erlassen und weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen festlegen können, eine entsprechende Regelung treffen könnte, kommt es insofern nicht an. Im Hinblick auf das Recht der informationellen Selbstbestimmung eines jeden – gesperrten oder nicht gesperrten – Spielers (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), in welches durch einen Abgleich mit der Sperrdatei in nicht unerheblichem Maße eingegriffen wird (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris – Rn. 409f), müssen Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs bereichsspezifisch, präzise und normklar festgelegt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, 1 BvR 209/83, juris – Rn. 155ff; StGH Baden-Württemberg, ebenda). An einer solchen ausdrücklichen und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage, welche auch die Veranstalter von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential bei der Veranstaltung und dem Vertrieb im Internet verpflichten würde, den Abgleich mit der Sperrdatei vorzunehmen, fehlt es aber. Insbesondere kann die Vorschrift des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, welche – wie dargestellt – in materieller Hinsicht an die Regelungen nach §§ 20 bis 22 GlüStV anknüpft, nicht so ausgelegt werden, dass sie den Abgleich mit der Sperrdatei zuließe. Fehlt es an einer Rechtsgrundlage, ist ein Abgleich der Daten eines Spielers mit der Sperrdatei, in welcher eine Nutzung und Verarbeitung personenbezogener Daten zu sehen ist (§ 3 Abs. 1, 4, 5 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG), jedoch unzulässig, § 4 Abs. 1 BDSG. Die Klägerin wird insoweit zu einem rechtswidrigen und mit Geldbuße bewehrtem (s. § 43 Abs. 2, 3 BDSG) Tun verpflichtet.
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bb. Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne diese belastenden Nebenbestimmungen nicht. Denn die glücksspielrechtliche Erlaubnis kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden, § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 Landesverwaltungs-verfahrensgesetz Rheinland-Pfalz (LVwVfG-RP) i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG. Anhaltspunkte dafür, dass im Hinblick auf die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 das insoweit eröffnete Ermessen auf Null reduziert sein könnte, liegen nicht vor.
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c. Der Beklagte ist jedoch verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Dieses Rechtsschutzbegehren ist in dem Antrag auf Verpflichtung nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO enthalten (§ 88 VwGO).
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aa. Keine Bedenken bestehen zunächst gegen die Regelung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts und dessen Ausgestaltung als Ermessenstatbestand (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Hierin liegt insbesondere kein verfassungswidriger Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin (Art. 12 GG) begründet. Insofern ist zwar davon auszugehen, dass der Schutzbereich der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG, auf den sich auch die Klägerin berufen kann (Art. 19 Abs. 3 GG), berührt ist, da die von ihr auch schon in der Vergangenheit veranstalteten und vermittelten Lotterien an das Vorliegen einer entsprechenden Erlaubnis geknüpft werden (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris – Rn. 13). Im Hinblick auf die mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag verfolgten Ziele (§ 1 GlüStV), welche überragend wichtige Gemeinwohlziele darstellen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 28), ist dieser Eingriff jedoch gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. Die in § 4 Abs. 2, 3 GlüStV und § 12 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis führen zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird. Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung. Dass die Länder den ihnen zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, juris – Rn. 116) überschritten haben und insoweit gleich wirksame, aber weniger belastende Beschränkungen in Betracht kommen, ist nicht ersichtlich. Der Erlaubnisvorbehalt steht schließlich auch in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen der Klägerin (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 mit ausführlicher Begründung der Rechtfertigung des Eingriffs: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 27ff, 31ff, 43ff, 51ff; vgl. zum Erlaubnisvorbehalt nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV: VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 41; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 52ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 75ff; vgl. schließlich auch VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 33).
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bb. Der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2016 ist aber nicht hinreichend begründet. Gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt, wie er hier vorliegt, mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Insbesondere sollen die am Verwaltungsverfahren Beteiligten über die Gründe, die für die Entscheidung der Behörde maßgeblich waren, informiert werden, um die Akzeptanz der Entscheidung zu fördern und um ihnen die Möglichkeit zu geben, sich über eventuelle Rechtsbehelfe gegen die Entscheidung schlüssig zu werden und diese begründen zu können (Art. 19 Abs. 4 GG). Darüber hinaus dient die Begründungspflicht der Selbstkontrolle der Behörde sowie der Kontrolle durch Aufsichtsbehörden, Rechtsbehelfsinstanzen oder – hier maßgeblich – Gerichte. Denn eine wirksame Kontrolle setzt voraus, dass die Erwägungen, die zu einer bestimmten Entscheidung geführt haben, entsprechend dokumentiert sind und damit nachvollzogen und einer rechtlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 4f). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung des Verwaltungsakts haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebiets und nach den Umständen des Einzelfalls. Gegebenenfalls braucht sich die Begründung nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17/70, juris – Rn. 32). Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, sind grundsätzlich zulässig und können – je nach Einzelfall – dem formellen Begründungserfordernis nach § 39 VwVfG Rechnung tragen (OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris – Rn. 38; vgl. auch VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff).
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Nach diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 nicht der Begründungspflicht. Denn dieser enthält nur eine äußerst knappe Begründung, in der im Wesentlichen die gesetzlichen Grundlagen wiedergegeben werden. Im Hinblick auf die insgesamt 38 Nebenbestimmungen, mit denen die Erlaubnis versehen wurde, wird lediglich angeführt, dass sie dazu dienten, die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielerauftrages zu wahren und u.a. dafür sorgten, suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufzuklären. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Damit ist zwar erkennbar, dass sich der Beklagte des ihm eingeräumten Ermessens dem Grunde nach bewusst war. Eine substantiierte, schlüssige und nachvollziehbare Begründung unter Angabe der für die Entscheidung über die jeweilige Nebenbestimmung maßgeblichen Gründe zumindest in den Grundzügen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 25 mwN) erfolgt damit aber nicht. Auch das Glücksspielkollegium, das über die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 12 Abs. 1, 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV verbindlich entscheidet (§ 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV), hat seinen Beschluss nicht im Sinne der § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG begründet. Im Einzelnen: Der Beklagte ist zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren zuständig, § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. Zur Erfüllung dieser Aufgabe besteht das Glücksspielkollegium der Länder, welches u.a. dem Beklagten als Organ bei der Erfüllung dieser Aufgabe dient, § 9a Abs. 5 GlüStV. Die von der Klägerin und auch in der Rechtsprechung vorgebrachten Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Übertragung dieser Entscheidungskompetenz auf das Glücksspielkollegium (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris – Rn. 33ff) teilt die Kammer – nicht zuletzt wegen der Vergleichbarkeit des Glücksspielkollegiums mit den aufgrund des Rundfunkstaatsvertrags errichteten Organen, deren Verfassungsmäßigkeit höchstrichterlich geklärt ist – weder im Hinblick auf das Demokratieprinzip noch im Hinblick auf das bundesstaatliche Kompetenzgefüge (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 142ff; vgl. VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49f; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 81ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 91; Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/14, juris – Rn. 81f; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247f). Den Ländern steht es frei, im Rahmen staatsvertraglicher Zusammenarbeit einzelne ihnen originär zustehende Aufgaben und die zu deren Erfüllung notwendigen Hoheitsbefugnisse der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung zu übertragen. Die konkrete Zurechenbarkeit der staatlichen Aufgabenwahrnehmung und eine hinreichende Klarheit, in welchem Rechts- und Verfassungskreis das Glücksspielkollegium Hoheitsrechte ausübt bzw. wahrnimmt (vgl. zum grundsätzlichen Erfordernis bei Gemeinschaftseinrichtungen VerfGH Berlin, Beschl. v. 19.12.2006, 45/06, juris – Rn. 34), ist gewahrt (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 144ff). Die Übertragung der Hoheitsrechte auf das Glücksspielkollegium ist zudem angesichts der in § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV vorgesehenen Kündigungsmöglichkeit nicht endgültig (vgl. Isensee, in Isensee/Kirchhof, HdStR, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 125, Rn. 187).
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Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen, wobei in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind. Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden bindend und innerhalb der von dem Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen, § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV. Das Glücksspielkollegium hat in seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV) geregelt, dass von der Aufnahme der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe eines Beschlusses in die Niederschrift über eine Sitzung abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt, § 3 Abs. 7 Satz 2 GO-Glücksspielkollegium. Wird von einer eigenen Begründung durch das Glücksspielkollegium jedoch abgesehen und auf den Beschlussentwurf Bezug genommen, muss dies zumindest ausdrücklich geschehen. Der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, muss insofern aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen (VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 49 mit Verweis auf OVG Koblenz, Beschl. v. 29.4.2014, 2 A 10894/14, juris – Rn. 35ff; VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff). Dies ist hier nicht der Fall. Aus dem – lediglich als Entwurf vorliegenden – Auszug aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 ergibt sich nur, dass die Vorlage des Beklagten erörtert und eine Frage des Landes Hamburg im Zusammenhang mit der Kostenregelung geklärt wurde. Die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen hinsichtlich der Nebenbestimmungen werden nicht wiedergegeben. Es ist nicht ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium von der Aufnahme der Gründe abgesehen hat und der Begründung der Beschlussvorlage des Beklagten gefolgt ist. Eine derartige Bezugnahme fehlt und ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert. Selbst wenn in diesem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch im vorliegenden Einzelfall in vollem Umfang anschließen wollten. Im Hinblick auf die verschiedenartigen Funktionen der Begründungspflicht und im Hinblick auf die große Anzahl von Ermessensentscheidungen – jede einzelne der 38 Nebenbestimmungen steht im Ermessen des Glücksspielkollegiums – ist zumindest eine ausdrückliche Bezugnahme erforderlich, aus der hervorgeht, dass sich das Glücksspielkollegium der – äußerst knappen – Begründung des Beklagten anschließt und sich diese zu eigen macht (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, Rn. 52). Besonders auffällig ist das Begründungsdefizit im Hinblick auf die Nebenbestimmung Ziffer 15c. Trotz der mit der Beschlussvorlage geäußerten Zweifel an der Zulässigkeit dieser Nebenbestimmung findet sich diese unverändert im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 wieder, ohne dass erkennbar wird, ob sich das Glücksspielkollegium mit den vorgebrachten Zweifeln auseinandergesetzt hat und mit welcher Begründung es sich letztlich für die Aufnahme dieser Nebenbestimmung in den Erlaubnisbescheid entschieden hat (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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Ob der danach vorliegende Begründungsmangel nach § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG einer Heilung zugänglich ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Glücksspielkollegium hat die erforderliche Begründung auch im weiteren Verfahren nicht abgegeben. Die Begründung des Beklagten hinsichtlich der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist insofern – da er für die Entscheidung nicht zuständig ist – unbeachtlich und kann nicht zur Heilung des Verfahrensfehlers führen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 136; Urt. v. 22.1.2016, aaO, Rn. 74; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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cc. Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 sind darüber hinaus ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts dieser Nebenbestimmungen. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2, 3 VwVfG (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/11, juris – Rn. 28; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 47; VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.1568, juris – Rn. 49; Oldag/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 9, Rn. 55). Erlaubnisse zur Veranstaltung und zur Vermittlung öffentlicher Glücksspiele müssen sich danach zum einen an den ordnungsrechtlichen Zielen des § 1 GlüStV orientieren (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Diese sind gleichrangig, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zum anderen darf das Veranstalten und das Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen nicht den Erfordernissen des Jugendschutzes zuwiderlaufen, § 4 Abs. 3 Satz 1 GlüStV.
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Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung sind dabei die materielle Begründung und damit die die Entscheidung tragenden Gründe. Eine unvollständige oder unschlüssige Begründung ist dabei ein Indiz für eine fehlerhafte Ermessensausübung (vgl. VGH München, Beschl. v. 5.2.2008, 7 CS 07.3178, juris - Rn. 13; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 194; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 56). Ist die Beteiligung einer Stelle vorgesehen, deren Entscheidung interne Bindungswirkung entfaltet, schlägt ein Ermessensfehlgebrauch bzw. -ausfall dieser Stelle auf die nach außen hin tätig werdende Behörde durch (OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, juris – Rn. 28; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49).
- 49
Nach diesen Maßstäben liegt hier ein Ermessensausfall vor. Bereits der Erlaubnisbescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 enthält – wie dargestellt – nur eine äußerst knappe Begründung, die zwar erkennen lässt, dass sich der Beklagte des Vorliegens eines Ermessensspielraums bewusst war, nicht aber die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen, die im Einzelnen eine Rolle gespielt haben. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Beklagte die für die Klägerin sprechenden Erwägungen – Art. 12 GG, das geringe Gefährdungspotential der Lotterien der Klägerin und deren langjährige Erfahrung mit dem Veranstalten und Vermitteln dieser Art von Lotterien – gesehen und in die Ermessensentscheidung eingestellt hat. Hierauf kommt es jedoch im Ergebnis nicht an, da die im Erlaubnisbescheid enthaltene Begründung jedenfalls nicht Ausdruck eines selbstständig ausgeübten eigenen Ermessens des Beklagten ist, da sich der Beklagte – wie dargestellt – des Glücksspielkollegiums als Organ zur Erfüllung seiner Aufgaben aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV bedient und an dessen Beschlüsse gebunden ist, § 9a Abs. 5 Satz 2, Abs. 8 Satz 4 Halbs. 1 GlüStV. Dies gilt auch für die im Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung, den der Beklagte dem Glücksspielkollegium zur Beschlussfassung zugeleitet hat. Insoweit handelte es sich lediglich um einen Entwurf eines Erlaubnisbescheids verbunden mit dem Beschlussvorschlag, die Erlaubnis entsprechend dem Entwurf zu erteilen. Bei einer derartigen zeitlichen Abfolge kann in dem Entwurf noch keine verbindliche Ermessensbetätigung gesehen werden. Das Glücksspielkollegium selbst hat seinen Beschluss, der Klägerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis einschließlich der Vielzahl von Nebenbestimmungen zu erteilen, nicht begründet. Der Entwurf des Auszugs aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 enthält nur die bereits dargestellten Ausführungen. Ermessenserwägungen sind nicht festgehalten; ebenso wenig ist ersichtlich, welchen Verlauf die Erörterungen in der Sitzung genommen haben und ob überhaupt Ermessenserwägungen angestellt wurden. Diese schwerwiegenden Defizite vermag auch der Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert, nicht aufzuwiegen. Selbst wenn in dem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch in vollem Umfang anschließen wollten. Angesichts des weiten Ermessensspielraums und der komplexen Ermessenserwägungen, die sich in einer großen Anzahl von Nebenbestimmungen manifestiert haben, ist insofern eine ausdrückliche Bezugnahme zu fordern.
- 50
Der nach alledem aufgrund der fehlenden Begründung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums indizierte Ermessensausfall ist nicht widerlegt. Der Umstand, dass eine Aufklärung der Einzelheiten der Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums nicht möglich ist, weil nach Auskunft des Beklagten beim Glücksspielkollegium keine eigenen Akten geführt werden, geht zu Lasten des Beklagten (so auch VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 53). Eine Nachholung der Ermessenserwägungen durch das im Klageverfahren nicht beteiligte und auch nicht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO zu beteiligende Glücksspielkollegium (so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 145) scheidet im Falle eines Ermessensausfalls grundsätzlich aus. Denn § 114 Satz 2 VwGO schafft lediglich die prozessualen Voraussetzungen dafür, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, nicht hingegen dafür, dass sie ihr Ermessen nachträglich erstmals ausübt (BVerwG, Urt. v. 5.9.2006, 1 C 20/05, Rn. 22; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 207f).
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dd. Erweist sich der Erlaubnisbescheid insoweit als rechtswidrig und war daher aufzuheben, wird der Beklagte bei der erneuten Bescheidung Folgendes zu berücksichtigen haben:
- 52
(1) Die Einbeziehung der Werberichtlinie in den Erlaubnisbescheid begegnet keinen grundsätzlichen Bedenken. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums für die Ausarbeitung und den Erlass der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1, 4 i.V.m. § 9a Abs. 8 GlüStV und zwar aus den bereits dargestellten Gründen weder mit Blick auf das Demokratieprinzip noch mit Blick auf die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Im Anschluss an ihre Rechtsprechung hat die Kammer zudem keine Zweifel daran, dass die Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 nicht notifizierungspflichtig war. Nach Art. 8 Abs. 1 der zum damaligen Zeitpunkt maßgeblichen Fassung der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl.-EG Nr. L 204/37, geändert durch Richtlinie 98/48/EG v. 20.7.1998, ABl.-EG Nr. L 217/18) sind „technische Vorschriften“ i.S.d. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG von der Notifizierungspflicht umfasst. Ob die Werberichtlinie eine solche technische Vorschrift darstellt und ob sie insbesondere als „Vorschrift betreffend Dienste“ der Notifizierungspflicht unterlag, bedarf keiner abschließenden Entscheidung (ablehnend VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, juris – Rn. 85ff). Die Werberichtlinie war schon deshalb nicht notifizierungspflichtig, weil bereits der Entwurf des Ersten Glücksspielstaatsvertrags entsprechend den Vorschriften der Richtlinie 98/34/EG der Kommission übermittelt wurde. Da die Werberichtlinie keine über das sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ergebende Verbot hinausgehenden eigenen Rechtswirkungen entfaltet, sondern die Voraussetzungen für eine Erlaubnis nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV lediglich konkretisiert, war der Notifizierungspflicht bereits Genüge getan (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 141ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 60; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, Rn. 87). Schließlich bestehen auch keine Bedenken im Hinblick auf das europarechtliche Kohärenzgebot. Die zum Zeitpunkt des Erlasses der Werberichtlinie noch abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein beeinträchtigte die Kohärenz nicht (vgl. EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, juris – Rn. 36; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 145ff).
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Die in den Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2 und 15e geregelte Inkorporation der Werberichtlinie ist in dieser Form aber nicht hinreichend bestimmt und verletzt die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende und in § 37 Abs. 1 VwVfG einfachgesetzlich geregelte Vorgabe, dass ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss. Dies setzt voraus, dass der Adressat eines Verwaltungsakts in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Der behördliche Wille muss unzweideutig erkennbar sein und darf keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich sein. Ferner muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (BVerwG, Beschl. v. 16.10.2013, 8 C 21/12, juris – Rn. 13; Beschl. v. 13.10.2010, 7 B 50/10, juris – Rn. 8; Urt. v. 2.7.2008, 7 C 38/07, juris – Rn. 11). Welche Anforderungen sich daraus im Einzelfall ergeben, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und von dem mit ihm verfolgten Zweck ab (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.3.1990, 4 B 45/90, juris – Rn. 3). Dabei ist nicht erforderlich, dass sich die Regelung des Verwaltungsaktes allein aus dessen Tenor ergibt. Auch seine Begründung ist zur Auslegung des Regelungsgehalts heranzuziehen, wobei auf die objektive Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.12.2003, 6 C 20/02, juris – Rn. 17; Urt. v. 27.6.2012, 9 C 7/11, juris – Rn. 18; OVG Münster, Urt. v. 17.6.2015, 13 A 1215/12, juris – Rn. 61). Bezugnahmen und Verweise auf außerhalb des Verwaltungsakts liegende Umstände sind grundsätzlich zulässig, solange diese den Beteiligten bekannt und ohne weiteres erkennbar sind (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 6a).
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Die in Bezug genommene Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 genügt diesen Anforderungen – unabhängig von ihrer rechtlichen Einordnung als normkonkretisierende oder aber norminterpretierende Verwaltungsvorschrift (vgl. zum Streit ausführlich BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 210ff, 217; s. auch VG Berlin, Urt. v. 15.3.2015, aaO, Rn. 58) – nicht. Denn sie enthält zwar in § 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV eine Regelung, welche auf das klägerische Glücksspielangebot Anwendung findet. Darüber hinaus enthält die Werberichtlinie aber eine Vielzahl von Regelungen, die kein konkretes Tun oder Unterlassen verlangen, sondern lediglich allgemeine Regelungen und – teilweise ihrerseits konkretisierungsbedürftige – Zielvorgaben darstellen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 151ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 59; VG Wiesbaden, Beschl. v. 11.8.2014, 5 K 63/13.WI, juris – Rn. 11). Schließlich enthält die Werberichtlinie Bestimmungen, die andere Arten des Glücksspiels bzw. Werbemediums betreffen und auf den hier vorliegenden Einzelfall ersichtlich keine Anwendung finden. Derartige Pauschalverweise sind jedoch zu unbestimmt (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 16.2.1996, 10 B 248/96, juris – Rn. 23). Insbesondere ist für die Klägerin nicht unmittelbar erkennbar, welche Regelungen sie konkret betreffen und belasten (vgl. Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37, Rn. 39). Die Frage, ob die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie, welche erst nach der Bekanntgabe des Erlaubnisbescheides veröffentlicht wurde, zulässig war und dem Bestimmtheitsgrundsatz genügte, bedarf insofern keiner Entscheidung. Der Beklagte wird bei der Neubescheidung dafür Sorge tragen müssen, dass lediglich auf solche Regelungen der Werberichtlinie Bezug genommen wird, die für das klägerische Glücksspielangebot eine Rolle spielen. Ein entsprechender Beschlussvorschlag kann dem Glücksspielkollegium zur Entscheidung vorgelegt werden.
- 55
(2) Hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 wird der Beklagte bei der Neubescheidung beachten müssen, dass eine Auflage, mit der die Identität von Spielteilnehmer und Gewinnberechtigten bei Barauszahlungen gewährleistet werden soll, grundsätzlich und insbesondere im Hinblick auf das öffentliche Interesse, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu verhindern, rechtlich zulässig ist. Das Gericht hat jedoch Bedenken an der Verhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 mit dem im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ergangenen Inhalt. Denn es ist nicht ersichtlich, dass zur Erreichung der Ziele des Geldwäschegesetzes (vgl. § 9a Abs. 1 GwG) nicht auch andere, gleich geeignete Maßnahmen in Betracht kommen. Die Klägerin hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass sie für die Gewinnauszahlung grundsätzlich nur die Vorlage des Losscheins als Nachweis der Berechtigung verlangt. Insofern käme eine Auflage mit dem Inhalt in Betracht, dass bei Barauszahlungen die Vorlage eines Nachweises der Spielteilnahme – im Fall der Klägerin etwa der Losschein – und eines Personalausweises oder eines sonstigen amtlichen Personalpapiers zu gewährleisten ist. Eine solche offenere Formulierung würde die im öffentlichen Interesse stehenden Ziele gleichermaßen wirkungsvoll erreichen und gleichzeitig dem jeweiligen Erlaubnisinhaber Handlungsalternativen einräumen, auf welchem Wege diese Ziele – angepasst an die jeweiligen Spiel- und Teilnahmebedingungen – erreicht und gewährleistet werden sollen.
III.
- 56
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO und § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Im Hinblick auf die noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen hält das Gericht eine Kostenteilung von zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen. Denn die Klägerin ist mit ihrem Hauptantrag vollständig unterlegen und hat mir ihrem Verpflichtungsantrag nur teilweise Erfolg gehabt. Im Hinblick auf die übereinstimmend für erledigt erklärten Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 hat das Gericht über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Schwierige Rechtsfragen sind in diesem Rahmen aus prozessökonomischen Gründen nicht mehr zu klären (BVerwG, Beschl. v. 14.3.2008, 9 VR 3/07, juris – Rn. 5). Angesichts des Umstands, dass der Hauptantrag der Klägerin hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 ebenfalls auf deren Aufhebung gerichtet war und die Klägerin insofern unterlegen wäre, im Übrigen die Erfolgsaussichten aber als offen zu bezeichnen sind, hält die Kammer eine Kostentragung im Verhältnis zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen.
- 57
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV.
- 58
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung hat. Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums, die Frage der Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums und die Einbeziehung der Werberichtlinie bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer obergerichtlichen Klärung. Aus diesem Grunde war auch die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Be-stimmungen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrages beruht und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris – Rn. 30; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137, Rn. 9).
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 17. Dezember 2013 (mit späteren Ergänzungen) hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Ministeriums der Finanzen S. -Q. vom 31. Juli 2014 und hinsichtlich der dortigen Kostenfestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil von Bestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis für die „Deutsche Sportlotterie“ auferlegt wurden.
4Sie ist eine gemeinnützige GmbH – bei Klageerhebung mit Sitz in L. , inzwischen mit Sitz in X. –, die gewerblich Lotterien veranstaltet. Der Reinertrag der Lotterien kommt der Förderung olympischer und paraolympischer Sportarten und ihrer Athleten zu Gute. Eine Gesellschafterin der Klägerin ist die Lotterie U. mbH I. , deren einzige Gesellschafterin wiederum das Land I. ist. Während des Verfahrens wurde diese Gesellschaft zur Mehrheitsanteilseignerin der Klägerin mit einem Anteil von knapp 80 Prozent.
5Unter dem 17. Dezember 2013 beantragte die Klägerin (mit mehreren späteren Ergänzungen) beim Ministerium der Finanzen S. -Q. die Erteilung einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung und Durchführung einer Lotterie nach den Vorschriften des 3. Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) unter der Bezeichnung „Deutsche Sportlotterie“. Vorgesehen waren die Veranstaltung und der Vertrieb der Lotterie sowohl auf terrestrischem Wege als auch über das Internet. Dem Antrag zufolge war der Vertrieb über diejenigen Lottoannahmestellen aller Bundesländer beabsichtigt, mit denen dies vertraglich vereinbart werde. Des Weiteren wurde der Einsatz von E-Payment-Verfahren (z. B. PayPal) beantragt.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung und Vermittlung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential. Das Verfahren innerhalb des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen ergehen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier dem Ministerium der Finanzen S. -Q. für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit der erteilten Erlaubnis für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss (Stimmverhältnis: 14:0:1 (SL)) im Rahmen seiner 20. Sitzung am 3./4. Juni 2014 zu Top 6, dass die Erlaubnis in der Fassung vom 4. Juni 2014 nur mit einigen inhaltlichen Änderungen (so etwa die Einführung einer Altersverifikation nach § 4 Abs. 3 GlüStV und die Streichung des Vertriebes auch über weitere Annahmestellen) ergehen könne. Nachdem diese Änderungen aufgenommen waren, stimmte das Glücksspielkollegium mit Beschluss vom 16./17. Juli 2014 zu Top 6 dem geänderten Erlaubnisentwurf zu (Stimmverhältnis: 12:0:1 (SH)).
9Daraufhin erteilte der Beklagte unter dem 31. Juli 2014 die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ sowie den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ im Internet bis zum 31. Dezember 2016. In der Erlaubnis vorgesehen ist die Durchführung der Lotterie durch die Lotterie U. mbH I. . Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt.
10Die Erlaubnis enthält unter anderem folgende „Nebenbestimmungen“:
11„1. Bis zum 31.12.2016 dürfen die wöchentlich stattfindende Ziehung des Deutsche Sportlotterieloses sowie die wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindende Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses durchgeführt werden:
12Für den Fall, dass der Sicherungsfonds einen Wert von 2,25 Mio. Euro überschritten hat, werden hiermit Sonderverlosungen zur Ausschüttung an die Spieler genehmigt.
13Darüber hinaus werden für den Fall, dass im Laufe des jeweiligen Veranstaltungsjahres die garantierte Gewinnausschüttungsquote von 30 % unterschritten wird, Sonderverlosungen genehmigt. Hierfür wird zu einem Stichtag, der mit dem Ministerium der Finanzen abgestimmt wird, aus der Differenz zwischen ausgezahlten Gewinnen und der Gewinnausschüttungsquote von 30 % die Restgewinnsumme ermittelt. Aus der Restgewinnsumme werden die Gewinne so lange ermittelt, bis die Restgewinnsumme aufgebraucht ist.
14Bei allen Sonderverlosungen ist der jeweilige Gewinnplan vorher mit dem Ministerium der Finanzen S. -Q. abzustimmen.
152. Genehmigt werden:
16Ein Los mit einer Laufzeit von 1, 2, 3, 4, 26 oder 52 Wochen.
17Das Entgelt für das Los beträgt 2,50 € wöchentlich zzgl. Bearbeitungsgebühr gemäß Schreiben vom 07.04.2014 – Übersicht zu § 7 – oder ein entsprechendes Vielfaches gemäß Satz 1. Das Los berechtigt für die Teilnahme an der jeweiligen wöchentlichen Ziehung entsprechend der gewählten Laufzeit und nach Vorankündigung gegenüber dem Losverkäufer an der wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindenden Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses sowie ggf. an Sonderverlosungen. Änderungen des Lospreises incl. der Gebührenstruktur bedürfen der Genehmigung des Ministeriums der Finanzen S. -Q. .
18(…)
195. Das jeweilige Entgelt für die Teilnahme an der Lotterie ist mittels besonders herausgegebener Losvordrucke über die Annahmestellen der Lotterie-U. mbH I. , einzuzahlen oder kann vom Loskäufer überwiesen, nach Auftrag von seinem Bank- oder Kreditkartenkonto abgebucht oder über PayPal bezahlt werden.
20(…)
219. Hinsichtlich der Werbung für die Losprodukte sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
2210. Der Vertriebsweg erstreckt sich auf die Annahmestellen der Lotto-U. mbH I. .Die Losvordrucke können auch per Post übersandt oder Zeitschriften beigelegt werden. Änderungen beim Vertriebsweg sind erlaubnispflichtig.
23(…)
2413. Die Veranstaltung darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig. Dies ist in geeigneter Weise sicherzustellen.Zur Altersverifikation im Postvertrieb gilt folgendes:
25a) Die Altersverifikation kann bezüglich der Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. nach der für den Vertrieb von Losprodukten des staatlichen Lotterieangebotes geltenden Regelung erfolgen.
26b) Die Altersverifikation kann bezüglich der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner gemäß § 16 Abs. 2 des Gesellschaftsvertrages über deren Filialnetze erfolgen. Dabei hat die Altersverifikation durch in der Einhaltung der Regelungen des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) geschultes Personal der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner über ein den Annahmestellen-Ident-Verfahren oder dem Post-Ident-Verfahren entsprechendes Verfahren zu erfolgen. Dieses Verfahren hat die E. T. gGmbH dem Ministerium der Finanzen vor Geschäftsaufnahme vorzulegen.
27c) Die Altersverifikation hat, sofern sie nicht über die Lottoannahmestellen der LOTTO I. oder der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner erfolgt, bei der E. T. gGmbH über den SCHUFA-IdentitätsCheck Premium zu erfolgen.
28Änderungen der zur Altersverifikation im Postvertrieb verwandten Verfahren sind vorzulegen und bedürfen der Erlaubnis.
2914. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen:
30a) Die Prozessbeschreibung des Online-Losbestellverfahrens über das Internet gemäß der mit Schreiben vom 07.04.2014 vorgelegten schematischen Darstellung des Internetvertriebes ist Bestandteil dieser Erlaubnis. Das Verfahren bezüglich Identifikation und Authentifizierung richtet sich nach den unter b) genannten Vorgaben. Änderungen bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.
31b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren.Die Identifizierung richtet sich nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername - / starke Passwort – Lösung (mit finanziellem Risiko).Die E. T. gGmbH kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Ein solch positiv bewertetes Verfahren stellt im ersten Schritt die Altersverifikation über „Schufa-IdentitätsCheck-Jugendschutz“, im zweiten Schritt die Überprüfung der tatsächlichen Übereinstimmung von Antragsteller und Kontoinhaber dar. Dies geschieht durch den Schufa-KontonummernCheck, bei dem die Kontodaten mit den erfassten Personendaten abgeglichen werden. Im letzten Schritt der Identifizierung überweist die E. T. gGmbH dem neuen Kunden 1 Cent auf sein angegebenes Konto mit Angabe eines Aktivierungscodes im Verwendungszweck. Dieser Aktivierungscode muss dann auf der Registrierungsseite der E. T. gGmbH eingegeben werden. Wenn alle drei Schritte erfolgreich durchgeführt wurden, ist die Online-Registrierung erfolgt. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel erfolgt auf der Internetseite der E. T. gGmbH mit Username und Passwort. Zum wirksamen Abschluss eines Loskaufes sendet die E. T. gGmbH dem Spieler eine PIN-Nummer über SMS auf die im Rahmen der Identifizierung angegebene Handy-/Smartphonenummer, die dieser auf der Internetseite der E. T. gGmbH eingeben muss. Das Risiko der Weitergabe von Zugangsberechtigungen ist durch persönliche finanzielle Risiken in der Sphäre des Benutzers begrenzt (kostenpflichtiger Kauf von Losen, Einzug von Geld vom Konto, Gewinnauszahlung auf das Konto).
32Der elektronische Identitätsnachweis gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz ist ebenfalls eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung zur Identifizierung. Zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang genügt es, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
33Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der E. T. gGmbH. Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
34Die Antragstellerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwandten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.
35c) Eine vorläufige Spielteilnahme – nach erfolgreichem Abschluss der Antragstellung nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren und bis zur Zustellung der Zugangsdaten – im Rahmen eines Limits von bis zu 150,- Euro wird erlaubt, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden. Hierauf sind die Spielteilnehmer vor der Zulassung zum Spiel hinzuweisen. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
36d) Die E. T. gGmbH ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen.
37e) Hinsichtlich der Werbung sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
38f) Der Höchsteinsatz je Spieler darf grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Dabei bezieht sich dieser Betrag auf die Gesamtproduktpalette der E. T. gGmbH. Bei der Registrierung sind die Spieler dazu aufzufordern, ein individuelles tägliches, wöchentliches oder monatliches Einzahlungslimit festzulegen (Selbstlimitierung).
39g) Gewinne dürfen nicht mit den Einsätzen der Spielteilnehmer verrechnet werden.
40(…)
41i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig.
42j) Über die zu benennende Internetdomain der E. T. gGmbH dürfen nur Lose der „Deutschen Lotterie“ verkauft werden. Eine Verweisung auf andere Glücksspiele ist nicht zulässig.
43(…)
4416. Die Gewinnsummen der Lotterie betragen mindestens 30 % der Summe der Entgelte. Der Höchstgewinn darf den Betrag von 2 Mio. Euro nicht übersteigen.
4517. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte (einschließlich der Bearbeitungsgebühr) betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend § 2 der Satzung der E. T. gGmbH zu verwenden. Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird. Über die Verteilung der Mittel berät ein paritätisch mit vier Sportlern und vier Gesellschaftern besetzter Beirat. Eine Entscheidung bedarf einer Mehrheit von sechs Stimmen. Der Reinertrag ist grundsätzlich bis zum 31. Dezember des Spieljahres den begünstigten Zwecken zuzuführen. Die Auszahlung der Mittel kann noch bis zum 30. Juni des Folgejahres erfolgen. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen S. -Q. spätestens bis zum 01.07. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen.
46(…)
4725. Veränderungen in der Zusammensetzung des Gesellschafterkreises der E. T. gGmbH bedürfen der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen. Es muss prüfen können, ob die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne des § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV auch nach einem Gesellschafterwechsel gewährleistet ist.
4826. Die in § 2 Abs. 5 Satz 2 des Gesellschaftsvertrages der E. T. gGmbH eröffnete Möglichkeit, im Ausland Zweigniederlassungen zu errichten, Tochtergesellschaften zu gründen und gleichartige oder ähnliche Unternehmen zu erwerben, zu pachten, sich daran zu beteiligen oder ihre Vertretung oder Geschäftsführung zu übernehmen, bedarf der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen, um zu verhindern, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV beeinträchtigt werden.“
49Gestützt wurde die Erlaubnis auf § 5 Abs. 4 GlüG RLP i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 3, 5; 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4; 12 Abs. 1 GlüStV. Die Lotterie werde durch die Lotterie-U. mbH I. als Dritter im Sinne des § 14 Abs. 2 GlüStV durchgeführt. Die Gesellschaft unterliege hinsichtlich der Durchführung der Veranstaltungen den Weisungen des Veranstalters, der Klägerin.
50Die Nebenbestimmungen ergäben sich aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV.
51Des Weiteren wurde im Hinblick auf einen voraussichtlichen Spieleinsatz für das Jahr 2014 in Höhe von 28.633.360,00 Euro unter Anwendung des § 9a Abs. 4 lit. a GlüStV eine Gebühr in Höhe von 28.633,00 Euro festgesetzt.
52Die Klägerin hat am 28. August 2014 Klage erhoben mit dem Ziel, eine Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis ohne die vorgenannten Bestimmungen zu erhalten.
53Sie begründet diese unter anderem damit, dass hinsichtlich der meisten Bestimmungen eine ausreichende Begründung nach § 39 Abs. 1 VwVfG fehle. Jedenfalls aber habe das für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung zur streitgegenständlichen Erlaubnis vorgelegt.
54Ohnehin sei die Einschaltung des Glücksspielkollegiums rechtswidrig gewesen. Die entsprechende Ermächtigungsgrundlage (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 5 Satz 2 GlüStV) sei verfassungswidrig, weil sie die Landesverwaltung zu einem Vollzug verpflichte, der von außerhalb des Landes demokratisch nicht legitimierten Verwaltungsorganen bestimmt werde. Das Glücksspielkollegium führe zu der Bildung einer unzulässigen dritten Ebene neben Bundes- und Landesverwaltung. Der Beklagte habe bei verfassungskonformer Auslegung nicht von einer Bindungswirkung der Entscheidungen des Glücksspielkollegiums ausgehen dürfen. § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV zwinge nicht zu einer Einbeziehung des Glücksspielkollegiums, sondern gewähre wegen des offenen Wortlauts Ermessen.
55Die Bestimmungen seien des Weiteren ermessensfehlerhaft ergangen. Der Beklagte stehe mit seiner eigenen staatlichen Lotteriegesellschaft im Wettbewerb zur Klägerin und sei daher bei der Ausübung seines Ermessens durch sachfremde Erwägungen beeinflusst worden. Die angegriffenen Anordnungen gingen erheblich über die Verpflichtungen der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten, anderer Bundesländer aber auch anderer privater Glücksspielveranstalter hinaus. Das Vorgehen verstoße daher gegen den Gleichheitsgrundsatz. Im Übrigen könne das Ministerium der Finanzen wegen des in § 9 Abs. 7 GlüStV manifestierten Trennungsprinzips nicht zuständige Behörde für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis der Klägerin sein.
56Schließlich seien die angegriffenen Bestimmungen auch unverhältnismäßig, da sie nicht zur Erreichung der Zwecke des GlüStV erforderlich und daher größtenteils auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 3 VwVfG gedeckt seien.
57Hinsichtlich der einzelnen Bestimmungen führt die Klägerin darüber hinaus aus:
58Die Einschränkung des Vertriebsweges auf den Eigenvertrieb sei unbestimmt. Hinsichtlich des Vertriebsweges werde nicht hinreichend deutlich, ob neben dem im Bescheidtenor vorgesehenen „Eigenvertrieb“ auch der „Fremdvertrieb“ erlaubt sei. Für letztere Auslegung spreche Ziff. 10 des Bescheides, der den Vertrieb über die Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. als Dritte gemäß § 14 Abs. 2 GlüStV vorsehe. Auch die territoriale Beschränkung auf die Lottoannahmestellen der I1. Lotteriegesellschaft sei nicht nachvollziehbar. Im ländereinheitlichen Verfahren nach §§ 9a; 12 Abs. 3 GlüStV stehe dem Beklagten eine bundesweite Zuständigkeit für die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis zu.
59Die Beschränkung des beantragten E-Payment-Verfahrens (Ziff. 5) auf eine Zahlung über PayPal sei nicht erforderlich, weil selbst das Geldwäschegesetz bei der Einzahlung des Spielereinsatzes oder Spielerkredits die Bezahlung durch elektronisches Geld (E-Geld) erlaube.
60Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3) sei unverhältnismäßig, da sie die Existenz der Klägerin gefährde. Bei der für Soziallotterien festgeschriebenen Lotterie nach Festquotenprinzip (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV) seien finanzielle Rücklagen zur Verrechnung des Über- und Unterplanspieles unabdingbar.
61Das Erfordernis einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) gehe über das hinaus, was für die Überwachung und Kontrolle notwendig sei. Die schlichte Anzeige einer Veränderung des Lospreises oder der Gebührenstruktur sei ausreichend. Im 3. Abschnitt des GlüStV seien lediglich Anzeigepflichten vorgesehen (so etwa bei §§ 15 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3; 16 Abs. 2 GlüStV).
62Die Bestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e, die die Einhaltung der §§ 5 und 1 GlüStV sowie der Werberichtlinie bei der Werbung für öffentliches Glücksspiel – auch im Internet – festschreiben, seien unbestimmt, da es an der für einen Verwaltungsakt notwendigen Konkret- und Einzelfallbezogenheit fehle. Auch die Werberichtlinie für sich genommen sei oftmals unbestimmt und ohnehin keine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, so dass ihr keine Außenwirkung zukomme. Des Weiteren sei die Werberichtlinie von dem demokratisch nicht legitimierten Glücksspielkollegium erlassen worden. Ihr mangele es auch an der Notifizierung gemäß der Richtlinie 98/34/EG. Schließlich weise die Werberichtlinie eine innere und äußere Inkohärenz auf.
63Die Regelung zur Altersverifikation im Postvertrieb (Ziff. 13 lit. a - c) sei ebenfalls unbestimmt, da ihr nicht zu entnehmen sei, welches konkrete Verfahren einzurichten sei. Ein milderes Mittel sei jedenfalls die Überwachung mithilfe von Testkäufen.
64Die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV erfasst. Der novellierte Glücksspielstaatsvertrag verweise nicht mehr auf die Richtlinien der KJM. Die von der KJM vorgesehenen Benutzergruppen dienten einer anderen Zielsetzung. Das „Eckpunktepapier Internetanforderungen“, das der Beklagte zur Auslegung der § 4 Abs. 5 Nr. 1 - 5 GlüStV herangezogen und zur Grundlage der angegriffenen Nebenbestimmung gemacht habe, unterliege als Verwaltungsvorschrift einer Notifizierungspflicht, der bisher nicht entsprochen worden sei. Die Regelung sei unverhältnismäßig, da etwaige Nutzer durch das komplizierte Verfahren von der Teilnahme am erlaubten Glücksspiel abgeschreckt und sich dem nicht erlaubten Glücksspiel zuwenden würden. Ohnehin gingen von Soziallotterien keine spezifischen Jugendgefährdungen aus.
65Die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d sei rechtswidrig, weil an der von der Klägerin lediglich einmal wöchentlich veranstalteten Lotterie auch gesperrte Spieler teilnehmen dürften. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV seien gesperrte Spieler nämlich nur von solchen Lotterien ausgeschlossen, die von den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern häufiger als zwei Mal die Woche veranstaltet würden. Die Nebenbestimmung stehe zudem nicht mit dem Datenschutzgesetz im Einklang. Unter Berücksichtigung des geringen Suchtpotentials der beantragten Lotterie sei die Maßnahme auch unverhältnismäßig.
66Die Bestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze für den Internetvertrieb beruhe auf einer gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßenden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV). Die Spielsuchtprävention sei nicht erfolgversprechend, solange keine bundeseinheitliche Identifizierungs- und Authentifizierungsmethode praktiziert werde. Der Spieler könne sich bei mehreren Internet-Lotterievermittlern gleichzeitig anmelden und so im Ergebnis eine doch weit über den Höchsteinsatz hinausgehende Geldmenge einsetzen. Der Beklagte habe zudem auch hier das geringe Suchtpotential der beantragten Lotterie außer Acht gelassen und die Regelung zu unbestimmt formuliert. Sie wiederhole lediglich den Gesetzeswortlaut. Im Übrigen beziehe sich die Anordnung ihrem Wortlaut nach auf die gesamte Produktpalette der Klägerin und erfasse somit auch Produkte, die keinen glücksspielrechtlichen Bezug hätten.
67Das Verrechnungsverbot beim Internetvertrieb nach der Bestimmung Ziff. 14 lit. g wiederhole lediglich in unbestimmter Weise den Wortlaut des § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV und sei zudem unverhältnismäßig. Entscheidend sei die Gewährleistung eines transparenten Verfahrens. Dafür reiche eine dem Kunden zur Verfügung gestellte Spielhistorie aus.
68Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain sowie Feststellung der Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sei technisch nicht umsetzbar. Die Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos sei unmöglich (§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Aus den einzig anzugebenden IBAN- und BIC-Nummern könne der Kontoinhaber nicht abgeleitet werden.
69Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst und könne nicht auf diesen gestützt werden. Die staatliche Lotterie des Beklagten verstoße im Übrigen selber gegen ein solches Verbot.
70Auch die in den Bestimmungen Ziff. 16 und 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages stellten eine ungerechtfertigte Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit dar. Die Ermächtigungsgrundlagen nach §§ 13 und 15 GlüStV verstießen gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Die Anordnungen seien zur Erreichung der Ziele nach § 1 GlüStV nicht geeignet, da sie eine Abwanderung der Spielteilnehmer zu finanziell attraktiveren Glücksspielen bewirkten. Außerdem sei es der Klägerin bei dieser Berechnungsmethode faktisch unmöglich, eine Bearbeitungsgebühr für die Deckung der eigenen Kosten zu verwenden. Insbesondere habe der Beklagte in ermessensfehlerhafter Weise nicht von der Abweichungsmöglichkeit der als „Soll-Vorschrift“ formulierten Regelung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV hinsichtlich des Mindestreinertrages Gebrauch gemacht.
71Die Bestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages im Land der Veranstaltung anordnet, sei zu unbestimmt, da auch aus der Begründung der den Gesetzestext zitierenden Nebenbestimmung nicht ersichtlich sei, wann von der Angemessenheit ausgegangen werden könne.
72Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter nach Nebenbestimmung Ziff. 25 sei mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig. Es sei ausreichend, einen Wechsel der Gesellschafter anzuzeigen. Eine Veränderung der Gesellschafterstruktur könne sich auf die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV ohnehin nur dann auswirken, wenn die Entscheidung der Gesellschaft hierdurch beeinflusst werde. Das sei wegen der Notwendigkeit einer qualifizierten Mehrheit bei Gesellschaftsbeschlüssen erst bei einer Veränderung des Gesellschaftsanteils von mehr als 15 Prozent der Fall.
73Das Verbot, ohne Zustimmung des Ministeriums der Finanzen im Ausland tätig zu werden (Ziff. 26), verstoße gegen Art. 49 AEUV. Der Beklagte könne sich diesbezüglich nicht auf § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV stützen, der eine andere Konstellation regele.
74Schließlich sei auch die Kostenfestsetzung zu beanstanden. Die angesetzte Gebühr gehe über das hinaus, was dem Aufwand des Beklagten und der Nutzung der Klägerin für das Jahr 2014 entspreche. Gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV sei die Gebühr für jedes Jahr und jede Veranstaltung gesondert zu berechnen. Für das gesamte Jahr 2014 seien voraussichtliche Spieleinsätze in Höhe von 28.633.360,00 Euro berechnet worden. Antragsgemäß hätten die Veranstaltung und der Vertrieb jedoch erst am 28. November 2014 begonnen. Der potentielle Spieleinsatz im Jahre 2014 habe daher nur 3,5 Millionen Euro betragen, so dass die Gebühr nur in Höhe von 3.500,00 Euro hätte festgesetzt werden dürfen.
75Die Klägerin hat ursprünglich (sinngemäß) lediglich beantragt,
76den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über den Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
77den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über das E-Payment-Verfahren neu zu bescheiden,
78die Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Beklagten vom 31. Juli 2014 aufzuheben und
79unter Aufhebung der Kostenfestsetzung in dem Bescheid vom 31. Juli 2014 den Beklagten zu verpflichten, die Kosten für das Jahr 2014 unter Beachtung der Auffassung des Gerichts neu festzusetzen.
80In der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2016 hat sie diesen ursprünglichen und jetzigen Hauptantrag ergänzt; sie beantragt nunmehr zusätzlich
81hilfsweise,
82den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 17. Dezember 2013 mit mehreren Ergänzungen hinsichtlich der Bestimmungen zum Vertrieb und zum E-Payment-Verfahren, hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 sowie hinsichtlich der Kostenfestsetzung neu zu bescheiden und zugleich den Bescheid des Ministeriums der Finanzen vom 31. Juli 2014 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
83Der Beklagte beantragt,
84die Klage abzuweisen.
85Er rügt die Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage, da die einzelnen Nebenbestimmungen nicht isoliert aufgehoben werden könnten. Insbesondere handele sich bei den meisten Bestimmungen um modifizierende Auflagen. Die Verpflichtungsklage sei statthafte Klageart. Eine Ergänzung der Anfechtungsklage um eine hilfsweise gestellte Verpflichtungsklage erst im Rahmen der mündlichen Verhandlung sei eine unzulässige Klageänderung. In eine solche willige er nicht ein. Ihre Sachdienlichkeit sei ebenfalls nicht ersichtlich.
86Zudem wendet er ein, die Begründung genüge insgesamt den Anforderungen des § 39 VwVfG. Sachfremde Erwägungen seien nicht in die Entscheidung eingeflossen. Eine marktbeschränkende Motivation des Beklagten bestehe nicht. Vielmehr sei vorrangiges Ziel des Beklagten, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Die einzelnen Bestimmungen seien im Hinblick auf die in § 1 GlüStV verankerten Zwecksetzungen verhältnismäßig, insbesondere erforderlich.
87Die Einbeziehung des Glücksspielkollegiums sei aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Weder sei ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip noch gegen das Bundesstaatsprinzip ersichtlich. Die Beklagte verkenne im Hinblick auf die Bindungswirkung der Entscheidung des Glücksspielkollegiums, dass allein die Entscheidung der obersten Landesbehörde Außenwirkung habe und die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nur intern wirkten.
88Ein Verstoß gegen § 9 Abs. 7 GlüStV liege nicht vor, da die zuständige Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. keine finanzbezogenen Aufgaben übernehme.
89Im Einzelnen erwidert der Beklagte darüber hinaus:
90Die der Aufsicht des Landes I. unterstehende Lotto-U. mbH I. , derer sich die Klägerin bedient, könne nicht in anderen Bundesländern tätig werden. Einem bundesweiten Vertrieb stehe das Bundesstaats- und Regionalitätsprinzip entgegen (§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Bei sachgerechter Auslegung der Vertriebsregelung sei diese zudem nicht unbestimmt.
91Die Beschränkung auf das E-Payment-Verfahren diene gerade unter Beachtung des § 1 GlüStV der Übersichtlichkeit und besseren Kontrolle des Verfahrens.
92Die Anordnung von Sonderverlosungen nach der Bestimmung Ziff. 1 Abs. 3 beruhe auf § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, der eine auszuspielende Mindestgewinnsumme von 30 Prozent der Entgelte vorsehe.
93Auch hinsichtlich Ziff. 2 Satz 4 (Genehmigungspflicht bei Änderung des Lospreises und der Gebührenstruktur) sei auf die Notwendigkeit einer effektiven Überwachung des Spielgeschehens im Sinne des § 1 GlüStV hinzuweisen.
94Die Unbestimmtheit der Ziff. 9 und 14 lit. d und e, die auf die Einhaltung der Werberichtlinie verweisen, sei nicht ersichtlich. Bei sachgerechter Auslegung könne der Adressat den Regelungsgehalt entnehmen. Weder handele es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, noch habe es einer Notifizierung dieser bedurft. Der Notifizierungspflicht sei bereits durch die Notifizierung des GlüStV Genüge getan. Dem Vorwurf der Inkohärenz der Werberichtlinie sei entgegenzuhalten, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Glücksspielrechts autonom seien.
95Die Bestimmungen Ziff. 14 lit. a Satz 2, lit. b und c (Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb) seien im Sinne des in § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV verankerten Jugendschutzes als rechtmäßig zu erachten.
96Der in der Bestimmung Ziff. 14 lit. d angeordnete Sperrdatenabgleich stehe im Einklang mit der Rechtsprechung und diene ebenfalls dem Spielerschutz nach § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV. § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthalte keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnahmeverbotes, sondern werde für den Fall der Vermittlung der Lotterie über das Internet durch weitergehende Anforderungen des § 4 Abs. 5 GlüStV überlagert.
97Die Höchsteinsatzgrenze (Ziff. 14 lit. f) beruhe auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV.
98Auch Ziff. 14 lit. g (Anordnung des Verrechnungsverbotes) diene der Gewährleistung ausreichenden Spielerschutzes. Die von der Klägerin angesprochene Spielhistorie sei weniger nachvollziehbar und in der Praxis kaum handhabbar.
99Die Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain (Ziff. 14 lit. i) ziele auf den Spielerschutz und die Vermeidung von Geldwäsche ab (§ 1 GlüStV).
100Hinsichtlich des Verbotes der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei zu berücksichtigen, dass die Verlinkung auf der Internetseite der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten auf andere glücksspielbezogene Internetseiten dazu diene, das Glücksspielangebot ausreichend sicherzustellen.
101Zur Bestimmung Ziff. 16 und 17 Satz 1 (Gewinnausschüttungsquote / Höchstgewinn / Entgeltbegriff) könne auf den zwingenden § 15 GlüStV verwiesen werden. Diese Regelung sei generische Voraussetzung für das Vorliegen einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential nach § 12 GlüStV und vor dem Hintergrund des Jugend- und Spielerschutzes geboten. Unionsrecht stehe auch hier der Regelung wegen der Autonomie aller Mitgliedstaaten im gesamten Glücksspielrecht nicht entgegen.
102Die Verwendung eines „angemessenen“ Anteils des Reinertrages im Lande nach Ziff. 17 Satz 3 sei nicht unbestimmt.
103Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter gemäß Ziff. 25 entspreche gewerberechtlichen Grundsätzen, da sich bei Änderung der Gesellschafterstruktur der Erlaubnisinhalt verändere.
104Die Rechtmäßigkeit des Verbotes der Betätigung im Ausland nach Ziff. 26 ergebe sich daraus, dass auch in diesem Zusammenhang die Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsbereich europarechtlich autonom handelten. Die Regelung ziele darauf ab, die Kontrollfähigkeit der deutschen Glücksspielbehörden sicherzustellen.
105Der Einwand der Klägerin zur Höhe der Kostenfestsetzung sei unsubstantiiert. Die lange Dauer des Verfahrens und der Umfang der Verwaltungsvorgänge belegten den großen Verwaltungsaufwand.
106Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
107Entscheidungsgründe:
108Es kann dahinstehen, ob es sich bei der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung der ursprünglichen Anfechtungsklage um einen hilfsweise erklärten Verpflichtungsantrag um eine Klageänderung nach § 91 VwGO handelt. Eine solche wäre jedenfalls sachdienlich, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die endgültige Beilegung des Streites gefördert wird.
109Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
110Die Verpflichtungsklage ist sowohl hinsichtlich der Bestimmungen zur Vertriebsform als auch der zum E-Payment-Verfahren bereits unzulässig. Zwar ist die Verpflichtungsklage bei Klagen gegen Inhaltsbestimmungen, welche die Vertriebs- und die E-Payment-Regelung darstellen, statthaft.
111Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 - 6 C 1/07 -, juris Rn. 16 ff.; OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 4 A 480/93 -, juris Rn. 22 ff.
112Jedoch ist nur dann ein Rechtsschutzbedürfnis zur Erhebung einer Verpflichtungsklage gegeben, wenn zuvor ein entsprechender Antrag bei der Behörde gestellt wurde.
113Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42/06 -, BVerwGE 130, 39-52, juris Rn. 23 ff. m. w. N.
114Vorliegend umfasste der Antrag der Klägerin nur die ihr im Ergebnis erlaubte Veranstaltung durch die Lotterie-U. mbH I. . Zwar beinhaltete der Antrag der Klägerin die Veranstaltung und den Vertrieb der Lotterie im gesamten Bundesgebiet. Jedoch war dieser lediglich hinsichtlich der Lotterie-U. mbH I. derart konkretisiert, dass von einem verbindlichen Antrag ausgegangen werden konnte. Bezüglich weiterer Durchführungsstellen im gesamten Bundesgebiet war dem Erlaubnisantrag lediglich die Absicht, mit solchen Vertragsverhandlungen einzugehen, zu entnehmen. Mangels Einreichung diesbezüglicher konkreter Unterlagen bis heute war und ist es dem Beklagten verwehrt, die potentiellen Durchführungsstellen auf die Einhaltung der Anforderungen des § 14 Abs. 2 GlüStV hin zu überprüfen. So ist nach § 14 Abs. 2 GlüStV etwa erforderlich, dass die durchführenden „Dritten“ zuverlässig sind und dass die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Veranstaltung durch ihre Einschaltung nicht beeinträchtigt wird. Nicht ersichtlich ist, dass es der Klägerin unmöglich ist, ohne entsprechende Erlaubnis konkrete Vertragsbeziehungen mit anderen Durchführungsstellen einzugehen. Zum einen gelang ihr dies im Hinblick auf die Lotterie-U. mbH I. , zum anderen dürften jedenfalls Vorverträge, die unter der Bedingung der Erlaubniserteilung durch den Beklagten stehen, in Betracht kommen.
115Gleiches gilt im Hinblick auf die E-Payment-Regelung. Dem Antrag der Klägerin wurde vollumfänglich entsprochen. Er war nicht über das im Ergebnis Erlaubte weitergehend konkretisiert. Die Klägerin beantragte die Zulassung des E-Payment-Verfahrens und benannte lediglich – wenn auch nur als Beispiel – das Online-Zahlungssystem PayPal. Andere E-Payment-Verfahren wurden nicht angeführt. Der wachsende Markt gibt zahlreiche, kaum zu überblickende Möglichkeiten elektronischer Zahlungsarten her. Es oblag und obliegt der Klägerin als Antragstellerin und nicht dem Beklagten, den Antrag zu spezifizieren und zu vervollständigen. Erst daran anknüpfend ist der Beklagte gehalten, jedes einzelne beantragte Zahlungsverfahren auf seine Eignung hin zu überprüfen.
116Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
118Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
119Vgl. BVerwG, a. a. O.
120Das ist hier der Fall. Die begünstigende Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
121Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26 sowie VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 - 3 K 2472/14 -, juris Rn. 40 ff.
122Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen gemäß §§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5; 12 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 5 Abs. 4 GlüG RLP. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Bestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten. Die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
123Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
124Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O; VG Düsseldorf, a. a. O.
125Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
126Der Beklagte ist dazu verpflichtet, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen des Bescheides des Ministeriums der Finanzen des Landes S. -Q. vom 31. Juli 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis der „Deutschen Lotterie“ ist (insoweit) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
127Die Erlaubnisvorschriften des GlüStV (§§ 4 ff., 12 ff. GlüStV) finden auch dann Anwendung, wenn – wie vorliegend – der Erlaubnisnehmer (die Klägerin) eine privatrechtliche Gesellschaft mit staatlicher Mehrheitsbeteiligung ist. Das Land I. führt zurzeit 80 Prozent der Anteile der als gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung ausgestalteten Klägerin. Auch ein staatliches Lotterieunternehmen bedarf einer Erlaubnis für die Veranstaltung und den Vertrieb und die Bewerbung von Lotterien. Davon ging auch der Gesetzgeber aus, wie aus der Vorschrift des § 14 GlüStV ersichtlich wird. Danach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter gewisse Voraussetzungen erfüllt. Dabei bezieht § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV explizit auch solche Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV ein. Die Vorschrift § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV regelt die Veranstaltung durch die Länder selbst zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes.
128Jedoch durfte der Beklagte die Erlaubnis nicht durch sein Ministerium für Finanzen erteilen. Des Weiteren ist die Erlaubnis ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
129Dass das Ministerium der Finanzen S. -Q. als zuständige Behörde handelte, steht im Widerspruch zu § 9 Abs. 7 GlüStV. Danach darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde, die für die Finanzen des Landes zuständig ist, durchgeführt werden. Dieses Trennungsgebot dient der Vermeidung eines Interessenkonflikts. Zuständige Behörde für die Erlaubniserteilung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem länderübergreifenden Spielplan ist gemäß § 12 Abs. 1 und 3 GlüStV das Land S. -Q. im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. In S. -Q. ist zuständig nach § 15 Abs. 1 GlüG RLP i. V. m. §§ 9a Abs. 3 Satz 1, 9 Abs. 1 GlüStV für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV für die Veranstaltung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“. Letzteres wird durch die Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung S. -Q. vom 12. November 2014 bestimmt. Diese Anordnung der Landesregierung ist staatsvertragswidrig, denn (erst) sie erklärt das Ministerium der Finanzen als für das Lotteriewesen zuständig (§ 4 Nr. 18 der Anordnung). Der Auffassung des Beklagten, dass im Hinblick auf die Inkompatibilitätsregel des § 9 Abs. 7 GlüStV zwischen drei verschiedenen „zu trennenden und unabhängigen“ Regelungsmaterien des § 15 Abs. 1 GlüG RLP mit der Folge zu differenzieren sei, dass nur Aufsichtsmaßnahmen von dem Trennungsgebot erfasst sein, vermag das Gericht nicht zu folgen. Dies gilt schon deshalb, weil der Rheinland-pfälzische Gesetzgeber selbst den (nach der Konzeption des GlüStV gegebenen) engen Zusammenhang zwischen Erlaubniserteilung und Aufsichtsmaßnahmen durch die Formulierung des § 15 Abs. 1 GlüG RLP betont hat.
130Vgl. in diesem Sinne auch Oldag, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 64, der die ländereinheitliche Zuständigkeit des Finanzministeriums Rheinland-Pfalz kritisch sieht.
131Unerheblich ist, ob die entscheidende Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. im Übrigen mit finanzbezogenen Aufgaben betraut ist. Der GlüStV differenziert nicht zwischen den einzelnen Abteilungen, sondern schließt die Zuständigkeit des gesamten Finanzministeriums aus.
132Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen sind ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
133Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
134Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
135Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Diese indiziert einen Ermessensausfall.
136vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56.
137Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle (das Glücksspielkollegium), die wie hier interne Bindung entfaltet, nicht begründet ist. Das Land S. -Q. erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis nach § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem einheitlichen länderübergreifenden Spielplan. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV).
138Im Folgenden kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht – wie schon in der oben genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016 auch – in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
139„Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
140Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
141VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
142Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in veränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Den Verwaltungsvorgängen sind lediglich Stellungnahmen einzelner Mitglieder des Glücksspielkollegiums zu problematisierten Bescheidpassagen zu entnehmen. Weder wird der Erlaubnisentwurf in seiner Gesamtheit diskutiert, noch enthält der Beschluss eine abschließende Begründung, der in den an die Klägerin gerichteten Erlaubnisbescheid aufgenommen hätte werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu Eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 17. Juli 2014“.
143„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
144VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
145Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
146Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
147Auch im Übrigen stellen sich einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) zu erlassen ist. Diesem pflichtgemäßen Ermessen wird durch die Einbeziehung rechtswidriger Nebenbestimmungen nicht entsprochen. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen (Ziff. 9, 14 lit. e, 17 Satz 3) erweisen sich als rechtswidrig.
148Hinsichtlich der vorgenannten Nebenbestimmungen gilt Folgendes:
149Zwar ist es unschädlich im Rahmen der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e die Werberichtlinie heranzuziehen. Sie erweist sich ebenso wie das Involvieren des Glücksspielkollegiums als rechtmäßig. Diesbezüglich verweist das erkennende Gericht auf seine Ausführungen in der bereits mehrfach genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016:
150„So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440)Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 - 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 - 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.“
151VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 78 - 87.
152Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. GemäߠArt. 5 Abs. 1 Satz 1 RL (EU) 2015/1535 (i.d.F. vom 24. März 2016 – der sogenannten Informationsrichtlinie RL 98/34/EG nachfolgend) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift vor, wenn es sich bei dieser um eine technischen Vorschrift handelt. GemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. f RL (EU) 2015/1535 liegt eine technische Vorschrift vor bei technischen Spezifikationen, sonstigen Vorschriften und Vorschriften betreffend Dienste. Technische Spezifikationen (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL (EU) 2015/1535) und sonstige Vorschriften (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL (EU) 2015/1535) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines Erzeugnisses. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches Erzeugnis dar, da sie weder eine gemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. a RL (EU) 2015/1535 landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache ist. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine Vorschrift betreffend Dienste (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL (EU) 2015/1535). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger - und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie - handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. In diesem Verhältnis wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
153Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 83 ff.; VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 84 ff.
154Schließlich verfängt auch nicht der Vorwurf der Klägerin, die Werberichtlinie sei inkohärent. Dass die Bewerbung unterschiedlicher Glücksspielprodukte über unterschiedliche Medien nicht einheitlich behandelt wird, ist sachgerecht. Gerade die Beschränkung von Internet- und Fernseherwerbung ist im Hinblick auf das besondere Gefährdungspotential dieser Medien gerechtfertigt.
155Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris Rn. 34 ff.
156Auch die bis zum Beitritt zum GlüStV Anfang 2013 abweichende Rechtslage im Bundesland Schleswig-Holstein begründet keine rechtswidrige interföderale Inkohärenz.
157„Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.“
158Vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 -, juris Rn. 36.
159Ohnehin erschließt sich dem Gericht nicht der für europarechtliche Fragestellungen erforderliche grenzüberschreitende Bezug der konkret erteilten Erlaubnis.
160Schließlich kann auch dahinstehen, ob die Werberichtlinie eine normkonkretisierende oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift darstellt. Außenwirkung erlangt sie unabhängig davon durch die Einbeziehung in den Erlaubnisbescheid.
161Dennoch ist die Inbezugnahme der Werberichtlinie rechtswidrig, da sie zur Unbestimmtheit der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e führt (§ 37 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP). Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
162Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
163Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
164Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
165Indes mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
166Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 97.
167Als unbestimmt erweist sich auch die Nebenbestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages der Lotterie in dem Land, in dem die Lotterie veranstaltet wird, vorsieht. Zum einen bleibt unklar, ab wann von der Angemessenheit des Anteils auszugehen ist. Der wiedergegebene Gesetzestext (§ 16 Abs. 3 GlüStV) bedarf diesbezüglich einer Konkretisierung durch die den Einzelfall regelnde Behörde. Zum anderen erschließt sich nicht, welches Land beziehungsweise welche Länder (in welchem Umfang) letztlich bedacht werden sollen. Die Klägerin sowie die Lotterie U. mbH I. als durchführende Stelle befinden sich in I. ; aufgrund des Internetvertriebs findet eine Veranstaltung jedoch auch in sämtlichen Bundesländern statt.
168Abgesehen von den die gesamte Erlaubnis ergreifenden Mängeln (fehlende Begründung des Glücksspielkollegiums und Rechtswidrigkeit der Zuständigkeit der handelnden Behörde) erweisen sich die nachfolgend behandelten Nebenbestimmungen im Übrigen als rechtmäßig. Sie sind allesamt von der Ermächtigungsgrundlage nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfasst, da sie gemäß § 36 Abs. 3 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) dem Zweck (§ 1 GlüStV) der unter Vorbehalt stehenden Erlaubnis dienen.
169Dabei kann dahinstehen, ob die staatliche Mehrheitsbeteiligung bei der Klägerin zur Folge hat, dass es der Klägerin verwehrt ist, sich auf eine Verletzung von Grundrechten und Grundfreiheiten zu berufen. Unternehmen, die wie die Klägerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung von der öffentlichen Hand beherrscht werden, sind nicht grundrechtsfähig.
170Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, BVerfGE 128, 226-278, juris Rn. 49 ff.
171Von einem Beherrschen ist bereits dann auszugehen, wenn mehr als die Hälfte (vorliegend fast 80 Prozent) der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, weil bereits dann die Möglichkeit der Einflussnahme auf die Entscheidung im Unternehmen gegeben ist.
172Vgl. BGH, Urteil vom 15. Dezember 2011 - I ZR 129/10 -, juris Rn. 15 ff.
173Mögliche Eingriffe in etwaige Grundrechte und Grundfreiheiten sind nämlich hinsichtlich der folgenden Nebenbestimmungen verfassungsrechtlich und europarechtlich gerechtfertigt.
174Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3), sofern die Gewinnausschüttungsquote von 30 Prozent der Entgelte unterschritten wird, setzt § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV um. Danach sollen im Spielplan für den Reinertrag und die Gewinnsumme jeweils mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Die Vorschrift ist verhältnismäßig, da das geringere Gefährdungspotential der Lotterie, die die Klägerin ausführen möchte, unter anderem auf dem Umstand beruht, dass kein Entgelt als Rücklage angesammelt wird (§ 13 Abs. 2 lit. c GlüStV).
175Die Anordnung einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) ist erforderlich. Ein milderes, aber ebenso effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Die bloße Anzeige ermöglicht keinen ebenso effizienten Spielerschutz (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV). Die von der Klägerin angeführten Regelungen im GlüStV, die ihrer Ansicht nach nur eine Anzeigepflicht vorschreiben, zeigen nicht die Unverhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung auf, sondern bekräftigen vielmehr deren Rechtmäßigkeit. So ordnet etwa § 15 Abs. 1 Satz 4 GlüStV das Vorlegen einer Kalkulation bei Antragstellung (also vor einer rechtserheblichen Bescheidung) an. Dies läuft im Ergebnis ebenfalls darauf hinaus, dass die der Kalkulation zugrundeliegende Gebührenstruktur durch den sich anschließenden Erlaubnisbescheid genehmigt wird. Erst Recht muss dies für nachträgliche Änderungen gelten.
176Die in der Nebenbestimmung Ziff. 13 lit. a - c geregelte Altersverifikation im Postvertrieb ist im Hinblick auf das Verfahren hinreichend bestimmt. Sowohl das Annahmestellen-Ident- sowie das Post-Ident-Verfahren sind bekannte Vorgänge. Dass das Glücksspielkollegium diese Nebenbestimmung eingebracht hat, ist unschädlich (siehe oben). Nicht erkennbar ist des Weiteren ein milderes, ebenso effektives Mittel zur Umsetzung der Altersverifikation. Die von der Klägerin thematisierten Testkäufe stellen keine ebenso wirkungsvolle Alternative dar. Im Sinne des Jugendschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV) bedarf es einer umfassenden und dauerhaften Kontrolle.
177Auch die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung des Jugendschutzes weder unverhältnismäßig, noch ermessensfehlerhaft.
178Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 2865/12 -, juris Rn. 86 ff.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 - 23 K 390.14 -, juris Rn. 71.
179Sie beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach die Erlaubniserteilung voraussetzt, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Die Heranziehung der bewährten KJM-konformen Verfahren ist nicht zu beanstanden. Dass die aktuelle Fassung des GlüStV nicht mehr explizit auf die KJM-Richtlinie Bezug nimmt, führt zu keiner anderen Bewertung. Von der möglichen Anwendung der Richtlinie auch nach Novellierung des GlüStV ging laut Gesetzesbegründung auch der Gesetzgeber aus.
180Vgl. Bay. LT-Drs. 16/11995, Seite 22; Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 88.
181Im Übrigen erweist sich die Nebenbestimmung als angemessen. Die Beachtung der KJM-Richtlinie ist nicht zwingend vorgeschrieben. Gemäß Ziff. 14 lit. b Satz 4 wird der Klägerin auch die Verwendung eines äquivalenten Verfahrens ermöglicht.
182Die höhere Abbruchquote potentieller Kunden beim Durchlaufen des Registrierungsverfahrens ist hinzunehmen.
183Dass die Regelungen „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“, die der Beklagte der Nebenbestimmung zugrunde gelegt hat, nicht notifiziert worden sind gemäß Art. 5 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft, steht ihrer Anwendung nicht entgegen. Unabhängig davon, ob es sich bei dem Eckpunktepapier um eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 lit. f der Richtlinie handelt, ist der Beklagte nicht daran gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen.
184Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 90.
185Auch die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d ist nicht rechtsfehlerhaft. Ein Verstoß gegen das Datenschutzgesetz ist nicht ersichtlich. Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erteilung einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis voraus, dass der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet ist. Die Vorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, nach der gesperrte Spieler von der Teilnahme an Lotterien ausgeschlossen sind, wenn die Lotterie – anders als nach der streitgegenständlichen Erlaubnis – häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet wird, ist keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnehmerverbotes. Wegen der besonderen Gefährlichkeit des Vertriebs über das Internet erfolgt eine Überlagerung durch die weitergehenden Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV.
186Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 72 und Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 87.
187Zudem unterfällt die beantragte Lotterie nicht dem Anwendungsbereich des § 22 GlüStV. Dieser bezieht sich lediglich auf Lotterien mit planmäßigem Jackpot. Ein solcher planmäßiger Jackpot erfolgt allerdings bei der von der Klägerin betriebenen Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV ohnehin nicht.
188Die Nebenbestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze beim Internetvertrieb beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 1 GlüStV. Nach dieser Vorschrift darf der Höchsteinsatz je Spieler beim Vertrieb im Internet grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Die Bestimmung resultiert aus dem Gebot des Spielerschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Sie muss von allen Lotterien und Sportwettenvermittlern beim Internetvertrieb beachtet werden, erst Recht von einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential, welche die Klägerin antragsgemäß darstellt.
189Die Nebenbestimmung ist auch nicht unbestimmt beziehungsweise unverhältnismäßig. Da der Gesetzeswortlaut für sich genommen bereits auf den konkreten Einzelfall anwendbar ist, führt die Wiederholung dessen nicht zur Unbestimmtheit. Dass sich der Höchsteinsatz lediglich auf das Lotterieangebot der Klägerin bezieht und entgegen des missverständlichen Wortlauts nicht auf ihre – im Übrigen nicht ersichtlichen – anderen Produkte, die über das Internet vertrieben werden, ergibt sich aus dem Sinn des Wortes „Einsatz“.
190Auch im Hinblick auf das Verbot, Gewinne mit Einsätzen beim Internetvertrieb zu verrechnen (Ziff. 14 lit. g), hat die Wiedergabe des Gesetzestextes (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 3 GlüStV) wegen ihrer auch für den Einzelfall ausreichend spezifizierten Formulierung nicht die Unbestimmtheit zur Folge. Die Regelung ist verhältnismäßig. Nicht ausreichend und damit kein ebenso effektives, aber milderes Mittel ist das Aufzeigen der Spielhistorie anstelle des Verrechnungsverbotes. Um der Glücksspielsucht entgegen zu wirken (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) müssen die Einsätze und Gewinne in aller Deutlichkeit voneinander getrennt werden, da sich sonst etwaige Verluste durch die Verrechnung mit den erzielten Gewinnen relativieren. Eine Spielhistorie führt nicht zur selben Transparenz, da diese bewusst aufgerufen und vergegenwärtigt werden muss, was von einem potentiell Spielsüchtigen nicht zu erwarten ist.
191Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain) ist hinsichtlich der Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos nicht als unmöglich gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) anzusehen. Auch wenn nur die BIC- und IBAN-Nummern bei der Registrierung angegeben werden, kann die Identitätsfeststellung – wie bereits in Ziff. 14 lit. b des Bescheides aufgegriffen – mittels eines Schufa-Kontonummernchecks durchgeführt werden.
192Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) beim Internetvertrieb ist entgegen der Ansicht der Klägerin von dem wortlautgleichen § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst. Etwaiges gegen die Norm verstoßendes Handeln der staatseigenen Lotterie des Beklagten hat keinen Anspruch der ohnehin nicht als grundrechtsberechtigt anzusehenden Klägerin auf Gleichbehandlung zur Folge. Der Gleichheitssatz vermag sich nicht gegen die Gesetzesbindung durchzusetzen, also keine zwar der Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften entsprechende, aber gesetzeswidrige Behandlung zu rechtfertigen oder gar einen Anspruch darauf zu vermitteln. In diesem Sinne gibt es keine Gleichheit im Unrecht.
193Auch die in den Nebenbestimmungen Ziff. 16 und Ziff. 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages beruhen auf einer verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage (§ 15 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV). Nach dieser sollen für den Reinertrag und die Gewinnsumme im Spielplan mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Der Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der Entgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Die Vorschrift dient dazu, die Ausnutzung des Spieltriebes zu begrenzen sowie die Sozialschädlichkeit der Lotterie zu mindern. Gerade bei einer Lotterie, die sich durch ihre geringeres Gefährdungspotential auszeichnet, sind diese Aspekte von herausragender Bedeutung – selbst wenn dies eine Reduzierung der Attraktivität dieser Lotterieart bedeutet.
194Dass die Entgelte laut Bescheid die Bearbeitungsgebühr erfassen, ist mit dem GlüStV vereinbar. Ein Entgelt stellt die gesamte Summe dar, die der Nutzer zu entrichten hat. Ohne Relevanz ist, wofür dieses verwendet wird.
195Vgl. Dietlein / Hüsken: in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 3 Rn. 5.
196Der Klägerin ist es zuzumuten, ihre laufenden Kosten, die ohnehin gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV so gering wie möglich zu halten sind, durch Einsparungen an anderer Stelle zu decken.
197Ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV ist mangels eines ersichtlichen länderübergreifenden Bezuges der streitgegenständlichen Erlaubnis – wie schon im Zusammenhang mit der interföderalen Kohärenz angesprochen – ohnehin nicht gegeben.
198Dass von der als Soll-Vorschrift formulierten Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV zwingend eine Ausnahme zugunsten des Klägers zu machen ist, drängt sich ebenfalls nicht auf. Der einzig hier in Betracht kommende, einen Ausnahmefall begründende Umstand – dass die Klägerin sich in der Anlaufphase ihres Lotteriegeschäfts befindet – dürfte nach Ablauf von inzwischen fast zwei Jahren seit Erteilung der Erlaubnis nicht mehr greifen. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt bei der Verpflichtungsklage ist die letzte mündliche Verhandlung.
199Gegen den Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter (Ziff. 25) kann ebenfalls nicht eingewandt werden, dass dieser unverhältnismäßig sei. Die Anzeige anstelle der Einholung einer Zustimmung stellt keine adäquate, der Gefahrenabwehr Rechnung tragende Alternative zum Zustimmungsvorbehalt dar. § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüstV sieht vor, dass die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn der Veranstalter der Lotterie zuverlässig ist. Die Zuverlässigkeit ist personenbezogen. Selbst für den Fall, dass lediglich eine natürliche Person unzuverlässig ist, kann dies negative Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Veranstalterin als juristische Person insgesamt haben. Irrelevant ist dabei, ob sich eine Änderung der Gesellschafterzusammensetzung kausal auf das Abstimmungsergebnis eines Gesellschafterbeschlusses auswirken kann.
200Der Zustimmungsbedürftigkeit für die Tätigkeit im Ausland (Ziff. 26) kann nicht entgegengehalten werden, sie greife in ermessensfehlerhafter Weise in die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV ein. Der Eingriff ist jedenfalls gerechtfertigt. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV setzt die Erlaubniserteilung voraus, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten nicht beeinträchtigt werden. Diese Regelung dient der Wahrung der Autonomie der anderen Staaten, von denen jeder sein eigenes spezifisches Glücksspielrecht formen kann.
201Vgl. Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 12 Rn. 16.
202Auch wegen der mangelnden Kontrollfähigkeit durch den Beklagten, die bei Veranstaltung und Vertrieb im Ausland bestehen würde, erweist sich diese Nebenbestimmung im Übrigen als angemessen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gegenüber der Klägerin kein absolutes Verbot ausgesprochen, sondern nur ein weniger belastender Zustimmungsvorbehalt angeordnet ist.
203Die zulässige Verpflichtungsklage auf Neubescheidung hinsichtlich der Kostenfestsetzung hat ebenfalls wegen der mangelnden Begründung des Glücksspielkollegiums und der fehlerhaften Zuständigkeit der handelnden Behörde (siehe oben) Erfolg. Allerdings erweist sich die Kostenfestsetzung im Übrigen als rechtmäßig. Gemäß § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfolgt die Gebührenberechnung gesondert für jedes Jahr, wenn die Erlaubnis wie vorliegend für mehrere aufeinanderfolgende Jahre erteilt wird. Dabei ermäßigt sich die Gebühr des Folgejahres um 10 Prozent im Vergleich zur Vorjahresgebühr. Die ausschlaggebende Gebühr für das erste Jahr orientiert sich gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV an den voraussichtlichen Spieleinsätzen. Diese betrugen für das gesamte Jahr 2014 nach Auskunft der Klägerin 28.633.360,00 Euro, so dass die Gebühr für das Jahr 2014 gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 lit. a GlüStV in Höhe von 28.633,00 Euro festzusetzen war. Dass sich die voraussichtlichen Spieleinsätze für das erste Veranstaltungsjahr auf das ab dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung verbleibende Jahr reduzierten, ist nicht ersichtlich. Sowohl der Wortlaut der Norm als auch der Sinn und Zweck dieser verdeutlichen, dass pauschal der voraussichtliche Spieleinsatz für das gesamte Jahr in Ansatz zu bringen ist. Auch die Gebührendegression in den Folgejahren bestärkt diese Auslegung. Es wäre nicht sachgerecht, wenn sich die Gebühren der gesamten Folgejahre an den voraussichtlichen Spieleinsätzen für das angebrochene erste Veranstaltungsjahr ausrichten würden. Im Übrigen dürften nur wenige Erlaubnisse mit Beginn des Jahres erteilt werden, so dass dem Gesetzgeber diese Problematik durchaus bewusst gewesen sein muss. Des Weiteren erscheint diese Berechnung auch angebracht, da der Verwaltungsaufwand im ersten Jahr für die Erlaubnisbehörde wegen der Prüfung der Antragsunterlagen besonders hoch ist.
204Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens. Das Unterliegen der Klägerin hinsichtlich der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis in den anderen 15 Bundesländern wiegt derart schwer, dass eine hälftige Kostentragung angezeigt ist.
205Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
206Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit der Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen S. -Q. mit § 9 Abs. 7 GlüStV, der gesetzlichen Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
207Beschluss
208Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
209Gründe:
210Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziff. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014, soweit die Klage abgewiesen worden ist, teilweise geändert.
Die Nebenbestimmung Nr. 15 in dem Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 werden aufgehoben. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen die Klägerin zu ¾ und der Beklagte zu ¼.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet ohne beschränkende Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft mit Sitz in Hamburg, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach eigenen Angaben darin, Lottospielscheine im Internet online entgegen zu nehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lotteriegesellschaften gegen Provision „abzugeben“ und Gewinne für die Lottospieler bei den Lottogesellschaften in deren Namen geltend zu machen.
- 3
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin – die ... GmbH – an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u. a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrags erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u. a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen „Vorschaltgesetz“ – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von der ... GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6aus49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“ und „Eurojackpot“ beantrage.
- 4
Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „Lotto 6aus49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln. Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u. a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
- 5
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln (Nr. I.). Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät (Nr. II.). Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden Bestandteil der Erlaubnis (Nr. III.). Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Nr. IV.). Nr. V. des Bescheids lautet:
- 6
„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige ergehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
- 7
Weiter enthielt der Bescheid u. a. folgende Nebenbestimmungen:
- 8
„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 9
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenannten Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
- 11
Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
- 12
Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
(…)
- 13
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. (…)
- 14
6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
(…)
- 15
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
(…)
- 16
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
- 17
15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
- 18
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 19
17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs abzuwenden.
(…).“
- 20
Zur Begründung führte der Beklagte u. a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde. Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrags führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain ... hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
- 21
Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („...“ und „...“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebots in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtige. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
- 22
Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
- 23
Mit Bescheid vom 29. November 2012 ergänzte der Beklagte – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – Nr. I der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „...“ sowie „...“, für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung:
- 24
„Soweit sich die Vermittlung über die Domains ‚...’ sowie ‚...‘ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“
- 25
Zur Begründung führte der Beklagte aus, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland.
- 26
Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, wurde die Erlaubnis mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 dahingehend ergänzt, dass der Klägerin die Vermittlung der Produkte „Lotto 6aus49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ über den Vertriebsweg Internet auch in Nordrhein-Westfalen erlaubt wurde.
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Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Zugleich wurde der Produktaufnahme der Glücksspiele „KENO“ und „Plus 5“ und der Produktausgestaltung in Form von Spielgemeinschaften zugestimmt. Nr. 9 der Nebenbestimmungen des Bescheids vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
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9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
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9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
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9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v. a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
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Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
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Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 S. 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
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9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
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9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
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9.5 Die gewerbliche Spielvermittlung hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
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Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheids vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 hat die Klägerin ihr Begehren – unter Einbeziehung dieser Bescheide – weiterverfolgt.
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Die Klägerin hat geltend gemacht, dass die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV darstelle. Da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrags vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen zudem unverhältnismäßig. Ferner erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe. Die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten. Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber u. a. auch deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien. Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen. Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
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Die Klägerin hat beantragt,
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1. den Bescheid vom 24. September 2012 i. d. F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
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a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
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aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16
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c) folgende landesspezifische Regelungen
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aa) die für mehrere Länder geltende Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
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2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i. d. F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, ihr die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Der Beklagte hat zur Begründung ausgeführt, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar. Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde. Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne. Der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrags ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei. Vor diesem Hintergrund sei auch die Nebenbestimmung Nr. 17 nicht zu beanstanden. Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
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Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014 hat das Verwaltungsgericht Hamburg die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 aufgehoben und im Übrigen die Klage abgewiesen. Soweit sich die Klage im Rahmen ihres Antrags zu 1. gegen Nr. V. richte, sei sie bereits unzulässig, da es insoweit an einem Rechtsschutzbedürfnis fehle. Das Gericht habe keinen Zweifel, dass das niedersächsische Kostenrecht Anwendung finde; in Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheids, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen seien, komme der Bestimmung des § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG kein eigener Regelungsgehalt zu. Im Übrigen sei die Anfechtungsklage zulässig, insbesondere seien die einzelnen Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar. Das Anfechtungsbegehren erweise sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliege einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und habe der Erlaubnis des Beklagten bedurft. Der im GlüStV unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt sei ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsse. Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend mache, sei schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet, da der Erlaubnisvorbehalt im konkreten Fall keine grenzüberschreitenden Auswirkungen habe, da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen des Bundesgebiets hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufwiesen. Auch verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Der Beklagte habe grundsätzlich auch Nebenbestimmungen erlassen dürfen. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen seien § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Nach dieser Maßgabe erwiesen sich die Nebenbestimmungen – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 – als rechtmäßig. Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei (Nr. 17) sei rechtswidrig. Die Klägerin vermittle ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürften gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, nicht teilnehmen. Nebenbestimmung Nr. 6 beruhe auf dem sog. Regionalitätsprinzip. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begegne die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. (= n. F.) keinen durchgreifenden Bedenken. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trage nicht: Das Regionalitätsprinzip sei in erster Linie zwingende Folge der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue. Daneben diene es der Steuerung des Glücksspielangebots der Länder in eigener Verantwortung, der Verhinderung des Wettbewerbs verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebots. Rein hoheitliches Handeln unterliege jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert sei. Die Nebenbestimmung Nr. 9 i. d. F. des Bescheids vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe – sei rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sei die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler hätten nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Soweit die Klägerin geltend mache, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sog. geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potentieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, sei dies hinzunehmen. Das Gericht sehe es auch nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteile, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichte. Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweise sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Normen notifiziert worden seien. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Schließlich führe auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 – Einschaltung zuverlässiger Dritter – sei rechtmäßig. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen sei die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meine, kein Haftungsregime begründet werden solle, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgehe, sondern vielmehr klargestellt werde, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten könne und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig sei. Schließlich werde die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig seien. Ferner seien die Nebenbestimmungen Nr. 5 Sätze 1 und 2 – Anzeigepflicht einer Rechtsnormänderung –, Nr. 12 – Berichtspflichten –, Nr. 14 – Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit –, Nr. 15 – Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren –, Nr. 16 – Widerrufs- und Auflagenvorbehalt – sowie die länderspezifischen Nebenbestimmungen rechtmäßig. Schließlich sei der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehre, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis – insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, unbegründet.
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Mit Beschluss vom 30. November 2016 hat das Berufungsgericht auf den Antrag der Klägerin die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen und den Zulassungsantrag des Beklagten abgelehnt.
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Neben weiteren Bescheiden, mit denen Änderungen in den Teilnahmebedingungen sowie Änderungen zur Produktausgestaltung zugestimmt wurde, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 7. November 2016 die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg. Den angezeigten Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurde zugestimmt.
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Mit ihrer am 23. Februar 2017 eingegangenen Berufungsbegründung trägt die Klägerin vor, dass die unter ihrem Antrag zu 2. genannten Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar seien, wohingegen sie sich gegen die Befristung und regionale Beschränkung nur im Wege einer Verpflichtungsklage wenden könne. Das den Beschränkungen der Erlaubnis zugrunde liegende Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig. Zwar werde das System einer präventiven Kontrollerlaubnis nicht angegriffen. Rechtswidrig sei aber die Ausgestaltung der §§ 19 Abs. 2, 4 Abs. 1 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Nach den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes sei Voraussetzung eines mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbaren Erlaubnissystems, dass die Erlaubnisse auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhten, die der Ermessensausübung effektiv Grenzen setzten. Dem genüge der gänzlich konturenlose § 19 Abs. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV nicht. Es sei sehr fraglich, ob dieses Defizit der Normen nicht zu deren Unabwendbarkeit insgesamt führe. Dies hätte zur Folge, dass die Klägerin überhaupt keiner Erlaubnis bedürfe, bis der Gesetzgeber ein hinreichend bestimmtes Erlaubnissystem eingeführt habe. Jedenfalls seien aber die belastenden – mit Unionsrecht unvereinbaren – Nebenbestimmungen aufzuheben. Halte man hingegen eine unionsrechtskonforme Auslegung für zulässig, verdichte sich das Ermessen zu einem gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Das Unionsrecht sei auch anwendbar. Schon das Medium Internet und seine ubiquitäre Erreichbarkeit begründeten einen grenzüberschreitenden Bezug. Internetangebote seien auch jenseits der Bundesgrenzen zugänglich. Überdies bestünde auch ein konkreter grenzüberschreitender Bezug, da sie, die Klägerin, deutschen Spielern auch im Urlaub im Ausland die Teilnahme an Lotterien ermögliche. Schließlich biete sie grenzüberschreitende Lotterieprodukte wie den Eurojackpot an. Sämtliche Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, weil diese auf die Beteiligung des Glücksspielkollegiums zurückzuführen seien und das Glücksspielkollegium als Institution verfassungswidrig sei. Es verletze das Demokratieprinzip, weil es ihm an einer hinreichenden demokratischen Legitimation fehle. Es verletze das Bundesstaatsprinzip, weil es eine dritte Entscheidungsebene zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern etabliere. Seine bindende Einschaltung verletze grundsätzliche rechtsstaatliche Maßstäbe und den effektiven Rechtsschutz. Es fehle an hinreichend präzisen rechtlichen Vorgaben für die Entscheidung durch das Glücksspielkollegium. Der Rechtsschutz werde durch die Einschaltung dieses Organs so mediatisiert, dass einem Antragsteller, der nur mit dem Beklagten kommuniziere und von diesem angehört werde, das Gegenüber und seine Erwägungen entzogen werde. Dies führe auch nach einfachem Recht zu einer Rechtswidrigkeit der angegriffenen Beschränkungen der Erlaubnis. Belastende Regelungen, die auf bindenden Vorgaben des Glücksspielkollegiums beruhten, seien schon aufgrund dieser Bindung ermessensfehlerhaft. Dies werde noch verschärft durch das Fehlen jeglicher Dokumentationen der Entscheidungsfindung des Gremiums. Das Fehlen der Dokumentation verletze die Begründungsanforderungen nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV und indiziere damit einen Ermessensausfall. Formelle und materielle Fehler der Entscheidungsfindung des Glücksspielkollegiums schlügen auch auf die Entscheidung der nach außen auftretenden Behörde durch. Die Regionalitätspflicht sei die schwerwiegendste Beschränkung der Erlaubnis. Die regionale Beschränkung der Nr. I in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. 6 nehme der Erlaubnis den zentralen Wert. Mehrere Rechtsgutachten und das Gutachten der Monopolkommission der Bundesregierung stellten die Rechtswidrigkeit der Regionalität fest. Die „gebündelte“ Erlaubnis anstelle einer Erlaubnis für alle Länder sei ein rechtskonstruktiver Sonderling. Mit dieser eigenartigen Bündelerlaubnis in § 19 Abs. 2 GlüStV sei ein Scheinargument für die Regionalität geschaffen worden, das rein fiskalisch motiviert und nicht tragfähig sei. Der GlüStV enthalte trotz des Systems der Bündelerlaubnis für die Lotterievermittlung kein zwingendes Regionalitätsprinzip. Er lasse die Erteilung von Erlaubnissen für die länderübergreifende Vermittlung zu. Die hier erlaubten Lotterien seien selbst bundesweite bzw. europaweite Veranstaltungen. Sie seien nach ihrem Gewinnplan auf die bundes- und europaweite Verbreitung der Lotterien sogar angewiesen. Deshalb dürfe auch die Vermittlung nicht auf Landesgebiete beschränkt werden. Es fehle an jeglicher ordnungsrechtlicher Begründung für eine Beschränkung der Vermittlung auf das Landesgebiet. Das in der Nebenbestimmung Nr. 6 formulierte Gebot der landesspezifischen Spieleinsatzabgabe sei unbestimmt und deshalb nicht umsetzbar und vollziehbar. Die Vorgabe verstoße gegen EU-Kartellrecht. Sie sei eine unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und ein unverhältnismäßiger Eingriff in ihre Berufsfreiheit. Die europäische Dienstleistungsfreiheit setze sich auch angesichts der föderalen Struktur durch. Schließlich sei die Regionalisierungsauflage unanwendbar, weil die Beschränkung nicht zu einer kohärenten Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV beitrage. Die fiskalische Ausrichtung der deutschen Lotterien und eine mangelnde aufsichtsbehördliche Unterbindung der Werbe- und Vertriebspraxis lasse eine etwaige Rechtfertigung dieser Beschränkung entfallen. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei rechtswidrig. Die Formulierung finde sich in allen Lotterievermittlungserlaubnissen. Dies mache die AGB-Nebenbestimmungen des Glücksspielkollegiums selbst zu technischen Vorschriften i. S. d. Richtlinie 98/34/EG, diese hätten daher notifiziert werden müssen. Die Durchführung von nicht notifizierten Vorschriften führe zu deren Unanwendbarkeit. Es gäbe ferner keinen sachlichen Grund für eine Befristung kürzer als die Befristung des GlüStV. Die angegriffene Verpflichtung in Nr. 1 Satz 4, sämtliche AGB-Änderungen für Brandenburg genehmigen zu lassen, sei unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 sei ermessensfehlerhaft. Es sei vollkommen unbestimmt, wann eine eingeschaltete Person ein Dritter im Sinne des Bescheids sein solle. Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 sei unverhältnismäßig. Sie, die Klägerin, könne mit ihren Vertragspartnern keine Verträge aushandeln, in denen diese sich verpflichteten, vorab über Rechtsformänderungen zu informieren. Die Nebenbestimmung Nr. 12 diene allein der Kontrolle der Nebenbestimmung Nr. 6, die rechtswidrig sei. Unzumutbar sei ferner die Nebenbestimmung Nr. 14. Das Niveau der dort vorgesehenen Zertifizierung sei außerordentlich hoch und werde von den wenigsten Wirtschaftsunternehmen eingehalten. Schließlich hätte die Nebenbestimmung Nr. 15, die Privaten Hoheitsrechte einräume, nicht ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung erlassen werden dürfen.
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Die Klägerin beantragt,
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das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg – 4 K 2865/12 – teilweise zu ändern und
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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrte Erlaubnis antragsgemäß, d. h. insbesondere bundeslandübergreifend, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, zu erteilen,
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2. den angegriffenen Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält
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a) Nr. 1 Sätze 3 und 4
b) Nr. 2 Satz 5
c) Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2
d) Nr. 5 Sätze 1 bis 3
e) Nr. 9
f) Nr. 12
g) Nr. 14
h) Nr. 15
i) Nr. 16, soweit darin ein Auflagenvorbehalt vorgesehen ist
j) die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012,
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3. hilfsweise zu 2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der unter 2. genannten Nebenbestimmungen unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Der Beklagte macht geltend, dass eine Anfechtungsklage bezogen auf die Aufhebung der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu einem im Ermessen der Behörde stehenden Erlaubnisbescheid unzulässig sei. Ansonsten wäre ein Herausbrechen wesentlicher Inhalte eines von der Ermessensermächtigung abgedeckten Erlaubnisbescheids im Wege einer isolierten Anfechtungsklage möglich. Dies würde aber zu einem rückwirkend entstandenen Ermessensdefizit führen. An dem Erlaubnissystem in der Ausgestaltung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt bestünden keinerlei verfassungsrechtliche Zweifel. Die gesetzlichen Grundlagen des GlüStV seien auch vollkommen von den sich aus dem Unionsrecht ergebenden Anforderungen gedeckt. Das für die Klägerin einschlägige Erlaubnissystem sei anhand der Maßstäbe des Europäischen Gerichtshofes, sofern sie für innerstaatliche Sachverhalte überhaupt maßgebend seien, diskriminierungsfrei und transparent und entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gegen die Beteiligung des Glücksspielkollegiums bestünden keine Bedenken. Insbesondere der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe herausgearbeitet, dass weder das Demokratieprinzip noch das Bundesstaatsprinzip durch die Existenz und die Verfahrensweise des Glücksspielkollegiums verletzt seien. Soweit die Klägerin angebliche Mängel aus dem Verfahren vor dem Glücksspielkollegium mit der Folge formeller und materieller Rechtswidrigkeit herleite, habe sie offenbar nicht bedacht, dass sie die Existenz der ihr erteilten Erlaubnis selbst zu Fall bringen würde. Es trete auch keine formelle Rechtswidrigkeit infolge fehlender Begründung des nur intern zu beteiligenden Glücksspielkollegiums oder auch wegen fehlender Aktendokumentation durch dieses Gremium ein. Dem Glücksspielkollegium komme nur eine dienende Funktion für die für die ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren zuständigen Behörden zu. Da das Glücksspielkollegium aber als Organ zur Erfüllung dieser Aufgaben handele, sei für das Außenverhältnis gegenüber einem am Verwaltungsverfahren beteiligten Bürger allein das Handeln der ihm gegenüber auftretenden Genehmigungsbehörde maßgebend. Allein die Erlaubnisbehörde treffe eine Begründungspflicht nach dem Verwaltungsverfahrensrecht. Das Begründungserfordernis nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV betreffe ausschließlich das interne Verfahren innerhalb der Willensbildung des Glücksspielkollegiums selbst. Es gehe dabei nur um die Wahrung der Ländersouveränität. Es solle an der Entscheidung mitwirkenden Bundesländern und deren Vertretern erkennbar sein, warum und weshalb ein bestimmtes Stimmverhalten abgegeben worden sei. Nur die Entscheidung der Erlaubnisbehörde habe Außenwirkung und sei damit begründungspflichtig. Eine Bindung an die intern gefassten Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nach außen hin wäre rechtswidrig. Denn die Bindung an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums führe gerade zu einem Ermessensfehler bei Erlass der betreffenden Verwaltungsmaßnahmen durch die im Außenverhältnis auftretende Behörde in dem ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren. Die Beschlüsse stellten daher lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen eines Organs dar, das dem Beklagten zur Erfüllung seiner Aufgaben diene. Zudem fehle es an einer subjektiv-rechtlichen Seite der Begründungspflicht. Wenn überhaupt kein Rechtsverhältnis zwischen dem Glücksspielkollegium und dem einzelnen Bürger bestehe, gebe es auch keine Begründungspflicht in subjektiv-rechtlicher Hinsicht, erst Recht keine Pflicht zur Darlegung von Gründen für den Erlass eines bestimmten Verwaltungshandelns durch eine nur intern zu beteiligende Stelle. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergebe sich ferner zwingend eine Beschränkung der Lotterievermittlung auf die Länder. Der wirtschaftlich verständliche Wunsch der Klägerin, möglichst reibungslos bundeseinheitlich ihre Lotterieprodukte zu vermitteln, entspreche nicht der gegenwärtigen Rechtslage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei das Regionalitätsprinzip verfassungsrechtlich unbedenklich. Die das Regionalitätsprinzip sichernde Inhaltsbestimmung Nr. 6 sei auch nicht unbestimmt oder nicht vollziehbar. Eine territorial eindeutige Zuordnung des Vertragsschlusses zu einem bestimmten Veranstalter sei bei der klägerseitig vorgenommenen Vermittlung vorhanden. Angesichts der Ländersouveränität und der Gebietshoheit der Bundesländer liege es auf der Hand, dass sich eine Weiterleitung allein auf dasjenige Bundesland beziehe, das gerade seinerseits eine Vermittlungserlaubnis für den Veranstalter erteilt habe, der jeweils in diesem Land Spieleinsätze vereinnahme. Hiermit werde auch nicht gegen EU-Kartellrecht verstoßen. Das Gefahrenabwehrrecht habe verfassungsrechtlich Vorrang. Das mit Ewigkeitsrang ausgestattete Bundesstaatsprinzip stelle auch für das bundesrechtliche Wettbewerbsrecht, das nur unter Privaten Geltung beanspruchen könne, eine unüberwindbare Hürde dar, soweit es um die Beurteilung von hoheitlichem Verhalten gehe. Hoheitliches Handeln unterliege auch nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, insbesondere dann, wenn das hoheitliche Handeln allein in Anwendung des Sicherheits- und Ordnungsrechts erfolge. Die einzelnen Inhalts- und Nebenbestimmungen verstießen weder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz noch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakte und auf die Sachakten des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
- 62
Die zulässige Berufung ist teilweise begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die Klage ganz überwiegend abgewiesen.
- 63
Die Klage ist zulässig (hierzu unter I.) und ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (hierzu unter II.).
I.
- 64
Die Klage ist zulässig.
- 65
1. Soweit die Klägerin eine gebundene, bundeslandübergreifende, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, Erlaubnis begehrt (Antrag zu 1.), ist die Verpflichtungsklage statthaft. Mit Blick auf die im Übrigen angefochtenen Nebenbestimmungen (Antrag zu 2.) kann die Klägerin demgegenüber deren Aufhebung im Wege der Anfechtungsklage verfolgen. Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag (Antrag zu 3.). Im Einzelnen:
- 66
Gegen – einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte – belastende Nebenbestimmungen ist grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere auch für Auflagen. Ob eine solche Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt jedoch im Rahmen der Begründetheit und ist keine Frage der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung ist jedoch dann nicht möglich, wenn entweder schon keine Nebenbestimmung, sondern eine Inhaltsbestimmung vorliegt, oder eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41), sondern konkretisiert das Genehmigte unmittelbar und legt das erlaubte Tun fest (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, NVwZ-RR 2000, 671, juris Rn. 13 ff.; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, NVwZ-RR 2013, 597, juris Rn. 52). Anders als im Falle der Nichtbefolgung einer Auflage, die im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen ist, führt die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung dazu, dass der Erlaubnisinhaber formell rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 12). Eine isolierte Aufhebbarkeit soll dann von vornherein ausscheiden, wenn offenkundig ist, dass eine Ermessensentscheidung nur eine Genehmigung unter Einhaltung der Nebenbestimmungen umfasst, so dass eine isolierte Aufhebung von vornherein nicht zu der Herstellung rechtmäßiger Zustände führen kann (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 10.10.2012, 1 A 389/12, NuR 2013, 724, juris Rn. 26).
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Nach dieser Maßgabe sind die Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragten Dritten), Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit), Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren), Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 im Wege der Anfechtungsklage anfechtbar. Die genannten Nebenbestimmungen legen zusätzliche Handlungs- und Duldungspflichten auf. Die Regelungen dienen zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen, legen jedoch nicht das erlaubte Tun fest. Unmittelbar konkretisiert wird die Erlaubnis durch den Geltungsbereich (insbesondere der sog. Regionalität), durch die genehmigte Produktausgestaltung sowie den genehmigten Vertriebsweg. Eine isolierte Anfechtbarkeit gilt auch für Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), obgleich die Nebenbestimmung die genehmigte Produktausgestaltung betrifft. Die Möglichkeit einer isolierten Anfechtung ergibt sich bereits daraus, dass die Nebenbestimmung nur für ein Bundesland vorgesehen ist, mithin eine Verknüpfung nicht derart eng sein kann, dass eine Erlaubnis generell nur mit einem entsprechenden Zustimmungsvorbehalt möglich sein kann. Eine isolierte Aufhebbarkeit der genannten Nebenbestimmungen ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen: Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 kann, muss aber die Erlaubnis nicht mit Nebenbestimmungen erteilt werden. Soweit in der Rechtsprechung vertreten wird, dass eine isolierte Anfechtung in der vorliegenden Konstellation schon deshalb ausscheidet, weil eine isolierte Aufhebung bereits einzelner Nebenbestimmungen eine Erlaubnis zurückließe, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 113; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris Rn. 35), so ist dem nicht zu folgen. Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt nicht dazu, dass einzelne Nebenbestimmungen nicht isoliert überprüfbar wären. Die Erlaubnis kann nur dann Bestand haben, wenn sie den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Art. 12 Abs. 1 GG und der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit gerecht wird. Dies hat zur Folge, dass die Entscheidung des Beklagten, auch wenn diese im Ermessen steht, jedenfalls insoweit gerichtlicher Kontrolle bezüglich der Einzelentscheidungen zugänglich ist, als die angegriffenen Einzelregelungen nicht durch die Ziele des Staatsvertrags gerechtfertigt sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Erteilung der Erlaubnis ohne geänderte oder aufgehobene Nebenbestimmungen von vornherein ausscheidet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Vor diesem Hintergrund besteht vorliegend keine Veranlassung, von den für die Kontrolle von Nebenbestimmungen allgemein geltenden Grundsätzen von vornherein abzuweichen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag.
- 68
Soweit die Klägerin demgegenüber eine gebundene, regional nicht beschränkte und zeitlich unbefristete Erlaubnis begehrt, berührt dies unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis, so dass die Klägerin insoweit auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage zu verweisen ist. Dies gilt auch für die Nebenbestimmung Nr. 6 (Weiterleitung von Spieleinnahmen), da diese Nebenbestimmung unmittelbare Folge des Geltungsbereichs der Erlaubnis (sog. Regionalität) ist. Eine isolierte Aufhebbarkeit der Befristung scheidet aus, weil die Befristung konstitutiver Bestandteil der Erlaubnis ist (vgl. VG Münster, Urt. v. 9. März 2012, 1 K 1146/11, juris Rn. 32). Klageziel der Klägerin ist nicht die Aufhebung der Befristung als solche, sondern die unbefristete Erteilung der Erlaubnis. Da die Erlaubnis nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nur befristet erteilt werden kann, könnte eine unbefristete Erteilung nur mit Hilfe der Verpflichtungsklage durchgesetzt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 148). Gleiches gilt für den in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Widerrufsvorbehalt (siehe Nebenbestimmung Nr. 16).
- 69
2. Die nachträgliche Einbeziehung des Bescheids vom 7. November 2016, mit dem der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „“Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg ergänzte, ist sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO.
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3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
II.
- 71
Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
- 72
Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg (hierzu unter 1.). Sowohl der Antrag zu 2. (hierzu unter 2.) als auch der Antrag zu 3. (hierzu unter 3.) haben teilweise Erfolg.
- 73
1. Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten, insbesondere bundeslandübergreifenden Erlaubnis ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 5 VwGO.
- 74
Rechtsgrundlage für die (als Bündel erteilte) streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV (hierzu unter a]). Diese Normen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (hierzu unter b]). Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen (hierzu unter c]) und in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig (hierzu unter d]).
- 75
a) Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 76
Öffentliche Glücksspiele dürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Die Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Für den Vertriebskanal Internet sieht § 4 Abs. 5 GlüStV vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben können, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Sollen Glücksspiele auch über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, benötigt der Vermittler mithin eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 sowie Abs. 5 GlüStV. Soll das Glückspiel – wie hier – ausschließlich über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, ist § 4 Abs. 5 GlüStV grundsätzlich lex specialis zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV, so dass eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV eine solche nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV mitabdeckt (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV Rn. 81).
- 77
Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Sie ist nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV widerruflich zu erteilen und zu befristen. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden.
- 78
b) §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
- 79
Zwar wird durch die §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, in das – der Klägerin nach Art. 19 Abs. 3 GG zustehende – Freiheitsrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, juris Rn. 120). Dabei umfasst Art. 12 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch auf beruflichen Erfolg im Rahmen einer wettbewerblich strukturierten Ordnung (BVerfG, Beschl. v. 13.2.2007, 1 BvR 910/05, BVerfGE 118, 1, juris Rn. 78). In diesen Schutzbereich wird eingegriffen, indem die Klägerin lediglich eine eingeschränkte Vermittlungserlaubnis erhält. Dieser Eingriff erweist sich jedoch als gerechtfertigt. Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden (hierzu unter aa]). Die Regelungen sind ferner mit Unionsrecht – insbesondere Art. 56 AEUV – (hierzu unter bb]) und mit den Anforderungen des Kartellrechts (hierzu unter cc]) zu vereinbaren.
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aa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.
- 81
Durch die angegriffenen Bestimmungen wird zwar in Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Der Eingriff in die Berufsfreiheit liegt in erster Linie in der Bestimmung des § 4 Abs. 5 GlüStV. Hiernach können die Länder abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 13 m. w. N.). Zudem besteht auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch. Hiermit eng verknüpft ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die – widerrufliche und befristete, unter Umständen auch mit Nebenbestimmungen versehene – Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Hiermit wird in das Freiheitsrecht eingegriffen, indem den Vermittlern einerseits untersagt wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl zu vermitteln, andererseits die Erlaubnis nur widerruflich und befristet erteilt wird.
- 82
Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt. Um vor dem grundrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit Bestand zu haben, bedarf der Eingriff einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss also durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 24 m. w. N.). Daran gemessen sind die Regelungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot (hierzu unter aaa]). Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (hierzu unter bbb]).
- 83
aaa) Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Erlaubnisvoraussetzungen und Versagungsgründe in § 4 Abs. 5 GlüStV. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2008 insoweit zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. ausgeführt, dass sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen ließen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschlössen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 57). Diese Erwägungen lassen sich auf die in § 4 Abs. 2 und 5 GlüStV genannten Kriterien übertragen, zumal das Erfordernis einer Auslegung einer hinreichenden Bestimmtheit der Vorschriften nicht entgegensteht.
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bbb) Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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(1) Der Glücksspielstaatsvertrag dient dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 28 – zu § 1 GlüStV a. F., der § 1 GlüStV n. F. inhaltlich ganz überwiegend entspricht).
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(2) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind zur Zweckerreichung auch geeignet.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Erlaubnisvoraussetzungen sind sowohl dem Grunde nach als auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, die verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 5 GlüStV führt zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird (vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 185 f.). Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]). Die in § 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis – Gewährleistung des Ausschlusses minderjähriger oder gesperrter Spieler, Regelungen zum Höchsteinsatz, Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung, das Erfordernis eines Sozialkonzepts sowie das Kopplungsverbot von Wetten und Lotterien – sind sachgemäß und geeignet, dem Spieler- und Jugendschutz sowie der Suchtprävention zu dienen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. [Übergangserlaubnis zur Vermittlung von Glücksspielen im Internet]). Inwieweit die in § 4 Abs. 5 GlüStV im Einzelnen genannten Voraussetzungen im konkreten Fall angemessen anzuwenden sind, kann an dieser Stelle dahinstehen, da hiermit nicht ein Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt wird (OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16, n. v.). Die Möglichkeit, Nebenbestimmungen zu erlassen, dient der Durchsetzung der Erlaubnisvoraussetzungen. Mit Hilfe der Befristung und des Widerrufsvorbehalts werden die zuständigen Behörden in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Vermittler zu nehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Im Ergebnis ist auch die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, zur Zweckerreichung geeignet. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Die Landesbezogenheit kann vor diesem Hintergrund auch nicht isoliert auf die damit auch verbundenen fiskalischen Zwecke, die auf eine länderbezogene Verteilung der Lotterieeinnahmen hinauslaufen, betrachtet werden.
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(3) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind zur Erreichung der angestrebten Ziele auch erforderlich. Mildere – gleich geeignete – Mittel sind vorliegend nicht ersichtlich.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis (§§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV) sind erforderlich. Der Einwand der Klägerin, das Instrumentarium des allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, berücksichtigt nicht, dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden Geschäftsbetriebs – und damit ein repressives Vorgehen – nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive Zulassungskontrolle. Insbesondere erhalten die zuständigen Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis der tätigen Glücksspielvermittler (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 45 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
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Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es kann dahinstehen, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem einzelnen Fall zwingend ist. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei die ihnen zukommende Einschätzungsprärogative überschritten hätten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
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Dies gilt auch für § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46).
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Es kann dahinstehen, ob der Gesetzgeber eine andere Erlaubnissystematik hätte wählen können. Zum einen bewegt sich das derzeitige Erlaubnissystem angesichts seiner Verankerung im Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Zum anderen wäre ein anderes Erlaubnissystem nicht gleich geeignet, da stärker in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen würde, als es bereits jetzt schon der Fall ist (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 63 f. – bundesweite Erlaubnis als milderes Mittel). Bereits jetzt wird in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen, indem eine einzelne Verwaltungsaufgabe gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde (unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums) abgegeben wurde (vgl. unten zum Glücksspielkollegium). Gleichwohl gibt es sechzehn Erlaubnisse nach dem jeweiligen Landesrecht und die jeweiligen Erlaubnisse sind auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Sowohl ein ländereinheitliches Verfahren, in dem ein Bundesland eine – bundesweit geltende – Erlaubnis erteilt, als auch ein gebündeltes Verfahren, in dem mit jeder Erlaubnis dem Adressaten die Vermittlung von Lotterieteilnehmern des eigenen Landes an Lotterieveranstalter anderer Länder bzw. von Lotterieteilnehmern anderer Ländern an den eigenen Lotterieveranstalter erlaubt wird, würde in die Hoheitsrechte der Länder noch stärker eingreifen. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Dies wäre aber aufgehoben, wenn ein Land eine Erlaubnis auch für andere Länder erteilen oder Spielern die Teilnahme jeweils in anderen Ländern erlaubt würde (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136). Im ersteren Fall würde es statt sechzehn Erlaubnisse nur noch eine einheitliche Erlaubnis für alle Länder geben, in der zweiten Variante wären die Erlaubnisse nicht mehr auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Zwar ist anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die Länder sind aber keinesfalls verpflichtet, auf Hoheitsrechte zu verzichten. Im Gegenteil sind entsprechende staatsvertragliche Vereinbarungen stets kritisch an Art. 20 Abs. 1 GG zu messen, da keine 3. Ebene der Staatlichkeit bzw. eine Mischverwaltung entstehen darf. Vor diesem Hintergrund führt auch nicht der Umstand, dass die Länder ggf. in anderen Bereichen (vgl. §§ 9a Abs. 1, 12 Abs. 3 GlüStV) im weiteren Umfang auf Hoheitsrechte verzichtet haben, dazu, dass sie auch im vorliegenden Zusammenhang hierzu gezwungen wären. Denn das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG schützt die Länder gerade vor einem weitergehenden Hoheitsverzicht.
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Ein solcher Hoheitsverzicht ist auch – anders als die Klägerin meint – nicht im Staatsvertrag angelegt. Entscheidend ist hierbei – so aber die Klägerin – nicht allein, wie der Begriff „erlaubte“ Lotterien i. S. d. § 4 GlüStV auszulegen ist. Maßgeblich ist vielmehr, dass § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Vom Bundesverfassungsgericht ist anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.). § 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des sog. Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Hierdurch wird sichergestellt, dass sich der Spieler im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, also das Veranstalten und Vermitteln des Glücksspiels im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.). Nichts anderes ergibt sich für die Internetvermittlung. Zwar enthält der Staatsvertrag keine eindeutige Regelung, was hier unter „Aufenthaltsort“ zu verstehen ist. Gleichwohl rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. In der Praxis wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei der Vermittlung durch gewerbliche Spielvermittler insoweit auf den Wohnort des Spielers abgestellt. Hierbei handelt es sich im Rahmen der notwendigen Typisierung – wie unten näher auszuführen sein wird – auch um einen geeigneten Anknüpfungspunkt (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff).
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Hieran ändert nichts, dass im Staatsvertrag die Möglichkeit vorgesehen ist, die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt zu erfüllen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Eine solche gemeinsam geführte öffentliche Anstalt gibt es bei der Veranstaltung von Lotterien nicht.
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Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, für den Online-Bereich eine andere gesetzliche Regelung zu treffen. Abgesehen davon, dass auch eine solche Bereichsausnahme in die Hoheitsrechte der Bundesländer eingreifen würde, würde eine solche Bereichsausnahme das in sich stimmige Erlaubnissystem unterlaufen. Der Staatsvertrag sieht für die Vermittlung von Lotterien eine in sich sachgerechte Ordnung vor. Es gibt sechzehn Bundesländer, damit sechzehn Lotterieveranstalter, die jeweils aufgrund einer für das jeweilige Landesgebiet geltenden und sich nach dem dortigen Landesrecht richtenden Veranstaltungserlaubnis Lotterien anbieten. Teilnehmen können jeweils nur Spieler, die sich im Geltungsbereich der jeweiligen Erlaubnis aufhalten. Dies gilt zunächst für die analoge Welt, in der die Annahmestellen – aufgrund der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle – den Spieler an den Lotterieveranstalter des Landes vermittelt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172). Dies gilt aber auch für den Online-Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter, die auch bei der gemeinsamen Website www.lotto.de durch die Abfrage der Postleitzahl sicherstellen, dass der Spieler bei dem „richtigen“ Landesveranstalter teilnimmt. Diese – oben bereits genannte – Anknüpfung an den Wohnort ist auch deshalb eine in sich stimmige Typisierung, weil in der analogen Welt der Lottospieler typischerweise ebenfalls an einer Annahmestelle an seinem Wohnort spielt. Dies stellt ein in sich geschlossenes System dar, das eine Sonderrolle eines Kommunikationswegs – des Internets – nicht nahelegt. Im Gegenteil ist kein zwingender Grund dafür ersichtlich, für die „online-Welt“ gänzlich andere Regelungen vorzusehen als für die analoge Welt.
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(4) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit erweisen sich schließlich als angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 51 m. w. N.).
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Das in § 4 Abs. 5 GlüStV verankerte Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen. Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen sind derart gewichtig, dass sie die mit einem Erlaubnisvorbehalt verbundenen Beschränkungen für Glücksspielvermittler zu rechtfertigen vermögen. Dies gilt auch für die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV, wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 52 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 53 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV).
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Dies gilt auch für die Möglichkeit der zuständigen Behörde, den Erlaubnisbescheid zu befristen, mit Nebenbestimmungen zu versehen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen. Alle diese Maßnahmen dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden und die zuständigen Landesbehörden Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32).
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Die Angemessenheit des sog. Regionalitätsprinzips in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft zu vermitteln sind, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 128; VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136 f.; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 16 f. UA; a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris Rn. 141 ff.; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, 2012, S. 36 ff.). Hierbei verkennt das Berufungsgericht nicht, dass diese Regelungen mit erheblichen Nachteilen für die Lotterievermittler verbunden sind. Zum einen muss der Vermittler zu jedem Landeslotterieveranstalter technische Schnittstellen aufbauen und unterhalten, so dass ein erheblicher technischer, aber auch rechtlicher Aufwand entsteht. Zum anderen erlangt hierdurch der jeweilige Landeslotterieveranstalter als Nachfrager von Vermittlungsleistungen eine Monopolstellung, so dass ein Provisionswettbewerb beschränkt wird. Gleichwohl erweist sich die Landesbezogenheit im Rahmen einer Gesamtbetrachtung als hinnehmbar.
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Ausweislich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die mit dem Regionalitätsprinzip verbundenen Belastungen hinzunehmen. Denn es liege in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen könnten (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
- 101
Es liegt – anders als die Klägerin meint – auch keine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber anderen Glücksspielen vor: Die Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential wird zwar, wenn sie länderübergreifend veranstaltet wird, ländereinheitlich durch eine Erlaubnis erteilt (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV). Dieses Verfahren ist jedoch nicht vergleichbar. Da es in diesem Fall nur einen Veranstalter gibt, ist eine Aufsplitterung von vornherein ausgeschlossen. Zwar wird den Lotterie-Einnehmern für die Klassenlotterien eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 1 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da die Klassenlotterien nicht von sechzehn Anstalten, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), veranstaltet werden, sondern von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV). Schließlich gibt es auch keinen Widerspruch zu dem Regelungsregime im Bereich der Sportwetten. Soweit es um die Vermittlung staatlicher Lotterien geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da es sich hier wiederum um einen (privaten) Anbieter handelt, so dass auch hier eine Aufsplitterung an verschiedene Veranstalter denklogisch ausgeschlossen ist.
- 102
Eine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG folgt schließlich auch nicht daraus, dass die Vermittler bis 2008 die Lotterien frei vermitteln konnten. Abgesehen davon, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, eine Neuregelung eines Erlaubnissystems vorzunehmen, war es den Online-Vermittlern zwischenzeitlich sogar gänzlich verwehrt, Lotterien zu vermitteln.
- 103
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich auch bei der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nichts ändern. Wenn sich das Monopol als unionsrechtswidrig erweisen sollte, stünde es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. Die sechzehn Landeslotterieveranstalter würden jedenfalls zunächst weiter bestehen. In der Zeit ist der Staat lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.).
- 104
Es ergibt sich auch keine – auch in der Zusammenschau mit den anderen Beschränkungen – „erdrosselnde“ Wirkung. Etwaige wirtschaftliche Einschränkungen sind auch im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG hinnehmbar (OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, ZfWG 2014, 227, juris Rn. 50).
- 105
bb) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind auch mit Unionsrecht vereinbar.
- 106
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., juris Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Gleichwohl müssen sich die nationalen Regelungen an den unionsrechtlichen Vorgaben – insbesondere den Grundfreiheiten – messen lassen.
- 107
Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen jedoch mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken (hierzu unter aaa]). Die fehlende Möglichkeit einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht (hierzu unter bbb]).
- 108
aaa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken.
- 109
Eine Tätigkeit, die – wie hier – darin besteht, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, stellt nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV dar (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 56 m. w. N.). Auf die Dienstleistungsfreiheit können sich nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen gemäß Art. 62 i. V. m. Art. 54 AEUV berufen, sofern sie ihren Sitz im Unionsgebiet haben.
- 110
Der für die Anwendbarkeit des Art. 56 AEUV erforderliche grenzüberschreitende Bezug ist gegeben. Dieser folgt hier einerseits daraus, dass deutsche Unternehmen als Leistungserbringer auch potentiellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, Dienstleistungen über das Internet anbieten und ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringen, in dem sie ansässig sind (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 41 m. w. N.; sog. Korrespondenzdienstleitungen, vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 100). Denn durch den Vertriebsweg Internet werden auch im Ausland ansässigen Interessenten Lotterien im Vermittlungswege angeboten. Andererseits ist bei der hier gebotenen objektiven Betrachtung denkbar, dass Unternehmen mit Sitz im EU-Ausland in Deutschland (deutsche) Lotterien vermitteln wollen. Auch diese benötigen eine entsprechende Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 111
Ein Erlaubnissystem für die Vermittlung von Lotterien im Internet stellt zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs des Art. 56 AEUV dar. Diese Beschränkung ist indes gerechtfertigt.
- 112
Nicht entscheidungserheblich ist zunächst, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist. Der Erlaubnisvorbehalt dient nicht primär dem Schutz des Monopols, sondern gewährleistet – wie auszuführen sein wird – in erster Linie, dass Lotterien nur durch zuverlässige (natürliche oder juristische) Personen vermittelt werden, die einen ordnungsgemäßen, den gesetzlichen Vorgaben genügenden Vertrieb sicherstellen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV; Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, Rn. 73, 77 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]; OVG Münster, Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06, juris Rn. 38 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]). Der Erlaubnisvorbehalt besteht damit unabhängig von dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol.
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Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der nationalen Regelungen steht den Mitgliedsstaaten ein nicht unerheblicher Spielraum zu. Unter Hinweis auf „die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Glücksspielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 45) urteilt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei steht, „die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 47).
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Nach dieser Maßgabe genügt das Erlaubnissystem den unionsrechtlichen Anforderungen.
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(1) Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 5 GlüStV dient den unionsrechtlich legitimen Zielen insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (EuGH, Urt. v. 30.6.2011, C-212/08, NVwZ 2011, 1119, juris Rn. 38; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris, Rn. 45) im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll – auch für den Vertriebsweg Internet – die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV).
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Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Das Verfahren stellt gerade sicher, dass nur zuverlässigen Personen eine Vermittlungserlaubnis erteilt wird, die dem Spieler- und Jugendschutz nachkommen und eine ordnungsgemäße Vermittlung sicherstellen.
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Der Erlaubnisvorbehalt ist auch im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Die Vermittlung von Lotterien ist weder verboten, noch ist sie staatlich monopolisiert oder kontingentiert. Sie unterliegt insoweit nur einem Erlaubnisvorbehalt.
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Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht dazu, dass eine Erlaubnisregelung unionsrechtswidrig wäre (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Allerdings darf eine Erlaubnisregelung keine Ermessensausübung der nationalen Behörden rechtfertigen, die geeignet ist, den Bestimmungen des Unionsrechts ihre praktische Wirksamkeit zu nehmen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Daher muss ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Diese Voraussetzungen liegen hier vor:
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Die gesetzlichen Anforderungen sind hinreichend bestimmt und transparent (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 28 ff.). Dass nicht alle Erlaubniskriterien positiv definiert sind, sondern nur Versagungsgründe genannt sind, führt nicht zur Unionsrechtswidrigkeit. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Im Übrigen sollen die hier maßgeblichen Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs sicherstellen, dass es zu keiner missbräuchlichen bzw. willkürlichen Anwendung kommt (EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55) und dem Erlaubnisverfahren nicht die praktische Wirksamkeit genommen wird (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Gerade diese Gefahr ist vorliegend nicht ersichtlich. Der Einwand der Klägerin berücksichtigt insoweit nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in §§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehen und als legales Berufsbild ausgestaltet ist (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist dementsprechend auf Verwirklichung angelegt, eine Versagung im Einzelfall bedarf einer auf die konkrete Tätigkeit bezogenen Begründung und muss anhand der Ziele des Staatsvertrags belegt werden können (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Schließlich muss die behördliche Entscheidung, bei der kein (gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer) Beurteilungsspielraum besteht, unter Beachtung der sich aus den Grundrechten und der aus dem Unionsrecht ergebenden Gewährleistungen ermessensfehlerfrei ergehen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag zu gewinnenden objektiven Kriterien schließen eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte aus (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Auch wendet der Beklagte – soweit ersichtlich – die so gewonnenen Erlaubnisvoraussetzungen sowie Versagungsgründe gleichheitsgemäß an. Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Diese Rechtsprechung, die zu Sportwetten ergangen ist, ist allein deshalb schon nicht übertragbar, da es sich dort – anders als hier – um ein zahlenmäßig kontingentiertes Verfahren handelt und gerade nicht festgestellt werden konnte, dass alle Interessenten gleichermaßen Zugang zu dem Vergabeverfahren hatten, so dass faktisch ein Staatsmonopol fortbestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Gleiches gilt für die weitergehenden Anforderungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt, wonach die maßgeblichen Kriterien sowohl für die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen als auch für die Auswahlentscheidung so klar, präzise und eindeutig formuliert und im Vorhinein bekannt sein müssten, dass jeder Bewerber sich gebührend informieren und deren Bedeutung verstehen und auslegen könne (Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Die Entscheidung ist schon deshalb nicht vergleichbar, da auch dieser Entscheidung ein Erlaubnisverfahren zu Sportwetten zugrunde lag, das – anders als hier – eine maximale Anzahl von Erlaubnissen vorsah. Dementsprechend begründet das Gericht seine Ausführungen auch damit, dass jeder Bewerber in die Lage versetzt werden müsse, die Anforderungen einzuschätzen, um ein unter allen Umständen vergleichbares sowie bestmögliches Angebot abgeben zu können (VG Frankfurt, Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Im Übrigen ist vorliegend nicht ersichtlich, dass etwaige private Lotterievermittler mangels Kenntnis keinen Zugang zu dem Erlaubnisverfahren hatten.
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Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erlaubnisverfahren nicht diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass es zu Diskriminierungen im Vorfeld gekommen sei, da zunächst die staatlichen Anbieter beschieden worden seien, vermag dieser Einwand nicht zu einer gegenteiligen Feststellung zu führen. Die Klägerin hatte Zugang zu dem Erlaubnisverfahren und hat eine Erlaubnis erhalten. Der Glücksspielstaatsvertrag ist am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, am 16. April 2012 hatte die Klägerin bereits ihren Antrag gestellt. Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erhielt die Klägerin eine bis zum 31. Dezember 2012 gültige Vermittlungserlaubnis für das Land Niedersachsen, unter dem 24. September 2012 wurde die hier streitgegenständliche Erlaubnis erteilt. Einem Verfahren, in dem die Klägerin binnen drei Monaten die hier streitgegenständliche Erlaubnis erhalten hat, kann nicht attestiert werden, dass es auf diskriminierenden Kriterien beruht. Selbst wenn Anträge staatlicher Anbieter vor dem der Klägerin beschieden worden sein sollten, kann vor diesem Hintergrund weder mit Blick auf die Dauer des Erlaubnisverfahrens noch hinsichtlich der Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge eine substantielle Benachteiligung der Klägerin festgestellt werden. Dass andere Vermittler keinen Zugang zum Erlaubnisverfahren hatten oder deren Anträge nicht in einer angemessenen Zeit beschieden wurden, ist von der Klägerin weder im Einzelnen vorgetragen noch ersichtlich. Angesichts dessen sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Beklagte bei der Durchführung des Erlaubnisverfahrens den ihm vorgegebenen Rechtsrahmen, der ihn auch zur selbstständigen Abarbeitung der Erlaubnisanträge ermächtigt, in diskriminierender Art und Weise überschritten hat.
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Schließlich stehen gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV). Dass dies auch mit Blick auf Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall ist, belegt das vorliegende Verfahren.
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Die verfolgten Ziele werden mit Blick auf den Erlaubnisvorbehalt auch in kohärenter Weise verfolgt. Denn insoweit ist für alle Arten zugelassenen Glücksspiels jedenfalls im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 26; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 28). Eine Inkohärenz folgt nicht daraus, dass den unabhängigen Lotterievermittlern die Tätigkeit – so die Klägerin – aus Gründen der Suchtprävention repressiv verboten wird und der Erlaubnisvorbehalt als Ermessenstatbestand ausgestaltet ist, demgegenüber die staatlichen Anbieter ebendieser Produkte Suchtbekämpfung in diesem Bereich selbst gar nicht verfolgen, wie insbesondere aus ihrer aggressiven Werbung deutlich werde. Denn der Erlaubnisvorbehalt wird – anders als die Klägerin meint – nicht allein mit einer Notwendigkeit der Suchtbekämpfung bei Lotterien begründet, sondern dient – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Eine kohärente Vorgehensweise wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin und andere Vermittler bis 2008 Lotterien im Internet vermitteln durften, ohne dass eine diesbezügliche Erlaubnis vorliegen musste. Im Zuge der Neugestaltung des Glücksspielrechts durften die Länder gerade im Sinne einer transparenten und kohärenten Gesamtregelung des Glücksspiels auch Bereiche neu regulieren, die ggf. bis dahin von einer Regulierung nicht betroffen waren (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 162).
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Die Hürden im Erlaubnisverfahren sind auch nicht derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht (so wohl VG Halle, Urt. v. 11.11.2010, 3 A 158/09, ZfWG 2011, 61, juris Rn. 109). Dieses und andere Verfahren zeigen, dass entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt wurden. Zwar sind die Ausnahmen vom Verbot eines Internetvertriebs gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV auf die Bereiche Lotterien und Sportwetten beschränkt. Selbst wenn diese partielle Öffnung des Internetvertriebs- und Internetvermittlungsverbots zu einer unionsrechtswidrigen Inkohärenz führen sollte, könnte hieraus zugunsten der Klägerin nichts hergeleitet werden. Denn dies würde nicht dazu führen, dass eine Erlaubnis entbehrlich wäre. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter – der nicht einbezogenen Glücksspiele – nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngeren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris), wonach das Fehlen einer Erlaubnis nicht die Untersagung einer Sportwettenvermittlung rechtfertigen bzw. die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung nicht strafrechtlich geahndet werden kann. Aus diesen Entscheidungen kann nicht allgemein die Unvereinbarkeit von Bestimmungen eines Mitgliedstaats zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht abgeleitet werden (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 6; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris Rn. 42 f.). Hintergrund dieser Verfahren ist, dass nach Auffassung der Gerichte das für Sportwetten vorgesehene Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Für den hier maßgeblichen Bereich der Lotterievermittlung im Internet ist nicht ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist.
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Soweit die Klägerin einwendet, dass es sich bei Lotterien um harmloses Glücksspiel handele, vermag auch dies die Wirksamkeit des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage zu ziehen. Insbesondere der Vertriebsweg Internet – mit seiner eigenen Breitenwirkung und besonders starken Anreizwirkung zur Teilnahme am Glücksspiel (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54) – rechtfertigt einen Erlaubnisvorbehalt, insbesondere auch in einer Ausgestaltung als Ermessenstatbestand. Hieran ändert auch nichts die Tatsache, dass die Teilnahme an Lotterien ein vergleichsweise harmloses Glücksspiel ist. Denn der Erlaubnisvorbehalt dient nicht nur der Suchtbekämpfung, sondern – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Insoweit hat auch der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bzw. Vermittler anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern bzw. Vermittlern betrogen werden (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 102).
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(2) Auch die den Erlaubnisvorbehalt flankierenden Maßnahmen nach § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV dienen den genannten unionsrechtlich legitimen Zielen. Die in § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV vorgesehene Möglichkeit, die Erlaubnis zu befristen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen sowie Nebenbestimmungen zu erlassen, ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Die Maßnahmen sind im Hinblick auf das verfolgte Ziel auch verhältnismäßig und angemessen. Die Nebenbestimmungen sind an den Erlaubniskriterien und Versagungsgründen auszurichten, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und unterliegen ausreichendem gerichtlichen Rechtsschutz (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 85). Auch die Möglichkeit zur Befristung und zum Widerruf dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden.
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(3) Auch § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, erweist sich im Lichte des Art. 56 AEUV als unionsrechtskonform.
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Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der – auch unionsrechtlich – legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt.
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Auch am Maßstab des Unionsrechts ist hieran nichts zu beanstanden:
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Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist – anders als die Klägerin meint – nicht ersichtlich. Alle Vermittler, unabhängig davon, über welchen Kommunikationsweg sie die Produkte vermitteln, erhalten Erlaubnisse nur für den Geltungsbereich des jeweiligen Landes. Auch die Annahmestellen dürfen Lotterien nur in dem Land vermitteln, in dem sie örtlich belegen sind und werden dadurch in ihren Vermittlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Wenn ein Vermittler bundeslandübergreifend vermitteln wollte, wäre er den gleichen Beschränkungen wie die Klägerin ausgesetzt. Dass die lokal tätigen Vermittler ggf. nicht bundeslandübergreifend vermitteln wollen, führt nicht zu einer Diskriminierung der bundesweit tätigen Vermittler. Eine Diskriminierung kann sich nicht aus den unterschiedlichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen verschiedener Vermittler ergeben.
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Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern – mit der Folge unterschiedlicher Erlaubnissysteme – kann nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 34). Dies gilt auch für das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 35). Wenn aber schon unterschiedliche Erlaubnissysteme – sogar mit einer etwaigen Beeinträchtigung der Kohärenz – unionsrechtlich hinzunehmen sind (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), weil eine abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls jedenfalls nicht erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), gilt dies erst Recht bei einem einheitlichen Erlaubnissystem, das aufgrund der föderalen Kompetenzordnung jeweils mit Wirkung für das betreffende Land gilt. Vor diesem Hintergrund gilt auch im Lichte des Unionsrechts, dass die Länder ein anderes Erlaubnissystem hätten wählen können, aber keinesfalls verpflichtet sind, auf weitere Hoheitsrechte zu verzichten.
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Schließlich werden die verfolgten Ziele auch in Anbetracht der Landesbezogenheit in kohärenter Weise verfolgt (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 34 ff.). Wie bereits ausgeführt, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol aufgrund etwaiger massiver Werbemaßnahmen als nicht unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich hierdurch nichts ändern. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nicht zutreffend ist, dass bei gefährlicherem Glücksspiel eine bundesweite Vermittlung erlaubt ist: Soweit es um die Vermittlung staatlicher Sportwetten geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV – der nicht staatlich veranstalteten Sportwetten – wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Dieser Fall ist jedoch nicht vergleichbar, da es sich hier um einen (privaten) Anbieter handelt.
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bbb) Die Vorschriften der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Unionskartellrecht. Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV sind vorliegend schon nicht anwendbar.
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Gemäß Art. 101 Abs. 1 AEUV sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen verboten und mit dem Binnenmarkt unvereinbar, welche den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarktes bezwecken oder bewirken. Das Kartellverbot des Art. 101 AEUV gilt zwar unmittelbar nur für Unternehmen. Den Mitgliedstaaten ist es allerdings aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV verboten, Kartellabsprachen vorzuschreiben, zu erleichtern oder ihre Wirkungen zu verstärken (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 101 AEUV Rn. 12 m. w. N.). Gemäß Art. 106 AEUV dürfen die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche Unternehmen – hier etwa der staatlich beherrschten Lotteriegesellschaften – keine dem Verbot des Art. 101 AEUV widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten. Das Verbot ist etwa dann verletzt, wenn ein Mitgliedstaat dem Unternehmen verbotene Kartellabsprachen vorschreibt oder diese erleichtert oder deren Auswirkungen verstärkt oder einen Verstoß gegen das Missbrauchsverbot (Art. 102 AEUV) begünstigt (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 106 AEUV Rn. 7 m. w. N.).
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Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften sind jedoch dann nicht anwendbar, wenn – wie hier – ein Mitgliedstaat in Ausübung öffentlicher Gewalt zur Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie zu wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Denn solche Tätigkeiten der Mitgliedstaaten erfolgen in Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse und stellen daher keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Art. 101 ff. AEUV dar (EuGH, Urt. v. 18.3.1997, C-343/95, EuZW 1997, 312, juris Rn. 16 f., 22 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70 m. w. N.). Die Nichtanwendbarkeit der Vorschriften des Unionskartellrechts erfasst in solchen Fällen auch die mit der Ausübung der Hoheitsbefugnisse nicht trennbar zusammenhängenden Tätigkeiten, wie zum Beispiel die Erhebung von Gebühren (EuGH, Urt. v. 19.1.1994, C-364/92, NJW 1994, 2344, juris Rn. 28; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70).
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Nach diesen Maßgaben sind hier die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften nicht anwendbar: Das staatliche Handeln – das staatsvertraglich angelegte, durch Landesgesetz umgesetzte und durch Verwaltungsakte konkretisierte Erlaubnissystem – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, ZfWG 2009, 27, juris Rn. 123; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 17 UA; VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, ZfWG 2010, 190, juris Rn. 126; Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 238 f.; a. A. offenbar Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 13 ff.). Denn das Erlaubnissystem dient – wie ausgeführt – in erster Linie der Verwirklichung der (auch unionsrechtlich) legitimen Ziele des § 1 GlüStV insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. In diesem Zusammenhang kann die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auch nicht isoliert betrachtet werden. Denn die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es – wie ausgeführt – nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Es handelt sich zudem um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter als auch Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
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Ein entsprechender Verstoß gegen die Art. 101 ff. AEUV wurde auch seitens des Europäischen Gerichtshofs nicht festgestellt. Allein der Einleitung eines etwaigen Vertragsverletzungsverfahrens kommen keine Rechtswirkungen zu.
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Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Lotterieveranstalter eine Veranstaltungserlaubnis jeweils in den anderen Bundesländern zu beantragen haben, so dass alle Veranstalter eine in allen Bundesländern geltende Veranstaltungserlaubnis mit der Folge haben, dass aus jedem Land an jeden Lotterieveranstalter auch vermittelt werden kann (dazu auch Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 239 f.), so ist dies im vorliegenden Kontext unerheblich. Denn ein solches Verhalten der Lotterieveranstalter ist nicht Gegenstand der Rechtmäßigkeitskontrolle des Erlaubnissystems in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und in der Folge des hier maßgeblichen Erlaubnisbescheids.
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cc) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind schließlich mit den Anforderungen des nationalen Kartellrechts zu vereinbaren. Das Landesrecht ist gemäß Art. 31 GG an Bundesrecht zu messen. Das staatliche Handeln ist vorliegend jedoch – den Ausführungen zum Unionskartellrecht entsprechend – dem Anwendungsbereich des Kartellrechts entzogen.
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Adressaten der §§ 1 ff. GWB sind nur Unternehmen. Dies schließt zwar nicht aus, dass auch die öffentliche Hand als Unternehmen dem Geltungsbereich des Kartellrechts unterworfen ist. Allerdings ist originär hoheitliches Handeln dem Kartellrecht entzogen. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Länder mit ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit tatsächlich unternehmerische Ziele verfolgen (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41; BGH, Urt. v. 24.9.2013, KZR 62/11, ZfWG 2013, 417, juris Rn. 29, 33 – zu verwaltungsbehördlichem Handeln). Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall. Zwar kommt es für die Unterscheidung zwischen unternehmerischem und hoheitlichem Handeln nicht auf die Rechtsform der Betätigung an, so dass auch gesetzgeberisches Handeln einer kartellrechtlichen Überprüfung unterliegen kann (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41). Allerdings ist das Erlaubnissystem – wie ausgeführt – nicht in erster Linie wettbewerbsrechtlich motiviert, sondern dient vor allem dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Die Landesbezogenheit ist Teil dieses im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Im Lichte des Wettbewerbsrechts erweist sich damit die Landesbezogenheit lediglich als – bundesstaatlich bedingter – Reflex des ordnungspolitischen Zielen dienenden Systems.
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Nichts anderes folgt aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris; Beschl. v. 8.5.2007, KVR 31/06, NJW-RR 2007, 269, juris). Diese kartellrechtlichen Entscheidungen sind nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar: Erstens waren in den zitierten Entscheidungen in erster Linie Gegenstand der Verfahren Absprachen der Lotteriegesellschaften im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks, wobei die Lottogesellschaften nicht als Träger ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr anerkannt wurden (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris Rn. 34). Vorliegend ist Gegenstand die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit höherrangigem Recht. Zweitens ging es um Beschränkungen der Lottogesellschaften dahingehend, Lotterien jeweils nur in dem Bundesland zu vertreiben, in dem sie eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele besitzen. Im konkreten Fall geht es um eine Beschränkung der Lotterievermittler, Lotterien – wohnortabhängig – nur an die jeweiligen Lotterieanbieter zu vermitteln. Drittens ergingen die Entscheidungen unter einem anderen Regelungsregime. Denn § 5 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland sah vor, dass Lotteriegesellschaften Glücksspiele nur in dem Land vertreiben oder vertreiben lassen dürfen, in dem sie ihre Aufgaben erfüllen; in einem anderen Land dürfen sie Glücksspiele nur mit Zustimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen; auf die Erteilung der Zustimmung besteht kein Rechtsanspruch. Solche Regelungen sieht der derzeit geltende Staatsvertrag nicht vor.
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c) Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig (hierzu unter aa]). Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform (hierzu unter bb]).
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aa) Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig. Zwar ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht unmittelbar einschlägig, da die Vorschrift nur regelt, dass die Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde erteilt werden, wenn – wie hier – gewerbliche Spielvermittler in allen oder mehreren Ländern tätig werden. Für § 4 Abs. 5 GlüStV wird hingegen keine Regelung getroffen. Gleichwohl ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog anzuwenden. Zwar gibt es mit § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV eine allgemeine Zuständigkeitsregelung, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil des Gebietes erteilt wird. Dennoch ist von einer planwidrigen Regelungslücke auszugehen, die aufgrund der vergleichbaren Interessenlage durch eine analoge Anwendung des gebündelten Verfahrens zu schließen ist. Eine Anwendung von § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV hätte zur Folge, dass die Klägerin für eine bundesweite Tätigkeit in jedem Bundesland bei der dort zuständigen Behörde ein gesondertes Erlaubnisverfahren durchlaufen müsste. Das vereinfachte Erlaubnisverfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV sollte aber gerade ausweislich der Begründung im Gesetzgebungsverfahren das Verfahren für die gewerblichen Spielvermittler vereinfachen und bürokratische Hemmnisse abbauen und eine diskriminierungsfreie Gleichbehandlung sicherstellen (vgl. Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 79). Dass dies mit Blick auf die gewerblichen Vermittler lediglich für die Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 GlüStV und nicht für diejenigen nach § 4 Abs. 5 GlüStV gelten soll, erschließt sich nicht. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass eine Nennung von § 4 Abs. 5 GlüStV in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV lediglich versehentlich unterblieben ist (a. A. wohl Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 75). Eine Erlaubniserteilung im Rahmen des gebündelten Verfahrens entspricht im Übrigen auch der gelebten Praxis (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, September 2012, S. 26 f.).
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bb) Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform.
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Nach § 9a GlüStV sind für die Erteilung bestimmter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und Konzessionen (Abs. 1 und 2 Satz 1), für die Aufsicht gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern (Abs. 3) sowie für Zahlungsverbote bei länderübergreifenden unerlaubten Glücksspielen (Abs. 2 Satz 2) die Glücksspielaufsichtsbehörden jeweils eines bestimmten Landes jeweils mit Wirkung für alle Länder nach außen hin zuständig (ländereinheitliches Verfahren). Zur Erfüllung der Aufgaben nach den Abs. 1 bis 3 besteht gemäß § 9a Abs. 5 Satz 1 GlüStV das Glücksspielkollegium der Länder, dessen Zusammensetzung und Aufgaben in den Abs. 6 bis 8 geregelt sind. Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt (gebündeltes Verfahren). Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, der entsprechend den obigen Ausführungen bei der Erlaubniserteilung nach § 4 Abs. 5 GlüStV im Rahmen des gebündelten Verfahrens analog Anwendung findet, ist § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV anzuwenden. Danach dient das Glücksspielkollegium den zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium besteht aus sechzehn Mitgliedern (§ 9a Abs. 6 Satz 1 GlüStV). Jedes Land benennt durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung (§ 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium gibt sich einvernehmlich eine Geschäftsordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV). Die Länder bilden für das Glücksspielkollegium eine Geschäftsstelle im Land Hessen (§ 9a Abs. 7 Satz 1 GlüStV). Das Glücksspielkollegium fasst seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen (§ 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV). Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden und die Geschäftsstelle bindend; sie haben die Beschlüsse innerhalb der vom Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV).
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Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip (hierzu unter aaa]). Das Berufungsgericht hat auch keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation (hierzu unter bbb]). Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip ist ebenfalls nicht gegeben (hierzu unter ccc]).
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aaa) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip.
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Die Regelungen des § 9a Abs. 1 und 3 GlüStV und des § 19 Abs. 2 GlüStV verschaffen jeweils der für die Glücksspielaufsicht zuständigen Behörde eines einzelnen Landes die Befugnis, Erlaubnisentscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen zu treffen, die auch in anderen Bundesländern Geltung haben. Hierin liegt eine Abweichung von dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz, dass eine Landesbehörde beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes hoheitlich tätig werden darf (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Die Übertragung einzelner Verwaltungsaufgaben von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde verstößt gleichwohl nicht gegen die bundesstaatlichen Zuständigkeitsverteilungen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.; so auch OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168).
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Nach der grundgesetzlichen Kompetenzaufteilung sind die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern grundsätzlich getrennt. Es gilt der allgemeine Verfassungsgrundsatz, dass weder der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen dürfen, so dass Zuständigkeiten selbst mit Zustimmung der Beteiligten nur in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen zusammengeführt werden können (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Zugewiesene Zuständigkeiten sind grundsätzlich mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen; Ausnahmen sind nur in seltenen Fällen und unter engen Voraussetzungen zulässig (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Die Kompetenzaufteilung ist eine wichtige Ausformung des Bundesstaatsprinzips und dient dazu, die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151). Der genannte Verfassungsgrundsatz gilt daher nicht gleichermaßen für die horizontalen Beziehungen der Länder untereinander (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Es ist vielmehr anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die hierfür bestehenden Grenzen werden vorliegend nicht überschritten:
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Die hier vorliegenden Regelungen verstoßen nicht gegen das aus dem Bundesstaatsprinzip abgeleitete Verbot der „Selbstpreisgabe“ oder „Selbstentmachtung“ der Länder (Verf- GH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25 ff.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 246; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 20). Danach muss den Ländern ein Kern eigener Aufgaben als "Hausgut" unentziehbar verbleiben (BVerfG, Beschl. v. 6.10.1992, 1 BvR 1586/89, BVerfGE 87, 181, juris Rn. 65). Dies ist hier der Fall. Die hier vorgesehenen Übertragungen führen weder zu einer faktischen Aushöhlung noch Auflösung einzelner oder mehrerer Länder (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25). Es handelt sich um einen eng abgrenzbaren Bereich, die Übertragung der Exekutivbefugnisse erfolgt nur zur vorübergehenden Ausübung und damit rückholbar (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.). Weder nach dem Umfang noch nach der Bedeutung der Verwaltungskompetenzen wird mithin die Staatlichkeit der Länder vorliegend in Frage gestellt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168). Durch das Glücksspielkollegium wird zudem die Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess sichergestellt. Gerechtfertigt wird die Übertragung von Verwaltungsaufgaben hier nicht zuletzt von der unionsrechtlich geforderten Kohärenz, die die Länder nur durch ein kooperatives Vorgehen sicherstellen können (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Windoffer, Die Neuregelung des Glücksspielrechts, DÖV 2012, 257, 261).
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Mit dem Glücksspielkollegium wird auch keine unzulässige eigenständige dritte Verwaltungsebene geschaffen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 22 f.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 38). Das Glücksspielkollegium ist nicht rechtlich verselbstständigt, hat keine Außenkompetenzen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168), sondern wirkt unbeschadet der internen Bindungswirkung durch verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen bei den Entscheidungen der jeweils zuständigen Behörde mit.
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Schließlich wird auch dem rechtsstaatlichen Erfordernis der Zuständigkeits- und Verantwortungsklarheit Genüge getan (a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 37). Danach muss auch im Rahmen des kooperativen Föderalismus sichergestellt sein, dass die staatliche Aufgabenwahrnehmung im Außenverhältnis einem Land zugerechnet werden kann, so dass sich eindeutig bestimmen lässt, welches Landesrecht anwendbar ist und welcher Träger für die getroffene Entscheidung im Außenverhältnis einzustehen hat (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 144 m. w. N.). Dies ist hier der Fall. Bei den Entscheidungen im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV handelt es sich um Maßnahmen, die ausschließlich nach dem Recht desjenigen Bundeslandes ergehen, dessen Behörde im ländereinheitlichen Verfahren zuständig ist. Soweit der Glücksspielstaatsvertrag keine Regelung enthält, gelten somit allein das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag des jeweiligen Sitzlandes sowie dessen allgemeine verfahrens-, vollstreckungs- und kostenrechtliche Be-stimmungen (vgl. § 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV). Rechtsbehelfe richten sich demgemäß ausschließlich gegen das jeweils zuständige Land, nicht jedoch gegen die anderen Bundesländer oder gegen das Glücksspielkollegium (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 145 m. w. N.). In dem gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erlässt die zuständige Behörde im Sinne einer Zuständigkeitskonzentration für jedes der beteiligten Bundesländer eine gesonderte Erlaubnis. Die für die betroffenen Länder handelnde Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen hat dabei jeweils das einschlägige Landesrecht anzuwenden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Im Außenverhältnis sind diese Einzelentscheidungen, die wegen der unterschiedlichen Ausführungsgesetze inhaltlich voneinander abweichen können, den jeweiligen Bundesländern zuzurechnen, die jedoch im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren von der in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV genannten Behörde vertreten werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Vor diesem Hintergrund ist auch kein Fall einer unzulässigen Mischverwaltung gegeben.
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bbb) Das Berufungsgericht hat auch bezüglich der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation.
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Nach dem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzip bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird insbesondere durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der Exekutive, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 165 m. w. N.). In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Maßnahme legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Dabei stehen personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation in einem wechselbezüglichen Verhältnis derart, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird. Dabei muss das Legitimationsniveau umso höher sein, je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen die Grundrechte berühren (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 167 m. w. N.).
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Werden Entscheidungen im ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren getroffen, fehlt es zwar jeweils bei fast allen Bundesländern an einer personellen demokratischen Legitimation, da hier jeweils nur die Bediensteten eines Bundeslandes handeln und die übrigen Bundesländer auf deren Bestellung und Abberufung keinen bestimmenden Einfluss haben. Über das Glücksspielkollegium wird jedoch eine sachlich-inhaltliche Legitimation vermittelt, die noch hinreichend ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 149).
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Das Glücksspielkollegium besteht aus Vertretern der sechzehn Bundesländer, so dass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Bei den Vertretern handelt es sich um Bedienstete der jeweiligen Glücksspielaufsichtsbehörde, die die Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht ausübt und die ihrerseits der parlamentarischen Kontrolle durch die jeweiligen Landesparlamente unterliegt (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Damit können die Volksvertretungen über den zuständigen Ressortminister Einfluss auf das Abstimmungsverhalten im Glücksspielkollegium nehmen und damit die Kontrolle über den Verwaltungsvollzug ausüben (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 152). Da das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder trifft (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV), kann es zwar im Einzelfall in diesem grundrechtssensiblen Bereich zu Entscheidungen kommen, denen die Vertreter einzelner Länder aufgrund einer ministeriellen Weisung ausdrücklich widersprochen haben und für die daher gegenüber den jeweiligen Landesparlamenten keine volle Verantwortung übernommen werden kann. In dieser Schmälerung des demokratischen Legitimationszusammenhangs liegt jedoch noch kein Verfassungsverstoß (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 153; OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 45 f.; Kirchhof, Das Glücksspielkollegium – eine verfassungswidrige Kooperation zwischen den Ländern, Rechtsgutachten, 2015, S. 40 ff.; Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 43 ff.; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 21). Denn zum einen sind sowohl das Glücksspielkollegium als auch die – einem hohen Quorum unterliegenden – Mehrheitsentscheidungen demokratisch durch den Staatsvertrag, der von den jeweiligen Landesparlamenten ratifiziert worden ist, legitimiert (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39). Zum anderen sind auch die Entscheidungen durch die von dem Staatsvertrag vorgegebenen Sachnormen sachlich-inhaltlich legitimiert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 38). Die Entscheidungen müssen sich innerhalb der engen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags halten und erlauben trotz des bestehenden Ermessens keinen glücksspielpolitischen Regulierungs- oder Gestaltungsspielraum (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 156). Ein gerichtlich nicht vollständig überprüfbarer Beurteilungsspielraum ist nicht ersichtlich (a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 48). Eine vollständige Abkopplung vom demokratischen Legitimationszusammenhang ist ferner dadurch ausgeschlossen, dass der Staatsvertrag nur befristet läuft und danach jährlich kündbar ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; so auch VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39 f.; a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 49 ff.). Der Staatsvertrag tritt nach § 35 Abs. 2 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerkonferenz mit mindestens dreizehn Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt. In diesem Fall gilt der Staatsvertrag nach § 35 Abs. 2 Satz 2 GlüStV unter den Ländern fort, die dem Beschluss zugestimmt haben. Der Staatsvertrag kann nach § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV von jedem der Länder, in denen er fort gilt, zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Neben der vertraglich garantierten Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess, die verhindert, dass überstimmte Länder Objekte einer Fremdbestimmung werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157), unterliegt auch das Außenhandeln des Vollzugslandes einer demokratischen Legitimation. Dies hat insofern besondere Bedeutung, als dass das nach außen handelnde Land die fachliche (Letzt-)Verantwortung für die getroffene Sachentscheidung zu übernehmen hat (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Dies gilt ungeachtet der Bindung der zuständigen Behörde an die Beschlüsse. Der Vollzug von Kollegialentscheidungen setzt voraus, dass das nach außen hin handelnde Land die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Glücksspielkollegiums prüft und kontrolliert. Zwar besteht nach § 9a Abs. 8 Satz 4 Hs. 1 GlüStV eine Bindungswirkung für das nach außen handelnde Land. Diese Bindungswirkung besteht jedoch nur so weit, wie die Beschlüsse rechtmäßig sind. Im Falle ihrer Rechtswidrigkeit entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums als Innenrechtsakte keine Rechtswirkungen und damit keine Bindungswirkung (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Fehlende Bindungswirkungen im Falle der Rechtswidrigkeit sind auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen bekannt: So sieht etwa § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB vor, dass die nach Landesrecht zuständige Behörde ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde ersetzen kann. Auch eine beamtenrechtliche Weisung, die sich als rechtswidrig erweist, erzeugt keine Bindungswirkung für den Beamten (vgl. VG Halle, Urt. v. 18.5.2016, 5 A 54/16, juris Rn. 21 f.). Hinzu kommt, dass die Entscheidung, die von einer einzelnen Landesbehörde nach Maßgabe der Vorgaben des Glücksspielkollegiums getroffen wird, in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Ferner wäre der verfassungsrechtlich zulässige Weg, einzelne länderübergreifend anfallende Aufgaben durch Staatsvertrag auf gemeinschaftliche Einrichtungen zur einheitlichen Erfüllung zu übertragen, in der Praxis erheblich erschwert, wenn die Ausübung der damit verbundenen Entscheidungsbefugnisse vom Konsens aller Länder abhinge, mithin jedem Land ein Vetorecht zustünde (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 155). Dabei verlangen gerade auch Demokratie und Rechtsstaat Institutionen, die handlungsfähig sind und rechtzeitige Entscheidungen gewährleisten können (Kirchhof, Die verfassungsgeforderte Reform des Glücksspielwesens, NVwZ 2016, 124, 127). In diesem Zusammenhang ist auch zu sehen, dass im Glücksspielbereich aufgrund der bundesweiten Ausrichtung des Glücksspielmarkts ein erheblicher faktischer Koordinierungsbedarf besteht (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Schließlich durften die Länder bei Abschluss des Staatsvertrags davon ausgehen, dass das unionsrechtlich vorgegebene Kohärenzgebot ein Mindestmaß an Einheitlichkeit auch in zuständigkeits- und verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangt (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 158; vgl. Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 12).
- 156
ccc) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG). Sowohl mit Blick auf die Vorhersehbarkeit und Transparenz staatlichen Handelns als auch hinsichtlich des Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) bestehen keine Bedenken. Die Klägerin steht im Erlaubnisverfahren keinem „Phantom“ gegenüber. Im Verhältnis zum Bürger tritt sowohl im ländereinheitlichen als auch im gebündelten Verfahren allein die jeweils zentral zuständige Landesbehörde auf, die gegenüber dem Bürger den Bescheid (im gebündelten Verfahren größtenteils verfahrensrechtlich für die anderen Länder) zu verantworten hat und im gerichtlichen Verfahren passivlegitimiert ist (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28; a. A. zur Verantwortungsklarheit Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 57 ff.). Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums entfalten keine rechtliche Außenwirkung (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28), sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 41). Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29). Diese klare Zuordnung führt insbesondere nicht zu Einschränkungen des gerichtlichen Rechtsschutzes, da die Rechtmäßigkeit des dem Bescheid zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums inzident im Rahmen der Rechtsmittel gegen den Bescheid überprüft wird, wenn die Behörde sich die Erwägungen des Glücksspielkollegiums aufgrund der Bindungswirkung nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV zu Eigen macht (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28). Im Übrigen ist es nicht ungewöhnlich, dass in einem gegenüber dem Bürger einheitlichen Verwaltungsverfahren interne Verfahrensschritte bzw. Rechte bestehen, auf die die nach außen auftretende Behörde keinen bestimmenden Einfluss hat. Wird etwa im Baugenehmigungsverfahren das gemeindliche Einvernehmen versagt (§ 36 BauGB), so ist die dem Bürger gegenüber auftretende Behörde stets die Baugenehmigungs- bzw. Bauaufsichtsbehörde und nicht die Gemeinde. Dass sich durch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums die Verfahren in rechtsstaatswidriger Weise in die Länge ziehen, ist nicht ersichtlich. Wie bereits ausgeführt, hat die Klägerin binnen drei Monaten nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags die hier streitgegenständliche (als Bündel erteilte) Erlaubnis erhalten. Eine Dauer von knapp drei Monaten ist auch mit Blick auf allgemeine Rechtsgrundsätze (§ 75 VwGO) angesichts der Komplexität des Verfahrens noch angemessen.
- 157
d) Der Bescheid ist auch in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig. Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel (hierzu unter aa]). Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des Erlaubnisbescheids (hierzu unter bb]).
- 158
aa) Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel.
- 159
Die fehlende Begründung eines Bescheids kann ein Indiz für einen Ermessensausfall sein (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 56). Ein solches Indiz ist vorliegend nicht gegeben. Der Erlaubnisbescheid ist begründet. Ein – einen Ermessens-ausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen (hierzu unter aaa]). Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen (hierzu unter bbb]).
- 160
aaa) Gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Die Begründungspflicht hat in erster Linie eine Rechtsschutz- und Akzeptanzfunktion: Die am Verwaltungsverfahren Beteiligten sollen über die Gründe, die für die Entscheidung maßgeblich waren, informiert werden, um sie entweder zu überzeugen oder ihnen die Möglichkeit zu geben, die Erfolgschancen etwaiger Rechtbehelfe einzuschätzen, um ggf. Rechtsschutz einzuholen. Zugleich dient die Begründungspflicht auch der Selbstkontrolle der Verwaltung (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 4 f.). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung der Bescheide haben muss und in welcher Weise sie dem Betroffenen bekanntzugeben ist, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles. Die Begründung braucht sich nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17.70, BVerwGE 38, 191, juris Rn. 32).
- 161
Ausgehend von diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid der Begründungspflicht. In dem siebzehnseitigen Bescheid werden sämtliche Inhalte einschließlich aller Nebenbestimmung – wenngleich im Einzelfall kurz – begründet. Die Begründung erschöpft sich auch nicht in der Nennung der rechtlichen Grundlagen. Wie auch aus dem vorliegenden Verfahren deutlich wird, konnte sich die Klägerin mit den Erwägungen auseinandersetzen, sich über ihre Rechtsschutzmöglichkeiten schlüssig werden und ihre Rechte damit wirksam wahren.
- 162
Ein – einen Ermessensausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen. Dies gilt, obgleich die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums für den Beklagten – jedenfalls soweit sie rechtmäßig sind – nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV bindend sind (a. A. OVG Münster, Beschl. v. 22.3.2017, 13 B 1053/16, juris Rn. 45 ff.; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 49 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 124 ff.; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris Rn. 68 ff.; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris Rn. 49 ff.; Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 58 ff.). Wie bereits dargelegt, entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums keine rechtliche Außenwirkung, sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar. Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben. Im Außenverhältnis ist allein der Inhalt des Bescheids maßgeblich. Zwar hat grundsätzlich die interne Bindungswirkung zur Folge, dass etwaige Ermessensfehler, die dem Glücksspielkollegium unterlaufen, auf die Entscheidung durchschlagen, die sich der Beklagte (aufgrund der Bindungswirkung) zu Eigen macht (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28). In einem solchen Fall beinhalten Rechtsmittel gegen den Bescheid auch inzident die Prüfung der Rechtmäßigkeit des diesem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31). Damit würde grundsätzlich auch ein Ermessensausfall „durchschlagen“, wenn weder das Glücksspielkollegium noch der Beklagte Ermessen ausübt. Allein die fehlende Dokumentation beim Glücksspielkollegium führt jedoch noch nicht zu einem Ermessensausfall, der auf den Bescheid „durchschlagen“ könnte. Eine Behörde muss nicht Ermessenserwägungen in einer Akte dokumentieren; entscheidend ist, ob Ermessenserwägungen im Bescheid zum Ausdruck kommen. Dies ist hier der Fall. Es kann dabei dahinstehen, ob die Ermessensausübung des Beklagten, wie sie in dem Entwurf des Bescheids zum Ausdruck gekommen ist, vom Glücksspielkollegium bestätigt und ggf. noch ergänzt wurde, oder ob sich der Beklagte die – insoweit nicht dokumentierten – Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums durch die Aufnahme in den endgültigen Bescheid zu Eigen gemacht hat. Jedenfalls sind die Ermessenserwägungen in dem Bescheid dem Beklagten als für das Erlaubnisverfahren zuständiger Behörde zuzurechnen. Eine weitergehende Aufklärung, wer welche Erwägungen im Einzelnen getroffen hat, ist auch mit Blick auf ein transparentes, nachvollziehbares und nachprüfbares Verwaltungsverfahren nicht erforderlich. Der Beklagte muss sich im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren daran festhalten lassen, was Gegenstand des Bescheids geworden ist. Dementsprechend ist für die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erforderlich, aber auch ausreichend, welche Ermessenserwägungen Eingang in den Bescheid gefunden haben. Im Übrigen kann aus der Sachakte nachvollzogen werden, wer welche Erwägungen getroffen hat. Es ist ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium den Entwurf des Beklagten ganz überwiegend gebilligt hat. Die Änderungswünsche des Kollegiums sind durch die Hervorhebung des Beklagten in dem letzten Entwurf, der in die Abstimmung gegangen ist, ebenfalls ersichtlich (Bl. 259 ff. der Sachakte).
- 163
bbb) Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen.
- 164
Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen. In der Begründung sind gemäß § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Adressat der verwaltungsinternen Beschlüsse ist der Beklagte (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV). Denn dem Beklagten obliegt die Umsetzung der Beschlüsse. Dementsprechend kommt es maßgeblich darauf an, dass für den Beklagten erkennbar ist, mit welchen Erwägungen der Beschluss begründet werden soll (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV).
- 165
Aus der Sachakte geht hervor, dass dem Glücksspielkollegium von dem Beklagten ein fertiger Bescheidentwurf vorgelegt wurde. In der Sachakte findet sich ein Auszug aus der Niederschrift über die 3. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 11. September 2012 in Potsdam, wonach das Glücksspielkollegium zustimmt, dass der Erlaubnisbescheid nach Maßgabe der Beratungen im Glücksspielkollegium erteilt werden soll (Bl. 258 d. Sachakte, Bd. 1). In der Folgezeit übersandte der Beklagte erneut einen Bescheidentwurf, in dem die Anmerkungen während der Sitzung sowie die danach an den Bearbeiter gerichteten redaktionellen Änderungswünsche eingearbeitet waren. Der in der Sitzung vorgetragene Wortlaut für die Nebenbestimmungen Nr. 9.2 und 17 sollte noch ergänzt werden (Bl. 259 ff. d. Sachakte, Bd. 1). Inwieweit der Inhalt des Beschlusses des Glücksspielkollegiums bzw. dieses Vorgehen den Anforderungen des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV genügt, kann dahinstehen.
- 166
Denn auf einen etwaigen Verstoß gegen § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen. Ein solcher Verstoß würde – anders als inhaltliche Fehler – nicht auf das Außenverhältnis durchschlagen (a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.5.2012, 27 K 339/10, juris Rn. 25 ff. – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV; offenlassend BVerwG, Urt. v. 23.7.2014, 6 C 31/13, BVerwGE 150, 169, juris Rn. 63 – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV). Die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Verfahrensrechte eine Klagebefugnis grundsätzlich nicht selbstständig begründen, sondern nur unter der Voraussetzung, dass sich der behauptete Verfahrensverstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben kann (BVerwG, Urt. v. 2.10.2013, 9 A 23.12, NVwZ 2014, 367, juris Rn. 16; Urt. v. 20.12.2011, 9 A 30.10, NVwZ 2012, 573, juris Rn. 19). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Begründungspflicht dient – wie ausgeführt – nicht dem Schutz der Klägerin, sondern dient der Kooperation der Bundesländer im ländereinheitlichen bzw. gebündelten Verfahren. Wird ein Bundesland überstimmt, dient sie damit in erster Linie der eigenen Information und Dokumentation. Die materiell-rechtliche Position des späteren Adressaten des Bescheids wird hiervon nicht betroffen. Eine Betroffenheit ist erst dann gegeben, wenn der Fehler auf den Bescheid durchschlägt. Dies kann aber kein reiner Verfahrensfehler, sondern nur eine inhaltlich unrichtige Entscheidung sein, die sich der Beklagte zu Eigen macht. Der Rechtsschutz hiergegen würde aber nicht durch die Kenntnis von Erwägungen des Glücksspielkollegiums verbessert werden. Denn anders als bei den Bewertungen der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) muss der Betroffene hier keine „sachverständige Bewertung“ des Glücksspielkollegiums in Frage stellen. Im Gegensatz zur vorliegenden Konstellation dient die Begründung des KJM auch den Rechten der betroffenen Rundfunkveranstalter, da die Betroffenen die Einschätzung der KJM als sachverständige Aussage im gerichtlichen Verfahren nur mit dem gleichen Aufwand in Frage stellen können, der notwendig ist, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern. Ist die Bewertung der KJM in diesem Sinn nicht entkräftet, so ist es dem Gericht verwehrt, seine eigene Bewertung an die Stelle der KJM zu setzen. Ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, kann der Betroffene diese jedoch nicht erschüttern. Er ist daher darauf angewiesen zu erfahren, welche Gründe die KJM als sachverständiges Gremium zu ihrer Entscheidung bewogen haben (VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris Rn. 49). Diese Erwägungen lassen sich nicht auf die Mitwirkung des Glücksspielkollegiums übertragen: Das Glücksspielkollegium trifft keine sachverständige Bewertung, der im gerichtlichen Verfahren ein maßgebliches Gewicht zukäme. Soweit der Bescheid – wie hier – eine Begründung enthält, benötigt der Betroffene mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG keine Begründung des Glücksspielkollegiums. Maßgeblich ist allein die Begründung in dem Bescheid, mit dem sich die Klägerin auseinandersetzen muss. Nichts anderes folgt daraus, dass das Glücksspielkollegium ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs der Kommission für Jugendmedienschutz nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und der Kommission für Zulassung und Aufsicht nach dem Rundfunkstaatsvertrag nachgebildet ist (Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 74). Diese Orientierung im Gesetzgebungsverfahren bezieht sich erkennbar allein auf die Bildung eines zu beteiligenden Gremiums, dessen Beschlüsse interne Bindungswirkungen entfalten, nicht jedoch auf die gesamte Konzeption und die hierzu ergangene Rechtsprechung (so aber VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 59 – zur Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem RStV).
- 167
bb) Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des (als Bündel erteilten) Erlaubnisbescheids. Dies gilt insbesondere für die Bestimmungen unter Nr. I und Nr. 6, wonach die Klägerin den Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss (hierzu unter aaa]), für die Befristung unter Nr. I des Bescheids (hierzu unter bbb]) und für den Widerrufsvorbehalt unter Nr. 16 (hierzu unter ccc]).
- 168
aaa) Die Bestimmungen in dem streitgegenständlichen Bescheid unter Nr. I und Nr. 6 genügen den Anforderungen der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 169
Der Klägerin wird unter Nr. I. des Bescheids die Vermittlung der in einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Ländern von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung erlaubt. Unter Nr. 6 heißt es, dass die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind.
- 170
Die Bestimmungen greifen das im Staatsvertrag angelegte – und mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbare – System auf. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Hieraus folgt, dass der Klägerin sechzehn Erlaubnisse jeweils bezogen auf die einzelnen Länder erteilt werden mussten. Nr. 6 des Erlaubnisbescheids ist zwingende Folge dieser Landesbezogenheit und stellt sicher, dass der Spieler und damit folgerichtig auch die vereinnahmten Spieleinsätze an die „richtige“ Landeslotteriegesellschaft vermittelt werden.
- 171
Nr. I und Nr. 6 des Erlaubnisbescheids genügen auch dem Bestimmtheitsgebot.
- 172
Das Verwaltungsverfahrensrecht der Länder fordert, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz ggf. im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann, und dass auch die Vollzugsbehörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37 Rn. 5). Die Annahme seiner Nichtigkeit wegen Unbestimmtheit scheidet aus, wenn die (vorrangige) Auslegung des Bescheids etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt; dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der angefochtenen Bescheide unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (BVerwG, Urt. v. 18.4.1997, 8 C 43/95, BVerwGE 104, 301, juris Rn. 37).
- 173
Unter Anlegung dieser Maßstäbe ist für sämtliche Beteiligten erkennbar, dass mit diesen Bestimmungen – auch – das im Staatsvertrag angelegte Regionalitätsprinzip festgelegt werden sollte, wonach die Klägerin den Spieler – wohnortabhängig – an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss.
- 174
Aus Nr. I folgt zunächst, dass die Klägerin für jedes Bundesland gesondert eine Erlaubnis zur Vermittlung der jeweils genannten Lotterieprodukte erhält. Dies entspricht der Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, und deckt sich mit § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, wonach gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig sind, nicht eine Erlaubnis, sondern mehrere Erlaubnisse gebündelt erhalten. Dieser Regelungssystematik zufolge werden die in den einzelnen Ländern für die jeweilige Vermittlung notwendigen Erlaubnisse zwar in einem einheitlichen Verwaltungsprozess, aber jeweils bundeslandbegrenzt als Bündel erteilt mit der praktischen Folge, dass die Klägerin in allen Ländern zur Vermittlung der Glücksspiele berechtigt ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 171). In der Zusammenschau mit Nr. 6 ist für alle Beteiligten zudem erkennbar, dass ein Vertragsschluss immer der jeweils „richtigen“ Landeslotterie zugeordnet werden muss (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172 ff.). Vom Bundesverfassungsgericht ist – wie ausgeführt – anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.).
- 175
§ 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Zwar ist nicht ausdrücklich geregelt, wie vorliegend diese Zuordnung zu der „richtigen“ Landeslotterie konkret zu erfolgen hat. Dies folgt insbesondere auch nicht aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Anders als bei den Annahmestellen, bei denen sich aus der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle ergibt, dass ein Vertrag über die in Rede stehenden Spiele mit dem Veranstalter des Landes zustande kommt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172), sind bei einer Internetvermittlung mehrere Anknüpfungspunkte denkbar (zur Lokalisierung via Geolokalisierung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 2.12.2016, OVG 1 S 104.15, juris Rn. 43, 49; OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 41; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 108). Allerdings entspricht es der gelebten Praxis – auch der Lotterieveranstalter –, dass bei einer Internetvermittlung auf den Wohnort abgestellt wird. Dementsprechend wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei einer Vermittlung durch die Klägerin über ihre Internetseiten u. a. die Postleitzahl des Spielers abgefragt. Hierbei handelt es sich um eine Auslegung des § 3 Abs. 4 GlüStV, die nicht nur der gelebten, unbeanstandeten Praxis entspricht, sondern sowohl den praktischen Bedürfnissen als auch dem Anknüpfungspunkt „Aufenthaltsort“ noch Rechnung trägt. Denn dem Spieler wird typischerweise die Möglichkeit zur Teilnahme an seinem Wohnort eröffnet (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff.). Eine solche Typisierung wird auch in anderen Bereichen vorgenommen. So ist etwa nach der Rechtsprechung zum Rundfunkbeitragsrecht die Annahme, dass die Wohnung den abzugeltenden Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit vermittelt, deshalb berechtigt, weil sich in nahezu allen Wohnungen ein Empfangsgerät, insbesondere ein Fernsehgerät, aber auch Personalcomputer, Internetzugang und Zugang zu einer Internet-Breitbandverbindung, befindet (BVerwG, Beschl. v. 26.4.2017, 6 B 33/17, juris Rn. 7). Diese Typisierung entspricht im Übrigen auch der analogen Welt, da typischerweise Lottospieler an einer Annahmestelle an ihrem Wohnort spielen.
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Vor diesem Hintergrund erweist sich auch Nr. 6 als nicht zu unbestimmt (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 190 f.). Es ist ersichtlich, dass die in einem Land vereinnahmten Spieleinsätze an die im selben Land erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind. Durch die Anknüpfung an den Wohnort können die Einnahmen auch einem bestimmten Veranstalter zugerechnet werden. Auch wenn die Anknüpfung an den Wohnort nicht ausdrücklich geregelt ist, war den Betroffenen selbst nach den ihnen bekannten Umständen die Zuordnung klar. Die Klägerin hat auch im erstinstanzlichen Verfahren nicht geltend gemacht, dass die Bestimmungen zu unbestimmt seien. Die Handhabung entspricht zudem der seit 2012 gelebten Praxis.
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bbb) Die Befristung der Erlaubnis (Nr. I des Bescheids) stellt sich als rechtmäßig dar. Die Befristung als solche wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben. Die von dem Beklagten konkret bestimmte Fünfjahresfrist erweist sich als verhältnismäßig. Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, dass im Rahmen einer lenkenden Glücksspielaufsicht eine zeitnahe Grundüberprüfung aller erteilten Erlaubnisse insbesondere hinsichtlich der Zuverlässigkeit und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der gewerblichen Spielvermittler für erforderlich erachtet werde, um eine Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags vor allem im Hinblick auf die Aspekte Suchtprävention und Spielerschutz zu gewährleisten. Die Dauer der Befristung trage dem berechtigten Interesse der gewerblichen Spielvermittler an der gebotenen Planungssicherheit Rechnung und ermögliche zugleich eine Berücksichtigung der erlangten Prüfungsergebnisse im Rahmen der Evaluierung nach § 32 GlüStV. Hiergegen bestehen keine Bedenken. Es ist nicht ersichtlich, dass die Fünfjahresfrist derart kurz bemessen wäre, dass sie der Klägerin die Ausübung ihrer Vermittlungstätigkeit unnötig erschweren würde. Der Beklagte hat in nicht zu beanstandender Weise das Interesse der Klägerin an einer erforderlichen Planungssicherheit mit dem öffentlichen Interesse an einer Überprüfung erteilter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse abgewogen und sich hierbei sachlich nachvollziehbar an der gesetzlich geregelten Frist für eine Evaluierung des Glücksspielmarkts in § 32 Satz 2 GlüStV orientiert (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 66; so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 170). Im Übrigen kann die Klägerin bei gleichbleibenden Verhältnissen – angesichts der gebotenen gleichheitsgemäßen Ermessensausübung – grundsätzlich mit einer Verlängerung rechnen, so dass das „Damoklesschwert“ der Beendigung ihrer Tätigkeit – so aber die Klägerin – kaum praktische Relevanz hat.
- 178
ccc) Der Widerrufsvorbehalt (Nr. 16) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
- 179
Gemäß Nr. 16 bleiben der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 180
Ein Widerrufsvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben, wonach die Erlaubnis widerruflich zu erteilen ist. Der Widerrufsvorbehalt ist auch nicht zu unbestimmt oder unverhältnismäßig. Mit der Formulierung „insbesondere“ wird zum Ausdruck gebracht, dass neben den beiden im nächsten Halbsatz genannten Widerrufsgründen weitere Widerrufsgründe denkbar sind. Dass damit nicht alle Widerrufsgründe erkennbar sind, ist unschädlich. Die Voraussetzungen für den Widerruf müssen nach herrschender Meinung im Widerrufsvorbehalt nicht notwendig näher präzisiert werden. Dies gilt sogar dann, wenn sich die in Betracht kommenden Widerrufsgründe nicht bereits aus einer gesetzlichen Regelung ohne weiteres ergeben. Der Bestimmtheit wird durch die Begrenzung auf die Entscheidung im Verwaltungsakt genügt (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 67 m. w. N.). Der erste – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall greift erweiternd § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG auf, wonach ein Verwaltungsakt widerrufen werden darf, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Der zweite – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall ist auch nicht unverhältnismäßig. Der Widerrufsfall lehnt sich an § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG an. Dass der Beklagte aus Gründen der öffentlichen Sicherheit auf Änderungen reagieren können muss, ist nicht zu beanstanden. Bereits der Wortlaut „erforderlich“ verweist hierbei auf die notwendige Verhältnismäßigkeitsprüfung. Im Übrigen besteht im Falle eines Widerrufs für die Klägerin gerichtlicher Rechtsschutz, in dessen Zuge die Verhältnismäßigkeit überprüft wird. Auch der Beklagte hat im Verfahren zum Ausdruck gebracht, dass mit Nr. 16 keine zusätzlichen gerichtlich nicht überprüfbaren Grundlagen für einen Widerruf aufgestellt werden sollten und aufgrund der Gesetzesbindung der Behörden immer ein (notwendiger) Grund für einen Widerruf vorliegen muss.
- 181
2. Der Antrag zu 2. hat teilweise Erfolg.
- 182
Die (als Bündel erteilte) Vermittlungserlaubnis konnte mit den Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) und Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) erlassen werden. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter a]). Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 (Vorlage eines Bundeszentralregisterauszugs der ... GmbH) erweisen sich dagegen als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten; der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 bzw. der Bescheid vom 29. November 2012 sind insoweit aufzuheben, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter b]). Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar ebenfalls als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung allerdings aus (hierzu unter c]).
- 183
Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die – im Ermessen stehende – glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts der Nebenbestimmung. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 und 3 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder (VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 47 m. w. N.; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Der sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Zweck der Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet ist gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV die bessere Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Ziele des Staatsvertrags sind nach § 1 GlüStV gleichrangig 1. das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, 2. durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, 3. den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zusätzliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV, dass 1. der Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist, 2. der Höchsteinsatz je Spieler pro Monat einen Betrag von 1.000,-- Euro nicht übersteigt, Gewinne nicht mit Verlusten verrechnet werden, das Kreditverbot beachtet und die Möglichkeit zur Selbstlimitierung eröffnet ist, 3. besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung ausgeschlossen sind, 4. ein Sozialkonzept entwickelt worden ist und wissenschaftlich evaluiert wird und 5. Wetten und Lotterien weder auf derselben Internetdomain angeboten werden noch auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt wird. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO ist das Gericht auf eine Prüfung von Ermessensfehlern beschränkt, d. h. ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen tatsächlich ausgeübt, dessen rechtliche Grenzen nicht überschritten und keine sachwidrigen Erwägungen angestellt hat, die mit den vorgenannten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht in Einklang stehen. Äußere rechtliche Grenzen der Ermessensausübung ergeben sich insbesondere aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG und des allgemeinen Gleichheitssatzes, welche in verhältnismäßiger Weise zu wahren sind (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 57).
- 184
a) Nach diesen Maßstäben unterliegen die folgenden Nebenbestimmungen keinen rechtlichen Bedenken:
- 185
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
- 186
Nach Nr. 1 Sätze 3 und 4 bedürfen Änderungen der Geschäftsbedingungen bzw. Teilnahmebedingungen der vorherigen Anzeige beim Beklagten. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
- 187
Diese Regelungen sind – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden:
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Gemäß Nr. 1 Satz 1 sind die vorgelegten Allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind nach Nr. 1 Satz 2 unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlicher Regelungen der dieser Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Eine zulässige Vermittlertätigkeit setzt zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV voraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und ihren Kunden transparent und ohne unangemessene Benachteiligung für die Kunden gestaltet sind (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Die Gestaltung der Geschäftsbedingungen und ihre Beachtung ist zudem auch Grundlage der Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Mit Hilfe der Anzeigepflicht soll im Wege einer präventiven Kontrolle eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit der Tätigkeit der Klägerin mit den gesetzlichen Vorgaben sicherstellt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182; s. auch VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67). Eine Unterteilung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen in einen glücksspielrechtlich relevanten und in einen rein zivilrechtlichen Teil ist im Hinblick auf die Anzeigepflicht nicht vorzunehmen. Eine solche Unterscheidung wäre sachwidrig und nicht praktikabel. Es kann nicht dem Erlaubnisinhaber überlassen bleiben zu beurteilen, ob bestimmte Teile der Geschäftsbedingungen oder Teilnahmebedingungen glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen oder nicht (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 f. UA). Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin ergibt sich hieraus nicht.
- 189
Auch der Zustimmungsvorbehalt ist – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden. Zwar wird nicht in allen Ländern mit dem Zustimmungsvorbehalt eine landesrechtliche Vorschrift erfüllt: § 7 Abs. 4 Satz 3 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin (im Folgenden: GlüStVtrAG BE 2012), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland für öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg (Brandenburgisches Glücksspielausführungsgesetz – BbgGlüAG; im Folgenden: BbgGlüAG), § 9 Abs. 4 des Hamburgischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Hamburgisches Glücksspieländerungsstaatsvertrages-Ausführungsgesetz – HmbGlüÄndStVAG, im Folgenden: HmbGlüÄndStVAG), § 5 Abs. 5 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetz – GlüStVAG M-V, im Folgenden: GlüStVAG M-V), § 4 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW, im Folgenden: AG GlüStV NRW), § 4 Abs. 8 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (NGlüSpG, im Folgenden: NGlüSpG), § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (Landesglücksspielgesetz – LGlüG, im Folgenden: LGlüG Rh.-Pf.), § 4 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages und über die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von Sportwetten, Lotterien und Ausspielungen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag – SächsGlüStVAG, im Folgenden: SächsGlüStVAG), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Ersten Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster GlüÄndStV AG, im Folgenden: GlüÄndStVG AG Schl.-Hol.) und § 3 Abs. 2 des Thüringer Glücksspielgesetzes (ThürGlüG, im Folgenden: ThürGlüG) dürften nur für die Teilnahmebedingungen der Veranstalter einschlägig sein. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Bremischen Glücksspielgesetzes (BremGlüG, im Folgenden: BremGlüG) sieht lediglich vor, dass die Teilnahmebedingungen der Veranstalter zum Gegenstand der Erlaubnis werden. § 15 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Glücksspielgesetzes (HGlüG, im Folgenden: HGlüG) und § 12 Abs. 3 Nr. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AG GlüStV-Saar, im Folgenden: AG GlüStV-Saar) bestimmen nur, dass der Vermittler seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorlegen muss. Für Bayern und Sachsen-Anhalt sind ferner keinerlei einschlägige Vorschriften ersichtlich. Einzig § 15 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag, im Folgenden: AGGlüStV Ba-Wü) – ähnlich jetzt: § 18 Abs. 2 des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG, im Folgenden: LGlüG Ba-Wü) – sieht vor, dass jede Änderung der Geschäftsbedingungen der Erlaubnis bedarf. Der Zustimmungsvorbehalt ist jedoch gleichwohl bei entsprechender Auslegung dahingehend, dass allein die glücksspielrechtlich relevanten Änderungen der Zustimmung unterliegen, nicht zu beanstanden (weiter VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA; a. A. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 139 ff.). Die Klägerin führt zu Recht aus, dass nicht alle Teile der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen eine glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen. Insoweit steht es der Klägerin frei, Anpassungen vorzunehmen. Hinsichtlich der glücksspielrechtlich relevanten Teile ist jedoch eine entsprechende präventive Kontrolle, mit der eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit ihrer Tätigkeit mit den gesetzlichen Vorgaben sichergestellt wird, von der Klägerin hinzunehmen (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Das Kontrollbedürfnis ist angesichts der Anfälligkeit der Tätigkeit der Klägerin in einem ordnungsrechtlich geprägten Bereich naheliegend. So könnte etwa nicht hingenommen werden, dass die Klägerin ohne Nachfrage die ihr auf einer bestimmten rechtlichen Gestaltung ihrer Beziehungen zu ihren Kunden erlaubte Vermittlungstätigkeit einseitig zu ihren Gunsten ändert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Der Zustimmungsvorbehalt ist insoweit auch die konsequente Fortführung des grundlegenden Erlaubnisvorbehalts der Glücksspielvermittlung (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Entgegen der Ansicht der Klägerin greifen diese Regelungen auch nicht unangemessen in ihre Privatautonomie und Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Durch die Begrenzung des Zustimmungserfordernisses auf die glücksspielrechtlich relevanten Teile der Änderungen bleibt es der Klägerin unbenommen, die Bedingungen frei zu entwerfen bzw. auszuhandeln. Diese Aufteilung scheint im Übrigen auch – wie dem Verwaltungsvorgang des Beklagten entnommen werden kann – der gelebten Praxis zu entsprechen.
- 190
bb) Die Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen) erweist sich als rechtmäßig.
- 191
Nach Nr. 2 Satz 5 bedürfen Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte und eine künftige Verbindung der Vermittlung von Spielaufträgen mit weiteren Dienstleistungen oder Produkten zu einem einheitlichen Produkt (sog. Bundling) – soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht – der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
- 192
Änderungen der unter I. des Bescheids vom 24. September 2012 i. V. m. seinen Änderungsfassungen erlaubten Produkte und Produktausgestaltungen betreffen unmittelbar den Regelungsgehalt der Erlaubnis. Die Erlaubnis wurde nicht – wie die Klägerin meint – tätigkeitsbezogen erteilt. Die Klägerin hat keine Vermittlungserlaubnis erhalten, die es ihr erlaubt, ihre Produkte völlig frei und unabhängig von einer vorherigen Erlaubnis zu gestalten (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Die Erlaubnis zum Vermitteln öffentlicher Glücksspiele gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV ist nicht bloß tätigkeitsbezogen, sondern bezogen auf die konkret angebotenen Glücksspiele zu beantragen. Die Erlaubnis ist vielmehr produktbezogen, als sie auf eine oder mehrere, näher bestimmte Glücksspielarten ausgerichtet ist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Daher machen Änderungen eine behördliche Prüfung erforderlich, ob die neuen Produkte oder Produktausgestaltungen noch von der Erlaubnis umfasst sind oder ob es einer Änderung der Erlaubnis bedarf (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68; s. auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183; eingeschränkt VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Dies stellt der Anzeigenvorbehalt in Nr. 2 Sätze 2 und 3 in verhältnismäßiger Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV sicher, zu denen auch die Bekämpfung der möglichen gesteigerten Sucht- oder erhöhten Manipulationsgefahr kombinierter Glücksspiele gehört (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68). Dies gilt insbesondere auch für das sog. Bundling. Sobald eine derartige Verbindung zu einem einheitlichen Produkt stattfindet, sind auch diejenigen Dienstleistungen und Produkte in die glücksspielrechtliche Bewertung einzubeziehen, die separat betrachtet keinen Bezug zum Glücksspielrecht aufweisen würden. Indem diese jedoch mit der Glücksspielvermittlung kombiniert werden, wird der Bezug zum Glücksspielrecht hergestellt (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Nur indem die Behörde Kenntnis von diesen Produkten erlangt, kann sie beurteilen, ob § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV berücksichtigt wird. Auch die Einhaltung anderer Vorschriften des GlüStV – wie etwa zum Jugendschutz – kann bei kombinierten Produkten anders zu beurteilen sein als bei einer reinen Spielvermittlung von Lotterien (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Der besondere Zustimmungsvorbehalt für das Land Brandenburg berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 2 und 7 BbgGlüAG, wonach das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel und bei Vermittlung von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung in der Erlaubnis festzulegen sind. Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Die unterschiedlichen Nebenbestimmungen sind darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Es bestehen schließlich keine Bedenken, die Vereinbarkeit neuer Produktausgestaltungen mit der bewilligten Erlaubnis von einer präventiven Kontrolle abhängig zu machen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183). Kann die Klägerin eine gewünschte Produktänderung nicht durchsetzen, stehen ihr Rechtsmittel gegen diese Entscheidung zur Verfügung. Der Aufwand der Klägerin zur Erfüllung dieser Nebenbestimmung hält sich zudem in Grenzen.
- 193
cc) Die Regelungen in Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Vorschriften zur Einschaltung zuverlässiger Dritter) sind ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.
- 194
Nach Nr. 3 Abs. 1 Satz 3 hat die gewerbliche Spielvermittlerin bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht. Nach Nr. 3 Abs. 2 muss sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen. Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten), ist dies gemäß Nr. 3 Abs. 3 unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung nach Nr. 3 Satz 4 der vorherigen Erlaubnis des Beklagten.
- 195
Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, wonach nur zuverlässige Personen einzuschalten sind, ist rechtmäßig. Bei der Einschaltung weiterer Personen muss sichergestellt werden, dass diese ebenso wie die Erlaubnisinhaberin die Gewähr dafür bieten, dass die Vermittlung den Zielen des GlüStV nicht zuwiderläuft und den glücksspielrechtlichen Bestimmungen entspricht (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Hierfür müssen sich diese als zuverlässig erweisen. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen gewerberechtlichen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1a, Abs. 1 Sätze 4, 7 bis 9 GewO. Die Regelung ist auch bestimmt genug. Der Begriff des Dritten bzw. der Hilfsperson lässt sich unter Rückgriff auf den mit ihr verfolgten gesetzlichen Zweck, wonach die Erlaubnis nicht einem anderen zur Ausübung überlassen werden darf (§ 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV) und seiner Definition im Bescheid („zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen“) zweifelsfrei dahingehend ermitteln, dass er nur unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen und Personen umfasst (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Von diesem Verständnis geht auch der Beklagte aus (vgl. die Sitzungsniederschrift vom 22. Juni 2017). Die von der Klägerin genannten Werbe-Vertriebskooperationspartner fallen mithin nicht darunter. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die erforderliche Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf.
- 196
Nr. 3 Abs. 2, wonach sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen muss, ist dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, hiermit kein Haftungsregime begründet werden soll, das über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Damit wird im Sinne einer Konkretisierung des § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch sie anderen zur Ausübung überlassen werden darf, deutlich gemacht, dass für die rechtmäßige Umsetzung des Erlaubnisbescheids weiterhin die Klägerin verantwortlich bleibt. Im Übrigen geht die Haftung nicht über die übliche ordnungsrechtliche Haftung hinaus.
- 197
Auch die Anzeigepflicht in Nr. 3 Abs. 3 Satz 1 wird durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Im Rahmen einer effektiven Glücksspielaufsicht ist sicherzustellen, dass im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung jederzeit auch die Zuverlässigkeit eingesetzter Dritter überprüfbar ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Die Anzeigepflicht beinhaltet – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises und der anzeigepflichtigen Änderungen – eine nur geringfügige Beschwer.
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Auch der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedürfen, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen. Da diese Personen hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat das Hinzukommen oder Ausscheiden eines Dritten unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Es ist jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt. Der Zustimmungsvorbehalt ist vor diesem Hintergrund als verhältnismäßiges Mittel anzusehen, um die dauerhafte Beibehaltung der Erlaubnisvoraussetzungen durch die Klägerin sicherzustellen (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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dd) Die Regelungen in Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig.
- 200
Nach Nr. 5 Sätze 1 bis 3 sind Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis.
- 201
Soweit die Klägerin nach Nr. 5 Satz 1 verpflichtet ist, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung nur geringfügig belastet. Die Anzeige ist nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Die Regelung berücksichtigt zudem den Umstand, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Sie trägt schließlich § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV Rechnung, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch einem anderen zur Ausübung überlassen werden kann (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Mit Blick auf § 15 Gesetz über den Wertpapierhandel (Wertpapierhandelsgesetz), den die Klägerin als börsennotierte Aktiengesellschaft zu beachten hat, hat diese es durch die Gestaltung der zeitlichen Abläufe selbst in der Hand, dafür zu sorgen, dass es zu keinen Verstößen kommt.
- 202
Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten in Nr. 5 Satz 2 ist zunächst festzuhalten, dass sich auch Nr. 5 Sätze 2 und 3 als flankierende Regelungen zu Nr. 3 nur auf unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen bezieht. Auch hier gilt, dass die Regelung nicht an die geänderte Rechtsform als Selbstzweck anknüpft, sondern berücksichtigt, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). In aller Regel wird es der Klägerin ohnehin möglich sein, ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, da ihr ihre Vertragspartner in aller Regel ohnehin künftig eintretende Rechtsformänderungen mitteilen werden. Dies ist allein deshalb schon erforderlich, als dass Verträge, Bankverbindungen etc. rechtzeitig angepasst werden müssen. Im Übrigen kann die Klägerin, um ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, – soweit möglich – eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig informiert wird.
- 203
Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3 ist rechtmäßig. Der Begriff der Erlaubnis wird ersichtlich im Sinne des Bescheids und – entgegen dem Verständnis der Klägerin – nicht dahingehend verwendet, dass die zivil- oder gesellschaftsrechtliche Wirksamkeit der Rechtsformänderung von einer vorherigen behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 5 Satz 3, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedarf, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen sind. Da die beauftragten Dritten hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat eine Rechtsformänderung unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Auch der Erlaubnisvorbehalt ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
- 204
ee) Die Nebenbestimmung Nr. 12 (Berichtspflichten) ist nicht zu beanstanden.
- 205
Nach Nr. 12 ist über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von der Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und dem Beklagten bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
- 206
Die Vorschrift dient dem legitimen Zweck der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung mit Blick auf ihre Zuverlässigkeit (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 196) und soll in diesem Zusammenhang sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden, § 1 Nr. 4 GlüStV (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 22 f. UA). Die damit einhergehende Belastung der Klägerin ist noch verhältnismäßig. Durch eine jährliche, routinemäßige Prüfung kann überwacht werden, ob die Klägerin auch weiterhin zuverlässig ist und eine ordnungsgemäße Durchführung der Glücksspielvermittlung gewährleistet (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161). Regelmäßige Berichtspflichten ermöglichen es dem Beklagten, etwaige Unregelmäßigkeiten aufzudecken und eine effektive Glücksspielaufsicht sicherzustellen (VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA).
- 207
Die nötigen Angaben – Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder (Nr. 12 Satz 1), Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne (Nr. 12 Satz 1) sowie Nachweis über die Weiterleitung mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (Nr. 12 Satz 3) – dienen allesamt der Überprüfung eines ordnungsgemäßen Glücksspielbetriebs. Der Nachweis über die Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder knüpft an § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, der Nachweis über die Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne an § 19 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV und Nr. 7 des Bescheids vom 24. September 2012, wonach die Geschäftsbeziehungen mit den Spielteilnehmern so zu gestalten sind, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spielteilnehmer ausgekehrt werden, und der Nachweis über die Weiterleitung der vereinnahmten Beträge an § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV an. Die Vorgabe, dass die Abrechnung durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigt werden soll (Nr. 12 Satz 1), findet ihre Rechtfertigung in der damit gewährleisteten Sachkunde und Unabhängigkeit (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 163; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA). Die vorgesehenen Vorlagefristen ermöglichen eine nicht zu beanstandende zeitnahe Überwachung. Dass alternativ der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden kann, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt (Nr. 12 Satz 2), ist sogar eine Erleichterung.
- 208
Nr. 12 Sätze 4 und 5 berücksichtigen § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü (jetzt: § 18 Abs. 3 LGlüG Ba-Wü). Einer qualifizierten Abrechnung kommt eine hohe Aussagekraft zu und sie begünstigt die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler. Dies gilt insbesondere für die Überprüfung der Zuverlässigkeit in finanzieller Hinsicht. Die Verpflichtung zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses belastet die Klägerin auch nicht über Gebühr. Denn die Klägerin ist als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin nach §§ 264, 264d, 267 Abs. 3 Satz 2, 316 Abs. 1, 319 Abs. 1 Satz 1 HGB verpflichtet, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Inwieweit die Anforderungen in § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü in anderen Fällen – etwa bei einem Einzelkaufmann – über das Zumutbare hinausgehen, kann vorliegend dahinstehen. Ermächtigungsgrundlage für die Nebenbestimmung ist § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder, so dass § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü nicht unmittelbarer Prüfungsgegenstand sind. Im Übrigen ermöglicht § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG durch seine Formulierung „den nach handelsrechtlichen Vorschriften“ eine etwaig erforderliche verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass jeweils nur das handelsrechtlich ohnehin Vorgegebene verlangt wird. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü wird bereits durch eine entsprechende Formulierung in Nr. 12 Satz 5 durch den Beklagten relativiert. Soweit die Klägerin Bedenken hinsichtlich ihres Geheimhaltungsbedürfnisses und ihrer Wettbewerbsfähigkeit hat, sind diese nicht überzeugend. Nach § 325 HGB sind die Jahresabschlüsse ohnehin zu veröffentlichen. So findet sich der Jahresabschluss etwa auch auf der Homepage der Klägerin. Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Eine Unverhältnismäßigkeit dadurch, dass die Klägerin mehrere Berichte vorzulegen hat, besteht vorliegend nicht, da sie – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin verpflichtet ist, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Somit ist die mit der Auflage verbundene – geringe – Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars zu sehen.
- 209
Auch die Belastung der Klägerin mit den Kosten der Erstellung und Vorlage der genannten Unterlagen und Berichte ist nicht unverhältnismäßig (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 164). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Klägerin – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin einen vom Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorlegen muss.
- 210
ff) Die Regelungen in Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig. Nach Nr. 14 hat bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird. Die Auflage dient einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, wonach sicherzustellen ist, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Schon der allgemeine Datenschutz gehört zum ordnungsgemäßen Ablauf des Glücksspiels. Die Auflage trägt andererseits auch zur Verfolgung des Ziels der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes in § 1 Nr. 3 GlüStV bei, indem die Informationssicherheit auch im Hinblick auf die Einhaltung des Jugendschutzes zu beachten ist (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, juris Rn. 77). Im Übrigen ist die Klägerin nach § 9 BDSG verpflichtet, die technischen und organisatorischen Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um die Ausführung der Vorschriften dieses Gesetzes, insbesondere die in der Anlage zum BDSG genannten Anforderungen, zu gewährleisten. Das geforderte Sicherheitsniveau ist auch nicht unverhältnismäßig. Bei dem Standard nach ISO/IEC 27001:2005 handelt es sich um den weltweit gültigen Standard für die Datensicherheit. Hierauf baut auch der IT-Grundschutz-Katalog des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik auf, der im Übrigen u. a. auch den Anforderungen des § 9 BDSG i. V. m. der Anlage zu § 9 Satz 1 BDSG Rechnung trägt. Dass dieser Standard für die Klägerin nicht erreichbar ist, ist nicht ersichtlich. Im Gegensatz weist die Homepage der Klägerin jedenfalls im Hinblick auf den Datenschutz eine Zertifizierung nach ISO/IEC 27001 durch den TÜV Saarland auf. Dass zum Nachweis eine Zertifizierung gefordert wird, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Auch wenn eine Zertifizierung gesetzlich nicht vorgeschrieben ist, darf eine solche im Wege einer Auflage aufgegeben werden, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen „dient“, die für den Erlass des Hauptverwaltungsaktes maßgeblich sind. Dies ist hier der Fall. Nicht nur das geforderte Datensicherheitsniveau, sondern auch die Kontrolle der Einhaltung desselben dient den Zielen des § 1 GlüStV. Indem der Beklagte zur Ausübung seines Kontrollrechts eine Zertifizierung verlangt, überschreitet er nicht seinen Ermessensspielraum. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Im Übrigen darf die Klägerin zum Nachweis auch einen „gleichwertigen Nachweis“ vorlegen.
- 211
gg) Der Auflagenvorbehalt in Nr. 16 erweist sich als rechtmäßig. Gemäß Nr. 16 bleiben die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint. Ein Auflagenvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ermöglicht, wonach die Erlaubnis – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden darf. Auch gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder darf ein Verwaltungsakt mit einem Vorbehalt einer nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage erlassen werden. Bei einem Auflagenvorbehalt bedarf es keiner näheren Präzisierung der Voraussetzungen weiterer Auflagen (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VfVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 77). Vor diesem Hintergrund kann sich der Auflagenvorbehalt nicht als zu unbestimmt oder uferlos erweisen. Auch die beiden beispielhaft genannten Fälle sind nicht zu beanstanden. Wird den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags, der Glücksspielgesetze der Länder oder dem Erlaubnisbescheid nicht genügt, ist es naheliegend, zunächst – als milderes Mittel gegenüber einem Widerruf – weitere Auflagen zu erlassen. Eine weitere Nebenbestimmung ist im öffentlichen Interesse nur dann erforderlich, wenn sie verhältnismäßig ist und die Auflage dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den maßgeblichen gesetzlichen Regelungen dient. Hiermit wird insbesondere auch eine Anpassung des Bescheids an eine neu eingetretene Rechtslage ermöglicht.
- 212
b) Demgegenüber erweisen sich die folgenden Nebenbestimmungen als rechtswidrig und sind aufzuheben:
- 213
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) erweist sich als rechtswidrig. Nach Nr. 15 sind die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde ggf. auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren. Selbstverständlich darf sich der Beklagte zur Sicherstellung einer effektiven Glücksspielaufsicht im Rahmen seiner Befugnisse nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV Hilfspersonen sowie ggf. speziell ausgebildeten Sachverständigen bedienen. Bedient sich die Glücksspielaufsicht eines Verwaltungshelfers, so verantwortet sie selbst die Hoheitsbefugnisse und Zwangsmittel. Nicht erforderlich ist jedoch, diesen Hilfspersonen Hoheitsrechte zuzugestehen. Eine nicht näher eingegrenzte Verpflichtung der Klägerin, einem jeden beauftragten Dritten Rechte einer Ordnungsbehörde zu gewähren, ist weder erforderlich noch geboten. Im Übrigen ist die Nebenbestimmung Nr. 15 auf etwas Unmögliches gerichtet: Nicht die Klägerin kann den vom Beklagten beauftragten Dritten Hoheitsrechte gewähren, sondern eine entsprechende Beleihung kann lediglich durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes erfolgen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 15 ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Die zulässige Einschaltung von Hilfspersonen muss nicht eigens geregelt werden, sondern folgt aus allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsätzen.
- 214
bb) Die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 erweist sich ebenfalls als rechtswidrig. Danach muss, soweit sich die Vermittlung über die Domains ... sowie ... auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, unverzüglich ein Bundeszentralregisterauszug der ... GmbH als eingeschaltete Dritte vorgelegt werden. Es kann dahinstehen, ob die ... GmbH als Dritte i. S. d. Nr. 3 anzusehen ist. Jedenfalls kann ein Bundeszentralregisterauszug einer GmbH nicht vorgelegt werden (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BZRG – Personendaten –). Die Nebenbestimmung, die im Übrigen vollstreckbar sein muss, ist auch nicht eindeutig auslegungsfähig. Es ist nicht ersichtlich, ob alle (vertretungsberechtigten) Gesellschafter oder nur die (vertretungsberechtigten) Geschäftsführer einen Bundeszentralregisterauszug vorlegen müssen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Dass es sich nicht um eine grundlegende Bestimmung handelt, wird bereits dadurch deutlich, dass der Bundeszentralregisterauszug nur für ein Bundesland angefordert wird.
- 215
c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar auch als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung aus.
- 216
Nach Nr. 9 ist die Klägerin im Kern verpflichtet, eine sog. geschlossene Benutzergruppe entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten („KJM-konform“) oder einer „gleichwertigen Lösung“ („KJM-äquivalent“) zu errichten.
- 217
Die Nebenbestimmung dient zwar einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 3 GlüStV, wonach der Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten ist. Andererseits wird hiermit § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GlüStV, wonach das Veranstalten und Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen darf und die Teilnahme von Minderjährigen unzulässig ist, sowie § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist, Rechnung getragen.
- 218
Gleichwohl erweist sich die Beifügung der Nebenbestimmung Nr. 9 als ermessensfehlerhaft (a. A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 168 ff.; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 193; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 71). Der Beklagte hat insoweit nicht plausibel dargelegt, dass dem unbestreitbar hohen Schutzgut des Jugendschutzes allein durch ein KJM-konformes oder KJM-äquivalentes Verfahren Rechnung getragen werden kann. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass sowohl der Beklagte als auch andere Bundesländer ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften keine entsprechenden Vorschriften machen, sondern vereinfachte Verfahren wie etwa eine SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung ausreichen lassen. Somit gehen der Beklagte und andere Länder erkennbar davon aus, dass auch mit Hilfe anderer – weniger einschneidender Maßnahmen – dem Jugendschutz hinreichend genügt werden kann. Dass mit Blick auf den Jugendschutz den staatlichen Veranstaltern ein niedrigeres Schutzniveau abverlangt werden kann als den gewerblichen Spielvermittlern, ist vom Beklagten weder dargetan noch ersichtlich. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol. Vorliegend geht es um die Sicherstellung des Minderjährigenschutzes bei Internetvermittlungen. Dies ist keine Frage des Staatsmonopols, zumal die staatlichen Veranstalter für den Eigenvertrieb über das Internet ebenfalls eine den Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 GlüStV genügende Erlaubnis benötigen. Eine solche Differenzierung ergibt sich auch nicht aus dem Bescheid. Dort heißt es lediglich, dass aufgrund des hohen Stellenwertes des Jugendschutzes und der Schutzzwecke des Geldwäschegesetzes die Darlegung der zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren erforderlich ist, um eine effektive Aufsicht von Anbeginn der Geschäftsaufnahme sicherzustellen (vgl. den Bescheid vom 18. Juni 2013, S. 5 f.). Auch in dem Ausgangsbescheid vom 24. September 2012 heißt es nur, dass vor Erlaubniserteilung sichergestellt sein müsse, dass das ausdrückliche Verbot der Spielteilnahme von Minderjährigen von der gewerblichen Spielvermittlerin eingehalten werde. Die Vorgaben zur Umsetzung der Maßnahme seien notwendig, um die rechtmäßige Umsetzung, insbesondere für die Online-Vermittlung aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV sowie § 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 GlüStV, zu gewährleisten (S. 15).
- 219
Das Gesetz selbst schreibt nicht vor, wie der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist. § 25 Abs. 6 GlüStV a. F., wonach beim Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung die Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz zur geschlossenen Benutzergruppe zu beachten sind, hat nicht Eingang in den derzeitigen Glücksspielstaatsvertrag gefunden. Auch aus dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (im Folgenden: GeldwäscheG), das nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 GeldwäscheG auch für die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet gilt, folgen keine konkreten Vorgaben. Die KJM-Richtlinien gelten ebenfalls nicht unmittelbar für das Glücksspielrecht. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (im Folgenden: JMStV) sind bestimmte Rundfunksendungen oder Inhalte von Telemedien (Internet) aus Gründen des Jugendschutzes verboten (pornografische, bestimmte indizierte und offensichtlich schwer jugendgefährdende Inhalte). § 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV lässt solche Inhalte in Telemedien ausnahmsweise zu, wenn von Seiten des Anbieters sicherstellt ist, dass sie nur Erwachsenen zugänglich gemacht werden (geschlossene Benutzergruppe). Zur Sicherstellung geschlossener Benutzergruppen hat die KJM Eckpunkte entwickelt, die eine Altersverifikation sicherstellen und an denen sich Anbieter orientieren können, um den Anforderungen des Gesetzes zu genügen. Eine Verpflichtung für Lotterievermittler, ebendiesem Standard zu genügen, um dem Jugendschutz Rechnung zu tragen, ergibt sich daraus nicht. Denn die Richtlinien der KJM sollen nicht Minderjährige von der Teilnahme an entgeltlichen Glücksspielen abhalten, sondern sicherstellen, dass diese keinen Zugang zu jugendgefährdenden Inhalten im Internet haben.
- 220
Schließlich hat der Beklagte in seine Erwägungen nicht die Zielbestimmung des § 1 Nr. 2 GlüStV einbezogen, wonach der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung – insbesondere in legale Bahnen – zu kanalisieren ist. Die Klägerin weist nicht zu Unrecht darauf hin, dass ein aufwändiges Registrierungsverfahren – bei Erwachsenen – mit erhöhten Abbruchquoten beim Registrierungsvorgang verbunden ist, so dass die Gefahr besteht, dass Interessenten zu illegalen Angeboten – etwa auch zu ausländischen Zweitlotterien – mit vereinfachten Anmeldeverfahren abwandern.
- 221
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Nebenbestimmung auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, weil der Beklagte Lotto-Toto Niedersachsen – wie ähnlich auch weitere elf Länder ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften – lediglich ein vereinfachtes Verfahren einer SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung vorgeschrieben hat.
- 222
Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 9 ist jedoch nicht möglich. Denn der Verwaltungsakt kann nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Insoweit ist auch nicht ausreichend, dass gemäß Nr. III des Bescheids vom 24. September 2012 die Antragsunterlagen der Klägerin, die ein Konzept für den Jugendschutz vorsehen, Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Denn der Beklagte muss insoweit entscheiden, inwieweit diese Maßnahmen ausreichend sind, um den gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags zu genügen.
- 223
3. Der Antrag zu 3. hat teilweise Erfolg.
- 224
Der Beklagte ist – entsprechend der obigen Ausführungen – unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 ist – wie bereits ausgeführt – rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Der Verwaltungsakt kann jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Bei ihrer Ermessensausübung hat der Beklagte Folgendes zu beachten: Erstens muss es eine Vorgabe zur näheren Konkretisierung des Minderjährigenschutzes geben. Zweitens muss der Beklagte prüfen, welche Vorgaben im Einzelnen notwendig, aber auch hinreichend sind. Hierbei muss sich der Beklagte an dem ansonsten üblichen bzw. vorgegebenen Schutzniveau orientieren. Wenn der Beklagte hiervon abweichen möchte, muss dies auf gleichheitsgemäßen, in sich stimmigen und nachvollziehbaren Gründen beruhen. In diesem Zusammenhang ist drittens geboten, dass sich der Beklagte mit dem von der Klägerin vorgelegten Schutzkonzept auseinandersetzt. Sollte der Beklagte bis zum Eintritt der Rechtskraft keine neue Nebenbestimmung Nr. 9 erlassen haben, so darf der Beklagte nicht den mit Ausnahme der aufgehobenen Nebenbestimmungen fortgeltenden Erlaubnisbescheid mit Blick auf den Rechtsgedanken des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG widerrufen.
- 225
Im Übrigen hat der Antrag keinen Erfolg. Hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 15 sowie der Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 geht der Hilfsantrag ins Leere. Soweit sich die Nebenbestimmungen als rechtmäßig erwiesen haben, kann auch der Bescheidungsantrag keinen Erfolg haben.
III.
- 226
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Quote entspricht dem jeweiligen Obsiegen und Unterliegen mit Blick auf den vorliegenden Streitgegenstand. Soweit die Berufung des Beklagten nicht zugelassen wurde, ist dies entsprechend dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO nicht gesondert zu berücksichtigen, da dieses Unterliegen im Verhältnis zum übrigen Teil nicht ins Gewicht fällt.
- 227
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.
- 228
Die Revision ist wegen der der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die Gültigkeit von §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und die Beteiligung des Glücksspielkollegiums sowie die gesetzliche Begründungspflicht des Glücksspielkollegiums bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer höchstrichterlichen Klärung. Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht i. S. v. § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrags beruht, und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris Rn. 30; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 58; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137 Rn. 9).
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 17. Dezember 2013 (mit späteren Ergänzungen) hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Ministeriums der Finanzen S. -Q. vom 31. Juli 2014 und hinsichtlich der dortigen Kostenfestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil von Bestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis für die „Deutsche Sportlotterie“ auferlegt wurden.
4Sie ist eine gemeinnützige GmbH – bei Klageerhebung mit Sitz in L. , inzwischen mit Sitz in X. –, die gewerblich Lotterien veranstaltet. Der Reinertrag der Lotterien kommt der Förderung olympischer und paraolympischer Sportarten und ihrer Athleten zu Gute. Eine Gesellschafterin der Klägerin ist die Lotterie U. mbH I. , deren einzige Gesellschafterin wiederum das Land I. ist. Während des Verfahrens wurde diese Gesellschaft zur Mehrheitsanteilseignerin der Klägerin mit einem Anteil von knapp 80 Prozent.
5Unter dem 17. Dezember 2013 beantragte die Klägerin (mit mehreren späteren Ergänzungen) beim Ministerium der Finanzen S. -Q. die Erteilung einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung und Durchführung einer Lotterie nach den Vorschriften des 3. Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) unter der Bezeichnung „Deutsche Sportlotterie“. Vorgesehen waren die Veranstaltung und der Vertrieb der Lotterie sowohl auf terrestrischem Wege als auch über das Internet. Dem Antrag zufolge war der Vertrieb über diejenigen Lottoannahmestellen aller Bundesländer beabsichtigt, mit denen dies vertraglich vereinbart werde. Des Weiteren wurde der Einsatz von E-Payment-Verfahren (z. B. PayPal) beantragt.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung und Vermittlung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential. Das Verfahren innerhalb des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen ergehen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier dem Ministerium der Finanzen S. -Q. für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit der erteilten Erlaubnis für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss (Stimmverhältnis: 14:0:1 (SL)) im Rahmen seiner 20. Sitzung am 3./4. Juni 2014 zu Top 6, dass die Erlaubnis in der Fassung vom 4. Juni 2014 nur mit einigen inhaltlichen Änderungen (so etwa die Einführung einer Altersverifikation nach § 4 Abs. 3 GlüStV und die Streichung des Vertriebes auch über weitere Annahmestellen) ergehen könne. Nachdem diese Änderungen aufgenommen waren, stimmte das Glücksspielkollegium mit Beschluss vom 16./17. Juli 2014 zu Top 6 dem geänderten Erlaubnisentwurf zu (Stimmverhältnis: 12:0:1 (SH)).
9Daraufhin erteilte der Beklagte unter dem 31. Juli 2014 die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ sowie den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ im Internet bis zum 31. Dezember 2016. In der Erlaubnis vorgesehen ist die Durchführung der Lotterie durch die Lotterie U. mbH I. . Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt.
10Die Erlaubnis enthält unter anderem folgende „Nebenbestimmungen“:
11„1. Bis zum 31.12.2016 dürfen die wöchentlich stattfindende Ziehung des Deutsche Sportlotterieloses sowie die wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindende Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses durchgeführt werden:
12Für den Fall, dass der Sicherungsfonds einen Wert von 2,25 Mio. Euro überschritten hat, werden hiermit Sonderverlosungen zur Ausschüttung an die Spieler genehmigt.
13Darüber hinaus werden für den Fall, dass im Laufe des jeweiligen Veranstaltungsjahres die garantierte Gewinnausschüttungsquote von 30 % unterschritten wird, Sonderverlosungen genehmigt. Hierfür wird zu einem Stichtag, der mit dem Ministerium der Finanzen abgestimmt wird, aus der Differenz zwischen ausgezahlten Gewinnen und der Gewinnausschüttungsquote von 30 % die Restgewinnsumme ermittelt. Aus der Restgewinnsumme werden die Gewinne so lange ermittelt, bis die Restgewinnsumme aufgebraucht ist.
14Bei allen Sonderverlosungen ist der jeweilige Gewinnplan vorher mit dem Ministerium der Finanzen S. -Q. abzustimmen.
152. Genehmigt werden:
16Ein Los mit einer Laufzeit von 1, 2, 3, 4, 26 oder 52 Wochen.
17Das Entgelt für das Los beträgt 2,50 € wöchentlich zzgl. Bearbeitungsgebühr gemäß Schreiben vom 07.04.2014 – Übersicht zu § 7 – oder ein entsprechendes Vielfaches gemäß Satz 1. Das Los berechtigt für die Teilnahme an der jeweiligen wöchentlichen Ziehung entsprechend der gewählten Laufzeit und nach Vorankündigung gegenüber dem Losverkäufer an der wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindenden Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses sowie ggf. an Sonderverlosungen. Änderungen des Lospreises incl. der Gebührenstruktur bedürfen der Genehmigung des Ministeriums der Finanzen S. -Q. .
18(…)
195. Das jeweilige Entgelt für die Teilnahme an der Lotterie ist mittels besonders herausgegebener Losvordrucke über die Annahmestellen der Lotterie-U. mbH I. , einzuzahlen oder kann vom Loskäufer überwiesen, nach Auftrag von seinem Bank- oder Kreditkartenkonto abgebucht oder über PayPal bezahlt werden.
20(…)
219. Hinsichtlich der Werbung für die Losprodukte sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
2210. Der Vertriebsweg erstreckt sich auf die Annahmestellen der Lotto-U. mbH I. .Die Losvordrucke können auch per Post übersandt oder Zeitschriften beigelegt werden. Änderungen beim Vertriebsweg sind erlaubnispflichtig.
23(…)
2413. Die Veranstaltung darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig. Dies ist in geeigneter Weise sicherzustellen.Zur Altersverifikation im Postvertrieb gilt folgendes:
25a) Die Altersverifikation kann bezüglich der Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. nach der für den Vertrieb von Losprodukten des staatlichen Lotterieangebotes geltenden Regelung erfolgen.
26b) Die Altersverifikation kann bezüglich der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner gemäß § 16 Abs. 2 des Gesellschaftsvertrages über deren Filialnetze erfolgen. Dabei hat die Altersverifikation durch in der Einhaltung der Regelungen des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) geschultes Personal der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner über ein den Annahmestellen-Ident-Verfahren oder dem Post-Ident-Verfahren entsprechendes Verfahren zu erfolgen. Dieses Verfahren hat die E. T. gGmbH dem Ministerium der Finanzen vor Geschäftsaufnahme vorzulegen.
27c) Die Altersverifikation hat, sofern sie nicht über die Lottoannahmestellen der LOTTO I. oder der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner erfolgt, bei der E. T. gGmbH über den SCHUFA-IdentitätsCheck Premium zu erfolgen.
28Änderungen der zur Altersverifikation im Postvertrieb verwandten Verfahren sind vorzulegen und bedürfen der Erlaubnis.
2914. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen:
30a) Die Prozessbeschreibung des Online-Losbestellverfahrens über das Internet gemäß der mit Schreiben vom 07.04.2014 vorgelegten schematischen Darstellung des Internetvertriebes ist Bestandteil dieser Erlaubnis. Das Verfahren bezüglich Identifikation und Authentifizierung richtet sich nach den unter b) genannten Vorgaben. Änderungen bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.
31b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren.Die Identifizierung richtet sich nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername - / starke Passwort – Lösung (mit finanziellem Risiko).Die E. T. gGmbH kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Ein solch positiv bewertetes Verfahren stellt im ersten Schritt die Altersverifikation über „Schufa-IdentitätsCheck-Jugendschutz“, im zweiten Schritt die Überprüfung der tatsächlichen Übereinstimmung von Antragsteller und Kontoinhaber dar. Dies geschieht durch den Schufa-KontonummernCheck, bei dem die Kontodaten mit den erfassten Personendaten abgeglichen werden. Im letzten Schritt der Identifizierung überweist die E. T. gGmbH dem neuen Kunden 1 Cent auf sein angegebenes Konto mit Angabe eines Aktivierungscodes im Verwendungszweck. Dieser Aktivierungscode muss dann auf der Registrierungsseite der E. T. gGmbH eingegeben werden. Wenn alle drei Schritte erfolgreich durchgeführt wurden, ist die Online-Registrierung erfolgt. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel erfolgt auf der Internetseite der E. T. gGmbH mit Username und Passwort. Zum wirksamen Abschluss eines Loskaufes sendet die E. T. gGmbH dem Spieler eine PIN-Nummer über SMS auf die im Rahmen der Identifizierung angegebene Handy-/Smartphonenummer, die dieser auf der Internetseite der E. T. gGmbH eingeben muss. Das Risiko der Weitergabe von Zugangsberechtigungen ist durch persönliche finanzielle Risiken in der Sphäre des Benutzers begrenzt (kostenpflichtiger Kauf von Losen, Einzug von Geld vom Konto, Gewinnauszahlung auf das Konto).
32Der elektronische Identitätsnachweis gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz ist ebenfalls eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung zur Identifizierung. Zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang genügt es, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
33Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der E. T. gGmbH. Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
34Die Antragstellerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwandten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.
35c) Eine vorläufige Spielteilnahme – nach erfolgreichem Abschluss der Antragstellung nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren und bis zur Zustellung der Zugangsdaten – im Rahmen eines Limits von bis zu 150,- Euro wird erlaubt, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden. Hierauf sind die Spielteilnehmer vor der Zulassung zum Spiel hinzuweisen. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
36d) Die E. T. gGmbH ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen.
37e) Hinsichtlich der Werbung sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
38f) Der Höchsteinsatz je Spieler darf grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Dabei bezieht sich dieser Betrag auf die Gesamtproduktpalette der E. T. gGmbH. Bei der Registrierung sind die Spieler dazu aufzufordern, ein individuelles tägliches, wöchentliches oder monatliches Einzahlungslimit festzulegen (Selbstlimitierung).
39g) Gewinne dürfen nicht mit den Einsätzen der Spielteilnehmer verrechnet werden.
40(…)
41i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig.
42j) Über die zu benennende Internetdomain der E. T. gGmbH dürfen nur Lose der „Deutschen Lotterie“ verkauft werden. Eine Verweisung auf andere Glücksspiele ist nicht zulässig.
43(…)
4416. Die Gewinnsummen der Lotterie betragen mindestens 30 % der Summe der Entgelte. Der Höchstgewinn darf den Betrag von 2 Mio. Euro nicht übersteigen.
4517. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte (einschließlich der Bearbeitungsgebühr) betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend § 2 der Satzung der E. T. gGmbH zu verwenden. Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird. Über die Verteilung der Mittel berät ein paritätisch mit vier Sportlern und vier Gesellschaftern besetzter Beirat. Eine Entscheidung bedarf einer Mehrheit von sechs Stimmen. Der Reinertrag ist grundsätzlich bis zum 31. Dezember des Spieljahres den begünstigten Zwecken zuzuführen. Die Auszahlung der Mittel kann noch bis zum 30. Juni des Folgejahres erfolgen. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen S. -Q. spätestens bis zum 01.07. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen.
46(…)
4725. Veränderungen in der Zusammensetzung des Gesellschafterkreises der E. T. gGmbH bedürfen der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen. Es muss prüfen können, ob die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne des § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV auch nach einem Gesellschafterwechsel gewährleistet ist.
4826. Die in § 2 Abs. 5 Satz 2 des Gesellschaftsvertrages der E. T. gGmbH eröffnete Möglichkeit, im Ausland Zweigniederlassungen zu errichten, Tochtergesellschaften zu gründen und gleichartige oder ähnliche Unternehmen zu erwerben, zu pachten, sich daran zu beteiligen oder ihre Vertretung oder Geschäftsführung zu übernehmen, bedarf der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen, um zu verhindern, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV beeinträchtigt werden.“
49Gestützt wurde die Erlaubnis auf § 5 Abs. 4 GlüG RLP i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 3, 5; 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4; 12 Abs. 1 GlüStV. Die Lotterie werde durch die Lotterie-U. mbH I. als Dritter im Sinne des § 14 Abs. 2 GlüStV durchgeführt. Die Gesellschaft unterliege hinsichtlich der Durchführung der Veranstaltungen den Weisungen des Veranstalters, der Klägerin.
50Die Nebenbestimmungen ergäben sich aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV.
51Des Weiteren wurde im Hinblick auf einen voraussichtlichen Spieleinsatz für das Jahr 2014 in Höhe von 28.633.360,00 Euro unter Anwendung des § 9a Abs. 4 lit. a GlüStV eine Gebühr in Höhe von 28.633,00 Euro festgesetzt.
52Die Klägerin hat am 28. August 2014 Klage erhoben mit dem Ziel, eine Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis ohne die vorgenannten Bestimmungen zu erhalten.
53Sie begründet diese unter anderem damit, dass hinsichtlich der meisten Bestimmungen eine ausreichende Begründung nach § 39 Abs. 1 VwVfG fehle. Jedenfalls aber habe das für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung zur streitgegenständlichen Erlaubnis vorgelegt.
54Ohnehin sei die Einschaltung des Glücksspielkollegiums rechtswidrig gewesen. Die entsprechende Ermächtigungsgrundlage (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 5 Satz 2 GlüStV) sei verfassungswidrig, weil sie die Landesverwaltung zu einem Vollzug verpflichte, der von außerhalb des Landes demokratisch nicht legitimierten Verwaltungsorganen bestimmt werde. Das Glücksspielkollegium führe zu der Bildung einer unzulässigen dritten Ebene neben Bundes- und Landesverwaltung. Der Beklagte habe bei verfassungskonformer Auslegung nicht von einer Bindungswirkung der Entscheidungen des Glücksspielkollegiums ausgehen dürfen. § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV zwinge nicht zu einer Einbeziehung des Glücksspielkollegiums, sondern gewähre wegen des offenen Wortlauts Ermessen.
55Die Bestimmungen seien des Weiteren ermessensfehlerhaft ergangen. Der Beklagte stehe mit seiner eigenen staatlichen Lotteriegesellschaft im Wettbewerb zur Klägerin und sei daher bei der Ausübung seines Ermessens durch sachfremde Erwägungen beeinflusst worden. Die angegriffenen Anordnungen gingen erheblich über die Verpflichtungen der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten, anderer Bundesländer aber auch anderer privater Glücksspielveranstalter hinaus. Das Vorgehen verstoße daher gegen den Gleichheitsgrundsatz. Im Übrigen könne das Ministerium der Finanzen wegen des in § 9 Abs. 7 GlüStV manifestierten Trennungsprinzips nicht zuständige Behörde für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis der Klägerin sein.
56Schließlich seien die angegriffenen Bestimmungen auch unverhältnismäßig, da sie nicht zur Erreichung der Zwecke des GlüStV erforderlich und daher größtenteils auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 3 VwVfG gedeckt seien.
57Hinsichtlich der einzelnen Bestimmungen führt die Klägerin darüber hinaus aus:
58Die Einschränkung des Vertriebsweges auf den Eigenvertrieb sei unbestimmt. Hinsichtlich des Vertriebsweges werde nicht hinreichend deutlich, ob neben dem im Bescheidtenor vorgesehenen „Eigenvertrieb“ auch der „Fremdvertrieb“ erlaubt sei. Für letztere Auslegung spreche Ziff. 10 des Bescheides, der den Vertrieb über die Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. als Dritte gemäß § 14 Abs. 2 GlüStV vorsehe. Auch die territoriale Beschränkung auf die Lottoannahmestellen der I1. Lotteriegesellschaft sei nicht nachvollziehbar. Im ländereinheitlichen Verfahren nach §§ 9a; 12 Abs. 3 GlüStV stehe dem Beklagten eine bundesweite Zuständigkeit für die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis zu.
59Die Beschränkung des beantragten E-Payment-Verfahrens (Ziff. 5) auf eine Zahlung über PayPal sei nicht erforderlich, weil selbst das Geldwäschegesetz bei der Einzahlung des Spielereinsatzes oder Spielerkredits die Bezahlung durch elektronisches Geld (E-Geld) erlaube.
60Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3) sei unverhältnismäßig, da sie die Existenz der Klägerin gefährde. Bei der für Soziallotterien festgeschriebenen Lotterie nach Festquotenprinzip (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV) seien finanzielle Rücklagen zur Verrechnung des Über- und Unterplanspieles unabdingbar.
61Das Erfordernis einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) gehe über das hinaus, was für die Überwachung und Kontrolle notwendig sei. Die schlichte Anzeige einer Veränderung des Lospreises oder der Gebührenstruktur sei ausreichend. Im 3. Abschnitt des GlüStV seien lediglich Anzeigepflichten vorgesehen (so etwa bei §§ 15 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3; 16 Abs. 2 GlüStV).
62Die Bestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e, die die Einhaltung der §§ 5 und 1 GlüStV sowie der Werberichtlinie bei der Werbung für öffentliches Glücksspiel – auch im Internet – festschreiben, seien unbestimmt, da es an der für einen Verwaltungsakt notwendigen Konkret- und Einzelfallbezogenheit fehle. Auch die Werberichtlinie für sich genommen sei oftmals unbestimmt und ohnehin keine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, so dass ihr keine Außenwirkung zukomme. Des Weiteren sei die Werberichtlinie von dem demokratisch nicht legitimierten Glücksspielkollegium erlassen worden. Ihr mangele es auch an der Notifizierung gemäß der Richtlinie 98/34/EG. Schließlich weise die Werberichtlinie eine innere und äußere Inkohärenz auf.
63Die Regelung zur Altersverifikation im Postvertrieb (Ziff. 13 lit. a - c) sei ebenfalls unbestimmt, da ihr nicht zu entnehmen sei, welches konkrete Verfahren einzurichten sei. Ein milderes Mittel sei jedenfalls die Überwachung mithilfe von Testkäufen.
64Die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV erfasst. Der novellierte Glücksspielstaatsvertrag verweise nicht mehr auf die Richtlinien der KJM. Die von der KJM vorgesehenen Benutzergruppen dienten einer anderen Zielsetzung. Das „Eckpunktepapier Internetanforderungen“, das der Beklagte zur Auslegung der § 4 Abs. 5 Nr. 1 - 5 GlüStV herangezogen und zur Grundlage der angegriffenen Nebenbestimmung gemacht habe, unterliege als Verwaltungsvorschrift einer Notifizierungspflicht, der bisher nicht entsprochen worden sei. Die Regelung sei unverhältnismäßig, da etwaige Nutzer durch das komplizierte Verfahren von der Teilnahme am erlaubten Glücksspiel abgeschreckt und sich dem nicht erlaubten Glücksspiel zuwenden würden. Ohnehin gingen von Soziallotterien keine spezifischen Jugendgefährdungen aus.
65Die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d sei rechtswidrig, weil an der von der Klägerin lediglich einmal wöchentlich veranstalteten Lotterie auch gesperrte Spieler teilnehmen dürften. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV seien gesperrte Spieler nämlich nur von solchen Lotterien ausgeschlossen, die von den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern häufiger als zwei Mal die Woche veranstaltet würden. Die Nebenbestimmung stehe zudem nicht mit dem Datenschutzgesetz im Einklang. Unter Berücksichtigung des geringen Suchtpotentials der beantragten Lotterie sei die Maßnahme auch unverhältnismäßig.
66Die Bestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze für den Internetvertrieb beruhe auf einer gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßenden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV). Die Spielsuchtprävention sei nicht erfolgversprechend, solange keine bundeseinheitliche Identifizierungs- und Authentifizierungsmethode praktiziert werde. Der Spieler könne sich bei mehreren Internet-Lotterievermittlern gleichzeitig anmelden und so im Ergebnis eine doch weit über den Höchsteinsatz hinausgehende Geldmenge einsetzen. Der Beklagte habe zudem auch hier das geringe Suchtpotential der beantragten Lotterie außer Acht gelassen und die Regelung zu unbestimmt formuliert. Sie wiederhole lediglich den Gesetzeswortlaut. Im Übrigen beziehe sich die Anordnung ihrem Wortlaut nach auf die gesamte Produktpalette der Klägerin und erfasse somit auch Produkte, die keinen glücksspielrechtlichen Bezug hätten.
67Das Verrechnungsverbot beim Internetvertrieb nach der Bestimmung Ziff. 14 lit. g wiederhole lediglich in unbestimmter Weise den Wortlaut des § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV und sei zudem unverhältnismäßig. Entscheidend sei die Gewährleistung eines transparenten Verfahrens. Dafür reiche eine dem Kunden zur Verfügung gestellte Spielhistorie aus.
68Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain sowie Feststellung der Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sei technisch nicht umsetzbar. Die Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos sei unmöglich (§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Aus den einzig anzugebenden IBAN- und BIC-Nummern könne der Kontoinhaber nicht abgeleitet werden.
69Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst und könne nicht auf diesen gestützt werden. Die staatliche Lotterie des Beklagten verstoße im Übrigen selber gegen ein solches Verbot.
70Auch die in den Bestimmungen Ziff. 16 und 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages stellten eine ungerechtfertigte Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit dar. Die Ermächtigungsgrundlagen nach §§ 13 und 15 GlüStV verstießen gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Die Anordnungen seien zur Erreichung der Ziele nach § 1 GlüStV nicht geeignet, da sie eine Abwanderung der Spielteilnehmer zu finanziell attraktiveren Glücksspielen bewirkten. Außerdem sei es der Klägerin bei dieser Berechnungsmethode faktisch unmöglich, eine Bearbeitungsgebühr für die Deckung der eigenen Kosten zu verwenden. Insbesondere habe der Beklagte in ermessensfehlerhafter Weise nicht von der Abweichungsmöglichkeit der als „Soll-Vorschrift“ formulierten Regelung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV hinsichtlich des Mindestreinertrages Gebrauch gemacht.
71Die Bestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages im Land der Veranstaltung anordnet, sei zu unbestimmt, da auch aus der Begründung der den Gesetzestext zitierenden Nebenbestimmung nicht ersichtlich sei, wann von der Angemessenheit ausgegangen werden könne.
72Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter nach Nebenbestimmung Ziff. 25 sei mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig. Es sei ausreichend, einen Wechsel der Gesellschafter anzuzeigen. Eine Veränderung der Gesellschafterstruktur könne sich auf die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV ohnehin nur dann auswirken, wenn die Entscheidung der Gesellschaft hierdurch beeinflusst werde. Das sei wegen der Notwendigkeit einer qualifizierten Mehrheit bei Gesellschaftsbeschlüssen erst bei einer Veränderung des Gesellschaftsanteils von mehr als 15 Prozent der Fall.
73Das Verbot, ohne Zustimmung des Ministeriums der Finanzen im Ausland tätig zu werden (Ziff. 26), verstoße gegen Art. 49 AEUV. Der Beklagte könne sich diesbezüglich nicht auf § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV stützen, der eine andere Konstellation regele.
74Schließlich sei auch die Kostenfestsetzung zu beanstanden. Die angesetzte Gebühr gehe über das hinaus, was dem Aufwand des Beklagten und der Nutzung der Klägerin für das Jahr 2014 entspreche. Gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV sei die Gebühr für jedes Jahr und jede Veranstaltung gesondert zu berechnen. Für das gesamte Jahr 2014 seien voraussichtliche Spieleinsätze in Höhe von 28.633.360,00 Euro berechnet worden. Antragsgemäß hätten die Veranstaltung und der Vertrieb jedoch erst am 28. November 2014 begonnen. Der potentielle Spieleinsatz im Jahre 2014 habe daher nur 3,5 Millionen Euro betragen, so dass die Gebühr nur in Höhe von 3.500,00 Euro hätte festgesetzt werden dürfen.
75Die Klägerin hat ursprünglich (sinngemäß) lediglich beantragt,
76den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über den Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
77den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über das E-Payment-Verfahren neu zu bescheiden,
78die Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Beklagten vom 31. Juli 2014 aufzuheben und
79unter Aufhebung der Kostenfestsetzung in dem Bescheid vom 31. Juli 2014 den Beklagten zu verpflichten, die Kosten für das Jahr 2014 unter Beachtung der Auffassung des Gerichts neu festzusetzen.
80In der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2016 hat sie diesen ursprünglichen und jetzigen Hauptantrag ergänzt; sie beantragt nunmehr zusätzlich
81hilfsweise,
82den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 17. Dezember 2013 mit mehreren Ergänzungen hinsichtlich der Bestimmungen zum Vertrieb und zum E-Payment-Verfahren, hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 sowie hinsichtlich der Kostenfestsetzung neu zu bescheiden und zugleich den Bescheid des Ministeriums der Finanzen vom 31. Juli 2014 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
83Der Beklagte beantragt,
84die Klage abzuweisen.
85Er rügt die Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage, da die einzelnen Nebenbestimmungen nicht isoliert aufgehoben werden könnten. Insbesondere handele sich bei den meisten Bestimmungen um modifizierende Auflagen. Die Verpflichtungsklage sei statthafte Klageart. Eine Ergänzung der Anfechtungsklage um eine hilfsweise gestellte Verpflichtungsklage erst im Rahmen der mündlichen Verhandlung sei eine unzulässige Klageänderung. In eine solche willige er nicht ein. Ihre Sachdienlichkeit sei ebenfalls nicht ersichtlich.
86Zudem wendet er ein, die Begründung genüge insgesamt den Anforderungen des § 39 VwVfG. Sachfremde Erwägungen seien nicht in die Entscheidung eingeflossen. Eine marktbeschränkende Motivation des Beklagten bestehe nicht. Vielmehr sei vorrangiges Ziel des Beklagten, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Die einzelnen Bestimmungen seien im Hinblick auf die in § 1 GlüStV verankerten Zwecksetzungen verhältnismäßig, insbesondere erforderlich.
87Die Einbeziehung des Glücksspielkollegiums sei aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Weder sei ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip noch gegen das Bundesstaatsprinzip ersichtlich. Die Beklagte verkenne im Hinblick auf die Bindungswirkung der Entscheidung des Glücksspielkollegiums, dass allein die Entscheidung der obersten Landesbehörde Außenwirkung habe und die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nur intern wirkten.
88Ein Verstoß gegen § 9 Abs. 7 GlüStV liege nicht vor, da die zuständige Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. keine finanzbezogenen Aufgaben übernehme.
89Im Einzelnen erwidert der Beklagte darüber hinaus:
90Die der Aufsicht des Landes I. unterstehende Lotto-U. mbH I. , derer sich die Klägerin bedient, könne nicht in anderen Bundesländern tätig werden. Einem bundesweiten Vertrieb stehe das Bundesstaats- und Regionalitätsprinzip entgegen (§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Bei sachgerechter Auslegung der Vertriebsregelung sei diese zudem nicht unbestimmt.
91Die Beschränkung auf das E-Payment-Verfahren diene gerade unter Beachtung des § 1 GlüStV der Übersichtlichkeit und besseren Kontrolle des Verfahrens.
92Die Anordnung von Sonderverlosungen nach der Bestimmung Ziff. 1 Abs. 3 beruhe auf § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, der eine auszuspielende Mindestgewinnsumme von 30 Prozent der Entgelte vorsehe.
93Auch hinsichtlich Ziff. 2 Satz 4 (Genehmigungspflicht bei Änderung des Lospreises und der Gebührenstruktur) sei auf die Notwendigkeit einer effektiven Überwachung des Spielgeschehens im Sinne des § 1 GlüStV hinzuweisen.
94Die Unbestimmtheit der Ziff. 9 und 14 lit. d und e, die auf die Einhaltung der Werberichtlinie verweisen, sei nicht ersichtlich. Bei sachgerechter Auslegung könne der Adressat den Regelungsgehalt entnehmen. Weder handele es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, noch habe es einer Notifizierung dieser bedurft. Der Notifizierungspflicht sei bereits durch die Notifizierung des GlüStV Genüge getan. Dem Vorwurf der Inkohärenz der Werberichtlinie sei entgegenzuhalten, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Glücksspielrechts autonom seien.
95Die Bestimmungen Ziff. 14 lit. a Satz 2, lit. b und c (Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb) seien im Sinne des in § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV verankerten Jugendschutzes als rechtmäßig zu erachten.
96Der in der Bestimmung Ziff. 14 lit. d angeordnete Sperrdatenabgleich stehe im Einklang mit der Rechtsprechung und diene ebenfalls dem Spielerschutz nach § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV. § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthalte keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnahmeverbotes, sondern werde für den Fall der Vermittlung der Lotterie über das Internet durch weitergehende Anforderungen des § 4 Abs. 5 GlüStV überlagert.
97Die Höchsteinsatzgrenze (Ziff. 14 lit. f) beruhe auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV.
98Auch Ziff. 14 lit. g (Anordnung des Verrechnungsverbotes) diene der Gewährleistung ausreichenden Spielerschutzes. Die von der Klägerin angesprochene Spielhistorie sei weniger nachvollziehbar und in der Praxis kaum handhabbar.
99Die Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain (Ziff. 14 lit. i) ziele auf den Spielerschutz und die Vermeidung von Geldwäsche ab (§ 1 GlüStV).
100Hinsichtlich des Verbotes der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei zu berücksichtigen, dass die Verlinkung auf der Internetseite der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten auf andere glücksspielbezogene Internetseiten dazu diene, das Glücksspielangebot ausreichend sicherzustellen.
101Zur Bestimmung Ziff. 16 und 17 Satz 1 (Gewinnausschüttungsquote / Höchstgewinn / Entgeltbegriff) könne auf den zwingenden § 15 GlüStV verwiesen werden. Diese Regelung sei generische Voraussetzung für das Vorliegen einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential nach § 12 GlüStV und vor dem Hintergrund des Jugend- und Spielerschutzes geboten. Unionsrecht stehe auch hier der Regelung wegen der Autonomie aller Mitgliedstaaten im gesamten Glücksspielrecht nicht entgegen.
102Die Verwendung eines „angemessenen“ Anteils des Reinertrages im Lande nach Ziff. 17 Satz 3 sei nicht unbestimmt.
103Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter gemäß Ziff. 25 entspreche gewerberechtlichen Grundsätzen, da sich bei Änderung der Gesellschafterstruktur der Erlaubnisinhalt verändere.
104Die Rechtmäßigkeit des Verbotes der Betätigung im Ausland nach Ziff. 26 ergebe sich daraus, dass auch in diesem Zusammenhang die Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsbereich europarechtlich autonom handelten. Die Regelung ziele darauf ab, die Kontrollfähigkeit der deutschen Glücksspielbehörden sicherzustellen.
105Der Einwand der Klägerin zur Höhe der Kostenfestsetzung sei unsubstantiiert. Die lange Dauer des Verfahrens und der Umfang der Verwaltungsvorgänge belegten den großen Verwaltungsaufwand.
106Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
107Entscheidungsgründe:
108Es kann dahinstehen, ob es sich bei der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung der ursprünglichen Anfechtungsklage um einen hilfsweise erklärten Verpflichtungsantrag um eine Klageänderung nach § 91 VwGO handelt. Eine solche wäre jedenfalls sachdienlich, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die endgültige Beilegung des Streites gefördert wird.
109Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
110Die Verpflichtungsklage ist sowohl hinsichtlich der Bestimmungen zur Vertriebsform als auch der zum E-Payment-Verfahren bereits unzulässig. Zwar ist die Verpflichtungsklage bei Klagen gegen Inhaltsbestimmungen, welche die Vertriebs- und die E-Payment-Regelung darstellen, statthaft.
111Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 - 6 C 1/07 -, juris Rn. 16 ff.; OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 4 A 480/93 -, juris Rn. 22 ff.
112Jedoch ist nur dann ein Rechtsschutzbedürfnis zur Erhebung einer Verpflichtungsklage gegeben, wenn zuvor ein entsprechender Antrag bei der Behörde gestellt wurde.
113Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42/06 -, BVerwGE 130, 39-52, juris Rn. 23 ff. m. w. N.
114Vorliegend umfasste der Antrag der Klägerin nur die ihr im Ergebnis erlaubte Veranstaltung durch die Lotterie-U. mbH I. . Zwar beinhaltete der Antrag der Klägerin die Veranstaltung und den Vertrieb der Lotterie im gesamten Bundesgebiet. Jedoch war dieser lediglich hinsichtlich der Lotterie-U. mbH I. derart konkretisiert, dass von einem verbindlichen Antrag ausgegangen werden konnte. Bezüglich weiterer Durchführungsstellen im gesamten Bundesgebiet war dem Erlaubnisantrag lediglich die Absicht, mit solchen Vertragsverhandlungen einzugehen, zu entnehmen. Mangels Einreichung diesbezüglicher konkreter Unterlagen bis heute war und ist es dem Beklagten verwehrt, die potentiellen Durchführungsstellen auf die Einhaltung der Anforderungen des § 14 Abs. 2 GlüStV hin zu überprüfen. So ist nach § 14 Abs. 2 GlüStV etwa erforderlich, dass die durchführenden „Dritten“ zuverlässig sind und dass die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Veranstaltung durch ihre Einschaltung nicht beeinträchtigt wird. Nicht ersichtlich ist, dass es der Klägerin unmöglich ist, ohne entsprechende Erlaubnis konkrete Vertragsbeziehungen mit anderen Durchführungsstellen einzugehen. Zum einen gelang ihr dies im Hinblick auf die Lotterie-U. mbH I. , zum anderen dürften jedenfalls Vorverträge, die unter der Bedingung der Erlaubniserteilung durch den Beklagten stehen, in Betracht kommen.
115Gleiches gilt im Hinblick auf die E-Payment-Regelung. Dem Antrag der Klägerin wurde vollumfänglich entsprochen. Er war nicht über das im Ergebnis Erlaubte weitergehend konkretisiert. Die Klägerin beantragte die Zulassung des E-Payment-Verfahrens und benannte lediglich – wenn auch nur als Beispiel – das Online-Zahlungssystem PayPal. Andere E-Payment-Verfahren wurden nicht angeführt. Der wachsende Markt gibt zahlreiche, kaum zu überblickende Möglichkeiten elektronischer Zahlungsarten her. Es oblag und obliegt der Klägerin als Antragstellerin und nicht dem Beklagten, den Antrag zu spezifizieren und zu vervollständigen. Erst daran anknüpfend ist der Beklagte gehalten, jedes einzelne beantragte Zahlungsverfahren auf seine Eignung hin zu überprüfen.
116Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
118Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
119Vgl. BVerwG, a. a. O.
120Das ist hier der Fall. Die begünstigende Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
121Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26 sowie VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 - 3 K 2472/14 -, juris Rn. 40 ff.
122Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen gemäß §§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5; 12 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 5 Abs. 4 GlüG RLP. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Bestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten. Die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
123Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
124Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O; VG Düsseldorf, a. a. O.
125Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
126Der Beklagte ist dazu verpflichtet, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen des Bescheides des Ministeriums der Finanzen des Landes S. -Q. vom 31. Juli 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis der „Deutschen Lotterie“ ist (insoweit) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
127Die Erlaubnisvorschriften des GlüStV (§§ 4 ff., 12 ff. GlüStV) finden auch dann Anwendung, wenn – wie vorliegend – der Erlaubnisnehmer (die Klägerin) eine privatrechtliche Gesellschaft mit staatlicher Mehrheitsbeteiligung ist. Das Land I. führt zurzeit 80 Prozent der Anteile der als gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung ausgestalteten Klägerin. Auch ein staatliches Lotterieunternehmen bedarf einer Erlaubnis für die Veranstaltung und den Vertrieb und die Bewerbung von Lotterien. Davon ging auch der Gesetzgeber aus, wie aus der Vorschrift des § 14 GlüStV ersichtlich wird. Danach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter gewisse Voraussetzungen erfüllt. Dabei bezieht § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV explizit auch solche Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV ein. Die Vorschrift § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV regelt die Veranstaltung durch die Länder selbst zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes.
128Jedoch durfte der Beklagte die Erlaubnis nicht durch sein Ministerium für Finanzen erteilen. Des Weiteren ist die Erlaubnis ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
129Dass das Ministerium der Finanzen S. -Q. als zuständige Behörde handelte, steht im Widerspruch zu § 9 Abs. 7 GlüStV. Danach darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde, die für die Finanzen des Landes zuständig ist, durchgeführt werden. Dieses Trennungsgebot dient der Vermeidung eines Interessenkonflikts. Zuständige Behörde für die Erlaubniserteilung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem länderübergreifenden Spielplan ist gemäß § 12 Abs. 1 und 3 GlüStV das Land S. -Q. im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. In S. -Q. ist zuständig nach § 15 Abs. 1 GlüG RLP i. V. m. §§ 9a Abs. 3 Satz 1, 9 Abs. 1 GlüStV für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV für die Veranstaltung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“. Letzteres wird durch die Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung S. -Q. vom 12. November 2014 bestimmt. Diese Anordnung der Landesregierung ist staatsvertragswidrig, denn (erst) sie erklärt das Ministerium der Finanzen als für das Lotteriewesen zuständig (§ 4 Nr. 18 der Anordnung). Der Auffassung des Beklagten, dass im Hinblick auf die Inkompatibilitätsregel des § 9 Abs. 7 GlüStV zwischen drei verschiedenen „zu trennenden und unabhängigen“ Regelungsmaterien des § 15 Abs. 1 GlüG RLP mit der Folge zu differenzieren sei, dass nur Aufsichtsmaßnahmen von dem Trennungsgebot erfasst sein, vermag das Gericht nicht zu folgen. Dies gilt schon deshalb, weil der Rheinland-pfälzische Gesetzgeber selbst den (nach der Konzeption des GlüStV gegebenen) engen Zusammenhang zwischen Erlaubniserteilung und Aufsichtsmaßnahmen durch die Formulierung des § 15 Abs. 1 GlüG RLP betont hat.
130Vgl. in diesem Sinne auch Oldag, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 64, der die ländereinheitliche Zuständigkeit des Finanzministeriums Rheinland-Pfalz kritisch sieht.
131Unerheblich ist, ob die entscheidende Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. im Übrigen mit finanzbezogenen Aufgaben betraut ist. Der GlüStV differenziert nicht zwischen den einzelnen Abteilungen, sondern schließt die Zuständigkeit des gesamten Finanzministeriums aus.
132Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen sind ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
133Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
134Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
135Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Diese indiziert einen Ermessensausfall.
136vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56.
137Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle (das Glücksspielkollegium), die wie hier interne Bindung entfaltet, nicht begründet ist. Das Land S. -Q. erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis nach § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem einheitlichen länderübergreifenden Spielplan. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV).
138Im Folgenden kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht – wie schon in der oben genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016 auch – in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
139„Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
140Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
141VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
142Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in veränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Den Verwaltungsvorgängen sind lediglich Stellungnahmen einzelner Mitglieder des Glücksspielkollegiums zu problematisierten Bescheidpassagen zu entnehmen. Weder wird der Erlaubnisentwurf in seiner Gesamtheit diskutiert, noch enthält der Beschluss eine abschließende Begründung, der in den an die Klägerin gerichteten Erlaubnisbescheid aufgenommen hätte werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu Eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 17. Juli 2014“.
143„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
144VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
145Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
146Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
147Auch im Übrigen stellen sich einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) zu erlassen ist. Diesem pflichtgemäßen Ermessen wird durch die Einbeziehung rechtswidriger Nebenbestimmungen nicht entsprochen. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen (Ziff. 9, 14 lit. e, 17 Satz 3) erweisen sich als rechtswidrig.
148Hinsichtlich der vorgenannten Nebenbestimmungen gilt Folgendes:
149Zwar ist es unschädlich im Rahmen der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e die Werberichtlinie heranzuziehen. Sie erweist sich ebenso wie das Involvieren des Glücksspielkollegiums als rechtmäßig. Diesbezüglich verweist das erkennende Gericht auf seine Ausführungen in der bereits mehrfach genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016:
150„So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440)Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 - 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 - 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.“
151VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 78 - 87.
152Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. GemäߠArt. 5 Abs. 1 Satz 1 RL (EU) 2015/1535 (i.d.F. vom 24. März 2016 – der sogenannten Informationsrichtlinie RL 98/34/EG nachfolgend) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift vor, wenn es sich bei dieser um eine technischen Vorschrift handelt. GemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. f RL (EU) 2015/1535 liegt eine technische Vorschrift vor bei technischen Spezifikationen, sonstigen Vorschriften und Vorschriften betreffend Dienste. Technische Spezifikationen (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL (EU) 2015/1535) und sonstige Vorschriften (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL (EU) 2015/1535) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines Erzeugnisses. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches Erzeugnis dar, da sie weder eine gemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. a RL (EU) 2015/1535 landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache ist. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine Vorschrift betreffend Dienste (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL (EU) 2015/1535). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger - und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie - handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. In diesem Verhältnis wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
153Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 83 ff.; VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 84 ff.
154Schließlich verfängt auch nicht der Vorwurf der Klägerin, die Werberichtlinie sei inkohärent. Dass die Bewerbung unterschiedlicher Glücksspielprodukte über unterschiedliche Medien nicht einheitlich behandelt wird, ist sachgerecht. Gerade die Beschränkung von Internet- und Fernseherwerbung ist im Hinblick auf das besondere Gefährdungspotential dieser Medien gerechtfertigt.
155Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris Rn. 34 ff.
156Auch die bis zum Beitritt zum GlüStV Anfang 2013 abweichende Rechtslage im Bundesland Schleswig-Holstein begründet keine rechtswidrige interföderale Inkohärenz.
157„Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.“
158Vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 -, juris Rn. 36.
159Ohnehin erschließt sich dem Gericht nicht der für europarechtliche Fragestellungen erforderliche grenzüberschreitende Bezug der konkret erteilten Erlaubnis.
160Schließlich kann auch dahinstehen, ob die Werberichtlinie eine normkonkretisierende oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift darstellt. Außenwirkung erlangt sie unabhängig davon durch die Einbeziehung in den Erlaubnisbescheid.
161Dennoch ist die Inbezugnahme der Werberichtlinie rechtswidrig, da sie zur Unbestimmtheit der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e führt (§ 37 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP). Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
162Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
163Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
164Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
165Indes mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
166Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 97.
167Als unbestimmt erweist sich auch die Nebenbestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages der Lotterie in dem Land, in dem die Lotterie veranstaltet wird, vorsieht. Zum einen bleibt unklar, ab wann von der Angemessenheit des Anteils auszugehen ist. Der wiedergegebene Gesetzestext (§ 16 Abs. 3 GlüStV) bedarf diesbezüglich einer Konkretisierung durch die den Einzelfall regelnde Behörde. Zum anderen erschließt sich nicht, welches Land beziehungsweise welche Länder (in welchem Umfang) letztlich bedacht werden sollen. Die Klägerin sowie die Lotterie U. mbH I. als durchführende Stelle befinden sich in I. ; aufgrund des Internetvertriebs findet eine Veranstaltung jedoch auch in sämtlichen Bundesländern statt.
168Abgesehen von den die gesamte Erlaubnis ergreifenden Mängeln (fehlende Begründung des Glücksspielkollegiums und Rechtswidrigkeit der Zuständigkeit der handelnden Behörde) erweisen sich die nachfolgend behandelten Nebenbestimmungen im Übrigen als rechtmäßig. Sie sind allesamt von der Ermächtigungsgrundlage nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfasst, da sie gemäß § 36 Abs. 3 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) dem Zweck (§ 1 GlüStV) der unter Vorbehalt stehenden Erlaubnis dienen.
169Dabei kann dahinstehen, ob die staatliche Mehrheitsbeteiligung bei der Klägerin zur Folge hat, dass es der Klägerin verwehrt ist, sich auf eine Verletzung von Grundrechten und Grundfreiheiten zu berufen. Unternehmen, die wie die Klägerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung von der öffentlichen Hand beherrscht werden, sind nicht grundrechtsfähig.
170Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, BVerfGE 128, 226-278, juris Rn. 49 ff.
171Von einem Beherrschen ist bereits dann auszugehen, wenn mehr als die Hälfte (vorliegend fast 80 Prozent) der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, weil bereits dann die Möglichkeit der Einflussnahme auf die Entscheidung im Unternehmen gegeben ist.
172Vgl. BGH, Urteil vom 15. Dezember 2011 - I ZR 129/10 -, juris Rn. 15 ff.
173Mögliche Eingriffe in etwaige Grundrechte und Grundfreiheiten sind nämlich hinsichtlich der folgenden Nebenbestimmungen verfassungsrechtlich und europarechtlich gerechtfertigt.
174Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3), sofern die Gewinnausschüttungsquote von 30 Prozent der Entgelte unterschritten wird, setzt § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV um. Danach sollen im Spielplan für den Reinertrag und die Gewinnsumme jeweils mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Die Vorschrift ist verhältnismäßig, da das geringere Gefährdungspotential der Lotterie, die die Klägerin ausführen möchte, unter anderem auf dem Umstand beruht, dass kein Entgelt als Rücklage angesammelt wird (§ 13 Abs. 2 lit. c GlüStV).
175Die Anordnung einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) ist erforderlich. Ein milderes, aber ebenso effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Die bloße Anzeige ermöglicht keinen ebenso effizienten Spielerschutz (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV). Die von der Klägerin angeführten Regelungen im GlüStV, die ihrer Ansicht nach nur eine Anzeigepflicht vorschreiben, zeigen nicht die Unverhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung auf, sondern bekräftigen vielmehr deren Rechtmäßigkeit. So ordnet etwa § 15 Abs. 1 Satz 4 GlüStV das Vorlegen einer Kalkulation bei Antragstellung (also vor einer rechtserheblichen Bescheidung) an. Dies läuft im Ergebnis ebenfalls darauf hinaus, dass die der Kalkulation zugrundeliegende Gebührenstruktur durch den sich anschließenden Erlaubnisbescheid genehmigt wird. Erst Recht muss dies für nachträgliche Änderungen gelten.
176Die in der Nebenbestimmung Ziff. 13 lit. a - c geregelte Altersverifikation im Postvertrieb ist im Hinblick auf das Verfahren hinreichend bestimmt. Sowohl das Annahmestellen-Ident- sowie das Post-Ident-Verfahren sind bekannte Vorgänge. Dass das Glücksspielkollegium diese Nebenbestimmung eingebracht hat, ist unschädlich (siehe oben). Nicht erkennbar ist des Weiteren ein milderes, ebenso effektives Mittel zur Umsetzung der Altersverifikation. Die von der Klägerin thematisierten Testkäufe stellen keine ebenso wirkungsvolle Alternative dar. Im Sinne des Jugendschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV) bedarf es einer umfassenden und dauerhaften Kontrolle.
177Auch die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung des Jugendschutzes weder unverhältnismäßig, noch ermessensfehlerhaft.
178Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 2865/12 -, juris Rn. 86 ff.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 - 23 K 390.14 -, juris Rn. 71.
179Sie beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach die Erlaubniserteilung voraussetzt, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Die Heranziehung der bewährten KJM-konformen Verfahren ist nicht zu beanstanden. Dass die aktuelle Fassung des GlüStV nicht mehr explizit auf die KJM-Richtlinie Bezug nimmt, führt zu keiner anderen Bewertung. Von der möglichen Anwendung der Richtlinie auch nach Novellierung des GlüStV ging laut Gesetzesbegründung auch der Gesetzgeber aus.
180Vgl. Bay. LT-Drs. 16/11995, Seite 22; Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 88.
181Im Übrigen erweist sich die Nebenbestimmung als angemessen. Die Beachtung der KJM-Richtlinie ist nicht zwingend vorgeschrieben. Gemäß Ziff. 14 lit. b Satz 4 wird der Klägerin auch die Verwendung eines äquivalenten Verfahrens ermöglicht.
182Die höhere Abbruchquote potentieller Kunden beim Durchlaufen des Registrierungsverfahrens ist hinzunehmen.
183Dass die Regelungen „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“, die der Beklagte der Nebenbestimmung zugrunde gelegt hat, nicht notifiziert worden sind gemäß Art. 5 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft, steht ihrer Anwendung nicht entgegen. Unabhängig davon, ob es sich bei dem Eckpunktepapier um eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 lit. f der Richtlinie handelt, ist der Beklagte nicht daran gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen.
184Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 90.
185Auch die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d ist nicht rechtsfehlerhaft. Ein Verstoß gegen das Datenschutzgesetz ist nicht ersichtlich. Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erteilung einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis voraus, dass der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet ist. Die Vorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, nach der gesperrte Spieler von der Teilnahme an Lotterien ausgeschlossen sind, wenn die Lotterie – anders als nach der streitgegenständlichen Erlaubnis – häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet wird, ist keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnehmerverbotes. Wegen der besonderen Gefährlichkeit des Vertriebs über das Internet erfolgt eine Überlagerung durch die weitergehenden Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV.
186Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 72 und Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 87.
187Zudem unterfällt die beantragte Lotterie nicht dem Anwendungsbereich des § 22 GlüStV. Dieser bezieht sich lediglich auf Lotterien mit planmäßigem Jackpot. Ein solcher planmäßiger Jackpot erfolgt allerdings bei der von der Klägerin betriebenen Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV ohnehin nicht.
188Die Nebenbestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze beim Internetvertrieb beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 1 GlüStV. Nach dieser Vorschrift darf der Höchsteinsatz je Spieler beim Vertrieb im Internet grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Die Bestimmung resultiert aus dem Gebot des Spielerschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Sie muss von allen Lotterien und Sportwettenvermittlern beim Internetvertrieb beachtet werden, erst Recht von einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential, welche die Klägerin antragsgemäß darstellt.
189Die Nebenbestimmung ist auch nicht unbestimmt beziehungsweise unverhältnismäßig. Da der Gesetzeswortlaut für sich genommen bereits auf den konkreten Einzelfall anwendbar ist, führt die Wiederholung dessen nicht zur Unbestimmtheit. Dass sich der Höchsteinsatz lediglich auf das Lotterieangebot der Klägerin bezieht und entgegen des missverständlichen Wortlauts nicht auf ihre – im Übrigen nicht ersichtlichen – anderen Produkte, die über das Internet vertrieben werden, ergibt sich aus dem Sinn des Wortes „Einsatz“.
190Auch im Hinblick auf das Verbot, Gewinne mit Einsätzen beim Internetvertrieb zu verrechnen (Ziff. 14 lit. g), hat die Wiedergabe des Gesetzestextes (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 3 GlüStV) wegen ihrer auch für den Einzelfall ausreichend spezifizierten Formulierung nicht die Unbestimmtheit zur Folge. Die Regelung ist verhältnismäßig. Nicht ausreichend und damit kein ebenso effektives, aber milderes Mittel ist das Aufzeigen der Spielhistorie anstelle des Verrechnungsverbotes. Um der Glücksspielsucht entgegen zu wirken (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) müssen die Einsätze und Gewinne in aller Deutlichkeit voneinander getrennt werden, da sich sonst etwaige Verluste durch die Verrechnung mit den erzielten Gewinnen relativieren. Eine Spielhistorie führt nicht zur selben Transparenz, da diese bewusst aufgerufen und vergegenwärtigt werden muss, was von einem potentiell Spielsüchtigen nicht zu erwarten ist.
191Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain) ist hinsichtlich der Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos nicht als unmöglich gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) anzusehen. Auch wenn nur die BIC- und IBAN-Nummern bei der Registrierung angegeben werden, kann die Identitätsfeststellung – wie bereits in Ziff. 14 lit. b des Bescheides aufgegriffen – mittels eines Schufa-Kontonummernchecks durchgeführt werden.
192Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) beim Internetvertrieb ist entgegen der Ansicht der Klägerin von dem wortlautgleichen § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst. Etwaiges gegen die Norm verstoßendes Handeln der staatseigenen Lotterie des Beklagten hat keinen Anspruch der ohnehin nicht als grundrechtsberechtigt anzusehenden Klägerin auf Gleichbehandlung zur Folge. Der Gleichheitssatz vermag sich nicht gegen die Gesetzesbindung durchzusetzen, also keine zwar der Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften entsprechende, aber gesetzeswidrige Behandlung zu rechtfertigen oder gar einen Anspruch darauf zu vermitteln. In diesem Sinne gibt es keine Gleichheit im Unrecht.
193Auch die in den Nebenbestimmungen Ziff. 16 und Ziff. 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages beruhen auf einer verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage (§ 15 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV). Nach dieser sollen für den Reinertrag und die Gewinnsumme im Spielplan mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Der Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der Entgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Die Vorschrift dient dazu, die Ausnutzung des Spieltriebes zu begrenzen sowie die Sozialschädlichkeit der Lotterie zu mindern. Gerade bei einer Lotterie, die sich durch ihre geringeres Gefährdungspotential auszeichnet, sind diese Aspekte von herausragender Bedeutung – selbst wenn dies eine Reduzierung der Attraktivität dieser Lotterieart bedeutet.
194Dass die Entgelte laut Bescheid die Bearbeitungsgebühr erfassen, ist mit dem GlüStV vereinbar. Ein Entgelt stellt die gesamte Summe dar, die der Nutzer zu entrichten hat. Ohne Relevanz ist, wofür dieses verwendet wird.
195Vgl. Dietlein / Hüsken: in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 3 Rn. 5.
196Der Klägerin ist es zuzumuten, ihre laufenden Kosten, die ohnehin gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV so gering wie möglich zu halten sind, durch Einsparungen an anderer Stelle zu decken.
197Ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV ist mangels eines ersichtlichen länderübergreifenden Bezuges der streitgegenständlichen Erlaubnis – wie schon im Zusammenhang mit der interföderalen Kohärenz angesprochen – ohnehin nicht gegeben.
198Dass von der als Soll-Vorschrift formulierten Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV zwingend eine Ausnahme zugunsten des Klägers zu machen ist, drängt sich ebenfalls nicht auf. Der einzig hier in Betracht kommende, einen Ausnahmefall begründende Umstand – dass die Klägerin sich in der Anlaufphase ihres Lotteriegeschäfts befindet – dürfte nach Ablauf von inzwischen fast zwei Jahren seit Erteilung der Erlaubnis nicht mehr greifen. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt bei der Verpflichtungsklage ist die letzte mündliche Verhandlung.
199Gegen den Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter (Ziff. 25) kann ebenfalls nicht eingewandt werden, dass dieser unverhältnismäßig sei. Die Anzeige anstelle der Einholung einer Zustimmung stellt keine adäquate, der Gefahrenabwehr Rechnung tragende Alternative zum Zustimmungsvorbehalt dar. § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüstV sieht vor, dass die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn der Veranstalter der Lotterie zuverlässig ist. Die Zuverlässigkeit ist personenbezogen. Selbst für den Fall, dass lediglich eine natürliche Person unzuverlässig ist, kann dies negative Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Veranstalterin als juristische Person insgesamt haben. Irrelevant ist dabei, ob sich eine Änderung der Gesellschafterzusammensetzung kausal auf das Abstimmungsergebnis eines Gesellschafterbeschlusses auswirken kann.
200Der Zustimmungsbedürftigkeit für die Tätigkeit im Ausland (Ziff. 26) kann nicht entgegengehalten werden, sie greife in ermessensfehlerhafter Weise in die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV ein. Der Eingriff ist jedenfalls gerechtfertigt. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV setzt die Erlaubniserteilung voraus, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten nicht beeinträchtigt werden. Diese Regelung dient der Wahrung der Autonomie der anderen Staaten, von denen jeder sein eigenes spezifisches Glücksspielrecht formen kann.
201Vgl. Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 12 Rn. 16.
202Auch wegen der mangelnden Kontrollfähigkeit durch den Beklagten, die bei Veranstaltung und Vertrieb im Ausland bestehen würde, erweist sich diese Nebenbestimmung im Übrigen als angemessen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gegenüber der Klägerin kein absolutes Verbot ausgesprochen, sondern nur ein weniger belastender Zustimmungsvorbehalt angeordnet ist.
203Die zulässige Verpflichtungsklage auf Neubescheidung hinsichtlich der Kostenfestsetzung hat ebenfalls wegen der mangelnden Begründung des Glücksspielkollegiums und der fehlerhaften Zuständigkeit der handelnden Behörde (siehe oben) Erfolg. Allerdings erweist sich die Kostenfestsetzung im Übrigen als rechtmäßig. Gemäß § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfolgt die Gebührenberechnung gesondert für jedes Jahr, wenn die Erlaubnis wie vorliegend für mehrere aufeinanderfolgende Jahre erteilt wird. Dabei ermäßigt sich die Gebühr des Folgejahres um 10 Prozent im Vergleich zur Vorjahresgebühr. Die ausschlaggebende Gebühr für das erste Jahr orientiert sich gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV an den voraussichtlichen Spieleinsätzen. Diese betrugen für das gesamte Jahr 2014 nach Auskunft der Klägerin 28.633.360,00 Euro, so dass die Gebühr für das Jahr 2014 gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 lit. a GlüStV in Höhe von 28.633,00 Euro festzusetzen war. Dass sich die voraussichtlichen Spieleinsätze für das erste Veranstaltungsjahr auf das ab dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung verbleibende Jahr reduzierten, ist nicht ersichtlich. Sowohl der Wortlaut der Norm als auch der Sinn und Zweck dieser verdeutlichen, dass pauschal der voraussichtliche Spieleinsatz für das gesamte Jahr in Ansatz zu bringen ist. Auch die Gebührendegression in den Folgejahren bestärkt diese Auslegung. Es wäre nicht sachgerecht, wenn sich die Gebühren der gesamten Folgejahre an den voraussichtlichen Spieleinsätzen für das angebrochene erste Veranstaltungsjahr ausrichten würden. Im Übrigen dürften nur wenige Erlaubnisse mit Beginn des Jahres erteilt werden, so dass dem Gesetzgeber diese Problematik durchaus bewusst gewesen sein muss. Des Weiteren erscheint diese Berechnung auch angebracht, da der Verwaltungsaufwand im ersten Jahr für die Erlaubnisbehörde wegen der Prüfung der Antragsunterlagen besonders hoch ist.
204Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens. Das Unterliegen der Klägerin hinsichtlich der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis in den anderen 15 Bundesländern wiegt derart schwer, dass eine hälftige Kostentragung angezeigt ist.
205Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
206Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit der Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen S. -Q. mit § 9 Abs. 7 GlüStV, der gesetzlichen Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
207Beschluss
208Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
209Gründe:
210Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziff. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014, soweit die Klage abgewiesen worden ist, teilweise geändert.
Die Nebenbestimmung Nr. 15 in dem Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 werden aufgehoben. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen die Klägerin zu ¾ und der Beklagte zu ¼.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet ohne beschränkende Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft mit Sitz in Hamburg, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach eigenen Angaben darin, Lottospielscheine im Internet online entgegen zu nehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lotteriegesellschaften gegen Provision „abzugeben“ und Gewinne für die Lottospieler bei den Lottogesellschaften in deren Namen geltend zu machen.
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Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin – die ... GmbH – an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u. a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrags erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u. a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen „Vorschaltgesetz“ – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von der ... GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6aus49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“ und „Eurojackpot“ beantrage.
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Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „Lotto 6aus49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln. Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u. a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
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Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln (Nr. I.). Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät (Nr. II.). Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden Bestandteil der Erlaubnis (Nr. III.). Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Nr. IV.). Nr. V. des Bescheids lautet:
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„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige ergehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
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Weiter enthielt der Bescheid u. a. folgende Nebenbestimmungen:
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„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
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2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenannten Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
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3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
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Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
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Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
(…)
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5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. (…)
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6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
(…)
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12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
(…)
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14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
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15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
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16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
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17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs abzuwenden.
(…).“
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Zur Begründung führte der Beklagte u. a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde. Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrags führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain ... hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
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Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („...“ und „...“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebots in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtige. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
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Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
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Mit Bescheid vom 29. November 2012 ergänzte der Beklagte – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – Nr. I der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „...“ sowie „...“, für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung:
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„Soweit sich die Vermittlung über die Domains ‚...’ sowie ‚...‘ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“
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Zur Begründung führte der Beklagte aus, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland.
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Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, wurde die Erlaubnis mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 dahingehend ergänzt, dass der Klägerin die Vermittlung der Produkte „Lotto 6aus49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ über den Vertriebsweg Internet auch in Nordrhein-Westfalen erlaubt wurde.
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Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Zugleich wurde der Produktaufnahme der Glücksspiele „KENO“ und „Plus 5“ und der Produktausgestaltung in Form von Spielgemeinschaften zugestimmt. Nr. 9 der Nebenbestimmungen des Bescheids vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
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9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
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9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
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9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v. a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
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Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
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Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 S. 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
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9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
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9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
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9.5 Die gewerbliche Spielvermittlung hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
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Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheids vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 hat die Klägerin ihr Begehren – unter Einbeziehung dieser Bescheide – weiterverfolgt.
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Die Klägerin hat geltend gemacht, dass die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV darstelle. Da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrags vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen zudem unverhältnismäßig. Ferner erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe. Die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten. Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber u. a. auch deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien. Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen. Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
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Die Klägerin hat beantragt,
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1. den Bescheid vom 24. September 2012 i. d. F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
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a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
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aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16
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c) folgende landesspezifische Regelungen
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aa) die für mehrere Länder geltende Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
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2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i. d. F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, ihr die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Der Beklagte hat zur Begründung ausgeführt, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar. Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde. Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne. Der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrags ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei. Vor diesem Hintergrund sei auch die Nebenbestimmung Nr. 17 nicht zu beanstanden. Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
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Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014 hat das Verwaltungsgericht Hamburg die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 aufgehoben und im Übrigen die Klage abgewiesen. Soweit sich die Klage im Rahmen ihres Antrags zu 1. gegen Nr. V. richte, sei sie bereits unzulässig, da es insoweit an einem Rechtsschutzbedürfnis fehle. Das Gericht habe keinen Zweifel, dass das niedersächsische Kostenrecht Anwendung finde; in Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheids, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen seien, komme der Bestimmung des § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG kein eigener Regelungsgehalt zu. Im Übrigen sei die Anfechtungsklage zulässig, insbesondere seien die einzelnen Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar. Das Anfechtungsbegehren erweise sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliege einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und habe der Erlaubnis des Beklagten bedurft. Der im GlüStV unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt sei ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsse. Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend mache, sei schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet, da der Erlaubnisvorbehalt im konkreten Fall keine grenzüberschreitenden Auswirkungen habe, da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen des Bundesgebiets hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufwiesen. Auch verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Der Beklagte habe grundsätzlich auch Nebenbestimmungen erlassen dürfen. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen seien § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Nach dieser Maßgabe erwiesen sich die Nebenbestimmungen – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 – als rechtmäßig. Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei (Nr. 17) sei rechtswidrig. Die Klägerin vermittle ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürften gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, nicht teilnehmen. Nebenbestimmung Nr. 6 beruhe auf dem sog. Regionalitätsprinzip. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begegne die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. (= n. F.) keinen durchgreifenden Bedenken. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trage nicht: Das Regionalitätsprinzip sei in erster Linie zwingende Folge der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue. Daneben diene es der Steuerung des Glücksspielangebots der Länder in eigener Verantwortung, der Verhinderung des Wettbewerbs verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebots. Rein hoheitliches Handeln unterliege jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert sei. Die Nebenbestimmung Nr. 9 i. d. F. des Bescheids vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe – sei rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sei die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler hätten nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Soweit die Klägerin geltend mache, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sog. geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potentieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, sei dies hinzunehmen. Das Gericht sehe es auch nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteile, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichte. Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweise sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Normen notifiziert worden seien. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Schließlich führe auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 – Einschaltung zuverlässiger Dritter – sei rechtmäßig. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen sei die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meine, kein Haftungsregime begründet werden solle, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgehe, sondern vielmehr klargestellt werde, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten könne und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig sei. Schließlich werde die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig seien. Ferner seien die Nebenbestimmungen Nr. 5 Sätze 1 und 2 – Anzeigepflicht einer Rechtsnormänderung –, Nr. 12 – Berichtspflichten –, Nr. 14 – Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit –, Nr. 15 – Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren –, Nr. 16 – Widerrufs- und Auflagenvorbehalt – sowie die länderspezifischen Nebenbestimmungen rechtmäßig. Schließlich sei der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehre, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis – insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, unbegründet.
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Mit Beschluss vom 30. November 2016 hat das Berufungsgericht auf den Antrag der Klägerin die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen und den Zulassungsantrag des Beklagten abgelehnt.
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Neben weiteren Bescheiden, mit denen Änderungen in den Teilnahmebedingungen sowie Änderungen zur Produktausgestaltung zugestimmt wurde, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 7. November 2016 die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg. Den angezeigten Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurde zugestimmt.
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Mit ihrer am 23. Februar 2017 eingegangenen Berufungsbegründung trägt die Klägerin vor, dass die unter ihrem Antrag zu 2. genannten Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar seien, wohingegen sie sich gegen die Befristung und regionale Beschränkung nur im Wege einer Verpflichtungsklage wenden könne. Das den Beschränkungen der Erlaubnis zugrunde liegende Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig. Zwar werde das System einer präventiven Kontrollerlaubnis nicht angegriffen. Rechtswidrig sei aber die Ausgestaltung der §§ 19 Abs. 2, 4 Abs. 1 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Nach den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes sei Voraussetzung eines mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbaren Erlaubnissystems, dass die Erlaubnisse auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhten, die der Ermessensausübung effektiv Grenzen setzten. Dem genüge der gänzlich konturenlose § 19 Abs. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV nicht. Es sei sehr fraglich, ob dieses Defizit der Normen nicht zu deren Unabwendbarkeit insgesamt führe. Dies hätte zur Folge, dass die Klägerin überhaupt keiner Erlaubnis bedürfe, bis der Gesetzgeber ein hinreichend bestimmtes Erlaubnissystem eingeführt habe. Jedenfalls seien aber die belastenden – mit Unionsrecht unvereinbaren – Nebenbestimmungen aufzuheben. Halte man hingegen eine unionsrechtskonforme Auslegung für zulässig, verdichte sich das Ermessen zu einem gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Das Unionsrecht sei auch anwendbar. Schon das Medium Internet und seine ubiquitäre Erreichbarkeit begründeten einen grenzüberschreitenden Bezug. Internetangebote seien auch jenseits der Bundesgrenzen zugänglich. Überdies bestünde auch ein konkreter grenzüberschreitender Bezug, da sie, die Klägerin, deutschen Spielern auch im Urlaub im Ausland die Teilnahme an Lotterien ermögliche. Schließlich biete sie grenzüberschreitende Lotterieprodukte wie den Eurojackpot an. Sämtliche Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, weil diese auf die Beteiligung des Glücksspielkollegiums zurückzuführen seien und das Glücksspielkollegium als Institution verfassungswidrig sei. Es verletze das Demokratieprinzip, weil es ihm an einer hinreichenden demokratischen Legitimation fehle. Es verletze das Bundesstaatsprinzip, weil es eine dritte Entscheidungsebene zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern etabliere. Seine bindende Einschaltung verletze grundsätzliche rechtsstaatliche Maßstäbe und den effektiven Rechtsschutz. Es fehle an hinreichend präzisen rechtlichen Vorgaben für die Entscheidung durch das Glücksspielkollegium. Der Rechtsschutz werde durch die Einschaltung dieses Organs so mediatisiert, dass einem Antragsteller, der nur mit dem Beklagten kommuniziere und von diesem angehört werde, das Gegenüber und seine Erwägungen entzogen werde. Dies führe auch nach einfachem Recht zu einer Rechtswidrigkeit der angegriffenen Beschränkungen der Erlaubnis. Belastende Regelungen, die auf bindenden Vorgaben des Glücksspielkollegiums beruhten, seien schon aufgrund dieser Bindung ermessensfehlerhaft. Dies werde noch verschärft durch das Fehlen jeglicher Dokumentationen der Entscheidungsfindung des Gremiums. Das Fehlen der Dokumentation verletze die Begründungsanforderungen nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV und indiziere damit einen Ermessensausfall. Formelle und materielle Fehler der Entscheidungsfindung des Glücksspielkollegiums schlügen auch auf die Entscheidung der nach außen auftretenden Behörde durch. Die Regionalitätspflicht sei die schwerwiegendste Beschränkung der Erlaubnis. Die regionale Beschränkung der Nr. I in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. 6 nehme der Erlaubnis den zentralen Wert. Mehrere Rechtsgutachten und das Gutachten der Monopolkommission der Bundesregierung stellten die Rechtswidrigkeit der Regionalität fest. Die „gebündelte“ Erlaubnis anstelle einer Erlaubnis für alle Länder sei ein rechtskonstruktiver Sonderling. Mit dieser eigenartigen Bündelerlaubnis in § 19 Abs. 2 GlüStV sei ein Scheinargument für die Regionalität geschaffen worden, das rein fiskalisch motiviert und nicht tragfähig sei. Der GlüStV enthalte trotz des Systems der Bündelerlaubnis für die Lotterievermittlung kein zwingendes Regionalitätsprinzip. Er lasse die Erteilung von Erlaubnissen für die länderübergreifende Vermittlung zu. Die hier erlaubten Lotterien seien selbst bundesweite bzw. europaweite Veranstaltungen. Sie seien nach ihrem Gewinnplan auf die bundes- und europaweite Verbreitung der Lotterien sogar angewiesen. Deshalb dürfe auch die Vermittlung nicht auf Landesgebiete beschränkt werden. Es fehle an jeglicher ordnungsrechtlicher Begründung für eine Beschränkung der Vermittlung auf das Landesgebiet. Das in der Nebenbestimmung Nr. 6 formulierte Gebot der landesspezifischen Spieleinsatzabgabe sei unbestimmt und deshalb nicht umsetzbar und vollziehbar. Die Vorgabe verstoße gegen EU-Kartellrecht. Sie sei eine unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und ein unverhältnismäßiger Eingriff in ihre Berufsfreiheit. Die europäische Dienstleistungsfreiheit setze sich auch angesichts der föderalen Struktur durch. Schließlich sei die Regionalisierungsauflage unanwendbar, weil die Beschränkung nicht zu einer kohärenten Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV beitrage. Die fiskalische Ausrichtung der deutschen Lotterien und eine mangelnde aufsichtsbehördliche Unterbindung der Werbe- und Vertriebspraxis lasse eine etwaige Rechtfertigung dieser Beschränkung entfallen. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei rechtswidrig. Die Formulierung finde sich in allen Lotterievermittlungserlaubnissen. Dies mache die AGB-Nebenbestimmungen des Glücksspielkollegiums selbst zu technischen Vorschriften i. S. d. Richtlinie 98/34/EG, diese hätten daher notifiziert werden müssen. Die Durchführung von nicht notifizierten Vorschriften führe zu deren Unanwendbarkeit. Es gäbe ferner keinen sachlichen Grund für eine Befristung kürzer als die Befristung des GlüStV. Die angegriffene Verpflichtung in Nr. 1 Satz 4, sämtliche AGB-Änderungen für Brandenburg genehmigen zu lassen, sei unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 sei ermessensfehlerhaft. Es sei vollkommen unbestimmt, wann eine eingeschaltete Person ein Dritter im Sinne des Bescheids sein solle. Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 sei unverhältnismäßig. Sie, die Klägerin, könne mit ihren Vertragspartnern keine Verträge aushandeln, in denen diese sich verpflichteten, vorab über Rechtsformänderungen zu informieren. Die Nebenbestimmung Nr. 12 diene allein der Kontrolle der Nebenbestimmung Nr. 6, die rechtswidrig sei. Unzumutbar sei ferner die Nebenbestimmung Nr. 14. Das Niveau der dort vorgesehenen Zertifizierung sei außerordentlich hoch und werde von den wenigsten Wirtschaftsunternehmen eingehalten. Schließlich hätte die Nebenbestimmung Nr. 15, die Privaten Hoheitsrechte einräume, nicht ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung erlassen werden dürfen.
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Die Klägerin beantragt,
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das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg – 4 K 2865/12 – teilweise zu ändern und
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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrte Erlaubnis antragsgemäß, d. h. insbesondere bundeslandübergreifend, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, zu erteilen,
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2. den angegriffenen Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält
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a) Nr. 1 Sätze 3 und 4
b) Nr. 2 Satz 5
c) Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2
d) Nr. 5 Sätze 1 bis 3
e) Nr. 9
f) Nr. 12
g) Nr. 14
h) Nr. 15
i) Nr. 16, soweit darin ein Auflagenvorbehalt vorgesehen ist
j) die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012,
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3. hilfsweise zu 2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der unter 2. genannten Nebenbestimmungen unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Der Beklagte macht geltend, dass eine Anfechtungsklage bezogen auf die Aufhebung der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu einem im Ermessen der Behörde stehenden Erlaubnisbescheid unzulässig sei. Ansonsten wäre ein Herausbrechen wesentlicher Inhalte eines von der Ermessensermächtigung abgedeckten Erlaubnisbescheids im Wege einer isolierten Anfechtungsklage möglich. Dies würde aber zu einem rückwirkend entstandenen Ermessensdefizit führen. An dem Erlaubnissystem in der Ausgestaltung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt bestünden keinerlei verfassungsrechtliche Zweifel. Die gesetzlichen Grundlagen des GlüStV seien auch vollkommen von den sich aus dem Unionsrecht ergebenden Anforderungen gedeckt. Das für die Klägerin einschlägige Erlaubnissystem sei anhand der Maßstäbe des Europäischen Gerichtshofes, sofern sie für innerstaatliche Sachverhalte überhaupt maßgebend seien, diskriminierungsfrei und transparent und entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gegen die Beteiligung des Glücksspielkollegiums bestünden keine Bedenken. Insbesondere der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe herausgearbeitet, dass weder das Demokratieprinzip noch das Bundesstaatsprinzip durch die Existenz und die Verfahrensweise des Glücksspielkollegiums verletzt seien. Soweit die Klägerin angebliche Mängel aus dem Verfahren vor dem Glücksspielkollegium mit der Folge formeller und materieller Rechtswidrigkeit herleite, habe sie offenbar nicht bedacht, dass sie die Existenz der ihr erteilten Erlaubnis selbst zu Fall bringen würde. Es trete auch keine formelle Rechtswidrigkeit infolge fehlender Begründung des nur intern zu beteiligenden Glücksspielkollegiums oder auch wegen fehlender Aktendokumentation durch dieses Gremium ein. Dem Glücksspielkollegium komme nur eine dienende Funktion für die für die ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren zuständigen Behörden zu. Da das Glücksspielkollegium aber als Organ zur Erfüllung dieser Aufgaben handele, sei für das Außenverhältnis gegenüber einem am Verwaltungsverfahren beteiligten Bürger allein das Handeln der ihm gegenüber auftretenden Genehmigungsbehörde maßgebend. Allein die Erlaubnisbehörde treffe eine Begründungspflicht nach dem Verwaltungsverfahrensrecht. Das Begründungserfordernis nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV betreffe ausschließlich das interne Verfahren innerhalb der Willensbildung des Glücksspielkollegiums selbst. Es gehe dabei nur um die Wahrung der Ländersouveränität. Es solle an der Entscheidung mitwirkenden Bundesländern und deren Vertretern erkennbar sein, warum und weshalb ein bestimmtes Stimmverhalten abgegeben worden sei. Nur die Entscheidung der Erlaubnisbehörde habe Außenwirkung und sei damit begründungspflichtig. Eine Bindung an die intern gefassten Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nach außen hin wäre rechtswidrig. Denn die Bindung an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums führe gerade zu einem Ermessensfehler bei Erlass der betreffenden Verwaltungsmaßnahmen durch die im Außenverhältnis auftretende Behörde in dem ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren. Die Beschlüsse stellten daher lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen eines Organs dar, das dem Beklagten zur Erfüllung seiner Aufgaben diene. Zudem fehle es an einer subjektiv-rechtlichen Seite der Begründungspflicht. Wenn überhaupt kein Rechtsverhältnis zwischen dem Glücksspielkollegium und dem einzelnen Bürger bestehe, gebe es auch keine Begründungspflicht in subjektiv-rechtlicher Hinsicht, erst Recht keine Pflicht zur Darlegung von Gründen für den Erlass eines bestimmten Verwaltungshandelns durch eine nur intern zu beteiligende Stelle. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergebe sich ferner zwingend eine Beschränkung der Lotterievermittlung auf die Länder. Der wirtschaftlich verständliche Wunsch der Klägerin, möglichst reibungslos bundeseinheitlich ihre Lotterieprodukte zu vermitteln, entspreche nicht der gegenwärtigen Rechtslage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei das Regionalitätsprinzip verfassungsrechtlich unbedenklich. Die das Regionalitätsprinzip sichernde Inhaltsbestimmung Nr. 6 sei auch nicht unbestimmt oder nicht vollziehbar. Eine territorial eindeutige Zuordnung des Vertragsschlusses zu einem bestimmten Veranstalter sei bei der klägerseitig vorgenommenen Vermittlung vorhanden. Angesichts der Ländersouveränität und der Gebietshoheit der Bundesländer liege es auf der Hand, dass sich eine Weiterleitung allein auf dasjenige Bundesland beziehe, das gerade seinerseits eine Vermittlungserlaubnis für den Veranstalter erteilt habe, der jeweils in diesem Land Spieleinsätze vereinnahme. Hiermit werde auch nicht gegen EU-Kartellrecht verstoßen. Das Gefahrenabwehrrecht habe verfassungsrechtlich Vorrang. Das mit Ewigkeitsrang ausgestattete Bundesstaatsprinzip stelle auch für das bundesrechtliche Wettbewerbsrecht, das nur unter Privaten Geltung beanspruchen könne, eine unüberwindbare Hürde dar, soweit es um die Beurteilung von hoheitlichem Verhalten gehe. Hoheitliches Handeln unterliege auch nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, insbesondere dann, wenn das hoheitliche Handeln allein in Anwendung des Sicherheits- und Ordnungsrechts erfolge. Die einzelnen Inhalts- und Nebenbestimmungen verstießen weder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz noch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakte und auf die Sachakten des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung ist teilweise begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die Klage ganz überwiegend abgewiesen.
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Die Klage ist zulässig (hierzu unter I.) und ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (hierzu unter II.).
I.
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Die Klage ist zulässig.
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1. Soweit die Klägerin eine gebundene, bundeslandübergreifende, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, Erlaubnis begehrt (Antrag zu 1.), ist die Verpflichtungsklage statthaft. Mit Blick auf die im Übrigen angefochtenen Nebenbestimmungen (Antrag zu 2.) kann die Klägerin demgegenüber deren Aufhebung im Wege der Anfechtungsklage verfolgen. Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag (Antrag zu 3.). Im Einzelnen:
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Gegen – einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte – belastende Nebenbestimmungen ist grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere auch für Auflagen. Ob eine solche Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt jedoch im Rahmen der Begründetheit und ist keine Frage der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung ist jedoch dann nicht möglich, wenn entweder schon keine Nebenbestimmung, sondern eine Inhaltsbestimmung vorliegt, oder eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41), sondern konkretisiert das Genehmigte unmittelbar und legt das erlaubte Tun fest (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, NVwZ-RR 2000, 671, juris Rn. 13 ff.; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, NVwZ-RR 2013, 597, juris Rn. 52). Anders als im Falle der Nichtbefolgung einer Auflage, die im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen ist, führt die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung dazu, dass der Erlaubnisinhaber formell rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 12). Eine isolierte Aufhebbarkeit soll dann von vornherein ausscheiden, wenn offenkundig ist, dass eine Ermessensentscheidung nur eine Genehmigung unter Einhaltung der Nebenbestimmungen umfasst, so dass eine isolierte Aufhebung von vornherein nicht zu der Herstellung rechtmäßiger Zustände führen kann (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 10.10.2012, 1 A 389/12, NuR 2013, 724, juris Rn. 26).
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Nach dieser Maßgabe sind die Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragten Dritten), Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit), Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren), Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 im Wege der Anfechtungsklage anfechtbar. Die genannten Nebenbestimmungen legen zusätzliche Handlungs- und Duldungspflichten auf. Die Regelungen dienen zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen, legen jedoch nicht das erlaubte Tun fest. Unmittelbar konkretisiert wird die Erlaubnis durch den Geltungsbereich (insbesondere der sog. Regionalität), durch die genehmigte Produktausgestaltung sowie den genehmigten Vertriebsweg. Eine isolierte Anfechtbarkeit gilt auch für Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), obgleich die Nebenbestimmung die genehmigte Produktausgestaltung betrifft. Die Möglichkeit einer isolierten Anfechtung ergibt sich bereits daraus, dass die Nebenbestimmung nur für ein Bundesland vorgesehen ist, mithin eine Verknüpfung nicht derart eng sein kann, dass eine Erlaubnis generell nur mit einem entsprechenden Zustimmungsvorbehalt möglich sein kann. Eine isolierte Aufhebbarkeit der genannten Nebenbestimmungen ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen: Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 kann, muss aber die Erlaubnis nicht mit Nebenbestimmungen erteilt werden. Soweit in der Rechtsprechung vertreten wird, dass eine isolierte Anfechtung in der vorliegenden Konstellation schon deshalb ausscheidet, weil eine isolierte Aufhebung bereits einzelner Nebenbestimmungen eine Erlaubnis zurückließe, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 113; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris Rn. 35), so ist dem nicht zu folgen. Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt nicht dazu, dass einzelne Nebenbestimmungen nicht isoliert überprüfbar wären. Die Erlaubnis kann nur dann Bestand haben, wenn sie den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Art. 12 Abs. 1 GG und der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit gerecht wird. Dies hat zur Folge, dass die Entscheidung des Beklagten, auch wenn diese im Ermessen steht, jedenfalls insoweit gerichtlicher Kontrolle bezüglich der Einzelentscheidungen zugänglich ist, als die angegriffenen Einzelregelungen nicht durch die Ziele des Staatsvertrags gerechtfertigt sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Erteilung der Erlaubnis ohne geänderte oder aufgehobene Nebenbestimmungen von vornherein ausscheidet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Vor diesem Hintergrund besteht vorliegend keine Veranlassung, von den für die Kontrolle von Nebenbestimmungen allgemein geltenden Grundsätzen von vornherein abzuweichen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag.
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Soweit die Klägerin demgegenüber eine gebundene, regional nicht beschränkte und zeitlich unbefristete Erlaubnis begehrt, berührt dies unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis, so dass die Klägerin insoweit auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage zu verweisen ist. Dies gilt auch für die Nebenbestimmung Nr. 6 (Weiterleitung von Spieleinnahmen), da diese Nebenbestimmung unmittelbare Folge des Geltungsbereichs der Erlaubnis (sog. Regionalität) ist. Eine isolierte Aufhebbarkeit der Befristung scheidet aus, weil die Befristung konstitutiver Bestandteil der Erlaubnis ist (vgl. VG Münster, Urt. v. 9. März 2012, 1 K 1146/11, juris Rn. 32). Klageziel der Klägerin ist nicht die Aufhebung der Befristung als solche, sondern die unbefristete Erteilung der Erlaubnis. Da die Erlaubnis nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nur befristet erteilt werden kann, könnte eine unbefristete Erteilung nur mit Hilfe der Verpflichtungsklage durchgesetzt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 148). Gleiches gilt für den in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Widerrufsvorbehalt (siehe Nebenbestimmung Nr. 16).
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2. Die nachträgliche Einbeziehung des Bescheids vom 7. November 2016, mit dem der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „“Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg ergänzte, ist sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO.
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3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
II.
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Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
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Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg (hierzu unter 1.). Sowohl der Antrag zu 2. (hierzu unter 2.) als auch der Antrag zu 3. (hierzu unter 3.) haben teilweise Erfolg.
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1. Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten, insbesondere bundeslandübergreifenden Erlaubnis ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 5 VwGO.
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Rechtsgrundlage für die (als Bündel erteilte) streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV (hierzu unter a]). Diese Normen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (hierzu unter b]). Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen (hierzu unter c]) und in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig (hierzu unter d]).
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a) Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
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Öffentliche Glücksspiele dürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Die Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Für den Vertriebskanal Internet sieht § 4 Abs. 5 GlüStV vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben können, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Sollen Glücksspiele auch über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, benötigt der Vermittler mithin eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 sowie Abs. 5 GlüStV. Soll das Glückspiel – wie hier – ausschließlich über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, ist § 4 Abs. 5 GlüStV grundsätzlich lex specialis zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV, so dass eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV eine solche nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV mitabdeckt (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV Rn. 81).
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Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Sie ist nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV widerruflich zu erteilen und zu befristen. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden.
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b) §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
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Zwar wird durch die §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, in das – der Klägerin nach Art. 19 Abs. 3 GG zustehende – Freiheitsrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, juris Rn. 120). Dabei umfasst Art. 12 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch auf beruflichen Erfolg im Rahmen einer wettbewerblich strukturierten Ordnung (BVerfG, Beschl. v. 13.2.2007, 1 BvR 910/05, BVerfGE 118, 1, juris Rn. 78). In diesen Schutzbereich wird eingegriffen, indem die Klägerin lediglich eine eingeschränkte Vermittlungserlaubnis erhält. Dieser Eingriff erweist sich jedoch als gerechtfertigt. Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden (hierzu unter aa]). Die Regelungen sind ferner mit Unionsrecht – insbesondere Art. 56 AEUV – (hierzu unter bb]) und mit den Anforderungen des Kartellrechts (hierzu unter cc]) zu vereinbaren.
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aa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.
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Durch die angegriffenen Bestimmungen wird zwar in Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Der Eingriff in die Berufsfreiheit liegt in erster Linie in der Bestimmung des § 4 Abs. 5 GlüStV. Hiernach können die Länder abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 13 m. w. N.). Zudem besteht auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch. Hiermit eng verknüpft ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die – widerrufliche und befristete, unter Umständen auch mit Nebenbestimmungen versehene – Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Hiermit wird in das Freiheitsrecht eingegriffen, indem den Vermittlern einerseits untersagt wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl zu vermitteln, andererseits die Erlaubnis nur widerruflich und befristet erteilt wird.
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Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt. Um vor dem grundrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit Bestand zu haben, bedarf der Eingriff einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss also durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 24 m. w. N.). Daran gemessen sind die Regelungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot (hierzu unter aaa]). Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (hierzu unter bbb]).
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aaa) Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Erlaubnisvoraussetzungen und Versagungsgründe in § 4 Abs. 5 GlüStV. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2008 insoweit zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. ausgeführt, dass sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen ließen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschlössen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 57). Diese Erwägungen lassen sich auf die in § 4 Abs. 2 und 5 GlüStV genannten Kriterien übertragen, zumal das Erfordernis einer Auslegung einer hinreichenden Bestimmtheit der Vorschriften nicht entgegensteht.
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bbb) Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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(1) Der Glücksspielstaatsvertrag dient dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 28 – zu § 1 GlüStV a. F., der § 1 GlüStV n. F. inhaltlich ganz überwiegend entspricht).
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(2) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind zur Zweckerreichung auch geeignet.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Erlaubnisvoraussetzungen sind sowohl dem Grunde nach als auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, die verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 5 GlüStV führt zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird (vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 185 f.). Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]). Die in § 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis – Gewährleistung des Ausschlusses minderjähriger oder gesperrter Spieler, Regelungen zum Höchsteinsatz, Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung, das Erfordernis eines Sozialkonzepts sowie das Kopplungsverbot von Wetten und Lotterien – sind sachgemäß und geeignet, dem Spieler- und Jugendschutz sowie der Suchtprävention zu dienen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. [Übergangserlaubnis zur Vermittlung von Glücksspielen im Internet]). Inwieweit die in § 4 Abs. 5 GlüStV im Einzelnen genannten Voraussetzungen im konkreten Fall angemessen anzuwenden sind, kann an dieser Stelle dahinstehen, da hiermit nicht ein Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt wird (OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16, n. v.). Die Möglichkeit, Nebenbestimmungen zu erlassen, dient der Durchsetzung der Erlaubnisvoraussetzungen. Mit Hilfe der Befristung und des Widerrufsvorbehalts werden die zuständigen Behörden in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Vermittler zu nehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Im Ergebnis ist auch die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, zur Zweckerreichung geeignet. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Die Landesbezogenheit kann vor diesem Hintergrund auch nicht isoliert auf die damit auch verbundenen fiskalischen Zwecke, die auf eine länderbezogene Verteilung der Lotterieeinnahmen hinauslaufen, betrachtet werden.
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(3) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind zur Erreichung der angestrebten Ziele auch erforderlich. Mildere – gleich geeignete – Mittel sind vorliegend nicht ersichtlich.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis (§§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV) sind erforderlich. Der Einwand der Klägerin, das Instrumentarium des allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, berücksichtigt nicht, dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden Geschäftsbetriebs – und damit ein repressives Vorgehen – nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive Zulassungskontrolle. Insbesondere erhalten die zuständigen Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis der tätigen Glücksspielvermittler (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 45 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
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Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es kann dahinstehen, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem einzelnen Fall zwingend ist. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei die ihnen zukommende Einschätzungsprärogative überschritten hätten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
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Dies gilt auch für § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46).
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Es kann dahinstehen, ob der Gesetzgeber eine andere Erlaubnissystematik hätte wählen können. Zum einen bewegt sich das derzeitige Erlaubnissystem angesichts seiner Verankerung im Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Zum anderen wäre ein anderes Erlaubnissystem nicht gleich geeignet, da stärker in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen würde, als es bereits jetzt schon der Fall ist (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 63 f. – bundesweite Erlaubnis als milderes Mittel). Bereits jetzt wird in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen, indem eine einzelne Verwaltungsaufgabe gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde (unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums) abgegeben wurde (vgl. unten zum Glücksspielkollegium). Gleichwohl gibt es sechzehn Erlaubnisse nach dem jeweiligen Landesrecht und die jeweiligen Erlaubnisse sind auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Sowohl ein ländereinheitliches Verfahren, in dem ein Bundesland eine – bundesweit geltende – Erlaubnis erteilt, als auch ein gebündeltes Verfahren, in dem mit jeder Erlaubnis dem Adressaten die Vermittlung von Lotterieteilnehmern des eigenen Landes an Lotterieveranstalter anderer Länder bzw. von Lotterieteilnehmern anderer Ländern an den eigenen Lotterieveranstalter erlaubt wird, würde in die Hoheitsrechte der Länder noch stärker eingreifen. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Dies wäre aber aufgehoben, wenn ein Land eine Erlaubnis auch für andere Länder erteilen oder Spielern die Teilnahme jeweils in anderen Ländern erlaubt würde (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136). Im ersteren Fall würde es statt sechzehn Erlaubnisse nur noch eine einheitliche Erlaubnis für alle Länder geben, in der zweiten Variante wären die Erlaubnisse nicht mehr auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Zwar ist anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die Länder sind aber keinesfalls verpflichtet, auf Hoheitsrechte zu verzichten. Im Gegenteil sind entsprechende staatsvertragliche Vereinbarungen stets kritisch an Art. 20 Abs. 1 GG zu messen, da keine 3. Ebene der Staatlichkeit bzw. eine Mischverwaltung entstehen darf. Vor diesem Hintergrund führt auch nicht der Umstand, dass die Länder ggf. in anderen Bereichen (vgl. §§ 9a Abs. 1, 12 Abs. 3 GlüStV) im weiteren Umfang auf Hoheitsrechte verzichtet haben, dazu, dass sie auch im vorliegenden Zusammenhang hierzu gezwungen wären. Denn das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG schützt die Länder gerade vor einem weitergehenden Hoheitsverzicht.
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Ein solcher Hoheitsverzicht ist auch – anders als die Klägerin meint – nicht im Staatsvertrag angelegt. Entscheidend ist hierbei – so aber die Klägerin – nicht allein, wie der Begriff „erlaubte“ Lotterien i. S. d. § 4 GlüStV auszulegen ist. Maßgeblich ist vielmehr, dass § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Vom Bundesverfassungsgericht ist anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.). § 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des sog. Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Hierdurch wird sichergestellt, dass sich der Spieler im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, also das Veranstalten und Vermitteln des Glücksspiels im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.). Nichts anderes ergibt sich für die Internetvermittlung. Zwar enthält der Staatsvertrag keine eindeutige Regelung, was hier unter „Aufenthaltsort“ zu verstehen ist. Gleichwohl rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. In der Praxis wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei der Vermittlung durch gewerbliche Spielvermittler insoweit auf den Wohnort des Spielers abgestellt. Hierbei handelt es sich im Rahmen der notwendigen Typisierung – wie unten näher auszuführen sein wird – auch um einen geeigneten Anknüpfungspunkt (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff).
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Hieran ändert nichts, dass im Staatsvertrag die Möglichkeit vorgesehen ist, die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt zu erfüllen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Eine solche gemeinsam geführte öffentliche Anstalt gibt es bei der Veranstaltung von Lotterien nicht.
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Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, für den Online-Bereich eine andere gesetzliche Regelung zu treffen. Abgesehen davon, dass auch eine solche Bereichsausnahme in die Hoheitsrechte der Bundesländer eingreifen würde, würde eine solche Bereichsausnahme das in sich stimmige Erlaubnissystem unterlaufen. Der Staatsvertrag sieht für die Vermittlung von Lotterien eine in sich sachgerechte Ordnung vor. Es gibt sechzehn Bundesländer, damit sechzehn Lotterieveranstalter, die jeweils aufgrund einer für das jeweilige Landesgebiet geltenden und sich nach dem dortigen Landesrecht richtenden Veranstaltungserlaubnis Lotterien anbieten. Teilnehmen können jeweils nur Spieler, die sich im Geltungsbereich der jeweiligen Erlaubnis aufhalten. Dies gilt zunächst für die analoge Welt, in der die Annahmestellen – aufgrund der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle – den Spieler an den Lotterieveranstalter des Landes vermittelt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172). Dies gilt aber auch für den Online-Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter, die auch bei der gemeinsamen Website www.lotto.de durch die Abfrage der Postleitzahl sicherstellen, dass der Spieler bei dem „richtigen“ Landesveranstalter teilnimmt. Diese – oben bereits genannte – Anknüpfung an den Wohnort ist auch deshalb eine in sich stimmige Typisierung, weil in der analogen Welt der Lottospieler typischerweise ebenfalls an einer Annahmestelle an seinem Wohnort spielt. Dies stellt ein in sich geschlossenes System dar, das eine Sonderrolle eines Kommunikationswegs – des Internets – nicht nahelegt. Im Gegenteil ist kein zwingender Grund dafür ersichtlich, für die „online-Welt“ gänzlich andere Regelungen vorzusehen als für die analoge Welt.
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(4) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit erweisen sich schließlich als angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 51 m. w. N.).
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Das in § 4 Abs. 5 GlüStV verankerte Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen. Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen sind derart gewichtig, dass sie die mit einem Erlaubnisvorbehalt verbundenen Beschränkungen für Glücksspielvermittler zu rechtfertigen vermögen. Dies gilt auch für die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV, wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 52 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 53 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV).
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Dies gilt auch für die Möglichkeit der zuständigen Behörde, den Erlaubnisbescheid zu befristen, mit Nebenbestimmungen zu versehen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen. Alle diese Maßnahmen dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden und die zuständigen Landesbehörden Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32).
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Die Angemessenheit des sog. Regionalitätsprinzips in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft zu vermitteln sind, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 128; VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136 f.; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 16 f. UA; a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris Rn. 141 ff.; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, 2012, S. 36 ff.). Hierbei verkennt das Berufungsgericht nicht, dass diese Regelungen mit erheblichen Nachteilen für die Lotterievermittler verbunden sind. Zum einen muss der Vermittler zu jedem Landeslotterieveranstalter technische Schnittstellen aufbauen und unterhalten, so dass ein erheblicher technischer, aber auch rechtlicher Aufwand entsteht. Zum anderen erlangt hierdurch der jeweilige Landeslotterieveranstalter als Nachfrager von Vermittlungsleistungen eine Monopolstellung, so dass ein Provisionswettbewerb beschränkt wird. Gleichwohl erweist sich die Landesbezogenheit im Rahmen einer Gesamtbetrachtung als hinnehmbar.
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Ausweislich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die mit dem Regionalitätsprinzip verbundenen Belastungen hinzunehmen. Denn es liege in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen könnten (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
- 101
Es liegt – anders als die Klägerin meint – auch keine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber anderen Glücksspielen vor: Die Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential wird zwar, wenn sie länderübergreifend veranstaltet wird, ländereinheitlich durch eine Erlaubnis erteilt (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV). Dieses Verfahren ist jedoch nicht vergleichbar. Da es in diesem Fall nur einen Veranstalter gibt, ist eine Aufsplitterung von vornherein ausgeschlossen. Zwar wird den Lotterie-Einnehmern für die Klassenlotterien eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 1 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da die Klassenlotterien nicht von sechzehn Anstalten, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), veranstaltet werden, sondern von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV). Schließlich gibt es auch keinen Widerspruch zu dem Regelungsregime im Bereich der Sportwetten. Soweit es um die Vermittlung staatlicher Lotterien geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da es sich hier wiederum um einen (privaten) Anbieter handelt, so dass auch hier eine Aufsplitterung an verschiedene Veranstalter denklogisch ausgeschlossen ist.
- 102
Eine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG folgt schließlich auch nicht daraus, dass die Vermittler bis 2008 die Lotterien frei vermitteln konnten. Abgesehen davon, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, eine Neuregelung eines Erlaubnissystems vorzunehmen, war es den Online-Vermittlern zwischenzeitlich sogar gänzlich verwehrt, Lotterien zu vermitteln.
- 103
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich auch bei der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nichts ändern. Wenn sich das Monopol als unionsrechtswidrig erweisen sollte, stünde es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. Die sechzehn Landeslotterieveranstalter würden jedenfalls zunächst weiter bestehen. In der Zeit ist der Staat lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.).
- 104
Es ergibt sich auch keine – auch in der Zusammenschau mit den anderen Beschränkungen – „erdrosselnde“ Wirkung. Etwaige wirtschaftliche Einschränkungen sind auch im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG hinnehmbar (OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, ZfWG 2014, 227, juris Rn. 50).
- 105
bb) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind auch mit Unionsrecht vereinbar.
- 106
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., juris Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Gleichwohl müssen sich die nationalen Regelungen an den unionsrechtlichen Vorgaben – insbesondere den Grundfreiheiten – messen lassen.
- 107
Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen jedoch mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken (hierzu unter aaa]). Die fehlende Möglichkeit einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht (hierzu unter bbb]).
- 108
aaa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken.
- 109
Eine Tätigkeit, die – wie hier – darin besteht, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, stellt nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV dar (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 56 m. w. N.). Auf die Dienstleistungsfreiheit können sich nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen gemäß Art. 62 i. V. m. Art. 54 AEUV berufen, sofern sie ihren Sitz im Unionsgebiet haben.
- 110
Der für die Anwendbarkeit des Art. 56 AEUV erforderliche grenzüberschreitende Bezug ist gegeben. Dieser folgt hier einerseits daraus, dass deutsche Unternehmen als Leistungserbringer auch potentiellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, Dienstleistungen über das Internet anbieten und ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringen, in dem sie ansässig sind (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 41 m. w. N.; sog. Korrespondenzdienstleitungen, vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 100). Denn durch den Vertriebsweg Internet werden auch im Ausland ansässigen Interessenten Lotterien im Vermittlungswege angeboten. Andererseits ist bei der hier gebotenen objektiven Betrachtung denkbar, dass Unternehmen mit Sitz im EU-Ausland in Deutschland (deutsche) Lotterien vermitteln wollen. Auch diese benötigen eine entsprechende Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 111
Ein Erlaubnissystem für die Vermittlung von Lotterien im Internet stellt zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs des Art. 56 AEUV dar. Diese Beschränkung ist indes gerechtfertigt.
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Nicht entscheidungserheblich ist zunächst, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist. Der Erlaubnisvorbehalt dient nicht primär dem Schutz des Monopols, sondern gewährleistet – wie auszuführen sein wird – in erster Linie, dass Lotterien nur durch zuverlässige (natürliche oder juristische) Personen vermittelt werden, die einen ordnungsgemäßen, den gesetzlichen Vorgaben genügenden Vertrieb sicherstellen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV; Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, Rn. 73, 77 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]; OVG Münster, Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06, juris Rn. 38 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]). Der Erlaubnisvorbehalt besteht damit unabhängig von dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol.
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Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der nationalen Regelungen steht den Mitgliedsstaaten ein nicht unerheblicher Spielraum zu. Unter Hinweis auf „die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Glücksspielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 45) urteilt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei steht, „die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 47).
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Nach dieser Maßgabe genügt das Erlaubnissystem den unionsrechtlichen Anforderungen.
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(1) Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 5 GlüStV dient den unionsrechtlich legitimen Zielen insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (EuGH, Urt. v. 30.6.2011, C-212/08, NVwZ 2011, 1119, juris Rn. 38; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris, Rn. 45) im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll – auch für den Vertriebsweg Internet – die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV).
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Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Das Verfahren stellt gerade sicher, dass nur zuverlässigen Personen eine Vermittlungserlaubnis erteilt wird, die dem Spieler- und Jugendschutz nachkommen und eine ordnungsgemäße Vermittlung sicherstellen.
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Der Erlaubnisvorbehalt ist auch im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Die Vermittlung von Lotterien ist weder verboten, noch ist sie staatlich monopolisiert oder kontingentiert. Sie unterliegt insoweit nur einem Erlaubnisvorbehalt.
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Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht dazu, dass eine Erlaubnisregelung unionsrechtswidrig wäre (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Allerdings darf eine Erlaubnisregelung keine Ermessensausübung der nationalen Behörden rechtfertigen, die geeignet ist, den Bestimmungen des Unionsrechts ihre praktische Wirksamkeit zu nehmen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Daher muss ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Diese Voraussetzungen liegen hier vor:
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Die gesetzlichen Anforderungen sind hinreichend bestimmt und transparent (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 28 ff.). Dass nicht alle Erlaubniskriterien positiv definiert sind, sondern nur Versagungsgründe genannt sind, führt nicht zur Unionsrechtswidrigkeit. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Im Übrigen sollen die hier maßgeblichen Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs sicherstellen, dass es zu keiner missbräuchlichen bzw. willkürlichen Anwendung kommt (EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55) und dem Erlaubnisverfahren nicht die praktische Wirksamkeit genommen wird (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Gerade diese Gefahr ist vorliegend nicht ersichtlich. Der Einwand der Klägerin berücksichtigt insoweit nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in §§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehen und als legales Berufsbild ausgestaltet ist (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist dementsprechend auf Verwirklichung angelegt, eine Versagung im Einzelfall bedarf einer auf die konkrete Tätigkeit bezogenen Begründung und muss anhand der Ziele des Staatsvertrags belegt werden können (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Schließlich muss die behördliche Entscheidung, bei der kein (gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer) Beurteilungsspielraum besteht, unter Beachtung der sich aus den Grundrechten und der aus dem Unionsrecht ergebenden Gewährleistungen ermessensfehlerfrei ergehen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag zu gewinnenden objektiven Kriterien schließen eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte aus (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Auch wendet der Beklagte – soweit ersichtlich – die so gewonnenen Erlaubnisvoraussetzungen sowie Versagungsgründe gleichheitsgemäß an. Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Diese Rechtsprechung, die zu Sportwetten ergangen ist, ist allein deshalb schon nicht übertragbar, da es sich dort – anders als hier – um ein zahlenmäßig kontingentiertes Verfahren handelt und gerade nicht festgestellt werden konnte, dass alle Interessenten gleichermaßen Zugang zu dem Vergabeverfahren hatten, so dass faktisch ein Staatsmonopol fortbestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Gleiches gilt für die weitergehenden Anforderungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt, wonach die maßgeblichen Kriterien sowohl für die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen als auch für die Auswahlentscheidung so klar, präzise und eindeutig formuliert und im Vorhinein bekannt sein müssten, dass jeder Bewerber sich gebührend informieren und deren Bedeutung verstehen und auslegen könne (Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Die Entscheidung ist schon deshalb nicht vergleichbar, da auch dieser Entscheidung ein Erlaubnisverfahren zu Sportwetten zugrunde lag, das – anders als hier – eine maximale Anzahl von Erlaubnissen vorsah. Dementsprechend begründet das Gericht seine Ausführungen auch damit, dass jeder Bewerber in die Lage versetzt werden müsse, die Anforderungen einzuschätzen, um ein unter allen Umständen vergleichbares sowie bestmögliches Angebot abgeben zu können (VG Frankfurt, Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Im Übrigen ist vorliegend nicht ersichtlich, dass etwaige private Lotterievermittler mangels Kenntnis keinen Zugang zu dem Erlaubnisverfahren hatten.
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Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erlaubnisverfahren nicht diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass es zu Diskriminierungen im Vorfeld gekommen sei, da zunächst die staatlichen Anbieter beschieden worden seien, vermag dieser Einwand nicht zu einer gegenteiligen Feststellung zu führen. Die Klägerin hatte Zugang zu dem Erlaubnisverfahren und hat eine Erlaubnis erhalten. Der Glücksspielstaatsvertrag ist am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, am 16. April 2012 hatte die Klägerin bereits ihren Antrag gestellt. Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erhielt die Klägerin eine bis zum 31. Dezember 2012 gültige Vermittlungserlaubnis für das Land Niedersachsen, unter dem 24. September 2012 wurde die hier streitgegenständliche Erlaubnis erteilt. Einem Verfahren, in dem die Klägerin binnen drei Monaten die hier streitgegenständliche Erlaubnis erhalten hat, kann nicht attestiert werden, dass es auf diskriminierenden Kriterien beruht. Selbst wenn Anträge staatlicher Anbieter vor dem der Klägerin beschieden worden sein sollten, kann vor diesem Hintergrund weder mit Blick auf die Dauer des Erlaubnisverfahrens noch hinsichtlich der Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge eine substantielle Benachteiligung der Klägerin festgestellt werden. Dass andere Vermittler keinen Zugang zum Erlaubnisverfahren hatten oder deren Anträge nicht in einer angemessenen Zeit beschieden wurden, ist von der Klägerin weder im Einzelnen vorgetragen noch ersichtlich. Angesichts dessen sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Beklagte bei der Durchführung des Erlaubnisverfahrens den ihm vorgegebenen Rechtsrahmen, der ihn auch zur selbstständigen Abarbeitung der Erlaubnisanträge ermächtigt, in diskriminierender Art und Weise überschritten hat.
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Schließlich stehen gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV). Dass dies auch mit Blick auf Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall ist, belegt das vorliegende Verfahren.
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Die verfolgten Ziele werden mit Blick auf den Erlaubnisvorbehalt auch in kohärenter Weise verfolgt. Denn insoweit ist für alle Arten zugelassenen Glücksspiels jedenfalls im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 26; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 28). Eine Inkohärenz folgt nicht daraus, dass den unabhängigen Lotterievermittlern die Tätigkeit – so die Klägerin – aus Gründen der Suchtprävention repressiv verboten wird und der Erlaubnisvorbehalt als Ermessenstatbestand ausgestaltet ist, demgegenüber die staatlichen Anbieter ebendieser Produkte Suchtbekämpfung in diesem Bereich selbst gar nicht verfolgen, wie insbesondere aus ihrer aggressiven Werbung deutlich werde. Denn der Erlaubnisvorbehalt wird – anders als die Klägerin meint – nicht allein mit einer Notwendigkeit der Suchtbekämpfung bei Lotterien begründet, sondern dient – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Eine kohärente Vorgehensweise wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin und andere Vermittler bis 2008 Lotterien im Internet vermitteln durften, ohne dass eine diesbezügliche Erlaubnis vorliegen musste. Im Zuge der Neugestaltung des Glücksspielrechts durften die Länder gerade im Sinne einer transparenten und kohärenten Gesamtregelung des Glücksspiels auch Bereiche neu regulieren, die ggf. bis dahin von einer Regulierung nicht betroffen waren (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 162).
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Die Hürden im Erlaubnisverfahren sind auch nicht derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht (so wohl VG Halle, Urt. v. 11.11.2010, 3 A 158/09, ZfWG 2011, 61, juris Rn. 109). Dieses und andere Verfahren zeigen, dass entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt wurden. Zwar sind die Ausnahmen vom Verbot eines Internetvertriebs gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV auf die Bereiche Lotterien und Sportwetten beschränkt. Selbst wenn diese partielle Öffnung des Internetvertriebs- und Internetvermittlungsverbots zu einer unionsrechtswidrigen Inkohärenz führen sollte, könnte hieraus zugunsten der Klägerin nichts hergeleitet werden. Denn dies würde nicht dazu führen, dass eine Erlaubnis entbehrlich wäre. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter – der nicht einbezogenen Glücksspiele – nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngeren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris), wonach das Fehlen einer Erlaubnis nicht die Untersagung einer Sportwettenvermittlung rechtfertigen bzw. die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung nicht strafrechtlich geahndet werden kann. Aus diesen Entscheidungen kann nicht allgemein die Unvereinbarkeit von Bestimmungen eines Mitgliedstaats zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht abgeleitet werden (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 6; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris Rn. 42 f.). Hintergrund dieser Verfahren ist, dass nach Auffassung der Gerichte das für Sportwetten vorgesehene Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Für den hier maßgeblichen Bereich der Lotterievermittlung im Internet ist nicht ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist.
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Soweit die Klägerin einwendet, dass es sich bei Lotterien um harmloses Glücksspiel handele, vermag auch dies die Wirksamkeit des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage zu ziehen. Insbesondere der Vertriebsweg Internet – mit seiner eigenen Breitenwirkung und besonders starken Anreizwirkung zur Teilnahme am Glücksspiel (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54) – rechtfertigt einen Erlaubnisvorbehalt, insbesondere auch in einer Ausgestaltung als Ermessenstatbestand. Hieran ändert auch nichts die Tatsache, dass die Teilnahme an Lotterien ein vergleichsweise harmloses Glücksspiel ist. Denn der Erlaubnisvorbehalt dient nicht nur der Suchtbekämpfung, sondern – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Insoweit hat auch der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bzw. Vermittler anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern bzw. Vermittlern betrogen werden (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 102).
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(2) Auch die den Erlaubnisvorbehalt flankierenden Maßnahmen nach § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV dienen den genannten unionsrechtlich legitimen Zielen. Die in § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV vorgesehene Möglichkeit, die Erlaubnis zu befristen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen sowie Nebenbestimmungen zu erlassen, ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Die Maßnahmen sind im Hinblick auf das verfolgte Ziel auch verhältnismäßig und angemessen. Die Nebenbestimmungen sind an den Erlaubniskriterien und Versagungsgründen auszurichten, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und unterliegen ausreichendem gerichtlichen Rechtsschutz (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 85). Auch die Möglichkeit zur Befristung und zum Widerruf dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden.
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(3) Auch § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, erweist sich im Lichte des Art. 56 AEUV als unionsrechtskonform.
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Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der – auch unionsrechtlich – legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt.
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Auch am Maßstab des Unionsrechts ist hieran nichts zu beanstanden:
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Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist – anders als die Klägerin meint – nicht ersichtlich. Alle Vermittler, unabhängig davon, über welchen Kommunikationsweg sie die Produkte vermitteln, erhalten Erlaubnisse nur für den Geltungsbereich des jeweiligen Landes. Auch die Annahmestellen dürfen Lotterien nur in dem Land vermitteln, in dem sie örtlich belegen sind und werden dadurch in ihren Vermittlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Wenn ein Vermittler bundeslandübergreifend vermitteln wollte, wäre er den gleichen Beschränkungen wie die Klägerin ausgesetzt. Dass die lokal tätigen Vermittler ggf. nicht bundeslandübergreifend vermitteln wollen, führt nicht zu einer Diskriminierung der bundesweit tätigen Vermittler. Eine Diskriminierung kann sich nicht aus den unterschiedlichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen verschiedener Vermittler ergeben.
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Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern – mit der Folge unterschiedlicher Erlaubnissysteme – kann nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 34). Dies gilt auch für das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 35). Wenn aber schon unterschiedliche Erlaubnissysteme – sogar mit einer etwaigen Beeinträchtigung der Kohärenz – unionsrechtlich hinzunehmen sind (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), weil eine abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls jedenfalls nicht erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), gilt dies erst Recht bei einem einheitlichen Erlaubnissystem, das aufgrund der föderalen Kompetenzordnung jeweils mit Wirkung für das betreffende Land gilt. Vor diesem Hintergrund gilt auch im Lichte des Unionsrechts, dass die Länder ein anderes Erlaubnissystem hätten wählen können, aber keinesfalls verpflichtet sind, auf weitere Hoheitsrechte zu verzichten.
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Schließlich werden die verfolgten Ziele auch in Anbetracht der Landesbezogenheit in kohärenter Weise verfolgt (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 34 ff.). Wie bereits ausgeführt, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol aufgrund etwaiger massiver Werbemaßnahmen als nicht unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich hierdurch nichts ändern. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nicht zutreffend ist, dass bei gefährlicherem Glücksspiel eine bundesweite Vermittlung erlaubt ist: Soweit es um die Vermittlung staatlicher Sportwetten geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV – der nicht staatlich veranstalteten Sportwetten – wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Dieser Fall ist jedoch nicht vergleichbar, da es sich hier um einen (privaten) Anbieter handelt.
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bbb) Die Vorschriften der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Unionskartellrecht. Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV sind vorliegend schon nicht anwendbar.
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Gemäß Art. 101 Abs. 1 AEUV sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen verboten und mit dem Binnenmarkt unvereinbar, welche den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarktes bezwecken oder bewirken. Das Kartellverbot des Art. 101 AEUV gilt zwar unmittelbar nur für Unternehmen. Den Mitgliedstaaten ist es allerdings aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV verboten, Kartellabsprachen vorzuschreiben, zu erleichtern oder ihre Wirkungen zu verstärken (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 101 AEUV Rn. 12 m. w. N.). Gemäß Art. 106 AEUV dürfen die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche Unternehmen – hier etwa der staatlich beherrschten Lotteriegesellschaften – keine dem Verbot des Art. 101 AEUV widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten. Das Verbot ist etwa dann verletzt, wenn ein Mitgliedstaat dem Unternehmen verbotene Kartellabsprachen vorschreibt oder diese erleichtert oder deren Auswirkungen verstärkt oder einen Verstoß gegen das Missbrauchsverbot (Art. 102 AEUV) begünstigt (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 106 AEUV Rn. 7 m. w. N.).
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Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften sind jedoch dann nicht anwendbar, wenn – wie hier – ein Mitgliedstaat in Ausübung öffentlicher Gewalt zur Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie zu wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Denn solche Tätigkeiten der Mitgliedstaaten erfolgen in Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse und stellen daher keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Art. 101 ff. AEUV dar (EuGH, Urt. v. 18.3.1997, C-343/95, EuZW 1997, 312, juris Rn. 16 f., 22 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70 m. w. N.). Die Nichtanwendbarkeit der Vorschriften des Unionskartellrechts erfasst in solchen Fällen auch die mit der Ausübung der Hoheitsbefugnisse nicht trennbar zusammenhängenden Tätigkeiten, wie zum Beispiel die Erhebung von Gebühren (EuGH, Urt. v. 19.1.1994, C-364/92, NJW 1994, 2344, juris Rn. 28; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70).
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Nach diesen Maßgaben sind hier die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften nicht anwendbar: Das staatliche Handeln – das staatsvertraglich angelegte, durch Landesgesetz umgesetzte und durch Verwaltungsakte konkretisierte Erlaubnissystem – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, ZfWG 2009, 27, juris Rn. 123; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 17 UA; VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, ZfWG 2010, 190, juris Rn. 126; Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 238 f.; a. A. offenbar Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 13 ff.). Denn das Erlaubnissystem dient – wie ausgeführt – in erster Linie der Verwirklichung der (auch unionsrechtlich) legitimen Ziele des § 1 GlüStV insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. In diesem Zusammenhang kann die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auch nicht isoliert betrachtet werden. Denn die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es – wie ausgeführt – nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Es handelt sich zudem um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter als auch Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
- 136
Ein entsprechender Verstoß gegen die Art. 101 ff. AEUV wurde auch seitens des Europäischen Gerichtshofs nicht festgestellt. Allein der Einleitung eines etwaigen Vertragsverletzungsverfahrens kommen keine Rechtswirkungen zu.
- 137
Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Lotterieveranstalter eine Veranstaltungserlaubnis jeweils in den anderen Bundesländern zu beantragen haben, so dass alle Veranstalter eine in allen Bundesländern geltende Veranstaltungserlaubnis mit der Folge haben, dass aus jedem Land an jeden Lotterieveranstalter auch vermittelt werden kann (dazu auch Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 239 f.), so ist dies im vorliegenden Kontext unerheblich. Denn ein solches Verhalten der Lotterieveranstalter ist nicht Gegenstand der Rechtmäßigkeitskontrolle des Erlaubnissystems in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und in der Folge des hier maßgeblichen Erlaubnisbescheids.
- 138
cc) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind schließlich mit den Anforderungen des nationalen Kartellrechts zu vereinbaren. Das Landesrecht ist gemäß Art. 31 GG an Bundesrecht zu messen. Das staatliche Handeln ist vorliegend jedoch – den Ausführungen zum Unionskartellrecht entsprechend – dem Anwendungsbereich des Kartellrechts entzogen.
- 139
Adressaten der §§ 1 ff. GWB sind nur Unternehmen. Dies schließt zwar nicht aus, dass auch die öffentliche Hand als Unternehmen dem Geltungsbereich des Kartellrechts unterworfen ist. Allerdings ist originär hoheitliches Handeln dem Kartellrecht entzogen. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Länder mit ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit tatsächlich unternehmerische Ziele verfolgen (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41; BGH, Urt. v. 24.9.2013, KZR 62/11, ZfWG 2013, 417, juris Rn. 29, 33 – zu verwaltungsbehördlichem Handeln). Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall. Zwar kommt es für die Unterscheidung zwischen unternehmerischem und hoheitlichem Handeln nicht auf die Rechtsform der Betätigung an, so dass auch gesetzgeberisches Handeln einer kartellrechtlichen Überprüfung unterliegen kann (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41). Allerdings ist das Erlaubnissystem – wie ausgeführt – nicht in erster Linie wettbewerbsrechtlich motiviert, sondern dient vor allem dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Die Landesbezogenheit ist Teil dieses im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Im Lichte des Wettbewerbsrechts erweist sich damit die Landesbezogenheit lediglich als – bundesstaatlich bedingter – Reflex des ordnungspolitischen Zielen dienenden Systems.
- 140
Nichts anderes folgt aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris; Beschl. v. 8.5.2007, KVR 31/06, NJW-RR 2007, 269, juris). Diese kartellrechtlichen Entscheidungen sind nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar: Erstens waren in den zitierten Entscheidungen in erster Linie Gegenstand der Verfahren Absprachen der Lotteriegesellschaften im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks, wobei die Lottogesellschaften nicht als Träger ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr anerkannt wurden (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris Rn. 34). Vorliegend ist Gegenstand die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit höherrangigem Recht. Zweitens ging es um Beschränkungen der Lottogesellschaften dahingehend, Lotterien jeweils nur in dem Bundesland zu vertreiben, in dem sie eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele besitzen. Im konkreten Fall geht es um eine Beschränkung der Lotterievermittler, Lotterien – wohnortabhängig – nur an die jeweiligen Lotterieanbieter zu vermitteln. Drittens ergingen die Entscheidungen unter einem anderen Regelungsregime. Denn § 5 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland sah vor, dass Lotteriegesellschaften Glücksspiele nur in dem Land vertreiben oder vertreiben lassen dürfen, in dem sie ihre Aufgaben erfüllen; in einem anderen Land dürfen sie Glücksspiele nur mit Zustimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen; auf die Erteilung der Zustimmung besteht kein Rechtsanspruch. Solche Regelungen sieht der derzeit geltende Staatsvertrag nicht vor.
- 141
c) Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig (hierzu unter aa]). Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform (hierzu unter bb]).
- 142
aa) Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig. Zwar ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht unmittelbar einschlägig, da die Vorschrift nur regelt, dass die Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde erteilt werden, wenn – wie hier – gewerbliche Spielvermittler in allen oder mehreren Ländern tätig werden. Für § 4 Abs. 5 GlüStV wird hingegen keine Regelung getroffen. Gleichwohl ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog anzuwenden. Zwar gibt es mit § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV eine allgemeine Zuständigkeitsregelung, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil des Gebietes erteilt wird. Dennoch ist von einer planwidrigen Regelungslücke auszugehen, die aufgrund der vergleichbaren Interessenlage durch eine analoge Anwendung des gebündelten Verfahrens zu schließen ist. Eine Anwendung von § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV hätte zur Folge, dass die Klägerin für eine bundesweite Tätigkeit in jedem Bundesland bei der dort zuständigen Behörde ein gesondertes Erlaubnisverfahren durchlaufen müsste. Das vereinfachte Erlaubnisverfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV sollte aber gerade ausweislich der Begründung im Gesetzgebungsverfahren das Verfahren für die gewerblichen Spielvermittler vereinfachen und bürokratische Hemmnisse abbauen und eine diskriminierungsfreie Gleichbehandlung sicherstellen (vgl. Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 79). Dass dies mit Blick auf die gewerblichen Vermittler lediglich für die Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 GlüStV und nicht für diejenigen nach § 4 Abs. 5 GlüStV gelten soll, erschließt sich nicht. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass eine Nennung von § 4 Abs. 5 GlüStV in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV lediglich versehentlich unterblieben ist (a. A. wohl Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 75). Eine Erlaubniserteilung im Rahmen des gebündelten Verfahrens entspricht im Übrigen auch der gelebten Praxis (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, September 2012, S. 26 f.).
- 143
bb) Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform.
- 144
Nach § 9a GlüStV sind für die Erteilung bestimmter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und Konzessionen (Abs. 1 und 2 Satz 1), für die Aufsicht gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern (Abs. 3) sowie für Zahlungsverbote bei länderübergreifenden unerlaubten Glücksspielen (Abs. 2 Satz 2) die Glücksspielaufsichtsbehörden jeweils eines bestimmten Landes jeweils mit Wirkung für alle Länder nach außen hin zuständig (ländereinheitliches Verfahren). Zur Erfüllung der Aufgaben nach den Abs. 1 bis 3 besteht gemäß § 9a Abs. 5 Satz 1 GlüStV das Glücksspielkollegium der Länder, dessen Zusammensetzung und Aufgaben in den Abs. 6 bis 8 geregelt sind. Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt (gebündeltes Verfahren). Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, der entsprechend den obigen Ausführungen bei der Erlaubniserteilung nach § 4 Abs. 5 GlüStV im Rahmen des gebündelten Verfahrens analog Anwendung findet, ist § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV anzuwenden. Danach dient das Glücksspielkollegium den zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium besteht aus sechzehn Mitgliedern (§ 9a Abs. 6 Satz 1 GlüStV). Jedes Land benennt durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung (§ 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium gibt sich einvernehmlich eine Geschäftsordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV). Die Länder bilden für das Glücksspielkollegium eine Geschäftsstelle im Land Hessen (§ 9a Abs. 7 Satz 1 GlüStV). Das Glücksspielkollegium fasst seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen (§ 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV). Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden und die Geschäftsstelle bindend; sie haben die Beschlüsse innerhalb der vom Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV).
- 145
Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip (hierzu unter aaa]). Das Berufungsgericht hat auch keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation (hierzu unter bbb]). Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip ist ebenfalls nicht gegeben (hierzu unter ccc]).
- 146
aaa) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip.
- 147
Die Regelungen des § 9a Abs. 1 und 3 GlüStV und des § 19 Abs. 2 GlüStV verschaffen jeweils der für die Glücksspielaufsicht zuständigen Behörde eines einzelnen Landes die Befugnis, Erlaubnisentscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen zu treffen, die auch in anderen Bundesländern Geltung haben. Hierin liegt eine Abweichung von dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz, dass eine Landesbehörde beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes hoheitlich tätig werden darf (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Die Übertragung einzelner Verwaltungsaufgaben von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde verstößt gleichwohl nicht gegen die bundesstaatlichen Zuständigkeitsverteilungen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.; so auch OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168).
- 148
Nach der grundgesetzlichen Kompetenzaufteilung sind die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern grundsätzlich getrennt. Es gilt der allgemeine Verfassungsgrundsatz, dass weder der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen dürfen, so dass Zuständigkeiten selbst mit Zustimmung der Beteiligten nur in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen zusammengeführt werden können (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Zugewiesene Zuständigkeiten sind grundsätzlich mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen; Ausnahmen sind nur in seltenen Fällen und unter engen Voraussetzungen zulässig (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Die Kompetenzaufteilung ist eine wichtige Ausformung des Bundesstaatsprinzips und dient dazu, die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151). Der genannte Verfassungsgrundsatz gilt daher nicht gleichermaßen für die horizontalen Beziehungen der Länder untereinander (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Es ist vielmehr anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die hierfür bestehenden Grenzen werden vorliegend nicht überschritten:
- 149
Die hier vorliegenden Regelungen verstoßen nicht gegen das aus dem Bundesstaatsprinzip abgeleitete Verbot der „Selbstpreisgabe“ oder „Selbstentmachtung“ der Länder (Verf- GH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25 ff.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 246; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 20). Danach muss den Ländern ein Kern eigener Aufgaben als "Hausgut" unentziehbar verbleiben (BVerfG, Beschl. v. 6.10.1992, 1 BvR 1586/89, BVerfGE 87, 181, juris Rn. 65). Dies ist hier der Fall. Die hier vorgesehenen Übertragungen führen weder zu einer faktischen Aushöhlung noch Auflösung einzelner oder mehrerer Länder (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25). Es handelt sich um einen eng abgrenzbaren Bereich, die Übertragung der Exekutivbefugnisse erfolgt nur zur vorübergehenden Ausübung und damit rückholbar (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.). Weder nach dem Umfang noch nach der Bedeutung der Verwaltungskompetenzen wird mithin die Staatlichkeit der Länder vorliegend in Frage gestellt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168). Durch das Glücksspielkollegium wird zudem die Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess sichergestellt. Gerechtfertigt wird die Übertragung von Verwaltungsaufgaben hier nicht zuletzt von der unionsrechtlich geforderten Kohärenz, die die Länder nur durch ein kooperatives Vorgehen sicherstellen können (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Windoffer, Die Neuregelung des Glücksspielrechts, DÖV 2012, 257, 261).
- 150
Mit dem Glücksspielkollegium wird auch keine unzulässige eigenständige dritte Verwaltungsebene geschaffen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 22 f.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 38). Das Glücksspielkollegium ist nicht rechtlich verselbstständigt, hat keine Außenkompetenzen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168), sondern wirkt unbeschadet der internen Bindungswirkung durch verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen bei den Entscheidungen der jeweils zuständigen Behörde mit.
- 151
Schließlich wird auch dem rechtsstaatlichen Erfordernis der Zuständigkeits- und Verantwortungsklarheit Genüge getan (a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 37). Danach muss auch im Rahmen des kooperativen Föderalismus sichergestellt sein, dass die staatliche Aufgabenwahrnehmung im Außenverhältnis einem Land zugerechnet werden kann, so dass sich eindeutig bestimmen lässt, welches Landesrecht anwendbar ist und welcher Träger für die getroffene Entscheidung im Außenverhältnis einzustehen hat (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 144 m. w. N.). Dies ist hier der Fall. Bei den Entscheidungen im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV handelt es sich um Maßnahmen, die ausschließlich nach dem Recht desjenigen Bundeslandes ergehen, dessen Behörde im ländereinheitlichen Verfahren zuständig ist. Soweit der Glücksspielstaatsvertrag keine Regelung enthält, gelten somit allein das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag des jeweiligen Sitzlandes sowie dessen allgemeine verfahrens-, vollstreckungs- und kostenrechtliche Be-stimmungen (vgl. § 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV). Rechtsbehelfe richten sich demgemäß ausschließlich gegen das jeweils zuständige Land, nicht jedoch gegen die anderen Bundesländer oder gegen das Glücksspielkollegium (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 145 m. w. N.). In dem gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erlässt die zuständige Behörde im Sinne einer Zuständigkeitskonzentration für jedes der beteiligten Bundesländer eine gesonderte Erlaubnis. Die für die betroffenen Länder handelnde Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen hat dabei jeweils das einschlägige Landesrecht anzuwenden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Im Außenverhältnis sind diese Einzelentscheidungen, die wegen der unterschiedlichen Ausführungsgesetze inhaltlich voneinander abweichen können, den jeweiligen Bundesländern zuzurechnen, die jedoch im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren von der in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV genannten Behörde vertreten werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Vor diesem Hintergrund ist auch kein Fall einer unzulässigen Mischverwaltung gegeben.
- 152
bbb) Das Berufungsgericht hat auch bezüglich der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation.
- 153
Nach dem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzip bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird insbesondere durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der Exekutive, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 165 m. w. N.). In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Maßnahme legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Dabei stehen personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation in einem wechselbezüglichen Verhältnis derart, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird. Dabei muss das Legitimationsniveau umso höher sein, je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen die Grundrechte berühren (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 167 m. w. N.).
- 154
Werden Entscheidungen im ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren getroffen, fehlt es zwar jeweils bei fast allen Bundesländern an einer personellen demokratischen Legitimation, da hier jeweils nur die Bediensteten eines Bundeslandes handeln und die übrigen Bundesländer auf deren Bestellung und Abberufung keinen bestimmenden Einfluss haben. Über das Glücksspielkollegium wird jedoch eine sachlich-inhaltliche Legitimation vermittelt, die noch hinreichend ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 149).
- 155
Das Glücksspielkollegium besteht aus Vertretern der sechzehn Bundesländer, so dass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Bei den Vertretern handelt es sich um Bedienstete der jeweiligen Glücksspielaufsichtsbehörde, die die Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht ausübt und die ihrerseits der parlamentarischen Kontrolle durch die jeweiligen Landesparlamente unterliegt (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Damit können die Volksvertretungen über den zuständigen Ressortminister Einfluss auf das Abstimmungsverhalten im Glücksspielkollegium nehmen und damit die Kontrolle über den Verwaltungsvollzug ausüben (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 152). Da das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder trifft (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV), kann es zwar im Einzelfall in diesem grundrechtssensiblen Bereich zu Entscheidungen kommen, denen die Vertreter einzelner Länder aufgrund einer ministeriellen Weisung ausdrücklich widersprochen haben und für die daher gegenüber den jeweiligen Landesparlamenten keine volle Verantwortung übernommen werden kann. In dieser Schmälerung des demokratischen Legitimationszusammenhangs liegt jedoch noch kein Verfassungsverstoß (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 153; OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 45 f.; Kirchhof, Das Glücksspielkollegium – eine verfassungswidrige Kooperation zwischen den Ländern, Rechtsgutachten, 2015, S. 40 ff.; Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 43 ff.; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 21). Denn zum einen sind sowohl das Glücksspielkollegium als auch die – einem hohen Quorum unterliegenden – Mehrheitsentscheidungen demokratisch durch den Staatsvertrag, der von den jeweiligen Landesparlamenten ratifiziert worden ist, legitimiert (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39). Zum anderen sind auch die Entscheidungen durch die von dem Staatsvertrag vorgegebenen Sachnormen sachlich-inhaltlich legitimiert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 38). Die Entscheidungen müssen sich innerhalb der engen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags halten und erlauben trotz des bestehenden Ermessens keinen glücksspielpolitischen Regulierungs- oder Gestaltungsspielraum (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 156). Ein gerichtlich nicht vollständig überprüfbarer Beurteilungsspielraum ist nicht ersichtlich (a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 48). Eine vollständige Abkopplung vom demokratischen Legitimationszusammenhang ist ferner dadurch ausgeschlossen, dass der Staatsvertrag nur befristet läuft und danach jährlich kündbar ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; so auch VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39 f.; a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 49 ff.). Der Staatsvertrag tritt nach § 35 Abs. 2 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerkonferenz mit mindestens dreizehn Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt. In diesem Fall gilt der Staatsvertrag nach § 35 Abs. 2 Satz 2 GlüStV unter den Ländern fort, die dem Beschluss zugestimmt haben. Der Staatsvertrag kann nach § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV von jedem der Länder, in denen er fort gilt, zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Neben der vertraglich garantierten Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess, die verhindert, dass überstimmte Länder Objekte einer Fremdbestimmung werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157), unterliegt auch das Außenhandeln des Vollzugslandes einer demokratischen Legitimation. Dies hat insofern besondere Bedeutung, als dass das nach außen handelnde Land die fachliche (Letzt-)Verantwortung für die getroffene Sachentscheidung zu übernehmen hat (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Dies gilt ungeachtet der Bindung der zuständigen Behörde an die Beschlüsse. Der Vollzug von Kollegialentscheidungen setzt voraus, dass das nach außen hin handelnde Land die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Glücksspielkollegiums prüft und kontrolliert. Zwar besteht nach § 9a Abs. 8 Satz 4 Hs. 1 GlüStV eine Bindungswirkung für das nach außen handelnde Land. Diese Bindungswirkung besteht jedoch nur so weit, wie die Beschlüsse rechtmäßig sind. Im Falle ihrer Rechtswidrigkeit entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums als Innenrechtsakte keine Rechtswirkungen und damit keine Bindungswirkung (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Fehlende Bindungswirkungen im Falle der Rechtswidrigkeit sind auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen bekannt: So sieht etwa § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB vor, dass die nach Landesrecht zuständige Behörde ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde ersetzen kann. Auch eine beamtenrechtliche Weisung, die sich als rechtswidrig erweist, erzeugt keine Bindungswirkung für den Beamten (vgl. VG Halle, Urt. v. 18.5.2016, 5 A 54/16, juris Rn. 21 f.). Hinzu kommt, dass die Entscheidung, die von einer einzelnen Landesbehörde nach Maßgabe der Vorgaben des Glücksspielkollegiums getroffen wird, in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Ferner wäre der verfassungsrechtlich zulässige Weg, einzelne länderübergreifend anfallende Aufgaben durch Staatsvertrag auf gemeinschaftliche Einrichtungen zur einheitlichen Erfüllung zu übertragen, in der Praxis erheblich erschwert, wenn die Ausübung der damit verbundenen Entscheidungsbefugnisse vom Konsens aller Länder abhinge, mithin jedem Land ein Vetorecht zustünde (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 155). Dabei verlangen gerade auch Demokratie und Rechtsstaat Institutionen, die handlungsfähig sind und rechtzeitige Entscheidungen gewährleisten können (Kirchhof, Die verfassungsgeforderte Reform des Glücksspielwesens, NVwZ 2016, 124, 127). In diesem Zusammenhang ist auch zu sehen, dass im Glücksspielbereich aufgrund der bundesweiten Ausrichtung des Glücksspielmarkts ein erheblicher faktischer Koordinierungsbedarf besteht (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Schließlich durften die Länder bei Abschluss des Staatsvertrags davon ausgehen, dass das unionsrechtlich vorgegebene Kohärenzgebot ein Mindestmaß an Einheitlichkeit auch in zuständigkeits- und verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangt (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 158; vgl. Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 12).
- 156
ccc) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG). Sowohl mit Blick auf die Vorhersehbarkeit und Transparenz staatlichen Handelns als auch hinsichtlich des Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) bestehen keine Bedenken. Die Klägerin steht im Erlaubnisverfahren keinem „Phantom“ gegenüber. Im Verhältnis zum Bürger tritt sowohl im ländereinheitlichen als auch im gebündelten Verfahren allein die jeweils zentral zuständige Landesbehörde auf, die gegenüber dem Bürger den Bescheid (im gebündelten Verfahren größtenteils verfahrensrechtlich für die anderen Länder) zu verantworten hat und im gerichtlichen Verfahren passivlegitimiert ist (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28; a. A. zur Verantwortungsklarheit Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 57 ff.). Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums entfalten keine rechtliche Außenwirkung (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28), sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 41). Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29). Diese klare Zuordnung führt insbesondere nicht zu Einschränkungen des gerichtlichen Rechtsschutzes, da die Rechtmäßigkeit des dem Bescheid zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums inzident im Rahmen der Rechtsmittel gegen den Bescheid überprüft wird, wenn die Behörde sich die Erwägungen des Glücksspielkollegiums aufgrund der Bindungswirkung nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV zu Eigen macht (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28). Im Übrigen ist es nicht ungewöhnlich, dass in einem gegenüber dem Bürger einheitlichen Verwaltungsverfahren interne Verfahrensschritte bzw. Rechte bestehen, auf die die nach außen auftretende Behörde keinen bestimmenden Einfluss hat. Wird etwa im Baugenehmigungsverfahren das gemeindliche Einvernehmen versagt (§ 36 BauGB), so ist die dem Bürger gegenüber auftretende Behörde stets die Baugenehmigungs- bzw. Bauaufsichtsbehörde und nicht die Gemeinde. Dass sich durch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums die Verfahren in rechtsstaatswidriger Weise in die Länge ziehen, ist nicht ersichtlich. Wie bereits ausgeführt, hat die Klägerin binnen drei Monaten nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags die hier streitgegenständliche (als Bündel erteilte) Erlaubnis erhalten. Eine Dauer von knapp drei Monaten ist auch mit Blick auf allgemeine Rechtsgrundsätze (§ 75 VwGO) angesichts der Komplexität des Verfahrens noch angemessen.
- 157
d) Der Bescheid ist auch in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig. Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel (hierzu unter aa]). Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des Erlaubnisbescheids (hierzu unter bb]).
- 158
aa) Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel.
- 159
Die fehlende Begründung eines Bescheids kann ein Indiz für einen Ermessensausfall sein (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 56). Ein solches Indiz ist vorliegend nicht gegeben. Der Erlaubnisbescheid ist begründet. Ein – einen Ermessens-ausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen (hierzu unter aaa]). Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen (hierzu unter bbb]).
- 160
aaa) Gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Die Begründungspflicht hat in erster Linie eine Rechtsschutz- und Akzeptanzfunktion: Die am Verwaltungsverfahren Beteiligten sollen über die Gründe, die für die Entscheidung maßgeblich waren, informiert werden, um sie entweder zu überzeugen oder ihnen die Möglichkeit zu geben, die Erfolgschancen etwaiger Rechtbehelfe einzuschätzen, um ggf. Rechtsschutz einzuholen. Zugleich dient die Begründungspflicht auch der Selbstkontrolle der Verwaltung (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 4 f.). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung der Bescheide haben muss und in welcher Weise sie dem Betroffenen bekanntzugeben ist, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles. Die Begründung braucht sich nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17.70, BVerwGE 38, 191, juris Rn. 32).
- 161
Ausgehend von diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid der Begründungspflicht. In dem siebzehnseitigen Bescheid werden sämtliche Inhalte einschließlich aller Nebenbestimmung – wenngleich im Einzelfall kurz – begründet. Die Begründung erschöpft sich auch nicht in der Nennung der rechtlichen Grundlagen. Wie auch aus dem vorliegenden Verfahren deutlich wird, konnte sich die Klägerin mit den Erwägungen auseinandersetzen, sich über ihre Rechtsschutzmöglichkeiten schlüssig werden und ihre Rechte damit wirksam wahren.
- 162
Ein – einen Ermessensausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen. Dies gilt, obgleich die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums für den Beklagten – jedenfalls soweit sie rechtmäßig sind – nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV bindend sind (a. A. OVG Münster, Beschl. v. 22.3.2017, 13 B 1053/16, juris Rn. 45 ff.; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 49 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 124 ff.; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris Rn. 68 ff.; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris Rn. 49 ff.; Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 58 ff.). Wie bereits dargelegt, entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums keine rechtliche Außenwirkung, sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar. Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben. Im Außenverhältnis ist allein der Inhalt des Bescheids maßgeblich. Zwar hat grundsätzlich die interne Bindungswirkung zur Folge, dass etwaige Ermessensfehler, die dem Glücksspielkollegium unterlaufen, auf die Entscheidung durchschlagen, die sich der Beklagte (aufgrund der Bindungswirkung) zu Eigen macht (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28). In einem solchen Fall beinhalten Rechtsmittel gegen den Bescheid auch inzident die Prüfung der Rechtmäßigkeit des diesem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31). Damit würde grundsätzlich auch ein Ermessensausfall „durchschlagen“, wenn weder das Glücksspielkollegium noch der Beklagte Ermessen ausübt. Allein die fehlende Dokumentation beim Glücksspielkollegium führt jedoch noch nicht zu einem Ermessensausfall, der auf den Bescheid „durchschlagen“ könnte. Eine Behörde muss nicht Ermessenserwägungen in einer Akte dokumentieren; entscheidend ist, ob Ermessenserwägungen im Bescheid zum Ausdruck kommen. Dies ist hier der Fall. Es kann dabei dahinstehen, ob die Ermessensausübung des Beklagten, wie sie in dem Entwurf des Bescheids zum Ausdruck gekommen ist, vom Glücksspielkollegium bestätigt und ggf. noch ergänzt wurde, oder ob sich der Beklagte die – insoweit nicht dokumentierten – Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums durch die Aufnahme in den endgültigen Bescheid zu Eigen gemacht hat. Jedenfalls sind die Ermessenserwägungen in dem Bescheid dem Beklagten als für das Erlaubnisverfahren zuständiger Behörde zuzurechnen. Eine weitergehende Aufklärung, wer welche Erwägungen im Einzelnen getroffen hat, ist auch mit Blick auf ein transparentes, nachvollziehbares und nachprüfbares Verwaltungsverfahren nicht erforderlich. Der Beklagte muss sich im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren daran festhalten lassen, was Gegenstand des Bescheids geworden ist. Dementsprechend ist für die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erforderlich, aber auch ausreichend, welche Ermessenserwägungen Eingang in den Bescheid gefunden haben. Im Übrigen kann aus der Sachakte nachvollzogen werden, wer welche Erwägungen getroffen hat. Es ist ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium den Entwurf des Beklagten ganz überwiegend gebilligt hat. Die Änderungswünsche des Kollegiums sind durch die Hervorhebung des Beklagten in dem letzten Entwurf, der in die Abstimmung gegangen ist, ebenfalls ersichtlich (Bl. 259 ff. der Sachakte).
- 163
bbb) Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen.
- 164
Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen. In der Begründung sind gemäß § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Adressat der verwaltungsinternen Beschlüsse ist der Beklagte (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV). Denn dem Beklagten obliegt die Umsetzung der Beschlüsse. Dementsprechend kommt es maßgeblich darauf an, dass für den Beklagten erkennbar ist, mit welchen Erwägungen der Beschluss begründet werden soll (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV).
- 165
Aus der Sachakte geht hervor, dass dem Glücksspielkollegium von dem Beklagten ein fertiger Bescheidentwurf vorgelegt wurde. In der Sachakte findet sich ein Auszug aus der Niederschrift über die 3. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 11. September 2012 in Potsdam, wonach das Glücksspielkollegium zustimmt, dass der Erlaubnisbescheid nach Maßgabe der Beratungen im Glücksspielkollegium erteilt werden soll (Bl. 258 d. Sachakte, Bd. 1). In der Folgezeit übersandte der Beklagte erneut einen Bescheidentwurf, in dem die Anmerkungen während der Sitzung sowie die danach an den Bearbeiter gerichteten redaktionellen Änderungswünsche eingearbeitet waren. Der in der Sitzung vorgetragene Wortlaut für die Nebenbestimmungen Nr. 9.2 und 17 sollte noch ergänzt werden (Bl. 259 ff. d. Sachakte, Bd. 1). Inwieweit der Inhalt des Beschlusses des Glücksspielkollegiums bzw. dieses Vorgehen den Anforderungen des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV genügt, kann dahinstehen.
- 166
Denn auf einen etwaigen Verstoß gegen § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen. Ein solcher Verstoß würde – anders als inhaltliche Fehler – nicht auf das Außenverhältnis durchschlagen (a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.5.2012, 27 K 339/10, juris Rn. 25 ff. – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV; offenlassend BVerwG, Urt. v. 23.7.2014, 6 C 31/13, BVerwGE 150, 169, juris Rn. 63 – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV). Die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Verfahrensrechte eine Klagebefugnis grundsätzlich nicht selbstständig begründen, sondern nur unter der Voraussetzung, dass sich der behauptete Verfahrensverstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben kann (BVerwG, Urt. v. 2.10.2013, 9 A 23.12, NVwZ 2014, 367, juris Rn. 16; Urt. v. 20.12.2011, 9 A 30.10, NVwZ 2012, 573, juris Rn. 19). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Begründungspflicht dient – wie ausgeführt – nicht dem Schutz der Klägerin, sondern dient der Kooperation der Bundesländer im ländereinheitlichen bzw. gebündelten Verfahren. Wird ein Bundesland überstimmt, dient sie damit in erster Linie der eigenen Information und Dokumentation. Die materiell-rechtliche Position des späteren Adressaten des Bescheids wird hiervon nicht betroffen. Eine Betroffenheit ist erst dann gegeben, wenn der Fehler auf den Bescheid durchschlägt. Dies kann aber kein reiner Verfahrensfehler, sondern nur eine inhaltlich unrichtige Entscheidung sein, die sich der Beklagte zu Eigen macht. Der Rechtsschutz hiergegen würde aber nicht durch die Kenntnis von Erwägungen des Glücksspielkollegiums verbessert werden. Denn anders als bei den Bewertungen der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) muss der Betroffene hier keine „sachverständige Bewertung“ des Glücksspielkollegiums in Frage stellen. Im Gegensatz zur vorliegenden Konstellation dient die Begründung des KJM auch den Rechten der betroffenen Rundfunkveranstalter, da die Betroffenen die Einschätzung der KJM als sachverständige Aussage im gerichtlichen Verfahren nur mit dem gleichen Aufwand in Frage stellen können, der notwendig ist, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern. Ist die Bewertung der KJM in diesem Sinn nicht entkräftet, so ist es dem Gericht verwehrt, seine eigene Bewertung an die Stelle der KJM zu setzen. Ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, kann der Betroffene diese jedoch nicht erschüttern. Er ist daher darauf angewiesen zu erfahren, welche Gründe die KJM als sachverständiges Gremium zu ihrer Entscheidung bewogen haben (VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris Rn. 49). Diese Erwägungen lassen sich nicht auf die Mitwirkung des Glücksspielkollegiums übertragen: Das Glücksspielkollegium trifft keine sachverständige Bewertung, der im gerichtlichen Verfahren ein maßgebliches Gewicht zukäme. Soweit der Bescheid – wie hier – eine Begründung enthält, benötigt der Betroffene mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG keine Begründung des Glücksspielkollegiums. Maßgeblich ist allein die Begründung in dem Bescheid, mit dem sich die Klägerin auseinandersetzen muss. Nichts anderes folgt daraus, dass das Glücksspielkollegium ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs der Kommission für Jugendmedienschutz nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und der Kommission für Zulassung und Aufsicht nach dem Rundfunkstaatsvertrag nachgebildet ist (Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 74). Diese Orientierung im Gesetzgebungsverfahren bezieht sich erkennbar allein auf die Bildung eines zu beteiligenden Gremiums, dessen Beschlüsse interne Bindungswirkungen entfalten, nicht jedoch auf die gesamte Konzeption und die hierzu ergangene Rechtsprechung (so aber VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 59 – zur Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem RStV).
- 167
bb) Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des (als Bündel erteilten) Erlaubnisbescheids. Dies gilt insbesondere für die Bestimmungen unter Nr. I und Nr. 6, wonach die Klägerin den Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss (hierzu unter aaa]), für die Befristung unter Nr. I des Bescheids (hierzu unter bbb]) und für den Widerrufsvorbehalt unter Nr. 16 (hierzu unter ccc]).
- 168
aaa) Die Bestimmungen in dem streitgegenständlichen Bescheid unter Nr. I und Nr. 6 genügen den Anforderungen der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 169
Der Klägerin wird unter Nr. I. des Bescheids die Vermittlung der in einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Ländern von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung erlaubt. Unter Nr. 6 heißt es, dass die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind.
- 170
Die Bestimmungen greifen das im Staatsvertrag angelegte – und mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbare – System auf. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Hieraus folgt, dass der Klägerin sechzehn Erlaubnisse jeweils bezogen auf die einzelnen Länder erteilt werden mussten. Nr. 6 des Erlaubnisbescheids ist zwingende Folge dieser Landesbezogenheit und stellt sicher, dass der Spieler und damit folgerichtig auch die vereinnahmten Spieleinsätze an die „richtige“ Landeslotteriegesellschaft vermittelt werden.
- 171
Nr. I und Nr. 6 des Erlaubnisbescheids genügen auch dem Bestimmtheitsgebot.
- 172
Das Verwaltungsverfahrensrecht der Länder fordert, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz ggf. im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann, und dass auch die Vollzugsbehörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37 Rn. 5). Die Annahme seiner Nichtigkeit wegen Unbestimmtheit scheidet aus, wenn die (vorrangige) Auslegung des Bescheids etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt; dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der angefochtenen Bescheide unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (BVerwG, Urt. v. 18.4.1997, 8 C 43/95, BVerwGE 104, 301, juris Rn. 37).
- 173
Unter Anlegung dieser Maßstäbe ist für sämtliche Beteiligten erkennbar, dass mit diesen Bestimmungen – auch – das im Staatsvertrag angelegte Regionalitätsprinzip festgelegt werden sollte, wonach die Klägerin den Spieler – wohnortabhängig – an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss.
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Aus Nr. I folgt zunächst, dass die Klägerin für jedes Bundesland gesondert eine Erlaubnis zur Vermittlung der jeweils genannten Lotterieprodukte erhält. Dies entspricht der Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, und deckt sich mit § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, wonach gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig sind, nicht eine Erlaubnis, sondern mehrere Erlaubnisse gebündelt erhalten. Dieser Regelungssystematik zufolge werden die in den einzelnen Ländern für die jeweilige Vermittlung notwendigen Erlaubnisse zwar in einem einheitlichen Verwaltungsprozess, aber jeweils bundeslandbegrenzt als Bündel erteilt mit der praktischen Folge, dass die Klägerin in allen Ländern zur Vermittlung der Glücksspiele berechtigt ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 171). In der Zusammenschau mit Nr. 6 ist für alle Beteiligten zudem erkennbar, dass ein Vertragsschluss immer der jeweils „richtigen“ Landeslotterie zugeordnet werden muss (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172 ff.). Vom Bundesverfassungsgericht ist – wie ausgeführt – anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.).
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§ 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Zwar ist nicht ausdrücklich geregelt, wie vorliegend diese Zuordnung zu der „richtigen“ Landeslotterie konkret zu erfolgen hat. Dies folgt insbesondere auch nicht aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Anders als bei den Annahmestellen, bei denen sich aus der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle ergibt, dass ein Vertrag über die in Rede stehenden Spiele mit dem Veranstalter des Landes zustande kommt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172), sind bei einer Internetvermittlung mehrere Anknüpfungspunkte denkbar (zur Lokalisierung via Geolokalisierung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 2.12.2016, OVG 1 S 104.15, juris Rn. 43, 49; OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 41; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 108). Allerdings entspricht es der gelebten Praxis – auch der Lotterieveranstalter –, dass bei einer Internetvermittlung auf den Wohnort abgestellt wird. Dementsprechend wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei einer Vermittlung durch die Klägerin über ihre Internetseiten u. a. die Postleitzahl des Spielers abgefragt. Hierbei handelt es sich um eine Auslegung des § 3 Abs. 4 GlüStV, die nicht nur der gelebten, unbeanstandeten Praxis entspricht, sondern sowohl den praktischen Bedürfnissen als auch dem Anknüpfungspunkt „Aufenthaltsort“ noch Rechnung trägt. Denn dem Spieler wird typischerweise die Möglichkeit zur Teilnahme an seinem Wohnort eröffnet (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff.). Eine solche Typisierung wird auch in anderen Bereichen vorgenommen. So ist etwa nach der Rechtsprechung zum Rundfunkbeitragsrecht die Annahme, dass die Wohnung den abzugeltenden Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit vermittelt, deshalb berechtigt, weil sich in nahezu allen Wohnungen ein Empfangsgerät, insbesondere ein Fernsehgerät, aber auch Personalcomputer, Internetzugang und Zugang zu einer Internet-Breitbandverbindung, befindet (BVerwG, Beschl. v. 26.4.2017, 6 B 33/17, juris Rn. 7). Diese Typisierung entspricht im Übrigen auch der analogen Welt, da typischerweise Lottospieler an einer Annahmestelle an ihrem Wohnort spielen.
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Vor diesem Hintergrund erweist sich auch Nr. 6 als nicht zu unbestimmt (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 190 f.). Es ist ersichtlich, dass die in einem Land vereinnahmten Spieleinsätze an die im selben Land erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind. Durch die Anknüpfung an den Wohnort können die Einnahmen auch einem bestimmten Veranstalter zugerechnet werden. Auch wenn die Anknüpfung an den Wohnort nicht ausdrücklich geregelt ist, war den Betroffenen selbst nach den ihnen bekannten Umständen die Zuordnung klar. Die Klägerin hat auch im erstinstanzlichen Verfahren nicht geltend gemacht, dass die Bestimmungen zu unbestimmt seien. Die Handhabung entspricht zudem der seit 2012 gelebten Praxis.
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bbb) Die Befristung der Erlaubnis (Nr. I des Bescheids) stellt sich als rechtmäßig dar. Die Befristung als solche wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben. Die von dem Beklagten konkret bestimmte Fünfjahresfrist erweist sich als verhältnismäßig. Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, dass im Rahmen einer lenkenden Glücksspielaufsicht eine zeitnahe Grundüberprüfung aller erteilten Erlaubnisse insbesondere hinsichtlich der Zuverlässigkeit und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der gewerblichen Spielvermittler für erforderlich erachtet werde, um eine Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags vor allem im Hinblick auf die Aspekte Suchtprävention und Spielerschutz zu gewährleisten. Die Dauer der Befristung trage dem berechtigten Interesse der gewerblichen Spielvermittler an der gebotenen Planungssicherheit Rechnung und ermögliche zugleich eine Berücksichtigung der erlangten Prüfungsergebnisse im Rahmen der Evaluierung nach § 32 GlüStV. Hiergegen bestehen keine Bedenken. Es ist nicht ersichtlich, dass die Fünfjahresfrist derart kurz bemessen wäre, dass sie der Klägerin die Ausübung ihrer Vermittlungstätigkeit unnötig erschweren würde. Der Beklagte hat in nicht zu beanstandender Weise das Interesse der Klägerin an einer erforderlichen Planungssicherheit mit dem öffentlichen Interesse an einer Überprüfung erteilter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse abgewogen und sich hierbei sachlich nachvollziehbar an der gesetzlich geregelten Frist für eine Evaluierung des Glücksspielmarkts in § 32 Satz 2 GlüStV orientiert (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 66; so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 170). Im Übrigen kann die Klägerin bei gleichbleibenden Verhältnissen – angesichts der gebotenen gleichheitsgemäßen Ermessensausübung – grundsätzlich mit einer Verlängerung rechnen, so dass das „Damoklesschwert“ der Beendigung ihrer Tätigkeit – so aber die Klägerin – kaum praktische Relevanz hat.
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ccc) Der Widerrufsvorbehalt (Nr. 16) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
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Gemäß Nr. 16 bleiben der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
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Ein Widerrufsvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben, wonach die Erlaubnis widerruflich zu erteilen ist. Der Widerrufsvorbehalt ist auch nicht zu unbestimmt oder unverhältnismäßig. Mit der Formulierung „insbesondere“ wird zum Ausdruck gebracht, dass neben den beiden im nächsten Halbsatz genannten Widerrufsgründen weitere Widerrufsgründe denkbar sind. Dass damit nicht alle Widerrufsgründe erkennbar sind, ist unschädlich. Die Voraussetzungen für den Widerruf müssen nach herrschender Meinung im Widerrufsvorbehalt nicht notwendig näher präzisiert werden. Dies gilt sogar dann, wenn sich die in Betracht kommenden Widerrufsgründe nicht bereits aus einer gesetzlichen Regelung ohne weiteres ergeben. Der Bestimmtheit wird durch die Begrenzung auf die Entscheidung im Verwaltungsakt genügt (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 67 m. w. N.). Der erste – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall greift erweiternd § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG auf, wonach ein Verwaltungsakt widerrufen werden darf, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Der zweite – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall ist auch nicht unverhältnismäßig. Der Widerrufsfall lehnt sich an § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG an. Dass der Beklagte aus Gründen der öffentlichen Sicherheit auf Änderungen reagieren können muss, ist nicht zu beanstanden. Bereits der Wortlaut „erforderlich“ verweist hierbei auf die notwendige Verhältnismäßigkeitsprüfung. Im Übrigen besteht im Falle eines Widerrufs für die Klägerin gerichtlicher Rechtsschutz, in dessen Zuge die Verhältnismäßigkeit überprüft wird. Auch der Beklagte hat im Verfahren zum Ausdruck gebracht, dass mit Nr. 16 keine zusätzlichen gerichtlich nicht überprüfbaren Grundlagen für einen Widerruf aufgestellt werden sollten und aufgrund der Gesetzesbindung der Behörden immer ein (notwendiger) Grund für einen Widerruf vorliegen muss.
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2. Der Antrag zu 2. hat teilweise Erfolg.
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Die (als Bündel erteilte) Vermittlungserlaubnis konnte mit den Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) und Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) erlassen werden. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter a]). Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 (Vorlage eines Bundeszentralregisterauszugs der ... GmbH) erweisen sich dagegen als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten; der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 bzw. der Bescheid vom 29. November 2012 sind insoweit aufzuheben, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter b]). Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar ebenfalls als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung allerdings aus (hierzu unter c]).
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Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die – im Ermessen stehende – glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts der Nebenbestimmung. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 und 3 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder (VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 47 m. w. N.; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Der sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Zweck der Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet ist gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV die bessere Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Ziele des Staatsvertrags sind nach § 1 GlüStV gleichrangig 1. das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, 2. durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, 3. den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zusätzliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV, dass 1. der Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist, 2. der Höchsteinsatz je Spieler pro Monat einen Betrag von 1.000,-- Euro nicht übersteigt, Gewinne nicht mit Verlusten verrechnet werden, das Kreditverbot beachtet und die Möglichkeit zur Selbstlimitierung eröffnet ist, 3. besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung ausgeschlossen sind, 4. ein Sozialkonzept entwickelt worden ist und wissenschaftlich evaluiert wird und 5. Wetten und Lotterien weder auf derselben Internetdomain angeboten werden noch auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt wird. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO ist das Gericht auf eine Prüfung von Ermessensfehlern beschränkt, d. h. ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen tatsächlich ausgeübt, dessen rechtliche Grenzen nicht überschritten und keine sachwidrigen Erwägungen angestellt hat, die mit den vorgenannten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht in Einklang stehen. Äußere rechtliche Grenzen der Ermessensausübung ergeben sich insbesondere aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG und des allgemeinen Gleichheitssatzes, welche in verhältnismäßiger Weise zu wahren sind (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 57).
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a) Nach diesen Maßstäben unterliegen die folgenden Nebenbestimmungen keinen rechtlichen Bedenken:
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aa) Die Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
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Nach Nr. 1 Sätze 3 und 4 bedürfen Änderungen der Geschäftsbedingungen bzw. Teilnahmebedingungen der vorherigen Anzeige beim Beklagten. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
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Diese Regelungen sind – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden:
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Gemäß Nr. 1 Satz 1 sind die vorgelegten Allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind nach Nr. 1 Satz 2 unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlicher Regelungen der dieser Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Eine zulässige Vermittlertätigkeit setzt zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV voraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und ihren Kunden transparent und ohne unangemessene Benachteiligung für die Kunden gestaltet sind (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Die Gestaltung der Geschäftsbedingungen und ihre Beachtung ist zudem auch Grundlage der Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Mit Hilfe der Anzeigepflicht soll im Wege einer präventiven Kontrolle eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit der Tätigkeit der Klägerin mit den gesetzlichen Vorgaben sicherstellt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182; s. auch VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67). Eine Unterteilung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen in einen glücksspielrechtlich relevanten und in einen rein zivilrechtlichen Teil ist im Hinblick auf die Anzeigepflicht nicht vorzunehmen. Eine solche Unterscheidung wäre sachwidrig und nicht praktikabel. Es kann nicht dem Erlaubnisinhaber überlassen bleiben zu beurteilen, ob bestimmte Teile der Geschäftsbedingungen oder Teilnahmebedingungen glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen oder nicht (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 f. UA). Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin ergibt sich hieraus nicht.
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Auch der Zustimmungsvorbehalt ist – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden. Zwar wird nicht in allen Ländern mit dem Zustimmungsvorbehalt eine landesrechtliche Vorschrift erfüllt: § 7 Abs. 4 Satz 3 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin (im Folgenden: GlüStVtrAG BE 2012), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland für öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg (Brandenburgisches Glücksspielausführungsgesetz – BbgGlüAG; im Folgenden: BbgGlüAG), § 9 Abs. 4 des Hamburgischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Hamburgisches Glücksspieländerungsstaatsvertrages-Ausführungsgesetz – HmbGlüÄndStVAG, im Folgenden: HmbGlüÄndStVAG), § 5 Abs. 5 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetz – GlüStVAG M-V, im Folgenden: GlüStVAG M-V), § 4 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW, im Folgenden: AG GlüStV NRW), § 4 Abs. 8 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (NGlüSpG, im Folgenden: NGlüSpG), § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (Landesglücksspielgesetz – LGlüG, im Folgenden: LGlüG Rh.-Pf.), § 4 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages und über die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von Sportwetten, Lotterien und Ausspielungen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag – SächsGlüStVAG, im Folgenden: SächsGlüStVAG), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Ersten Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster GlüÄndStV AG, im Folgenden: GlüÄndStVG AG Schl.-Hol.) und § 3 Abs. 2 des Thüringer Glücksspielgesetzes (ThürGlüG, im Folgenden: ThürGlüG) dürften nur für die Teilnahmebedingungen der Veranstalter einschlägig sein. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Bremischen Glücksspielgesetzes (BremGlüG, im Folgenden: BremGlüG) sieht lediglich vor, dass die Teilnahmebedingungen der Veranstalter zum Gegenstand der Erlaubnis werden. § 15 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Glücksspielgesetzes (HGlüG, im Folgenden: HGlüG) und § 12 Abs. 3 Nr. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AG GlüStV-Saar, im Folgenden: AG GlüStV-Saar) bestimmen nur, dass der Vermittler seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorlegen muss. Für Bayern und Sachsen-Anhalt sind ferner keinerlei einschlägige Vorschriften ersichtlich. Einzig § 15 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag, im Folgenden: AGGlüStV Ba-Wü) – ähnlich jetzt: § 18 Abs. 2 des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG, im Folgenden: LGlüG Ba-Wü) – sieht vor, dass jede Änderung der Geschäftsbedingungen der Erlaubnis bedarf. Der Zustimmungsvorbehalt ist jedoch gleichwohl bei entsprechender Auslegung dahingehend, dass allein die glücksspielrechtlich relevanten Änderungen der Zustimmung unterliegen, nicht zu beanstanden (weiter VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA; a. A. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 139 ff.). Die Klägerin führt zu Recht aus, dass nicht alle Teile der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen eine glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen. Insoweit steht es der Klägerin frei, Anpassungen vorzunehmen. Hinsichtlich der glücksspielrechtlich relevanten Teile ist jedoch eine entsprechende präventive Kontrolle, mit der eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit ihrer Tätigkeit mit den gesetzlichen Vorgaben sichergestellt wird, von der Klägerin hinzunehmen (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Das Kontrollbedürfnis ist angesichts der Anfälligkeit der Tätigkeit der Klägerin in einem ordnungsrechtlich geprägten Bereich naheliegend. So könnte etwa nicht hingenommen werden, dass die Klägerin ohne Nachfrage die ihr auf einer bestimmten rechtlichen Gestaltung ihrer Beziehungen zu ihren Kunden erlaubte Vermittlungstätigkeit einseitig zu ihren Gunsten ändert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Der Zustimmungsvorbehalt ist insoweit auch die konsequente Fortführung des grundlegenden Erlaubnisvorbehalts der Glücksspielvermittlung (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Entgegen der Ansicht der Klägerin greifen diese Regelungen auch nicht unangemessen in ihre Privatautonomie und Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Durch die Begrenzung des Zustimmungserfordernisses auf die glücksspielrechtlich relevanten Teile der Änderungen bleibt es der Klägerin unbenommen, die Bedingungen frei zu entwerfen bzw. auszuhandeln. Diese Aufteilung scheint im Übrigen auch – wie dem Verwaltungsvorgang des Beklagten entnommen werden kann – der gelebten Praxis zu entsprechen.
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bb) Die Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen) erweist sich als rechtmäßig.
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Nach Nr. 2 Satz 5 bedürfen Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte und eine künftige Verbindung der Vermittlung von Spielaufträgen mit weiteren Dienstleistungen oder Produkten zu einem einheitlichen Produkt (sog. Bundling) – soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht – der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
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Änderungen der unter I. des Bescheids vom 24. September 2012 i. V. m. seinen Änderungsfassungen erlaubten Produkte und Produktausgestaltungen betreffen unmittelbar den Regelungsgehalt der Erlaubnis. Die Erlaubnis wurde nicht – wie die Klägerin meint – tätigkeitsbezogen erteilt. Die Klägerin hat keine Vermittlungserlaubnis erhalten, die es ihr erlaubt, ihre Produkte völlig frei und unabhängig von einer vorherigen Erlaubnis zu gestalten (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Die Erlaubnis zum Vermitteln öffentlicher Glücksspiele gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV ist nicht bloß tätigkeitsbezogen, sondern bezogen auf die konkret angebotenen Glücksspiele zu beantragen. Die Erlaubnis ist vielmehr produktbezogen, als sie auf eine oder mehrere, näher bestimmte Glücksspielarten ausgerichtet ist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Daher machen Änderungen eine behördliche Prüfung erforderlich, ob die neuen Produkte oder Produktausgestaltungen noch von der Erlaubnis umfasst sind oder ob es einer Änderung der Erlaubnis bedarf (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68; s. auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183; eingeschränkt VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Dies stellt der Anzeigenvorbehalt in Nr. 2 Sätze 2 und 3 in verhältnismäßiger Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV sicher, zu denen auch die Bekämpfung der möglichen gesteigerten Sucht- oder erhöhten Manipulationsgefahr kombinierter Glücksspiele gehört (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68). Dies gilt insbesondere auch für das sog. Bundling. Sobald eine derartige Verbindung zu einem einheitlichen Produkt stattfindet, sind auch diejenigen Dienstleistungen und Produkte in die glücksspielrechtliche Bewertung einzubeziehen, die separat betrachtet keinen Bezug zum Glücksspielrecht aufweisen würden. Indem diese jedoch mit der Glücksspielvermittlung kombiniert werden, wird der Bezug zum Glücksspielrecht hergestellt (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Nur indem die Behörde Kenntnis von diesen Produkten erlangt, kann sie beurteilen, ob § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV berücksichtigt wird. Auch die Einhaltung anderer Vorschriften des GlüStV – wie etwa zum Jugendschutz – kann bei kombinierten Produkten anders zu beurteilen sein als bei einer reinen Spielvermittlung von Lotterien (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Der besondere Zustimmungsvorbehalt für das Land Brandenburg berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 2 und 7 BbgGlüAG, wonach das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel und bei Vermittlung von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung in der Erlaubnis festzulegen sind. Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Die unterschiedlichen Nebenbestimmungen sind darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Es bestehen schließlich keine Bedenken, die Vereinbarkeit neuer Produktausgestaltungen mit der bewilligten Erlaubnis von einer präventiven Kontrolle abhängig zu machen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183). Kann die Klägerin eine gewünschte Produktänderung nicht durchsetzen, stehen ihr Rechtsmittel gegen diese Entscheidung zur Verfügung. Der Aufwand der Klägerin zur Erfüllung dieser Nebenbestimmung hält sich zudem in Grenzen.
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cc) Die Regelungen in Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Vorschriften zur Einschaltung zuverlässiger Dritter) sind ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.
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Nach Nr. 3 Abs. 1 Satz 3 hat die gewerbliche Spielvermittlerin bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht. Nach Nr. 3 Abs. 2 muss sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen. Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten), ist dies gemäß Nr. 3 Abs. 3 unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung nach Nr. 3 Satz 4 der vorherigen Erlaubnis des Beklagten.
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Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, wonach nur zuverlässige Personen einzuschalten sind, ist rechtmäßig. Bei der Einschaltung weiterer Personen muss sichergestellt werden, dass diese ebenso wie die Erlaubnisinhaberin die Gewähr dafür bieten, dass die Vermittlung den Zielen des GlüStV nicht zuwiderläuft und den glücksspielrechtlichen Bestimmungen entspricht (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Hierfür müssen sich diese als zuverlässig erweisen. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen gewerberechtlichen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1a, Abs. 1 Sätze 4, 7 bis 9 GewO. Die Regelung ist auch bestimmt genug. Der Begriff des Dritten bzw. der Hilfsperson lässt sich unter Rückgriff auf den mit ihr verfolgten gesetzlichen Zweck, wonach die Erlaubnis nicht einem anderen zur Ausübung überlassen werden darf (§ 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV) und seiner Definition im Bescheid („zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen“) zweifelsfrei dahingehend ermitteln, dass er nur unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen und Personen umfasst (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Von diesem Verständnis geht auch der Beklagte aus (vgl. die Sitzungsniederschrift vom 22. Juni 2017). Die von der Klägerin genannten Werbe-Vertriebskooperationspartner fallen mithin nicht darunter. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die erforderliche Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf.
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Nr. 3 Abs. 2, wonach sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen muss, ist dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, hiermit kein Haftungsregime begründet werden soll, das über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Damit wird im Sinne einer Konkretisierung des § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch sie anderen zur Ausübung überlassen werden darf, deutlich gemacht, dass für die rechtmäßige Umsetzung des Erlaubnisbescheids weiterhin die Klägerin verantwortlich bleibt. Im Übrigen geht die Haftung nicht über die übliche ordnungsrechtliche Haftung hinaus.
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Auch die Anzeigepflicht in Nr. 3 Abs. 3 Satz 1 wird durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Im Rahmen einer effektiven Glücksspielaufsicht ist sicherzustellen, dass im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung jederzeit auch die Zuverlässigkeit eingesetzter Dritter überprüfbar ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Die Anzeigepflicht beinhaltet – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises und der anzeigepflichtigen Änderungen – eine nur geringfügige Beschwer.
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Auch der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedürfen, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen. Da diese Personen hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat das Hinzukommen oder Ausscheiden eines Dritten unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Es ist jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt. Der Zustimmungsvorbehalt ist vor diesem Hintergrund als verhältnismäßiges Mittel anzusehen, um die dauerhafte Beibehaltung der Erlaubnisvoraussetzungen durch die Klägerin sicherzustellen (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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dd) Die Regelungen in Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig.
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Nach Nr. 5 Sätze 1 bis 3 sind Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis.
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Soweit die Klägerin nach Nr. 5 Satz 1 verpflichtet ist, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung nur geringfügig belastet. Die Anzeige ist nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Die Regelung berücksichtigt zudem den Umstand, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Sie trägt schließlich § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV Rechnung, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch einem anderen zur Ausübung überlassen werden kann (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Mit Blick auf § 15 Gesetz über den Wertpapierhandel (Wertpapierhandelsgesetz), den die Klägerin als börsennotierte Aktiengesellschaft zu beachten hat, hat diese es durch die Gestaltung der zeitlichen Abläufe selbst in der Hand, dafür zu sorgen, dass es zu keinen Verstößen kommt.
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Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten in Nr. 5 Satz 2 ist zunächst festzuhalten, dass sich auch Nr. 5 Sätze 2 und 3 als flankierende Regelungen zu Nr. 3 nur auf unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen bezieht. Auch hier gilt, dass die Regelung nicht an die geänderte Rechtsform als Selbstzweck anknüpft, sondern berücksichtigt, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). In aller Regel wird es der Klägerin ohnehin möglich sein, ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, da ihr ihre Vertragspartner in aller Regel ohnehin künftig eintretende Rechtsformänderungen mitteilen werden. Dies ist allein deshalb schon erforderlich, als dass Verträge, Bankverbindungen etc. rechtzeitig angepasst werden müssen. Im Übrigen kann die Klägerin, um ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, – soweit möglich – eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig informiert wird.
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Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3 ist rechtmäßig. Der Begriff der Erlaubnis wird ersichtlich im Sinne des Bescheids und – entgegen dem Verständnis der Klägerin – nicht dahingehend verwendet, dass die zivil- oder gesellschaftsrechtliche Wirksamkeit der Rechtsformänderung von einer vorherigen behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 5 Satz 3, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedarf, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen sind. Da die beauftragten Dritten hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat eine Rechtsformänderung unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Auch der Erlaubnisvorbehalt ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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ee) Die Nebenbestimmung Nr. 12 (Berichtspflichten) ist nicht zu beanstanden.
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Nach Nr. 12 ist über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von der Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und dem Beklagten bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
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Die Vorschrift dient dem legitimen Zweck der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung mit Blick auf ihre Zuverlässigkeit (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 196) und soll in diesem Zusammenhang sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden, § 1 Nr. 4 GlüStV (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 22 f. UA). Die damit einhergehende Belastung der Klägerin ist noch verhältnismäßig. Durch eine jährliche, routinemäßige Prüfung kann überwacht werden, ob die Klägerin auch weiterhin zuverlässig ist und eine ordnungsgemäße Durchführung der Glücksspielvermittlung gewährleistet (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161). Regelmäßige Berichtspflichten ermöglichen es dem Beklagten, etwaige Unregelmäßigkeiten aufzudecken und eine effektive Glücksspielaufsicht sicherzustellen (VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA).
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Die nötigen Angaben – Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder (Nr. 12 Satz 1), Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne (Nr. 12 Satz 1) sowie Nachweis über die Weiterleitung mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (Nr. 12 Satz 3) – dienen allesamt der Überprüfung eines ordnungsgemäßen Glücksspielbetriebs. Der Nachweis über die Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder knüpft an § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, der Nachweis über die Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne an § 19 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV und Nr. 7 des Bescheids vom 24. September 2012, wonach die Geschäftsbeziehungen mit den Spielteilnehmern so zu gestalten sind, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spielteilnehmer ausgekehrt werden, und der Nachweis über die Weiterleitung der vereinnahmten Beträge an § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV an. Die Vorgabe, dass die Abrechnung durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigt werden soll (Nr. 12 Satz 1), findet ihre Rechtfertigung in der damit gewährleisteten Sachkunde und Unabhängigkeit (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 163; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA). Die vorgesehenen Vorlagefristen ermöglichen eine nicht zu beanstandende zeitnahe Überwachung. Dass alternativ der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden kann, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt (Nr. 12 Satz 2), ist sogar eine Erleichterung.
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Nr. 12 Sätze 4 und 5 berücksichtigen § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü (jetzt: § 18 Abs. 3 LGlüG Ba-Wü). Einer qualifizierten Abrechnung kommt eine hohe Aussagekraft zu und sie begünstigt die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler. Dies gilt insbesondere für die Überprüfung der Zuverlässigkeit in finanzieller Hinsicht. Die Verpflichtung zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses belastet die Klägerin auch nicht über Gebühr. Denn die Klägerin ist als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin nach §§ 264, 264d, 267 Abs. 3 Satz 2, 316 Abs. 1, 319 Abs. 1 Satz 1 HGB verpflichtet, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Inwieweit die Anforderungen in § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü in anderen Fällen – etwa bei einem Einzelkaufmann – über das Zumutbare hinausgehen, kann vorliegend dahinstehen. Ermächtigungsgrundlage für die Nebenbestimmung ist § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder, so dass § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü nicht unmittelbarer Prüfungsgegenstand sind. Im Übrigen ermöglicht § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG durch seine Formulierung „den nach handelsrechtlichen Vorschriften“ eine etwaig erforderliche verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass jeweils nur das handelsrechtlich ohnehin Vorgegebene verlangt wird. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü wird bereits durch eine entsprechende Formulierung in Nr. 12 Satz 5 durch den Beklagten relativiert. Soweit die Klägerin Bedenken hinsichtlich ihres Geheimhaltungsbedürfnisses und ihrer Wettbewerbsfähigkeit hat, sind diese nicht überzeugend. Nach § 325 HGB sind die Jahresabschlüsse ohnehin zu veröffentlichen. So findet sich der Jahresabschluss etwa auch auf der Homepage der Klägerin. Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Eine Unverhältnismäßigkeit dadurch, dass die Klägerin mehrere Berichte vorzulegen hat, besteht vorliegend nicht, da sie – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin verpflichtet ist, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Somit ist die mit der Auflage verbundene – geringe – Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars zu sehen.
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Auch die Belastung der Klägerin mit den Kosten der Erstellung und Vorlage der genannten Unterlagen und Berichte ist nicht unverhältnismäßig (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 164). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Klägerin – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin einen vom Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorlegen muss.
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ff) Die Regelungen in Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig. Nach Nr. 14 hat bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird. Die Auflage dient einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, wonach sicherzustellen ist, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Schon der allgemeine Datenschutz gehört zum ordnungsgemäßen Ablauf des Glücksspiels. Die Auflage trägt andererseits auch zur Verfolgung des Ziels der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes in § 1 Nr. 3 GlüStV bei, indem die Informationssicherheit auch im Hinblick auf die Einhaltung des Jugendschutzes zu beachten ist (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, juris Rn. 77). Im Übrigen ist die Klägerin nach § 9 BDSG verpflichtet, die technischen und organisatorischen Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um die Ausführung der Vorschriften dieses Gesetzes, insbesondere die in der Anlage zum BDSG genannten Anforderungen, zu gewährleisten. Das geforderte Sicherheitsniveau ist auch nicht unverhältnismäßig. Bei dem Standard nach ISO/IEC 27001:2005 handelt es sich um den weltweit gültigen Standard für die Datensicherheit. Hierauf baut auch der IT-Grundschutz-Katalog des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik auf, der im Übrigen u. a. auch den Anforderungen des § 9 BDSG i. V. m. der Anlage zu § 9 Satz 1 BDSG Rechnung trägt. Dass dieser Standard für die Klägerin nicht erreichbar ist, ist nicht ersichtlich. Im Gegensatz weist die Homepage der Klägerin jedenfalls im Hinblick auf den Datenschutz eine Zertifizierung nach ISO/IEC 27001 durch den TÜV Saarland auf. Dass zum Nachweis eine Zertifizierung gefordert wird, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Auch wenn eine Zertifizierung gesetzlich nicht vorgeschrieben ist, darf eine solche im Wege einer Auflage aufgegeben werden, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen „dient“, die für den Erlass des Hauptverwaltungsaktes maßgeblich sind. Dies ist hier der Fall. Nicht nur das geforderte Datensicherheitsniveau, sondern auch die Kontrolle der Einhaltung desselben dient den Zielen des § 1 GlüStV. Indem der Beklagte zur Ausübung seines Kontrollrechts eine Zertifizierung verlangt, überschreitet er nicht seinen Ermessensspielraum. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Im Übrigen darf die Klägerin zum Nachweis auch einen „gleichwertigen Nachweis“ vorlegen.
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gg) Der Auflagenvorbehalt in Nr. 16 erweist sich als rechtmäßig. Gemäß Nr. 16 bleiben die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint. Ein Auflagenvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ermöglicht, wonach die Erlaubnis – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden darf. Auch gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder darf ein Verwaltungsakt mit einem Vorbehalt einer nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage erlassen werden. Bei einem Auflagenvorbehalt bedarf es keiner näheren Präzisierung der Voraussetzungen weiterer Auflagen (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VfVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 77). Vor diesem Hintergrund kann sich der Auflagenvorbehalt nicht als zu unbestimmt oder uferlos erweisen. Auch die beiden beispielhaft genannten Fälle sind nicht zu beanstanden. Wird den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags, der Glücksspielgesetze der Länder oder dem Erlaubnisbescheid nicht genügt, ist es naheliegend, zunächst – als milderes Mittel gegenüber einem Widerruf – weitere Auflagen zu erlassen. Eine weitere Nebenbestimmung ist im öffentlichen Interesse nur dann erforderlich, wenn sie verhältnismäßig ist und die Auflage dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den maßgeblichen gesetzlichen Regelungen dient. Hiermit wird insbesondere auch eine Anpassung des Bescheids an eine neu eingetretene Rechtslage ermöglicht.
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b) Demgegenüber erweisen sich die folgenden Nebenbestimmungen als rechtswidrig und sind aufzuheben:
- 213
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) erweist sich als rechtswidrig. Nach Nr. 15 sind die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde ggf. auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren. Selbstverständlich darf sich der Beklagte zur Sicherstellung einer effektiven Glücksspielaufsicht im Rahmen seiner Befugnisse nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV Hilfspersonen sowie ggf. speziell ausgebildeten Sachverständigen bedienen. Bedient sich die Glücksspielaufsicht eines Verwaltungshelfers, so verantwortet sie selbst die Hoheitsbefugnisse und Zwangsmittel. Nicht erforderlich ist jedoch, diesen Hilfspersonen Hoheitsrechte zuzugestehen. Eine nicht näher eingegrenzte Verpflichtung der Klägerin, einem jeden beauftragten Dritten Rechte einer Ordnungsbehörde zu gewähren, ist weder erforderlich noch geboten. Im Übrigen ist die Nebenbestimmung Nr. 15 auf etwas Unmögliches gerichtet: Nicht die Klägerin kann den vom Beklagten beauftragten Dritten Hoheitsrechte gewähren, sondern eine entsprechende Beleihung kann lediglich durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes erfolgen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 15 ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Die zulässige Einschaltung von Hilfspersonen muss nicht eigens geregelt werden, sondern folgt aus allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsätzen.
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bb) Die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 erweist sich ebenfalls als rechtswidrig. Danach muss, soweit sich die Vermittlung über die Domains ... sowie ... auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, unverzüglich ein Bundeszentralregisterauszug der ... GmbH als eingeschaltete Dritte vorgelegt werden. Es kann dahinstehen, ob die ... GmbH als Dritte i. S. d. Nr. 3 anzusehen ist. Jedenfalls kann ein Bundeszentralregisterauszug einer GmbH nicht vorgelegt werden (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BZRG – Personendaten –). Die Nebenbestimmung, die im Übrigen vollstreckbar sein muss, ist auch nicht eindeutig auslegungsfähig. Es ist nicht ersichtlich, ob alle (vertretungsberechtigten) Gesellschafter oder nur die (vertretungsberechtigten) Geschäftsführer einen Bundeszentralregisterauszug vorlegen müssen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Dass es sich nicht um eine grundlegende Bestimmung handelt, wird bereits dadurch deutlich, dass der Bundeszentralregisterauszug nur für ein Bundesland angefordert wird.
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c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar auch als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung aus.
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Nach Nr. 9 ist die Klägerin im Kern verpflichtet, eine sog. geschlossene Benutzergruppe entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten („KJM-konform“) oder einer „gleichwertigen Lösung“ („KJM-äquivalent“) zu errichten.
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Die Nebenbestimmung dient zwar einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 3 GlüStV, wonach der Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten ist. Andererseits wird hiermit § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GlüStV, wonach das Veranstalten und Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen darf und die Teilnahme von Minderjährigen unzulässig ist, sowie § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist, Rechnung getragen.
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Gleichwohl erweist sich die Beifügung der Nebenbestimmung Nr. 9 als ermessensfehlerhaft (a. A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 168 ff.; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 193; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 71). Der Beklagte hat insoweit nicht plausibel dargelegt, dass dem unbestreitbar hohen Schutzgut des Jugendschutzes allein durch ein KJM-konformes oder KJM-äquivalentes Verfahren Rechnung getragen werden kann. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass sowohl der Beklagte als auch andere Bundesländer ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften keine entsprechenden Vorschriften machen, sondern vereinfachte Verfahren wie etwa eine SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung ausreichen lassen. Somit gehen der Beklagte und andere Länder erkennbar davon aus, dass auch mit Hilfe anderer – weniger einschneidender Maßnahmen – dem Jugendschutz hinreichend genügt werden kann. Dass mit Blick auf den Jugendschutz den staatlichen Veranstaltern ein niedrigeres Schutzniveau abverlangt werden kann als den gewerblichen Spielvermittlern, ist vom Beklagten weder dargetan noch ersichtlich. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol. Vorliegend geht es um die Sicherstellung des Minderjährigenschutzes bei Internetvermittlungen. Dies ist keine Frage des Staatsmonopols, zumal die staatlichen Veranstalter für den Eigenvertrieb über das Internet ebenfalls eine den Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 GlüStV genügende Erlaubnis benötigen. Eine solche Differenzierung ergibt sich auch nicht aus dem Bescheid. Dort heißt es lediglich, dass aufgrund des hohen Stellenwertes des Jugendschutzes und der Schutzzwecke des Geldwäschegesetzes die Darlegung der zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren erforderlich ist, um eine effektive Aufsicht von Anbeginn der Geschäftsaufnahme sicherzustellen (vgl. den Bescheid vom 18. Juni 2013, S. 5 f.). Auch in dem Ausgangsbescheid vom 24. September 2012 heißt es nur, dass vor Erlaubniserteilung sichergestellt sein müsse, dass das ausdrückliche Verbot der Spielteilnahme von Minderjährigen von der gewerblichen Spielvermittlerin eingehalten werde. Die Vorgaben zur Umsetzung der Maßnahme seien notwendig, um die rechtmäßige Umsetzung, insbesondere für die Online-Vermittlung aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV sowie § 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 GlüStV, zu gewährleisten (S. 15).
- 219
Das Gesetz selbst schreibt nicht vor, wie der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist. § 25 Abs. 6 GlüStV a. F., wonach beim Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung die Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz zur geschlossenen Benutzergruppe zu beachten sind, hat nicht Eingang in den derzeitigen Glücksspielstaatsvertrag gefunden. Auch aus dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (im Folgenden: GeldwäscheG), das nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 GeldwäscheG auch für die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet gilt, folgen keine konkreten Vorgaben. Die KJM-Richtlinien gelten ebenfalls nicht unmittelbar für das Glücksspielrecht. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (im Folgenden: JMStV) sind bestimmte Rundfunksendungen oder Inhalte von Telemedien (Internet) aus Gründen des Jugendschutzes verboten (pornografische, bestimmte indizierte und offensichtlich schwer jugendgefährdende Inhalte). § 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV lässt solche Inhalte in Telemedien ausnahmsweise zu, wenn von Seiten des Anbieters sicherstellt ist, dass sie nur Erwachsenen zugänglich gemacht werden (geschlossene Benutzergruppe). Zur Sicherstellung geschlossener Benutzergruppen hat die KJM Eckpunkte entwickelt, die eine Altersverifikation sicherstellen und an denen sich Anbieter orientieren können, um den Anforderungen des Gesetzes zu genügen. Eine Verpflichtung für Lotterievermittler, ebendiesem Standard zu genügen, um dem Jugendschutz Rechnung zu tragen, ergibt sich daraus nicht. Denn die Richtlinien der KJM sollen nicht Minderjährige von der Teilnahme an entgeltlichen Glücksspielen abhalten, sondern sicherstellen, dass diese keinen Zugang zu jugendgefährdenden Inhalten im Internet haben.
- 220
Schließlich hat der Beklagte in seine Erwägungen nicht die Zielbestimmung des § 1 Nr. 2 GlüStV einbezogen, wonach der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung – insbesondere in legale Bahnen – zu kanalisieren ist. Die Klägerin weist nicht zu Unrecht darauf hin, dass ein aufwändiges Registrierungsverfahren – bei Erwachsenen – mit erhöhten Abbruchquoten beim Registrierungsvorgang verbunden ist, so dass die Gefahr besteht, dass Interessenten zu illegalen Angeboten – etwa auch zu ausländischen Zweitlotterien – mit vereinfachten Anmeldeverfahren abwandern.
- 221
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Nebenbestimmung auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, weil der Beklagte Lotto-Toto Niedersachsen – wie ähnlich auch weitere elf Länder ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften – lediglich ein vereinfachtes Verfahren einer SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung vorgeschrieben hat.
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Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 9 ist jedoch nicht möglich. Denn der Verwaltungsakt kann nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Insoweit ist auch nicht ausreichend, dass gemäß Nr. III des Bescheids vom 24. September 2012 die Antragsunterlagen der Klägerin, die ein Konzept für den Jugendschutz vorsehen, Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Denn der Beklagte muss insoweit entscheiden, inwieweit diese Maßnahmen ausreichend sind, um den gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags zu genügen.
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3. Der Antrag zu 3. hat teilweise Erfolg.
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Der Beklagte ist – entsprechend der obigen Ausführungen – unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 ist – wie bereits ausgeführt – rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Der Verwaltungsakt kann jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Bei ihrer Ermessensausübung hat der Beklagte Folgendes zu beachten: Erstens muss es eine Vorgabe zur näheren Konkretisierung des Minderjährigenschutzes geben. Zweitens muss der Beklagte prüfen, welche Vorgaben im Einzelnen notwendig, aber auch hinreichend sind. Hierbei muss sich der Beklagte an dem ansonsten üblichen bzw. vorgegebenen Schutzniveau orientieren. Wenn der Beklagte hiervon abweichen möchte, muss dies auf gleichheitsgemäßen, in sich stimmigen und nachvollziehbaren Gründen beruhen. In diesem Zusammenhang ist drittens geboten, dass sich der Beklagte mit dem von der Klägerin vorgelegten Schutzkonzept auseinandersetzt. Sollte der Beklagte bis zum Eintritt der Rechtskraft keine neue Nebenbestimmung Nr. 9 erlassen haben, so darf der Beklagte nicht den mit Ausnahme der aufgehobenen Nebenbestimmungen fortgeltenden Erlaubnisbescheid mit Blick auf den Rechtsgedanken des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG widerrufen.
- 225
Im Übrigen hat der Antrag keinen Erfolg. Hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 15 sowie der Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 geht der Hilfsantrag ins Leere. Soweit sich die Nebenbestimmungen als rechtmäßig erwiesen haben, kann auch der Bescheidungsantrag keinen Erfolg haben.
III.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Quote entspricht dem jeweiligen Obsiegen und Unterliegen mit Blick auf den vorliegenden Streitgegenstand. Soweit die Berufung des Beklagten nicht zugelassen wurde, ist dies entsprechend dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO nicht gesondert zu berücksichtigen, da dieses Unterliegen im Verhältnis zum übrigen Teil nicht ins Gewicht fällt.
- 227
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.
- 228
Die Revision ist wegen der der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die Gültigkeit von §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und die Beteiligung des Glücksspielkollegiums sowie die gesetzliche Begründungspflicht des Glücksspielkollegiums bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer höchstrichterlichen Klärung. Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht i. S. v. § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrags beruht, und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris Rn. 30; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 58; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137 Rn. 9).
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 17. Dezember 2013 (mit späteren Ergänzungen) hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Ministeriums der Finanzen S. -Q. vom 31. Juli 2014 und hinsichtlich der dortigen Kostenfestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil von Bestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis für die „Deutsche Sportlotterie“ auferlegt wurden.
4Sie ist eine gemeinnützige GmbH – bei Klageerhebung mit Sitz in L. , inzwischen mit Sitz in X. –, die gewerblich Lotterien veranstaltet. Der Reinertrag der Lotterien kommt der Förderung olympischer und paraolympischer Sportarten und ihrer Athleten zu Gute. Eine Gesellschafterin der Klägerin ist die Lotterie U. mbH I. , deren einzige Gesellschafterin wiederum das Land I. ist. Während des Verfahrens wurde diese Gesellschaft zur Mehrheitsanteilseignerin der Klägerin mit einem Anteil von knapp 80 Prozent.
5Unter dem 17. Dezember 2013 beantragte die Klägerin (mit mehreren späteren Ergänzungen) beim Ministerium der Finanzen S. -Q. die Erteilung einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung und Durchführung einer Lotterie nach den Vorschriften des 3. Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) unter der Bezeichnung „Deutsche Sportlotterie“. Vorgesehen waren die Veranstaltung und der Vertrieb der Lotterie sowohl auf terrestrischem Wege als auch über das Internet. Dem Antrag zufolge war der Vertrieb über diejenigen Lottoannahmestellen aller Bundesländer beabsichtigt, mit denen dies vertraglich vereinbart werde. Des Weiteren wurde der Einsatz von E-Payment-Verfahren (z. B. PayPal) beantragt.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung und Vermittlung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential. Das Verfahren innerhalb des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen ergehen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier dem Ministerium der Finanzen S. -Q. für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit der erteilten Erlaubnis für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss (Stimmverhältnis: 14:0:1 (SL)) im Rahmen seiner 20. Sitzung am 3./4. Juni 2014 zu Top 6, dass die Erlaubnis in der Fassung vom 4. Juni 2014 nur mit einigen inhaltlichen Änderungen (so etwa die Einführung einer Altersverifikation nach § 4 Abs. 3 GlüStV und die Streichung des Vertriebes auch über weitere Annahmestellen) ergehen könne. Nachdem diese Änderungen aufgenommen waren, stimmte das Glücksspielkollegium mit Beschluss vom 16./17. Juli 2014 zu Top 6 dem geänderten Erlaubnisentwurf zu (Stimmverhältnis: 12:0:1 (SH)).
9Daraufhin erteilte der Beklagte unter dem 31. Juli 2014 die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ sowie den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ im Internet bis zum 31. Dezember 2016. In der Erlaubnis vorgesehen ist die Durchführung der Lotterie durch die Lotterie U. mbH I. . Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt.
10Die Erlaubnis enthält unter anderem folgende „Nebenbestimmungen“:
11„1. Bis zum 31.12.2016 dürfen die wöchentlich stattfindende Ziehung des Deutsche Sportlotterieloses sowie die wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindende Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses durchgeführt werden:
12Für den Fall, dass der Sicherungsfonds einen Wert von 2,25 Mio. Euro überschritten hat, werden hiermit Sonderverlosungen zur Ausschüttung an die Spieler genehmigt.
13Darüber hinaus werden für den Fall, dass im Laufe des jeweiligen Veranstaltungsjahres die garantierte Gewinnausschüttungsquote von 30 % unterschritten wird, Sonderverlosungen genehmigt. Hierfür wird zu einem Stichtag, der mit dem Ministerium der Finanzen abgestimmt wird, aus der Differenz zwischen ausgezahlten Gewinnen und der Gewinnausschüttungsquote von 30 % die Restgewinnsumme ermittelt. Aus der Restgewinnsumme werden die Gewinne so lange ermittelt, bis die Restgewinnsumme aufgebraucht ist.
14Bei allen Sonderverlosungen ist der jeweilige Gewinnplan vorher mit dem Ministerium der Finanzen S. -Q. abzustimmen.
152. Genehmigt werden:
16Ein Los mit einer Laufzeit von 1, 2, 3, 4, 26 oder 52 Wochen.
17Das Entgelt für das Los beträgt 2,50 € wöchentlich zzgl. Bearbeitungsgebühr gemäß Schreiben vom 07.04.2014 – Übersicht zu § 7 – oder ein entsprechendes Vielfaches gemäß Satz 1. Das Los berechtigt für die Teilnahme an der jeweiligen wöchentlichen Ziehung entsprechend der gewählten Laufzeit und nach Vorankündigung gegenüber dem Losverkäufer an der wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindenden Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses sowie ggf. an Sonderverlosungen. Änderungen des Lospreises incl. der Gebührenstruktur bedürfen der Genehmigung des Ministeriums der Finanzen S. -Q. .
18(…)
195. Das jeweilige Entgelt für die Teilnahme an der Lotterie ist mittels besonders herausgegebener Losvordrucke über die Annahmestellen der Lotterie-U. mbH I. , einzuzahlen oder kann vom Loskäufer überwiesen, nach Auftrag von seinem Bank- oder Kreditkartenkonto abgebucht oder über PayPal bezahlt werden.
20(…)
219. Hinsichtlich der Werbung für die Losprodukte sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
2210. Der Vertriebsweg erstreckt sich auf die Annahmestellen der Lotto-U. mbH I. .Die Losvordrucke können auch per Post übersandt oder Zeitschriften beigelegt werden. Änderungen beim Vertriebsweg sind erlaubnispflichtig.
23(…)
2413. Die Veranstaltung darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig. Dies ist in geeigneter Weise sicherzustellen.Zur Altersverifikation im Postvertrieb gilt folgendes:
25a) Die Altersverifikation kann bezüglich der Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. nach der für den Vertrieb von Losprodukten des staatlichen Lotterieangebotes geltenden Regelung erfolgen.
26b) Die Altersverifikation kann bezüglich der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner gemäß § 16 Abs. 2 des Gesellschaftsvertrages über deren Filialnetze erfolgen. Dabei hat die Altersverifikation durch in der Einhaltung der Regelungen des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) geschultes Personal der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner über ein den Annahmestellen-Ident-Verfahren oder dem Post-Ident-Verfahren entsprechendes Verfahren zu erfolgen. Dieses Verfahren hat die E. T. gGmbH dem Ministerium der Finanzen vor Geschäftsaufnahme vorzulegen.
27c) Die Altersverifikation hat, sofern sie nicht über die Lottoannahmestellen der LOTTO I. oder der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner erfolgt, bei der E. T. gGmbH über den SCHUFA-IdentitätsCheck Premium zu erfolgen.
28Änderungen der zur Altersverifikation im Postvertrieb verwandten Verfahren sind vorzulegen und bedürfen der Erlaubnis.
2914. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen:
30a) Die Prozessbeschreibung des Online-Losbestellverfahrens über das Internet gemäß der mit Schreiben vom 07.04.2014 vorgelegten schematischen Darstellung des Internetvertriebes ist Bestandteil dieser Erlaubnis. Das Verfahren bezüglich Identifikation und Authentifizierung richtet sich nach den unter b) genannten Vorgaben. Änderungen bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.
31b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren.Die Identifizierung richtet sich nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername - / starke Passwort – Lösung (mit finanziellem Risiko).Die E. T. gGmbH kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Ein solch positiv bewertetes Verfahren stellt im ersten Schritt die Altersverifikation über „Schufa-IdentitätsCheck-Jugendschutz“, im zweiten Schritt die Überprüfung der tatsächlichen Übereinstimmung von Antragsteller und Kontoinhaber dar. Dies geschieht durch den Schufa-KontonummernCheck, bei dem die Kontodaten mit den erfassten Personendaten abgeglichen werden. Im letzten Schritt der Identifizierung überweist die E. T. gGmbH dem neuen Kunden 1 Cent auf sein angegebenes Konto mit Angabe eines Aktivierungscodes im Verwendungszweck. Dieser Aktivierungscode muss dann auf der Registrierungsseite der E. T. gGmbH eingegeben werden. Wenn alle drei Schritte erfolgreich durchgeführt wurden, ist die Online-Registrierung erfolgt. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel erfolgt auf der Internetseite der E. T. gGmbH mit Username und Passwort. Zum wirksamen Abschluss eines Loskaufes sendet die E. T. gGmbH dem Spieler eine PIN-Nummer über SMS auf die im Rahmen der Identifizierung angegebene Handy-/Smartphonenummer, die dieser auf der Internetseite der E. T. gGmbH eingeben muss. Das Risiko der Weitergabe von Zugangsberechtigungen ist durch persönliche finanzielle Risiken in der Sphäre des Benutzers begrenzt (kostenpflichtiger Kauf von Losen, Einzug von Geld vom Konto, Gewinnauszahlung auf das Konto).
32Der elektronische Identitätsnachweis gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz ist ebenfalls eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung zur Identifizierung. Zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang genügt es, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
33Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der E. T. gGmbH. Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
34Die Antragstellerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwandten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.
35c) Eine vorläufige Spielteilnahme – nach erfolgreichem Abschluss der Antragstellung nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren und bis zur Zustellung der Zugangsdaten – im Rahmen eines Limits von bis zu 150,- Euro wird erlaubt, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden. Hierauf sind die Spielteilnehmer vor der Zulassung zum Spiel hinzuweisen. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
36d) Die E. T. gGmbH ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen.
37e) Hinsichtlich der Werbung sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
38f) Der Höchsteinsatz je Spieler darf grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Dabei bezieht sich dieser Betrag auf die Gesamtproduktpalette der E. T. gGmbH. Bei der Registrierung sind die Spieler dazu aufzufordern, ein individuelles tägliches, wöchentliches oder monatliches Einzahlungslimit festzulegen (Selbstlimitierung).
39g) Gewinne dürfen nicht mit den Einsätzen der Spielteilnehmer verrechnet werden.
40(…)
41i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig.
42j) Über die zu benennende Internetdomain der E. T. gGmbH dürfen nur Lose der „Deutschen Lotterie“ verkauft werden. Eine Verweisung auf andere Glücksspiele ist nicht zulässig.
43(…)
4416. Die Gewinnsummen der Lotterie betragen mindestens 30 % der Summe der Entgelte. Der Höchstgewinn darf den Betrag von 2 Mio. Euro nicht übersteigen.
4517. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte (einschließlich der Bearbeitungsgebühr) betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend § 2 der Satzung der E. T. gGmbH zu verwenden. Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird. Über die Verteilung der Mittel berät ein paritätisch mit vier Sportlern und vier Gesellschaftern besetzter Beirat. Eine Entscheidung bedarf einer Mehrheit von sechs Stimmen. Der Reinertrag ist grundsätzlich bis zum 31. Dezember des Spieljahres den begünstigten Zwecken zuzuführen. Die Auszahlung der Mittel kann noch bis zum 30. Juni des Folgejahres erfolgen. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen S. -Q. spätestens bis zum 01.07. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen.
46(…)
4725. Veränderungen in der Zusammensetzung des Gesellschafterkreises der E. T. gGmbH bedürfen der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen. Es muss prüfen können, ob die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne des § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV auch nach einem Gesellschafterwechsel gewährleistet ist.
4826. Die in § 2 Abs. 5 Satz 2 des Gesellschaftsvertrages der E. T. gGmbH eröffnete Möglichkeit, im Ausland Zweigniederlassungen zu errichten, Tochtergesellschaften zu gründen und gleichartige oder ähnliche Unternehmen zu erwerben, zu pachten, sich daran zu beteiligen oder ihre Vertretung oder Geschäftsführung zu übernehmen, bedarf der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen, um zu verhindern, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV beeinträchtigt werden.“
49Gestützt wurde die Erlaubnis auf § 5 Abs. 4 GlüG RLP i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 3, 5; 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4; 12 Abs. 1 GlüStV. Die Lotterie werde durch die Lotterie-U. mbH I. als Dritter im Sinne des § 14 Abs. 2 GlüStV durchgeführt. Die Gesellschaft unterliege hinsichtlich der Durchführung der Veranstaltungen den Weisungen des Veranstalters, der Klägerin.
50Die Nebenbestimmungen ergäben sich aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV.
51Des Weiteren wurde im Hinblick auf einen voraussichtlichen Spieleinsatz für das Jahr 2014 in Höhe von 28.633.360,00 Euro unter Anwendung des § 9a Abs. 4 lit. a GlüStV eine Gebühr in Höhe von 28.633,00 Euro festgesetzt.
52Die Klägerin hat am 28. August 2014 Klage erhoben mit dem Ziel, eine Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis ohne die vorgenannten Bestimmungen zu erhalten.
53Sie begründet diese unter anderem damit, dass hinsichtlich der meisten Bestimmungen eine ausreichende Begründung nach § 39 Abs. 1 VwVfG fehle. Jedenfalls aber habe das für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung zur streitgegenständlichen Erlaubnis vorgelegt.
54Ohnehin sei die Einschaltung des Glücksspielkollegiums rechtswidrig gewesen. Die entsprechende Ermächtigungsgrundlage (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 5 Satz 2 GlüStV) sei verfassungswidrig, weil sie die Landesverwaltung zu einem Vollzug verpflichte, der von außerhalb des Landes demokratisch nicht legitimierten Verwaltungsorganen bestimmt werde. Das Glücksspielkollegium führe zu der Bildung einer unzulässigen dritten Ebene neben Bundes- und Landesverwaltung. Der Beklagte habe bei verfassungskonformer Auslegung nicht von einer Bindungswirkung der Entscheidungen des Glücksspielkollegiums ausgehen dürfen. § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV zwinge nicht zu einer Einbeziehung des Glücksspielkollegiums, sondern gewähre wegen des offenen Wortlauts Ermessen.
55Die Bestimmungen seien des Weiteren ermessensfehlerhaft ergangen. Der Beklagte stehe mit seiner eigenen staatlichen Lotteriegesellschaft im Wettbewerb zur Klägerin und sei daher bei der Ausübung seines Ermessens durch sachfremde Erwägungen beeinflusst worden. Die angegriffenen Anordnungen gingen erheblich über die Verpflichtungen der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten, anderer Bundesländer aber auch anderer privater Glücksspielveranstalter hinaus. Das Vorgehen verstoße daher gegen den Gleichheitsgrundsatz. Im Übrigen könne das Ministerium der Finanzen wegen des in § 9 Abs. 7 GlüStV manifestierten Trennungsprinzips nicht zuständige Behörde für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis der Klägerin sein.
56Schließlich seien die angegriffenen Bestimmungen auch unverhältnismäßig, da sie nicht zur Erreichung der Zwecke des GlüStV erforderlich und daher größtenteils auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 3 VwVfG gedeckt seien.
57Hinsichtlich der einzelnen Bestimmungen führt die Klägerin darüber hinaus aus:
58Die Einschränkung des Vertriebsweges auf den Eigenvertrieb sei unbestimmt. Hinsichtlich des Vertriebsweges werde nicht hinreichend deutlich, ob neben dem im Bescheidtenor vorgesehenen „Eigenvertrieb“ auch der „Fremdvertrieb“ erlaubt sei. Für letztere Auslegung spreche Ziff. 10 des Bescheides, der den Vertrieb über die Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. als Dritte gemäß § 14 Abs. 2 GlüStV vorsehe. Auch die territoriale Beschränkung auf die Lottoannahmestellen der I1. Lotteriegesellschaft sei nicht nachvollziehbar. Im ländereinheitlichen Verfahren nach §§ 9a; 12 Abs. 3 GlüStV stehe dem Beklagten eine bundesweite Zuständigkeit für die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis zu.
59Die Beschränkung des beantragten E-Payment-Verfahrens (Ziff. 5) auf eine Zahlung über PayPal sei nicht erforderlich, weil selbst das Geldwäschegesetz bei der Einzahlung des Spielereinsatzes oder Spielerkredits die Bezahlung durch elektronisches Geld (E-Geld) erlaube.
60Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3) sei unverhältnismäßig, da sie die Existenz der Klägerin gefährde. Bei der für Soziallotterien festgeschriebenen Lotterie nach Festquotenprinzip (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV) seien finanzielle Rücklagen zur Verrechnung des Über- und Unterplanspieles unabdingbar.
61Das Erfordernis einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) gehe über das hinaus, was für die Überwachung und Kontrolle notwendig sei. Die schlichte Anzeige einer Veränderung des Lospreises oder der Gebührenstruktur sei ausreichend. Im 3. Abschnitt des GlüStV seien lediglich Anzeigepflichten vorgesehen (so etwa bei §§ 15 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3; 16 Abs. 2 GlüStV).
62Die Bestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e, die die Einhaltung der §§ 5 und 1 GlüStV sowie der Werberichtlinie bei der Werbung für öffentliches Glücksspiel – auch im Internet – festschreiben, seien unbestimmt, da es an der für einen Verwaltungsakt notwendigen Konkret- und Einzelfallbezogenheit fehle. Auch die Werberichtlinie für sich genommen sei oftmals unbestimmt und ohnehin keine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, so dass ihr keine Außenwirkung zukomme. Des Weiteren sei die Werberichtlinie von dem demokratisch nicht legitimierten Glücksspielkollegium erlassen worden. Ihr mangele es auch an der Notifizierung gemäß der Richtlinie 98/34/EG. Schließlich weise die Werberichtlinie eine innere und äußere Inkohärenz auf.
63Die Regelung zur Altersverifikation im Postvertrieb (Ziff. 13 lit. a - c) sei ebenfalls unbestimmt, da ihr nicht zu entnehmen sei, welches konkrete Verfahren einzurichten sei. Ein milderes Mittel sei jedenfalls die Überwachung mithilfe von Testkäufen.
64Die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV erfasst. Der novellierte Glücksspielstaatsvertrag verweise nicht mehr auf die Richtlinien der KJM. Die von der KJM vorgesehenen Benutzergruppen dienten einer anderen Zielsetzung. Das „Eckpunktepapier Internetanforderungen“, das der Beklagte zur Auslegung der § 4 Abs. 5 Nr. 1 - 5 GlüStV herangezogen und zur Grundlage der angegriffenen Nebenbestimmung gemacht habe, unterliege als Verwaltungsvorschrift einer Notifizierungspflicht, der bisher nicht entsprochen worden sei. Die Regelung sei unverhältnismäßig, da etwaige Nutzer durch das komplizierte Verfahren von der Teilnahme am erlaubten Glücksspiel abgeschreckt und sich dem nicht erlaubten Glücksspiel zuwenden würden. Ohnehin gingen von Soziallotterien keine spezifischen Jugendgefährdungen aus.
65Die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d sei rechtswidrig, weil an der von der Klägerin lediglich einmal wöchentlich veranstalteten Lotterie auch gesperrte Spieler teilnehmen dürften. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV seien gesperrte Spieler nämlich nur von solchen Lotterien ausgeschlossen, die von den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern häufiger als zwei Mal die Woche veranstaltet würden. Die Nebenbestimmung stehe zudem nicht mit dem Datenschutzgesetz im Einklang. Unter Berücksichtigung des geringen Suchtpotentials der beantragten Lotterie sei die Maßnahme auch unverhältnismäßig.
66Die Bestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze für den Internetvertrieb beruhe auf einer gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßenden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV). Die Spielsuchtprävention sei nicht erfolgversprechend, solange keine bundeseinheitliche Identifizierungs- und Authentifizierungsmethode praktiziert werde. Der Spieler könne sich bei mehreren Internet-Lotterievermittlern gleichzeitig anmelden und so im Ergebnis eine doch weit über den Höchsteinsatz hinausgehende Geldmenge einsetzen. Der Beklagte habe zudem auch hier das geringe Suchtpotential der beantragten Lotterie außer Acht gelassen und die Regelung zu unbestimmt formuliert. Sie wiederhole lediglich den Gesetzeswortlaut. Im Übrigen beziehe sich die Anordnung ihrem Wortlaut nach auf die gesamte Produktpalette der Klägerin und erfasse somit auch Produkte, die keinen glücksspielrechtlichen Bezug hätten.
67Das Verrechnungsverbot beim Internetvertrieb nach der Bestimmung Ziff. 14 lit. g wiederhole lediglich in unbestimmter Weise den Wortlaut des § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV und sei zudem unverhältnismäßig. Entscheidend sei die Gewährleistung eines transparenten Verfahrens. Dafür reiche eine dem Kunden zur Verfügung gestellte Spielhistorie aus.
68Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain sowie Feststellung der Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sei technisch nicht umsetzbar. Die Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos sei unmöglich (§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Aus den einzig anzugebenden IBAN- und BIC-Nummern könne der Kontoinhaber nicht abgeleitet werden.
69Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst und könne nicht auf diesen gestützt werden. Die staatliche Lotterie des Beklagten verstoße im Übrigen selber gegen ein solches Verbot.
70Auch die in den Bestimmungen Ziff. 16 und 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages stellten eine ungerechtfertigte Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit dar. Die Ermächtigungsgrundlagen nach §§ 13 und 15 GlüStV verstießen gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Die Anordnungen seien zur Erreichung der Ziele nach § 1 GlüStV nicht geeignet, da sie eine Abwanderung der Spielteilnehmer zu finanziell attraktiveren Glücksspielen bewirkten. Außerdem sei es der Klägerin bei dieser Berechnungsmethode faktisch unmöglich, eine Bearbeitungsgebühr für die Deckung der eigenen Kosten zu verwenden. Insbesondere habe der Beklagte in ermessensfehlerhafter Weise nicht von der Abweichungsmöglichkeit der als „Soll-Vorschrift“ formulierten Regelung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV hinsichtlich des Mindestreinertrages Gebrauch gemacht.
71Die Bestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages im Land der Veranstaltung anordnet, sei zu unbestimmt, da auch aus der Begründung der den Gesetzestext zitierenden Nebenbestimmung nicht ersichtlich sei, wann von der Angemessenheit ausgegangen werden könne.
72Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter nach Nebenbestimmung Ziff. 25 sei mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig. Es sei ausreichend, einen Wechsel der Gesellschafter anzuzeigen. Eine Veränderung der Gesellschafterstruktur könne sich auf die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV ohnehin nur dann auswirken, wenn die Entscheidung der Gesellschaft hierdurch beeinflusst werde. Das sei wegen der Notwendigkeit einer qualifizierten Mehrheit bei Gesellschaftsbeschlüssen erst bei einer Veränderung des Gesellschaftsanteils von mehr als 15 Prozent der Fall.
73Das Verbot, ohne Zustimmung des Ministeriums der Finanzen im Ausland tätig zu werden (Ziff. 26), verstoße gegen Art. 49 AEUV. Der Beklagte könne sich diesbezüglich nicht auf § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV stützen, der eine andere Konstellation regele.
74Schließlich sei auch die Kostenfestsetzung zu beanstanden. Die angesetzte Gebühr gehe über das hinaus, was dem Aufwand des Beklagten und der Nutzung der Klägerin für das Jahr 2014 entspreche. Gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV sei die Gebühr für jedes Jahr und jede Veranstaltung gesondert zu berechnen. Für das gesamte Jahr 2014 seien voraussichtliche Spieleinsätze in Höhe von 28.633.360,00 Euro berechnet worden. Antragsgemäß hätten die Veranstaltung und der Vertrieb jedoch erst am 28. November 2014 begonnen. Der potentielle Spieleinsatz im Jahre 2014 habe daher nur 3,5 Millionen Euro betragen, so dass die Gebühr nur in Höhe von 3.500,00 Euro hätte festgesetzt werden dürfen.
75Die Klägerin hat ursprünglich (sinngemäß) lediglich beantragt,
76den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über den Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
77den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über das E-Payment-Verfahren neu zu bescheiden,
78die Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Beklagten vom 31. Juli 2014 aufzuheben und
79unter Aufhebung der Kostenfestsetzung in dem Bescheid vom 31. Juli 2014 den Beklagten zu verpflichten, die Kosten für das Jahr 2014 unter Beachtung der Auffassung des Gerichts neu festzusetzen.
80In der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2016 hat sie diesen ursprünglichen und jetzigen Hauptantrag ergänzt; sie beantragt nunmehr zusätzlich
81hilfsweise,
82den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 17. Dezember 2013 mit mehreren Ergänzungen hinsichtlich der Bestimmungen zum Vertrieb und zum E-Payment-Verfahren, hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 sowie hinsichtlich der Kostenfestsetzung neu zu bescheiden und zugleich den Bescheid des Ministeriums der Finanzen vom 31. Juli 2014 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
83Der Beklagte beantragt,
84die Klage abzuweisen.
85Er rügt die Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage, da die einzelnen Nebenbestimmungen nicht isoliert aufgehoben werden könnten. Insbesondere handele sich bei den meisten Bestimmungen um modifizierende Auflagen. Die Verpflichtungsklage sei statthafte Klageart. Eine Ergänzung der Anfechtungsklage um eine hilfsweise gestellte Verpflichtungsklage erst im Rahmen der mündlichen Verhandlung sei eine unzulässige Klageänderung. In eine solche willige er nicht ein. Ihre Sachdienlichkeit sei ebenfalls nicht ersichtlich.
86Zudem wendet er ein, die Begründung genüge insgesamt den Anforderungen des § 39 VwVfG. Sachfremde Erwägungen seien nicht in die Entscheidung eingeflossen. Eine marktbeschränkende Motivation des Beklagten bestehe nicht. Vielmehr sei vorrangiges Ziel des Beklagten, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Die einzelnen Bestimmungen seien im Hinblick auf die in § 1 GlüStV verankerten Zwecksetzungen verhältnismäßig, insbesondere erforderlich.
87Die Einbeziehung des Glücksspielkollegiums sei aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Weder sei ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip noch gegen das Bundesstaatsprinzip ersichtlich. Die Beklagte verkenne im Hinblick auf die Bindungswirkung der Entscheidung des Glücksspielkollegiums, dass allein die Entscheidung der obersten Landesbehörde Außenwirkung habe und die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nur intern wirkten.
88Ein Verstoß gegen § 9 Abs. 7 GlüStV liege nicht vor, da die zuständige Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. keine finanzbezogenen Aufgaben übernehme.
89Im Einzelnen erwidert der Beklagte darüber hinaus:
90Die der Aufsicht des Landes I. unterstehende Lotto-U. mbH I. , derer sich die Klägerin bedient, könne nicht in anderen Bundesländern tätig werden. Einem bundesweiten Vertrieb stehe das Bundesstaats- und Regionalitätsprinzip entgegen (§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Bei sachgerechter Auslegung der Vertriebsregelung sei diese zudem nicht unbestimmt.
91Die Beschränkung auf das E-Payment-Verfahren diene gerade unter Beachtung des § 1 GlüStV der Übersichtlichkeit und besseren Kontrolle des Verfahrens.
92Die Anordnung von Sonderverlosungen nach der Bestimmung Ziff. 1 Abs. 3 beruhe auf § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, der eine auszuspielende Mindestgewinnsumme von 30 Prozent der Entgelte vorsehe.
93Auch hinsichtlich Ziff. 2 Satz 4 (Genehmigungspflicht bei Änderung des Lospreises und der Gebührenstruktur) sei auf die Notwendigkeit einer effektiven Überwachung des Spielgeschehens im Sinne des § 1 GlüStV hinzuweisen.
94Die Unbestimmtheit der Ziff. 9 und 14 lit. d und e, die auf die Einhaltung der Werberichtlinie verweisen, sei nicht ersichtlich. Bei sachgerechter Auslegung könne der Adressat den Regelungsgehalt entnehmen. Weder handele es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, noch habe es einer Notifizierung dieser bedurft. Der Notifizierungspflicht sei bereits durch die Notifizierung des GlüStV Genüge getan. Dem Vorwurf der Inkohärenz der Werberichtlinie sei entgegenzuhalten, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Glücksspielrechts autonom seien.
95Die Bestimmungen Ziff. 14 lit. a Satz 2, lit. b und c (Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb) seien im Sinne des in § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV verankerten Jugendschutzes als rechtmäßig zu erachten.
96Der in der Bestimmung Ziff. 14 lit. d angeordnete Sperrdatenabgleich stehe im Einklang mit der Rechtsprechung und diene ebenfalls dem Spielerschutz nach § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV. § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthalte keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnahmeverbotes, sondern werde für den Fall der Vermittlung der Lotterie über das Internet durch weitergehende Anforderungen des § 4 Abs. 5 GlüStV überlagert.
97Die Höchsteinsatzgrenze (Ziff. 14 lit. f) beruhe auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV.
98Auch Ziff. 14 lit. g (Anordnung des Verrechnungsverbotes) diene der Gewährleistung ausreichenden Spielerschutzes. Die von der Klägerin angesprochene Spielhistorie sei weniger nachvollziehbar und in der Praxis kaum handhabbar.
99Die Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain (Ziff. 14 lit. i) ziele auf den Spielerschutz und die Vermeidung von Geldwäsche ab (§ 1 GlüStV).
100Hinsichtlich des Verbotes der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei zu berücksichtigen, dass die Verlinkung auf der Internetseite der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten auf andere glücksspielbezogene Internetseiten dazu diene, das Glücksspielangebot ausreichend sicherzustellen.
101Zur Bestimmung Ziff. 16 und 17 Satz 1 (Gewinnausschüttungsquote / Höchstgewinn / Entgeltbegriff) könne auf den zwingenden § 15 GlüStV verwiesen werden. Diese Regelung sei generische Voraussetzung für das Vorliegen einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential nach § 12 GlüStV und vor dem Hintergrund des Jugend- und Spielerschutzes geboten. Unionsrecht stehe auch hier der Regelung wegen der Autonomie aller Mitgliedstaaten im gesamten Glücksspielrecht nicht entgegen.
102Die Verwendung eines „angemessenen“ Anteils des Reinertrages im Lande nach Ziff. 17 Satz 3 sei nicht unbestimmt.
103Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter gemäß Ziff. 25 entspreche gewerberechtlichen Grundsätzen, da sich bei Änderung der Gesellschafterstruktur der Erlaubnisinhalt verändere.
104Die Rechtmäßigkeit des Verbotes der Betätigung im Ausland nach Ziff. 26 ergebe sich daraus, dass auch in diesem Zusammenhang die Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsbereich europarechtlich autonom handelten. Die Regelung ziele darauf ab, die Kontrollfähigkeit der deutschen Glücksspielbehörden sicherzustellen.
105Der Einwand der Klägerin zur Höhe der Kostenfestsetzung sei unsubstantiiert. Die lange Dauer des Verfahrens und der Umfang der Verwaltungsvorgänge belegten den großen Verwaltungsaufwand.
106Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
107Entscheidungsgründe:
108Es kann dahinstehen, ob es sich bei der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung der ursprünglichen Anfechtungsklage um einen hilfsweise erklärten Verpflichtungsantrag um eine Klageänderung nach § 91 VwGO handelt. Eine solche wäre jedenfalls sachdienlich, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die endgültige Beilegung des Streites gefördert wird.
109Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
110Die Verpflichtungsklage ist sowohl hinsichtlich der Bestimmungen zur Vertriebsform als auch der zum E-Payment-Verfahren bereits unzulässig. Zwar ist die Verpflichtungsklage bei Klagen gegen Inhaltsbestimmungen, welche die Vertriebs- und die E-Payment-Regelung darstellen, statthaft.
111Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 - 6 C 1/07 -, juris Rn. 16 ff.; OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 4 A 480/93 -, juris Rn. 22 ff.
112Jedoch ist nur dann ein Rechtsschutzbedürfnis zur Erhebung einer Verpflichtungsklage gegeben, wenn zuvor ein entsprechender Antrag bei der Behörde gestellt wurde.
113Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42/06 -, BVerwGE 130, 39-52, juris Rn. 23 ff. m. w. N.
114Vorliegend umfasste der Antrag der Klägerin nur die ihr im Ergebnis erlaubte Veranstaltung durch die Lotterie-U. mbH I. . Zwar beinhaltete der Antrag der Klägerin die Veranstaltung und den Vertrieb der Lotterie im gesamten Bundesgebiet. Jedoch war dieser lediglich hinsichtlich der Lotterie-U. mbH I. derart konkretisiert, dass von einem verbindlichen Antrag ausgegangen werden konnte. Bezüglich weiterer Durchführungsstellen im gesamten Bundesgebiet war dem Erlaubnisantrag lediglich die Absicht, mit solchen Vertragsverhandlungen einzugehen, zu entnehmen. Mangels Einreichung diesbezüglicher konkreter Unterlagen bis heute war und ist es dem Beklagten verwehrt, die potentiellen Durchführungsstellen auf die Einhaltung der Anforderungen des § 14 Abs. 2 GlüStV hin zu überprüfen. So ist nach § 14 Abs. 2 GlüStV etwa erforderlich, dass die durchführenden „Dritten“ zuverlässig sind und dass die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Veranstaltung durch ihre Einschaltung nicht beeinträchtigt wird. Nicht ersichtlich ist, dass es der Klägerin unmöglich ist, ohne entsprechende Erlaubnis konkrete Vertragsbeziehungen mit anderen Durchführungsstellen einzugehen. Zum einen gelang ihr dies im Hinblick auf die Lotterie-U. mbH I. , zum anderen dürften jedenfalls Vorverträge, die unter der Bedingung der Erlaubniserteilung durch den Beklagten stehen, in Betracht kommen.
115Gleiches gilt im Hinblick auf die E-Payment-Regelung. Dem Antrag der Klägerin wurde vollumfänglich entsprochen. Er war nicht über das im Ergebnis Erlaubte weitergehend konkretisiert. Die Klägerin beantragte die Zulassung des E-Payment-Verfahrens und benannte lediglich – wenn auch nur als Beispiel – das Online-Zahlungssystem PayPal. Andere E-Payment-Verfahren wurden nicht angeführt. Der wachsende Markt gibt zahlreiche, kaum zu überblickende Möglichkeiten elektronischer Zahlungsarten her. Es oblag und obliegt der Klägerin als Antragstellerin und nicht dem Beklagten, den Antrag zu spezifizieren und zu vervollständigen. Erst daran anknüpfend ist der Beklagte gehalten, jedes einzelne beantragte Zahlungsverfahren auf seine Eignung hin zu überprüfen.
116Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
118Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
119Vgl. BVerwG, a. a. O.
120Das ist hier der Fall. Die begünstigende Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
121Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26 sowie VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 - 3 K 2472/14 -, juris Rn. 40 ff.
122Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen gemäß §§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5; 12 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 5 Abs. 4 GlüG RLP. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Bestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten. Die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
123Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
124Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O; VG Düsseldorf, a. a. O.
125Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
126Der Beklagte ist dazu verpflichtet, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen des Bescheides des Ministeriums der Finanzen des Landes S. -Q. vom 31. Juli 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis der „Deutschen Lotterie“ ist (insoweit) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
127Die Erlaubnisvorschriften des GlüStV (§§ 4 ff., 12 ff. GlüStV) finden auch dann Anwendung, wenn – wie vorliegend – der Erlaubnisnehmer (die Klägerin) eine privatrechtliche Gesellschaft mit staatlicher Mehrheitsbeteiligung ist. Das Land I. führt zurzeit 80 Prozent der Anteile der als gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung ausgestalteten Klägerin. Auch ein staatliches Lotterieunternehmen bedarf einer Erlaubnis für die Veranstaltung und den Vertrieb und die Bewerbung von Lotterien. Davon ging auch der Gesetzgeber aus, wie aus der Vorschrift des § 14 GlüStV ersichtlich wird. Danach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter gewisse Voraussetzungen erfüllt. Dabei bezieht § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV explizit auch solche Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV ein. Die Vorschrift § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV regelt die Veranstaltung durch die Länder selbst zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes.
128Jedoch durfte der Beklagte die Erlaubnis nicht durch sein Ministerium für Finanzen erteilen. Des Weiteren ist die Erlaubnis ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
129Dass das Ministerium der Finanzen S. -Q. als zuständige Behörde handelte, steht im Widerspruch zu § 9 Abs. 7 GlüStV. Danach darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde, die für die Finanzen des Landes zuständig ist, durchgeführt werden. Dieses Trennungsgebot dient der Vermeidung eines Interessenkonflikts. Zuständige Behörde für die Erlaubniserteilung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem länderübergreifenden Spielplan ist gemäß § 12 Abs. 1 und 3 GlüStV das Land S. -Q. im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. In S. -Q. ist zuständig nach § 15 Abs. 1 GlüG RLP i. V. m. §§ 9a Abs. 3 Satz 1, 9 Abs. 1 GlüStV für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV für die Veranstaltung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“. Letzteres wird durch die Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung S. -Q. vom 12. November 2014 bestimmt. Diese Anordnung der Landesregierung ist staatsvertragswidrig, denn (erst) sie erklärt das Ministerium der Finanzen als für das Lotteriewesen zuständig (§ 4 Nr. 18 der Anordnung). Der Auffassung des Beklagten, dass im Hinblick auf die Inkompatibilitätsregel des § 9 Abs. 7 GlüStV zwischen drei verschiedenen „zu trennenden und unabhängigen“ Regelungsmaterien des § 15 Abs. 1 GlüG RLP mit der Folge zu differenzieren sei, dass nur Aufsichtsmaßnahmen von dem Trennungsgebot erfasst sein, vermag das Gericht nicht zu folgen. Dies gilt schon deshalb, weil der Rheinland-pfälzische Gesetzgeber selbst den (nach der Konzeption des GlüStV gegebenen) engen Zusammenhang zwischen Erlaubniserteilung und Aufsichtsmaßnahmen durch die Formulierung des § 15 Abs. 1 GlüG RLP betont hat.
130Vgl. in diesem Sinne auch Oldag, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 64, der die ländereinheitliche Zuständigkeit des Finanzministeriums Rheinland-Pfalz kritisch sieht.
131Unerheblich ist, ob die entscheidende Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. im Übrigen mit finanzbezogenen Aufgaben betraut ist. Der GlüStV differenziert nicht zwischen den einzelnen Abteilungen, sondern schließt die Zuständigkeit des gesamten Finanzministeriums aus.
132Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen sind ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
133Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
134Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
135Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Diese indiziert einen Ermessensausfall.
136vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56.
137Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle (das Glücksspielkollegium), die wie hier interne Bindung entfaltet, nicht begründet ist. Das Land S. -Q. erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis nach § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem einheitlichen länderübergreifenden Spielplan. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV).
138Im Folgenden kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht – wie schon in der oben genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016 auch – in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
139„Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
140Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
141VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
142Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in veränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Den Verwaltungsvorgängen sind lediglich Stellungnahmen einzelner Mitglieder des Glücksspielkollegiums zu problematisierten Bescheidpassagen zu entnehmen. Weder wird der Erlaubnisentwurf in seiner Gesamtheit diskutiert, noch enthält der Beschluss eine abschließende Begründung, der in den an die Klägerin gerichteten Erlaubnisbescheid aufgenommen hätte werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu Eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 17. Juli 2014“.
143„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
144VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
145Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
146Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
147Auch im Übrigen stellen sich einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) zu erlassen ist. Diesem pflichtgemäßen Ermessen wird durch die Einbeziehung rechtswidriger Nebenbestimmungen nicht entsprochen. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen (Ziff. 9, 14 lit. e, 17 Satz 3) erweisen sich als rechtswidrig.
148Hinsichtlich der vorgenannten Nebenbestimmungen gilt Folgendes:
149Zwar ist es unschädlich im Rahmen der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e die Werberichtlinie heranzuziehen. Sie erweist sich ebenso wie das Involvieren des Glücksspielkollegiums als rechtmäßig. Diesbezüglich verweist das erkennende Gericht auf seine Ausführungen in der bereits mehrfach genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016:
150„So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440)Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 - 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 - 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.“
151VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 78 - 87.
152Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. GemäߠArt. 5 Abs. 1 Satz 1 RL (EU) 2015/1535 (i.d.F. vom 24. März 2016 – der sogenannten Informationsrichtlinie RL 98/34/EG nachfolgend) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift vor, wenn es sich bei dieser um eine technischen Vorschrift handelt. GemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. f RL (EU) 2015/1535 liegt eine technische Vorschrift vor bei technischen Spezifikationen, sonstigen Vorschriften und Vorschriften betreffend Dienste. Technische Spezifikationen (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL (EU) 2015/1535) und sonstige Vorschriften (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL (EU) 2015/1535) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines Erzeugnisses. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches Erzeugnis dar, da sie weder eine gemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. a RL (EU) 2015/1535 landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache ist. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine Vorschrift betreffend Dienste (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL (EU) 2015/1535). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger - und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie - handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. In diesem Verhältnis wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
153Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 83 ff.; VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 84 ff.
154Schließlich verfängt auch nicht der Vorwurf der Klägerin, die Werberichtlinie sei inkohärent. Dass die Bewerbung unterschiedlicher Glücksspielprodukte über unterschiedliche Medien nicht einheitlich behandelt wird, ist sachgerecht. Gerade die Beschränkung von Internet- und Fernseherwerbung ist im Hinblick auf das besondere Gefährdungspotential dieser Medien gerechtfertigt.
155Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris Rn. 34 ff.
156Auch die bis zum Beitritt zum GlüStV Anfang 2013 abweichende Rechtslage im Bundesland Schleswig-Holstein begründet keine rechtswidrige interföderale Inkohärenz.
157„Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.“
158Vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 -, juris Rn. 36.
159Ohnehin erschließt sich dem Gericht nicht der für europarechtliche Fragestellungen erforderliche grenzüberschreitende Bezug der konkret erteilten Erlaubnis.
160Schließlich kann auch dahinstehen, ob die Werberichtlinie eine normkonkretisierende oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift darstellt. Außenwirkung erlangt sie unabhängig davon durch die Einbeziehung in den Erlaubnisbescheid.
161Dennoch ist die Inbezugnahme der Werberichtlinie rechtswidrig, da sie zur Unbestimmtheit der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e führt (§ 37 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP). Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
162Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
163Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
164Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
165Indes mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
166Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 97.
167Als unbestimmt erweist sich auch die Nebenbestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages der Lotterie in dem Land, in dem die Lotterie veranstaltet wird, vorsieht. Zum einen bleibt unklar, ab wann von der Angemessenheit des Anteils auszugehen ist. Der wiedergegebene Gesetzestext (§ 16 Abs. 3 GlüStV) bedarf diesbezüglich einer Konkretisierung durch die den Einzelfall regelnde Behörde. Zum anderen erschließt sich nicht, welches Land beziehungsweise welche Länder (in welchem Umfang) letztlich bedacht werden sollen. Die Klägerin sowie die Lotterie U. mbH I. als durchführende Stelle befinden sich in I. ; aufgrund des Internetvertriebs findet eine Veranstaltung jedoch auch in sämtlichen Bundesländern statt.
168Abgesehen von den die gesamte Erlaubnis ergreifenden Mängeln (fehlende Begründung des Glücksspielkollegiums und Rechtswidrigkeit der Zuständigkeit der handelnden Behörde) erweisen sich die nachfolgend behandelten Nebenbestimmungen im Übrigen als rechtmäßig. Sie sind allesamt von der Ermächtigungsgrundlage nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfasst, da sie gemäß § 36 Abs. 3 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) dem Zweck (§ 1 GlüStV) der unter Vorbehalt stehenden Erlaubnis dienen.
169Dabei kann dahinstehen, ob die staatliche Mehrheitsbeteiligung bei der Klägerin zur Folge hat, dass es der Klägerin verwehrt ist, sich auf eine Verletzung von Grundrechten und Grundfreiheiten zu berufen. Unternehmen, die wie die Klägerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung von der öffentlichen Hand beherrscht werden, sind nicht grundrechtsfähig.
170Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, BVerfGE 128, 226-278, juris Rn. 49 ff.
171Von einem Beherrschen ist bereits dann auszugehen, wenn mehr als die Hälfte (vorliegend fast 80 Prozent) der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, weil bereits dann die Möglichkeit der Einflussnahme auf die Entscheidung im Unternehmen gegeben ist.
172Vgl. BGH, Urteil vom 15. Dezember 2011 - I ZR 129/10 -, juris Rn. 15 ff.
173Mögliche Eingriffe in etwaige Grundrechte und Grundfreiheiten sind nämlich hinsichtlich der folgenden Nebenbestimmungen verfassungsrechtlich und europarechtlich gerechtfertigt.
174Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3), sofern die Gewinnausschüttungsquote von 30 Prozent der Entgelte unterschritten wird, setzt § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV um. Danach sollen im Spielplan für den Reinertrag und die Gewinnsumme jeweils mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Die Vorschrift ist verhältnismäßig, da das geringere Gefährdungspotential der Lotterie, die die Klägerin ausführen möchte, unter anderem auf dem Umstand beruht, dass kein Entgelt als Rücklage angesammelt wird (§ 13 Abs. 2 lit. c GlüStV).
175Die Anordnung einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) ist erforderlich. Ein milderes, aber ebenso effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Die bloße Anzeige ermöglicht keinen ebenso effizienten Spielerschutz (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV). Die von der Klägerin angeführten Regelungen im GlüStV, die ihrer Ansicht nach nur eine Anzeigepflicht vorschreiben, zeigen nicht die Unverhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung auf, sondern bekräftigen vielmehr deren Rechtmäßigkeit. So ordnet etwa § 15 Abs. 1 Satz 4 GlüStV das Vorlegen einer Kalkulation bei Antragstellung (also vor einer rechtserheblichen Bescheidung) an. Dies läuft im Ergebnis ebenfalls darauf hinaus, dass die der Kalkulation zugrundeliegende Gebührenstruktur durch den sich anschließenden Erlaubnisbescheid genehmigt wird. Erst Recht muss dies für nachträgliche Änderungen gelten.
176Die in der Nebenbestimmung Ziff. 13 lit. a - c geregelte Altersverifikation im Postvertrieb ist im Hinblick auf das Verfahren hinreichend bestimmt. Sowohl das Annahmestellen-Ident- sowie das Post-Ident-Verfahren sind bekannte Vorgänge. Dass das Glücksspielkollegium diese Nebenbestimmung eingebracht hat, ist unschädlich (siehe oben). Nicht erkennbar ist des Weiteren ein milderes, ebenso effektives Mittel zur Umsetzung der Altersverifikation. Die von der Klägerin thematisierten Testkäufe stellen keine ebenso wirkungsvolle Alternative dar. Im Sinne des Jugendschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV) bedarf es einer umfassenden und dauerhaften Kontrolle.
177Auch die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung des Jugendschutzes weder unverhältnismäßig, noch ermessensfehlerhaft.
178Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 2865/12 -, juris Rn. 86 ff.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 - 23 K 390.14 -, juris Rn. 71.
179Sie beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach die Erlaubniserteilung voraussetzt, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Die Heranziehung der bewährten KJM-konformen Verfahren ist nicht zu beanstanden. Dass die aktuelle Fassung des GlüStV nicht mehr explizit auf die KJM-Richtlinie Bezug nimmt, führt zu keiner anderen Bewertung. Von der möglichen Anwendung der Richtlinie auch nach Novellierung des GlüStV ging laut Gesetzesbegründung auch der Gesetzgeber aus.
180Vgl. Bay. LT-Drs. 16/11995, Seite 22; Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 88.
181Im Übrigen erweist sich die Nebenbestimmung als angemessen. Die Beachtung der KJM-Richtlinie ist nicht zwingend vorgeschrieben. Gemäß Ziff. 14 lit. b Satz 4 wird der Klägerin auch die Verwendung eines äquivalenten Verfahrens ermöglicht.
182Die höhere Abbruchquote potentieller Kunden beim Durchlaufen des Registrierungsverfahrens ist hinzunehmen.
183Dass die Regelungen „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“, die der Beklagte der Nebenbestimmung zugrunde gelegt hat, nicht notifiziert worden sind gemäß Art. 5 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft, steht ihrer Anwendung nicht entgegen. Unabhängig davon, ob es sich bei dem Eckpunktepapier um eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 lit. f der Richtlinie handelt, ist der Beklagte nicht daran gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen.
184Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 90.
185Auch die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d ist nicht rechtsfehlerhaft. Ein Verstoß gegen das Datenschutzgesetz ist nicht ersichtlich. Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erteilung einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis voraus, dass der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet ist. Die Vorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, nach der gesperrte Spieler von der Teilnahme an Lotterien ausgeschlossen sind, wenn die Lotterie – anders als nach der streitgegenständlichen Erlaubnis – häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet wird, ist keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnehmerverbotes. Wegen der besonderen Gefährlichkeit des Vertriebs über das Internet erfolgt eine Überlagerung durch die weitergehenden Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV.
186Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 72 und Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 87.
187Zudem unterfällt die beantragte Lotterie nicht dem Anwendungsbereich des § 22 GlüStV. Dieser bezieht sich lediglich auf Lotterien mit planmäßigem Jackpot. Ein solcher planmäßiger Jackpot erfolgt allerdings bei der von der Klägerin betriebenen Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV ohnehin nicht.
188Die Nebenbestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze beim Internetvertrieb beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 1 GlüStV. Nach dieser Vorschrift darf der Höchsteinsatz je Spieler beim Vertrieb im Internet grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Die Bestimmung resultiert aus dem Gebot des Spielerschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Sie muss von allen Lotterien und Sportwettenvermittlern beim Internetvertrieb beachtet werden, erst Recht von einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential, welche die Klägerin antragsgemäß darstellt.
189Die Nebenbestimmung ist auch nicht unbestimmt beziehungsweise unverhältnismäßig. Da der Gesetzeswortlaut für sich genommen bereits auf den konkreten Einzelfall anwendbar ist, führt die Wiederholung dessen nicht zur Unbestimmtheit. Dass sich der Höchsteinsatz lediglich auf das Lotterieangebot der Klägerin bezieht und entgegen des missverständlichen Wortlauts nicht auf ihre – im Übrigen nicht ersichtlichen – anderen Produkte, die über das Internet vertrieben werden, ergibt sich aus dem Sinn des Wortes „Einsatz“.
190Auch im Hinblick auf das Verbot, Gewinne mit Einsätzen beim Internetvertrieb zu verrechnen (Ziff. 14 lit. g), hat die Wiedergabe des Gesetzestextes (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 3 GlüStV) wegen ihrer auch für den Einzelfall ausreichend spezifizierten Formulierung nicht die Unbestimmtheit zur Folge. Die Regelung ist verhältnismäßig. Nicht ausreichend und damit kein ebenso effektives, aber milderes Mittel ist das Aufzeigen der Spielhistorie anstelle des Verrechnungsverbotes. Um der Glücksspielsucht entgegen zu wirken (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) müssen die Einsätze und Gewinne in aller Deutlichkeit voneinander getrennt werden, da sich sonst etwaige Verluste durch die Verrechnung mit den erzielten Gewinnen relativieren. Eine Spielhistorie führt nicht zur selben Transparenz, da diese bewusst aufgerufen und vergegenwärtigt werden muss, was von einem potentiell Spielsüchtigen nicht zu erwarten ist.
191Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain) ist hinsichtlich der Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos nicht als unmöglich gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) anzusehen. Auch wenn nur die BIC- und IBAN-Nummern bei der Registrierung angegeben werden, kann die Identitätsfeststellung – wie bereits in Ziff. 14 lit. b des Bescheides aufgegriffen – mittels eines Schufa-Kontonummernchecks durchgeführt werden.
192Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) beim Internetvertrieb ist entgegen der Ansicht der Klägerin von dem wortlautgleichen § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst. Etwaiges gegen die Norm verstoßendes Handeln der staatseigenen Lotterie des Beklagten hat keinen Anspruch der ohnehin nicht als grundrechtsberechtigt anzusehenden Klägerin auf Gleichbehandlung zur Folge. Der Gleichheitssatz vermag sich nicht gegen die Gesetzesbindung durchzusetzen, also keine zwar der Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften entsprechende, aber gesetzeswidrige Behandlung zu rechtfertigen oder gar einen Anspruch darauf zu vermitteln. In diesem Sinne gibt es keine Gleichheit im Unrecht.
193Auch die in den Nebenbestimmungen Ziff. 16 und Ziff. 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages beruhen auf einer verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage (§ 15 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV). Nach dieser sollen für den Reinertrag und die Gewinnsumme im Spielplan mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Der Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der Entgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Die Vorschrift dient dazu, die Ausnutzung des Spieltriebes zu begrenzen sowie die Sozialschädlichkeit der Lotterie zu mindern. Gerade bei einer Lotterie, die sich durch ihre geringeres Gefährdungspotential auszeichnet, sind diese Aspekte von herausragender Bedeutung – selbst wenn dies eine Reduzierung der Attraktivität dieser Lotterieart bedeutet.
194Dass die Entgelte laut Bescheid die Bearbeitungsgebühr erfassen, ist mit dem GlüStV vereinbar. Ein Entgelt stellt die gesamte Summe dar, die der Nutzer zu entrichten hat. Ohne Relevanz ist, wofür dieses verwendet wird.
195Vgl. Dietlein / Hüsken: in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 3 Rn. 5.
196Der Klägerin ist es zuzumuten, ihre laufenden Kosten, die ohnehin gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV so gering wie möglich zu halten sind, durch Einsparungen an anderer Stelle zu decken.
197Ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV ist mangels eines ersichtlichen länderübergreifenden Bezuges der streitgegenständlichen Erlaubnis – wie schon im Zusammenhang mit der interföderalen Kohärenz angesprochen – ohnehin nicht gegeben.
198Dass von der als Soll-Vorschrift formulierten Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV zwingend eine Ausnahme zugunsten des Klägers zu machen ist, drängt sich ebenfalls nicht auf. Der einzig hier in Betracht kommende, einen Ausnahmefall begründende Umstand – dass die Klägerin sich in der Anlaufphase ihres Lotteriegeschäfts befindet – dürfte nach Ablauf von inzwischen fast zwei Jahren seit Erteilung der Erlaubnis nicht mehr greifen. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt bei der Verpflichtungsklage ist die letzte mündliche Verhandlung.
199Gegen den Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter (Ziff. 25) kann ebenfalls nicht eingewandt werden, dass dieser unverhältnismäßig sei. Die Anzeige anstelle der Einholung einer Zustimmung stellt keine adäquate, der Gefahrenabwehr Rechnung tragende Alternative zum Zustimmungsvorbehalt dar. § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüstV sieht vor, dass die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn der Veranstalter der Lotterie zuverlässig ist. Die Zuverlässigkeit ist personenbezogen. Selbst für den Fall, dass lediglich eine natürliche Person unzuverlässig ist, kann dies negative Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Veranstalterin als juristische Person insgesamt haben. Irrelevant ist dabei, ob sich eine Änderung der Gesellschafterzusammensetzung kausal auf das Abstimmungsergebnis eines Gesellschafterbeschlusses auswirken kann.
200Der Zustimmungsbedürftigkeit für die Tätigkeit im Ausland (Ziff. 26) kann nicht entgegengehalten werden, sie greife in ermessensfehlerhafter Weise in die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV ein. Der Eingriff ist jedenfalls gerechtfertigt. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV setzt die Erlaubniserteilung voraus, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten nicht beeinträchtigt werden. Diese Regelung dient der Wahrung der Autonomie der anderen Staaten, von denen jeder sein eigenes spezifisches Glücksspielrecht formen kann.
201Vgl. Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 12 Rn. 16.
202Auch wegen der mangelnden Kontrollfähigkeit durch den Beklagten, die bei Veranstaltung und Vertrieb im Ausland bestehen würde, erweist sich diese Nebenbestimmung im Übrigen als angemessen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gegenüber der Klägerin kein absolutes Verbot ausgesprochen, sondern nur ein weniger belastender Zustimmungsvorbehalt angeordnet ist.
203Die zulässige Verpflichtungsklage auf Neubescheidung hinsichtlich der Kostenfestsetzung hat ebenfalls wegen der mangelnden Begründung des Glücksspielkollegiums und der fehlerhaften Zuständigkeit der handelnden Behörde (siehe oben) Erfolg. Allerdings erweist sich die Kostenfestsetzung im Übrigen als rechtmäßig. Gemäß § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfolgt die Gebührenberechnung gesondert für jedes Jahr, wenn die Erlaubnis wie vorliegend für mehrere aufeinanderfolgende Jahre erteilt wird. Dabei ermäßigt sich die Gebühr des Folgejahres um 10 Prozent im Vergleich zur Vorjahresgebühr. Die ausschlaggebende Gebühr für das erste Jahr orientiert sich gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV an den voraussichtlichen Spieleinsätzen. Diese betrugen für das gesamte Jahr 2014 nach Auskunft der Klägerin 28.633.360,00 Euro, so dass die Gebühr für das Jahr 2014 gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 lit. a GlüStV in Höhe von 28.633,00 Euro festzusetzen war. Dass sich die voraussichtlichen Spieleinsätze für das erste Veranstaltungsjahr auf das ab dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung verbleibende Jahr reduzierten, ist nicht ersichtlich. Sowohl der Wortlaut der Norm als auch der Sinn und Zweck dieser verdeutlichen, dass pauschal der voraussichtliche Spieleinsatz für das gesamte Jahr in Ansatz zu bringen ist. Auch die Gebührendegression in den Folgejahren bestärkt diese Auslegung. Es wäre nicht sachgerecht, wenn sich die Gebühren der gesamten Folgejahre an den voraussichtlichen Spieleinsätzen für das angebrochene erste Veranstaltungsjahr ausrichten würden. Im Übrigen dürften nur wenige Erlaubnisse mit Beginn des Jahres erteilt werden, so dass dem Gesetzgeber diese Problematik durchaus bewusst gewesen sein muss. Des Weiteren erscheint diese Berechnung auch angebracht, da der Verwaltungsaufwand im ersten Jahr für die Erlaubnisbehörde wegen der Prüfung der Antragsunterlagen besonders hoch ist.
204Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens. Das Unterliegen der Klägerin hinsichtlich der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis in den anderen 15 Bundesländern wiegt derart schwer, dass eine hälftige Kostentragung angezeigt ist.
205Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
206Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit der Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen S. -Q. mit § 9 Abs. 7 GlüStV, der gesetzlichen Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
207Beschluss
208Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
209Gründe:
210Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziff. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014, soweit die Klage abgewiesen worden ist, teilweise geändert.
Die Nebenbestimmung Nr. 15 in dem Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 werden aufgehoben. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen die Klägerin zu ¾ und der Beklagte zu ¼.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet ohne beschränkende Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft mit Sitz in Hamburg, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach eigenen Angaben darin, Lottospielscheine im Internet online entgegen zu nehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lotteriegesellschaften gegen Provision „abzugeben“ und Gewinne für die Lottospieler bei den Lottogesellschaften in deren Namen geltend zu machen.
- 3
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin – die ... GmbH – an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u. a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrags erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u. a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen „Vorschaltgesetz“ – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von der ... GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6aus49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“ und „Eurojackpot“ beantrage.
- 4
Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „Lotto 6aus49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln. Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u. a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
- 5
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln (Nr. I.). Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät (Nr. II.). Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden Bestandteil der Erlaubnis (Nr. III.). Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Nr. IV.). Nr. V. des Bescheids lautet:
- 6
„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige ergehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
- 7
Weiter enthielt der Bescheid u. a. folgende Nebenbestimmungen:
- 8
„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 9
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenannten Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
- 11
Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
- 12
Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
(…)
- 13
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. (…)
- 14
6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
(…)
- 15
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
(…)
- 16
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
- 17
15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
- 18
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 19
17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs abzuwenden.
(…).“
- 20
Zur Begründung führte der Beklagte u. a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde. Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrags führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain ... hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
- 21
Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („...“ und „...“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebots in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtige. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
- 22
Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
- 23
Mit Bescheid vom 29. November 2012 ergänzte der Beklagte – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – Nr. I der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „...“ sowie „...“, für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung:
- 24
„Soweit sich die Vermittlung über die Domains ‚...’ sowie ‚...‘ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“
- 25
Zur Begründung führte der Beklagte aus, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland.
- 26
Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, wurde die Erlaubnis mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 dahingehend ergänzt, dass der Klägerin die Vermittlung der Produkte „Lotto 6aus49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ über den Vertriebsweg Internet auch in Nordrhein-Westfalen erlaubt wurde.
- 27
Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Zugleich wurde der Produktaufnahme der Glücksspiele „KENO“ und „Plus 5“ und der Produktausgestaltung in Form von Spielgemeinschaften zugestimmt. Nr. 9 der Nebenbestimmungen des Bescheids vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
- 28
9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
- 29
9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
- 30
9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v. a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
- 31
Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
- 32
Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 S. 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
- 33
9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
- 34
9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
- 35
9.5 Die gewerbliche Spielvermittlung hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
- 36
Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheids vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 hat die Klägerin ihr Begehren – unter Einbeziehung dieser Bescheide – weiterverfolgt.
- 37
Die Klägerin hat geltend gemacht, dass die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV darstelle. Da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrags vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen zudem unverhältnismäßig. Ferner erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe. Die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten. Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber u. a. auch deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien. Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen. Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
- 38
Die Klägerin hat beantragt,
- 39
1. den Bescheid vom 24. September 2012 i. d. F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
- 40
a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
- 41
aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16
- 42
c) folgende landesspezifische Regelungen
- 43
aa) die für mehrere Länder geltende Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
- 44
2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i. d. F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, ihr die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
- 45
Der Beklagte hat beantragt,
- 46
die Klage abzuweisen.
- 47
Der Beklagte hat zur Begründung ausgeführt, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar. Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde. Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne. Der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrags ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei. Vor diesem Hintergrund sei auch die Nebenbestimmung Nr. 17 nicht zu beanstanden. Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
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Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014 hat das Verwaltungsgericht Hamburg die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 aufgehoben und im Übrigen die Klage abgewiesen. Soweit sich die Klage im Rahmen ihres Antrags zu 1. gegen Nr. V. richte, sei sie bereits unzulässig, da es insoweit an einem Rechtsschutzbedürfnis fehle. Das Gericht habe keinen Zweifel, dass das niedersächsische Kostenrecht Anwendung finde; in Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheids, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen seien, komme der Bestimmung des § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG kein eigener Regelungsgehalt zu. Im Übrigen sei die Anfechtungsklage zulässig, insbesondere seien die einzelnen Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar. Das Anfechtungsbegehren erweise sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliege einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und habe der Erlaubnis des Beklagten bedurft. Der im GlüStV unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt sei ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsse. Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend mache, sei schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet, da der Erlaubnisvorbehalt im konkreten Fall keine grenzüberschreitenden Auswirkungen habe, da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen des Bundesgebiets hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufwiesen. Auch verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Der Beklagte habe grundsätzlich auch Nebenbestimmungen erlassen dürfen. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen seien § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Nach dieser Maßgabe erwiesen sich die Nebenbestimmungen – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 – als rechtmäßig. Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei (Nr. 17) sei rechtswidrig. Die Klägerin vermittle ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürften gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, nicht teilnehmen. Nebenbestimmung Nr. 6 beruhe auf dem sog. Regionalitätsprinzip. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begegne die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. (= n. F.) keinen durchgreifenden Bedenken. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trage nicht: Das Regionalitätsprinzip sei in erster Linie zwingende Folge der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue. Daneben diene es der Steuerung des Glücksspielangebots der Länder in eigener Verantwortung, der Verhinderung des Wettbewerbs verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebots. Rein hoheitliches Handeln unterliege jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert sei. Die Nebenbestimmung Nr. 9 i. d. F. des Bescheids vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe – sei rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sei die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler hätten nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Soweit die Klägerin geltend mache, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sog. geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potentieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, sei dies hinzunehmen. Das Gericht sehe es auch nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteile, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichte. Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweise sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Normen notifiziert worden seien. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Schließlich führe auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 – Einschaltung zuverlässiger Dritter – sei rechtmäßig. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen sei die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meine, kein Haftungsregime begründet werden solle, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgehe, sondern vielmehr klargestellt werde, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten könne und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig sei. Schließlich werde die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig seien. Ferner seien die Nebenbestimmungen Nr. 5 Sätze 1 und 2 – Anzeigepflicht einer Rechtsnormänderung –, Nr. 12 – Berichtspflichten –, Nr. 14 – Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit –, Nr. 15 – Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren –, Nr. 16 – Widerrufs- und Auflagenvorbehalt – sowie die länderspezifischen Nebenbestimmungen rechtmäßig. Schließlich sei der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehre, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis – insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, unbegründet.
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Mit Beschluss vom 30. November 2016 hat das Berufungsgericht auf den Antrag der Klägerin die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen und den Zulassungsantrag des Beklagten abgelehnt.
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Neben weiteren Bescheiden, mit denen Änderungen in den Teilnahmebedingungen sowie Änderungen zur Produktausgestaltung zugestimmt wurde, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 7. November 2016 die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg. Den angezeigten Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurde zugestimmt.
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Mit ihrer am 23. Februar 2017 eingegangenen Berufungsbegründung trägt die Klägerin vor, dass die unter ihrem Antrag zu 2. genannten Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar seien, wohingegen sie sich gegen die Befristung und regionale Beschränkung nur im Wege einer Verpflichtungsklage wenden könne. Das den Beschränkungen der Erlaubnis zugrunde liegende Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig. Zwar werde das System einer präventiven Kontrollerlaubnis nicht angegriffen. Rechtswidrig sei aber die Ausgestaltung der §§ 19 Abs. 2, 4 Abs. 1 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Nach den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes sei Voraussetzung eines mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbaren Erlaubnissystems, dass die Erlaubnisse auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhten, die der Ermessensausübung effektiv Grenzen setzten. Dem genüge der gänzlich konturenlose § 19 Abs. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV nicht. Es sei sehr fraglich, ob dieses Defizit der Normen nicht zu deren Unabwendbarkeit insgesamt führe. Dies hätte zur Folge, dass die Klägerin überhaupt keiner Erlaubnis bedürfe, bis der Gesetzgeber ein hinreichend bestimmtes Erlaubnissystem eingeführt habe. Jedenfalls seien aber die belastenden – mit Unionsrecht unvereinbaren – Nebenbestimmungen aufzuheben. Halte man hingegen eine unionsrechtskonforme Auslegung für zulässig, verdichte sich das Ermessen zu einem gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Das Unionsrecht sei auch anwendbar. Schon das Medium Internet und seine ubiquitäre Erreichbarkeit begründeten einen grenzüberschreitenden Bezug. Internetangebote seien auch jenseits der Bundesgrenzen zugänglich. Überdies bestünde auch ein konkreter grenzüberschreitender Bezug, da sie, die Klägerin, deutschen Spielern auch im Urlaub im Ausland die Teilnahme an Lotterien ermögliche. Schließlich biete sie grenzüberschreitende Lotterieprodukte wie den Eurojackpot an. Sämtliche Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, weil diese auf die Beteiligung des Glücksspielkollegiums zurückzuführen seien und das Glücksspielkollegium als Institution verfassungswidrig sei. Es verletze das Demokratieprinzip, weil es ihm an einer hinreichenden demokratischen Legitimation fehle. Es verletze das Bundesstaatsprinzip, weil es eine dritte Entscheidungsebene zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern etabliere. Seine bindende Einschaltung verletze grundsätzliche rechtsstaatliche Maßstäbe und den effektiven Rechtsschutz. Es fehle an hinreichend präzisen rechtlichen Vorgaben für die Entscheidung durch das Glücksspielkollegium. Der Rechtsschutz werde durch die Einschaltung dieses Organs so mediatisiert, dass einem Antragsteller, der nur mit dem Beklagten kommuniziere und von diesem angehört werde, das Gegenüber und seine Erwägungen entzogen werde. Dies führe auch nach einfachem Recht zu einer Rechtswidrigkeit der angegriffenen Beschränkungen der Erlaubnis. Belastende Regelungen, die auf bindenden Vorgaben des Glücksspielkollegiums beruhten, seien schon aufgrund dieser Bindung ermessensfehlerhaft. Dies werde noch verschärft durch das Fehlen jeglicher Dokumentationen der Entscheidungsfindung des Gremiums. Das Fehlen der Dokumentation verletze die Begründungsanforderungen nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV und indiziere damit einen Ermessensausfall. Formelle und materielle Fehler der Entscheidungsfindung des Glücksspielkollegiums schlügen auch auf die Entscheidung der nach außen auftretenden Behörde durch. Die Regionalitätspflicht sei die schwerwiegendste Beschränkung der Erlaubnis. Die regionale Beschränkung der Nr. I in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. 6 nehme der Erlaubnis den zentralen Wert. Mehrere Rechtsgutachten und das Gutachten der Monopolkommission der Bundesregierung stellten die Rechtswidrigkeit der Regionalität fest. Die „gebündelte“ Erlaubnis anstelle einer Erlaubnis für alle Länder sei ein rechtskonstruktiver Sonderling. Mit dieser eigenartigen Bündelerlaubnis in § 19 Abs. 2 GlüStV sei ein Scheinargument für die Regionalität geschaffen worden, das rein fiskalisch motiviert und nicht tragfähig sei. Der GlüStV enthalte trotz des Systems der Bündelerlaubnis für die Lotterievermittlung kein zwingendes Regionalitätsprinzip. Er lasse die Erteilung von Erlaubnissen für die länderübergreifende Vermittlung zu. Die hier erlaubten Lotterien seien selbst bundesweite bzw. europaweite Veranstaltungen. Sie seien nach ihrem Gewinnplan auf die bundes- und europaweite Verbreitung der Lotterien sogar angewiesen. Deshalb dürfe auch die Vermittlung nicht auf Landesgebiete beschränkt werden. Es fehle an jeglicher ordnungsrechtlicher Begründung für eine Beschränkung der Vermittlung auf das Landesgebiet. Das in der Nebenbestimmung Nr. 6 formulierte Gebot der landesspezifischen Spieleinsatzabgabe sei unbestimmt und deshalb nicht umsetzbar und vollziehbar. Die Vorgabe verstoße gegen EU-Kartellrecht. Sie sei eine unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und ein unverhältnismäßiger Eingriff in ihre Berufsfreiheit. Die europäische Dienstleistungsfreiheit setze sich auch angesichts der föderalen Struktur durch. Schließlich sei die Regionalisierungsauflage unanwendbar, weil die Beschränkung nicht zu einer kohärenten Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV beitrage. Die fiskalische Ausrichtung der deutschen Lotterien und eine mangelnde aufsichtsbehördliche Unterbindung der Werbe- und Vertriebspraxis lasse eine etwaige Rechtfertigung dieser Beschränkung entfallen. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei rechtswidrig. Die Formulierung finde sich in allen Lotterievermittlungserlaubnissen. Dies mache die AGB-Nebenbestimmungen des Glücksspielkollegiums selbst zu technischen Vorschriften i. S. d. Richtlinie 98/34/EG, diese hätten daher notifiziert werden müssen. Die Durchführung von nicht notifizierten Vorschriften führe zu deren Unanwendbarkeit. Es gäbe ferner keinen sachlichen Grund für eine Befristung kürzer als die Befristung des GlüStV. Die angegriffene Verpflichtung in Nr. 1 Satz 4, sämtliche AGB-Änderungen für Brandenburg genehmigen zu lassen, sei unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 sei ermessensfehlerhaft. Es sei vollkommen unbestimmt, wann eine eingeschaltete Person ein Dritter im Sinne des Bescheids sein solle. Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 sei unverhältnismäßig. Sie, die Klägerin, könne mit ihren Vertragspartnern keine Verträge aushandeln, in denen diese sich verpflichteten, vorab über Rechtsformänderungen zu informieren. Die Nebenbestimmung Nr. 12 diene allein der Kontrolle der Nebenbestimmung Nr. 6, die rechtswidrig sei. Unzumutbar sei ferner die Nebenbestimmung Nr. 14. Das Niveau der dort vorgesehenen Zertifizierung sei außerordentlich hoch und werde von den wenigsten Wirtschaftsunternehmen eingehalten. Schließlich hätte die Nebenbestimmung Nr. 15, die Privaten Hoheitsrechte einräume, nicht ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung erlassen werden dürfen.
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Die Klägerin beantragt,
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das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg – 4 K 2865/12 – teilweise zu ändern und
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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrte Erlaubnis antragsgemäß, d. h. insbesondere bundeslandübergreifend, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, zu erteilen,
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2. den angegriffenen Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält
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a) Nr. 1 Sätze 3 und 4
b) Nr. 2 Satz 5
c) Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2
d) Nr. 5 Sätze 1 bis 3
e) Nr. 9
f) Nr. 12
g) Nr. 14
h) Nr. 15
i) Nr. 16, soweit darin ein Auflagenvorbehalt vorgesehen ist
j) die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012,
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3. hilfsweise zu 2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der unter 2. genannten Nebenbestimmungen unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Der Beklagte macht geltend, dass eine Anfechtungsklage bezogen auf die Aufhebung der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu einem im Ermessen der Behörde stehenden Erlaubnisbescheid unzulässig sei. Ansonsten wäre ein Herausbrechen wesentlicher Inhalte eines von der Ermessensermächtigung abgedeckten Erlaubnisbescheids im Wege einer isolierten Anfechtungsklage möglich. Dies würde aber zu einem rückwirkend entstandenen Ermessensdefizit führen. An dem Erlaubnissystem in der Ausgestaltung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt bestünden keinerlei verfassungsrechtliche Zweifel. Die gesetzlichen Grundlagen des GlüStV seien auch vollkommen von den sich aus dem Unionsrecht ergebenden Anforderungen gedeckt. Das für die Klägerin einschlägige Erlaubnissystem sei anhand der Maßstäbe des Europäischen Gerichtshofes, sofern sie für innerstaatliche Sachverhalte überhaupt maßgebend seien, diskriminierungsfrei und transparent und entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gegen die Beteiligung des Glücksspielkollegiums bestünden keine Bedenken. Insbesondere der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe herausgearbeitet, dass weder das Demokratieprinzip noch das Bundesstaatsprinzip durch die Existenz und die Verfahrensweise des Glücksspielkollegiums verletzt seien. Soweit die Klägerin angebliche Mängel aus dem Verfahren vor dem Glücksspielkollegium mit der Folge formeller und materieller Rechtswidrigkeit herleite, habe sie offenbar nicht bedacht, dass sie die Existenz der ihr erteilten Erlaubnis selbst zu Fall bringen würde. Es trete auch keine formelle Rechtswidrigkeit infolge fehlender Begründung des nur intern zu beteiligenden Glücksspielkollegiums oder auch wegen fehlender Aktendokumentation durch dieses Gremium ein. Dem Glücksspielkollegium komme nur eine dienende Funktion für die für die ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren zuständigen Behörden zu. Da das Glücksspielkollegium aber als Organ zur Erfüllung dieser Aufgaben handele, sei für das Außenverhältnis gegenüber einem am Verwaltungsverfahren beteiligten Bürger allein das Handeln der ihm gegenüber auftretenden Genehmigungsbehörde maßgebend. Allein die Erlaubnisbehörde treffe eine Begründungspflicht nach dem Verwaltungsverfahrensrecht. Das Begründungserfordernis nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV betreffe ausschließlich das interne Verfahren innerhalb der Willensbildung des Glücksspielkollegiums selbst. Es gehe dabei nur um die Wahrung der Ländersouveränität. Es solle an der Entscheidung mitwirkenden Bundesländern und deren Vertretern erkennbar sein, warum und weshalb ein bestimmtes Stimmverhalten abgegeben worden sei. Nur die Entscheidung der Erlaubnisbehörde habe Außenwirkung und sei damit begründungspflichtig. Eine Bindung an die intern gefassten Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nach außen hin wäre rechtswidrig. Denn die Bindung an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums führe gerade zu einem Ermessensfehler bei Erlass der betreffenden Verwaltungsmaßnahmen durch die im Außenverhältnis auftretende Behörde in dem ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren. Die Beschlüsse stellten daher lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen eines Organs dar, das dem Beklagten zur Erfüllung seiner Aufgaben diene. Zudem fehle es an einer subjektiv-rechtlichen Seite der Begründungspflicht. Wenn überhaupt kein Rechtsverhältnis zwischen dem Glücksspielkollegium und dem einzelnen Bürger bestehe, gebe es auch keine Begründungspflicht in subjektiv-rechtlicher Hinsicht, erst Recht keine Pflicht zur Darlegung von Gründen für den Erlass eines bestimmten Verwaltungshandelns durch eine nur intern zu beteiligende Stelle. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergebe sich ferner zwingend eine Beschränkung der Lotterievermittlung auf die Länder. Der wirtschaftlich verständliche Wunsch der Klägerin, möglichst reibungslos bundeseinheitlich ihre Lotterieprodukte zu vermitteln, entspreche nicht der gegenwärtigen Rechtslage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei das Regionalitätsprinzip verfassungsrechtlich unbedenklich. Die das Regionalitätsprinzip sichernde Inhaltsbestimmung Nr. 6 sei auch nicht unbestimmt oder nicht vollziehbar. Eine territorial eindeutige Zuordnung des Vertragsschlusses zu einem bestimmten Veranstalter sei bei der klägerseitig vorgenommenen Vermittlung vorhanden. Angesichts der Ländersouveränität und der Gebietshoheit der Bundesländer liege es auf der Hand, dass sich eine Weiterleitung allein auf dasjenige Bundesland beziehe, das gerade seinerseits eine Vermittlungserlaubnis für den Veranstalter erteilt habe, der jeweils in diesem Land Spieleinsätze vereinnahme. Hiermit werde auch nicht gegen EU-Kartellrecht verstoßen. Das Gefahrenabwehrrecht habe verfassungsrechtlich Vorrang. Das mit Ewigkeitsrang ausgestattete Bundesstaatsprinzip stelle auch für das bundesrechtliche Wettbewerbsrecht, das nur unter Privaten Geltung beanspruchen könne, eine unüberwindbare Hürde dar, soweit es um die Beurteilung von hoheitlichem Verhalten gehe. Hoheitliches Handeln unterliege auch nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, insbesondere dann, wenn das hoheitliche Handeln allein in Anwendung des Sicherheits- und Ordnungsrechts erfolge. Die einzelnen Inhalts- und Nebenbestimmungen verstießen weder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz noch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakte und auf die Sachakten des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung ist teilweise begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die Klage ganz überwiegend abgewiesen.
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Die Klage ist zulässig (hierzu unter I.) und ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (hierzu unter II.).
I.
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Die Klage ist zulässig.
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1. Soweit die Klägerin eine gebundene, bundeslandübergreifende, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, Erlaubnis begehrt (Antrag zu 1.), ist die Verpflichtungsklage statthaft. Mit Blick auf die im Übrigen angefochtenen Nebenbestimmungen (Antrag zu 2.) kann die Klägerin demgegenüber deren Aufhebung im Wege der Anfechtungsklage verfolgen. Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag (Antrag zu 3.). Im Einzelnen:
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Gegen – einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte – belastende Nebenbestimmungen ist grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere auch für Auflagen. Ob eine solche Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt jedoch im Rahmen der Begründetheit und ist keine Frage der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung ist jedoch dann nicht möglich, wenn entweder schon keine Nebenbestimmung, sondern eine Inhaltsbestimmung vorliegt, oder eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41), sondern konkretisiert das Genehmigte unmittelbar und legt das erlaubte Tun fest (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, NVwZ-RR 2000, 671, juris Rn. 13 ff.; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, NVwZ-RR 2013, 597, juris Rn. 52). Anders als im Falle der Nichtbefolgung einer Auflage, die im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen ist, führt die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung dazu, dass der Erlaubnisinhaber formell rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 12). Eine isolierte Aufhebbarkeit soll dann von vornherein ausscheiden, wenn offenkundig ist, dass eine Ermessensentscheidung nur eine Genehmigung unter Einhaltung der Nebenbestimmungen umfasst, so dass eine isolierte Aufhebung von vornherein nicht zu der Herstellung rechtmäßiger Zustände führen kann (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 10.10.2012, 1 A 389/12, NuR 2013, 724, juris Rn. 26).
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Nach dieser Maßgabe sind die Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragten Dritten), Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit), Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren), Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 im Wege der Anfechtungsklage anfechtbar. Die genannten Nebenbestimmungen legen zusätzliche Handlungs- und Duldungspflichten auf. Die Regelungen dienen zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen, legen jedoch nicht das erlaubte Tun fest. Unmittelbar konkretisiert wird die Erlaubnis durch den Geltungsbereich (insbesondere der sog. Regionalität), durch die genehmigte Produktausgestaltung sowie den genehmigten Vertriebsweg. Eine isolierte Anfechtbarkeit gilt auch für Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), obgleich die Nebenbestimmung die genehmigte Produktausgestaltung betrifft. Die Möglichkeit einer isolierten Anfechtung ergibt sich bereits daraus, dass die Nebenbestimmung nur für ein Bundesland vorgesehen ist, mithin eine Verknüpfung nicht derart eng sein kann, dass eine Erlaubnis generell nur mit einem entsprechenden Zustimmungsvorbehalt möglich sein kann. Eine isolierte Aufhebbarkeit der genannten Nebenbestimmungen ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen: Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 kann, muss aber die Erlaubnis nicht mit Nebenbestimmungen erteilt werden. Soweit in der Rechtsprechung vertreten wird, dass eine isolierte Anfechtung in der vorliegenden Konstellation schon deshalb ausscheidet, weil eine isolierte Aufhebung bereits einzelner Nebenbestimmungen eine Erlaubnis zurückließe, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 113; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris Rn. 35), so ist dem nicht zu folgen. Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt nicht dazu, dass einzelne Nebenbestimmungen nicht isoliert überprüfbar wären. Die Erlaubnis kann nur dann Bestand haben, wenn sie den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Art. 12 Abs. 1 GG und der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit gerecht wird. Dies hat zur Folge, dass die Entscheidung des Beklagten, auch wenn diese im Ermessen steht, jedenfalls insoweit gerichtlicher Kontrolle bezüglich der Einzelentscheidungen zugänglich ist, als die angegriffenen Einzelregelungen nicht durch die Ziele des Staatsvertrags gerechtfertigt sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Erteilung der Erlaubnis ohne geänderte oder aufgehobene Nebenbestimmungen von vornherein ausscheidet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Vor diesem Hintergrund besteht vorliegend keine Veranlassung, von den für die Kontrolle von Nebenbestimmungen allgemein geltenden Grundsätzen von vornherein abzuweichen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag.
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Soweit die Klägerin demgegenüber eine gebundene, regional nicht beschränkte und zeitlich unbefristete Erlaubnis begehrt, berührt dies unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis, so dass die Klägerin insoweit auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage zu verweisen ist. Dies gilt auch für die Nebenbestimmung Nr. 6 (Weiterleitung von Spieleinnahmen), da diese Nebenbestimmung unmittelbare Folge des Geltungsbereichs der Erlaubnis (sog. Regionalität) ist. Eine isolierte Aufhebbarkeit der Befristung scheidet aus, weil die Befristung konstitutiver Bestandteil der Erlaubnis ist (vgl. VG Münster, Urt. v. 9. März 2012, 1 K 1146/11, juris Rn. 32). Klageziel der Klägerin ist nicht die Aufhebung der Befristung als solche, sondern die unbefristete Erteilung der Erlaubnis. Da die Erlaubnis nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nur befristet erteilt werden kann, könnte eine unbefristete Erteilung nur mit Hilfe der Verpflichtungsklage durchgesetzt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 148). Gleiches gilt für den in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Widerrufsvorbehalt (siehe Nebenbestimmung Nr. 16).
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2. Die nachträgliche Einbeziehung des Bescheids vom 7. November 2016, mit dem der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „“Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg ergänzte, ist sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO.
- 70
3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
II.
- 71
Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
- 72
Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg (hierzu unter 1.). Sowohl der Antrag zu 2. (hierzu unter 2.) als auch der Antrag zu 3. (hierzu unter 3.) haben teilweise Erfolg.
- 73
1. Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten, insbesondere bundeslandübergreifenden Erlaubnis ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 5 VwGO.
- 74
Rechtsgrundlage für die (als Bündel erteilte) streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV (hierzu unter a]). Diese Normen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (hierzu unter b]). Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen (hierzu unter c]) und in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig (hierzu unter d]).
- 75
a) Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 76
Öffentliche Glücksspiele dürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Die Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Für den Vertriebskanal Internet sieht § 4 Abs. 5 GlüStV vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben können, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Sollen Glücksspiele auch über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, benötigt der Vermittler mithin eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 sowie Abs. 5 GlüStV. Soll das Glückspiel – wie hier – ausschließlich über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, ist § 4 Abs. 5 GlüStV grundsätzlich lex specialis zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV, so dass eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV eine solche nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV mitabdeckt (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV Rn. 81).
- 77
Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Sie ist nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV widerruflich zu erteilen und zu befristen. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden.
- 78
b) §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
- 79
Zwar wird durch die §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, in das – der Klägerin nach Art. 19 Abs. 3 GG zustehende – Freiheitsrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, juris Rn. 120). Dabei umfasst Art. 12 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch auf beruflichen Erfolg im Rahmen einer wettbewerblich strukturierten Ordnung (BVerfG, Beschl. v. 13.2.2007, 1 BvR 910/05, BVerfGE 118, 1, juris Rn. 78). In diesen Schutzbereich wird eingegriffen, indem die Klägerin lediglich eine eingeschränkte Vermittlungserlaubnis erhält. Dieser Eingriff erweist sich jedoch als gerechtfertigt. Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden (hierzu unter aa]). Die Regelungen sind ferner mit Unionsrecht – insbesondere Art. 56 AEUV – (hierzu unter bb]) und mit den Anforderungen des Kartellrechts (hierzu unter cc]) zu vereinbaren.
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aa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.
- 81
Durch die angegriffenen Bestimmungen wird zwar in Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Der Eingriff in die Berufsfreiheit liegt in erster Linie in der Bestimmung des § 4 Abs. 5 GlüStV. Hiernach können die Länder abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 13 m. w. N.). Zudem besteht auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch. Hiermit eng verknüpft ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die – widerrufliche und befristete, unter Umständen auch mit Nebenbestimmungen versehene – Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Hiermit wird in das Freiheitsrecht eingegriffen, indem den Vermittlern einerseits untersagt wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl zu vermitteln, andererseits die Erlaubnis nur widerruflich und befristet erteilt wird.
- 82
Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt. Um vor dem grundrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit Bestand zu haben, bedarf der Eingriff einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss also durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 24 m. w. N.). Daran gemessen sind die Regelungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot (hierzu unter aaa]). Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (hierzu unter bbb]).
- 83
aaa) Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Erlaubnisvoraussetzungen und Versagungsgründe in § 4 Abs. 5 GlüStV. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2008 insoweit zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. ausgeführt, dass sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen ließen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschlössen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 57). Diese Erwägungen lassen sich auf die in § 4 Abs. 2 und 5 GlüStV genannten Kriterien übertragen, zumal das Erfordernis einer Auslegung einer hinreichenden Bestimmtheit der Vorschriften nicht entgegensteht.
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bbb) Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
- 85
(1) Der Glücksspielstaatsvertrag dient dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 28 – zu § 1 GlüStV a. F., der § 1 GlüStV n. F. inhaltlich ganz überwiegend entspricht).
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(2) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind zur Zweckerreichung auch geeignet.
- 87
Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Erlaubnisvoraussetzungen sind sowohl dem Grunde nach als auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, die verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 5 GlüStV führt zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird (vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 185 f.). Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]). Die in § 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis – Gewährleistung des Ausschlusses minderjähriger oder gesperrter Spieler, Regelungen zum Höchsteinsatz, Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung, das Erfordernis eines Sozialkonzepts sowie das Kopplungsverbot von Wetten und Lotterien – sind sachgemäß und geeignet, dem Spieler- und Jugendschutz sowie der Suchtprävention zu dienen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. [Übergangserlaubnis zur Vermittlung von Glücksspielen im Internet]). Inwieweit die in § 4 Abs. 5 GlüStV im Einzelnen genannten Voraussetzungen im konkreten Fall angemessen anzuwenden sind, kann an dieser Stelle dahinstehen, da hiermit nicht ein Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt wird (OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16, n. v.). Die Möglichkeit, Nebenbestimmungen zu erlassen, dient der Durchsetzung der Erlaubnisvoraussetzungen. Mit Hilfe der Befristung und des Widerrufsvorbehalts werden die zuständigen Behörden in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Vermittler zu nehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Im Ergebnis ist auch die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, zur Zweckerreichung geeignet. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Die Landesbezogenheit kann vor diesem Hintergrund auch nicht isoliert auf die damit auch verbundenen fiskalischen Zwecke, die auf eine länderbezogene Verteilung der Lotterieeinnahmen hinauslaufen, betrachtet werden.
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(3) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind zur Erreichung der angestrebten Ziele auch erforderlich. Mildere – gleich geeignete – Mittel sind vorliegend nicht ersichtlich.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis (§§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV) sind erforderlich. Der Einwand der Klägerin, das Instrumentarium des allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, berücksichtigt nicht, dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden Geschäftsbetriebs – und damit ein repressives Vorgehen – nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive Zulassungskontrolle. Insbesondere erhalten die zuständigen Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis der tätigen Glücksspielvermittler (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 45 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
- 90
Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es kann dahinstehen, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem einzelnen Fall zwingend ist. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei die ihnen zukommende Einschätzungsprärogative überschritten hätten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
- 91
Dies gilt auch für § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46).
- 92
Es kann dahinstehen, ob der Gesetzgeber eine andere Erlaubnissystematik hätte wählen können. Zum einen bewegt sich das derzeitige Erlaubnissystem angesichts seiner Verankerung im Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Zum anderen wäre ein anderes Erlaubnissystem nicht gleich geeignet, da stärker in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen würde, als es bereits jetzt schon der Fall ist (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 63 f. – bundesweite Erlaubnis als milderes Mittel). Bereits jetzt wird in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen, indem eine einzelne Verwaltungsaufgabe gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde (unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums) abgegeben wurde (vgl. unten zum Glücksspielkollegium). Gleichwohl gibt es sechzehn Erlaubnisse nach dem jeweiligen Landesrecht und die jeweiligen Erlaubnisse sind auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Sowohl ein ländereinheitliches Verfahren, in dem ein Bundesland eine – bundesweit geltende – Erlaubnis erteilt, als auch ein gebündeltes Verfahren, in dem mit jeder Erlaubnis dem Adressaten die Vermittlung von Lotterieteilnehmern des eigenen Landes an Lotterieveranstalter anderer Länder bzw. von Lotterieteilnehmern anderer Ländern an den eigenen Lotterieveranstalter erlaubt wird, würde in die Hoheitsrechte der Länder noch stärker eingreifen. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Dies wäre aber aufgehoben, wenn ein Land eine Erlaubnis auch für andere Länder erteilen oder Spielern die Teilnahme jeweils in anderen Ländern erlaubt würde (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136). Im ersteren Fall würde es statt sechzehn Erlaubnisse nur noch eine einheitliche Erlaubnis für alle Länder geben, in der zweiten Variante wären die Erlaubnisse nicht mehr auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Zwar ist anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die Länder sind aber keinesfalls verpflichtet, auf Hoheitsrechte zu verzichten. Im Gegenteil sind entsprechende staatsvertragliche Vereinbarungen stets kritisch an Art. 20 Abs. 1 GG zu messen, da keine 3. Ebene der Staatlichkeit bzw. eine Mischverwaltung entstehen darf. Vor diesem Hintergrund führt auch nicht der Umstand, dass die Länder ggf. in anderen Bereichen (vgl. §§ 9a Abs. 1, 12 Abs. 3 GlüStV) im weiteren Umfang auf Hoheitsrechte verzichtet haben, dazu, dass sie auch im vorliegenden Zusammenhang hierzu gezwungen wären. Denn das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG schützt die Länder gerade vor einem weitergehenden Hoheitsverzicht.
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Ein solcher Hoheitsverzicht ist auch – anders als die Klägerin meint – nicht im Staatsvertrag angelegt. Entscheidend ist hierbei – so aber die Klägerin – nicht allein, wie der Begriff „erlaubte“ Lotterien i. S. d. § 4 GlüStV auszulegen ist. Maßgeblich ist vielmehr, dass § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Vom Bundesverfassungsgericht ist anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.). § 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des sog. Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Hierdurch wird sichergestellt, dass sich der Spieler im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, also das Veranstalten und Vermitteln des Glücksspiels im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.). Nichts anderes ergibt sich für die Internetvermittlung. Zwar enthält der Staatsvertrag keine eindeutige Regelung, was hier unter „Aufenthaltsort“ zu verstehen ist. Gleichwohl rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. In der Praxis wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei der Vermittlung durch gewerbliche Spielvermittler insoweit auf den Wohnort des Spielers abgestellt. Hierbei handelt es sich im Rahmen der notwendigen Typisierung – wie unten näher auszuführen sein wird – auch um einen geeigneten Anknüpfungspunkt (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff).
- 94
Hieran ändert nichts, dass im Staatsvertrag die Möglichkeit vorgesehen ist, die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt zu erfüllen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Eine solche gemeinsam geführte öffentliche Anstalt gibt es bei der Veranstaltung von Lotterien nicht.
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Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, für den Online-Bereich eine andere gesetzliche Regelung zu treffen. Abgesehen davon, dass auch eine solche Bereichsausnahme in die Hoheitsrechte der Bundesländer eingreifen würde, würde eine solche Bereichsausnahme das in sich stimmige Erlaubnissystem unterlaufen. Der Staatsvertrag sieht für die Vermittlung von Lotterien eine in sich sachgerechte Ordnung vor. Es gibt sechzehn Bundesländer, damit sechzehn Lotterieveranstalter, die jeweils aufgrund einer für das jeweilige Landesgebiet geltenden und sich nach dem dortigen Landesrecht richtenden Veranstaltungserlaubnis Lotterien anbieten. Teilnehmen können jeweils nur Spieler, die sich im Geltungsbereich der jeweiligen Erlaubnis aufhalten. Dies gilt zunächst für die analoge Welt, in der die Annahmestellen – aufgrund der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle – den Spieler an den Lotterieveranstalter des Landes vermittelt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172). Dies gilt aber auch für den Online-Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter, die auch bei der gemeinsamen Website www.lotto.de durch die Abfrage der Postleitzahl sicherstellen, dass der Spieler bei dem „richtigen“ Landesveranstalter teilnimmt. Diese – oben bereits genannte – Anknüpfung an den Wohnort ist auch deshalb eine in sich stimmige Typisierung, weil in der analogen Welt der Lottospieler typischerweise ebenfalls an einer Annahmestelle an seinem Wohnort spielt. Dies stellt ein in sich geschlossenes System dar, das eine Sonderrolle eines Kommunikationswegs – des Internets – nicht nahelegt. Im Gegenteil ist kein zwingender Grund dafür ersichtlich, für die „online-Welt“ gänzlich andere Regelungen vorzusehen als für die analoge Welt.
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(4) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit erweisen sich schließlich als angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 51 m. w. N.).
- 97
Das in § 4 Abs. 5 GlüStV verankerte Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen. Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen sind derart gewichtig, dass sie die mit einem Erlaubnisvorbehalt verbundenen Beschränkungen für Glücksspielvermittler zu rechtfertigen vermögen. Dies gilt auch für die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV, wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 52 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 53 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV).
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Dies gilt auch für die Möglichkeit der zuständigen Behörde, den Erlaubnisbescheid zu befristen, mit Nebenbestimmungen zu versehen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen. Alle diese Maßnahmen dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden und die zuständigen Landesbehörden Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32).
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Die Angemessenheit des sog. Regionalitätsprinzips in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft zu vermitteln sind, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 128; VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136 f.; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 16 f. UA; a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris Rn. 141 ff.; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, 2012, S. 36 ff.). Hierbei verkennt das Berufungsgericht nicht, dass diese Regelungen mit erheblichen Nachteilen für die Lotterievermittler verbunden sind. Zum einen muss der Vermittler zu jedem Landeslotterieveranstalter technische Schnittstellen aufbauen und unterhalten, so dass ein erheblicher technischer, aber auch rechtlicher Aufwand entsteht. Zum anderen erlangt hierdurch der jeweilige Landeslotterieveranstalter als Nachfrager von Vermittlungsleistungen eine Monopolstellung, so dass ein Provisionswettbewerb beschränkt wird. Gleichwohl erweist sich die Landesbezogenheit im Rahmen einer Gesamtbetrachtung als hinnehmbar.
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Ausweislich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die mit dem Regionalitätsprinzip verbundenen Belastungen hinzunehmen. Denn es liege in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen könnten (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
- 101
Es liegt – anders als die Klägerin meint – auch keine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber anderen Glücksspielen vor: Die Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential wird zwar, wenn sie länderübergreifend veranstaltet wird, ländereinheitlich durch eine Erlaubnis erteilt (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV). Dieses Verfahren ist jedoch nicht vergleichbar. Da es in diesem Fall nur einen Veranstalter gibt, ist eine Aufsplitterung von vornherein ausgeschlossen. Zwar wird den Lotterie-Einnehmern für die Klassenlotterien eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 1 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da die Klassenlotterien nicht von sechzehn Anstalten, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), veranstaltet werden, sondern von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV). Schließlich gibt es auch keinen Widerspruch zu dem Regelungsregime im Bereich der Sportwetten. Soweit es um die Vermittlung staatlicher Lotterien geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da es sich hier wiederum um einen (privaten) Anbieter handelt, so dass auch hier eine Aufsplitterung an verschiedene Veranstalter denklogisch ausgeschlossen ist.
- 102
Eine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG folgt schließlich auch nicht daraus, dass die Vermittler bis 2008 die Lotterien frei vermitteln konnten. Abgesehen davon, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, eine Neuregelung eines Erlaubnissystems vorzunehmen, war es den Online-Vermittlern zwischenzeitlich sogar gänzlich verwehrt, Lotterien zu vermitteln.
- 103
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich auch bei der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nichts ändern. Wenn sich das Monopol als unionsrechtswidrig erweisen sollte, stünde es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. Die sechzehn Landeslotterieveranstalter würden jedenfalls zunächst weiter bestehen. In der Zeit ist der Staat lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.).
- 104
Es ergibt sich auch keine – auch in der Zusammenschau mit den anderen Beschränkungen – „erdrosselnde“ Wirkung. Etwaige wirtschaftliche Einschränkungen sind auch im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG hinnehmbar (OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, ZfWG 2014, 227, juris Rn. 50).
- 105
bb) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind auch mit Unionsrecht vereinbar.
- 106
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., juris Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Gleichwohl müssen sich die nationalen Regelungen an den unionsrechtlichen Vorgaben – insbesondere den Grundfreiheiten – messen lassen.
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Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen jedoch mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken (hierzu unter aaa]). Die fehlende Möglichkeit einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht (hierzu unter bbb]).
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aaa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken.
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Eine Tätigkeit, die – wie hier – darin besteht, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, stellt nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV dar (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 56 m. w. N.). Auf die Dienstleistungsfreiheit können sich nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen gemäß Art. 62 i. V. m. Art. 54 AEUV berufen, sofern sie ihren Sitz im Unionsgebiet haben.
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Der für die Anwendbarkeit des Art. 56 AEUV erforderliche grenzüberschreitende Bezug ist gegeben. Dieser folgt hier einerseits daraus, dass deutsche Unternehmen als Leistungserbringer auch potentiellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, Dienstleistungen über das Internet anbieten und ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringen, in dem sie ansässig sind (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 41 m. w. N.; sog. Korrespondenzdienstleitungen, vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 100). Denn durch den Vertriebsweg Internet werden auch im Ausland ansässigen Interessenten Lotterien im Vermittlungswege angeboten. Andererseits ist bei der hier gebotenen objektiven Betrachtung denkbar, dass Unternehmen mit Sitz im EU-Ausland in Deutschland (deutsche) Lotterien vermitteln wollen. Auch diese benötigen eine entsprechende Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
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Ein Erlaubnissystem für die Vermittlung von Lotterien im Internet stellt zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs des Art. 56 AEUV dar. Diese Beschränkung ist indes gerechtfertigt.
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Nicht entscheidungserheblich ist zunächst, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist. Der Erlaubnisvorbehalt dient nicht primär dem Schutz des Monopols, sondern gewährleistet – wie auszuführen sein wird – in erster Linie, dass Lotterien nur durch zuverlässige (natürliche oder juristische) Personen vermittelt werden, die einen ordnungsgemäßen, den gesetzlichen Vorgaben genügenden Vertrieb sicherstellen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV; Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, Rn. 73, 77 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]; OVG Münster, Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06, juris Rn. 38 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]). Der Erlaubnisvorbehalt besteht damit unabhängig von dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol.
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Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der nationalen Regelungen steht den Mitgliedsstaaten ein nicht unerheblicher Spielraum zu. Unter Hinweis auf „die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Glücksspielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 45) urteilt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei steht, „die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 47).
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Nach dieser Maßgabe genügt das Erlaubnissystem den unionsrechtlichen Anforderungen.
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(1) Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 5 GlüStV dient den unionsrechtlich legitimen Zielen insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (EuGH, Urt. v. 30.6.2011, C-212/08, NVwZ 2011, 1119, juris Rn. 38; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris, Rn. 45) im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll – auch für den Vertriebsweg Internet – die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV).
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Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Das Verfahren stellt gerade sicher, dass nur zuverlässigen Personen eine Vermittlungserlaubnis erteilt wird, die dem Spieler- und Jugendschutz nachkommen und eine ordnungsgemäße Vermittlung sicherstellen.
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Der Erlaubnisvorbehalt ist auch im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Die Vermittlung von Lotterien ist weder verboten, noch ist sie staatlich monopolisiert oder kontingentiert. Sie unterliegt insoweit nur einem Erlaubnisvorbehalt.
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Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht dazu, dass eine Erlaubnisregelung unionsrechtswidrig wäre (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Allerdings darf eine Erlaubnisregelung keine Ermessensausübung der nationalen Behörden rechtfertigen, die geeignet ist, den Bestimmungen des Unionsrechts ihre praktische Wirksamkeit zu nehmen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Daher muss ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Diese Voraussetzungen liegen hier vor:
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Die gesetzlichen Anforderungen sind hinreichend bestimmt und transparent (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 28 ff.). Dass nicht alle Erlaubniskriterien positiv definiert sind, sondern nur Versagungsgründe genannt sind, führt nicht zur Unionsrechtswidrigkeit. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Im Übrigen sollen die hier maßgeblichen Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs sicherstellen, dass es zu keiner missbräuchlichen bzw. willkürlichen Anwendung kommt (EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55) und dem Erlaubnisverfahren nicht die praktische Wirksamkeit genommen wird (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Gerade diese Gefahr ist vorliegend nicht ersichtlich. Der Einwand der Klägerin berücksichtigt insoweit nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in §§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehen und als legales Berufsbild ausgestaltet ist (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist dementsprechend auf Verwirklichung angelegt, eine Versagung im Einzelfall bedarf einer auf die konkrete Tätigkeit bezogenen Begründung und muss anhand der Ziele des Staatsvertrags belegt werden können (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Schließlich muss die behördliche Entscheidung, bei der kein (gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer) Beurteilungsspielraum besteht, unter Beachtung der sich aus den Grundrechten und der aus dem Unionsrecht ergebenden Gewährleistungen ermessensfehlerfrei ergehen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag zu gewinnenden objektiven Kriterien schließen eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte aus (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Auch wendet der Beklagte – soweit ersichtlich – die so gewonnenen Erlaubnisvoraussetzungen sowie Versagungsgründe gleichheitsgemäß an. Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Diese Rechtsprechung, die zu Sportwetten ergangen ist, ist allein deshalb schon nicht übertragbar, da es sich dort – anders als hier – um ein zahlenmäßig kontingentiertes Verfahren handelt und gerade nicht festgestellt werden konnte, dass alle Interessenten gleichermaßen Zugang zu dem Vergabeverfahren hatten, so dass faktisch ein Staatsmonopol fortbestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Gleiches gilt für die weitergehenden Anforderungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt, wonach die maßgeblichen Kriterien sowohl für die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen als auch für die Auswahlentscheidung so klar, präzise und eindeutig formuliert und im Vorhinein bekannt sein müssten, dass jeder Bewerber sich gebührend informieren und deren Bedeutung verstehen und auslegen könne (Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Die Entscheidung ist schon deshalb nicht vergleichbar, da auch dieser Entscheidung ein Erlaubnisverfahren zu Sportwetten zugrunde lag, das – anders als hier – eine maximale Anzahl von Erlaubnissen vorsah. Dementsprechend begründet das Gericht seine Ausführungen auch damit, dass jeder Bewerber in die Lage versetzt werden müsse, die Anforderungen einzuschätzen, um ein unter allen Umständen vergleichbares sowie bestmögliches Angebot abgeben zu können (VG Frankfurt, Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Im Übrigen ist vorliegend nicht ersichtlich, dass etwaige private Lotterievermittler mangels Kenntnis keinen Zugang zu dem Erlaubnisverfahren hatten.
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Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erlaubnisverfahren nicht diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass es zu Diskriminierungen im Vorfeld gekommen sei, da zunächst die staatlichen Anbieter beschieden worden seien, vermag dieser Einwand nicht zu einer gegenteiligen Feststellung zu führen. Die Klägerin hatte Zugang zu dem Erlaubnisverfahren und hat eine Erlaubnis erhalten. Der Glücksspielstaatsvertrag ist am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, am 16. April 2012 hatte die Klägerin bereits ihren Antrag gestellt. Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erhielt die Klägerin eine bis zum 31. Dezember 2012 gültige Vermittlungserlaubnis für das Land Niedersachsen, unter dem 24. September 2012 wurde die hier streitgegenständliche Erlaubnis erteilt. Einem Verfahren, in dem die Klägerin binnen drei Monaten die hier streitgegenständliche Erlaubnis erhalten hat, kann nicht attestiert werden, dass es auf diskriminierenden Kriterien beruht. Selbst wenn Anträge staatlicher Anbieter vor dem der Klägerin beschieden worden sein sollten, kann vor diesem Hintergrund weder mit Blick auf die Dauer des Erlaubnisverfahrens noch hinsichtlich der Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge eine substantielle Benachteiligung der Klägerin festgestellt werden. Dass andere Vermittler keinen Zugang zum Erlaubnisverfahren hatten oder deren Anträge nicht in einer angemessenen Zeit beschieden wurden, ist von der Klägerin weder im Einzelnen vorgetragen noch ersichtlich. Angesichts dessen sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Beklagte bei der Durchführung des Erlaubnisverfahrens den ihm vorgegebenen Rechtsrahmen, der ihn auch zur selbstständigen Abarbeitung der Erlaubnisanträge ermächtigt, in diskriminierender Art und Weise überschritten hat.
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Schließlich stehen gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV). Dass dies auch mit Blick auf Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall ist, belegt das vorliegende Verfahren.
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Die verfolgten Ziele werden mit Blick auf den Erlaubnisvorbehalt auch in kohärenter Weise verfolgt. Denn insoweit ist für alle Arten zugelassenen Glücksspiels jedenfalls im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 26; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 28). Eine Inkohärenz folgt nicht daraus, dass den unabhängigen Lotterievermittlern die Tätigkeit – so die Klägerin – aus Gründen der Suchtprävention repressiv verboten wird und der Erlaubnisvorbehalt als Ermessenstatbestand ausgestaltet ist, demgegenüber die staatlichen Anbieter ebendieser Produkte Suchtbekämpfung in diesem Bereich selbst gar nicht verfolgen, wie insbesondere aus ihrer aggressiven Werbung deutlich werde. Denn der Erlaubnisvorbehalt wird – anders als die Klägerin meint – nicht allein mit einer Notwendigkeit der Suchtbekämpfung bei Lotterien begründet, sondern dient – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Eine kohärente Vorgehensweise wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin und andere Vermittler bis 2008 Lotterien im Internet vermitteln durften, ohne dass eine diesbezügliche Erlaubnis vorliegen musste. Im Zuge der Neugestaltung des Glücksspielrechts durften die Länder gerade im Sinne einer transparenten und kohärenten Gesamtregelung des Glücksspiels auch Bereiche neu regulieren, die ggf. bis dahin von einer Regulierung nicht betroffen waren (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 162).
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Die Hürden im Erlaubnisverfahren sind auch nicht derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht (so wohl VG Halle, Urt. v. 11.11.2010, 3 A 158/09, ZfWG 2011, 61, juris Rn. 109). Dieses und andere Verfahren zeigen, dass entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt wurden. Zwar sind die Ausnahmen vom Verbot eines Internetvertriebs gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV auf die Bereiche Lotterien und Sportwetten beschränkt. Selbst wenn diese partielle Öffnung des Internetvertriebs- und Internetvermittlungsverbots zu einer unionsrechtswidrigen Inkohärenz führen sollte, könnte hieraus zugunsten der Klägerin nichts hergeleitet werden. Denn dies würde nicht dazu führen, dass eine Erlaubnis entbehrlich wäre. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter – der nicht einbezogenen Glücksspiele – nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngeren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris), wonach das Fehlen einer Erlaubnis nicht die Untersagung einer Sportwettenvermittlung rechtfertigen bzw. die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung nicht strafrechtlich geahndet werden kann. Aus diesen Entscheidungen kann nicht allgemein die Unvereinbarkeit von Bestimmungen eines Mitgliedstaats zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht abgeleitet werden (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 6; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris Rn. 42 f.). Hintergrund dieser Verfahren ist, dass nach Auffassung der Gerichte das für Sportwetten vorgesehene Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Für den hier maßgeblichen Bereich der Lotterievermittlung im Internet ist nicht ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist.
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Soweit die Klägerin einwendet, dass es sich bei Lotterien um harmloses Glücksspiel handele, vermag auch dies die Wirksamkeit des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage zu ziehen. Insbesondere der Vertriebsweg Internet – mit seiner eigenen Breitenwirkung und besonders starken Anreizwirkung zur Teilnahme am Glücksspiel (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54) – rechtfertigt einen Erlaubnisvorbehalt, insbesondere auch in einer Ausgestaltung als Ermessenstatbestand. Hieran ändert auch nichts die Tatsache, dass die Teilnahme an Lotterien ein vergleichsweise harmloses Glücksspiel ist. Denn der Erlaubnisvorbehalt dient nicht nur der Suchtbekämpfung, sondern – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Insoweit hat auch der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bzw. Vermittler anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern bzw. Vermittlern betrogen werden (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 102).
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(2) Auch die den Erlaubnisvorbehalt flankierenden Maßnahmen nach § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV dienen den genannten unionsrechtlich legitimen Zielen. Die in § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV vorgesehene Möglichkeit, die Erlaubnis zu befristen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen sowie Nebenbestimmungen zu erlassen, ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Die Maßnahmen sind im Hinblick auf das verfolgte Ziel auch verhältnismäßig und angemessen. Die Nebenbestimmungen sind an den Erlaubniskriterien und Versagungsgründen auszurichten, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und unterliegen ausreichendem gerichtlichen Rechtsschutz (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 85). Auch die Möglichkeit zur Befristung und zum Widerruf dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden.
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(3) Auch § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, erweist sich im Lichte des Art. 56 AEUV als unionsrechtskonform.
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Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der – auch unionsrechtlich – legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt.
- 128
Auch am Maßstab des Unionsrechts ist hieran nichts zu beanstanden:
- 129
Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist – anders als die Klägerin meint – nicht ersichtlich. Alle Vermittler, unabhängig davon, über welchen Kommunikationsweg sie die Produkte vermitteln, erhalten Erlaubnisse nur für den Geltungsbereich des jeweiligen Landes. Auch die Annahmestellen dürfen Lotterien nur in dem Land vermitteln, in dem sie örtlich belegen sind und werden dadurch in ihren Vermittlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Wenn ein Vermittler bundeslandübergreifend vermitteln wollte, wäre er den gleichen Beschränkungen wie die Klägerin ausgesetzt. Dass die lokal tätigen Vermittler ggf. nicht bundeslandübergreifend vermitteln wollen, führt nicht zu einer Diskriminierung der bundesweit tätigen Vermittler. Eine Diskriminierung kann sich nicht aus den unterschiedlichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen verschiedener Vermittler ergeben.
- 130
Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern – mit der Folge unterschiedlicher Erlaubnissysteme – kann nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 34). Dies gilt auch für das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 35). Wenn aber schon unterschiedliche Erlaubnissysteme – sogar mit einer etwaigen Beeinträchtigung der Kohärenz – unionsrechtlich hinzunehmen sind (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), weil eine abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls jedenfalls nicht erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), gilt dies erst Recht bei einem einheitlichen Erlaubnissystem, das aufgrund der föderalen Kompetenzordnung jeweils mit Wirkung für das betreffende Land gilt. Vor diesem Hintergrund gilt auch im Lichte des Unionsrechts, dass die Länder ein anderes Erlaubnissystem hätten wählen können, aber keinesfalls verpflichtet sind, auf weitere Hoheitsrechte zu verzichten.
- 131
Schließlich werden die verfolgten Ziele auch in Anbetracht der Landesbezogenheit in kohärenter Weise verfolgt (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 34 ff.). Wie bereits ausgeführt, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol aufgrund etwaiger massiver Werbemaßnahmen als nicht unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich hierdurch nichts ändern. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nicht zutreffend ist, dass bei gefährlicherem Glücksspiel eine bundesweite Vermittlung erlaubt ist: Soweit es um die Vermittlung staatlicher Sportwetten geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV – der nicht staatlich veranstalteten Sportwetten – wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Dieser Fall ist jedoch nicht vergleichbar, da es sich hier um einen (privaten) Anbieter handelt.
- 132
bbb) Die Vorschriften der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Unionskartellrecht. Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV sind vorliegend schon nicht anwendbar.
- 133
Gemäß Art. 101 Abs. 1 AEUV sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen verboten und mit dem Binnenmarkt unvereinbar, welche den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarktes bezwecken oder bewirken. Das Kartellverbot des Art. 101 AEUV gilt zwar unmittelbar nur für Unternehmen. Den Mitgliedstaaten ist es allerdings aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV verboten, Kartellabsprachen vorzuschreiben, zu erleichtern oder ihre Wirkungen zu verstärken (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 101 AEUV Rn. 12 m. w. N.). Gemäß Art. 106 AEUV dürfen die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche Unternehmen – hier etwa der staatlich beherrschten Lotteriegesellschaften – keine dem Verbot des Art. 101 AEUV widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten. Das Verbot ist etwa dann verletzt, wenn ein Mitgliedstaat dem Unternehmen verbotene Kartellabsprachen vorschreibt oder diese erleichtert oder deren Auswirkungen verstärkt oder einen Verstoß gegen das Missbrauchsverbot (Art. 102 AEUV) begünstigt (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 106 AEUV Rn. 7 m. w. N.).
- 134
Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften sind jedoch dann nicht anwendbar, wenn – wie hier – ein Mitgliedstaat in Ausübung öffentlicher Gewalt zur Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie zu wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Denn solche Tätigkeiten der Mitgliedstaaten erfolgen in Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse und stellen daher keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Art. 101 ff. AEUV dar (EuGH, Urt. v. 18.3.1997, C-343/95, EuZW 1997, 312, juris Rn. 16 f., 22 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70 m. w. N.). Die Nichtanwendbarkeit der Vorschriften des Unionskartellrechts erfasst in solchen Fällen auch die mit der Ausübung der Hoheitsbefugnisse nicht trennbar zusammenhängenden Tätigkeiten, wie zum Beispiel die Erhebung von Gebühren (EuGH, Urt. v. 19.1.1994, C-364/92, NJW 1994, 2344, juris Rn. 28; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70).
- 135
Nach diesen Maßgaben sind hier die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften nicht anwendbar: Das staatliche Handeln – das staatsvertraglich angelegte, durch Landesgesetz umgesetzte und durch Verwaltungsakte konkretisierte Erlaubnissystem – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, ZfWG 2009, 27, juris Rn. 123; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 17 UA; VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, ZfWG 2010, 190, juris Rn. 126; Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 238 f.; a. A. offenbar Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 13 ff.). Denn das Erlaubnissystem dient – wie ausgeführt – in erster Linie der Verwirklichung der (auch unionsrechtlich) legitimen Ziele des § 1 GlüStV insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. In diesem Zusammenhang kann die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auch nicht isoliert betrachtet werden. Denn die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es – wie ausgeführt – nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Es handelt sich zudem um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter als auch Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
- 136
Ein entsprechender Verstoß gegen die Art. 101 ff. AEUV wurde auch seitens des Europäischen Gerichtshofs nicht festgestellt. Allein der Einleitung eines etwaigen Vertragsverletzungsverfahrens kommen keine Rechtswirkungen zu.
- 137
Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Lotterieveranstalter eine Veranstaltungserlaubnis jeweils in den anderen Bundesländern zu beantragen haben, so dass alle Veranstalter eine in allen Bundesländern geltende Veranstaltungserlaubnis mit der Folge haben, dass aus jedem Land an jeden Lotterieveranstalter auch vermittelt werden kann (dazu auch Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 239 f.), so ist dies im vorliegenden Kontext unerheblich. Denn ein solches Verhalten der Lotterieveranstalter ist nicht Gegenstand der Rechtmäßigkeitskontrolle des Erlaubnissystems in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und in der Folge des hier maßgeblichen Erlaubnisbescheids.
- 138
cc) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind schließlich mit den Anforderungen des nationalen Kartellrechts zu vereinbaren. Das Landesrecht ist gemäß Art. 31 GG an Bundesrecht zu messen. Das staatliche Handeln ist vorliegend jedoch – den Ausführungen zum Unionskartellrecht entsprechend – dem Anwendungsbereich des Kartellrechts entzogen.
- 139
Adressaten der §§ 1 ff. GWB sind nur Unternehmen. Dies schließt zwar nicht aus, dass auch die öffentliche Hand als Unternehmen dem Geltungsbereich des Kartellrechts unterworfen ist. Allerdings ist originär hoheitliches Handeln dem Kartellrecht entzogen. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Länder mit ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit tatsächlich unternehmerische Ziele verfolgen (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41; BGH, Urt. v. 24.9.2013, KZR 62/11, ZfWG 2013, 417, juris Rn. 29, 33 – zu verwaltungsbehördlichem Handeln). Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall. Zwar kommt es für die Unterscheidung zwischen unternehmerischem und hoheitlichem Handeln nicht auf die Rechtsform der Betätigung an, so dass auch gesetzgeberisches Handeln einer kartellrechtlichen Überprüfung unterliegen kann (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41). Allerdings ist das Erlaubnissystem – wie ausgeführt – nicht in erster Linie wettbewerbsrechtlich motiviert, sondern dient vor allem dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Die Landesbezogenheit ist Teil dieses im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Im Lichte des Wettbewerbsrechts erweist sich damit die Landesbezogenheit lediglich als – bundesstaatlich bedingter – Reflex des ordnungspolitischen Zielen dienenden Systems.
- 140
Nichts anderes folgt aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris; Beschl. v. 8.5.2007, KVR 31/06, NJW-RR 2007, 269, juris). Diese kartellrechtlichen Entscheidungen sind nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar: Erstens waren in den zitierten Entscheidungen in erster Linie Gegenstand der Verfahren Absprachen der Lotteriegesellschaften im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks, wobei die Lottogesellschaften nicht als Träger ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr anerkannt wurden (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris Rn. 34). Vorliegend ist Gegenstand die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit höherrangigem Recht. Zweitens ging es um Beschränkungen der Lottogesellschaften dahingehend, Lotterien jeweils nur in dem Bundesland zu vertreiben, in dem sie eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele besitzen. Im konkreten Fall geht es um eine Beschränkung der Lotterievermittler, Lotterien – wohnortabhängig – nur an die jeweiligen Lotterieanbieter zu vermitteln. Drittens ergingen die Entscheidungen unter einem anderen Regelungsregime. Denn § 5 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland sah vor, dass Lotteriegesellschaften Glücksspiele nur in dem Land vertreiben oder vertreiben lassen dürfen, in dem sie ihre Aufgaben erfüllen; in einem anderen Land dürfen sie Glücksspiele nur mit Zustimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen; auf die Erteilung der Zustimmung besteht kein Rechtsanspruch. Solche Regelungen sieht der derzeit geltende Staatsvertrag nicht vor.
- 141
c) Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig (hierzu unter aa]). Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform (hierzu unter bb]).
- 142
aa) Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig. Zwar ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht unmittelbar einschlägig, da die Vorschrift nur regelt, dass die Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde erteilt werden, wenn – wie hier – gewerbliche Spielvermittler in allen oder mehreren Ländern tätig werden. Für § 4 Abs. 5 GlüStV wird hingegen keine Regelung getroffen. Gleichwohl ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog anzuwenden. Zwar gibt es mit § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV eine allgemeine Zuständigkeitsregelung, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil des Gebietes erteilt wird. Dennoch ist von einer planwidrigen Regelungslücke auszugehen, die aufgrund der vergleichbaren Interessenlage durch eine analoge Anwendung des gebündelten Verfahrens zu schließen ist. Eine Anwendung von § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV hätte zur Folge, dass die Klägerin für eine bundesweite Tätigkeit in jedem Bundesland bei der dort zuständigen Behörde ein gesondertes Erlaubnisverfahren durchlaufen müsste. Das vereinfachte Erlaubnisverfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV sollte aber gerade ausweislich der Begründung im Gesetzgebungsverfahren das Verfahren für die gewerblichen Spielvermittler vereinfachen und bürokratische Hemmnisse abbauen und eine diskriminierungsfreie Gleichbehandlung sicherstellen (vgl. Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 79). Dass dies mit Blick auf die gewerblichen Vermittler lediglich für die Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 GlüStV und nicht für diejenigen nach § 4 Abs. 5 GlüStV gelten soll, erschließt sich nicht. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass eine Nennung von § 4 Abs. 5 GlüStV in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV lediglich versehentlich unterblieben ist (a. A. wohl Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 75). Eine Erlaubniserteilung im Rahmen des gebündelten Verfahrens entspricht im Übrigen auch der gelebten Praxis (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, September 2012, S. 26 f.).
- 143
bb) Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform.
- 144
Nach § 9a GlüStV sind für die Erteilung bestimmter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und Konzessionen (Abs. 1 und 2 Satz 1), für die Aufsicht gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern (Abs. 3) sowie für Zahlungsverbote bei länderübergreifenden unerlaubten Glücksspielen (Abs. 2 Satz 2) die Glücksspielaufsichtsbehörden jeweils eines bestimmten Landes jeweils mit Wirkung für alle Länder nach außen hin zuständig (ländereinheitliches Verfahren). Zur Erfüllung der Aufgaben nach den Abs. 1 bis 3 besteht gemäß § 9a Abs. 5 Satz 1 GlüStV das Glücksspielkollegium der Länder, dessen Zusammensetzung und Aufgaben in den Abs. 6 bis 8 geregelt sind. Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt (gebündeltes Verfahren). Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, der entsprechend den obigen Ausführungen bei der Erlaubniserteilung nach § 4 Abs. 5 GlüStV im Rahmen des gebündelten Verfahrens analog Anwendung findet, ist § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV anzuwenden. Danach dient das Glücksspielkollegium den zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium besteht aus sechzehn Mitgliedern (§ 9a Abs. 6 Satz 1 GlüStV). Jedes Land benennt durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung (§ 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium gibt sich einvernehmlich eine Geschäftsordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV). Die Länder bilden für das Glücksspielkollegium eine Geschäftsstelle im Land Hessen (§ 9a Abs. 7 Satz 1 GlüStV). Das Glücksspielkollegium fasst seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen (§ 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV). Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden und die Geschäftsstelle bindend; sie haben die Beschlüsse innerhalb der vom Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV).
- 145
Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip (hierzu unter aaa]). Das Berufungsgericht hat auch keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation (hierzu unter bbb]). Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip ist ebenfalls nicht gegeben (hierzu unter ccc]).
- 146
aaa) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip.
- 147
Die Regelungen des § 9a Abs. 1 und 3 GlüStV und des § 19 Abs. 2 GlüStV verschaffen jeweils der für die Glücksspielaufsicht zuständigen Behörde eines einzelnen Landes die Befugnis, Erlaubnisentscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen zu treffen, die auch in anderen Bundesländern Geltung haben. Hierin liegt eine Abweichung von dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz, dass eine Landesbehörde beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes hoheitlich tätig werden darf (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Die Übertragung einzelner Verwaltungsaufgaben von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde verstößt gleichwohl nicht gegen die bundesstaatlichen Zuständigkeitsverteilungen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.; so auch OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168).
- 148
Nach der grundgesetzlichen Kompetenzaufteilung sind die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern grundsätzlich getrennt. Es gilt der allgemeine Verfassungsgrundsatz, dass weder der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen dürfen, so dass Zuständigkeiten selbst mit Zustimmung der Beteiligten nur in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen zusammengeführt werden können (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Zugewiesene Zuständigkeiten sind grundsätzlich mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen; Ausnahmen sind nur in seltenen Fällen und unter engen Voraussetzungen zulässig (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Die Kompetenzaufteilung ist eine wichtige Ausformung des Bundesstaatsprinzips und dient dazu, die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151). Der genannte Verfassungsgrundsatz gilt daher nicht gleichermaßen für die horizontalen Beziehungen der Länder untereinander (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Es ist vielmehr anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die hierfür bestehenden Grenzen werden vorliegend nicht überschritten:
- 149
Die hier vorliegenden Regelungen verstoßen nicht gegen das aus dem Bundesstaatsprinzip abgeleitete Verbot der „Selbstpreisgabe“ oder „Selbstentmachtung“ der Länder (Verf- GH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25 ff.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 246; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 20). Danach muss den Ländern ein Kern eigener Aufgaben als "Hausgut" unentziehbar verbleiben (BVerfG, Beschl. v. 6.10.1992, 1 BvR 1586/89, BVerfGE 87, 181, juris Rn. 65). Dies ist hier der Fall. Die hier vorgesehenen Übertragungen führen weder zu einer faktischen Aushöhlung noch Auflösung einzelner oder mehrerer Länder (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25). Es handelt sich um einen eng abgrenzbaren Bereich, die Übertragung der Exekutivbefugnisse erfolgt nur zur vorübergehenden Ausübung und damit rückholbar (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.). Weder nach dem Umfang noch nach der Bedeutung der Verwaltungskompetenzen wird mithin die Staatlichkeit der Länder vorliegend in Frage gestellt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168). Durch das Glücksspielkollegium wird zudem die Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess sichergestellt. Gerechtfertigt wird die Übertragung von Verwaltungsaufgaben hier nicht zuletzt von der unionsrechtlich geforderten Kohärenz, die die Länder nur durch ein kooperatives Vorgehen sicherstellen können (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Windoffer, Die Neuregelung des Glücksspielrechts, DÖV 2012, 257, 261).
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Mit dem Glücksspielkollegium wird auch keine unzulässige eigenständige dritte Verwaltungsebene geschaffen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 22 f.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 38). Das Glücksspielkollegium ist nicht rechtlich verselbstständigt, hat keine Außenkompetenzen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168), sondern wirkt unbeschadet der internen Bindungswirkung durch verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen bei den Entscheidungen der jeweils zuständigen Behörde mit.
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Schließlich wird auch dem rechtsstaatlichen Erfordernis der Zuständigkeits- und Verantwortungsklarheit Genüge getan (a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 37). Danach muss auch im Rahmen des kooperativen Föderalismus sichergestellt sein, dass die staatliche Aufgabenwahrnehmung im Außenverhältnis einem Land zugerechnet werden kann, so dass sich eindeutig bestimmen lässt, welches Landesrecht anwendbar ist und welcher Träger für die getroffene Entscheidung im Außenverhältnis einzustehen hat (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 144 m. w. N.). Dies ist hier der Fall. Bei den Entscheidungen im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV handelt es sich um Maßnahmen, die ausschließlich nach dem Recht desjenigen Bundeslandes ergehen, dessen Behörde im ländereinheitlichen Verfahren zuständig ist. Soweit der Glücksspielstaatsvertrag keine Regelung enthält, gelten somit allein das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag des jeweiligen Sitzlandes sowie dessen allgemeine verfahrens-, vollstreckungs- und kostenrechtliche Be-stimmungen (vgl. § 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV). Rechtsbehelfe richten sich demgemäß ausschließlich gegen das jeweils zuständige Land, nicht jedoch gegen die anderen Bundesländer oder gegen das Glücksspielkollegium (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 145 m. w. N.). In dem gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erlässt die zuständige Behörde im Sinne einer Zuständigkeitskonzentration für jedes der beteiligten Bundesländer eine gesonderte Erlaubnis. Die für die betroffenen Länder handelnde Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen hat dabei jeweils das einschlägige Landesrecht anzuwenden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Im Außenverhältnis sind diese Einzelentscheidungen, die wegen der unterschiedlichen Ausführungsgesetze inhaltlich voneinander abweichen können, den jeweiligen Bundesländern zuzurechnen, die jedoch im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren von der in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV genannten Behörde vertreten werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Vor diesem Hintergrund ist auch kein Fall einer unzulässigen Mischverwaltung gegeben.
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bbb) Das Berufungsgericht hat auch bezüglich der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation.
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Nach dem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzip bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird insbesondere durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der Exekutive, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 165 m. w. N.). In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Maßnahme legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Dabei stehen personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation in einem wechselbezüglichen Verhältnis derart, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird. Dabei muss das Legitimationsniveau umso höher sein, je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen die Grundrechte berühren (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 167 m. w. N.).
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Werden Entscheidungen im ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren getroffen, fehlt es zwar jeweils bei fast allen Bundesländern an einer personellen demokratischen Legitimation, da hier jeweils nur die Bediensteten eines Bundeslandes handeln und die übrigen Bundesländer auf deren Bestellung und Abberufung keinen bestimmenden Einfluss haben. Über das Glücksspielkollegium wird jedoch eine sachlich-inhaltliche Legitimation vermittelt, die noch hinreichend ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 149).
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Das Glücksspielkollegium besteht aus Vertretern der sechzehn Bundesländer, so dass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Bei den Vertretern handelt es sich um Bedienstete der jeweiligen Glücksspielaufsichtsbehörde, die die Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht ausübt und die ihrerseits der parlamentarischen Kontrolle durch die jeweiligen Landesparlamente unterliegt (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Damit können die Volksvertretungen über den zuständigen Ressortminister Einfluss auf das Abstimmungsverhalten im Glücksspielkollegium nehmen und damit die Kontrolle über den Verwaltungsvollzug ausüben (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 152). Da das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder trifft (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV), kann es zwar im Einzelfall in diesem grundrechtssensiblen Bereich zu Entscheidungen kommen, denen die Vertreter einzelner Länder aufgrund einer ministeriellen Weisung ausdrücklich widersprochen haben und für die daher gegenüber den jeweiligen Landesparlamenten keine volle Verantwortung übernommen werden kann. In dieser Schmälerung des demokratischen Legitimationszusammenhangs liegt jedoch noch kein Verfassungsverstoß (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 153; OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 45 f.; Kirchhof, Das Glücksspielkollegium – eine verfassungswidrige Kooperation zwischen den Ländern, Rechtsgutachten, 2015, S. 40 ff.; Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 43 ff.; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 21). Denn zum einen sind sowohl das Glücksspielkollegium als auch die – einem hohen Quorum unterliegenden – Mehrheitsentscheidungen demokratisch durch den Staatsvertrag, der von den jeweiligen Landesparlamenten ratifiziert worden ist, legitimiert (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39). Zum anderen sind auch die Entscheidungen durch die von dem Staatsvertrag vorgegebenen Sachnormen sachlich-inhaltlich legitimiert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 38). Die Entscheidungen müssen sich innerhalb der engen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags halten und erlauben trotz des bestehenden Ermessens keinen glücksspielpolitischen Regulierungs- oder Gestaltungsspielraum (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 156). Ein gerichtlich nicht vollständig überprüfbarer Beurteilungsspielraum ist nicht ersichtlich (a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 48). Eine vollständige Abkopplung vom demokratischen Legitimationszusammenhang ist ferner dadurch ausgeschlossen, dass der Staatsvertrag nur befristet läuft und danach jährlich kündbar ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; so auch VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39 f.; a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 49 ff.). Der Staatsvertrag tritt nach § 35 Abs. 2 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerkonferenz mit mindestens dreizehn Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt. In diesem Fall gilt der Staatsvertrag nach § 35 Abs. 2 Satz 2 GlüStV unter den Ländern fort, die dem Beschluss zugestimmt haben. Der Staatsvertrag kann nach § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV von jedem der Länder, in denen er fort gilt, zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Neben der vertraglich garantierten Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess, die verhindert, dass überstimmte Länder Objekte einer Fremdbestimmung werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157), unterliegt auch das Außenhandeln des Vollzugslandes einer demokratischen Legitimation. Dies hat insofern besondere Bedeutung, als dass das nach außen handelnde Land die fachliche (Letzt-)Verantwortung für die getroffene Sachentscheidung zu übernehmen hat (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Dies gilt ungeachtet der Bindung der zuständigen Behörde an die Beschlüsse. Der Vollzug von Kollegialentscheidungen setzt voraus, dass das nach außen hin handelnde Land die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Glücksspielkollegiums prüft und kontrolliert. Zwar besteht nach § 9a Abs. 8 Satz 4 Hs. 1 GlüStV eine Bindungswirkung für das nach außen handelnde Land. Diese Bindungswirkung besteht jedoch nur so weit, wie die Beschlüsse rechtmäßig sind. Im Falle ihrer Rechtswidrigkeit entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums als Innenrechtsakte keine Rechtswirkungen und damit keine Bindungswirkung (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Fehlende Bindungswirkungen im Falle der Rechtswidrigkeit sind auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen bekannt: So sieht etwa § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB vor, dass die nach Landesrecht zuständige Behörde ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde ersetzen kann. Auch eine beamtenrechtliche Weisung, die sich als rechtswidrig erweist, erzeugt keine Bindungswirkung für den Beamten (vgl. VG Halle, Urt. v. 18.5.2016, 5 A 54/16, juris Rn. 21 f.). Hinzu kommt, dass die Entscheidung, die von einer einzelnen Landesbehörde nach Maßgabe der Vorgaben des Glücksspielkollegiums getroffen wird, in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Ferner wäre der verfassungsrechtlich zulässige Weg, einzelne länderübergreifend anfallende Aufgaben durch Staatsvertrag auf gemeinschaftliche Einrichtungen zur einheitlichen Erfüllung zu übertragen, in der Praxis erheblich erschwert, wenn die Ausübung der damit verbundenen Entscheidungsbefugnisse vom Konsens aller Länder abhinge, mithin jedem Land ein Vetorecht zustünde (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 155). Dabei verlangen gerade auch Demokratie und Rechtsstaat Institutionen, die handlungsfähig sind und rechtzeitige Entscheidungen gewährleisten können (Kirchhof, Die verfassungsgeforderte Reform des Glücksspielwesens, NVwZ 2016, 124, 127). In diesem Zusammenhang ist auch zu sehen, dass im Glücksspielbereich aufgrund der bundesweiten Ausrichtung des Glücksspielmarkts ein erheblicher faktischer Koordinierungsbedarf besteht (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Schließlich durften die Länder bei Abschluss des Staatsvertrags davon ausgehen, dass das unionsrechtlich vorgegebene Kohärenzgebot ein Mindestmaß an Einheitlichkeit auch in zuständigkeits- und verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangt (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 158; vgl. Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 12).
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ccc) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG). Sowohl mit Blick auf die Vorhersehbarkeit und Transparenz staatlichen Handelns als auch hinsichtlich des Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) bestehen keine Bedenken. Die Klägerin steht im Erlaubnisverfahren keinem „Phantom“ gegenüber. Im Verhältnis zum Bürger tritt sowohl im ländereinheitlichen als auch im gebündelten Verfahren allein die jeweils zentral zuständige Landesbehörde auf, die gegenüber dem Bürger den Bescheid (im gebündelten Verfahren größtenteils verfahrensrechtlich für die anderen Länder) zu verantworten hat und im gerichtlichen Verfahren passivlegitimiert ist (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28; a. A. zur Verantwortungsklarheit Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 57 ff.). Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums entfalten keine rechtliche Außenwirkung (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28), sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 41). Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29). Diese klare Zuordnung führt insbesondere nicht zu Einschränkungen des gerichtlichen Rechtsschutzes, da die Rechtmäßigkeit des dem Bescheid zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums inzident im Rahmen der Rechtsmittel gegen den Bescheid überprüft wird, wenn die Behörde sich die Erwägungen des Glücksspielkollegiums aufgrund der Bindungswirkung nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV zu Eigen macht (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28). Im Übrigen ist es nicht ungewöhnlich, dass in einem gegenüber dem Bürger einheitlichen Verwaltungsverfahren interne Verfahrensschritte bzw. Rechte bestehen, auf die die nach außen auftretende Behörde keinen bestimmenden Einfluss hat. Wird etwa im Baugenehmigungsverfahren das gemeindliche Einvernehmen versagt (§ 36 BauGB), so ist die dem Bürger gegenüber auftretende Behörde stets die Baugenehmigungs- bzw. Bauaufsichtsbehörde und nicht die Gemeinde. Dass sich durch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums die Verfahren in rechtsstaatswidriger Weise in die Länge ziehen, ist nicht ersichtlich. Wie bereits ausgeführt, hat die Klägerin binnen drei Monaten nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags die hier streitgegenständliche (als Bündel erteilte) Erlaubnis erhalten. Eine Dauer von knapp drei Monaten ist auch mit Blick auf allgemeine Rechtsgrundsätze (§ 75 VwGO) angesichts der Komplexität des Verfahrens noch angemessen.
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d) Der Bescheid ist auch in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig. Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel (hierzu unter aa]). Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des Erlaubnisbescheids (hierzu unter bb]).
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aa) Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel.
- 159
Die fehlende Begründung eines Bescheids kann ein Indiz für einen Ermessensausfall sein (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 56). Ein solches Indiz ist vorliegend nicht gegeben. Der Erlaubnisbescheid ist begründet. Ein – einen Ermessens-ausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen (hierzu unter aaa]). Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen (hierzu unter bbb]).
- 160
aaa) Gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Die Begründungspflicht hat in erster Linie eine Rechtsschutz- und Akzeptanzfunktion: Die am Verwaltungsverfahren Beteiligten sollen über die Gründe, die für die Entscheidung maßgeblich waren, informiert werden, um sie entweder zu überzeugen oder ihnen die Möglichkeit zu geben, die Erfolgschancen etwaiger Rechtbehelfe einzuschätzen, um ggf. Rechtsschutz einzuholen. Zugleich dient die Begründungspflicht auch der Selbstkontrolle der Verwaltung (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 4 f.). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung der Bescheide haben muss und in welcher Weise sie dem Betroffenen bekanntzugeben ist, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles. Die Begründung braucht sich nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17.70, BVerwGE 38, 191, juris Rn. 32).
- 161
Ausgehend von diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid der Begründungspflicht. In dem siebzehnseitigen Bescheid werden sämtliche Inhalte einschließlich aller Nebenbestimmung – wenngleich im Einzelfall kurz – begründet. Die Begründung erschöpft sich auch nicht in der Nennung der rechtlichen Grundlagen. Wie auch aus dem vorliegenden Verfahren deutlich wird, konnte sich die Klägerin mit den Erwägungen auseinandersetzen, sich über ihre Rechtsschutzmöglichkeiten schlüssig werden und ihre Rechte damit wirksam wahren.
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Ein – einen Ermessensausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen. Dies gilt, obgleich die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums für den Beklagten – jedenfalls soweit sie rechtmäßig sind – nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV bindend sind (a. A. OVG Münster, Beschl. v. 22.3.2017, 13 B 1053/16, juris Rn. 45 ff.; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 49 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 124 ff.; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris Rn. 68 ff.; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris Rn. 49 ff.; Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 58 ff.). Wie bereits dargelegt, entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums keine rechtliche Außenwirkung, sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar. Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben. Im Außenverhältnis ist allein der Inhalt des Bescheids maßgeblich. Zwar hat grundsätzlich die interne Bindungswirkung zur Folge, dass etwaige Ermessensfehler, die dem Glücksspielkollegium unterlaufen, auf die Entscheidung durchschlagen, die sich der Beklagte (aufgrund der Bindungswirkung) zu Eigen macht (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28). In einem solchen Fall beinhalten Rechtsmittel gegen den Bescheid auch inzident die Prüfung der Rechtmäßigkeit des diesem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31). Damit würde grundsätzlich auch ein Ermessensausfall „durchschlagen“, wenn weder das Glücksspielkollegium noch der Beklagte Ermessen ausübt. Allein die fehlende Dokumentation beim Glücksspielkollegium führt jedoch noch nicht zu einem Ermessensausfall, der auf den Bescheid „durchschlagen“ könnte. Eine Behörde muss nicht Ermessenserwägungen in einer Akte dokumentieren; entscheidend ist, ob Ermessenserwägungen im Bescheid zum Ausdruck kommen. Dies ist hier der Fall. Es kann dabei dahinstehen, ob die Ermessensausübung des Beklagten, wie sie in dem Entwurf des Bescheids zum Ausdruck gekommen ist, vom Glücksspielkollegium bestätigt und ggf. noch ergänzt wurde, oder ob sich der Beklagte die – insoweit nicht dokumentierten – Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums durch die Aufnahme in den endgültigen Bescheid zu Eigen gemacht hat. Jedenfalls sind die Ermessenserwägungen in dem Bescheid dem Beklagten als für das Erlaubnisverfahren zuständiger Behörde zuzurechnen. Eine weitergehende Aufklärung, wer welche Erwägungen im Einzelnen getroffen hat, ist auch mit Blick auf ein transparentes, nachvollziehbares und nachprüfbares Verwaltungsverfahren nicht erforderlich. Der Beklagte muss sich im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren daran festhalten lassen, was Gegenstand des Bescheids geworden ist. Dementsprechend ist für die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erforderlich, aber auch ausreichend, welche Ermessenserwägungen Eingang in den Bescheid gefunden haben. Im Übrigen kann aus der Sachakte nachvollzogen werden, wer welche Erwägungen getroffen hat. Es ist ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium den Entwurf des Beklagten ganz überwiegend gebilligt hat. Die Änderungswünsche des Kollegiums sind durch die Hervorhebung des Beklagten in dem letzten Entwurf, der in die Abstimmung gegangen ist, ebenfalls ersichtlich (Bl. 259 ff. der Sachakte).
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bbb) Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen.
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Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen. In der Begründung sind gemäß § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Adressat der verwaltungsinternen Beschlüsse ist der Beklagte (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV). Denn dem Beklagten obliegt die Umsetzung der Beschlüsse. Dementsprechend kommt es maßgeblich darauf an, dass für den Beklagten erkennbar ist, mit welchen Erwägungen der Beschluss begründet werden soll (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV).
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Aus der Sachakte geht hervor, dass dem Glücksspielkollegium von dem Beklagten ein fertiger Bescheidentwurf vorgelegt wurde. In der Sachakte findet sich ein Auszug aus der Niederschrift über die 3. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 11. September 2012 in Potsdam, wonach das Glücksspielkollegium zustimmt, dass der Erlaubnisbescheid nach Maßgabe der Beratungen im Glücksspielkollegium erteilt werden soll (Bl. 258 d. Sachakte, Bd. 1). In der Folgezeit übersandte der Beklagte erneut einen Bescheidentwurf, in dem die Anmerkungen während der Sitzung sowie die danach an den Bearbeiter gerichteten redaktionellen Änderungswünsche eingearbeitet waren. Der in der Sitzung vorgetragene Wortlaut für die Nebenbestimmungen Nr. 9.2 und 17 sollte noch ergänzt werden (Bl. 259 ff. d. Sachakte, Bd. 1). Inwieweit der Inhalt des Beschlusses des Glücksspielkollegiums bzw. dieses Vorgehen den Anforderungen des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV genügt, kann dahinstehen.
- 166
Denn auf einen etwaigen Verstoß gegen § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen. Ein solcher Verstoß würde – anders als inhaltliche Fehler – nicht auf das Außenverhältnis durchschlagen (a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.5.2012, 27 K 339/10, juris Rn. 25 ff. – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV; offenlassend BVerwG, Urt. v. 23.7.2014, 6 C 31/13, BVerwGE 150, 169, juris Rn. 63 – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV). Die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Verfahrensrechte eine Klagebefugnis grundsätzlich nicht selbstständig begründen, sondern nur unter der Voraussetzung, dass sich der behauptete Verfahrensverstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben kann (BVerwG, Urt. v. 2.10.2013, 9 A 23.12, NVwZ 2014, 367, juris Rn. 16; Urt. v. 20.12.2011, 9 A 30.10, NVwZ 2012, 573, juris Rn. 19). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Begründungspflicht dient – wie ausgeführt – nicht dem Schutz der Klägerin, sondern dient der Kooperation der Bundesländer im ländereinheitlichen bzw. gebündelten Verfahren. Wird ein Bundesland überstimmt, dient sie damit in erster Linie der eigenen Information und Dokumentation. Die materiell-rechtliche Position des späteren Adressaten des Bescheids wird hiervon nicht betroffen. Eine Betroffenheit ist erst dann gegeben, wenn der Fehler auf den Bescheid durchschlägt. Dies kann aber kein reiner Verfahrensfehler, sondern nur eine inhaltlich unrichtige Entscheidung sein, die sich der Beklagte zu Eigen macht. Der Rechtsschutz hiergegen würde aber nicht durch die Kenntnis von Erwägungen des Glücksspielkollegiums verbessert werden. Denn anders als bei den Bewertungen der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) muss der Betroffene hier keine „sachverständige Bewertung“ des Glücksspielkollegiums in Frage stellen. Im Gegensatz zur vorliegenden Konstellation dient die Begründung des KJM auch den Rechten der betroffenen Rundfunkveranstalter, da die Betroffenen die Einschätzung der KJM als sachverständige Aussage im gerichtlichen Verfahren nur mit dem gleichen Aufwand in Frage stellen können, der notwendig ist, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern. Ist die Bewertung der KJM in diesem Sinn nicht entkräftet, so ist es dem Gericht verwehrt, seine eigene Bewertung an die Stelle der KJM zu setzen. Ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, kann der Betroffene diese jedoch nicht erschüttern. Er ist daher darauf angewiesen zu erfahren, welche Gründe die KJM als sachverständiges Gremium zu ihrer Entscheidung bewogen haben (VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris Rn. 49). Diese Erwägungen lassen sich nicht auf die Mitwirkung des Glücksspielkollegiums übertragen: Das Glücksspielkollegium trifft keine sachverständige Bewertung, der im gerichtlichen Verfahren ein maßgebliches Gewicht zukäme. Soweit der Bescheid – wie hier – eine Begründung enthält, benötigt der Betroffene mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG keine Begründung des Glücksspielkollegiums. Maßgeblich ist allein die Begründung in dem Bescheid, mit dem sich die Klägerin auseinandersetzen muss. Nichts anderes folgt daraus, dass das Glücksspielkollegium ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs der Kommission für Jugendmedienschutz nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und der Kommission für Zulassung und Aufsicht nach dem Rundfunkstaatsvertrag nachgebildet ist (Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 74). Diese Orientierung im Gesetzgebungsverfahren bezieht sich erkennbar allein auf die Bildung eines zu beteiligenden Gremiums, dessen Beschlüsse interne Bindungswirkungen entfalten, nicht jedoch auf die gesamte Konzeption und die hierzu ergangene Rechtsprechung (so aber VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 59 – zur Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem RStV).
- 167
bb) Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des (als Bündel erteilten) Erlaubnisbescheids. Dies gilt insbesondere für die Bestimmungen unter Nr. I und Nr. 6, wonach die Klägerin den Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss (hierzu unter aaa]), für die Befristung unter Nr. I des Bescheids (hierzu unter bbb]) und für den Widerrufsvorbehalt unter Nr. 16 (hierzu unter ccc]).
- 168
aaa) Die Bestimmungen in dem streitgegenständlichen Bescheid unter Nr. I und Nr. 6 genügen den Anforderungen der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 169
Der Klägerin wird unter Nr. I. des Bescheids die Vermittlung der in einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Ländern von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung erlaubt. Unter Nr. 6 heißt es, dass die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind.
- 170
Die Bestimmungen greifen das im Staatsvertrag angelegte – und mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbare – System auf. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Hieraus folgt, dass der Klägerin sechzehn Erlaubnisse jeweils bezogen auf die einzelnen Länder erteilt werden mussten. Nr. 6 des Erlaubnisbescheids ist zwingende Folge dieser Landesbezogenheit und stellt sicher, dass der Spieler und damit folgerichtig auch die vereinnahmten Spieleinsätze an die „richtige“ Landeslotteriegesellschaft vermittelt werden.
- 171
Nr. I und Nr. 6 des Erlaubnisbescheids genügen auch dem Bestimmtheitsgebot.
- 172
Das Verwaltungsverfahrensrecht der Länder fordert, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz ggf. im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann, und dass auch die Vollzugsbehörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37 Rn. 5). Die Annahme seiner Nichtigkeit wegen Unbestimmtheit scheidet aus, wenn die (vorrangige) Auslegung des Bescheids etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt; dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der angefochtenen Bescheide unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (BVerwG, Urt. v. 18.4.1997, 8 C 43/95, BVerwGE 104, 301, juris Rn. 37).
- 173
Unter Anlegung dieser Maßstäbe ist für sämtliche Beteiligten erkennbar, dass mit diesen Bestimmungen – auch – das im Staatsvertrag angelegte Regionalitätsprinzip festgelegt werden sollte, wonach die Klägerin den Spieler – wohnortabhängig – an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss.
- 174
Aus Nr. I folgt zunächst, dass die Klägerin für jedes Bundesland gesondert eine Erlaubnis zur Vermittlung der jeweils genannten Lotterieprodukte erhält. Dies entspricht der Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, und deckt sich mit § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, wonach gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig sind, nicht eine Erlaubnis, sondern mehrere Erlaubnisse gebündelt erhalten. Dieser Regelungssystematik zufolge werden die in den einzelnen Ländern für die jeweilige Vermittlung notwendigen Erlaubnisse zwar in einem einheitlichen Verwaltungsprozess, aber jeweils bundeslandbegrenzt als Bündel erteilt mit der praktischen Folge, dass die Klägerin in allen Ländern zur Vermittlung der Glücksspiele berechtigt ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 171). In der Zusammenschau mit Nr. 6 ist für alle Beteiligten zudem erkennbar, dass ein Vertragsschluss immer der jeweils „richtigen“ Landeslotterie zugeordnet werden muss (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172 ff.). Vom Bundesverfassungsgericht ist – wie ausgeführt – anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.).
- 175
§ 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Zwar ist nicht ausdrücklich geregelt, wie vorliegend diese Zuordnung zu der „richtigen“ Landeslotterie konkret zu erfolgen hat. Dies folgt insbesondere auch nicht aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Anders als bei den Annahmestellen, bei denen sich aus der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle ergibt, dass ein Vertrag über die in Rede stehenden Spiele mit dem Veranstalter des Landes zustande kommt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172), sind bei einer Internetvermittlung mehrere Anknüpfungspunkte denkbar (zur Lokalisierung via Geolokalisierung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 2.12.2016, OVG 1 S 104.15, juris Rn. 43, 49; OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 41; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 108). Allerdings entspricht es der gelebten Praxis – auch der Lotterieveranstalter –, dass bei einer Internetvermittlung auf den Wohnort abgestellt wird. Dementsprechend wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei einer Vermittlung durch die Klägerin über ihre Internetseiten u. a. die Postleitzahl des Spielers abgefragt. Hierbei handelt es sich um eine Auslegung des § 3 Abs. 4 GlüStV, die nicht nur der gelebten, unbeanstandeten Praxis entspricht, sondern sowohl den praktischen Bedürfnissen als auch dem Anknüpfungspunkt „Aufenthaltsort“ noch Rechnung trägt. Denn dem Spieler wird typischerweise die Möglichkeit zur Teilnahme an seinem Wohnort eröffnet (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff.). Eine solche Typisierung wird auch in anderen Bereichen vorgenommen. So ist etwa nach der Rechtsprechung zum Rundfunkbeitragsrecht die Annahme, dass die Wohnung den abzugeltenden Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit vermittelt, deshalb berechtigt, weil sich in nahezu allen Wohnungen ein Empfangsgerät, insbesondere ein Fernsehgerät, aber auch Personalcomputer, Internetzugang und Zugang zu einer Internet-Breitbandverbindung, befindet (BVerwG, Beschl. v. 26.4.2017, 6 B 33/17, juris Rn. 7). Diese Typisierung entspricht im Übrigen auch der analogen Welt, da typischerweise Lottospieler an einer Annahmestelle an ihrem Wohnort spielen.
- 176
Vor diesem Hintergrund erweist sich auch Nr. 6 als nicht zu unbestimmt (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 190 f.). Es ist ersichtlich, dass die in einem Land vereinnahmten Spieleinsätze an die im selben Land erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind. Durch die Anknüpfung an den Wohnort können die Einnahmen auch einem bestimmten Veranstalter zugerechnet werden. Auch wenn die Anknüpfung an den Wohnort nicht ausdrücklich geregelt ist, war den Betroffenen selbst nach den ihnen bekannten Umständen die Zuordnung klar. Die Klägerin hat auch im erstinstanzlichen Verfahren nicht geltend gemacht, dass die Bestimmungen zu unbestimmt seien. Die Handhabung entspricht zudem der seit 2012 gelebten Praxis.
- 177
bbb) Die Befristung der Erlaubnis (Nr. I des Bescheids) stellt sich als rechtmäßig dar. Die Befristung als solche wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben. Die von dem Beklagten konkret bestimmte Fünfjahresfrist erweist sich als verhältnismäßig. Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, dass im Rahmen einer lenkenden Glücksspielaufsicht eine zeitnahe Grundüberprüfung aller erteilten Erlaubnisse insbesondere hinsichtlich der Zuverlässigkeit und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der gewerblichen Spielvermittler für erforderlich erachtet werde, um eine Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags vor allem im Hinblick auf die Aspekte Suchtprävention und Spielerschutz zu gewährleisten. Die Dauer der Befristung trage dem berechtigten Interesse der gewerblichen Spielvermittler an der gebotenen Planungssicherheit Rechnung und ermögliche zugleich eine Berücksichtigung der erlangten Prüfungsergebnisse im Rahmen der Evaluierung nach § 32 GlüStV. Hiergegen bestehen keine Bedenken. Es ist nicht ersichtlich, dass die Fünfjahresfrist derart kurz bemessen wäre, dass sie der Klägerin die Ausübung ihrer Vermittlungstätigkeit unnötig erschweren würde. Der Beklagte hat in nicht zu beanstandender Weise das Interesse der Klägerin an einer erforderlichen Planungssicherheit mit dem öffentlichen Interesse an einer Überprüfung erteilter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse abgewogen und sich hierbei sachlich nachvollziehbar an der gesetzlich geregelten Frist für eine Evaluierung des Glücksspielmarkts in § 32 Satz 2 GlüStV orientiert (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 66; so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 170). Im Übrigen kann die Klägerin bei gleichbleibenden Verhältnissen – angesichts der gebotenen gleichheitsgemäßen Ermessensausübung – grundsätzlich mit einer Verlängerung rechnen, so dass das „Damoklesschwert“ der Beendigung ihrer Tätigkeit – so aber die Klägerin – kaum praktische Relevanz hat.
- 178
ccc) Der Widerrufsvorbehalt (Nr. 16) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
- 179
Gemäß Nr. 16 bleiben der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 180
Ein Widerrufsvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben, wonach die Erlaubnis widerruflich zu erteilen ist. Der Widerrufsvorbehalt ist auch nicht zu unbestimmt oder unverhältnismäßig. Mit der Formulierung „insbesondere“ wird zum Ausdruck gebracht, dass neben den beiden im nächsten Halbsatz genannten Widerrufsgründen weitere Widerrufsgründe denkbar sind. Dass damit nicht alle Widerrufsgründe erkennbar sind, ist unschädlich. Die Voraussetzungen für den Widerruf müssen nach herrschender Meinung im Widerrufsvorbehalt nicht notwendig näher präzisiert werden. Dies gilt sogar dann, wenn sich die in Betracht kommenden Widerrufsgründe nicht bereits aus einer gesetzlichen Regelung ohne weiteres ergeben. Der Bestimmtheit wird durch die Begrenzung auf die Entscheidung im Verwaltungsakt genügt (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 67 m. w. N.). Der erste – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall greift erweiternd § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG auf, wonach ein Verwaltungsakt widerrufen werden darf, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Der zweite – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall ist auch nicht unverhältnismäßig. Der Widerrufsfall lehnt sich an § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG an. Dass der Beklagte aus Gründen der öffentlichen Sicherheit auf Änderungen reagieren können muss, ist nicht zu beanstanden. Bereits der Wortlaut „erforderlich“ verweist hierbei auf die notwendige Verhältnismäßigkeitsprüfung. Im Übrigen besteht im Falle eines Widerrufs für die Klägerin gerichtlicher Rechtsschutz, in dessen Zuge die Verhältnismäßigkeit überprüft wird. Auch der Beklagte hat im Verfahren zum Ausdruck gebracht, dass mit Nr. 16 keine zusätzlichen gerichtlich nicht überprüfbaren Grundlagen für einen Widerruf aufgestellt werden sollten und aufgrund der Gesetzesbindung der Behörden immer ein (notwendiger) Grund für einen Widerruf vorliegen muss.
- 181
2. Der Antrag zu 2. hat teilweise Erfolg.
- 182
Die (als Bündel erteilte) Vermittlungserlaubnis konnte mit den Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) und Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) erlassen werden. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter a]). Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 (Vorlage eines Bundeszentralregisterauszugs der ... GmbH) erweisen sich dagegen als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten; der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 bzw. der Bescheid vom 29. November 2012 sind insoweit aufzuheben, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter b]). Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar ebenfalls als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung allerdings aus (hierzu unter c]).
- 183
Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die – im Ermessen stehende – glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts der Nebenbestimmung. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 und 3 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder (VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 47 m. w. N.; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Der sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Zweck der Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet ist gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV die bessere Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Ziele des Staatsvertrags sind nach § 1 GlüStV gleichrangig 1. das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, 2. durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, 3. den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zusätzliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV, dass 1. der Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist, 2. der Höchsteinsatz je Spieler pro Monat einen Betrag von 1.000,-- Euro nicht übersteigt, Gewinne nicht mit Verlusten verrechnet werden, das Kreditverbot beachtet und die Möglichkeit zur Selbstlimitierung eröffnet ist, 3. besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung ausgeschlossen sind, 4. ein Sozialkonzept entwickelt worden ist und wissenschaftlich evaluiert wird und 5. Wetten und Lotterien weder auf derselben Internetdomain angeboten werden noch auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt wird. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO ist das Gericht auf eine Prüfung von Ermessensfehlern beschränkt, d. h. ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen tatsächlich ausgeübt, dessen rechtliche Grenzen nicht überschritten und keine sachwidrigen Erwägungen angestellt hat, die mit den vorgenannten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht in Einklang stehen. Äußere rechtliche Grenzen der Ermessensausübung ergeben sich insbesondere aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG und des allgemeinen Gleichheitssatzes, welche in verhältnismäßiger Weise zu wahren sind (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 57).
- 184
a) Nach diesen Maßstäben unterliegen die folgenden Nebenbestimmungen keinen rechtlichen Bedenken:
- 185
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
- 186
Nach Nr. 1 Sätze 3 und 4 bedürfen Änderungen der Geschäftsbedingungen bzw. Teilnahmebedingungen der vorherigen Anzeige beim Beklagten. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
- 187
Diese Regelungen sind – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden:
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Gemäß Nr. 1 Satz 1 sind die vorgelegten Allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind nach Nr. 1 Satz 2 unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlicher Regelungen der dieser Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Eine zulässige Vermittlertätigkeit setzt zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV voraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und ihren Kunden transparent und ohne unangemessene Benachteiligung für die Kunden gestaltet sind (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Die Gestaltung der Geschäftsbedingungen und ihre Beachtung ist zudem auch Grundlage der Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Mit Hilfe der Anzeigepflicht soll im Wege einer präventiven Kontrolle eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit der Tätigkeit der Klägerin mit den gesetzlichen Vorgaben sicherstellt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182; s. auch VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67). Eine Unterteilung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen in einen glücksspielrechtlich relevanten und in einen rein zivilrechtlichen Teil ist im Hinblick auf die Anzeigepflicht nicht vorzunehmen. Eine solche Unterscheidung wäre sachwidrig und nicht praktikabel. Es kann nicht dem Erlaubnisinhaber überlassen bleiben zu beurteilen, ob bestimmte Teile der Geschäftsbedingungen oder Teilnahmebedingungen glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen oder nicht (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 f. UA). Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin ergibt sich hieraus nicht.
- 189
Auch der Zustimmungsvorbehalt ist – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden. Zwar wird nicht in allen Ländern mit dem Zustimmungsvorbehalt eine landesrechtliche Vorschrift erfüllt: § 7 Abs. 4 Satz 3 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin (im Folgenden: GlüStVtrAG BE 2012), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland für öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg (Brandenburgisches Glücksspielausführungsgesetz – BbgGlüAG; im Folgenden: BbgGlüAG), § 9 Abs. 4 des Hamburgischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Hamburgisches Glücksspieländerungsstaatsvertrages-Ausführungsgesetz – HmbGlüÄndStVAG, im Folgenden: HmbGlüÄndStVAG), § 5 Abs. 5 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetz – GlüStVAG M-V, im Folgenden: GlüStVAG M-V), § 4 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW, im Folgenden: AG GlüStV NRW), § 4 Abs. 8 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (NGlüSpG, im Folgenden: NGlüSpG), § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (Landesglücksspielgesetz – LGlüG, im Folgenden: LGlüG Rh.-Pf.), § 4 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages und über die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von Sportwetten, Lotterien und Ausspielungen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag – SächsGlüStVAG, im Folgenden: SächsGlüStVAG), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Ersten Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster GlüÄndStV AG, im Folgenden: GlüÄndStVG AG Schl.-Hol.) und § 3 Abs. 2 des Thüringer Glücksspielgesetzes (ThürGlüG, im Folgenden: ThürGlüG) dürften nur für die Teilnahmebedingungen der Veranstalter einschlägig sein. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Bremischen Glücksspielgesetzes (BremGlüG, im Folgenden: BremGlüG) sieht lediglich vor, dass die Teilnahmebedingungen der Veranstalter zum Gegenstand der Erlaubnis werden. § 15 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Glücksspielgesetzes (HGlüG, im Folgenden: HGlüG) und § 12 Abs. 3 Nr. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AG GlüStV-Saar, im Folgenden: AG GlüStV-Saar) bestimmen nur, dass der Vermittler seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorlegen muss. Für Bayern und Sachsen-Anhalt sind ferner keinerlei einschlägige Vorschriften ersichtlich. Einzig § 15 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag, im Folgenden: AGGlüStV Ba-Wü) – ähnlich jetzt: § 18 Abs. 2 des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG, im Folgenden: LGlüG Ba-Wü) – sieht vor, dass jede Änderung der Geschäftsbedingungen der Erlaubnis bedarf. Der Zustimmungsvorbehalt ist jedoch gleichwohl bei entsprechender Auslegung dahingehend, dass allein die glücksspielrechtlich relevanten Änderungen der Zustimmung unterliegen, nicht zu beanstanden (weiter VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA; a. A. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 139 ff.). Die Klägerin führt zu Recht aus, dass nicht alle Teile der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen eine glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen. Insoweit steht es der Klägerin frei, Anpassungen vorzunehmen. Hinsichtlich der glücksspielrechtlich relevanten Teile ist jedoch eine entsprechende präventive Kontrolle, mit der eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit ihrer Tätigkeit mit den gesetzlichen Vorgaben sichergestellt wird, von der Klägerin hinzunehmen (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Das Kontrollbedürfnis ist angesichts der Anfälligkeit der Tätigkeit der Klägerin in einem ordnungsrechtlich geprägten Bereich naheliegend. So könnte etwa nicht hingenommen werden, dass die Klägerin ohne Nachfrage die ihr auf einer bestimmten rechtlichen Gestaltung ihrer Beziehungen zu ihren Kunden erlaubte Vermittlungstätigkeit einseitig zu ihren Gunsten ändert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Der Zustimmungsvorbehalt ist insoweit auch die konsequente Fortführung des grundlegenden Erlaubnisvorbehalts der Glücksspielvermittlung (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Entgegen der Ansicht der Klägerin greifen diese Regelungen auch nicht unangemessen in ihre Privatautonomie und Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Durch die Begrenzung des Zustimmungserfordernisses auf die glücksspielrechtlich relevanten Teile der Änderungen bleibt es der Klägerin unbenommen, die Bedingungen frei zu entwerfen bzw. auszuhandeln. Diese Aufteilung scheint im Übrigen auch – wie dem Verwaltungsvorgang des Beklagten entnommen werden kann – der gelebten Praxis zu entsprechen.
- 190
bb) Die Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen) erweist sich als rechtmäßig.
- 191
Nach Nr. 2 Satz 5 bedürfen Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte und eine künftige Verbindung der Vermittlung von Spielaufträgen mit weiteren Dienstleistungen oder Produkten zu einem einheitlichen Produkt (sog. Bundling) – soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht – der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
- 192
Änderungen der unter I. des Bescheids vom 24. September 2012 i. V. m. seinen Änderungsfassungen erlaubten Produkte und Produktausgestaltungen betreffen unmittelbar den Regelungsgehalt der Erlaubnis. Die Erlaubnis wurde nicht – wie die Klägerin meint – tätigkeitsbezogen erteilt. Die Klägerin hat keine Vermittlungserlaubnis erhalten, die es ihr erlaubt, ihre Produkte völlig frei und unabhängig von einer vorherigen Erlaubnis zu gestalten (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Die Erlaubnis zum Vermitteln öffentlicher Glücksspiele gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV ist nicht bloß tätigkeitsbezogen, sondern bezogen auf die konkret angebotenen Glücksspiele zu beantragen. Die Erlaubnis ist vielmehr produktbezogen, als sie auf eine oder mehrere, näher bestimmte Glücksspielarten ausgerichtet ist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Daher machen Änderungen eine behördliche Prüfung erforderlich, ob die neuen Produkte oder Produktausgestaltungen noch von der Erlaubnis umfasst sind oder ob es einer Änderung der Erlaubnis bedarf (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68; s. auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183; eingeschränkt VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Dies stellt der Anzeigenvorbehalt in Nr. 2 Sätze 2 und 3 in verhältnismäßiger Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV sicher, zu denen auch die Bekämpfung der möglichen gesteigerten Sucht- oder erhöhten Manipulationsgefahr kombinierter Glücksspiele gehört (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68). Dies gilt insbesondere auch für das sog. Bundling. Sobald eine derartige Verbindung zu einem einheitlichen Produkt stattfindet, sind auch diejenigen Dienstleistungen und Produkte in die glücksspielrechtliche Bewertung einzubeziehen, die separat betrachtet keinen Bezug zum Glücksspielrecht aufweisen würden. Indem diese jedoch mit der Glücksspielvermittlung kombiniert werden, wird der Bezug zum Glücksspielrecht hergestellt (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Nur indem die Behörde Kenntnis von diesen Produkten erlangt, kann sie beurteilen, ob § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV berücksichtigt wird. Auch die Einhaltung anderer Vorschriften des GlüStV – wie etwa zum Jugendschutz – kann bei kombinierten Produkten anders zu beurteilen sein als bei einer reinen Spielvermittlung von Lotterien (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Der besondere Zustimmungsvorbehalt für das Land Brandenburg berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 2 und 7 BbgGlüAG, wonach das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel und bei Vermittlung von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung in der Erlaubnis festzulegen sind. Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Die unterschiedlichen Nebenbestimmungen sind darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Es bestehen schließlich keine Bedenken, die Vereinbarkeit neuer Produktausgestaltungen mit der bewilligten Erlaubnis von einer präventiven Kontrolle abhängig zu machen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183). Kann die Klägerin eine gewünschte Produktänderung nicht durchsetzen, stehen ihr Rechtsmittel gegen diese Entscheidung zur Verfügung. Der Aufwand der Klägerin zur Erfüllung dieser Nebenbestimmung hält sich zudem in Grenzen.
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cc) Die Regelungen in Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Vorschriften zur Einschaltung zuverlässiger Dritter) sind ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.
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Nach Nr. 3 Abs. 1 Satz 3 hat die gewerbliche Spielvermittlerin bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht. Nach Nr. 3 Abs. 2 muss sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen. Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten), ist dies gemäß Nr. 3 Abs. 3 unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung nach Nr. 3 Satz 4 der vorherigen Erlaubnis des Beklagten.
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Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, wonach nur zuverlässige Personen einzuschalten sind, ist rechtmäßig. Bei der Einschaltung weiterer Personen muss sichergestellt werden, dass diese ebenso wie die Erlaubnisinhaberin die Gewähr dafür bieten, dass die Vermittlung den Zielen des GlüStV nicht zuwiderläuft und den glücksspielrechtlichen Bestimmungen entspricht (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Hierfür müssen sich diese als zuverlässig erweisen. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen gewerberechtlichen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1a, Abs. 1 Sätze 4, 7 bis 9 GewO. Die Regelung ist auch bestimmt genug. Der Begriff des Dritten bzw. der Hilfsperson lässt sich unter Rückgriff auf den mit ihr verfolgten gesetzlichen Zweck, wonach die Erlaubnis nicht einem anderen zur Ausübung überlassen werden darf (§ 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV) und seiner Definition im Bescheid („zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen“) zweifelsfrei dahingehend ermitteln, dass er nur unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen und Personen umfasst (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Von diesem Verständnis geht auch der Beklagte aus (vgl. die Sitzungsniederschrift vom 22. Juni 2017). Die von der Klägerin genannten Werbe-Vertriebskooperationspartner fallen mithin nicht darunter. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die erforderliche Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf.
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Nr. 3 Abs. 2, wonach sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen muss, ist dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, hiermit kein Haftungsregime begründet werden soll, das über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Damit wird im Sinne einer Konkretisierung des § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch sie anderen zur Ausübung überlassen werden darf, deutlich gemacht, dass für die rechtmäßige Umsetzung des Erlaubnisbescheids weiterhin die Klägerin verantwortlich bleibt. Im Übrigen geht die Haftung nicht über die übliche ordnungsrechtliche Haftung hinaus.
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Auch die Anzeigepflicht in Nr. 3 Abs. 3 Satz 1 wird durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Im Rahmen einer effektiven Glücksspielaufsicht ist sicherzustellen, dass im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung jederzeit auch die Zuverlässigkeit eingesetzter Dritter überprüfbar ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Die Anzeigepflicht beinhaltet – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises und der anzeigepflichtigen Änderungen – eine nur geringfügige Beschwer.
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Auch der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedürfen, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen. Da diese Personen hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat das Hinzukommen oder Ausscheiden eines Dritten unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Es ist jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt. Der Zustimmungsvorbehalt ist vor diesem Hintergrund als verhältnismäßiges Mittel anzusehen, um die dauerhafte Beibehaltung der Erlaubnisvoraussetzungen durch die Klägerin sicherzustellen (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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dd) Die Regelungen in Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig.
- 200
Nach Nr. 5 Sätze 1 bis 3 sind Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis.
- 201
Soweit die Klägerin nach Nr. 5 Satz 1 verpflichtet ist, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung nur geringfügig belastet. Die Anzeige ist nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Die Regelung berücksichtigt zudem den Umstand, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Sie trägt schließlich § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV Rechnung, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch einem anderen zur Ausübung überlassen werden kann (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Mit Blick auf § 15 Gesetz über den Wertpapierhandel (Wertpapierhandelsgesetz), den die Klägerin als börsennotierte Aktiengesellschaft zu beachten hat, hat diese es durch die Gestaltung der zeitlichen Abläufe selbst in der Hand, dafür zu sorgen, dass es zu keinen Verstößen kommt.
- 202
Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten in Nr. 5 Satz 2 ist zunächst festzuhalten, dass sich auch Nr. 5 Sätze 2 und 3 als flankierende Regelungen zu Nr. 3 nur auf unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen bezieht. Auch hier gilt, dass die Regelung nicht an die geänderte Rechtsform als Selbstzweck anknüpft, sondern berücksichtigt, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). In aller Regel wird es der Klägerin ohnehin möglich sein, ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, da ihr ihre Vertragspartner in aller Regel ohnehin künftig eintretende Rechtsformänderungen mitteilen werden. Dies ist allein deshalb schon erforderlich, als dass Verträge, Bankverbindungen etc. rechtzeitig angepasst werden müssen. Im Übrigen kann die Klägerin, um ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, – soweit möglich – eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig informiert wird.
- 203
Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3 ist rechtmäßig. Der Begriff der Erlaubnis wird ersichtlich im Sinne des Bescheids und – entgegen dem Verständnis der Klägerin – nicht dahingehend verwendet, dass die zivil- oder gesellschaftsrechtliche Wirksamkeit der Rechtsformänderung von einer vorherigen behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 5 Satz 3, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedarf, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen sind. Da die beauftragten Dritten hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat eine Rechtsformänderung unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Auch der Erlaubnisvorbehalt ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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ee) Die Nebenbestimmung Nr. 12 (Berichtspflichten) ist nicht zu beanstanden.
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Nach Nr. 12 ist über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von der Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und dem Beklagten bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
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Die Vorschrift dient dem legitimen Zweck der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung mit Blick auf ihre Zuverlässigkeit (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 196) und soll in diesem Zusammenhang sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden, § 1 Nr. 4 GlüStV (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 22 f. UA). Die damit einhergehende Belastung der Klägerin ist noch verhältnismäßig. Durch eine jährliche, routinemäßige Prüfung kann überwacht werden, ob die Klägerin auch weiterhin zuverlässig ist und eine ordnungsgemäße Durchführung der Glücksspielvermittlung gewährleistet (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161). Regelmäßige Berichtspflichten ermöglichen es dem Beklagten, etwaige Unregelmäßigkeiten aufzudecken und eine effektive Glücksspielaufsicht sicherzustellen (VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA).
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Die nötigen Angaben – Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder (Nr. 12 Satz 1), Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne (Nr. 12 Satz 1) sowie Nachweis über die Weiterleitung mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (Nr. 12 Satz 3) – dienen allesamt der Überprüfung eines ordnungsgemäßen Glücksspielbetriebs. Der Nachweis über die Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder knüpft an § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, der Nachweis über die Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne an § 19 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV und Nr. 7 des Bescheids vom 24. September 2012, wonach die Geschäftsbeziehungen mit den Spielteilnehmern so zu gestalten sind, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spielteilnehmer ausgekehrt werden, und der Nachweis über die Weiterleitung der vereinnahmten Beträge an § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV an. Die Vorgabe, dass die Abrechnung durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigt werden soll (Nr. 12 Satz 1), findet ihre Rechtfertigung in der damit gewährleisteten Sachkunde und Unabhängigkeit (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 163; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA). Die vorgesehenen Vorlagefristen ermöglichen eine nicht zu beanstandende zeitnahe Überwachung. Dass alternativ der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden kann, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt (Nr. 12 Satz 2), ist sogar eine Erleichterung.
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Nr. 12 Sätze 4 und 5 berücksichtigen § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü (jetzt: § 18 Abs. 3 LGlüG Ba-Wü). Einer qualifizierten Abrechnung kommt eine hohe Aussagekraft zu und sie begünstigt die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler. Dies gilt insbesondere für die Überprüfung der Zuverlässigkeit in finanzieller Hinsicht. Die Verpflichtung zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses belastet die Klägerin auch nicht über Gebühr. Denn die Klägerin ist als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin nach §§ 264, 264d, 267 Abs. 3 Satz 2, 316 Abs. 1, 319 Abs. 1 Satz 1 HGB verpflichtet, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Inwieweit die Anforderungen in § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü in anderen Fällen – etwa bei einem Einzelkaufmann – über das Zumutbare hinausgehen, kann vorliegend dahinstehen. Ermächtigungsgrundlage für die Nebenbestimmung ist § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder, so dass § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü nicht unmittelbarer Prüfungsgegenstand sind. Im Übrigen ermöglicht § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG durch seine Formulierung „den nach handelsrechtlichen Vorschriften“ eine etwaig erforderliche verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass jeweils nur das handelsrechtlich ohnehin Vorgegebene verlangt wird. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü wird bereits durch eine entsprechende Formulierung in Nr. 12 Satz 5 durch den Beklagten relativiert. Soweit die Klägerin Bedenken hinsichtlich ihres Geheimhaltungsbedürfnisses und ihrer Wettbewerbsfähigkeit hat, sind diese nicht überzeugend. Nach § 325 HGB sind die Jahresabschlüsse ohnehin zu veröffentlichen. So findet sich der Jahresabschluss etwa auch auf der Homepage der Klägerin. Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Eine Unverhältnismäßigkeit dadurch, dass die Klägerin mehrere Berichte vorzulegen hat, besteht vorliegend nicht, da sie – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin verpflichtet ist, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Somit ist die mit der Auflage verbundene – geringe – Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars zu sehen.
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Auch die Belastung der Klägerin mit den Kosten der Erstellung und Vorlage der genannten Unterlagen und Berichte ist nicht unverhältnismäßig (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 164). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Klägerin – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin einen vom Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorlegen muss.
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ff) Die Regelungen in Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig. Nach Nr. 14 hat bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird. Die Auflage dient einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, wonach sicherzustellen ist, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Schon der allgemeine Datenschutz gehört zum ordnungsgemäßen Ablauf des Glücksspiels. Die Auflage trägt andererseits auch zur Verfolgung des Ziels der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes in § 1 Nr. 3 GlüStV bei, indem die Informationssicherheit auch im Hinblick auf die Einhaltung des Jugendschutzes zu beachten ist (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, juris Rn. 77). Im Übrigen ist die Klägerin nach § 9 BDSG verpflichtet, die technischen und organisatorischen Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um die Ausführung der Vorschriften dieses Gesetzes, insbesondere die in der Anlage zum BDSG genannten Anforderungen, zu gewährleisten. Das geforderte Sicherheitsniveau ist auch nicht unverhältnismäßig. Bei dem Standard nach ISO/IEC 27001:2005 handelt es sich um den weltweit gültigen Standard für die Datensicherheit. Hierauf baut auch der IT-Grundschutz-Katalog des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik auf, der im Übrigen u. a. auch den Anforderungen des § 9 BDSG i. V. m. der Anlage zu § 9 Satz 1 BDSG Rechnung trägt. Dass dieser Standard für die Klägerin nicht erreichbar ist, ist nicht ersichtlich. Im Gegensatz weist die Homepage der Klägerin jedenfalls im Hinblick auf den Datenschutz eine Zertifizierung nach ISO/IEC 27001 durch den TÜV Saarland auf. Dass zum Nachweis eine Zertifizierung gefordert wird, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Auch wenn eine Zertifizierung gesetzlich nicht vorgeschrieben ist, darf eine solche im Wege einer Auflage aufgegeben werden, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen „dient“, die für den Erlass des Hauptverwaltungsaktes maßgeblich sind. Dies ist hier der Fall. Nicht nur das geforderte Datensicherheitsniveau, sondern auch die Kontrolle der Einhaltung desselben dient den Zielen des § 1 GlüStV. Indem der Beklagte zur Ausübung seines Kontrollrechts eine Zertifizierung verlangt, überschreitet er nicht seinen Ermessensspielraum. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Im Übrigen darf die Klägerin zum Nachweis auch einen „gleichwertigen Nachweis“ vorlegen.
- 211
gg) Der Auflagenvorbehalt in Nr. 16 erweist sich als rechtmäßig. Gemäß Nr. 16 bleiben die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint. Ein Auflagenvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ermöglicht, wonach die Erlaubnis – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden darf. Auch gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder darf ein Verwaltungsakt mit einem Vorbehalt einer nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage erlassen werden. Bei einem Auflagenvorbehalt bedarf es keiner näheren Präzisierung der Voraussetzungen weiterer Auflagen (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VfVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 77). Vor diesem Hintergrund kann sich der Auflagenvorbehalt nicht als zu unbestimmt oder uferlos erweisen. Auch die beiden beispielhaft genannten Fälle sind nicht zu beanstanden. Wird den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags, der Glücksspielgesetze der Länder oder dem Erlaubnisbescheid nicht genügt, ist es naheliegend, zunächst – als milderes Mittel gegenüber einem Widerruf – weitere Auflagen zu erlassen. Eine weitere Nebenbestimmung ist im öffentlichen Interesse nur dann erforderlich, wenn sie verhältnismäßig ist und die Auflage dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den maßgeblichen gesetzlichen Regelungen dient. Hiermit wird insbesondere auch eine Anpassung des Bescheids an eine neu eingetretene Rechtslage ermöglicht.
- 212
b) Demgegenüber erweisen sich die folgenden Nebenbestimmungen als rechtswidrig und sind aufzuheben:
- 213
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) erweist sich als rechtswidrig. Nach Nr. 15 sind die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde ggf. auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren. Selbstverständlich darf sich der Beklagte zur Sicherstellung einer effektiven Glücksspielaufsicht im Rahmen seiner Befugnisse nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV Hilfspersonen sowie ggf. speziell ausgebildeten Sachverständigen bedienen. Bedient sich die Glücksspielaufsicht eines Verwaltungshelfers, so verantwortet sie selbst die Hoheitsbefugnisse und Zwangsmittel. Nicht erforderlich ist jedoch, diesen Hilfspersonen Hoheitsrechte zuzugestehen. Eine nicht näher eingegrenzte Verpflichtung der Klägerin, einem jeden beauftragten Dritten Rechte einer Ordnungsbehörde zu gewähren, ist weder erforderlich noch geboten. Im Übrigen ist die Nebenbestimmung Nr. 15 auf etwas Unmögliches gerichtet: Nicht die Klägerin kann den vom Beklagten beauftragten Dritten Hoheitsrechte gewähren, sondern eine entsprechende Beleihung kann lediglich durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes erfolgen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 15 ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Die zulässige Einschaltung von Hilfspersonen muss nicht eigens geregelt werden, sondern folgt aus allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsätzen.
- 214
bb) Die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 erweist sich ebenfalls als rechtswidrig. Danach muss, soweit sich die Vermittlung über die Domains ... sowie ... auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, unverzüglich ein Bundeszentralregisterauszug der ... GmbH als eingeschaltete Dritte vorgelegt werden. Es kann dahinstehen, ob die ... GmbH als Dritte i. S. d. Nr. 3 anzusehen ist. Jedenfalls kann ein Bundeszentralregisterauszug einer GmbH nicht vorgelegt werden (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BZRG – Personendaten –). Die Nebenbestimmung, die im Übrigen vollstreckbar sein muss, ist auch nicht eindeutig auslegungsfähig. Es ist nicht ersichtlich, ob alle (vertretungsberechtigten) Gesellschafter oder nur die (vertretungsberechtigten) Geschäftsführer einen Bundeszentralregisterauszug vorlegen müssen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Dass es sich nicht um eine grundlegende Bestimmung handelt, wird bereits dadurch deutlich, dass der Bundeszentralregisterauszug nur für ein Bundesland angefordert wird.
- 215
c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar auch als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung aus.
- 216
Nach Nr. 9 ist die Klägerin im Kern verpflichtet, eine sog. geschlossene Benutzergruppe entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten („KJM-konform“) oder einer „gleichwertigen Lösung“ („KJM-äquivalent“) zu errichten.
- 217
Die Nebenbestimmung dient zwar einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 3 GlüStV, wonach der Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten ist. Andererseits wird hiermit § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GlüStV, wonach das Veranstalten und Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen darf und die Teilnahme von Minderjährigen unzulässig ist, sowie § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist, Rechnung getragen.
- 218
Gleichwohl erweist sich die Beifügung der Nebenbestimmung Nr. 9 als ermessensfehlerhaft (a. A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 168 ff.; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 193; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 71). Der Beklagte hat insoweit nicht plausibel dargelegt, dass dem unbestreitbar hohen Schutzgut des Jugendschutzes allein durch ein KJM-konformes oder KJM-äquivalentes Verfahren Rechnung getragen werden kann. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass sowohl der Beklagte als auch andere Bundesländer ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften keine entsprechenden Vorschriften machen, sondern vereinfachte Verfahren wie etwa eine SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung ausreichen lassen. Somit gehen der Beklagte und andere Länder erkennbar davon aus, dass auch mit Hilfe anderer – weniger einschneidender Maßnahmen – dem Jugendschutz hinreichend genügt werden kann. Dass mit Blick auf den Jugendschutz den staatlichen Veranstaltern ein niedrigeres Schutzniveau abverlangt werden kann als den gewerblichen Spielvermittlern, ist vom Beklagten weder dargetan noch ersichtlich. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol. Vorliegend geht es um die Sicherstellung des Minderjährigenschutzes bei Internetvermittlungen. Dies ist keine Frage des Staatsmonopols, zumal die staatlichen Veranstalter für den Eigenvertrieb über das Internet ebenfalls eine den Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 GlüStV genügende Erlaubnis benötigen. Eine solche Differenzierung ergibt sich auch nicht aus dem Bescheid. Dort heißt es lediglich, dass aufgrund des hohen Stellenwertes des Jugendschutzes und der Schutzzwecke des Geldwäschegesetzes die Darlegung der zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren erforderlich ist, um eine effektive Aufsicht von Anbeginn der Geschäftsaufnahme sicherzustellen (vgl. den Bescheid vom 18. Juni 2013, S. 5 f.). Auch in dem Ausgangsbescheid vom 24. September 2012 heißt es nur, dass vor Erlaubniserteilung sichergestellt sein müsse, dass das ausdrückliche Verbot der Spielteilnahme von Minderjährigen von der gewerblichen Spielvermittlerin eingehalten werde. Die Vorgaben zur Umsetzung der Maßnahme seien notwendig, um die rechtmäßige Umsetzung, insbesondere für die Online-Vermittlung aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV sowie § 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 GlüStV, zu gewährleisten (S. 15).
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Das Gesetz selbst schreibt nicht vor, wie der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist. § 25 Abs. 6 GlüStV a. F., wonach beim Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung die Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz zur geschlossenen Benutzergruppe zu beachten sind, hat nicht Eingang in den derzeitigen Glücksspielstaatsvertrag gefunden. Auch aus dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (im Folgenden: GeldwäscheG), das nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 GeldwäscheG auch für die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet gilt, folgen keine konkreten Vorgaben. Die KJM-Richtlinien gelten ebenfalls nicht unmittelbar für das Glücksspielrecht. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (im Folgenden: JMStV) sind bestimmte Rundfunksendungen oder Inhalte von Telemedien (Internet) aus Gründen des Jugendschutzes verboten (pornografische, bestimmte indizierte und offensichtlich schwer jugendgefährdende Inhalte). § 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV lässt solche Inhalte in Telemedien ausnahmsweise zu, wenn von Seiten des Anbieters sicherstellt ist, dass sie nur Erwachsenen zugänglich gemacht werden (geschlossene Benutzergruppe). Zur Sicherstellung geschlossener Benutzergruppen hat die KJM Eckpunkte entwickelt, die eine Altersverifikation sicherstellen und an denen sich Anbieter orientieren können, um den Anforderungen des Gesetzes zu genügen. Eine Verpflichtung für Lotterievermittler, ebendiesem Standard zu genügen, um dem Jugendschutz Rechnung zu tragen, ergibt sich daraus nicht. Denn die Richtlinien der KJM sollen nicht Minderjährige von der Teilnahme an entgeltlichen Glücksspielen abhalten, sondern sicherstellen, dass diese keinen Zugang zu jugendgefährdenden Inhalten im Internet haben.
- 220
Schließlich hat der Beklagte in seine Erwägungen nicht die Zielbestimmung des § 1 Nr. 2 GlüStV einbezogen, wonach der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung – insbesondere in legale Bahnen – zu kanalisieren ist. Die Klägerin weist nicht zu Unrecht darauf hin, dass ein aufwändiges Registrierungsverfahren – bei Erwachsenen – mit erhöhten Abbruchquoten beim Registrierungsvorgang verbunden ist, so dass die Gefahr besteht, dass Interessenten zu illegalen Angeboten – etwa auch zu ausländischen Zweitlotterien – mit vereinfachten Anmeldeverfahren abwandern.
- 221
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Nebenbestimmung auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, weil der Beklagte Lotto-Toto Niedersachsen – wie ähnlich auch weitere elf Länder ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften – lediglich ein vereinfachtes Verfahren einer SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung vorgeschrieben hat.
- 222
Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 9 ist jedoch nicht möglich. Denn der Verwaltungsakt kann nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Insoweit ist auch nicht ausreichend, dass gemäß Nr. III des Bescheids vom 24. September 2012 die Antragsunterlagen der Klägerin, die ein Konzept für den Jugendschutz vorsehen, Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Denn der Beklagte muss insoweit entscheiden, inwieweit diese Maßnahmen ausreichend sind, um den gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags zu genügen.
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3. Der Antrag zu 3. hat teilweise Erfolg.
- 224
Der Beklagte ist – entsprechend der obigen Ausführungen – unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 ist – wie bereits ausgeführt – rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Der Verwaltungsakt kann jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Bei ihrer Ermessensausübung hat der Beklagte Folgendes zu beachten: Erstens muss es eine Vorgabe zur näheren Konkretisierung des Minderjährigenschutzes geben. Zweitens muss der Beklagte prüfen, welche Vorgaben im Einzelnen notwendig, aber auch hinreichend sind. Hierbei muss sich der Beklagte an dem ansonsten üblichen bzw. vorgegebenen Schutzniveau orientieren. Wenn der Beklagte hiervon abweichen möchte, muss dies auf gleichheitsgemäßen, in sich stimmigen und nachvollziehbaren Gründen beruhen. In diesem Zusammenhang ist drittens geboten, dass sich der Beklagte mit dem von der Klägerin vorgelegten Schutzkonzept auseinandersetzt. Sollte der Beklagte bis zum Eintritt der Rechtskraft keine neue Nebenbestimmung Nr. 9 erlassen haben, so darf der Beklagte nicht den mit Ausnahme der aufgehobenen Nebenbestimmungen fortgeltenden Erlaubnisbescheid mit Blick auf den Rechtsgedanken des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG widerrufen.
- 225
Im Übrigen hat der Antrag keinen Erfolg. Hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 15 sowie der Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 geht der Hilfsantrag ins Leere. Soweit sich die Nebenbestimmungen als rechtmäßig erwiesen haben, kann auch der Bescheidungsantrag keinen Erfolg haben.
III.
- 226
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Quote entspricht dem jeweiligen Obsiegen und Unterliegen mit Blick auf den vorliegenden Streitgegenstand. Soweit die Berufung des Beklagten nicht zugelassen wurde, ist dies entsprechend dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO nicht gesondert zu berücksichtigen, da dieses Unterliegen im Verhältnis zum übrigen Teil nicht ins Gewicht fällt.
- 227
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.
- 228
Die Revision ist wegen der der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die Gültigkeit von §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und die Beteiligung des Glücksspielkollegiums sowie die gesetzliche Begründungspflicht des Glücksspielkollegiums bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer höchstrichterlichen Klärung. Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht i. S. v. § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrags beruht, und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris Rn. 30; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 58; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137 Rn. 9).
(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.
(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.
Tenor
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014, soweit die Klage abgewiesen worden ist, teilweise geändert.
Die Nebenbestimmung Nr. 15 in dem Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 werden aufgehoben. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen die Klägerin zu ¾ und der Beklagte zu ¼.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet ohne beschränkende Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft mit Sitz in Hamburg, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach eigenen Angaben darin, Lottospielscheine im Internet online entgegen zu nehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lotteriegesellschaften gegen Provision „abzugeben“ und Gewinne für die Lottospieler bei den Lottogesellschaften in deren Namen geltend zu machen.
- 3
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin – die ... GmbH – an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u. a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrags erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u. a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen „Vorschaltgesetz“ – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von der ... GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6aus49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“ und „Eurojackpot“ beantrage.
- 4
Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „Lotto 6aus49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln. Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u. a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
- 5
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln (Nr. I.). Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät (Nr. II.). Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden Bestandteil der Erlaubnis (Nr. III.). Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Nr. IV.). Nr. V. des Bescheids lautet:
- 6
„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige ergehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
- 7
Weiter enthielt der Bescheid u. a. folgende Nebenbestimmungen:
- 8
„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 9
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenannten Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
- 11
Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
- 12
Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
(…)
- 13
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. (…)
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6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
(…)
- 15
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
(…)
- 16
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
- 17
15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
- 18
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 19
17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs abzuwenden.
(…).“
- 20
Zur Begründung führte der Beklagte u. a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde. Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrags führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain ... hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
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Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („...“ und „...“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebots in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtige. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
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Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
- 23
Mit Bescheid vom 29. November 2012 ergänzte der Beklagte – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – Nr. I der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „...“ sowie „...“, für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung:
- 24
„Soweit sich die Vermittlung über die Domains ‚...’ sowie ‚...‘ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“
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Zur Begründung führte der Beklagte aus, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland.
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Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, wurde die Erlaubnis mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 dahingehend ergänzt, dass der Klägerin die Vermittlung der Produkte „Lotto 6aus49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ über den Vertriebsweg Internet auch in Nordrhein-Westfalen erlaubt wurde.
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Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Zugleich wurde der Produktaufnahme der Glücksspiele „KENO“ und „Plus 5“ und der Produktausgestaltung in Form von Spielgemeinschaften zugestimmt. Nr. 9 der Nebenbestimmungen des Bescheids vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
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9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
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9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
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9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v. a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
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Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
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Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 S. 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
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9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
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9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
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9.5 Die gewerbliche Spielvermittlung hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
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Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheids vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 hat die Klägerin ihr Begehren – unter Einbeziehung dieser Bescheide – weiterverfolgt.
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Die Klägerin hat geltend gemacht, dass die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV darstelle. Da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrags vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen zudem unverhältnismäßig. Ferner erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe. Die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten. Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber u. a. auch deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien. Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen. Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
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Die Klägerin hat beantragt,
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1. den Bescheid vom 24. September 2012 i. d. F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
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a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
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aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16
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c) folgende landesspezifische Regelungen
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aa) die für mehrere Länder geltende Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
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2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i. d. F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, ihr die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Der Beklagte hat zur Begründung ausgeführt, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar. Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde. Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne. Der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrags ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei. Vor diesem Hintergrund sei auch die Nebenbestimmung Nr. 17 nicht zu beanstanden. Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
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Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014 hat das Verwaltungsgericht Hamburg die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 aufgehoben und im Übrigen die Klage abgewiesen. Soweit sich die Klage im Rahmen ihres Antrags zu 1. gegen Nr. V. richte, sei sie bereits unzulässig, da es insoweit an einem Rechtsschutzbedürfnis fehle. Das Gericht habe keinen Zweifel, dass das niedersächsische Kostenrecht Anwendung finde; in Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheids, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen seien, komme der Bestimmung des § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG kein eigener Regelungsgehalt zu. Im Übrigen sei die Anfechtungsklage zulässig, insbesondere seien die einzelnen Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar. Das Anfechtungsbegehren erweise sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliege einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und habe der Erlaubnis des Beklagten bedurft. Der im GlüStV unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt sei ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsse. Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend mache, sei schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet, da der Erlaubnisvorbehalt im konkreten Fall keine grenzüberschreitenden Auswirkungen habe, da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen des Bundesgebiets hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufwiesen. Auch verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Der Beklagte habe grundsätzlich auch Nebenbestimmungen erlassen dürfen. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen seien § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Nach dieser Maßgabe erwiesen sich die Nebenbestimmungen – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 – als rechtmäßig. Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei (Nr. 17) sei rechtswidrig. Die Klägerin vermittle ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürften gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, nicht teilnehmen. Nebenbestimmung Nr. 6 beruhe auf dem sog. Regionalitätsprinzip. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begegne die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. (= n. F.) keinen durchgreifenden Bedenken. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trage nicht: Das Regionalitätsprinzip sei in erster Linie zwingende Folge der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue. Daneben diene es der Steuerung des Glücksspielangebots der Länder in eigener Verantwortung, der Verhinderung des Wettbewerbs verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebots. Rein hoheitliches Handeln unterliege jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert sei. Die Nebenbestimmung Nr. 9 i. d. F. des Bescheids vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe – sei rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sei die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler hätten nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Soweit die Klägerin geltend mache, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sog. geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potentieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, sei dies hinzunehmen. Das Gericht sehe es auch nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteile, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichte. Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweise sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Normen notifiziert worden seien. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Schließlich führe auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 – Einschaltung zuverlässiger Dritter – sei rechtmäßig. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen sei die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meine, kein Haftungsregime begründet werden solle, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgehe, sondern vielmehr klargestellt werde, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten könne und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig sei. Schließlich werde die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig seien. Ferner seien die Nebenbestimmungen Nr. 5 Sätze 1 und 2 – Anzeigepflicht einer Rechtsnormänderung –, Nr. 12 – Berichtspflichten –, Nr. 14 – Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit –, Nr. 15 – Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren –, Nr. 16 – Widerrufs- und Auflagenvorbehalt – sowie die länderspezifischen Nebenbestimmungen rechtmäßig. Schließlich sei der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehre, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis – insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, unbegründet.
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Mit Beschluss vom 30. November 2016 hat das Berufungsgericht auf den Antrag der Klägerin die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen und den Zulassungsantrag des Beklagten abgelehnt.
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Neben weiteren Bescheiden, mit denen Änderungen in den Teilnahmebedingungen sowie Änderungen zur Produktausgestaltung zugestimmt wurde, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 7. November 2016 die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg. Den angezeigten Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurde zugestimmt.
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Mit ihrer am 23. Februar 2017 eingegangenen Berufungsbegründung trägt die Klägerin vor, dass die unter ihrem Antrag zu 2. genannten Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar seien, wohingegen sie sich gegen die Befristung und regionale Beschränkung nur im Wege einer Verpflichtungsklage wenden könne. Das den Beschränkungen der Erlaubnis zugrunde liegende Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig. Zwar werde das System einer präventiven Kontrollerlaubnis nicht angegriffen. Rechtswidrig sei aber die Ausgestaltung der §§ 19 Abs. 2, 4 Abs. 1 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Nach den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes sei Voraussetzung eines mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbaren Erlaubnissystems, dass die Erlaubnisse auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhten, die der Ermessensausübung effektiv Grenzen setzten. Dem genüge der gänzlich konturenlose § 19 Abs. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV nicht. Es sei sehr fraglich, ob dieses Defizit der Normen nicht zu deren Unabwendbarkeit insgesamt führe. Dies hätte zur Folge, dass die Klägerin überhaupt keiner Erlaubnis bedürfe, bis der Gesetzgeber ein hinreichend bestimmtes Erlaubnissystem eingeführt habe. Jedenfalls seien aber die belastenden – mit Unionsrecht unvereinbaren – Nebenbestimmungen aufzuheben. Halte man hingegen eine unionsrechtskonforme Auslegung für zulässig, verdichte sich das Ermessen zu einem gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Das Unionsrecht sei auch anwendbar. Schon das Medium Internet und seine ubiquitäre Erreichbarkeit begründeten einen grenzüberschreitenden Bezug. Internetangebote seien auch jenseits der Bundesgrenzen zugänglich. Überdies bestünde auch ein konkreter grenzüberschreitender Bezug, da sie, die Klägerin, deutschen Spielern auch im Urlaub im Ausland die Teilnahme an Lotterien ermögliche. Schließlich biete sie grenzüberschreitende Lotterieprodukte wie den Eurojackpot an. Sämtliche Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, weil diese auf die Beteiligung des Glücksspielkollegiums zurückzuführen seien und das Glücksspielkollegium als Institution verfassungswidrig sei. Es verletze das Demokratieprinzip, weil es ihm an einer hinreichenden demokratischen Legitimation fehle. Es verletze das Bundesstaatsprinzip, weil es eine dritte Entscheidungsebene zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern etabliere. Seine bindende Einschaltung verletze grundsätzliche rechtsstaatliche Maßstäbe und den effektiven Rechtsschutz. Es fehle an hinreichend präzisen rechtlichen Vorgaben für die Entscheidung durch das Glücksspielkollegium. Der Rechtsschutz werde durch die Einschaltung dieses Organs so mediatisiert, dass einem Antragsteller, der nur mit dem Beklagten kommuniziere und von diesem angehört werde, das Gegenüber und seine Erwägungen entzogen werde. Dies führe auch nach einfachem Recht zu einer Rechtswidrigkeit der angegriffenen Beschränkungen der Erlaubnis. Belastende Regelungen, die auf bindenden Vorgaben des Glücksspielkollegiums beruhten, seien schon aufgrund dieser Bindung ermessensfehlerhaft. Dies werde noch verschärft durch das Fehlen jeglicher Dokumentationen der Entscheidungsfindung des Gremiums. Das Fehlen der Dokumentation verletze die Begründungsanforderungen nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV und indiziere damit einen Ermessensausfall. Formelle und materielle Fehler der Entscheidungsfindung des Glücksspielkollegiums schlügen auch auf die Entscheidung der nach außen auftretenden Behörde durch. Die Regionalitätspflicht sei die schwerwiegendste Beschränkung der Erlaubnis. Die regionale Beschränkung der Nr. I in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. 6 nehme der Erlaubnis den zentralen Wert. Mehrere Rechtsgutachten und das Gutachten der Monopolkommission der Bundesregierung stellten die Rechtswidrigkeit der Regionalität fest. Die „gebündelte“ Erlaubnis anstelle einer Erlaubnis für alle Länder sei ein rechtskonstruktiver Sonderling. Mit dieser eigenartigen Bündelerlaubnis in § 19 Abs. 2 GlüStV sei ein Scheinargument für die Regionalität geschaffen worden, das rein fiskalisch motiviert und nicht tragfähig sei. Der GlüStV enthalte trotz des Systems der Bündelerlaubnis für die Lotterievermittlung kein zwingendes Regionalitätsprinzip. Er lasse die Erteilung von Erlaubnissen für die länderübergreifende Vermittlung zu. Die hier erlaubten Lotterien seien selbst bundesweite bzw. europaweite Veranstaltungen. Sie seien nach ihrem Gewinnplan auf die bundes- und europaweite Verbreitung der Lotterien sogar angewiesen. Deshalb dürfe auch die Vermittlung nicht auf Landesgebiete beschränkt werden. Es fehle an jeglicher ordnungsrechtlicher Begründung für eine Beschränkung der Vermittlung auf das Landesgebiet. Das in der Nebenbestimmung Nr. 6 formulierte Gebot der landesspezifischen Spieleinsatzabgabe sei unbestimmt und deshalb nicht umsetzbar und vollziehbar. Die Vorgabe verstoße gegen EU-Kartellrecht. Sie sei eine unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und ein unverhältnismäßiger Eingriff in ihre Berufsfreiheit. Die europäische Dienstleistungsfreiheit setze sich auch angesichts der föderalen Struktur durch. Schließlich sei die Regionalisierungsauflage unanwendbar, weil die Beschränkung nicht zu einer kohärenten Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV beitrage. Die fiskalische Ausrichtung der deutschen Lotterien und eine mangelnde aufsichtsbehördliche Unterbindung der Werbe- und Vertriebspraxis lasse eine etwaige Rechtfertigung dieser Beschränkung entfallen. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei rechtswidrig. Die Formulierung finde sich in allen Lotterievermittlungserlaubnissen. Dies mache die AGB-Nebenbestimmungen des Glücksspielkollegiums selbst zu technischen Vorschriften i. S. d. Richtlinie 98/34/EG, diese hätten daher notifiziert werden müssen. Die Durchführung von nicht notifizierten Vorschriften führe zu deren Unanwendbarkeit. Es gäbe ferner keinen sachlichen Grund für eine Befristung kürzer als die Befristung des GlüStV. Die angegriffene Verpflichtung in Nr. 1 Satz 4, sämtliche AGB-Änderungen für Brandenburg genehmigen zu lassen, sei unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 sei ermessensfehlerhaft. Es sei vollkommen unbestimmt, wann eine eingeschaltete Person ein Dritter im Sinne des Bescheids sein solle. Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 sei unverhältnismäßig. Sie, die Klägerin, könne mit ihren Vertragspartnern keine Verträge aushandeln, in denen diese sich verpflichteten, vorab über Rechtsformänderungen zu informieren. Die Nebenbestimmung Nr. 12 diene allein der Kontrolle der Nebenbestimmung Nr. 6, die rechtswidrig sei. Unzumutbar sei ferner die Nebenbestimmung Nr. 14. Das Niveau der dort vorgesehenen Zertifizierung sei außerordentlich hoch und werde von den wenigsten Wirtschaftsunternehmen eingehalten. Schließlich hätte die Nebenbestimmung Nr. 15, die Privaten Hoheitsrechte einräume, nicht ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung erlassen werden dürfen.
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Die Klägerin beantragt,
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das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg – 4 K 2865/12 – teilweise zu ändern und
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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrte Erlaubnis antragsgemäß, d. h. insbesondere bundeslandübergreifend, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, zu erteilen,
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2. den angegriffenen Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält
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a) Nr. 1 Sätze 3 und 4
b) Nr. 2 Satz 5
c) Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2
d) Nr. 5 Sätze 1 bis 3
e) Nr. 9
f) Nr. 12
g) Nr. 14
h) Nr. 15
i) Nr. 16, soweit darin ein Auflagenvorbehalt vorgesehen ist
j) die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012,
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3. hilfsweise zu 2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der unter 2. genannten Nebenbestimmungen unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Der Beklagte macht geltend, dass eine Anfechtungsklage bezogen auf die Aufhebung der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu einem im Ermessen der Behörde stehenden Erlaubnisbescheid unzulässig sei. Ansonsten wäre ein Herausbrechen wesentlicher Inhalte eines von der Ermessensermächtigung abgedeckten Erlaubnisbescheids im Wege einer isolierten Anfechtungsklage möglich. Dies würde aber zu einem rückwirkend entstandenen Ermessensdefizit führen. An dem Erlaubnissystem in der Ausgestaltung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt bestünden keinerlei verfassungsrechtliche Zweifel. Die gesetzlichen Grundlagen des GlüStV seien auch vollkommen von den sich aus dem Unionsrecht ergebenden Anforderungen gedeckt. Das für die Klägerin einschlägige Erlaubnissystem sei anhand der Maßstäbe des Europäischen Gerichtshofes, sofern sie für innerstaatliche Sachverhalte überhaupt maßgebend seien, diskriminierungsfrei und transparent und entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gegen die Beteiligung des Glücksspielkollegiums bestünden keine Bedenken. Insbesondere der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe herausgearbeitet, dass weder das Demokratieprinzip noch das Bundesstaatsprinzip durch die Existenz und die Verfahrensweise des Glücksspielkollegiums verletzt seien. Soweit die Klägerin angebliche Mängel aus dem Verfahren vor dem Glücksspielkollegium mit der Folge formeller und materieller Rechtswidrigkeit herleite, habe sie offenbar nicht bedacht, dass sie die Existenz der ihr erteilten Erlaubnis selbst zu Fall bringen würde. Es trete auch keine formelle Rechtswidrigkeit infolge fehlender Begründung des nur intern zu beteiligenden Glücksspielkollegiums oder auch wegen fehlender Aktendokumentation durch dieses Gremium ein. Dem Glücksspielkollegium komme nur eine dienende Funktion für die für die ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren zuständigen Behörden zu. Da das Glücksspielkollegium aber als Organ zur Erfüllung dieser Aufgaben handele, sei für das Außenverhältnis gegenüber einem am Verwaltungsverfahren beteiligten Bürger allein das Handeln der ihm gegenüber auftretenden Genehmigungsbehörde maßgebend. Allein die Erlaubnisbehörde treffe eine Begründungspflicht nach dem Verwaltungsverfahrensrecht. Das Begründungserfordernis nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV betreffe ausschließlich das interne Verfahren innerhalb der Willensbildung des Glücksspielkollegiums selbst. Es gehe dabei nur um die Wahrung der Ländersouveränität. Es solle an der Entscheidung mitwirkenden Bundesländern und deren Vertretern erkennbar sein, warum und weshalb ein bestimmtes Stimmverhalten abgegeben worden sei. Nur die Entscheidung der Erlaubnisbehörde habe Außenwirkung und sei damit begründungspflichtig. Eine Bindung an die intern gefassten Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nach außen hin wäre rechtswidrig. Denn die Bindung an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums führe gerade zu einem Ermessensfehler bei Erlass der betreffenden Verwaltungsmaßnahmen durch die im Außenverhältnis auftretende Behörde in dem ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren. Die Beschlüsse stellten daher lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen eines Organs dar, das dem Beklagten zur Erfüllung seiner Aufgaben diene. Zudem fehle es an einer subjektiv-rechtlichen Seite der Begründungspflicht. Wenn überhaupt kein Rechtsverhältnis zwischen dem Glücksspielkollegium und dem einzelnen Bürger bestehe, gebe es auch keine Begründungspflicht in subjektiv-rechtlicher Hinsicht, erst Recht keine Pflicht zur Darlegung von Gründen für den Erlass eines bestimmten Verwaltungshandelns durch eine nur intern zu beteiligende Stelle. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergebe sich ferner zwingend eine Beschränkung der Lotterievermittlung auf die Länder. Der wirtschaftlich verständliche Wunsch der Klägerin, möglichst reibungslos bundeseinheitlich ihre Lotterieprodukte zu vermitteln, entspreche nicht der gegenwärtigen Rechtslage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei das Regionalitätsprinzip verfassungsrechtlich unbedenklich. Die das Regionalitätsprinzip sichernde Inhaltsbestimmung Nr. 6 sei auch nicht unbestimmt oder nicht vollziehbar. Eine territorial eindeutige Zuordnung des Vertragsschlusses zu einem bestimmten Veranstalter sei bei der klägerseitig vorgenommenen Vermittlung vorhanden. Angesichts der Ländersouveränität und der Gebietshoheit der Bundesländer liege es auf der Hand, dass sich eine Weiterleitung allein auf dasjenige Bundesland beziehe, das gerade seinerseits eine Vermittlungserlaubnis für den Veranstalter erteilt habe, der jeweils in diesem Land Spieleinsätze vereinnahme. Hiermit werde auch nicht gegen EU-Kartellrecht verstoßen. Das Gefahrenabwehrrecht habe verfassungsrechtlich Vorrang. Das mit Ewigkeitsrang ausgestattete Bundesstaatsprinzip stelle auch für das bundesrechtliche Wettbewerbsrecht, das nur unter Privaten Geltung beanspruchen könne, eine unüberwindbare Hürde dar, soweit es um die Beurteilung von hoheitlichem Verhalten gehe. Hoheitliches Handeln unterliege auch nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, insbesondere dann, wenn das hoheitliche Handeln allein in Anwendung des Sicherheits- und Ordnungsrechts erfolge. Die einzelnen Inhalts- und Nebenbestimmungen verstießen weder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz noch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakte und auf die Sachakten des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung ist teilweise begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die Klage ganz überwiegend abgewiesen.
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Die Klage ist zulässig (hierzu unter I.) und ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (hierzu unter II.).
I.
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Die Klage ist zulässig.
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1. Soweit die Klägerin eine gebundene, bundeslandübergreifende, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, Erlaubnis begehrt (Antrag zu 1.), ist die Verpflichtungsklage statthaft. Mit Blick auf die im Übrigen angefochtenen Nebenbestimmungen (Antrag zu 2.) kann die Klägerin demgegenüber deren Aufhebung im Wege der Anfechtungsklage verfolgen. Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag (Antrag zu 3.). Im Einzelnen:
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Gegen – einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte – belastende Nebenbestimmungen ist grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere auch für Auflagen. Ob eine solche Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt jedoch im Rahmen der Begründetheit und ist keine Frage der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung ist jedoch dann nicht möglich, wenn entweder schon keine Nebenbestimmung, sondern eine Inhaltsbestimmung vorliegt, oder eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41), sondern konkretisiert das Genehmigte unmittelbar und legt das erlaubte Tun fest (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, NVwZ-RR 2000, 671, juris Rn. 13 ff.; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, NVwZ-RR 2013, 597, juris Rn. 52). Anders als im Falle der Nichtbefolgung einer Auflage, die im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen ist, führt die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung dazu, dass der Erlaubnisinhaber formell rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 12). Eine isolierte Aufhebbarkeit soll dann von vornherein ausscheiden, wenn offenkundig ist, dass eine Ermessensentscheidung nur eine Genehmigung unter Einhaltung der Nebenbestimmungen umfasst, so dass eine isolierte Aufhebung von vornherein nicht zu der Herstellung rechtmäßiger Zustände führen kann (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 10.10.2012, 1 A 389/12, NuR 2013, 724, juris Rn. 26).
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Nach dieser Maßgabe sind die Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragten Dritten), Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit), Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren), Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 im Wege der Anfechtungsklage anfechtbar. Die genannten Nebenbestimmungen legen zusätzliche Handlungs- und Duldungspflichten auf. Die Regelungen dienen zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen, legen jedoch nicht das erlaubte Tun fest. Unmittelbar konkretisiert wird die Erlaubnis durch den Geltungsbereich (insbesondere der sog. Regionalität), durch die genehmigte Produktausgestaltung sowie den genehmigten Vertriebsweg. Eine isolierte Anfechtbarkeit gilt auch für Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), obgleich die Nebenbestimmung die genehmigte Produktausgestaltung betrifft. Die Möglichkeit einer isolierten Anfechtung ergibt sich bereits daraus, dass die Nebenbestimmung nur für ein Bundesland vorgesehen ist, mithin eine Verknüpfung nicht derart eng sein kann, dass eine Erlaubnis generell nur mit einem entsprechenden Zustimmungsvorbehalt möglich sein kann. Eine isolierte Aufhebbarkeit der genannten Nebenbestimmungen ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen: Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 kann, muss aber die Erlaubnis nicht mit Nebenbestimmungen erteilt werden. Soweit in der Rechtsprechung vertreten wird, dass eine isolierte Anfechtung in der vorliegenden Konstellation schon deshalb ausscheidet, weil eine isolierte Aufhebung bereits einzelner Nebenbestimmungen eine Erlaubnis zurückließe, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 113; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris Rn. 35), so ist dem nicht zu folgen. Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt nicht dazu, dass einzelne Nebenbestimmungen nicht isoliert überprüfbar wären. Die Erlaubnis kann nur dann Bestand haben, wenn sie den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Art. 12 Abs. 1 GG und der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit gerecht wird. Dies hat zur Folge, dass die Entscheidung des Beklagten, auch wenn diese im Ermessen steht, jedenfalls insoweit gerichtlicher Kontrolle bezüglich der Einzelentscheidungen zugänglich ist, als die angegriffenen Einzelregelungen nicht durch die Ziele des Staatsvertrags gerechtfertigt sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Erteilung der Erlaubnis ohne geänderte oder aufgehobene Nebenbestimmungen von vornherein ausscheidet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Vor diesem Hintergrund besteht vorliegend keine Veranlassung, von den für die Kontrolle von Nebenbestimmungen allgemein geltenden Grundsätzen von vornherein abzuweichen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag.
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Soweit die Klägerin demgegenüber eine gebundene, regional nicht beschränkte und zeitlich unbefristete Erlaubnis begehrt, berührt dies unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis, so dass die Klägerin insoweit auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage zu verweisen ist. Dies gilt auch für die Nebenbestimmung Nr. 6 (Weiterleitung von Spieleinnahmen), da diese Nebenbestimmung unmittelbare Folge des Geltungsbereichs der Erlaubnis (sog. Regionalität) ist. Eine isolierte Aufhebbarkeit der Befristung scheidet aus, weil die Befristung konstitutiver Bestandteil der Erlaubnis ist (vgl. VG Münster, Urt. v. 9. März 2012, 1 K 1146/11, juris Rn. 32). Klageziel der Klägerin ist nicht die Aufhebung der Befristung als solche, sondern die unbefristete Erteilung der Erlaubnis. Da die Erlaubnis nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nur befristet erteilt werden kann, könnte eine unbefristete Erteilung nur mit Hilfe der Verpflichtungsklage durchgesetzt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 148). Gleiches gilt für den in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Widerrufsvorbehalt (siehe Nebenbestimmung Nr. 16).
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2. Die nachträgliche Einbeziehung des Bescheids vom 7. November 2016, mit dem der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „“Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg ergänzte, ist sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO.
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3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
II.
- 71
Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
- 72
Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg (hierzu unter 1.). Sowohl der Antrag zu 2. (hierzu unter 2.) als auch der Antrag zu 3. (hierzu unter 3.) haben teilweise Erfolg.
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1. Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten, insbesondere bundeslandübergreifenden Erlaubnis ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 5 VwGO.
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Rechtsgrundlage für die (als Bündel erteilte) streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV (hierzu unter a]). Diese Normen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (hierzu unter b]). Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen (hierzu unter c]) und in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig (hierzu unter d]).
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a) Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
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Öffentliche Glücksspiele dürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Die Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Für den Vertriebskanal Internet sieht § 4 Abs. 5 GlüStV vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben können, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Sollen Glücksspiele auch über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, benötigt der Vermittler mithin eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 sowie Abs. 5 GlüStV. Soll das Glückspiel – wie hier – ausschließlich über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, ist § 4 Abs. 5 GlüStV grundsätzlich lex specialis zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV, so dass eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV eine solche nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV mitabdeckt (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV Rn. 81).
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Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Sie ist nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV widerruflich zu erteilen und zu befristen. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden.
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b) §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
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Zwar wird durch die §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, in das – der Klägerin nach Art. 19 Abs. 3 GG zustehende – Freiheitsrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, juris Rn. 120). Dabei umfasst Art. 12 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch auf beruflichen Erfolg im Rahmen einer wettbewerblich strukturierten Ordnung (BVerfG, Beschl. v. 13.2.2007, 1 BvR 910/05, BVerfGE 118, 1, juris Rn. 78). In diesen Schutzbereich wird eingegriffen, indem die Klägerin lediglich eine eingeschränkte Vermittlungserlaubnis erhält. Dieser Eingriff erweist sich jedoch als gerechtfertigt. Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden (hierzu unter aa]). Die Regelungen sind ferner mit Unionsrecht – insbesondere Art. 56 AEUV – (hierzu unter bb]) und mit den Anforderungen des Kartellrechts (hierzu unter cc]) zu vereinbaren.
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aa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.
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Durch die angegriffenen Bestimmungen wird zwar in Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Der Eingriff in die Berufsfreiheit liegt in erster Linie in der Bestimmung des § 4 Abs. 5 GlüStV. Hiernach können die Länder abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 13 m. w. N.). Zudem besteht auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch. Hiermit eng verknüpft ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die – widerrufliche und befristete, unter Umständen auch mit Nebenbestimmungen versehene – Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Hiermit wird in das Freiheitsrecht eingegriffen, indem den Vermittlern einerseits untersagt wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl zu vermitteln, andererseits die Erlaubnis nur widerruflich und befristet erteilt wird.
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Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt. Um vor dem grundrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit Bestand zu haben, bedarf der Eingriff einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss also durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 24 m. w. N.). Daran gemessen sind die Regelungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot (hierzu unter aaa]). Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (hierzu unter bbb]).
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aaa) Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Erlaubnisvoraussetzungen und Versagungsgründe in § 4 Abs. 5 GlüStV. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2008 insoweit zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. ausgeführt, dass sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen ließen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschlössen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 57). Diese Erwägungen lassen sich auf die in § 4 Abs. 2 und 5 GlüStV genannten Kriterien übertragen, zumal das Erfordernis einer Auslegung einer hinreichenden Bestimmtheit der Vorschriften nicht entgegensteht.
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bbb) Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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(1) Der Glücksspielstaatsvertrag dient dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 28 – zu § 1 GlüStV a. F., der § 1 GlüStV n. F. inhaltlich ganz überwiegend entspricht).
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(2) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind zur Zweckerreichung auch geeignet.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Erlaubnisvoraussetzungen sind sowohl dem Grunde nach als auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, die verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 5 GlüStV führt zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird (vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 185 f.). Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]). Die in § 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis – Gewährleistung des Ausschlusses minderjähriger oder gesperrter Spieler, Regelungen zum Höchsteinsatz, Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung, das Erfordernis eines Sozialkonzepts sowie das Kopplungsverbot von Wetten und Lotterien – sind sachgemäß und geeignet, dem Spieler- und Jugendschutz sowie der Suchtprävention zu dienen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. [Übergangserlaubnis zur Vermittlung von Glücksspielen im Internet]). Inwieweit die in § 4 Abs. 5 GlüStV im Einzelnen genannten Voraussetzungen im konkreten Fall angemessen anzuwenden sind, kann an dieser Stelle dahinstehen, da hiermit nicht ein Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt wird (OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16, n. v.). Die Möglichkeit, Nebenbestimmungen zu erlassen, dient der Durchsetzung der Erlaubnisvoraussetzungen. Mit Hilfe der Befristung und des Widerrufsvorbehalts werden die zuständigen Behörden in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Vermittler zu nehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Im Ergebnis ist auch die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, zur Zweckerreichung geeignet. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Die Landesbezogenheit kann vor diesem Hintergrund auch nicht isoliert auf die damit auch verbundenen fiskalischen Zwecke, die auf eine länderbezogene Verteilung der Lotterieeinnahmen hinauslaufen, betrachtet werden.
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(3) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind zur Erreichung der angestrebten Ziele auch erforderlich. Mildere – gleich geeignete – Mittel sind vorliegend nicht ersichtlich.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis (§§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV) sind erforderlich. Der Einwand der Klägerin, das Instrumentarium des allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, berücksichtigt nicht, dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden Geschäftsbetriebs – und damit ein repressives Vorgehen – nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive Zulassungskontrolle. Insbesondere erhalten die zuständigen Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis der tätigen Glücksspielvermittler (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 45 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
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Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es kann dahinstehen, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem einzelnen Fall zwingend ist. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei die ihnen zukommende Einschätzungsprärogative überschritten hätten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
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Dies gilt auch für § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46).
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Es kann dahinstehen, ob der Gesetzgeber eine andere Erlaubnissystematik hätte wählen können. Zum einen bewegt sich das derzeitige Erlaubnissystem angesichts seiner Verankerung im Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Zum anderen wäre ein anderes Erlaubnissystem nicht gleich geeignet, da stärker in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen würde, als es bereits jetzt schon der Fall ist (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 63 f. – bundesweite Erlaubnis als milderes Mittel). Bereits jetzt wird in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen, indem eine einzelne Verwaltungsaufgabe gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde (unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums) abgegeben wurde (vgl. unten zum Glücksspielkollegium). Gleichwohl gibt es sechzehn Erlaubnisse nach dem jeweiligen Landesrecht und die jeweiligen Erlaubnisse sind auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Sowohl ein ländereinheitliches Verfahren, in dem ein Bundesland eine – bundesweit geltende – Erlaubnis erteilt, als auch ein gebündeltes Verfahren, in dem mit jeder Erlaubnis dem Adressaten die Vermittlung von Lotterieteilnehmern des eigenen Landes an Lotterieveranstalter anderer Länder bzw. von Lotterieteilnehmern anderer Ländern an den eigenen Lotterieveranstalter erlaubt wird, würde in die Hoheitsrechte der Länder noch stärker eingreifen. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Dies wäre aber aufgehoben, wenn ein Land eine Erlaubnis auch für andere Länder erteilen oder Spielern die Teilnahme jeweils in anderen Ländern erlaubt würde (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136). Im ersteren Fall würde es statt sechzehn Erlaubnisse nur noch eine einheitliche Erlaubnis für alle Länder geben, in der zweiten Variante wären die Erlaubnisse nicht mehr auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Zwar ist anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die Länder sind aber keinesfalls verpflichtet, auf Hoheitsrechte zu verzichten. Im Gegenteil sind entsprechende staatsvertragliche Vereinbarungen stets kritisch an Art. 20 Abs. 1 GG zu messen, da keine 3. Ebene der Staatlichkeit bzw. eine Mischverwaltung entstehen darf. Vor diesem Hintergrund führt auch nicht der Umstand, dass die Länder ggf. in anderen Bereichen (vgl. §§ 9a Abs. 1, 12 Abs. 3 GlüStV) im weiteren Umfang auf Hoheitsrechte verzichtet haben, dazu, dass sie auch im vorliegenden Zusammenhang hierzu gezwungen wären. Denn das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG schützt die Länder gerade vor einem weitergehenden Hoheitsverzicht.
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Ein solcher Hoheitsverzicht ist auch – anders als die Klägerin meint – nicht im Staatsvertrag angelegt. Entscheidend ist hierbei – so aber die Klägerin – nicht allein, wie der Begriff „erlaubte“ Lotterien i. S. d. § 4 GlüStV auszulegen ist. Maßgeblich ist vielmehr, dass § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Vom Bundesverfassungsgericht ist anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.). § 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des sog. Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Hierdurch wird sichergestellt, dass sich der Spieler im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, also das Veranstalten und Vermitteln des Glücksspiels im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.). Nichts anderes ergibt sich für die Internetvermittlung. Zwar enthält der Staatsvertrag keine eindeutige Regelung, was hier unter „Aufenthaltsort“ zu verstehen ist. Gleichwohl rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. In der Praxis wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei der Vermittlung durch gewerbliche Spielvermittler insoweit auf den Wohnort des Spielers abgestellt. Hierbei handelt es sich im Rahmen der notwendigen Typisierung – wie unten näher auszuführen sein wird – auch um einen geeigneten Anknüpfungspunkt (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff).
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Hieran ändert nichts, dass im Staatsvertrag die Möglichkeit vorgesehen ist, die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt zu erfüllen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Eine solche gemeinsam geführte öffentliche Anstalt gibt es bei der Veranstaltung von Lotterien nicht.
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Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, für den Online-Bereich eine andere gesetzliche Regelung zu treffen. Abgesehen davon, dass auch eine solche Bereichsausnahme in die Hoheitsrechte der Bundesländer eingreifen würde, würde eine solche Bereichsausnahme das in sich stimmige Erlaubnissystem unterlaufen. Der Staatsvertrag sieht für die Vermittlung von Lotterien eine in sich sachgerechte Ordnung vor. Es gibt sechzehn Bundesländer, damit sechzehn Lotterieveranstalter, die jeweils aufgrund einer für das jeweilige Landesgebiet geltenden und sich nach dem dortigen Landesrecht richtenden Veranstaltungserlaubnis Lotterien anbieten. Teilnehmen können jeweils nur Spieler, die sich im Geltungsbereich der jeweiligen Erlaubnis aufhalten. Dies gilt zunächst für die analoge Welt, in der die Annahmestellen – aufgrund der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle – den Spieler an den Lotterieveranstalter des Landes vermittelt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172). Dies gilt aber auch für den Online-Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter, die auch bei der gemeinsamen Website www.lotto.de durch die Abfrage der Postleitzahl sicherstellen, dass der Spieler bei dem „richtigen“ Landesveranstalter teilnimmt. Diese – oben bereits genannte – Anknüpfung an den Wohnort ist auch deshalb eine in sich stimmige Typisierung, weil in der analogen Welt der Lottospieler typischerweise ebenfalls an einer Annahmestelle an seinem Wohnort spielt. Dies stellt ein in sich geschlossenes System dar, das eine Sonderrolle eines Kommunikationswegs – des Internets – nicht nahelegt. Im Gegenteil ist kein zwingender Grund dafür ersichtlich, für die „online-Welt“ gänzlich andere Regelungen vorzusehen als für die analoge Welt.
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(4) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit erweisen sich schließlich als angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 51 m. w. N.).
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Das in § 4 Abs. 5 GlüStV verankerte Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen. Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen sind derart gewichtig, dass sie die mit einem Erlaubnisvorbehalt verbundenen Beschränkungen für Glücksspielvermittler zu rechtfertigen vermögen. Dies gilt auch für die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV, wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 52 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 53 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV).
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Dies gilt auch für die Möglichkeit der zuständigen Behörde, den Erlaubnisbescheid zu befristen, mit Nebenbestimmungen zu versehen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen. Alle diese Maßnahmen dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden und die zuständigen Landesbehörden Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32).
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Die Angemessenheit des sog. Regionalitätsprinzips in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft zu vermitteln sind, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 128; VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136 f.; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 16 f. UA; a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris Rn. 141 ff.; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, 2012, S. 36 ff.). Hierbei verkennt das Berufungsgericht nicht, dass diese Regelungen mit erheblichen Nachteilen für die Lotterievermittler verbunden sind. Zum einen muss der Vermittler zu jedem Landeslotterieveranstalter technische Schnittstellen aufbauen und unterhalten, so dass ein erheblicher technischer, aber auch rechtlicher Aufwand entsteht. Zum anderen erlangt hierdurch der jeweilige Landeslotterieveranstalter als Nachfrager von Vermittlungsleistungen eine Monopolstellung, so dass ein Provisionswettbewerb beschränkt wird. Gleichwohl erweist sich die Landesbezogenheit im Rahmen einer Gesamtbetrachtung als hinnehmbar.
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Ausweislich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die mit dem Regionalitätsprinzip verbundenen Belastungen hinzunehmen. Denn es liege in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen könnten (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
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Es liegt – anders als die Klägerin meint – auch keine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber anderen Glücksspielen vor: Die Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential wird zwar, wenn sie länderübergreifend veranstaltet wird, ländereinheitlich durch eine Erlaubnis erteilt (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV). Dieses Verfahren ist jedoch nicht vergleichbar. Da es in diesem Fall nur einen Veranstalter gibt, ist eine Aufsplitterung von vornherein ausgeschlossen. Zwar wird den Lotterie-Einnehmern für die Klassenlotterien eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 1 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da die Klassenlotterien nicht von sechzehn Anstalten, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), veranstaltet werden, sondern von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV). Schließlich gibt es auch keinen Widerspruch zu dem Regelungsregime im Bereich der Sportwetten. Soweit es um die Vermittlung staatlicher Lotterien geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da es sich hier wiederum um einen (privaten) Anbieter handelt, so dass auch hier eine Aufsplitterung an verschiedene Veranstalter denklogisch ausgeschlossen ist.
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Eine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG folgt schließlich auch nicht daraus, dass die Vermittler bis 2008 die Lotterien frei vermitteln konnten. Abgesehen davon, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, eine Neuregelung eines Erlaubnissystems vorzunehmen, war es den Online-Vermittlern zwischenzeitlich sogar gänzlich verwehrt, Lotterien zu vermitteln.
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Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich auch bei der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nichts ändern. Wenn sich das Monopol als unionsrechtswidrig erweisen sollte, stünde es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. Die sechzehn Landeslotterieveranstalter würden jedenfalls zunächst weiter bestehen. In der Zeit ist der Staat lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.).
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Es ergibt sich auch keine – auch in der Zusammenschau mit den anderen Beschränkungen – „erdrosselnde“ Wirkung. Etwaige wirtschaftliche Einschränkungen sind auch im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG hinnehmbar (OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, ZfWG 2014, 227, juris Rn. 50).
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bb) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind auch mit Unionsrecht vereinbar.
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In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., juris Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Gleichwohl müssen sich die nationalen Regelungen an den unionsrechtlichen Vorgaben – insbesondere den Grundfreiheiten – messen lassen.
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Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen jedoch mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken (hierzu unter aaa]). Die fehlende Möglichkeit einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht (hierzu unter bbb]).
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aaa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken.
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Eine Tätigkeit, die – wie hier – darin besteht, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, stellt nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV dar (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 56 m. w. N.). Auf die Dienstleistungsfreiheit können sich nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen gemäß Art. 62 i. V. m. Art. 54 AEUV berufen, sofern sie ihren Sitz im Unionsgebiet haben.
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Der für die Anwendbarkeit des Art. 56 AEUV erforderliche grenzüberschreitende Bezug ist gegeben. Dieser folgt hier einerseits daraus, dass deutsche Unternehmen als Leistungserbringer auch potentiellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, Dienstleistungen über das Internet anbieten und ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringen, in dem sie ansässig sind (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 41 m. w. N.; sog. Korrespondenzdienstleitungen, vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 100). Denn durch den Vertriebsweg Internet werden auch im Ausland ansässigen Interessenten Lotterien im Vermittlungswege angeboten. Andererseits ist bei der hier gebotenen objektiven Betrachtung denkbar, dass Unternehmen mit Sitz im EU-Ausland in Deutschland (deutsche) Lotterien vermitteln wollen. Auch diese benötigen eine entsprechende Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
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Ein Erlaubnissystem für die Vermittlung von Lotterien im Internet stellt zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs des Art. 56 AEUV dar. Diese Beschränkung ist indes gerechtfertigt.
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Nicht entscheidungserheblich ist zunächst, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist. Der Erlaubnisvorbehalt dient nicht primär dem Schutz des Monopols, sondern gewährleistet – wie auszuführen sein wird – in erster Linie, dass Lotterien nur durch zuverlässige (natürliche oder juristische) Personen vermittelt werden, die einen ordnungsgemäßen, den gesetzlichen Vorgaben genügenden Vertrieb sicherstellen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV; Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, Rn. 73, 77 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]; OVG Münster, Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06, juris Rn. 38 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]). Der Erlaubnisvorbehalt besteht damit unabhängig von dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol.
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Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der nationalen Regelungen steht den Mitgliedsstaaten ein nicht unerheblicher Spielraum zu. Unter Hinweis auf „die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Glücksspielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 45) urteilt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei steht, „die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 47).
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Nach dieser Maßgabe genügt das Erlaubnissystem den unionsrechtlichen Anforderungen.
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(1) Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 5 GlüStV dient den unionsrechtlich legitimen Zielen insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (EuGH, Urt. v. 30.6.2011, C-212/08, NVwZ 2011, 1119, juris Rn. 38; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris, Rn. 45) im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll – auch für den Vertriebsweg Internet – die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV).
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Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Das Verfahren stellt gerade sicher, dass nur zuverlässigen Personen eine Vermittlungserlaubnis erteilt wird, die dem Spieler- und Jugendschutz nachkommen und eine ordnungsgemäße Vermittlung sicherstellen.
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Der Erlaubnisvorbehalt ist auch im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Die Vermittlung von Lotterien ist weder verboten, noch ist sie staatlich monopolisiert oder kontingentiert. Sie unterliegt insoweit nur einem Erlaubnisvorbehalt.
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Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht dazu, dass eine Erlaubnisregelung unionsrechtswidrig wäre (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Allerdings darf eine Erlaubnisregelung keine Ermessensausübung der nationalen Behörden rechtfertigen, die geeignet ist, den Bestimmungen des Unionsrechts ihre praktische Wirksamkeit zu nehmen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Daher muss ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Diese Voraussetzungen liegen hier vor:
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Die gesetzlichen Anforderungen sind hinreichend bestimmt und transparent (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 28 ff.). Dass nicht alle Erlaubniskriterien positiv definiert sind, sondern nur Versagungsgründe genannt sind, führt nicht zur Unionsrechtswidrigkeit. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Im Übrigen sollen die hier maßgeblichen Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs sicherstellen, dass es zu keiner missbräuchlichen bzw. willkürlichen Anwendung kommt (EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55) und dem Erlaubnisverfahren nicht die praktische Wirksamkeit genommen wird (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Gerade diese Gefahr ist vorliegend nicht ersichtlich. Der Einwand der Klägerin berücksichtigt insoweit nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in §§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehen und als legales Berufsbild ausgestaltet ist (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist dementsprechend auf Verwirklichung angelegt, eine Versagung im Einzelfall bedarf einer auf die konkrete Tätigkeit bezogenen Begründung und muss anhand der Ziele des Staatsvertrags belegt werden können (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Schließlich muss die behördliche Entscheidung, bei der kein (gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer) Beurteilungsspielraum besteht, unter Beachtung der sich aus den Grundrechten und der aus dem Unionsrecht ergebenden Gewährleistungen ermessensfehlerfrei ergehen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag zu gewinnenden objektiven Kriterien schließen eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte aus (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Auch wendet der Beklagte – soweit ersichtlich – die so gewonnenen Erlaubnisvoraussetzungen sowie Versagungsgründe gleichheitsgemäß an. Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Diese Rechtsprechung, die zu Sportwetten ergangen ist, ist allein deshalb schon nicht übertragbar, da es sich dort – anders als hier – um ein zahlenmäßig kontingentiertes Verfahren handelt und gerade nicht festgestellt werden konnte, dass alle Interessenten gleichermaßen Zugang zu dem Vergabeverfahren hatten, so dass faktisch ein Staatsmonopol fortbestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Gleiches gilt für die weitergehenden Anforderungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt, wonach die maßgeblichen Kriterien sowohl für die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen als auch für die Auswahlentscheidung so klar, präzise und eindeutig formuliert und im Vorhinein bekannt sein müssten, dass jeder Bewerber sich gebührend informieren und deren Bedeutung verstehen und auslegen könne (Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Die Entscheidung ist schon deshalb nicht vergleichbar, da auch dieser Entscheidung ein Erlaubnisverfahren zu Sportwetten zugrunde lag, das – anders als hier – eine maximale Anzahl von Erlaubnissen vorsah. Dementsprechend begründet das Gericht seine Ausführungen auch damit, dass jeder Bewerber in die Lage versetzt werden müsse, die Anforderungen einzuschätzen, um ein unter allen Umständen vergleichbares sowie bestmögliches Angebot abgeben zu können (VG Frankfurt, Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Im Übrigen ist vorliegend nicht ersichtlich, dass etwaige private Lotterievermittler mangels Kenntnis keinen Zugang zu dem Erlaubnisverfahren hatten.
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Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erlaubnisverfahren nicht diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass es zu Diskriminierungen im Vorfeld gekommen sei, da zunächst die staatlichen Anbieter beschieden worden seien, vermag dieser Einwand nicht zu einer gegenteiligen Feststellung zu führen. Die Klägerin hatte Zugang zu dem Erlaubnisverfahren und hat eine Erlaubnis erhalten. Der Glücksspielstaatsvertrag ist am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, am 16. April 2012 hatte die Klägerin bereits ihren Antrag gestellt. Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erhielt die Klägerin eine bis zum 31. Dezember 2012 gültige Vermittlungserlaubnis für das Land Niedersachsen, unter dem 24. September 2012 wurde die hier streitgegenständliche Erlaubnis erteilt. Einem Verfahren, in dem die Klägerin binnen drei Monaten die hier streitgegenständliche Erlaubnis erhalten hat, kann nicht attestiert werden, dass es auf diskriminierenden Kriterien beruht. Selbst wenn Anträge staatlicher Anbieter vor dem der Klägerin beschieden worden sein sollten, kann vor diesem Hintergrund weder mit Blick auf die Dauer des Erlaubnisverfahrens noch hinsichtlich der Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge eine substantielle Benachteiligung der Klägerin festgestellt werden. Dass andere Vermittler keinen Zugang zum Erlaubnisverfahren hatten oder deren Anträge nicht in einer angemessenen Zeit beschieden wurden, ist von der Klägerin weder im Einzelnen vorgetragen noch ersichtlich. Angesichts dessen sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Beklagte bei der Durchführung des Erlaubnisverfahrens den ihm vorgegebenen Rechtsrahmen, der ihn auch zur selbstständigen Abarbeitung der Erlaubnisanträge ermächtigt, in diskriminierender Art und Weise überschritten hat.
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Schließlich stehen gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV). Dass dies auch mit Blick auf Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall ist, belegt das vorliegende Verfahren.
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Die verfolgten Ziele werden mit Blick auf den Erlaubnisvorbehalt auch in kohärenter Weise verfolgt. Denn insoweit ist für alle Arten zugelassenen Glücksspiels jedenfalls im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 26; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 28). Eine Inkohärenz folgt nicht daraus, dass den unabhängigen Lotterievermittlern die Tätigkeit – so die Klägerin – aus Gründen der Suchtprävention repressiv verboten wird und der Erlaubnisvorbehalt als Ermessenstatbestand ausgestaltet ist, demgegenüber die staatlichen Anbieter ebendieser Produkte Suchtbekämpfung in diesem Bereich selbst gar nicht verfolgen, wie insbesondere aus ihrer aggressiven Werbung deutlich werde. Denn der Erlaubnisvorbehalt wird – anders als die Klägerin meint – nicht allein mit einer Notwendigkeit der Suchtbekämpfung bei Lotterien begründet, sondern dient – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Eine kohärente Vorgehensweise wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin und andere Vermittler bis 2008 Lotterien im Internet vermitteln durften, ohne dass eine diesbezügliche Erlaubnis vorliegen musste. Im Zuge der Neugestaltung des Glücksspielrechts durften die Länder gerade im Sinne einer transparenten und kohärenten Gesamtregelung des Glücksspiels auch Bereiche neu regulieren, die ggf. bis dahin von einer Regulierung nicht betroffen waren (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 162).
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Die Hürden im Erlaubnisverfahren sind auch nicht derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht (so wohl VG Halle, Urt. v. 11.11.2010, 3 A 158/09, ZfWG 2011, 61, juris Rn. 109). Dieses und andere Verfahren zeigen, dass entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt wurden. Zwar sind die Ausnahmen vom Verbot eines Internetvertriebs gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV auf die Bereiche Lotterien und Sportwetten beschränkt. Selbst wenn diese partielle Öffnung des Internetvertriebs- und Internetvermittlungsverbots zu einer unionsrechtswidrigen Inkohärenz führen sollte, könnte hieraus zugunsten der Klägerin nichts hergeleitet werden. Denn dies würde nicht dazu führen, dass eine Erlaubnis entbehrlich wäre. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter – der nicht einbezogenen Glücksspiele – nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngeren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris), wonach das Fehlen einer Erlaubnis nicht die Untersagung einer Sportwettenvermittlung rechtfertigen bzw. die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung nicht strafrechtlich geahndet werden kann. Aus diesen Entscheidungen kann nicht allgemein die Unvereinbarkeit von Bestimmungen eines Mitgliedstaats zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht abgeleitet werden (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 6; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris Rn. 42 f.). Hintergrund dieser Verfahren ist, dass nach Auffassung der Gerichte das für Sportwetten vorgesehene Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Für den hier maßgeblichen Bereich der Lotterievermittlung im Internet ist nicht ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist.
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Soweit die Klägerin einwendet, dass es sich bei Lotterien um harmloses Glücksspiel handele, vermag auch dies die Wirksamkeit des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage zu ziehen. Insbesondere der Vertriebsweg Internet – mit seiner eigenen Breitenwirkung und besonders starken Anreizwirkung zur Teilnahme am Glücksspiel (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54) – rechtfertigt einen Erlaubnisvorbehalt, insbesondere auch in einer Ausgestaltung als Ermessenstatbestand. Hieran ändert auch nichts die Tatsache, dass die Teilnahme an Lotterien ein vergleichsweise harmloses Glücksspiel ist. Denn der Erlaubnisvorbehalt dient nicht nur der Suchtbekämpfung, sondern – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Insoweit hat auch der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bzw. Vermittler anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern bzw. Vermittlern betrogen werden (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 102).
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(2) Auch die den Erlaubnisvorbehalt flankierenden Maßnahmen nach § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV dienen den genannten unionsrechtlich legitimen Zielen. Die in § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV vorgesehene Möglichkeit, die Erlaubnis zu befristen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen sowie Nebenbestimmungen zu erlassen, ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Die Maßnahmen sind im Hinblick auf das verfolgte Ziel auch verhältnismäßig und angemessen. Die Nebenbestimmungen sind an den Erlaubniskriterien und Versagungsgründen auszurichten, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und unterliegen ausreichendem gerichtlichen Rechtsschutz (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 85). Auch die Möglichkeit zur Befristung und zum Widerruf dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden.
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(3) Auch § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, erweist sich im Lichte des Art. 56 AEUV als unionsrechtskonform.
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Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der – auch unionsrechtlich – legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt.
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Auch am Maßstab des Unionsrechts ist hieran nichts zu beanstanden:
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Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist – anders als die Klägerin meint – nicht ersichtlich. Alle Vermittler, unabhängig davon, über welchen Kommunikationsweg sie die Produkte vermitteln, erhalten Erlaubnisse nur für den Geltungsbereich des jeweiligen Landes. Auch die Annahmestellen dürfen Lotterien nur in dem Land vermitteln, in dem sie örtlich belegen sind und werden dadurch in ihren Vermittlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Wenn ein Vermittler bundeslandübergreifend vermitteln wollte, wäre er den gleichen Beschränkungen wie die Klägerin ausgesetzt. Dass die lokal tätigen Vermittler ggf. nicht bundeslandübergreifend vermitteln wollen, führt nicht zu einer Diskriminierung der bundesweit tätigen Vermittler. Eine Diskriminierung kann sich nicht aus den unterschiedlichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen verschiedener Vermittler ergeben.
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Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern – mit der Folge unterschiedlicher Erlaubnissysteme – kann nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 34). Dies gilt auch für das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 35). Wenn aber schon unterschiedliche Erlaubnissysteme – sogar mit einer etwaigen Beeinträchtigung der Kohärenz – unionsrechtlich hinzunehmen sind (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), weil eine abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls jedenfalls nicht erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), gilt dies erst Recht bei einem einheitlichen Erlaubnissystem, das aufgrund der föderalen Kompetenzordnung jeweils mit Wirkung für das betreffende Land gilt. Vor diesem Hintergrund gilt auch im Lichte des Unionsrechts, dass die Länder ein anderes Erlaubnissystem hätten wählen können, aber keinesfalls verpflichtet sind, auf weitere Hoheitsrechte zu verzichten.
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Schließlich werden die verfolgten Ziele auch in Anbetracht der Landesbezogenheit in kohärenter Weise verfolgt (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 34 ff.). Wie bereits ausgeführt, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol aufgrund etwaiger massiver Werbemaßnahmen als nicht unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich hierdurch nichts ändern. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nicht zutreffend ist, dass bei gefährlicherem Glücksspiel eine bundesweite Vermittlung erlaubt ist: Soweit es um die Vermittlung staatlicher Sportwetten geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV – der nicht staatlich veranstalteten Sportwetten – wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Dieser Fall ist jedoch nicht vergleichbar, da es sich hier um einen (privaten) Anbieter handelt.
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bbb) Die Vorschriften der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Unionskartellrecht. Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV sind vorliegend schon nicht anwendbar.
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Gemäß Art. 101 Abs. 1 AEUV sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen verboten und mit dem Binnenmarkt unvereinbar, welche den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarktes bezwecken oder bewirken. Das Kartellverbot des Art. 101 AEUV gilt zwar unmittelbar nur für Unternehmen. Den Mitgliedstaaten ist es allerdings aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV verboten, Kartellabsprachen vorzuschreiben, zu erleichtern oder ihre Wirkungen zu verstärken (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 101 AEUV Rn. 12 m. w. N.). Gemäß Art. 106 AEUV dürfen die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche Unternehmen – hier etwa der staatlich beherrschten Lotteriegesellschaften – keine dem Verbot des Art. 101 AEUV widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten. Das Verbot ist etwa dann verletzt, wenn ein Mitgliedstaat dem Unternehmen verbotene Kartellabsprachen vorschreibt oder diese erleichtert oder deren Auswirkungen verstärkt oder einen Verstoß gegen das Missbrauchsverbot (Art. 102 AEUV) begünstigt (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 106 AEUV Rn. 7 m. w. N.).
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Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften sind jedoch dann nicht anwendbar, wenn – wie hier – ein Mitgliedstaat in Ausübung öffentlicher Gewalt zur Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie zu wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Denn solche Tätigkeiten der Mitgliedstaaten erfolgen in Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse und stellen daher keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Art. 101 ff. AEUV dar (EuGH, Urt. v. 18.3.1997, C-343/95, EuZW 1997, 312, juris Rn. 16 f., 22 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70 m. w. N.). Die Nichtanwendbarkeit der Vorschriften des Unionskartellrechts erfasst in solchen Fällen auch die mit der Ausübung der Hoheitsbefugnisse nicht trennbar zusammenhängenden Tätigkeiten, wie zum Beispiel die Erhebung von Gebühren (EuGH, Urt. v. 19.1.1994, C-364/92, NJW 1994, 2344, juris Rn. 28; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70).
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Nach diesen Maßgaben sind hier die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften nicht anwendbar: Das staatliche Handeln – das staatsvertraglich angelegte, durch Landesgesetz umgesetzte und durch Verwaltungsakte konkretisierte Erlaubnissystem – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, ZfWG 2009, 27, juris Rn. 123; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 17 UA; VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, ZfWG 2010, 190, juris Rn. 126; Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 238 f.; a. A. offenbar Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 13 ff.). Denn das Erlaubnissystem dient – wie ausgeführt – in erster Linie der Verwirklichung der (auch unionsrechtlich) legitimen Ziele des § 1 GlüStV insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. In diesem Zusammenhang kann die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auch nicht isoliert betrachtet werden. Denn die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es – wie ausgeführt – nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Es handelt sich zudem um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter als auch Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
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Ein entsprechender Verstoß gegen die Art. 101 ff. AEUV wurde auch seitens des Europäischen Gerichtshofs nicht festgestellt. Allein der Einleitung eines etwaigen Vertragsverletzungsverfahrens kommen keine Rechtswirkungen zu.
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Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Lotterieveranstalter eine Veranstaltungserlaubnis jeweils in den anderen Bundesländern zu beantragen haben, so dass alle Veranstalter eine in allen Bundesländern geltende Veranstaltungserlaubnis mit der Folge haben, dass aus jedem Land an jeden Lotterieveranstalter auch vermittelt werden kann (dazu auch Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 239 f.), so ist dies im vorliegenden Kontext unerheblich. Denn ein solches Verhalten der Lotterieveranstalter ist nicht Gegenstand der Rechtmäßigkeitskontrolle des Erlaubnissystems in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und in der Folge des hier maßgeblichen Erlaubnisbescheids.
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cc) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind schließlich mit den Anforderungen des nationalen Kartellrechts zu vereinbaren. Das Landesrecht ist gemäß Art. 31 GG an Bundesrecht zu messen. Das staatliche Handeln ist vorliegend jedoch – den Ausführungen zum Unionskartellrecht entsprechend – dem Anwendungsbereich des Kartellrechts entzogen.
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Adressaten der §§ 1 ff. GWB sind nur Unternehmen. Dies schließt zwar nicht aus, dass auch die öffentliche Hand als Unternehmen dem Geltungsbereich des Kartellrechts unterworfen ist. Allerdings ist originär hoheitliches Handeln dem Kartellrecht entzogen. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Länder mit ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit tatsächlich unternehmerische Ziele verfolgen (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41; BGH, Urt. v. 24.9.2013, KZR 62/11, ZfWG 2013, 417, juris Rn. 29, 33 – zu verwaltungsbehördlichem Handeln). Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall. Zwar kommt es für die Unterscheidung zwischen unternehmerischem und hoheitlichem Handeln nicht auf die Rechtsform der Betätigung an, so dass auch gesetzgeberisches Handeln einer kartellrechtlichen Überprüfung unterliegen kann (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41). Allerdings ist das Erlaubnissystem – wie ausgeführt – nicht in erster Linie wettbewerbsrechtlich motiviert, sondern dient vor allem dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Die Landesbezogenheit ist Teil dieses im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Im Lichte des Wettbewerbsrechts erweist sich damit die Landesbezogenheit lediglich als – bundesstaatlich bedingter – Reflex des ordnungspolitischen Zielen dienenden Systems.
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Nichts anderes folgt aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris; Beschl. v. 8.5.2007, KVR 31/06, NJW-RR 2007, 269, juris). Diese kartellrechtlichen Entscheidungen sind nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar: Erstens waren in den zitierten Entscheidungen in erster Linie Gegenstand der Verfahren Absprachen der Lotteriegesellschaften im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks, wobei die Lottogesellschaften nicht als Träger ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr anerkannt wurden (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris Rn. 34). Vorliegend ist Gegenstand die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit höherrangigem Recht. Zweitens ging es um Beschränkungen der Lottogesellschaften dahingehend, Lotterien jeweils nur in dem Bundesland zu vertreiben, in dem sie eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele besitzen. Im konkreten Fall geht es um eine Beschränkung der Lotterievermittler, Lotterien – wohnortabhängig – nur an die jeweiligen Lotterieanbieter zu vermitteln. Drittens ergingen die Entscheidungen unter einem anderen Regelungsregime. Denn § 5 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland sah vor, dass Lotteriegesellschaften Glücksspiele nur in dem Land vertreiben oder vertreiben lassen dürfen, in dem sie ihre Aufgaben erfüllen; in einem anderen Land dürfen sie Glücksspiele nur mit Zustimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen; auf die Erteilung der Zustimmung besteht kein Rechtsanspruch. Solche Regelungen sieht der derzeit geltende Staatsvertrag nicht vor.
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c) Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig (hierzu unter aa]). Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform (hierzu unter bb]).
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aa) Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig. Zwar ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht unmittelbar einschlägig, da die Vorschrift nur regelt, dass die Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde erteilt werden, wenn – wie hier – gewerbliche Spielvermittler in allen oder mehreren Ländern tätig werden. Für § 4 Abs. 5 GlüStV wird hingegen keine Regelung getroffen. Gleichwohl ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog anzuwenden. Zwar gibt es mit § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV eine allgemeine Zuständigkeitsregelung, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil des Gebietes erteilt wird. Dennoch ist von einer planwidrigen Regelungslücke auszugehen, die aufgrund der vergleichbaren Interessenlage durch eine analoge Anwendung des gebündelten Verfahrens zu schließen ist. Eine Anwendung von § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV hätte zur Folge, dass die Klägerin für eine bundesweite Tätigkeit in jedem Bundesland bei der dort zuständigen Behörde ein gesondertes Erlaubnisverfahren durchlaufen müsste. Das vereinfachte Erlaubnisverfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV sollte aber gerade ausweislich der Begründung im Gesetzgebungsverfahren das Verfahren für die gewerblichen Spielvermittler vereinfachen und bürokratische Hemmnisse abbauen und eine diskriminierungsfreie Gleichbehandlung sicherstellen (vgl. Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 79). Dass dies mit Blick auf die gewerblichen Vermittler lediglich für die Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 GlüStV und nicht für diejenigen nach § 4 Abs. 5 GlüStV gelten soll, erschließt sich nicht. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass eine Nennung von § 4 Abs. 5 GlüStV in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV lediglich versehentlich unterblieben ist (a. A. wohl Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 75). Eine Erlaubniserteilung im Rahmen des gebündelten Verfahrens entspricht im Übrigen auch der gelebten Praxis (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, September 2012, S. 26 f.).
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bb) Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform.
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Nach § 9a GlüStV sind für die Erteilung bestimmter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und Konzessionen (Abs. 1 und 2 Satz 1), für die Aufsicht gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern (Abs. 3) sowie für Zahlungsverbote bei länderübergreifenden unerlaubten Glücksspielen (Abs. 2 Satz 2) die Glücksspielaufsichtsbehörden jeweils eines bestimmten Landes jeweils mit Wirkung für alle Länder nach außen hin zuständig (ländereinheitliches Verfahren). Zur Erfüllung der Aufgaben nach den Abs. 1 bis 3 besteht gemäß § 9a Abs. 5 Satz 1 GlüStV das Glücksspielkollegium der Länder, dessen Zusammensetzung und Aufgaben in den Abs. 6 bis 8 geregelt sind. Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt (gebündeltes Verfahren). Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, der entsprechend den obigen Ausführungen bei der Erlaubniserteilung nach § 4 Abs. 5 GlüStV im Rahmen des gebündelten Verfahrens analog Anwendung findet, ist § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV anzuwenden. Danach dient das Glücksspielkollegium den zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium besteht aus sechzehn Mitgliedern (§ 9a Abs. 6 Satz 1 GlüStV). Jedes Land benennt durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung (§ 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium gibt sich einvernehmlich eine Geschäftsordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV). Die Länder bilden für das Glücksspielkollegium eine Geschäftsstelle im Land Hessen (§ 9a Abs. 7 Satz 1 GlüStV). Das Glücksspielkollegium fasst seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen (§ 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV). Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden und die Geschäftsstelle bindend; sie haben die Beschlüsse innerhalb der vom Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV).
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Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip (hierzu unter aaa]). Das Berufungsgericht hat auch keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation (hierzu unter bbb]). Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip ist ebenfalls nicht gegeben (hierzu unter ccc]).
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aaa) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip.
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Die Regelungen des § 9a Abs. 1 und 3 GlüStV und des § 19 Abs. 2 GlüStV verschaffen jeweils der für die Glücksspielaufsicht zuständigen Behörde eines einzelnen Landes die Befugnis, Erlaubnisentscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen zu treffen, die auch in anderen Bundesländern Geltung haben. Hierin liegt eine Abweichung von dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz, dass eine Landesbehörde beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes hoheitlich tätig werden darf (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Die Übertragung einzelner Verwaltungsaufgaben von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde verstößt gleichwohl nicht gegen die bundesstaatlichen Zuständigkeitsverteilungen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.; so auch OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168).
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Nach der grundgesetzlichen Kompetenzaufteilung sind die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern grundsätzlich getrennt. Es gilt der allgemeine Verfassungsgrundsatz, dass weder der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen dürfen, so dass Zuständigkeiten selbst mit Zustimmung der Beteiligten nur in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen zusammengeführt werden können (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Zugewiesene Zuständigkeiten sind grundsätzlich mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen; Ausnahmen sind nur in seltenen Fällen und unter engen Voraussetzungen zulässig (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Die Kompetenzaufteilung ist eine wichtige Ausformung des Bundesstaatsprinzips und dient dazu, die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151). Der genannte Verfassungsgrundsatz gilt daher nicht gleichermaßen für die horizontalen Beziehungen der Länder untereinander (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Es ist vielmehr anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die hierfür bestehenden Grenzen werden vorliegend nicht überschritten:
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Die hier vorliegenden Regelungen verstoßen nicht gegen das aus dem Bundesstaatsprinzip abgeleitete Verbot der „Selbstpreisgabe“ oder „Selbstentmachtung“ der Länder (Verf- GH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25 ff.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 246; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 20). Danach muss den Ländern ein Kern eigener Aufgaben als "Hausgut" unentziehbar verbleiben (BVerfG, Beschl. v. 6.10.1992, 1 BvR 1586/89, BVerfGE 87, 181, juris Rn. 65). Dies ist hier der Fall. Die hier vorgesehenen Übertragungen führen weder zu einer faktischen Aushöhlung noch Auflösung einzelner oder mehrerer Länder (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25). Es handelt sich um einen eng abgrenzbaren Bereich, die Übertragung der Exekutivbefugnisse erfolgt nur zur vorübergehenden Ausübung und damit rückholbar (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.). Weder nach dem Umfang noch nach der Bedeutung der Verwaltungskompetenzen wird mithin die Staatlichkeit der Länder vorliegend in Frage gestellt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168). Durch das Glücksspielkollegium wird zudem die Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess sichergestellt. Gerechtfertigt wird die Übertragung von Verwaltungsaufgaben hier nicht zuletzt von der unionsrechtlich geforderten Kohärenz, die die Länder nur durch ein kooperatives Vorgehen sicherstellen können (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Windoffer, Die Neuregelung des Glücksspielrechts, DÖV 2012, 257, 261).
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Mit dem Glücksspielkollegium wird auch keine unzulässige eigenständige dritte Verwaltungsebene geschaffen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 22 f.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 38). Das Glücksspielkollegium ist nicht rechtlich verselbstständigt, hat keine Außenkompetenzen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168), sondern wirkt unbeschadet der internen Bindungswirkung durch verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen bei den Entscheidungen der jeweils zuständigen Behörde mit.
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Schließlich wird auch dem rechtsstaatlichen Erfordernis der Zuständigkeits- und Verantwortungsklarheit Genüge getan (a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 37). Danach muss auch im Rahmen des kooperativen Föderalismus sichergestellt sein, dass die staatliche Aufgabenwahrnehmung im Außenverhältnis einem Land zugerechnet werden kann, so dass sich eindeutig bestimmen lässt, welches Landesrecht anwendbar ist und welcher Träger für die getroffene Entscheidung im Außenverhältnis einzustehen hat (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 144 m. w. N.). Dies ist hier der Fall. Bei den Entscheidungen im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV handelt es sich um Maßnahmen, die ausschließlich nach dem Recht desjenigen Bundeslandes ergehen, dessen Behörde im ländereinheitlichen Verfahren zuständig ist. Soweit der Glücksspielstaatsvertrag keine Regelung enthält, gelten somit allein das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag des jeweiligen Sitzlandes sowie dessen allgemeine verfahrens-, vollstreckungs- und kostenrechtliche Be-stimmungen (vgl. § 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV). Rechtsbehelfe richten sich demgemäß ausschließlich gegen das jeweils zuständige Land, nicht jedoch gegen die anderen Bundesländer oder gegen das Glücksspielkollegium (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 145 m. w. N.). In dem gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erlässt die zuständige Behörde im Sinne einer Zuständigkeitskonzentration für jedes der beteiligten Bundesländer eine gesonderte Erlaubnis. Die für die betroffenen Länder handelnde Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen hat dabei jeweils das einschlägige Landesrecht anzuwenden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Im Außenverhältnis sind diese Einzelentscheidungen, die wegen der unterschiedlichen Ausführungsgesetze inhaltlich voneinander abweichen können, den jeweiligen Bundesländern zuzurechnen, die jedoch im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren von der in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV genannten Behörde vertreten werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Vor diesem Hintergrund ist auch kein Fall einer unzulässigen Mischverwaltung gegeben.
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bbb) Das Berufungsgericht hat auch bezüglich der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation.
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Nach dem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzip bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird insbesondere durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der Exekutive, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 165 m. w. N.). In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Maßnahme legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Dabei stehen personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation in einem wechselbezüglichen Verhältnis derart, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird. Dabei muss das Legitimationsniveau umso höher sein, je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen die Grundrechte berühren (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 167 m. w. N.).
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Werden Entscheidungen im ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren getroffen, fehlt es zwar jeweils bei fast allen Bundesländern an einer personellen demokratischen Legitimation, da hier jeweils nur die Bediensteten eines Bundeslandes handeln und die übrigen Bundesländer auf deren Bestellung und Abberufung keinen bestimmenden Einfluss haben. Über das Glücksspielkollegium wird jedoch eine sachlich-inhaltliche Legitimation vermittelt, die noch hinreichend ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 149).
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Das Glücksspielkollegium besteht aus Vertretern der sechzehn Bundesländer, so dass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Bei den Vertretern handelt es sich um Bedienstete der jeweiligen Glücksspielaufsichtsbehörde, die die Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht ausübt und die ihrerseits der parlamentarischen Kontrolle durch die jeweiligen Landesparlamente unterliegt (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Damit können die Volksvertretungen über den zuständigen Ressortminister Einfluss auf das Abstimmungsverhalten im Glücksspielkollegium nehmen und damit die Kontrolle über den Verwaltungsvollzug ausüben (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 152). Da das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder trifft (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV), kann es zwar im Einzelfall in diesem grundrechtssensiblen Bereich zu Entscheidungen kommen, denen die Vertreter einzelner Länder aufgrund einer ministeriellen Weisung ausdrücklich widersprochen haben und für die daher gegenüber den jeweiligen Landesparlamenten keine volle Verantwortung übernommen werden kann. In dieser Schmälerung des demokratischen Legitimationszusammenhangs liegt jedoch noch kein Verfassungsverstoß (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 153; OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 45 f.; Kirchhof, Das Glücksspielkollegium – eine verfassungswidrige Kooperation zwischen den Ländern, Rechtsgutachten, 2015, S. 40 ff.; Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 43 ff.; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 21). Denn zum einen sind sowohl das Glücksspielkollegium als auch die – einem hohen Quorum unterliegenden – Mehrheitsentscheidungen demokratisch durch den Staatsvertrag, der von den jeweiligen Landesparlamenten ratifiziert worden ist, legitimiert (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39). Zum anderen sind auch die Entscheidungen durch die von dem Staatsvertrag vorgegebenen Sachnormen sachlich-inhaltlich legitimiert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 38). Die Entscheidungen müssen sich innerhalb der engen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags halten und erlauben trotz des bestehenden Ermessens keinen glücksspielpolitischen Regulierungs- oder Gestaltungsspielraum (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 156). Ein gerichtlich nicht vollständig überprüfbarer Beurteilungsspielraum ist nicht ersichtlich (a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 48). Eine vollständige Abkopplung vom demokratischen Legitimationszusammenhang ist ferner dadurch ausgeschlossen, dass der Staatsvertrag nur befristet läuft und danach jährlich kündbar ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; so auch VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39 f.; a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 49 ff.). Der Staatsvertrag tritt nach § 35 Abs. 2 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerkonferenz mit mindestens dreizehn Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt. In diesem Fall gilt der Staatsvertrag nach § 35 Abs. 2 Satz 2 GlüStV unter den Ländern fort, die dem Beschluss zugestimmt haben. Der Staatsvertrag kann nach § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV von jedem der Länder, in denen er fort gilt, zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Neben der vertraglich garantierten Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess, die verhindert, dass überstimmte Länder Objekte einer Fremdbestimmung werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157), unterliegt auch das Außenhandeln des Vollzugslandes einer demokratischen Legitimation. Dies hat insofern besondere Bedeutung, als dass das nach außen handelnde Land die fachliche (Letzt-)Verantwortung für die getroffene Sachentscheidung zu übernehmen hat (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Dies gilt ungeachtet der Bindung der zuständigen Behörde an die Beschlüsse. Der Vollzug von Kollegialentscheidungen setzt voraus, dass das nach außen hin handelnde Land die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Glücksspielkollegiums prüft und kontrolliert. Zwar besteht nach § 9a Abs. 8 Satz 4 Hs. 1 GlüStV eine Bindungswirkung für das nach außen handelnde Land. Diese Bindungswirkung besteht jedoch nur so weit, wie die Beschlüsse rechtmäßig sind. Im Falle ihrer Rechtswidrigkeit entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums als Innenrechtsakte keine Rechtswirkungen und damit keine Bindungswirkung (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Fehlende Bindungswirkungen im Falle der Rechtswidrigkeit sind auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen bekannt: So sieht etwa § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB vor, dass die nach Landesrecht zuständige Behörde ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde ersetzen kann. Auch eine beamtenrechtliche Weisung, die sich als rechtswidrig erweist, erzeugt keine Bindungswirkung für den Beamten (vgl. VG Halle, Urt. v. 18.5.2016, 5 A 54/16, juris Rn. 21 f.). Hinzu kommt, dass die Entscheidung, die von einer einzelnen Landesbehörde nach Maßgabe der Vorgaben des Glücksspielkollegiums getroffen wird, in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Ferner wäre der verfassungsrechtlich zulässige Weg, einzelne länderübergreifend anfallende Aufgaben durch Staatsvertrag auf gemeinschaftliche Einrichtungen zur einheitlichen Erfüllung zu übertragen, in der Praxis erheblich erschwert, wenn die Ausübung der damit verbundenen Entscheidungsbefugnisse vom Konsens aller Länder abhinge, mithin jedem Land ein Vetorecht zustünde (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 155). Dabei verlangen gerade auch Demokratie und Rechtsstaat Institutionen, die handlungsfähig sind und rechtzeitige Entscheidungen gewährleisten können (Kirchhof, Die verfassungsgeforderte Reform des Glücksspielwesens, NVwZ 2016, 124, 127). In diesem Zusammenhang ist auch zu sehen, dass im Glücksspielbereich aufgrund der bundesweiten Ausrichtung des Glücksspielmarkts ein erheblicher faktischer Koordinierungsbedarf besteht (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Schließlich durften die Länder bei Abschluss des Staatsvertrags davon ausgehen, dass das unionsrechtlich vorgegebene Kohärenzgebot ein Mindestmaß an Einheitlichkeit auch in zuständigkeits- und verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangt (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 158; vgl. Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 12).
- 156
ccc) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG). Sowohl mit Blick auf die Vorhersehbarkeit und Transparenz staatlichen Handelns als auch hinsichtlich des Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) bestehen keine Bedenken. Die Klägerin steht im Erlaubnisverfahren keinem „Phantom“ gegenüber. Im Verhältnis zum Bürger tritt sowohl im ländereinheitlichen als auch im gebündelten Verfahren allein die jeweils zentral zuständige Landesbehörde auf, die gegenüber dem Bürger den Bescheid (im gebündelten Verfahren größtenteils verfahrensrechtlich für die anderen Länder) zu verantworten hat und im gerichtlichen Verfahren passivlegitimiert ist (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28; a. A. zur Verantwortungsklarheit Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 57 ff.). Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums entfalten keine rechtliche Außenwirkung (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28), sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 41). Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29). Diese klare Zuordnung führt insbesondere nicht zu Einschränkungen des gerichtlichen Rechtsschutzes, da die Rechtmäßigkeit des dem Bescheid zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums inzident im Rahmen der Rechtsmittel gegen den Bescheid überprüft wird, wenn die Behörde sich die Erwägungen des Glücksspielkollegiums aufgrund der Bindungswirkung nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV zu Eigen macht (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28). Im Übrigen ist es nicht ungewöhnlich, dass in einem gegenüber dem Bürger einheitlichen Verwaltungsverfahren interne Verfahrensschritte bzw. Rechte bestehen, auf die die nach außen auftretende Behörde keinen bestimmenden Einfluss hat. Wird etwa im Baugenehmigungsverfahren das gemeindliche Einvernehmen versagt (§ 36 BauGB), so ist die dem Bürger gegenüber auftretende Behörde stets die Baugenehmigungs- bzw. Bauaufsichtsbehörde und nicht die Gemeinde. Dass sich durch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums die Verfahren in rechtsstaatswidriger Weise in die Länge ziehen, ist nicht ersichtlich. Wie bereits ausgeführt, hat die Klägerin binnen drei Monaten nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags die hier streitgegenständliche (als Bündel erteilte) Erlaubnis erhalten. Eine Dauer von knapp drei Monaten ist auch mit Blick auf allgemeine Rechtsgrundsätze (§ 75 VwGO) angesichts der Komplexität des Verfahrens noch angemessen.
- 157
d) Der Bescheid ist auch in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig. Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel (hierzu unter aa]). Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des Erlaubnisbescheids (hierzu unter bb]).
- 158
aa) Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel.
- 159
Die fehlende Begründung eines Bescheids kann ein Indiz für einen Ermessensausfall sein (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 56). Ein solches Indiz ist vorliegend nicht gegeben. Der Erlaubnisbescheid ist begründet. Ein – einen Ermessens-ausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen (hierzu unter aaa]). Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen (hierzu unter bbb]).
- 160
aaa) Gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Die Begründungspflicht hat in erster Linie eine Rechtsschutz- und Akzeptanzfunktion: Die am Verwaltungsverfahren Beteiligten sollen über die Gründe, die für die Entscheidung maßgeblich waren, informiert werden, um sie entweder zu überzeugen oder ihnen die Möglichkeit zu geben, die Erfolgschancen etwaiger Rechtbehelfe einzuschätzen, um ggf. Rechtsschutz einzuholen. Zugleich dient die Begründungspflicht auch der Selbstkontrolle der Verwaltung (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 4 f.). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung der Bescheide haben muss und in welcher Weise sie dem Betroffenen bekanntzugeben ist, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles. Die Begründung braucht sich nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17.70, BVerwGE 38, 191, juris Rn. 32).
- 161
Ausgehend von diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid der Begründungspflicht. In dem siebzehnseitigen Bescheid werden sämtliche Inhalte einschließlich aller Nebenbestimmung – wenngleich im Einzelfall kurz – begründet. Die Begründung erschöpft sich auch nicht in der Nennung der rechtlichen Grundlagen. Wie auch aus dem vorliegenden Verfahren deutlich wird, konnte sich die Klägerin mit den Erwägungen auseinandersetzen, sich über ihre Rechtsschutzmöglichkeiten schlüssig werden und ihre Rechte damit wirksam wahren.
- 162
Ein – einen Ermessensausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen. Dies gilt, obgleich die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums für den Beklagten – jedenfalls soweit sie rechtmäßig sind – nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV bindend sind (a. A. OVG Münster, Beschl. v. 22.3.2017, 13 B 1053/16, juris Rn. 45 ff.; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 49 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 124 ff.; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris Rn. 68 ff.; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris Rn. 49 ff.; Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 58 ff.). Wie bereits dargelegt, entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums keine rechtliche Außenwirkung, sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar. Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben. Im Außenverhältnis ist allein der Inhalt des Bescheids maßgeblich. Zwar hat grundsätzlich die interne Bindungswirkung zur Folge, dass etwaige Ermessensfehler, die dem Glücksspielkollegium unterlaufen, auf die Entscheidung durchschlagen, die sich der Beklagte (aufgrund der Bindungswirkung) zu Eigen macht (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28). In einem solchen Fall beinhalten Rechtsmittel gegen den Bescheid auch inzident die Prüfung der Rechtmäßigkeit des diesem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31). Damit würde grundsätzlich auch ein Ermessensausfall „durchschlagen“, wenn weder das Glücksspielkollegium noch der Beklagte Ermessen ausübt. Allein die fehlende Dokumentation beim Glücksspielkollegium führt jedoch noch nicht zu einem Ermessensausfall, der auf den Bescheid „durchschlagen“ könnte. Eine Behörde muss nicht Ermessenserwägungen in einer Akte dokumentieren; entscheidend ist, ob Ermessenserwägungen im Bescheid zum Ausdruck kommen. Dies ist hier der Fall. Es kann dabei dahinstehen, ob die Ermessensausübung des Beklagten, wie sie in dem Entwurf des Bescheids zum Ausdruck gekommen ist, vom Glücksspielkollegium bestätigt und ggf. noch ergänzt wurde, oder ob sich der Beklagte die – insoweit nicht dokumentierten – Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums durch die Aufnahme in den endgültigen Bescheid zu Eigen gemacht hat. Jedenfalls sind die Ermessenserwägungen in dem Bescheid dem Beklagten als für das Erlaubnisverfahren zuständiger Behörde zuzurechnen. Eine weitergehende Aufklärung, wer welche Erwägungen im Einzelnen getroffen hat, ist auch mit Blick auf ein transparentes, nachvollziehbares und nachprüfbares Verwaltungsverfahren nicht erforderlich. Der Beklagte muss sich im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren daran festhalten lassen, was Gegenstand des Bescheids geworden ist. Dementsprechend ist für die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erforderlich, aber auch ausreichend, welche Ermessenserwägungen Eingang in den Bescheid gefunden haben. Im Übrigen kann aus der Sachakte nachvollzogen werden, wer welche Erwägungen getroffen hat. Es ist ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium den Entwurf des Beklagten ganz überwiegend gebilligt hat. Die Änderungswünsche des Kollegiums sind durch die Hervorhebung des Beklagten in dem letzten Entwurf, der in die Abstimmung gegangen ist, ebenfalls ersichtlich (Bl. 259 ff. der Sachakte).
- 163
bbb) Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen.
- 164
Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen. In der Begründung sind gemäß § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Adressat der verwaltungsinternen Beschlüsse ist der Beklagte (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV). Denn dem Beklagten obliegt die Umsetzung der Beschlüsse. Dementsprechend kommt es maßgeblich darauf an, dass für den Beklagten erkennbar ist, mit welchen Erwägungen der Beschluss begründet werden soll (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV).
- 165
Aus der Sachakte geht hervor, dass dem Glücksspielkollegium von dem Beklagten ein fertiger Bescheidentwurf vorgelegt wurde. In der Sachakte findet sich ein Auszug aus der Niederschrift über die 3. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 11. September 2012 in Potsdam, wonach das Glücksspielkollegium zustimmt, dass der Erlaubnisbescheid nach Maßgabe der Beratungen im Glücksspielkollegium erteilt werden soll (Bl. 258 d. Sachakte, Bd. 1). In der Folgezeit übersandte der Beklagte erneut einen Bescheidentwurf, in dem die Anmerkungen während der Sitzung sowie die danach an den Bearbeiter gerichteten redaktionellen Änderungswünsche eingearbeitet waren. Der in der Sitzung vorgetragene Wortlaut für die Nebenbestimmungen Nr. 9.2 und 17 sollte noch ergänzt werden (Bl. 259 ff. d. Sachakte, Bd. 1). Inwieweit der Inhalt des Beschlusses des Glücksspielkollegiums bzw. dieses Vorgehen den Anforderungen des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV genügt, kann dahinstehen.
- 166
Denn auf einen etwaigen Verstoß gegen § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen. Ein solcher Verstoß würde – anders als inhaltliche Fehler – nicht auf das Außenverhältnis durchschlagen (a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.5.2012, 27 K 339/10, juris Rn. 25 ff. – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV; offenlassend BVerwG, Urt. v. 23.7.2014, 6 C 31/13, BVerwGE 150, 169, juris Rn. 63 – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV). Die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Verfahrensrechte eine Klagebefugnis grundsätzlich nicht selbstständig begründen, sondern nur unter der Voraussetzung, dass sich der behauptete Verfahrensverstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben kann (BVerwG, Urt. v. 2.10.2013, 9 A 23.12, NVwZ 2014, 367, juris Rn. 16; Urt. v. 20.12.2011, 9 A 30.10, NVwZ 2012, 573, juris Rn. 19). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Begründungspflicht dient – wie ausgeführt – nicht dem Schutz der Klägerin, sondern dient der Kooperation der Bundesländer im ländereinheitlichen bzw. gebündelten Verfahren. Wird ein Bundesland überstimmt, dient sie damit in erster Linie der eigenen Information und Dokumentation. Die materiell-rechtliche Position des späteren Adressaten des Bescheids wird hiervon nicht betroffen. Eine Betroffenheit ist erst dann gegeben, wenn der Fehler auf den Bescheid durchschlägt. Dies kann aber kein reiner Verfahrensfehler, sondern nur eine inhaltlich unrichtige Entscheidung sein, die sich der Beklagte zu Eigen macht. Der Rechtsschutz hiergegen würde aber nicht durch die Kenntnis von Erwägungen des Glücksspielkollegiums verbessert werden. Denn anders als bei den Bewertungen der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) muss der Betroffene hier keine „sachverständige Bewertung“ des Glücksspielkollegiums in Frage stellen. Im Gegensatz zur vorliegenden Konstellation dient die Begründung des KJM auch den Rechten der betroffenen Rundfunkveranstalter, da die Betroffenen die Einschätzung der KJM als sachverständige Aussage im gerichtlichen Verfahren nur mit dem gleichen Aufwand in Frage stellen können, der notwendig ist, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern. Ist die Bewertung der KJM in diesem Sinn nicht entkräftet, so ist es dem Gericht verwehrt, seine eigene Bewertung an die Stelle der KJM zu setzen. Ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, kann der Betroffene diese jedoch nicht erschüttern. Er ist daher darauf angewiesen zu erfahren, welche Gründe die KJM als sachverständiges Gremium zu ihrer Entscheidung bewogen haben (VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris Rn. 49). Diese Erwägungen lassen sich nicht auf die Mitwirkung des Glücksspielkollegiums übertragen: Das Glücksspielkollegium trifft keine sachverständige Bewertung, der im gerichtlichen Verfahren ein maßgebliches Gewicht zukäme. Soweit der Bescheid – wie hier – eine Begründung enthält, benötigt der Betroffene mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG keine Begründung des Glücksspielkollegiums. Maßgeblich ist allein die Begründung in dem Bescheid, mit dem sich die Klägerin auseinandersetzen muss. Nichts anderes folgt daraus, dass das Glücksspielkollegium ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs der Kommission für Jugendmedienschutz nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und der Kommission für Zulassung und Aufsicht nach dem Rundfunkstaatsvertrag nachgebildet ist (Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 74). Diese Orientierung im Gesetzgebungsverfahren bezieht sich erkennbar allein auf die Bildung eines zu beteiligenden Gremiums, dessen Beschlüsse interne Bindungswirkungen entfalten, nicht jedoch auf die gesamte Konzeption und die hierzu ergangene Rechtsprechung (so aber VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 59 – zur Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem RStV).
- 167
bb) Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des (als Bündel erteilten) Erlaubnisbescheids. Dies gilt insbesondere für die Bestimmungen unter Nr. I und Nr. 6, wonach die Klägerin den Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss (hierzu unter aaa]), für die Befristung unter Nr. I des Bescheids (hierzu unter bbb]) und für den Widerrufsvorbehalt unter Nr. 16 (hierzu unter ccc]).
- 168
aaa) Die Bestimmungen in dem streitgegenständlichen Bescheid unter Nr. I und Nr. 6 genügen den Anforderungen der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 169
Der Klägerin wird unter Nr. I. des Bescheids die Vermittlung der in einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Ländern von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung erlaubt. Unter Nr. 6 heißt es, dass die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind.
- 170
Die Bestimmungen greifen das im Staatsvertrag angelegte – und mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbare – System auf. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Hieraus folgt, dass der Klägerin sechzehn Erlaubnisse jeweils bezogen auf die einzelnen Länder erteilt werden mussten. Nr. 6 des Erlaubnisbescheids ist zwingende Folge dieser Landesbezogenheit und stellt sicher, dass der Spieler und damit folgerichtig auch die vereinnahmten Spieleinsätze an die „richtige“ Landeslotteriegesellschaft vermittelt werden.
- 171
Nr. I und Nr. 6 des Erlaubnisbescheids genügen auch dem Bestimmtheitsgebot.
- 172
Das Verwaltungsverfahrensrecht der Länder fordert, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz ggf. im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann, und dass auch die Vollzugsbehörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37 Rn. 5). Die Annahme seiner Nichtigkeit wegen Unbestimmtheit scheidet aus, wenn die (vorrangige) Auslegung des Bescheids etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt; dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der angefochtenen Bescheide unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (BVerwG, Urt. v. 18.4.1997, 8 C 43/95, BVerwGE 104, 301, juris Rn. 37).
- 173
Unter Anlegung dieser Maßstäbe ist für sämtliche Beteiligten erkennbar, dass mit diesen Bestimmungen – auch – das im Staatsvertrag angelegte Regionalitätsprinzip festgelegt werden sollte, wonach die Klägerin den Spieler – wohnortabhängig – an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss.
- 174
Aus Nr. I folgt zunächst, dass die Klägerin für jedes Bundesland gesondert eine Erlaubnis zur Vermittlung der jeweils genannten Lotterieprodukte erhält. Dies entspricht der Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, und deckt sich mit § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, wonach gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig sind, nicht eine Erlaubnis, sondern mehrere Erlaubnisse gebündelt erhalten. Dieser Regelungssystematik zufolge werden die in den einzelnen Ländern für die jeweilige Vermittlung notwendigen Erlaubnisse zwar in einem einheitlichen Verwaltungsprozess, aber jeweils bundeslandbegrenzt als Bündel erteilt mit der praktischen Folge, dass die Klägerin in allen Ländern zur Vermittlung der Glücksspiele berechtigt ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 171). In der Zusammenschau mit Nr. 6 ist für alle Beteiligten zudem erkennbar, dass ein Vertragsschluss immer der jeweils „richtigen“ Landeslotterie zugeordnet werden muss (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172 ff.). Vom Bundesverfassungsgericht ist – wie ausgeführt – anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.).
- 175
§ 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Zwar ist nicht ausdrücklich geregelt, wie vorliegend diese Zuordnung zu der „richtigen“ Landeslotterie konkret zu erfolgen hat. Dies folgt insbesondere auch nicht aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Anders als bei den Annahmestellen, bei denen sich aus der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle ergibt, dass ein Vertrag über die in Rede stehenden Spiele mit dem Veranstalter des Landes zustande kommt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172), sind bei einer Internetvermittlung mehrere Anknüpfungspunkte denkbar (zur Lokalisierung via Geolokalisierung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 2.12.2016, OVG 1 S 104.15, juris Rn. 43, 49; OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 41; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 108). Allerdings entspricht es der gelebten Praxis – auch der Lotterieveranstalter –, dass bei einer Internetvermittlung auf den Wohnort abgestellt wird. Dementsprechend wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei einer Vermittlung durch die Klägerin über ihre Internetseiten u. a. die Postleitzahl des Spielers abgefragt. Hierbei handelt es sich um eine Auslegung des § 3 Abs. 4 GlüStV, die nicht nur der gelebten, unbeanstandeten Praxis entspricht, sondern sowohl den praktischen Bedürfnissen als auch dem Anknüpfungspunkt „Aufenthaltsort“ noch Rechnung trägt. Denn dem Spieler wird typischerweise die Möglichkeit zur Teilnahme an seinem Wohnort eröffnet (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff.). Eine solche Typisierung wird auch in anderen Bereichen vorgenommen. So ist etwa nach der Rechtsprechung zum Rundfunkbeitragsrecht die Annahme, dass die Wohnung den abzugeltenden Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit vermittelt, deshalb berechtigt, weil sich in nahezu allen Wohnungen ein Empfangsgerät, insbesondere ein Fernsehgerät, aber auch Personalcomputer, Internetzugang und Zugang zu einer Internet-Breitbandverbindung, befindet (BVerwG, Beschl. v. 26.4.2017, 6 B 33/17, juris Rn. 7). Diese Typisierung entspricht im Übrigen auch der analogen Welt, da typischerweise Lottospieler an einer Annahmestelle an ihrem Wohnort spielen.
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Vor diesem Hintergrund erweist sich auch Nr. 6 als nicht zu unbestimmt (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 190 f.). Es ist ersichtlich, dass die in einem Land vereinnahmten Spieleinsätze an die im selben Land erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind. Durch die Anknüpfung an den Wohnort können die Einnahmen auch einem bestimmten Veranstalter zugerechnet werden. Auch wenn die Anknüpfung an den Wohnort nicht ausdrücklich geregelt ist, war den Betroffenen selbst nach den ihnen bekannten Umständen die Zuordnung klar. Die Klägerin hat auch im erstinstanzlichen Verfahren nicht geltend gemacht, dass die Bestimmungen zu unbestimmt seien. Die Handhabung entspricht zudem der seit 2012 gelebten Praxis.
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bbb) Die Befristung der Erlaubnis (Nr. I des Bescheids) stellt sich als rechtmäßig dar. Die Befristung als solche wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben. Die von dem Beklagten konkret bestimmte Fünfjahresfrist erweist sich als verhältnismäßig. Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, dass im Rahmen einer lenkenden Glücksspielaufsicht eine zeitnahe Grundüberprüfung aller erteilten Erlaubnisse insbesondere hinsichtlich der Zuverlässigkeit und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der gewerblichen Spielvermittler für erforderlich erachtet werde, um eine Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags vor allem im Hinblick auf die Aspekte Suchtprävention und Spielerschutz zu gewährleisten. Die Dauer der Befristung trage dem berechtigten Interesse der gewerblichen Spielvermittler an der gebotenen Planungssicherheit Rechnung und ermögliche zugleich eine Berücksichtigung der erlangten Prüfungsergebnisse im Rahmen der Evaluierung nach § 32 GlüStV. Hiergegen bestehen keine Bedenken. Es ist nicht ersichtlich, dass die Fünfjahresfrist derart kurz bemessen wäre, dass sie der Klägerin die Ausübung ihrer Vermittlungstätigkeit unnötig erschweren würde. Der Beklagte hat in nicht zu beanstandender Weise das Interesse der Klägerin an einer erforderlichen Planungssicherheit mit dem öffentlichen Interesse an einer Überprüfung erteilter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse abgewogen und sich hierbei sachlich nachvollziehbar an der gesetzlich geregelten Frist für eine Evaluierung des Glücksspielmarkts in § 32 Satz 2 GlüStV orientiert (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 66; so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 170). Im Übrigen kann die Klägerin bei gleichbleibenden Verhältnissen – angesichts der gebotenen gleichheitsgemäßen Ermessensausübung – grundsätzlich mit einer Verlängerung rechnen, so dass das „Damoklesschwert“ der Beendigung ihrer Tätigkeit – so aber die Klägerin – kaum praktische Relevanz hat.
- 178
ccc) Der Widerrufsvorbehalt (Nr. 16) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
- 179
Gemäß Nr. 16 bleiben der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 180
Ein Widerrufsvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben, wonach die Erlaubnis widerruflich zu erteilen ist. Der Widerrufsvorbehalt ist auch nicht zu unbestimmt oder unverhältnismäßig. Mit der Formulierung „insbesondere“ wird zum Ausdruck gebracht, dass neben den beiden im nächsten Halbsatz genannten Widerrufsgründen weitere Widerrufsgründe denkbar sind. Dass damit nicht alle Widerrufsgründe erkennbar sind, ist unschädlich. Die Voraussetzungen für den Widerruf müssen nach herrschender Meinung im Widerrufsvorbehalt nicht notwendig näher präzisiert werden. Dies gilt sogar dann, wenn sich die in Betracht kommenden Widerrufsgründe nicht bereits aus einer gesetzlichen Regelung ohne weiteres ergeben. Der Bestimmtheit wird durch die Begrenzung auf die Entscheidung im Verwaltungsakt genügt (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 67 m. w. N.). Der erste – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall greift erweiternd § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG auf, wonach ein Verwaltungsakt widerrufen werden darf, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Der zweite – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall ist auch nicht unverhältnismäßig. Der Widerrufsfall lehnt sich an § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG an. Dass der Beklagte aus Gründen der öffentlichen Sicherheit auf Änderungen reagieren können muss, ist nicht zu beanstanden. Bereits der Wortlaut „erforderlich“ verweist hierbei auf die notwendige Verhältnismäßigkeitsprüfung. Im Übrigen besteht im Falle eines Widerrufs für die Klägerin gerichtlicher Rechtsschutz, in dessen Zuge die Verhältnismäßigkeit überprüft wird. Auch der Beklagte hat im Verfahren zum Ausdruck gebracht, dass mit Nr. 16 keine zusätzlichen gerichtlich nicht überprüfbaren Grundlagen für einen Widerruf aufgestellt werden sollten und aufgrund der Gesetzesbindung der Behörden immer ein (notwendiger) Grund für einen Widerruf vorliegen muss.
- 181
2. Der Antrag zu 2. hat teilweise Erfolg.
- 182
Die (als Bündel erteilte) Vermittlungserlaubnis konnte mit den Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) und Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) erlassen werden. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter a]). Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 (Vorlage eines Bundeszentralregisterauszugs der ... GmbH) erweisen sich dagegen als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten; der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 bzw. der Bescheid vom 29. November 2012 sind insoweit aufzuheben, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter b]). Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar ebenfalls als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung allerdings aus (hierzu unter c]).
- 183
Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die – im Ermessen stehende – glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts der Nebenbestimmung. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 und 3 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder (VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 47 m. w. N.; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Der sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Zweck der Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet ist gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV die bessere Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Ziele des Staatsvertrags sind nach § 1 GlüStV gleichrangig 1. das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, 2. durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, 3. den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zusätzliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV, dass 1. der Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist, 2. der Höchsteinsatz je Spieler pro Monat einen Betrag von 1.000,-- Euro nicht übersteigt, Gewinne nicht mit Verlusten verrechnet werden, das Kreditverbot beachtet und die Möglichkeit zur Selbstlimitierung eröffnet ist, 3. besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung ausgeschlossen sind, 4. ein Sozialkonzept entwickelt worden ist und wissenschaftlich evaluiert wird und 5. Wetten und Lotterien weder auf derselben Internetdomain angeboten werden noch auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt wird. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO ist das Gericht auf eine Prüfung von Ermessensfehlern beschränkt, d. h. ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen tatsächlich ausgeübt, dessen rechtliche Grenzen nicht überschritten und keine sachwidrigen Erwägungen angestellt hat, die mit den vorgenannten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht in Einklang stehen. Äußere rechtliche Grenzen der Ermessensausübung ergeben sich insbesondere aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG und des allgemeinen Gleichheitssatzes, welche in verhältnismäßiger Weise zu wahren sind (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 57).
- 184
a) Nach diesen Maßstäben unterliegen die folgenden Nebenbestimmungen keinen rechtlichen Bedenken:
- 185
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
- 186
Nach Nr. 1 Sätze 3 und 4 bedürfen Änderungen der Geschäftsbedingungen bzw. Teilnahmebedingungen der vorherigen Anzeige beim Beklagten. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
- 187
Diese Regelungen sind – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden:
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Gemäß Nr. 1 Satz 1 sind die vorgelegten Allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind nach Nr. 1 Satz 2 unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlicher Regelungen der dieser Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Eine zulässige Vermittlertätigkeit setzt zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV voraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und ihren Kunden transparent und ohne unangemessene Benachteiligung für die Kunden gestaltet sind (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Die Gestaltung der Geschäftsbedingungen und ihre Beachtung ist zudem auch Grundlage der Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Mit Hilfe der Anzeigepflicht soll im Wege einer präventiven Kontrolle eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit der Tätigkeit der Klägerin mit den gesetzlichen Vorgaben sicherstellt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182; s. auch VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67). Eine Unterteilung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen in einen glücksspielrechtlich relevanten und in einen rein zivilrechtlichen Teil ist im Hinblick auf die Anzeigepflicht nicht vorzunehmen. Eine solche Unterscheidung wäre sachwidrig und nicht praktikabel. Es kann nicht dem Erlaubnisinhaber überlassen bleiben zu beurteilen, ob bestimmte Teile der Geschäftsbedingungen oder Teilnahmebedingungen glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen oder nicht (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 f. UA). Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin ergibt sich hieraus nicht.
- 189
Auch der Zustimmungsvorbehalt ist – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden. Zwar wird nicht in allen Ländern mit dem Zustimmungsvorbehalt eine landesrechtliche Vorschrift erfüllt: § 7 Abs. 4 Satz 3 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin (im Folgenden: GlüStVtrAG BE 2012), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland für öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg (Brandenburgisches Glücksspielausführungsgesetz – BbgGlüAG; im Folgenden: BbgGlüAG), § 9 Abs. 4 des Hamburgischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Hamburgisches Glücksspieländerungsstaatsvertrages-Ausführungsgesetz – HmbGlüÄndStVAG, im Folgenden: HmbGlüÄndStVAG), § 5 Abs. 5 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetz – GlüStVAG M-V, im Folgenden: GlüStVAG M-V), § 4 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW, im Folgenden: AG GlüStV NRW), § 4 Abs. 8 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (NGlüSpG, im Folgenden: NGlüSpG), § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (Landesglücksspielgesetz – LGlüG, im Folgenden: LGlüG Rh.-Pf.), § 4 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages und über die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von Sportwetten, Lotterien und Ausspielungen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag – SächsGlüStVAG, im Folgenden: SächsGlüStVAG), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Ersten Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster GlüÄndStV AG, im Folgenden: GlüÄndStVG AG Schl.-Hol.) und § 3 Abs. 2 des Thüringer Glücksspielgesetzes (ThürGlüG, im Folgenden: ThürGlüG) dürften nur für die Teilnahmebedingungen der Veranstalter einschlägig sein. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Bremischen Glücksspielgesetzes (BremGlüG, im Folgenden: BremGlüG) sieht lediglich vor, dass die Teilnahmebedingungen der Veranstalter zum Gegenstand der Erlaubnis werden. § 15 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Glücksspielgesetzes (HGlüG, im Folgenden: HGlüG) und § 12 Abs. 3 Nr. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AG GlüStV-Saar, im Folgenden: AG GlüStV-Saar) bestimmen nur, dass der Vermittler seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorlegen muss. Für Bayern und Sachsen-Anhalt sind ferner keinerlei einschlägige Vorschriften ersichtlich. Einzig § 15 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag, im Folgenden: AGGlüStV Ba-Wü) – ähnlich jetzt: § 18 Abs. 2 des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG, im Folgenden: LGlüG Ba-Wü) – sieht vor, dass jede Änderung der Geschäftsbedingungen der Erlaubnis bedarf. Der Zustimmungsvorbehalt ist jedoch gleichwohl bei entsprechender Auslegung dahingehend, dass allein die glücksspielrechtlich relevanten Änderungen der Zustimmung unterliegen, nicht zu beanstanden (weiter VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA; a. A. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 139 ff.). Die Klägerin führt zu Recht aus, dass nicht alle Teile der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen eine glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen. Insoweit steht es der Klägerin frei, Anpassungen vorzunehmen. Hinsichtlich der glücksspielrechtlich relevanten Teile ist jedoch eine entsprechende präventive Kontrolle, mit der eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit ihrer Tätigkeit mit den gesetzlichen Vorgaben sichergestellt wird, von der Klägerin hinzunehmen (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Das Kontrollbedürfnis ist angesichts der Anfälligkeit der Tätigkeit der Klägerin in einem ordnungsrechtlich geprägten Bereich naheliegend. So könnte etwa nicht hingenommen werden, dass die Klägerin ohne Nachfrage die ihr auf einer bestimmten rechtlichen Gestaltung ihrer Beziehungen zu ihren Kunden erlaubte Vermittlungstätigkeit einseitig zu ihren Gunsten ändert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Der Zustimmungsvorbehalt ist insoweit auch die konsequente Fortführung des grundlegenden Erlaubnisvorbehalts der Glücksspielvermittlung (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Entgegen der Ansicht der Klägerin greifen diese Regelungen auch nicht unangemessen in ihre Privatautonomie und Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Durch die Begrenzung des Zustimmungserfordernisses auf die glücksspielrechtlich relevanten Teile der Änderungen bleibt es der Klägerin unbenommen, die Bedingungen frei zu entwerfen bzw. auszuhandeln. Diese Aufteilung scheint im Übrigen auch – wie dem Verwaltungsvorgang des Beklagten entnommen werden kann – der gelebten Praxis zu entsprechen.
- 190
bb) Die Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen) erweist sich als rechtmäßig.
- 191
Nach Nr. 2 Satz 5 bedürfen Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte und eine künftige Verbindung der Vermittlung von Spielaufträgen mit weiteren Dienstleistungen oder Produkten zu einem einheitlichen Produkt (sog. Bundling) – soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht – der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
- 192
Änderungen der unter I. des Bescheids vom 24. September 2012 i. V. m. seinen Änderungsfassungen erlaubten Produkte und Produktausgestaltungen betreffen unmittelbar den Regelungsgehalt der Erlaubnis. Die Erlaubnis wurde nicht – wie die Klägerin meint – tätigkeitsbezogen erteilt. Die Klägerin hat keine Vermittlungserlaubnis erhalten, die es ihr erlaubt, ihre Produkte völlig frei und unabhängig von einer vorherigen Erlaubnis zu gestalten (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Die Erlaubnis zum Vermitteln öffentlicher Glücksspiele gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV ist nicht bloß tätigkeitsbezogen, sondern bezogen auf die konkret angebotenen Glücksspiele zu beantragen. Die Erlaubnis ist vielmehr produktbezogen, als sie auf eine oder mehrere, näher bestimmte Glücksspielarten ausgerichtet ist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Daher machen Änderungen eine behördliche Prüfung erforderlich, ob die neuen Produkte oder Produktausgestaltungen noch von der Erlaubnis umfasst sind oder ob es einer Änderung der Erlaubnis bedarf (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68; s. auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183; eingeschränkt VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Dies stellt der Anzeigenvorbehalt in Nr. 2 Sätze 2 und 3 in verhältnismäßiger Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV sicher, zu denen auch die Bekämpfung der möglichen gesteigerten Sucht- oder erhöhten Manipulationsgefahr kombinierter Glücksspiele gehört (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68). Dies gilt insbesondere auch für das sog. Bundling. Sobald eine derartige Verbindung zu einem einheitlichen Produkt stattfindet, sind auch diejenigen Dienstleistungen und Produkte in die glücksspielrechtliche Bewertung einzubeziehen, die separat betrachtet keinen Bezug zum Glücksspielrecht aufweisen würden. Indem diese jedoch mit der Glücksspielvermittlung kombiniert werden, wird der Bezug zum Glücksspielrecht hergestellt (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Nur indem die Behörde Kenntnis von diesen Produkten erlangt, kann sie beurteilen, ob § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV berücksichtigt wird. Auch die Einhaltung anderer Vorschriften des GlüStV – wie etwa zum Jugendschutz – kann bei kombinierten Produkten anders zu beurteilen sein als bei einer reinen Spielvermittlung von Lotterien (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Der besondere Zustimmungsvorbehalt für das Land Brandenburg berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 2 und 7 BbgGlüAG, wonach das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel und bei Vermittlung von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung in der Erlaubnis festzulegen sind. Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Die unterschiedlichen Nebenbestimmungen sind darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Es bestehen schließlich keine Bedenken, die Vereinbarkeit neuer Produktausgestaltungen mit der bewilligten Erlaubnis von einer präventiven Kontrolle abhängig zu machen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183). Kann die Klägerin eine gewünschte Produktänderung nicht durchsetzen, stehen ihr Rechtsmittel gegen diese Entscheidung zur Verfügung. Der Aufwand der Klägerin zur Erfüllung dieser Nebenbestimmung hält sich zudem in Grenzen.
- 193
cc) Die Regelungen in Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Vorschriften zur Einschaltung zuverlässiger Dritter) sind ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.
- 194
Nach Nr. 3 Abs. 1 Satz 3 hat die gewerbliche Spielvermittlerin bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht. Nach Nr. 3 Abs. 2 muss sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen. Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten), ist dies gemäß Nr. 3 Abs. 3 unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung nach Nr. 3 Satz 4 der vorherigen Erlaubnis des Beklagten.
- 195
Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, wonach nur zuverlässige Personen einzuschalten sind, ist rechtmäßig. Bei der Einschaltung weiterer Personen muss sichergestellt werden, dass diese ebenso wie die Erlaubnisinhaberin die Gewähr dafür bieten, dass die Vermittlung den Zielen des GlüStV nicht zuwiderläuft und den glücksspielrechtlichen Bestimmungen entspricht (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Hierfür müssen sich diese als zuverlässig erweisen. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen gewerberechtlichen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1a, Abs. 1 Sätze 4, 7 bis 9 GewO. Die Regelung ist auch bestimmt genug. Der Begriff des Dritten bzw. der Hilfsperson lässt sich unter Rückgriff auf den mit ihr verfolgten gesetzlichen Zweck, wonach die Erlaubnis nicht einem anderen zur Ausübung überlassen werden darf (§ 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV) und seiner Definition im Bescheid („zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen“) zweifelsfrei dahingehend ermitteln, dass er nur unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen und Personen umfasst (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Von diesem Verständnis geht auch der Beklagte aus (vgl. die Sitzungsniederschrift vom 22. Juni 2017). Die von der Klägerin genannten Werbe-Vertriebskooperationspartner fallen mithin nicht darunter. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die erforderliche Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf.
- 196
Nr. 3 Abs. 2, wonach sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen muss, ist dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, hiermit kein Haftungsregime begründet werden soll, das über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Damit wird im Sinne einer Konkretisierung des § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch sie anderen zur Ausübung überlassen werden darf, deutlich gemacht, dass für die rechtmäßige Umsetzung des Erlaubnisbescheids weiterhin die Klägerin verantwortlich bleibt. Im Übrigen geht die Haftung nicht über die übliche ordnungsrechtliche Haftung hinaus.
- 197
Auch die Anzeigepflicht in Nr. 3 Abs. 3 Satz 1 wird durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Im Rahmen einer effektiven Glücksspielaufsicht ist sicherzustellen, dass im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung jederzeit auch die Zuverlässigkeit eingesetzter Dritter überprüfbar ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Die Anzeigepflicht beinhaltet – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises und der anzeigepflichtigen Änderungen – eine nur geringfügige Beschwer.
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Auch der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedürfen, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen. Da diese Personen hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat das Hinzukommen oder Ausscheiden eines Dritten unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Es ist jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt. Der Zustimmungsvorbehalt ist vor diesem Hintergrund als verhältnismäßiges Mittel anzusehen, um die dauerhafte Beibehaltung der Erlaubnisvoraussetzungen durch die Klägerin sicherzustellen (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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dd) Die Regelungen in Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig.
- 200
Nach Nr. 5 Sätze 1 bis 3 sind Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis.
- 201
Soweit die Klägerin nach Nr. 5 Satz 1 verpflichtet ist, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung nur geringfügig belastet. Die Anzeige ist nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Die Regelung berücksichtigt zudem den Umstand, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Sie trägt schließlich § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV Rechnung, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch einem anderen zur Ausübung überlassen werden kann (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Mit Blick auf § 15 Gesetz über den Wertpapierhandel (Wertpapierhandelsgesetz), den die Klägerin als börsennotierte Aktiengesellschaft zu beachten hat, hat diese es durch die Gestaltung der zeitlichen Abläufe selbst in der Hand, dafür zu sorgen, dass es zu keinen Verstößen kommt.
- 202
Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten in Nr. 5 Satz 2 ist zunächst festzuhalten, dass sich auch Nr. 5 Sätze 2 und 3 als flankierende Regelungen zu Nr. 3 nur auf unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen bezieht. Auch hier gilt, dass die Regelung nicht an die geänderte Rechtsform als Selbstzweck anknüpft, sondern berücksichtigt, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). In aller Regel wird es der Klägerin ohnehin möglich sein, ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, da ihr ihre Vertragspartner in aller Regel ohnehin künftig eintretende Rechtsformänderungen mitteilen werden. Dies ist allein deshalb schon erforderlich, als dass Verträge, Bankverbindungen etc. rechtzeitig angepasst werden müssen. Im Übrigen kann die Klägerin, um ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, – soweit möglich – eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig informiert wird.
- 203
Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3 ist rechtmäßig. Der Begriff der Erlaubnis wird ersichtlich im Sinne des Bescheids und – entgegen dem Verständnis der Klägerin – nicht dahingehend verwendet, dass die zivil- oder gesellschaftsrechtliche Wirksamkeit der Rechtsformänderung von einer vorherigen behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 5 Satz 3, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedarf, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen sind. Da die beauftragten Dritten hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat eine Rechtsformänderung unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Auch der Erlaubnisvorbehalt ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
- 204
ee) Die Nebenbestimmung Nr. 12 (Berichtspflichten) ist nicht zu beanstanden.
- 205
Nach Nr. 12 ist über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von der Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und dem Beklagten bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
- 206
Die Vorschrift dient dem legitimen Zweck der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung mit Blick auf ihre Zuverlässigkeit (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 196) und soll in diesem Zusammenhang sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden, § 1 Nr. 4 GlüStV (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 22 f. UA). Die damit einhergehende Belastung der Klägerin ist noch verhältnismäßig. Durch eine jährliche, routinemäßige Prüfung kann überwacht werden, ob die Klägerin auch weiterhin zuverlässig ist und eine ordnungsgemäße Durchführung der Glücksspielvermittlung gewährleistet (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161). Regelmäßige Berichtspflichten ermöglichen es dem Beklagten, etwaige Unregelmäßigkeiten aufzudecken und eine effektive Glücksspielaufsicht sicherzustellen (VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA).
- 207
Die nötigen Angaben – Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder (Nr. 12 Satz 1), Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne (Nr. 12 Satz 1) sowie Nachweis über die Weiterleitung mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (Nr. 12 Satz 3) – dienen allesamt der Überprüfung eines ordnungsgemäßen Glücksspielbetriebs. Der Nachweis über die Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder knüpft an § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, der Nachweis über die Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne an § 19 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV und Nr. 7 des Bescheids vom 24. September 2012, wonach die Geschäftsbeziehungen mit den Spielteilnehmern so zu gestalten sind, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spielteilnehmer ausgekehrt werden, und der Nachweis über die Weiterleitung der vereinnahmten Beträge an § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV an. Die Vorgabe, dass die Abrechnung durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigt werden soll (Nr. 12 Satz 1), findet ihre Rechtfertigung in der damit gewährleisteten Sachkunde und Unabhängigkeit (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 163; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA). Die vorgesehenen Vorlagefristen ermöglichen eine nicht zu beanstandende zeitnahe Überwachung. Dass alternativ der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden kann, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt (Nr. 12 Satz 2), ist sogar eine Erleichterung.
- 208
Nr. 12 Sätze 4 und 5 berücksichtigen § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü (jetzt: § 18 Abs. 3 LGlüG Ba-Wü). Einer qualifizierten Abrechnung kommt eine hohe Aussagekraft zu und sie begünstigt die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler. Dies gilt insbesondere für die Überprüfung der Zuverlässigkeit in finanzieller Hinsicht. Die Verpflichtung zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses belastet die Klägerin auch nicht über Gebühr. Denn die Klägerin ist als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin nach §§ 264, 264d, 267 Abs. 3 Satz 2, 316 Abs. 1, 319 Abs. 1 Satz 1 HGB verpflichtet, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Inwieweit die Anforderungen in § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü in anderen Fällen – etwa bei einem Einzelkaufmann – über das Zumutbare hinausgehen, kann vorliegend dahinstehen. Ermächtigungsgrundlage für die Nebenbestimmung ist § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder, so dass § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü nicht unmittelbarer Prüfungsgegenstand sind. Im Übrigen ermöglicht § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG durch seine Formulierung „den nach handelsrechtlichen Vorschriften“ eine etwaig erforderliche verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass jeweils nur das handelsrechtlich ohnehin Vorgegebene verlangt wird. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü wird bereits durch eine entsprechende Formulierung in Nr. 12 Satz 5 durch den Beklagten relativiert. Soweit die Klägerin Bedenken hinsichtlich ihres Geheimhaltungsbedürfnisses und ihrer Wettbewerbsfähigkeit hat, sind diese nicht überzeugend. Nach § 325 HGB sind die Jahresabschlüsse ohnehin zu veröffentlichen. So findet sich der Jahresabschluss etwa auch auf der Homepage der Klägerin. Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Eine Unverhältnismäßigkeit dadurch, dass die Klägerin mehrere Berichte vorzulegen hat, besteht vorliegend nicht, da sie – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin verpflichtet ist, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Somit ist die mit der Auflage verbundene – geringe – Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars zu sehen.
- 209
Auch die Belastung der Klägerin mit den Kosten der Erstellung und Vorlage der genannten Unterlagen und Berichte ist nicht unverhältnismäßig (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 164). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Klägerin – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin einen vom Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorlegen muss.
- 210
ff) Die Regelungen in Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig. Nach Nr. 14 hat bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird. Die Auflage dient einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, wonach sicherzustellen ist, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Schon der allgemeine Datenschutz gehört zum ordnungsgemäßen Ablauf des Glücksspiels. Die Auflage trägt andererseits auch zur Verfolgung des Ziels der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes in § 1 Nr. 3 GlüStV bei, indem die Informationssicherheit auch im Hinblick auf die Einhaltung des Jugendschutzes zu beachten ist (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, juris Rn. 77). Im Übrigen ist die Klägerin nach § 9 BDSG verpflichtet, die technischen und organisatorischen Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um die Ausführung der Vorschriften dieses Gesetzes, insbesondere die in der Anlage zum BDSG genannten Anforderungen, zu gewährleisten. Das geforderte Sicherheitsniveau ist auch nicht unverhältnismäßig. Bei dem Standard nach ISO/IEC 27001:2005 handelt es sich um den weltweit gültigen Standard für die Datensicherheit. Hierauf baut auch der IT-Grundschutz-Katalog des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik auf, der im Übrigen u. a. auch den Anforderungen des § 9 BDSG i. V. m. der Anlage zu § 9 Satz 1 BDSG Rechnung trägt. Dass dieser Standard für die Klägerin nicht erreichbar ist, ist nicht ersichtlich. Im Gegensatz weist die Homepage der Klägerin jedenfalls im Hinblick auf den Datenschutz eine Zertifizierung nach ISO/IEC 27001 durch den TÜV Saarland auf. Dass zum Nachweis eine Zertifizierung gefordert wird, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Auch wenn eine Zertifizierung gesetzlich nicht vorgeschrieben ist, darf eine solche im Wege einer Auflage aufgegeben werden, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen „dient“, die für den Erlass des Hauptverwaltungsaktes maßgeblich sind. Dies ist hier der Fall. Nicht nur das geforderte Datensicherheitsniveau, sondern auch die Kontrolle der Einhaltung desselben dient den Zielen des § 1 GlüStV. Indem der Beklagte zur Ausübung seines Kontrollrechts eine Zertifizierung verlangt, überschreitet er nicht seinen Ermessensspielraum. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Im Übrigen darf die Klägerin zum Nachweis auch einen „gleichwertigen Nachweis“ vorlegen.
- 211
gg) Der Auflagenvorbehalt in Nr. 16 erweist sich als rechtmäßig. Gemäß Nr. 16 bleiben die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint. Ein Auflagenvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ermöglicht, wonach die Erlaubnis – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden darf. Auch gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder darf ein Verwaltungsakt mit einem Vorbehalt einer nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage erlassen werden. Bei einem Auflagenvorbehalt bedarf es keiner näheren Präzisierung der Voraussetzungen weiterer Auflagen (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VfVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 77). Vor diesem Hintergrund kann sich der Auflagenvorbehalt nicht als zu unbestimmt oder uferlos erweisen. Auch die beiden beispielhaft genannten Fälle sind nicht zu beanstanden. Wird den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags, der Glücksspielgesetze der Länder oder dem Erlaubnisbescheid nicht genügt, ist es naheliegend, zunächst – als milderes Mittel gegenüber einem Widerruf – weitere Auflagen zu erlassen. Eine weitere Nebenbestimmung ist im öffentlichen Interesse nur dann erforderlich, wenn sie verhältnismäßig ist und die Auflage dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den maßgeblichen gesetzlichen Regelungen dient. Hiermit wird insbesondere auch eine Anpassung des Bescheids an eine neu eingetretene Rechtslage ermöglicht.
- 212
b) Demgegenüber erweisen sich die folgenden Nebenbestimmungen als rechtswidrig und sind aufzuheben:
- 213
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) erweist sich als rechtswidrig. Nach Nr. 15 sind die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde ggf. auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren. Selbstverständlich darf sich der Beklagte zur Sicherstellung einer effektiven Glücksspielaufsicht im Rahmen seiner Befugnisse nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV Hilfspersonen sowie ggf. speziell ausgebildeten Sachverständigen bedienen. Bedient sich die Glücksspielaufsicht eines Verwaltungshelfers, so verantwortet sie selbst die Hoheitsbefugnisse und Zwangsmittel. Nicht erforderlich ist jedoch, diesen Hilfspersonen Hoheitsrechte zuzugestehen. Eine nicht näher eingegrenzte Verpflichtung der Klägerin, einem jeden beauftragten Dritten Rechte einer Ordnungsbehörde zu gewähren, ist weder erforderlich noch geboten. Im Übrigen ist die Nebenbestimmung Nr. 15 auf etwas Unmögliches gerichtet: Nicht die Klägerin kann den vom Beklagten beauftragten Dritten Hoheitsrechte gewähren, sondern eine entsprechende Beleihung kann lediglich durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes erfolgen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 15 ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Die zulässige Einschaltung von Hilfspersonen muss nicht eigens geregelt werden, sondern folgt aus allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsätzen.
- 214
bb) Die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 erweist sich ebenfalls als rechtswidrig. Danach muss, soweit sich die Vermittlung über die Domains ... sowie ... auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, unverzüglich ein Bundeszentralregisterauszug der ... GmbH als eingeschaltete Dritte vorgelegt werden. Es kann dahinstehen, ob die ... GmbH als Dritte i. S. d. Nr. 3 anzusehen ist. Jedenfalls kann ein Bundeszentralregisterauszug einer GmbH nicht vorgelegt werden (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BZRG – Personendaten –). Die Nebenbestimmung, die im Übrigen vollstreckbar sein muss, ist auch nicht eindeutig auslegungsfähig. Es ist nicht ersichtlich, ob alle (vertretungsberechtigten) Gesellschafter oder nur die (vertretungsberechtigten) Geschäftsführer einen Bundeszentralregisterauszug vorlegen müssen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Dass es sich nicht um eine grundlegende Bestimmung handelt, wird bereits dadurch deutlich, dass der Bundeszentralregisterauszug nur für ein Bundesland angefordert wird.
- 215
c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar auch als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung aus.
- 216
Nach Nr. 9 ist die Klägerin im Kern verpflichtet, eine sog. geschlossene Benutzergruppe entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten („KJM-konform“) oder einer „gleichwertigen Lösung“ („KJM-äquivalent“) zu errichten.
- 217
Die Nebenbestimmung dient zwar einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 3 GlüStV, wonach der Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten ist. Andererseits wird hiermit § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GlüStV, wonach das Veranstalten und Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen darf und die Teilnahme von Minderjährigen unzulässig ist, sowie § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist, Rechnung getragen.
- 218
Gleichwohl erweist sich die Beifügung der Nebenbestimmung Nr. 9 als ermessensfehlerhaft (a. A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 168 ff.; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 193; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 71). Der Beklagte hat insoweit nicht plausibel dargelegt, dass dem unbestreitbar hohen Schutzgut des Jugendschutzes allein durch ein KJM-konformes oder KJM-äquivalentes Verfahren Rechnung getragen werden kann. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass sowohl der Beklagte als auch andere Bundesländer ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften keine entsprechenden Vorschriften machen, sondern vereinfachte Verfahren wie etwa eine SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung ausreichen lassen. Somit gehen der Beklagte und andere Länder erkennbar davon aus, dass auch mit Hilfe anderer – weniger einschneidender Maßnahmen – dem Jugendschutz hinreichend genügt werden kann. Dass mit Blick auf den Jugendschutz den staatlichen Veranstaltern ein niedrigeres Schutzniveau abverlangt werden kann als den gewerblichen Spielvermittlern, ist vom Beklagten weder dargetan noch ersichtlich. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol. Vorliegend geht es um die Sicherstellung des Minderjährigenschutzes bei Internetvermittlungen. Dies ist keine Frage des Staatsmonopols, zumal die staatlichen Veranstalter für den Eigenvertrieb über das Internet ebenfalls eine den Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 GlüStV genügende Erlaubnis benötigen. Eine solche Differenzierung ergibt sich auch nicht aus dem Bescheid. Dort heißt es lediglich, dass aufgrund des hohen Stellenwertes des Jugendschutzes und der Schutzzwecke des Geldwäschegesetzes die Darlegung der zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren erforderlich ist, um eine effektive Aufsicht von Anbeginn der Geschäftsaufnahme sicherzustellen (vgl. den Bescheid vom 18. Juni 2013, S. 5 f.). Auch in dem Ausgangsbescheid vom 24. September 2012 heißt es nur, dass vor Erlaubniserteilung sichergestellt sein müsse, dass das ausdrückliche Verbot der Spielteilnahme von Minderjährigen von der gewerblichen Spielvermittlerin eingehalten werde. Die Vorgaben zur Umsetzung der Maßnahme seien notwendig, um die rechtmäßige Umsetzung, insbesondere für die Online-Vermittlung aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV sowie § 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 GlüStV, zu gewährleisten (S. 15).
- 219
Das Gesetz selbst schreibt nicht vor, wie der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist. § 25 Abs. 6 GlüStV a. F., wonach beim Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung die Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz zur geschlossenen Benutzergruppe zu beachten sind, hat nicht Eingang in den derzeitigen Glücksspielstaatsvertrag gefunden. Auch aus dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (im Folgenden: GeldwäscheG), das nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 GeldwäscheG auch für die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet gilt, folgen keine konkreten Vorgaben. Die KJM-Richtlinien gelten ebenfalls nicht unmittelbar für das Glücksspielrecht. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (im Folgenden: JMStV) sind bestimmte Rundfunksendungen oder Inhalte von Telemedien (Internet) aus Gründen des Jugendschutzes verboten (pornografische, bestimmte indizierte und offensichtlich schwer jugendgefährdende Inhalte). § 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV lässt solche Inhalte in Telemedien ausnahmsweise zu, wenn von Seiten des Anbieters sicherstellt ist, dass sie nur Erwachsenen zugänglich gemacht werden (geschlossene Benutzergruppe). Zur Sicherstellung geschlossener Benutzergruppen hat die KJM Eckpunkte entwickelt, die eine Altersverifikation sicherstellen und an denen sich Anbieter orientieren können, um den Anforderungen des Gesetzes zu genügen. Eine Verpflichtung für Lotterievermittler, ebendiesem Standard zu genügen, um dem Jugendschutz Rechnung zu tragen, ergibt sich daraus nicht. Denn die Richtlinien der KJM sollen nicht Minderjährige von der Teilnahme an entgeltlichen Glücksspielen abhalten, sondern sicherstellen, dass diese keinen Zugang zu jugendgefährdenden Inhalten im Internet haben.
- 220
Schließlich hat der Beklagte in seine Erwägungen nicht die Zielbestimmung des § 1 Nr. 2 GlüStV einbezogen, wonach der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung – insbesondere in legale Bahnen – zu kanalisieren ist. Die Klägerin weist nicht zu Unrecht darauf hin, dass ein aufwändiges Registrierungsverfahren – bei Erwachsenen – mit erhöhten Abbruchquoten beim Registrierungsvorgang verbunden ist, so dass die Gefahr besteht, dass Interessenten zu illegalen Angeboten – etwa auch zu ausländischen Zweitlotterien – mit vereinfachten Anmeldeverfahren abwandern.
- 221
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Nebenbestimmung auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, weil der Beklagte Lotto-Toto Niedersachsen – wie ähnlich auch weitere elf Länder ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften – lediglich ein vereinfachtes Verfahren einer SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung vorgeschrieben hat.
- 222
Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 9 ist jedoch nicht möglich. Denn der Verwaltungsakt kann nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Insoweit ist auch nicht ausreichend, dass gemäß Nr. III des Bescheids vom 24. September 2012 die Antragsunterlagen der Klägerin, die ein Konzept für den Jugendschutz vorsehen, Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Denn der Beklagte muss insoweit entscheiden, inwieweit diese Maßnahmen ausreichend sind, um den gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags zu genügen.
- 223
3. Der Antrag zu 3. hat teilweise Erfolg.
- 224
Der Beklagte ist – entsprechend der obigen Ausführungen – unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 ist – wie bereits ausgeführt – rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Der Verwaltungsakt kann jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Bei ihrer Ermessensausübung hat der Beklagte Folgendes zu beachten: Erstens muss es eine Vorgabe zur näheren Konkretisierung des Minderjährigenschutzes geben. Zweitens muss der Beklagte prüfen, welche Vorgaben im Einzelnen notwendig, aber auch hinreichend sind. Hierbei muss sich der Beklagte an dem ansonsten üblichen bzw. vorgegebenen Schutzniveau orientieren. Wenn der Beklagte hiervon abweichen möchte, muss dies auf gleichheitsgemäßen, in sich stimmigen und nachvollziehbaren Gründen beruhen. In diesem Zusammenhang ist drittens geboten, dass sich der Beklagte mit dem von der Klägerin vorgelegten Schutzkonzept auseinandersetzt. Sollte der Beklagte bis zum Eintritt der Rechtskraft keine neue Nebenbestimmung Nr. 9 erlassen haben, so darf der Beklagte nicht den mit Ausnahme der aufgehobenen Nebenbestimmungen fortgeltenden Erlaubnisbescheid mit Blick auf den Rechtsgedanken des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG widerrufen.
- 225
Im Übrigen hat der Antrag keinen Erfolg. Hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 15 sowie der Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 geht der Hilfsantrag ins Leere. Soweit sich die Nebenbestimmungen als rechtmäßig erwiesen haben, kann auch der Bescheidungsantrag keinen Erfolg haben.
III.
- 226
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Quote entspricht dem jeweiligen Obsiegen und Unterliegen mit Blick auf den vorliegenden Streitgegenstand. Soweit die Berufung des Beklagten nicht zugelassen wurde, ist dies entsprechend dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO nicht gesondert zu berücksichtigen, da dieses Unterliegen im Verhältnis zum übrigen Teil nicht ins Gewicht fällt.
- 227
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.
- 228
Die Revision ist wegen der der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die Gültigkeit von §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und die Beteiligung des Glücksspielkollegiums sowie die gesetzliche Begründungspflicht des Glücksspielkollegiums bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer höchstrichterlichen Klärung. Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht i. S. v. § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrags beruht, und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris Rn. 30; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 58; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137 Rn. 9).
(1) Ein Verwaltungsakt muss inhaltlich hinreichend bestimmt sein.
(2) Ein Verwaltungsakt kann schriftlich, elektronisch, mündlich oder in anderer Weise erlassen werden. Ein mündlicher Verwaltungsakt ist schriftlich oder elektronisch zu bestätigen, wenn hieran ein berechtigtes Interesse besteht und der Betroffene dies unverzüglich verlangt. Ein elektronischer Verwaltungsakt ist unter denselben Voraussetzungen schriftlich zu bestätigen; § 3a Abs. 2 findet insoweit keine Anwendung.
(3) Ein schriftlicher oder elektronischer Verwaltungsakt muss die erlassende Behörde erkennen lassen und die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten. Wird für einen Verwaltungsakt, für den durch Rechtsvorschrift die Schriftform angeordnet ist, die elektronische Form verwendet, muss auch das der Signatur zugrunde liegende qualifizierte Zertifikat oder ein zugehöriges qualifiziertes Attributzertifikat die erlassende Behörde erkennen lassen. Im Fall des § 3a Absatz 2 Satz 4 Nummer 3 muss die Bestätigung nach § 5 Absatz 5 des De-Mail-Gesetzes die erlassende Behörde als Nutzer des De-Mail-Kontos erkennen lassen.
(4) Für einen Verwaltungsakt kann für die nach § 3a Abs. 2 erforderliche Signatur durch Rechtsvorschrift die dauerhafte Überprüfbarkeit vorgeschrieben werden.
(5) Bei einem schriftlichen Verwaltungsakt, der mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen wird, können abweichend von Absatz 3 Unterschrift und Namenswiedergabe fehlen. Zur Inhaltsangabe können Schlüsselzeichen verwendet werden, wenn derjenige, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, auf Grund der dazu gegebenen Erläuterungen den Inhalt des Verwaltungsaktes eindeutig erkennen kann.
(6) Einem schriftlichen oder elektronischen Verwaltungsakt, der der Anfechtung unterliegt, ist eine Erklärung beizufügen, durch die der Beteiligte über den Rechtsbehelf, der gegen den Verwaltungsakt gegeben ist, über die Behörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf einzulegen ist, den Sitz und über die einzuhaltende Frist belehrt wird (Rechtsbehelfsbelehrung). Die Rechtsbehelfsbelehrung ist auch der schriftlichen oder elektronischen Bestätigung eines Verwaltungsaktes und der Bescheinigung nach § 42a Absatz 3 beizufügen.
(1) Dieses Gesetz gilt für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden
- 1.
des Bundes, der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, - 2.
der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände, der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, wenn sie Bundesrecht im Auftrag des Bundes ausführen,
(2) Dieses Gesetz gilt auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der in Absatz 1 Nr. 2 bezeichneten Behörden, wenn die Länder Bundesrecht, das Gegenstände der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft, als eigene Angelegenheit ausführen, soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Für die Ausführung von Bundesgesetzen, die nach Inkrafttreten dieses Gesetzes erlassen werden, gilt dies nur, soweit die Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates dieses Gesetz für anwendbar erklären.
(3) Für die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder gilt dieses Gesetz nicht, soweit die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden landesrechtlich durch ein Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt ist.
(4) Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.
Tenor
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014, soweit die Klage abgewiesen worden ist, teilweise geändert.
Die Nebenbestimmung Nr. 15 in dem Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 werden aufgehoben. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen die Klägerin zu ¾ und der Beklagte zu ¼.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet ohne beschränkende Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft mit Sitz in Hamburg, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach eigenen Angaben darin, Lottospielscheine im Internet online entgegen zu nehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lotteriegesellschaften gegen Provision „abzugeben“ und Gewinne für die Lottospieler bei den Lottogesellschaften in deren Namen geltend zu machen.
- 3
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin – die ... GmbH – an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u. a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrags erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u. a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen „Vorschaltgesetz“ – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von der ... GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6aus49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“ und „Eurojackpot“ beantrage.
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Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „Lotto 6aus49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln. Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u. a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
- 5
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln (Nr. I.). Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät (Nr. II.). Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden Bestandteil der Erlaubnis (Nr. III.). Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Nr. IV.). Nr. V. des Bescheids lautet:
- 6
„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige ergehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
- 7
Weiter enthielt der Bescheid u. a. folgende Nebenbestimmungen:
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„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 9
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenannten Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
- 11
Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
- 12
Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
(…)
- 13
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. (…)
- 14
6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
(…)
- 15
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
(…)
- 16
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
- 17
15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
- 18
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 19
17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs abzuwenden.
(…).“
- 20
Zur Begründung führte der Beklagte u. a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde. Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrags führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain ... hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
- 21
Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („...“ und „...“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebots in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtige. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
- 22
Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
- 23
Mit Bescheid vom 29. November 2012 ergänzte der Beklagte – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – Nr. I der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „...“ sowie „...“, für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung:
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„Soweit sich die Vermittlung über die Domains ‚...’ sowie ‚...‘ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“
- 25
Zur Begründung führte der Beklagte aus, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland.
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Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, wurde die Erlaubnis mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 dahingehend ergänzt, dass der Klägerin die Vermittlung der Produkte „Lotto 6aus49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ über den Vertriebsweg Internet auch in Nordrhein-Westfalen erlaubt wurde.
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Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Zugleich wurde der Produktaufnahme der Glücksspiele „KENO“ und „Plus 5“ und der Produktausgestaltung in Form von Spielgemeinschaften zugestimmt. Nr. 9 der Nebenbestimmungen des Bescheids vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
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9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
- 29
9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
- 30
9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v. a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
- 31
Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
- 32
Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 S. 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
- 33
9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
- 34
9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
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9.5 Die gewerbliche Spielvermittlung hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
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Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheids vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 hat die Klägerin ihr Begehren – unter Einbeziehung dieser Bescheide – weiterverfolgt.
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Die Klägerin hat geltend gemacht, dass die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV darstelle. Da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrags vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen zudem unverhältnismäßig. Ferner erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe. Die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten. Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber u. a. auch deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien. Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen. Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
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Die Klägerin hat beantragt,
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1. den Bescheid vom 24. September 2012 i. d. F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
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a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
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aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16
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c) folgende landesspezifische Regelungen
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aa) die für mehrere Länder geltende Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
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2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i. d. F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, ihr die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Der Beklagte hat zur Begründung ausgeführt, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar. Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde. Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne. Der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrags ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei. Vor diesem Hintergrund sei auch die Nebenbestimmung Nr. 17 nicht zu beanstanden. Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
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Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014 hat das Verwaltungsgericht Hamburg die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 aufgehoben und im Übrigen die Klage abgewiesen. Soweit sich die Klage im Rahmen ihres Antrags zu 1. gegen Nr. V. richte, sei sie bereits unzulässig, da es insoweit an einem Rechtsschutzbedürfnis fehle. Das Gericht habe keinen Zweifel, dass das niedersächsische Kostenrecht Anwendung finde; in Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheids, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen seien, komme der Bestimmung des § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG kein eigener Regelungsgehalt zu. Im Übrigen sei die Anfechtungsklage zulässig, insbesondere seien die einzelnen Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar. Das Anfechtungsbegehren erweise sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliege einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und habe der Erlaubnis des Beklagten bedurft. Der im GlüStV unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt sei ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsse. Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend mache, sei schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet, da der Erlaubnisvorbehalt im konkreten Fall keine grenzüberschreitenden Auswirkungen habe, da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen des Bundesgebiets hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufwiesen. Auch verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Der Beklagte habe grundsätzlich auch Nebenbestimmungen erlassen dürfen. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen seien § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Nach dieser Maßgabe erwiesen sich die Nebenbestimmungen – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 – als rechtmäßig. Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei (Nr. 17) sei rechtswidrig. Die Klägerin vermittle ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürften gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, nicht teilnehmen. Nebenbestimmung Nr. 6 beruhe auf dem sog. Regionalitätsprinzip. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begegne die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. (= n. F.) keinen durchgreifenden Bedenken. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trage nicht: Das Regionalitätsprinzip sei in erster Linie zwingende Folge der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue. Daneben diene es der Steuerung des Glücksspielangebots der Länder in eigener Verantwortung, der Verhinderung des Wettbewerbs verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebots. Rein hoheitliches Handeln unterliege jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert sei. Die Nebenbestimmung Nr. 9 i. d. F. des Bescheids vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe – sei rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sei die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler hätten nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Soweit die Klägerin geltend mache, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sog. geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potentieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, sei dies hinzunehmen. Das Gericht sehe es auch nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteile, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichte. Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweise sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Normen notifiziert worden seien. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Schließlich führe auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 – Einschaltung zuverlässiger Dritter – sei rechtmäßig. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen sei die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meine, kein Haftungsregime begründet werden solle, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgehe, sondern vielmehr klargestellt werde, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten könne und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig sei. Schließlich werde die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig seien. Ferner seien die Nebenbestimmungen Nr. 5 Sätze 1 und 2 – Anzeigepflicht einer Rechtsnormänderung –, Nr. 12 – Berichtspflichten –, Nr. 14 – Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit –, Nr. 15 – Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren –, Nr. 16 – Widerrufs- und Auflagenvorbehalt – sowie die länderspezifischen Nebenbestimmungen rechtmäßig. Schließlich sei der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehre, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis – insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, unbegründet.
- 49
Mit Beschluss vom 30. November 2016 hat das Berufungsgericht auf den Antrag der Klägerin die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen und den Zulassungsantrag des Beklagten abgelehnt.
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Neben weiteren Bescheiden, mit denen Änderungen in den Teilnahmebedingungen sowie Änderungen zur Produktausgestaltung zugestimmt wurde, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 7. November 2016 die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg. Den angezeigten Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurde zugestimmt.
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Mit ihrer am 23. Februar 2017 eingegangenen Berufungsbegründung trägt die Klägerin vor, dass die unter ihrem Antrag zu 2. genannten Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar seien, wohingegen sie sich gegen die Befristung und regionale Beschränkung nur im Wege einer Verpflichtungsklage wenden könne. Das den Beschränkungen der Erlaubnis zugrunde liegende Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig. Zwar werde das System einer präventiven Kontrollerlaubnis nicht angegriffen. Rechtswidrig sei aber die Ausgestaltung der §§ 19 Abs. 2, 4 Abs. 1 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Nach den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes sei Voraussetzung eines mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbaren Erlaubnissystems, dass die Erlaubnisse auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhten, die der Ermessensausübung effektiv Grenzen setzten. Dem genüge der gänzlich konturenlose § 19 Abs. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV nicht. Es sei sehr fraglich, ob dieses Defizit der Normen nicht zu deren Unabwendbarkeit insgesamt führe. Dies hätte zur Folge, dass die Klägerin überhaupt keiner Erlaubnis bedürfe, bis der Gesetzgeber ein hinreichend bestimmtes Erlaubnissystem eingeführt habe. Jedenfalls seien aber die belastenden – mit Unionsrecht unvereinbaren – Nebenbestimmungen aufzuheben. Halte man hingegen eine unionsrechtskonforme Auslegung für zulässig, verdichte sich das Ermessen zu einem gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Das Unionsrecht sei auch anwendbar. Schon das Medium Internet und seine ubiquitäre Erreichbarkeit begründeten einen grenzüberschreitenden Bezug. Internetangebote seien auch jenseits der Bundesgrenzen zugänglich. Überdies bestünde auch ein konkreter grenzüberschreitender Bezug, da sie, die Klägerin, deutschen Spielern auch im Urlaub im Ausland die Teilnahme an Lotterien ermögliche. Schließlich biete sie grenzüberschreitende Lotterieprodukte wie den Eurojackpot an. Sämtliche Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, weil diese auf die Beteiligung des Glücksspielkollegiums zurückzuführen seien und das Glücksspielkollegium als Institution verfassungswidrig sei. Es verletze das Demokratieprinzip, weil es ihm an einer hinreichenden demokratischen Legitimation fehle. Es verletze das Bundesstaatsprinzip, weil es eine dritte Entscheidungsebene zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern etabliere. Seine bindende Einschaltung verletze grundsätzliche rechtsstaatliche Maßstäbe und den effektiven Rechtsschutz. Es fehle an hinreichend präzisen rechtlichen Vorgaben für die Entscheidung durch das Glücksspielkollegium. Der Rechtsschutz werde durch die Einschaltung dieses Organs so mediatisiert, dass einem Antragsteller, der nur mit dem Beklagten kommuniziere und von diesem angehört werde, das Gegenüber und seine Erwägungen entzogen werde. Dies führe auch nach einfachem Recht zu einer Rechtswidrigkeit der angegriffenen Beschränkungen der Erlaubnis. Belastende Regelungen, die auf bindenden Vorgaben des Glücksspielkollegiums beruhten, seien schon aufgrund dieser Bindung ermessensfehlerhaft. Dies werde noch verschärft durch das Fehlen jeglicher Dokumentationen der Entscheidungsfindung des Gremiums. Das Fehlen der Dokumentation verletze die Begründungsanforderungen nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV und indiziere damit einen Ermessensausfall. Formelle und materielle Fehler der Entscheidungsfindung des Glücksspielkollegiums schlügen auch auf die Entscheidung der nach außen auftretenden Behörde durch. Die Regionalitätspflicht sei die schwerwiegendste Beschränkung der Erlaubnis. Die regionale Beschränkung der Nr. I in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. 6 nehme der Erlaubnis den zentralen Wert. Mehrere Rechtsgutachten und das Gutachten der Monopolkommission der Bundesregierung stellten die Rechtswidrigkeit der Regionalität fest. Die „gebündelte“ Erlaubnis anstelle einer Erlaubnis für alle Länder sei ein rechtskonstruktiver Sonderling. Mit dieser eigenartigen Bündelerlaubnis in § 19 Abs. 2 GlüStV sei ein Scheinargument für die Regionalität geschaffen worden, das rein fiskalisch motiviert und nicht tragfähig sei. Der GlüStV enthalte trotz des Systems der Bündelerlaubnis für die Lotterievermittlung kein zwingendes Regionalitätsprinzip. Er lasse die Erteilung von Erlaubnissen für die länderübergreifende Vermittlung zu. Die hier erlaubten Lotterien seien selbst bundesweite bzw. europaweite Veranstaltungen. Sie seien nach ihrem Gewinnplan auf die bundes- und europaweite Verbreitung der Lotterien sogar angewiesen. Deshalb dürfe auch die Vermittlung nicht auf Landesgebiete beschränkt werden. Es fehle an jeglicher ordnungsrechtlicher Begründung für eine Beschränkung der Vermittlung auf das Landesgebiet. Das in der Nebenbestimmung Nr. 6 formulierte Gebot der landesspezifischen Spieleinsatzabgabe sei unbestimmt und deshalb nicht umsetzbar und vollziehbar. Die Vorgabe verstoße gegen EU-Kartellrecht. Sie sei eine unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und ein unverhältnismäßiger Eingriff in ihre Berufsfreiheit. Die europäische Dienstleistungsfreiheit setze sich auch angesichts der föderalen Struktur durch. Schließlich sei die Regionalisierungsauflage unanwendbar, weil die Beschränkung nicht zu einer kohärenten Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV beitrage. Die fiskalische Ausrichtung der deutschen Lotterien und eine mangelnde aufsichtsbehördliche Unterbindung der Werbe- und Vertriebspraxis lasse eine etwaige Rechtfertigung dieser Beschränkung entfallen. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei rechtswidrig. Die Formulierung finde sich in allen Lotterievermittlungserlaubnissen. Dies mache die AGB-Nebenbestimmungen des Glücksspielkollegiums selbst zu technischen Vorschriften i. S. d. Richtlinie 98/34/EG, diese hätten daher notifiziert werden müssen. Die Durchführung von nicht notifizierten Vorschriften führe zu deren Unanwendbarkeit. Es gäbe ferner keinen sachlichen Grund für eine Befristung kürzer als die Befristung des GlüStV. Die angegriffene Verpflichtung in Nr. 1 Satz 4, sämtliche AGB-Änderungen für Brandenburg genehmigen zu lassen, sei unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 sei ermessensfehlerhaft. Es sei vollkommen unbestimmt, wann eine eingeschaltete Person ein Dritter im Sinne des Bescheids sein solle. Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 sei unverhältnismäßig. Sie, die Klägerin, könne mit ihren Vertragspartnern keine Verträge aushandeln, in denen diese sich verpflichteten, vorab über Rechtsformänderungen zu informieren. Die Nebenbestimmung Nr. 12 diene allein der Kontrolle der Nebenbestimmung Nr. 6, die rechtswidrig sei. Unzumutbar sei ferner die Nebenbestimmung Nr. 14. Das Niveau der dort vorgesehenen Zertifizierung sei außerordentlich hoch und werde von den wenigsten Wirtschaftsunternehmen eingehalten. Schließlich hätte die Nebenbestimmung Nr. 15, die Privaten Hoheitsrechte einräume, nicht ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung erlassen werden dürfen.
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Die Klägerin beantragt,
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das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg – 4 K 2865/12 – teilweise zu ändern und
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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrte Erlaubnis antragsgemäß, d. h. insbesondere bundeslandübergreifend, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, zu erteilen,
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2. den angegriffenen Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält
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a) Nr. 1 Sätze 3 und 4
b) Nr. 2 Satz 5
c) Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2
d) Nr. 5 Sätze 1 bis 3
e) Nr. 9
f) Nr. 12
g) Nr. 14
h) Nr. 15
i) Nr. 16, soweit darin ein Auflagenvorbehalt vorgesehen ist
j) die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012,
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3. hilfsweise zu 2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der unter 2. genannten Nebenbestimmungen unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Der Beklagte macht geltend, dass eine Anfechtungsklage bezogen auf die Aufhebung der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu einem im Ermessen der Behörde stehenden Erlaubnisbescheid unzulässig sei. Ansonsten wäre ein Herausbrechen wesentlicher Inhalte eines von der Ermessensermächtigung abgedeckten Erlaubnisbescheids im Wege einer isolierten Anfechtungsklage möglich. Dies würde aber zu einem rückwirkend entstandenen Ermessensdefizit führen. An dem Erlaubnissystem in der Ausgestaltung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt bestünden keinerlei verfassungsrechtliche Zweifel. Die gesetzlichen Grundlagen des GlüStV seien auch vollkommen von den sich aus dem Unionsrecht ergebenden Anforderungen gedeckt. Das für die Klägerin einschlägige Erlaubnissystem sei anhand der Maßstäbe des Europäischen Gerichtshofes, sofern sie für innerstaatliche Sachverhalte überhaupt maßgebend seien, diskriminierungsfrei und transparent und entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gegen die Beteiligung des Glücksspielkollegiums bestünden keine Bedenken. Insbesondere der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe herausgearbeitet, dass weder das Demokratieprinzip noch das Bundesstaatsprinzip durch die Existenz und die Verfahrensweise des Glücksspielkollegiums verletzt seien. Soweit die Klägerin angebliche Mängel aus dem Verfahren vor dem Glücksspielkollegium mit der Folge formeller und materieller Rechtswidrigkeit herleite, habe sie offenbar nicht bedacht, dass sie die Existenz der ihr erteilten Erlaubnis selbst zu Fall bringen würde. Es trete auch keine formelle Rechtswidrigkeit infolge fehlender Begründung des nur intern zu beteiligenden Glücksspielkollegiums oder auch wegen fehlender Aktendokumentation durch dieses Gremium ein. Dem Glücksspielkollegium komme nur eine dienende Funktion für die für die ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren zuständigen Behörden zu. Da das Glücksspielkollegium aber als Organ zur Erfüllung dieser Aufgaben handele, sei für das Außenverhältnis gegenüber einem am Verwaltungsverfahren beteiligten Bürger allein das Handeln der ihm gegenüber auftretenden Genehmigungsbehörde maßgebend. Allein die Erlaubnisbehörde treffe eine Begründungspflicht nach dem Verwaltungsverfahrensrecht. Das Begründungserfordernis nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV betreffe ausschließlich das interne Verfahren innerhalb der Willensbildung des Glücksspielkollegiums selbst. Es gehe dabei nur um die Wahrung der Ländersouveränität. Es solle an der Entscheidung mitwirkenden Bundesländern und deren Vertretern erkennbar sein, warum und weshalb ein bestimmtes Stimmverhalten abgegeben worden sei. Nur die Entscheidung der Erlaubnisbehörde habe Außenwirkung und sei damit begründungspflichtig. Eine Bindung an die intern gefassten Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nach außen hin wäre rechtswidrig. Denn die Bindung an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums führe gerade zu einem Ermessensfehler bei Erlass der betreffenden Verwaltungsmaßnahmen durch die im Außenverhältnis auftretende Behörde in dem ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren. Die Beschlüsse stellten daher lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen eines Organs dar, das dem Beklagten zur Erfüllung seiner Aufgaben diene. Zudem fehle es an einer subjektiv-rechtlichen Seite der Begründungspflicht. Wenn überhaupt kein Rechtsverhältnis zwischen dem Glücksspielkollegium und dem einzelnen Bürger bestehe, gebe es auch keine Begründungspflicht in subjektiv-rechtlicher Hinsicht, erst Recht keine Pflicht zur Darlegung von Gründen für den Erlass eines bestimmten Verwaltungshandelns durch eine nur intern zu beteiligende Stelle. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergebe sich ferner zwingend eine Beschränkung der Lotterievermittlung auf die Länder. Der wirtschaftlich verständliche Wunsch der Klägerin, möglichst reibungslos bundeseinheitlich ihre Lotterieprodukte zu vermitteln, entspreche nicht der gegenwärtigen Rechtslage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei das Regionalitätsprinzip verfassungsrechtlich unbedenklich. Die das Regionalitätsprinzip sichernde Inhaltsbestimmung Nr. 6 sei auch nicht unbestimmt oder nicht vollziehbar. Eine territorial eindeutige Zuordnung des Vertragsschlusses zu einem bestimmten Veranstalter sei bei der klägerseitig vorgenommenen Vermittlung vorhanden. Angesichts der Ländersouveränität und der Gebietshoheit der Bundesländer liege es auf der Hand, dass sich eine Weiterleitung allein auf dasjenige Bundesland beziehe, das gerade seinerseits eine Vermittlungserlaubnis für den Veranstalter erteilt habe, der jeweils in diesem Land Spieleinsätze vereinnahme. Hiermit werde auch nicht gegen EU-Kartellrecht verstoßen. Das Gefahrenabwehrrecht habe verfassungsrechtlich Vorrang. Das mit Ewigkeitsrang ausgestattete Bundesstaatsprinzip stelle auch für das bundesrechtliche Wettbewerbsrecht, das nur unter Privaten Geltung beanspruchen könne, eine unüberwindbare Hürde dar, soweit es um die Beurteilung von hoheitlichem Verhalten gehe. Hoheitliches Handeln unterliege auch nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, insbesondere dann, wenn das hoheitliche Handeln allein in Anwendung des Sicherheits- und Ordnungsrechts erfolge. Die einzelnen Inhalts- und Nebenbestimmungen verstießen weder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz noch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakte und auf die Sachakten des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung ist teilweise begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die Klage ganz überwiegend abgewiesen.
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Die Klage ist zulässig (hierzu unter I.) und ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (hierzu unter II.).
I.
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Die Klage ist zulässig.
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1. Soweit die Klägerin eine gebundene, bundeslandübergreifende, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, Erlaubnis begehrt (Antrag zu 1.), ist die Verpflichtungsklage statthaft. Mit Blick auf die im Übrigen angefochtenen Nebenbestimmungen (Antrag zu 2.) kann die Klägerin demgegenüber deren Aufhebung im Wege der Anfechtungsklage verfolgen. Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag (Antrag zu 3.). Im Einzelnen:
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Gegen – einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte – belastende Nebenbestimmungen ist grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere auch für Auflagen. Ob eine solche Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt jedoch im Rahmen der Begründetheit und ist keine Frage der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung ist jedoch dann nicht möglich, wenn entweder schon keine Nebenbestimmung, sondern eine Inhaltsbestimmung vorliegt, oder eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41), sondern konkretisiert das Genehmigte unmittelbar und legt das erlaubte Tun fest (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, NVwZ-RR 2000, 671, juris Rn. 13 ff.; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, NVwZ-RR 2013, 597, juris Rn. 52). Anders als im Falle der Nichtbefolgung einer Auflage, die im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen ist, führt die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung dazu, dass der Erlaubnisinhaber formell rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 12). Eine isolierte Aufhebbarkeit soll dann von vornherein ausscheiden, wenn offenkundig ist, dass eine Ermessensentscheidung nur eine Genehmigung unter Einhaltung der Nebenbestimmungen umfasst, so dass eine isolierte Aufhebung von vornherein nicht zu der Herstellung rechtmäßiger Zustände führen kann (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 10.10.2012, 1 A 389/12, NuR 2013, 724, juris Rn. 26).
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Nach dieser Maßgabe sind die Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragten Dritten), Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit), Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren), Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 im Wege der Anfechtungsklage anfechtbar. Die genannten Nebenbestimmungen legen zusätzliche Handlungs- und Duldungspflichten auf. Die Regelungen dienen zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen, legen jedoch nicht das erlaubte Tun fest. Unmittelbar konkretisiert wird die Erlaubnis durch den Geltungsbereich (insbesondere der sog. Regionalität), durch die genehmigte Produktausgestaltung sowie den genehmigten Vertriebsweg. Eine isolierte Anfechtbarkeit gilt auch für Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), obgleich die Nebenbestimmung die genehmigte Produktausgestaltung betrifft. Die Möglichkeit einer isolierten Anfechtung ergibt sich bereits daraus, dass die Nebenbestimmung nur für ein Bundesland vorgesehen ist, mithin eine Verknüpfung nicht derart eng sein kann, dass eine Erlaubnis generell nur mit einem entsprechenden Zustimmungsvorbehalt möglich sein kann. Eine isolierte Aufhebbarkeit der genannten Nebenbestimmungen ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen: Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 kann, muss aber die Erlaubnis nicht mit Nebenbestimmungen erteilt werden. Soweit in der Rechtsprechung vertreten wird, dass eine isolierte Anfechtung in der vorliegenden Konstellation schon deshalb ausscheidet, weil eine isolierte Aufhebung bereits einzelner Nebenbestimmungen eine Erlaubnis zurückließe, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 113; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris Rn. 35), so ist dem nicht zu folgen. Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt nicht dazu, dass einzelne Nebenbestimmungen nicht isoliert überprüfbar wären. Die Erlaubnis kann nur dann Bestand haben, wenn sie den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Art. 12 Abs. 1 GG und der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit gerecht wird. Dies hat zur Folge, dass die Entscheidung des Beklagten, auch wenn diese im Ermessen steht, jedenfalls insoweit gerichtlicher Kontrolle bezüglich der Einzelentscheidungen zugänglich ist, als die angegriffenen Einzelregelungen nicht durch die Ziele des Staatsvertrags gerechtfertigt sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Erteilung der Erlaubnis ohne geänderte oder aufgehobene Nebenbestimmungen von vornherein ausscheidet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Vor diesem Hintergrund besteht vorliegend keine Veranlassung, von den für die Kontrolle von Nebenbestimmungen allgemein geltenden Grundsätzen von vornherein abzuweichen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag.
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Soweit die Klägerin demgegenüber eine gebundene, regional nicht beschränkte und zeitlich unbefristete Erlaubnis begehrt, berührt dies unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis, so dass die Klägerin insoweit auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage zu verweisen ist. Dies gilt auch für die Nebenbestimmung Nr. 6 (Weiterleitung von Spieleinnahmen), da diese Nebenbestimmung unmittelbare Folge des Geltungsbereichs der Erlaubnis (sog. Regionalität) ist. Eine isolierte Aufhebbarkeit der Befristung scheidet aus, weil die Befristung konstitutiver Bestandteil der Erlaubnis ist (vgl. VG Münster, Urt. v. 9. März 2012, 1 K 1146/11, juris Rn. 32). Klageziel der Klägerin ist nicht die Aufhebung der Befristung als solche, sondern die unbefristete Erteilung der Erlaubnis. Da die Erlaubnis nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nur befristet erteilt werden kann, könnte eine unbefristete Erteilung nur mit Hilfe der Verpflichtungsklage durchgesetzt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 148). Gleiches gilt für den in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Widerrufsvorbehalt (siehe Nebenbestimmung Nr. 16).
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2. Die nachträgliche Einbeziehung des Bescheids vom 7. November 2016, mit dem der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „“Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg ergänzte, ist sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO.
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3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
II.
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Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
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Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg (hierzu unter 1.). Sowohl der Antrag zu 2. (hierzu unter 2.) als auch der Antrag zu 3. (hierzu unter 3.) haben teilweise Erfolg.
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1. Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten, insbesondere bundeslandübergreifenden Erlaubnis ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 5 VwGO.
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Rechtsgrundlage für die (als Bündel erteilte) streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV (hierzu unter a]). Diese Normen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (hierzu unter b]). Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen (hierzu unter c]) und in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig (hierzu unter d]).
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a) Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 76
Öffentliche Glücksspiele dürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Die Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Für den Vertriebskanal Internet sieht § 4 Abs. 5 GlüStV vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben können, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Sollen Glücksspiele auch über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, benötigt der Vermittler mithin eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 sowie Abs. 5 GlüStV. Soll das Glückspiel – wie hier – ausschließlich über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, ist § 4 Abs. 5 GlüStV grundsätzlich lex specialis zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV, so dass eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV eine solche nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV mitabdeckt (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV Rn. 81).
- 77
Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Sie ist nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV widerruflich zu erteilen und zu befristen. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden.
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b) §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
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Zwar wird durch die §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, in das – der Klägerin nach Art. 19 Abs. 3 GG zustehende – Freiheitsrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, juris Rn. 120). Dabei umfasst Art. 12 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch auf beruflichen Erfolg im Rahmen einer wettbewerblich strukturierten Ordnung (BVerfG, Beschl. v. 13.2.2007, 1 BvR 910/05, BVerfGE 118, 1, juris Rn. 78). In diesen Schutzbereich wird eingegriffen, indem die Klägerin lediglich eine eingeschränkte Vermittlungserlaubnis erhält. Dieser Eingriff erweist sich jedoch als gerechtfertigt. Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden (hierzu unter aa]). Die Regelungen sind ferner mit Unionsrecht – insbesondere Art. 56 AEUV – (hierzu unter bb]) und mit den Anforderungen des Kartellrechts (hierzu unter cc]) zu vereinbaren.
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aa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.
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Durch die angegriffenen Bestimmungen wird zwar in Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Der Eingriff in die Berufsfreiheit liegt in erster Linie in der Bestimmung des § 4 Abs. 5 GlüStV. Hiernach können die Länder abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 13 m. w. N.). Zudem besteht auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch. Hiermit eng verknüpft ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die – widerrufliche und befristete, unter Umständen auch mit Nebenbestimmungen versehene – Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Hiermit wird in das Freiheitsrecht eingegriffen, indem den Vermittlern einerseits untersagt wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl zu vermitteln, andererseits die Erlaubnis nur widerruflich und befristet erteilt wird.
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Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt. Um vor dem grundrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit Bestand zu haben, bedarf der Eingriff einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss also durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 24 m. w. N.). Daran gemessen sind die Regelungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot (hierzu unter aaa]). Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (hierzu unter bbb]).
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aaa) Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Erlaubnisvoraussetzungen und Versagungsgründe in § 4 Abs. 5 GlüStV. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2008 insoweit zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. ausgeführt, dass sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen ließen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschlössen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 57). Diese Erwägungen lassen sich auf die in § 4 Abs. 2 und 5 GlüStV genannten Kriterien übertragen, zumal das Erfordernis einer Auslegung einer hinreichenden Bestimmtheit der Vorschriften nicht entgegensteht.
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bbb) Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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(1) Der Glücksspielstaatsvertrag dient dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 28 – zu § 1 GlüStV a. F., der § 1 GlüStV n. F. inhaltlich ganz überwiegend entspricht).
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(2) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind zur Zweckerreichung auch geeignet.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Erlaubnisvoraussetzungen sind sowohl dem Grunde nach als auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, die verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 5 GlüStV führt zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird (vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 185 f.). Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]). Die in § 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis – Gewährleistung des Ausschlusses minderjähriger oder gesperrter Spieler, Regelungen zum Höchsteinsatz, Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung, das Erfordernis eines Sozialkonzepts sowie das Kopplungsverbot von Wetten und Lotterien – sind sachgemäß und geeignet, dem Spieler- und Jugendschutz sowie der Suchtprävention zu dienen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. [Übergangserlaubnis zur Vermittlung von Glücksspielen im Internet]). Inwieweit die in § 4 Abs. 5 GlüStV im Einzelnen genannten Voraussetzungen im konkreten Fall angemessen anzuwenden sind, kann an dieser Stelle dahinstehen, da hiermit nicht ein Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt wird (OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16, n. v.). Die Möglichkeit, Nebenbestimmungen zu erlassen, dient der Durchsetzung der Erlaubnisvoraussetzungen. Mit Hilfe der Befristung und des Widerrufsvorbehalts werden die zuständigen Behörden in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Vermittler zu nehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Im Ergebnis ist auch die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, zur Zweckerreichung geeignet. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Die Landesbezogenheit kann vor diesem Hintergrund auch nicht isoliert auf die damit auch verbundenen fiskalischen Zwecke, die auf eine länderbezogene Verteilung der Lotterieeinnahmen hinauslaufen, betrachtet werden.
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(3) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind zur Erreichung der angestrebten Ziele auch erforderlich. Mildere – gleich geeignete – Mittel sind vorliegend nicht ersichtlich.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis (§§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV) sind erforderlich. Der Einwand der Klägerin, das Instrumentarium des allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, berücksichtigt nicht, dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden Geschäftsbetriebs – und damit ein repressives Vorgehen – nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive Zulassungskontrolle. Insbesondere erhalten die zuständigen Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis der tätigen Glücksspielvermittler (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 45 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
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Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es kann dahinstehen, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem einzelnen Fall zwingend ist. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei die ihnen zukommende Einschätzungsprärogative überschritten hätten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
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Dies gilt auch für § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46).
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Es kann dahinstehen, ob der Gesetzgeber eine andere Erlaubnissystematik hätte wählen können. Zum einen bewegt sich das derzeitige Erlaubnissystem angesichts seiner Verankerung im Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Zum anderen wäre ein anderes Erlaubnissystem nicht gleich geeignet, da stärker in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen würde, als es bereits jetzt schon der Fall ist (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 63 f. – bundesweite Erlaubnis als milderes Mittel). Bereits jetzt wird in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen, indem eine einzelne Verwaltungsaufgabe gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde (unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums) abgegeben wurde (vgl. unten zum Glücksspielkollegium). Gleichwohl gibt es sechzehn Erlaubnisse nach dem jeweiligen Landesrecht und die jeweiligen Erlaubnisse sind auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Sowohl ein ländereinheitliches Verfahren, in dem ein Bundesland eine – bundesweit geltende – Erlaubnis erteilt, als auch ein gebündeltes Verfahren, in dem mit jeder Erlaubnis dem Adressaten die Vermittlung von Lotterieteilnehmern des eigenen Landes an Lotterieveranstalter anderer Länder bzw. von Lotterieteilnehmern anderer Ländern an den eigenen Lotterieveranstalter erlaubt wird, würde in die Hoheitsrechte der Länder noch stärker eingreifen. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Dies wäre aber aufgehoben, wenn ein Land eine Erlaubnis auch für andere Länder erteilen oder Spielern die Teilnahme jeweils in anderen Ländern erlaubt würde (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136). Im ersteren Fall würde es statt sechzehn Erlaubnisse nur noch eine einheitliche Erlaubnis für alle Länder geben, in der zweiten Variante wären die Erlaubnisse nicht mehr auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Zwar ist anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die Länder sind aber keinesfalls verpflichtet, auf Hoheitsrechte zu verzichten. Im Gegenteil sind entsprechende staatsvertragliche Vereinbarungen stets kritisch an Art. 20 Abs. 1 GG zu messen, da keine 3. Ebene der Staatlichkeit bzw. eine Mischverwaltung entstehen darf. Vor diesem Hintergrund führt auch nicht der Umstand, dass die Länder ggf. in anderen Bereichen (vgl. §§ 9a Abs. 1, 12 Abs. 3 GlüStV) im weiteren Umfang auf Hoheitsrechte verzichtet haben, dazu, dass sie auch im vorliegenden Zusammenhang hierzu gezwungen wären. Denn das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG schützt die Länder gerade vor einem weitergehenden Hoheitsverzicht.
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Ein solcher Hoheitsverzicht ist auch – anders als die Klägerin meint – nicht im Staatsvertrag angelegt. Entscheidend ist hierbei – so aber die Klägerin – nicht allein, wie der Begriff „erlaubte“ Lotterien i. S. d. § 4 GlüStV auszulegen ist. Maßgeblich ist vielmehr, dass § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Vom Bundesverfassungsgericht ist anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.). § 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des sog. Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Hierdurch wird sichergestellt, dass sich der Spieler im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, also das Veranstalten und Vermitteln des Glücksspiels im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.). Nichts anderes ergibt sich für die Internetvermittlung. Zwar enthält der Staatsvertrag keine eindeutige Regelung, was hier unter „Aufenthaltsort“ zu verstehen ist. Gleichwohl rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. In der Praxis wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei der Vermittlung durch gewerbliche Spielvermittler insoweit auf den Wohnort des Spielers abgestellt. Hierbei handelt es sich im Rahmen der notwendigen Typisierung – wie unten näher auszuführen sein wird – auch um einen geeigneten Anknüpfungspunkt (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff).
- 94
Hieran ändert nichts, dass im Staatsvertrag die Möglichkeit vorgesehen ist, die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt zu erfüllen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Eine solche gemeinsam geführte öffentliche Anstalt gibt es bei der Veranstaltung von Lotterien nicht.
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Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, für den Online-Bereich eine andere gesetzliche Regelung zu treffen. Abgesehen davon, dass auch eine solche Bereichsausnahme in die Hoheitsrechte der Bundesländer eingreifen würde, würde eine solche Bereichsausnahme das in sich stimmige Erlaubnissystem unterlaufen. Der Staatsvertrag sieht für die Vermittlung von Lotterien eine in sich sachgerechte Ordnung vor. Es gibt sechzehn Bundesländer, damit sechzehn Lotterieveranstalter, die jeweils aufgrund einer für das jeweilige Landesgebiet geltenden und sich nach dem dortigen Landesrecht richtenden Veranstaltungserlaubnis Lotterien anbieten. Teilnehmen können jeweils nur Spieler, die sich im Geltungsbereich der jeweiligen Erlaubnis aufhalten. Dies gilt zunächst für die analoge Welt, in der die Annahmestellen – aufgrund der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle – den Spieler an den Lotterieveranstalter des Landes vermittelt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172). Dies gilt aber auch für den Online-Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter, die auch bei der gemeinsamen Website www.lotto.de durch die Abfrage der Postleitzahl sicherstellen, dass der Spieler bei dem „richtigen“ Landesveranstalter teilnimmt. Diese – oben bereits genannte – Anknüpfung an den Wohnort ist auch deshalb eine in sich stimmige Typisierung, weil in der analogen Welt der Lottospieler typischerweise ebenfalls an einer Annahmestelle an seinem Wohnort spielt. Dies stellt ein in sich geschlossenes System dar, das eine Sonderrolle eines Kommunikationswegs – des Internets – nicht nahelegt. Im Gegenteil ist kein zwingender Grund dafür ersichtlich, für die „online-Welt“ gänzlich andere Regelungen vorzusehen als für die analoge Welt.
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(4) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit erweisen sich schließlich als angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 51 m. w. N.).
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Das in § 4 Abs. 5 GlüStV verankerte Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen. Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen sind derart gewichtig, dass sie die mit einem Erlaubnisvorbehalt verbundenen Beschränkungen für Glücksspielvermittler zu rechtfertigen vermögen. Dies gilt auch für die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV, wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 52 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 53 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV).
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Dies gilt auch für die Möglichkeit der zuständigen Behörde, den Erlaubnisbescheid zu befristen, mit Nebenbestimmungen zu versehen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen. Alle diese Maßnahmen dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden und die zuständigen Landesbehörden Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32).
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Die Angemessenheit des sog. Regionalitätsprinzips in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft zu vermitteln sind, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 128; VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136 f.; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 16 f. UA; a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris Rn. 141 ff.; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, 2012, S. 36 ff.). Hierbei verkennt das Berufungsgericht nicht, dass diese Regelungen mit erheblichen Nachteilen für die Lotterievermittler verbunden sind. Zum einen muss der Vermittler zu jedem Landeslotterieveranstalter technische Schnittstellen aufbauen und unterhalten, so dass ein erheblicher technischer, aber auch rechtlicher Aufwand entsteht. Zum anderen erlangt hierdurch der jeweilige Landeslotterieveranstalter als Nachfrager von Vermittlungsleistungen eine Monopolstellung, so dass ein Provisionswettbewerb beschränkt wird. Gleichwohl erweist sich die Landesbezogenheit im Rahmen einer Gesamtbetrachtung als hinnehmbar.
- 100
Ausweislich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die mit dem Regionalitätsprinzip verbundenen Belastungen hinzunehmen. Denn es liege in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen könnten (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
- 101
Es liegt – anders als die Klägerin meint – auch keine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber anderen Glücksspielen vor: Die Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential wird zwar, wenn sie länderübergreifend veranstaltet wird, ländereinheitlich durch eine Erlaubnis erteilt (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV). Dieses Verfahren ist jedoch nicht vergleichbar. Da es in diesem Fall nur einen Veranstalter gibt, ist eine Aufsplitterung von vornherein ausgeschlossen. Zwar wird den Lotterie-Einnehmern für die Klassenlotterien eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 1 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da die Klassenlotterien nicht von sechzehn Anstalten, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), veranstaltet werden, sondern von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV). Schließlich gibt es auch keinen Widerspruch zu dem Regelungsregime im Bereich der Sportwetten. Soweit es um die Vermittlung staatlicher Lotterien geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da es sich hier wiederum um einen (privaten) Anbieter handelt, so dass auch hier eine Aufsplitterung an verschiedene Veranstalter denklogisch ausgeschlossen ist.
- 102
Eine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG folgt schließlich auch nicht daraus, dass die Vermittler bis 2008 die Lotterien frei vermitteln konnten. Abgesehen davon, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, eine Neuregelung eines Erlaubnissystems vorzunehmen, war es den Online-Vermittlern zwischenzeitlich sogar gänzlich verwehrt, Lotterien zu vermitteln.
- 103
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich auch bei der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nichts ändern. Wenn sich das Monopol als unionsrechtswidrig erweisen sollte, stünde es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. Die sechzehn Landeslotterieveranstalter würden jedenfalls zunächst weiter bestehen. In der Zeit ist der Staat lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.).
- 104
Es ergibt sich auch keine – auch in der Zusammenschau mit den anderen Beschränkungen – „erdrosselnde“ Wirkung. Etwaige wirtschaftliche Einschränkungen sind auch im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG hinnehmbar (OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, ZfWG 2014, 227, juris Rn. 50).
- 105
bb) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind auch mit Unionsrecht vereinbar.
- 106
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., juris Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Gleichwohl müssen sich die nationalen Regelungen an den unionsrechtlichen Vorgaben – insbesondere den Grundfreiheiten – messen lassen.
- 107
Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen jedoch mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken (hierzu unter aaa]). Die fehlende Möglichkeit einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht (hierzu unter bbb]).
- 108
aaa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken.
- 109
Eine Tätigkeit, die – wie hier – darin besteht, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, stellt nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV dar (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 56 m. w. N.). Auf die Dienstleistungsfreiheit können sich nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen gemäß Art. 62 i. V. m. Art. 54 AEUV berufen, sofern sie ihren Sitz im Unionsgebiet haben.
- 110
Der für die Anwendbarkeit des Art. 56 AEUV erforderliche grenzüberschreitende Bezug ist gegeben. Dieser folgt hier einerseits daraus, dass deutsche Unternehmen als Leistungserbringer auch potentiellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, Dienstleistungen über das Internet anbieten und ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringen, in dem sie ansässig sind (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 41 m. w. N.; sog. Korrespondenzdienstleitungen, vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 100). Denn durch den Vertriebsweg Internet werden auch im Ausland ansässigen Interessenten Lotterien im Vermittlungswege angeboten. Andererseits ist bei der hier gebotenen objektiven Betrachtung denkbar, dass Unternehmen mit Sitz im EU-Ausland in Deutschland (deutsche) Lotterien vermitteln wollen. Auch diese benötigen eine entsprechende Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 111
Ein Erlaubnissystem für die Vermittlung von Lotterien im Internet stellt zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs des Art. 56 AEUV dar. Diese Beschränkung ist indes gerechtfertigt.
- 112
Nicht entscheidungserheblich ist zunächst, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist. Der Erlaubnisvorbehalt dient nicht primär dem Schutz des Monopols, sondern gewährleistet – wie auszuführen sein wird – in erster Linie, dass Lotterien nur durch zuverlässige (natürliche oder juristische) Personen vermittelt werden, die einen ordnungsgemäßen, den gesetzlichen Vorgaben genügenden Vertrieb sicherstellen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV; Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, Rn. 73, 77 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]; OVG Münster, Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06, juris Rn. 38 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]). Der Erlaubnisvorbehalt besteht damit unabhängig von dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol.
- 113
Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der nationalen Regelungen steht den Mitgliedsstaaten ein nicht unerheblicher Spielraum zu. Unter Hinweis auf „die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Glücksspielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 45) urteilt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei steht, „die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 47).
- 114
Nach dieser Maßgabe genügt das Erlaubnissystem den unionsrechtlichen Anforderungen.
- 115
(1) Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 5 GlüStV dient den unionsrechtlich legitimen Zielen insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (EuGH, Urt. v. 30.6.2011, C-212/08, NVwZ 2011, 1119, juris Rn. 38; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris, Rn. 45) im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll – auch für den Vertriebsweg Internet – die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV).
- 116
Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Das Verfahren stellt gerade sicher, dass nur zuverlässigen Personen eine Vermittlungserlaubnis erteilt wird, die dem Spieler- und Jugendschutz nachkommen und eine ordnungsgemäße Vermittlung sicherstellen.
- 117
Der Erlaubnisvorbehalt ist auch im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Die Vermittlung von Lotterien ist weder verboten, noch ist sie staatlich monopolisiert oder kontingentiert. Sie unterliegt insoweit nur einem Erlaubnisvorbehalt.
- 118
Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht dazu, dass eine Erlaubnisregelung unionsrechtswidrig wäre (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Allerdings darf eine Erlaubnisregelung keine Ermessensausübung der nationalen Behörden rechtfertigen, die geeignet ist, den Bestimmungen des Unionsrechts ihre praktische Wirksamkeit zu nehmen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Daher muss ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Diese Voraussetzungen liegen hier vor:
- 119
Die gesetzlichen Anforderungen sind hinreichend bestimmt und transparent (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 28 ff.). Dass nicht alle Erlaubniskriterien positiv definiert sind, sondern nur Versagungsgründe genannt sind, führt nicht zur Unionsrechtswidrigkeit. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Im Übrigen sollen die hier maßgeblichen Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs sicherstellen, dass es zu keiner missbräuchlichen bzw. willkürlichen Anwendung kommt (EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55) und dem Erlaubnisverfahren nicht die praktische Wirksamkeit genommen wird (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Gerade diese Gefahr ist vorliegend nicht ersichtlich. Der Einwand der Klägerin berücksichtigt insoweit nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in §§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehen und als legales Berufsbild ausgestaltet ist (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist dementsprechend auf Verwirklichung angelegt, eine Versagung im Einzelfall bedarf einer auf die konkrete Tätigkeit bezogenen Begründung und muss anhand der Ziele des Staatsvertrags belegt werden können (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Schließlich muss die behördliche Entscheidung, bei der kein (gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer) Beurteilungsspielraum besteht, unter Beachtung der sich aus den Grundrechten und der aus dem Unionsrecht ergebenden Gewährleistungen ermessensfehlerfrei ergehen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag zu gewinnenden objektiven Kriterien schließen eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte aus (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Auch wendet der Beklagte – soweit ersichtlich – die so gewonnenen Erlaubnisvoraussetzungen sowie Versagungsgründe gleichheitsgemäß an. Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Diese Rechtsprechung, die zu Sportwetten ergangen ist, ist allein deshalb schon nicht übertragbar, da es sich dort – anders als hier – um ein zahlenmäßig kontingentiertes Verfahren handelt und gerade nicht festgestellt werden konnte, dass alle Interessenten gleichermaßen Zugang zu dem Vergabeverfahren hatten, so dass faktisch ein Staatsmonopol fortbestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Gleiches gilt für die weitergehenden Anforderungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt, wonach die maßgeblichen Kriterien sowohl für die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen als auch für die Auswahlentscheidung so klar, präzise und eindeutig formuliert und im Vorhinein bekannt sein müssten, dass jeder Bewerber sich gebührend informieren und deren Bedeutung verstehen und auslegen könne (Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Die Entscheidung ist schon deshalb nicht vergleichbar, da auch dieser Entscheidung ein Erlaubnisverfahren zu Sportwetten zugrunde lag, das – anders als hier – eine maximale Anzahl von Erlaubnissen vorsah. Dementsprechend begründet das Gericht seine Ausführungen auch damit, dass jeder Bewerber in die Lage versetzt werden müsse, die Anforderungen einzuschätzen, um ein unter allen Umständen vergleichbares sowie bestmögliches Angebot abgeben zu können (VG Frankfurt, Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Im Übrigen ist vorliegend nicht ersichtlich, dass etwaige private Lotterievermittler mangels Kenntnis keinen Zugang zu dem Erlaubnisverfahren hatten.
- 120
Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erlaubnisverfahren nicht diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass es zu Diskriminierungen im Vorfeld gekommen sei, da zunächst die staatlichen Anbieter beschieden worden seien, vermag dieser Einwand nicht zu einer gegenteiligen Feststellung zu führen. Die Klägerin hatte Zugang zu dem Erlaubnisverfahren und hat eine Erlaubnis erhalten. Der Glücksspielstaatsvertrag ist am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, am 16. April 2012 hatte die Klägerin bereits ihren Antrag gestellt. Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erhielt die Klägerin eine bis zum 31. Dezember 2012 gültige Vermittlungserlaubnis für das Land Niedersachsen, unter dem 24. September 2012 wurde die hier streitgegenständliche Erlaubnis erteilt. Einem Verfahren, in dem die Klägerin binnen drei Monaten die hier streitgegenständliche Erlaubnis erhalten hat, kann nicht attestiert werden, dass es auf diskriminierenden Kriterien beruht. Selbst wenn Anträge staatlicher Anbieter vor dem der Klägerin beschieden worden sein sollten, kann vor diesem Hintergrund weder mit Blick auf die Dauer des Erlaubnisverfahrens noch hinsichtlich der Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge eine substantielle Benachteiligung der Klägerin festgestellt werden. Dass andere Vermittler keinen Zugang zum Erlaubnisverfahren hatten oder deren Anträge nicht in einer angemessenen Zeit beschieden wurden, ist von der Klägerin weder im Einzelnen vorgetragen noch ersichtlich. Angesichts dessen sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Beklagte bei der Durchführung des Erlaubnisverfahrens den ihm vorgegebenen Rechtsrahmen, der ihn auch zur selbstständigen Abarbeitung der Erlaubnisanträge ermächtigt, in diskriminierender Art und Weise überschritten hat.
- 121
Schließlich stehen gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV). Dass dies auch mit Blick auf Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall ist, belegt das vorliegende Verfahren.
- 122
Die verfolgten Ziele werden mit Blick auf den Erlaubnisvorbehalt auch in kohärenter Weise verfolgt. Denn insoweit ist für alle Arten zugelassenen Glücksspiels jedenfalls im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 26; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 28). Eine Inkohärenz folgt nicht daraus, dass den unabhängigen Lotterievermittlern die Tätigkeit – so die Klägerin – aus Gründen der Suchtprävention repressiv verboten wird und der Erlaubnisvorbehalt als Ermessenstatbestand ausgestaltet ist, demgegenüber die staatlichen Anbieter ebendieser Produkte Suchtbekämpfung in diesem Bereich selbst gar nicht verfolgen, wie insbesondere aus ihrer aggressiven Werbung deutlich werde. Denn der Erlaubnisvorbehalt wird – anders als die Klägerin meint – nicht allein mit einer Notwendigkeit der Suchtbekämpfung bei Lotterien begründet, sondern dient – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Eine kohärente Vorgehensweise wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin und andere Vermittler bis 2008 Lotterien im Internet vermitteln durften, ohne dass eine diesbezügliche Erlaubnis vorliegen musste. Im Zuge der Neugestaltung des Glücksspielrechts durften die Länder gerade im Sinne einer transparenten und kohärenten Gesamtregelung des Glücksspiels auch Bereiche neu regulieren, die ggf. bis dahin von einer Regulierung nicht betroffen waren (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 162).
- 123
Die Hürden im Erlaubnisverfahren sind auch nicht derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht (so wohl VG Halle, Urt. v. 11.11.2010, 3 A 158/09, ZfWG 2011, 61, juris Rn. 109). Dieses und andere Verfahren zeigen, dass entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt wurden. Zwar sind die Ausnahmen vom Verbot eines Internetvertriebs gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV auf die Bereiche Lotterien und Sportwetten beschränkt. Selbst wenn diese partielle Öffnung des Internetvertriebs- und Internetvermittlungsverbots zu einer unionsrechtswidrigen Inkohärenz führen sollte, könnte hieraus zugunsten der Klägerin nichts hergeleitet werden. Denn dies würde nicht dazu führen, dass eine Erlaubnis entbehrlich wäre. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter – der nicht einbezogenen Glücksspiele – nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngeren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris), wonach das Fehlen einer Erlaubnis nicht die Untersagung einer Sportwettenvermittlung rechtfertigen bzw. die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung nicht strafrechtlich geahndet werden kann. Aus diesen Entscheidungen kann nicht allgemein die Unvereinbarkeit von Bestimmungen eines Mitgliedstaats zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht abgeleitet werden (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 6; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris Rn. 42 f.). Hintergrund dieser Verfahren ist, dass nach Auffassung der Gerichte das für Sportwetten vorgesehene Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Für den hier maßgeblichen Bereich der Lotterievermittlung im Internet ist nicht ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist.
- 124
Soweit die Klägerin einwendet, dass es sich bei Lotterien um harmloses Glücksspiel handele, vermag auch dies die Wirksamkeit des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage zu ziehen. Insbesondere der Vertriebsweg Internet – mit seiner eigenen Breitenwirkung und besonders starken Anreizwirkung zur Teilnahme am Glücksspiel (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54) – rechtfertigt einen Erlaubnisvorbehalt, insbesondere auch in einer Ausgestaltung als Ermessenstatbestand. Hieran ändert auch nichts die Tatsache, dass die Teilnahme an Lotterien ein vergleichsweise harmloses Glücksspiel ist. Denn der Erlaubnisvorbehalt dient nicht nur der Suchtbekämpfung, sondern – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Insoweit hat auch der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bzw. Vermittler anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern bzw. Vermittlern betrogen werden (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 102).
- 125
(2) Auch die den Erlaubnisvorbehalt flankierenden Maßnahmen nach § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV dienen den genannten unionsrechtlich legitimen Zielen. Die in § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV vorgesehene Möglichkeit, die Erlaubnis zu befristen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen sowie Nebenbestimmungen zu erlassen, ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Die Maßnahmen sind im Hinblick auf das verfolgte Ziel auch verhältnismäßig und angemessen. Die Nebenbestimmungen sind an den Erlaubniskriterien und Versagungsgründen auszurichten, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und unterliegen ausreichendem gerichtlichen Rechtsschutz (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 85). Auch die Möglichkeit zur Befristung und zum Widerruf dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden.
- 126
(3) Auch § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, erweist sich im Lichte des Art. 56 AEUV als unionsrechtskonform.
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Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der – auch unionsrechtlich – legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt.
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Auch am Maßstab des Unionsrechts ist hieran nichts zu beanstanden:
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Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist – anders als die Klägerin meint – nicht ersichtlich. Alle Vermittler, unabhängig davon, über welchen Kommunikationsweg sie die Produkte vermitteln, erhalten Erlaubnisse nur für den Geltungsbereich des jeweiligen Landes. Auch die Annahmestellen dürfen Lotterien nur in dem Land vermitteln, in dem sie örtlich belegen sind und werden dadurch in ihren Vermittlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Wenn ein Vermittler bundeslandübergreifend vermitteln wollte, wäre er den gleichen Beschränkungen wie die Klägerin ausgesetzt. Dass die lokal tätigen Vermittler ggf. nicht bundeslandübergreifend vermitteln wollen, führt nicht zu einer Diskriminierung der bundesweit tätigen Vermittler. Eine Diskriminierung kann sich nicht aus den unterschiedlichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen verschiedener Vermittler ergeben.
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Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern – mit der Folge unterschiedlicher Erlaubnissysteme – kann nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 34). Dies gilt auch für das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 35). Wenn aber schon unterschiedliche Erlaubnissysteme – sogar mit einer etwaigen Beeinträchtigung der Kohärenz – unionsrechtlich hinzunehmen sind (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), weil eine abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls jedenfalls nicht erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), gilt dies erst Recht bei einem einheitlichen Erlaubnissystem, das aufgrund der föderalen Kompetenzordnung jeweils mit Wirkung für das betreffende Land gilt. Vor diesem Hintergrund gilt auch im Lichte des Unionsrechts, dass die Länder ein anderes Erlaubnissystem hätten wählen können, aber keinesfalls verpflichtet sind, auf weitere Hoheitsrechte zu verzichten.
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Schließlich werden die verfolgten Ziele auch in Anbetracht der Landesbezogenheit in kohärenter Weise verfolgt (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 34 ff.). Wie bereits ausgeführt, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol aufgrund etwaiger massiver Werbemaßnahmen als nicht unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich hierdurch nichts ändern. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nicht zutreffend ist, dass bei gefährlicherem Glücksspiel eine bundesweite Vermittlung erlaubt ist: Soweit es um die Vermittlung staatlicher Sportwetten geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV – der nicht staatlich veranstalteten Sportwetten – wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Dieser Fall ist jedoch nicht vergleichbar, da es sich hier um einen (privaten) Anbieter handelt.
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bbb) Die Vorschriften der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Unionskartellrecht. Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV sind vorliegend schon nicht anwendbar.
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Gemäß Art. 101 Abs. 1 AEUV sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen verboten und mit dem Binnenmarkt unvereinbar, welche den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarktes bezwecken oder bewirken. Das Kartellverbot des Art. 101 AEUV gilt zwar unmittelbar nur für Unternehmen. Den Mitgliedstaaten ist es allerdings aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV verboten, Kartellabsprachen vorzuschreiben, zu erleichtern oder ihre Wirkungen zu verstärken (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 101 AEUV Rn. 12 m. w. N.). Gemäß Art. 106 AEUV dürfen die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche Unternehmen – hier etwa der staatlich beherrschten Lotteriegesellschaften – keine dem Verbot des Art. 101 AEUV widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten. Das Verbot ist etwa dann verletzt, wenn ein Mitgliedstaat dem Unternehmen verbotene Kartellabsprachen vorschreibt oder diese erleichtert oder deren Auswirkungen verstärkt oder einen Verstoß gegen das Missbrauchsverbot (Art. 102 AEUV) begünstigt (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 106 AEUV Rn. 7 m. w. N.).
- 134
Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften sind jedoch dann nicht anwendbar, wenn – wie hier – ein Mitgliedstaat in Ausübung öffentlicher Gewalt zur Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie zu wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Denn solche Tätigkeiten der Mitgliedstaaten erfolgen in Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse und stellen daher keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Art. 101 ff. AEUV dar (EuGH, Urt. v. 18.3.1997, C-343/95, EuZW 1997, 312, juris Rn. 16 f., 22 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70 m. w. N.). Die Nichtanwendbarkeit der Vorschriften des Unionskartellrechts erfasst in solchen Fällen auch die mit der Ausübung der Hoheitsbefugnisse nicht trennbar zusammenhängenden Tätigkeiten, wie zum Beispiel die Erhebung von Gebühren (EuGH, Urt. v. 19.1.1994, C-364/92, NJW 1994, 2344, juris Rn. 28; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70).
- 135
Nach diesen Maßgaben sind hier die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften nicht anwendbar: Das staatliche Handeln – das staatsvertraglich angelegte, durch Landesgesetz umgesetzte und durch Verwaltungsakte konkretisierte Erlaubnissystem – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, ZfWG 2009, 27, juris Rn. 123; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 17 UA; VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, ZfWG 2010, 190, juris Rn. 126; Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 238 f.; a. A. offenbar Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 13 ff.). Denn das Erlaubnissystem dient – wie ausgeführt – in erster Linie der Verwirklichung der (auch unionsrechtlich) legitimen Ziele des § 1 GlüStV insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. In diesem Zusammenhang kann die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auch nicht isoliert betrachtet werden. Denn die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es – wie ausgeführt – nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Es handelt sich zudem um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter als auch Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
- 136
Ein entsprechender Verstoß gegen die Art. 101 ff. AEUV wurde auch seitens des Europäischen Gerichtshofs nicht festgestellt. Allein der Einleitung eines etwaigen Vertragsverletzungsverfahrens kommen keine Rechtswirkungen zu.
- 137
Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Lotterieveranstalter eine Veranstaltungserlaubnis jeweils in den anderen Bundesländern zu beantragen haben, so dass alle Veranstalter eine in allen Bundesländern geltende Veranstaltungserlaubnis mit der Folge haben, dass aus jedem Land an jeden Lotterieveranstalter auch vermittelt werden kann (dazu auch Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 239 f.), so ist dies im vorliegenden Kontext unerheblich. Denn ein solches Verhalten der Lotterieveranstalter ist nicht Gegenstand der Rechtmäßigkeitskontrolle des Erlaubnissystems in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und in der Folge des hier maßgeblichen Erlaubnisbescheids.
- 138
cc) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind schließlich mit den Anforderungen des nationalen Kartellrechts zu vereinbaren. Das Landesrecht ist gemäß Art. 31 GG an Bundesrecht zu messen. Das staatliche Handeln ist vorliegend jedoch – den Ausführungen zum Unionskartellrecht entsprechend – dem Anwendungsbereich des Kartellrechts entzogen.
- 139
Adressaten der §§ 1 ff. GWB sind nur Unternehmen. Dies schließt zwar nicht aus, dass auch die öffentliche Hand als Unternehmen dem Geltungsbereich des Kartellrechts unterworfen ist. Allerdings ist originär hoheitliches Handeln dem Kartellrecht entzogen. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Länder mit ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit tatsächlich unternehmerische Ziele verfolgen (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41; BGH, Urt. v. 24.9.2013, KZR 62/11, ZfWG 2013, 417, juris Rn. 29, 33 – zu verwaltungsbehördlichem Handeln). Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall. Zwar kommt es für die Unterscheidung zwischen unternehmerischem und hoheitlichem Handeln nicht auf die Rechtsform der Betätigung an, so dass auch gesetzgeberisches Handeln einer kartellrechtlichen Überprüfung unterliegen kann (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41). Allerdings ist das Erlaubnissystem – wie ausgeführt – nicht in erster Linie wettbewerbsrechtlich motiviert, sondern dient vor allem dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Die Landesbezogenheit ist Teil dieses im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Im Lichte des Wettbewerbsrechts erweist sich damit die Landesbezogenheit lediglich als – bundesstaatlich bedingter – Reflex des ordnungspolitischen Zielen dienenden Systems.
- 140
Nichts anderes folgt aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris; Beschl. v. 8.5.2007, KVR 31/06, NJW-RR 2007, 269, juris). Diese kartellrechtlichen Entscheidungen sind nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar: Erstens waren in den zitierten Entscheidungen in erster Linie Gegenstand der Verfahren Absprachen der Lotteriegesellschaften im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks, wobei die Lottogesellschaften nicht als Träger ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr anerkannt wurden (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris Rn. 34). Vorliegend ist Gegenstand die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit höherrangigem Recht. Zweitens ging es um Beschränkungen der Lottogesellschaften dahingehend, Lotterien jeweils nur in dem Bundesland zu vertreiben, in dem sie eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele besitzen. Im konkreten Fall geht es um eine Beschränkung der Lotterievermittler, Lotterien – wohnortabhängig – nur an die jeweiligen Lotterieanbieter zu vermitteln. Drittens ergingen die Entscheidungen unter einem anderen Regelungsregime. Denn § 5 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland sah vor, dass Lotteriegesellschaften Glücksspiele nur in dem Land vertreiben oder vertreiben lassen dürfen, in dem sie ihre Aufgaben erfüllen; in einem anderen Land dürfen sie Glücksspiele nur mit Zustimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen; auf die Erteilung der Zustimmung besteht kein Rechtsanspruch. Solche Regelungen sieht der derzeit geltende Staatsvertrag nicht vor.
- 141
c) Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig (hierzu unter aa]). Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform (hierzu unter bb]).
- 142
aa) Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig. Zwar ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht unmittelbar einschlägig, da die Vorschrift nur regelt, dass die Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde erteilt werden, wenn – wie hier – gewerbliche Spielvermittler in allen oder mehreren Ländern tätig werden. Für § 4 Abs. 5 GlüStV wird hingegen keine Regelung getroffen. Gleichwohl ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog anzuwenden. Zwar gibt es mit § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV eine allgemeine Zuständigkeitsregelung, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil des Gebietes erteilt wird. Dennoch ist von einer planwidrigen Regelungslücke auszugehen, die aufgrund der vergleichbaren Interessenlage durch eine analoge Anwendung des gebündelten Verfahrens zu schließen ist. Eine Anwendung von § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV hätte zur Folge, dass die Klägerin für eine bundesweite Tätigkeit in jedem Bundesland bei der dort zuständigen Behörde ein gesondertes Erlaubnisverfahren durchlaufen müsste. Das vereinfachte Erlaubnisverfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV sollte aber gerade ausweislich der Begründung im Gesetzgebungsverfahren das Verfahren für die gewerblichen Spielvermittler vereinfachen und bürokratische Hemmnisse abbauen und eine diskriminierungsfreie Gleichbehandlung sicherstellen (vgl. Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 79). Dass dies mit Blick auf die gewerblichen Vermittler lediglich für die Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 GlüStV und nicht für diejenigen nach § 4 Abs. 5 GlüStV gelten soll, erschließt sich nicht. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass eine Nennung von § 4 Abs. 5 GlüStV in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV lediglich versehentlich unterblieben ist (a. A. wohl Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 75). Eine Erlaubniserteilung im Rahmen des gebündelten Verfahrens entspricht im Übrigen auch der gelebten Praxis (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, September 2012, S. 26 f.).
- 143
bb) Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform.
- 144
Nach § 9a GlüStV sind für die Erteilung bestimmter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und Konzessionen (Abs. 1 und 2 Satz 1), für die Aufsicht gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern (Abs. 3) sowie für Zahlungsverbote bei länderübergreifenden unerlaubten Glücksspielen (Abs. 2 Satz 2) die Glücksspielaufsichtsbehörden jeweils eines bestimmten Landes jeweils mit Wirkung für alle Länder nach außen hin zuständig (ländereinheitliches Verfahren). Zur Erfüllung der Aufgaben nach den Abs. 1 bis 3 besteht gemäß § 9a Abs. 5 Satz 1 GlüStV das Glücksspielkollegium der Länder, dessen Zusammensetzung und Aufgaben in den Abs. 6 bis 8 geregelt sind. Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt (gebündeltes Verfahren). Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, der entsprechend den obigen Ausführungen bei der Erlaubniserteilung nach § 4 Abs. 5 GlüStV im Rahmen des gebündelten Verfahrens analog Anwendung findet, ist § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV anzuwenden. Danach dient das Glücksspielkollegium den zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium besteht aus sechzehn Mitgliedern (§ 9a Abs. 6 Satz 1 GlüStV). Jedes Land benennt durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung (§ 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium gibt sich einvernehmlich eine Geschäftsordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV). Die Länder bilden für das Glücksspielkollegium eine Geschäftsstelle im Land Hessen (§ 9a Abs. 7 Satz 1 GlüStV). Das Glücksspielkollegium fasst seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen (§ 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV). Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden und die Geschäftsstelle bindend; sie haben die Beschlüsse innerhalb der vom Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV).
- 145
Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip (hierzu unter aaa]). Das Berufungsgericht hat auch keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation (hierzu unter bbb]). Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip ist ebenfalls nicht gegeben (hierzu unter ccc]).
- 146
aaa) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip.
- 147
Die Regelungen des § 9a Abs. 1 und 3 GlüStV und des § 19 Abs. 2 GlüStV verschaffen jeweils der für die Glücksspielaufsicht zuständigen Behörde eines einzelnen Landes die Befugnis, Erlaubnisentscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen zu treffen, die auch in anderen Bundesländern Geltung haben. Hierin liegt eine Abweichung von dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz, dass eine Landesbehörde beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes hoheitlich tätig werden darf (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Die Übertragung einzelner Verwaltungsaufgaben von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde verstößt gleichwohl nicht gegen die bundesstaatlichen Zuständigkeitsverteilungen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.; so auch OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168).
- 148
Nach der grundgesetzlichen Kompetenzaufteilung sind die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern grundsätzlich getrennt. Es gilt der allgemeine Verfassungsgrundsatz, dass weder der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen dürfen, so dass Zuständigkeiten selbst mit Zustimmung der Beteiligten nur in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen zusammengeführt werden können (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Zugewiesene Zuständigkeiten sind grundsätzlich mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen; Ausnahmen sind nur in seltenen Fällen und unter engen Voraussetzungen zulässig (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Die Kompetenzaufteilung ist eine wichtige Ausformung des Bundesstaatsprinzips und dient dazu, die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151). Der genannte Verfassungsgrundsatz gilt daher nicht gleichermaßen für die horizontalen Beziehungen der Länder untereinander (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Es ist vielmehr anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die hierfür bestehenden Grenzen werden vorliegend nicht überschritten:
- 149
Die hier vorliegenden Regelungen verstoßen nicht gegen das aus dem Bundesstaatsprinzip abgeleitete Verbot der „Selbstpreisgabe“ oder „Selbstentmachtung“ der Länder (Verf- GH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25 ff.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 246; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 20). Danach muss den Ländern ein Kern eigener Aufgaben als "Hausgut" unentziehbar verbleiben (BVerfG, Beschl. v. 6.10.1992, 1 BvR 1586/89, BVerfGE 87, 181, juris Rn. 65). Dies ist hier der Fall. Die hier vorgesehenen Übertragungen führen weder zu einer faktischen Aushöhlung noch Auflösung einzelner oder mehrerer Länder (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25). Es handelt sich um einen eng abgrenzbaren Bereich, die Übertragung der Exekutivbefugnisse erfolgt nur zur vorübergehenden Ausübung und damit rückholbar (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.). Weder nach dem Umfang noch nach der Bedeutung der Verwaltungskompetenzen wird mithin die Staatlichkeit der Länder vorliegend in Frage gestellt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168). Durch das Glücksspielkollegium wird zudem die Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess sichergestellt. Gerechtfertigt wird die Übertragung von Verwaltungsaufgaben hier nicht zuletzt von der unionsrechtlich geforderten Kohärenz, die die Länder nur durch ein kooperatives Vorgehen sicherstellen können (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Windoffer, Die Neuregelung des Glücksspielrechts, DÖV 2012, 257, 261).
- 150
Mit dem Glücksspielkollegium wird auch keine unzulässige eigenständige dritte Verwaltungsebene geschaffen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 22 f.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 38). Das Glücksspielkollegium ist nicht rechtlich verselbstständigt, hat keine Außenkompetenzen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168), sondern wirkt unbeschadet der internen Bindungswirkung durch verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen bei den Entscheidungen der jeweils zuständigen Behörde mit.
- 151
Schließlich wird auch dem rechtsstaatlichen Erfordernis der Zuständigkeits- und Verantwortungsklarheit Genüge getan (a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 37). Danach muss auch im Rahmen des kooperativen Föderalismus sichergestellt sein, dass die staatliche Aufgabenwahrnehmung im Außenverhältnis einem Land zugerechnet werden kann, so dass sich eindeutig bestimmen lässt, welches Landesrecht anwendbar ist und welcher Träger für die getroffene Entscheidung im Außenverhältnis einzustehen hat (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 144 m. w. N.). Dies ist hier der Fall. Bei den Entscheidungen im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV handelt es sich um Maßnahmen, die ausschließlich nach dem Recht desjenigen Bundeslandes ergehen, dessen Behörde im ländereinheitlichen Verfahren zuständig ist. Soweit der Glücksspielstaatsvertrag keine Regelung enthält, gelten somit allein das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag des jeweiligen Sitzlandes sowie dessen allgemeine verfahrens-, vollstreckungs- und kostenrechtliche Be-stimmungen (vgl. § 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV). Rechtsbehelfe richten sich demgemäß ausschließlich gegen das jeweils zuständige Land, nicht jedoch gegen die anderen Bundesländer oder gegen das Glücksspielkollegium (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 145 m. w. N.). In dem gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erlässt die zuständige Behörde im Sinne einer Zuständigkeitskonzentration für jedes der beteiligten Bundesländer eine gesonderte Erlaubnis. Die für die betroffenen Länder handelnde Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen hat dabei jeweils das einschlägige Landesrecht anzuwenden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Im Außenverhältnis sind diese Einzelentscheidungen, die wegen der unterschiedlichen Ausführungsgesetze inhaltlich voneinander abweichen können, den jeweiligen Bundesländern zuzurechnen, die jedoch im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren von der in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV genannten Behörde vertreten werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Vor diesem Hintergrund ist auch kein Fall einer unzulässigen Mischverwaltung gegeben.
- 152
bbb) Das Berufungsgericht hat auch bezüglich der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation.
- 153
Nach dem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzip bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird insbesondere durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der Exekutive, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 165 m. w. N.). In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Maßnahme legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Dabei stehen personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation in einem wechselbezüglichen Verhältnis derart, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird. Dabei muss das Legitimationsniveau umso höher sein, je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen die Grundrechte berühren (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 167 m. w. N.).
- 154
Werden Entscheidungen im ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren getroffen, fehlt es zwar jeweils bei fast allen Bundesländern an einer personellen demokratischen Legitimation, da hier jeweils nur die Bediensteten eines Bundeslandes handeln und die übrigen Bundesländer auf deren Bestellung und Abberufung keinen bestimmenden Einfluss haben. Über das Glücksspielkollegium wird jedoch eine sachlich-inhaltliche Legitimation vermittelt, die noch hinreichend ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 149).
- 155
Das Glücksspielkollegium besteht aus Vertretern der sechzehn Bundesländer, so dass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Bei den Vertretern handelt es sich um Bedienstete der jeweiligen Glücksspielaufsichtsbehörde, die die Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht ausübt und die ihrerseits der parlamentarischen Kontrolle durch die jeweiligen Landesparlamente unterliegt (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Damit können die Volksvertretungen über den zuständigen Ressortminister Einfluss auf das Abstimmungsverhalten im Glücksspielkollegium nehmen und damit die Kontrolle über den Verwaltungsvollzug ausüben (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 152). Da das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder trifft (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV), kann es zwar im Einzelfall in diesem grundrechtssensiblen Bereich zu Entscheidungen kommen, denen die Vertreter einzelner Länder aufgrund einer ministeriellen Weisung ausdrücklich widersprochen haben und für die daher gegenüber den jeweiligen Landesparlamenten keine volle Verantwortung übernommen werden kann. In dieser Schmälerung des demokratischen Legitimationszusammenhangs liegt jedoch noch kein Verfassungsverstoß (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 153; OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 45 f.; Kirchhof, Das Glücksspielkollegium – eine verfassungswidrige Kooperation zwischen den Ländern, Rechtsgutachten, 2015, S. 40 ff.; Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 43 ff.; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 21). Denn zum einen sind sowohl das Glücksspielkollegium als auch die – einem hohen Quorum unterliegenden – Mehrheitsentscheidungen demokratisch durch den Staatsvertrag, der von den jeweiligen Landesparlamenten ratifiziert worden ist, legitimiert (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39). Zum anderen sind auch die Entscheidungen durch die von dem Staatsvertrag vorgegebenen Sachnormen sachlich-inhaltlich legitimiert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 38). Die Entscheidungen müssen sich innerhalb der engen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags halten und erlauben trotz des bestehenden Ermessens keinen glücksspielpolitischen Regulierungs- oder Gestaltungsspielraum (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 156). Ein gerichtlich nicht vollständig überprüfbarer Beurteilungsspielraum ist nicht ersichtlich (a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 48). Eine vollständige Abkopplung vom demokratischen Legitimationszusammenhang ist ferner dadurch ausgeschlossen, dass der Staatsvertrag nur befristet läuft und danach jährlich kündbar ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; so auch VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39 f.; a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 49 ff.). Der Staatsvertrag tritt nach § 35 Abs. 2 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerkonferenz mit mindestens dreizehn Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt. In diesem Fall gilt der Staatsvertrag nach § 35 Abs. 2 Satz 2 GlüStV unter den Ländern fort, die dem Beschluss zugestimmt haben. Der Staatsvertrag kann nach § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV von jedem der Länder, in denen er fort gilt, zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Neben der vertraglich garantierten Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess, die verhindert, dass überstimmte Länder Objekte einer Fremdbestimmung werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157), unterliegt auch das Außenhandeln des Vollzugslandes einer demokratischen Legitimation. Dies hat insofern besondere Bedeutung, als dass das nach außen handelnde Land die fachliche (Letzt-)Verantwortung für die getroffene Sachentscheidung zu übernehmen hat (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Dies gilt ungeachtet der Bindung der zuständigen Behörde an die Beschlüsse. Der Vollzug von Kollegialentscheidungen setzt voraus, dass das nach außen hin handelnde Land die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Glücksspielkollegiums prüft und kontrolliert. Zwar besteht nach § 9a Abs. 8 Satz 4 Hs. 1 GlüStV eine Bindungswirkung für das nach außen handelnde Land. Diese Bindungswirkung besteht jedoch nur so weit, wie die Beschlüsse rechtmäßig sind. Im Falle ihrer Rechtswidrigkeit entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums als Innenrechtsakte keine Rechtswirkungen und damit keine Bindungswirkung (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Fehlende Bindungswirkungen im Falle der Rechtswidrigkeit sind auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen bekannt: So sieht etwa § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB vor, dass die nach Landesrecht zuständige Behörde ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde ersetzen kann. Auch eine beamtenrechtliche Weisung, die sich als rechtswidrig erweist, erzeugt keine Bindungswirkung für den Beamten (vgl. VG Halle, Urt. v. 18.5.2016, 5 A 54/16, juris Rn. 21 f.). Hinzu kommt, dass die Entscheidung, die von einer einzelnen Landesbehörde nach Maßgabe der Vorgaben des Glücksspielkollegiums getroffen wird, in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Ferner wäre der verfassungsrechtlich zulässige Weg, einzelne länderübergreifend anfallende Aufgaben durch Staatsvertrag auf gemeinschaftliche Einrichtungen zur einheitlichen Erfüllung zu übertragen, in der Praxis erheblich erschwert, wenn die Ausübung der damit verbundenen Entscheidungsbefugnisse vom Konsens aller Länder abhinge, mithin jedem Land ein Vetorecht zustünde (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 155). Dabei verlangen gerade auch Demokratie und Rechtsstaat Institutionen, die handlungsfähig sind und rechtzeitige Entscheidungen gewährleisten können (Kirchhof, Die verfassungsgeforderte Reform des Glücksspielwesens, NVwZ 2016, 124, 127). In diesem Zusammenhang ist auch zu sehen, dass im Glücksspielbereich aufgrund der bundesweiten Ausrichtung des Glücksspielmarkts ein erheblicher faktischer Koordinierungsbedarf besteht (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Schließlich durften die Länder bei Abschluss des Staatsvertrags davon ausgehen, dass das unionsrechtlich vorgegebene Kohärenzgebot ein Mindestmaß an Einheitlichkeit auch in zuständigkeits- und verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangt (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 158; vgl. Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 12).
- 156
ccc) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG). Sowohl mit Blick auf die Vorhersehbarkeit und Transparenz staatlichen Handelns als auch hinsichtlich des Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) bestehen keine Bedenken. Die Klägerin steht im Erlaubnisverfahren keinem „Phantom“ gegenüber. Im Verhältnis zum Bürger tritt sowohl im ländereinheitlichen als auch im gebündelten Verfahren allein die jeweils zentral zuständige Landesbehörde auf, die gegenüber dem Bürger den Bescheid (im gebündelten Verfahren größtenteils verfahrensrechtlich für die anderen Länder) zu verantworten hat und im gerichtlichen Verfahren passivlegitimiert ist (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28; a. A. zur Verantwortungsklarheit Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 57 ff.). Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums entfalten keine rechtliche Außenwirkung (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28), sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 41). Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29). Diese klare Zuordnung führt insbesondere nicht zu Einschränkungen des gerichtlichen Rechtsschutzes, da die Rechtmäßigkeit des dem Bescheid zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums inzident im Rahmen der Rechtsmittel gegen den Bescheid überprüft wird, wenn die Behörde sich die Erwägungen des Glücksspielkollegiums aufgrund der Bindungswirkung nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV zu Eigen macht (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28). Im Übrigen ist es nicht ungewöhnlich, dass in einem gegenüber dem Bürger einheitlichen Verwaltungsverfahren interne Verfahrensschritte bzw. Rechte bestehen, auf die die nach außen auftretende Behörde keinen bestimmenden Einfluss hat. Wird etwa im Baugenehmigungsverfahren das gemeindliche Einvernehmen versagt (§ 36 BauGB), so ist die dem Bürger gegenüber auftretende Behörde stets die Baugenehmigungs- bzw. Bauaufsichtsbehörde und nicht die Gemeinde. Dass sich durch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums die Verfahren in rechtsstaatswidriger Weise in die Länge ziehen, ist nicht ersichtlich. Wie bereits ausgeführt, hat die Klägerin binnen drei Monaten nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags die hier streitgegenständliche (als Bündel erteilte) Erlaubnis erhalten. Eine Dauer von knapp drei Monaten ist auch mit Blick auf allgemeine Rechtsgrundsätze (§ 75 VwGO) angesichts der Komplexität des Verfahrens noch angemessen.
- 157
d) Der Bescheid ist auch in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig. Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel (hierzu unter aa]). Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des Erlaubnisbescheids (hierzu unter bb]).
- 158
aa) Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel.
- 159
Die fehlende Begründung eines Bescheids kann ein Indiz für einen Ermessensausfall sein (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 56). Ein solches Indiz ist vorliegend nicht gegeben. Der Erlaubnisbescheid ist begründet. Ein – einen Ermessens-ausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen (hierzu unter aaa]). Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen (hierzu unter bbb]).
- 160
aaa) Gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Die Begründungspflicht hat in erster Linie eine Rechtsschutz- und Akzeptanzfunktion: Die am Verwaltungsverfahren Beteiligten sollen über die Gründe, die für die Entscheidung maßgeblich waren, informiert werden, um sie entweder zu überzeugen oder ihnen die Möglichkeit zu geben, die Erfolgschancen etwaiger Rechtbehelfe einzuschätzen, um ggf. Rechtsschutz einzuholen. Zugleich dient die Begründungspflicht auch der Selbstkontrolle der Verwaltung (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 4 f.). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung der Bescheide haben muss und in welcher Weise sie dem Betroffenen bekanntzugeben ist, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles. Die Begründung braucht sich nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17.70, BVerwGE 38, 191, juris Rn. 32).
- 161
Ausgehend von diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid der Begründungspflicht. In dem siebzehnseitigen Bescheid werden sämtliche Inhalte einschließlich aller Nebenbestimmung – wenngleich im Einzelfall kurz – begründet. Die Begründung erschöpft sich auch nicht in der Nennung der rechtlichen Grundlagen. Wie auch aus dem vorliegenden Verfahren deutlich wird, konnte sich die Klägerin mit den Erwägungen auseinandersetzen, sich über ihre Rechtsschutzmöglichkeiten schlüssig werden und ihre Rechte damit wirksam wahren.
- 162
Ein – einen Ermessensausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen. Dies gilt, obgleich die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums für den Beklagten – jedenfalls soweit sie rechtmäßig sind – nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV bindend sind (a. A. OVG Münster, Beschl. v. 22.3.2017, 13 B 1053/16, juris Rn. 45 ff.; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 49 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 124 ff.; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris Rn. 68 ff.; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris Rn. 49 ff.; Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 58 ff.). Wie bereits dargelegt, entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums keine rechtliche Außenwirkung, sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar. Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben. Im Außenverhältnis ist allein der Inhalt des Bescheids maßgeblich. Zwar hat grundsätzlich die interne Bindungswirkung zur Folge, dass etwaige Ermessensfehler, die dem Glücksspielkollegium unterlaufen, auf die Entscheidung durchschlagen, die sich der Beklagte (aufgrund der Bindungswirkung) zu Eigen macht (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28). In einem solchen Fall beinhalten Rechtsmittel gegen den Bescheid auch inzident die Prüfung der Rechtmäßigkeit des diesem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31). Damit würde grundsätzlich auch ein Ermessensausfall „durchschlagen“, wenn weder das Glücksspielkollegium noch der Beklagte Ermessen ausübt. Allein die fehlende Dokumentation beim Glücksspielkollegium führt jedoch noch nicht zu einem Ermessensausfall, der auf den Bescheid „durchschlagen“ könnte. Eine Behörde muss nicht Ermessenserwägungen in einer Akte dokumentieren; entscheidend ist, ob Ermessenserwägungen im Bescheid zum Ausdruck kommen. Dies ist hier der Fall. Es kann dabei dahinstehen, ob die Ermessensausübung des Beklagten, wie sie in dem Entwurf des Bescheids zum Ausdruck gekommen ist, vom Glücksspielkollegium bestätigt und ggf. noch ergänzt wurde, oder ob sich der Beklagte die – insoweit nicht dokumentierten – Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums durch die Aufnahme in den endgültigen Bescheid zu Eigen gemacht hat. Jedenfalls sind die Ermessenserwägungen in dem Bescheid dem Beklagten als für das Erlaubnisverfahren zuständiger Behörde zuzurechnen. Eine weitergehende Aufklärung, wer welche Erwägungen im Einzelnen getroffen hat, ist auch mit Blick auf ein transparentes, nachvollziehbares und nachprüfbares Verwaltungsverfahren nicht erforderlich. Der Beklagte muss sich im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren daran festhalten lassen, was Gegenstand des Bescheids geworden ist. Dementsprechend ist für die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erforderlich, aber auch ausreichend, welche Ermessenserwägungen Eingang in den Bescheid gefunden haben. Im Übrigen kann aus der Sachakte nachvollzogen werden, wer welche Erwägungen getroffen hat. Es ist ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium den Entwurf des Beklagten ganz überwiegend gebilligt hat. Die Änderungswünsche des Kollegiums sind durch die Hervorhebung des Beklagten in dem letzten Entwurf, der in die Abstimmung gegangen ist, ebenfalls ersichtlich (Bl. 259 ff. der Sachakte).
- 163
bbb) Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen.
- 164
Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen. In der Begründung sind gemäß § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Adressat der verwaltungsinternen Beschlüsse ist der Beklagte (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV). Denn dem Beklagten obliegt die Umsetzung der Beschlüsse. Dementsprechend kommt es maßgeblich darauf an, dass für den Beklagten erkennbar ist, mit welchen Erwägungen der Beschluss begründet werden soll (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV).
- 165
Aus der Sachakte geht hervor, dass dem Glücksspielkollegium von dem Beklagten ein fertiger Bescheidentwurf vorgelegt wurde. In der Sachakte findet sich ein Auszug aus der Niederschrift über die 3. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 11. September 2012 in Potsdam, wonach das Glücksspielkollegium zustimmt, dass der Erlaubnisbescheid nach Maßgabe der Beratungen im Glücksspielkollegium erteilt werden soll (Bl. 258 d. Sachakte, Bd. 1). In der Folgezeit übersandte der Beklagte erneut einen Bescheidentwurf, in dem die Anmerkungen während der Sitzung sowie die danach an den Bearbeiter gerichteten redaktionellen Änderungswünsche eingearbeitet waren. Der in der Sitzung vorgetragene Wortlaut für die Nebenbestimmungen Nr. 9.2 und 17 sollte noch ergänzt werden (Bl. 259 ff. d. Sachakte, Bd. 1). Inwieweit der Inhalt des Beschlusses des Glücksspielkollegiums bzw. dieses Vorgehen den Anforderungen des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV genügt, kann dahinstehen.
- 166
Denn auf einen etwaigen Verstoß gegen § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen. Ein solcher Verstoß würde – anders als inhaltliche Fehler – nicht auf das Außenverhältnis durchschlagen (a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.5.2012, 27 K 339/10, juris Rn. 25 ff. – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV; offenlassend BVerwG, Urt. v. 23.7.2014, 6 C 31/13, BVerwGE 150, 169, juris Rn. 63 – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV). Die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Verfahrensrechte eine Klagebefugnis grundsätzlich nicht selbstständig begründen, sondern nur unter der Voraussetzung, dass sich der behauptete Verfahrensverstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben kann (BVerwG, Urt. v. 2.10.2013, 9 A 23.12, NVwZ 2014, 367, juris Rn. 16; Urt. v. 20.12.2011, 9 A 30.10, NVwZ 2012, 573, juris Rn. 19). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Begründungspflicht dient – wie ausgeführt – nicht dem Schutz der Klägerin, sondern dient der Kooperation der Bundesländer im ländereinheitlichen bzw. gebündelten Verfahren. Wird ein Bundesland überstimmt, dient sie damit in erster Linie der eigenen Information und Dokumentation. Die materiell-rechtliche Position des späteren Adressaten des Bescheids wird hiervon nicht betroffen. Eine Betroffenheit ist erst dann gegeben, wenn der Fehler auf den Bescheid durchschlägt. Dies kann aber kein reiner Verfahrensfehler, sondern nur eine inhaltlich unrichtige Entscheidung sein, die sich der Beklagte zu Eigen macht. Der Rechtsschutz hiergegen würde aber nicht durch die Kenntnis von Erwägungen des Glücksspielkollegiums verbessert werden. Denn anders als bei den Bewertungen der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) muss der Betroffene hier keine „sachverständige Bewertung“ des Glücksspielkollegiums in Frage stellen. Im Gegensatz zur vorliegenden Konstellation dient die Begründung des KJM auch den Rechten der betroffenen Rundfunkveranstalter, da die Betroffenen die Einschätzung der KJM als sachverständige Aussage im gerichtlichen Verfahren nur mit dem gleichen Aufwand in Frage stellen können, der notwendig ist, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern. Ist die Bewertung der KJM in diesem Sinn nicht entkräftet, so ist es dem Gericht verwehrt, seine eigene Bewertung an die Stelle der KJM zu setzen. Ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, kann der Betroffene diese jedoch nicht erschüttern. Er ist daher darauf angewiesen zu erfahren, welche Gründe die KJM als sachverständiges Gremium zu ihrer Entscheidung bewogen haben (VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris Rn. 49). Diese Erwägungen lassen sich nicht auf die Mitwirkung des Glücksspielkollegiums übertragen: Das Glücksspielkollegium trifft keine sachverständige Bewertung, der im gerichtlichen Verfahren ein maßgebliches Gewicht zukäme. Soweit der Bescheid – wie hier – eine Begründung enthält, benötigt der Betroffene mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG keine Begründung des Glücksspielkollegiums. Maßgeblich ist allein die Begründung in dem Bescheid, mit dem sich die Klägerin auseinandersetzen muss. Nichts anderes folgt daraus, dass das Glücksspielkollegium ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs der Kommission für Jugendmedienschutz nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und der Kommission für Zulassung und Aufsicht nach dem Rundfunkstaatsvertrag nachgebildet ist (Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 74). Diese Orientierung im Gesetzgebungsverfahren bezieht sich erkennbar allein auf die Bildung eines zu beteiligenden Gremiums, dessen Beschlüsse interne Bindungswirkungen entfalten, nicht jedoch auf die gesamte Konzeption und die hierzu ergangene Rechtsprechung (so aber VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 59 – zur Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem RStV).
- 167
bb) Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des (als Bündel erteilten) Erlaubnisbescheids. Dies gilt insbesondere für die Bestimmungen unter Nr. I und Nr. 6, wonach die Klägerin den Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss (hierzu unter aaa]), für die Befristung unter Nr. I des Bescheids (hierzu unter bbb]) und für den Widerrufsvorbehalt unter Nr. 16 (hierzu unter ccc]).
- 168
aaa) Die Bestimmungen in dem streitgegenständlichen Bescheid unter Nr. I und Nr. 6 genügen den Anforderungen der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 169
Der Klägerin wird unter Nr. I. des Bescheids die Vermittlung der in einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Ländern von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung erlaubt. Unter Nr. 6 heißt es, dass die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind.
- 170
Die Bestimmungen greifen das im Staatsvertrag angelegte – und mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbare – System auf. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Hieraus folgt, dass der Klägerin sechzehn Erlaubnisse jeweils bezogen auf die einzelnen Länder erteilt werden mussten. Nr. 6 des Erlaubnisbescheids ist zwingende Folge dieser Landesbezogenheit und stellt sicher, dass der Spieler und damit folgerichtig auch die vereinnahmten Spieleinsätze an die „richtige“ Landeslotteriegesellschaft vermittelt werden.
- 171
Nr. I und Nr. 6 des Erlaubnisbescheids genügen auch dem Bestimmtheitsgebot.
- 172
Das Verwaltungsverfahrensrecht der Länder fordert, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz ggf. im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann, und dass auch die Vollzugsbehörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37 Rn. 5). Die Annahme seiner Nichtigkeit wegen Unbestimmtheit scheidet aus, wenn die (vorrangige) Auslegung des Bescheids etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt; dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der angefochtenen Bescheide unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (BVerwG, Urt. v. 18.4.1997, 8 C 43/95, BVerwGE 104, 301, juris Rn. 37).
- 173
Unter Anlegung dieser Maßstäbe ist für sämtliche Beteiligten erkennbar, dass mit diesen Bestimmungen – auch – das im Staatsvertrag angelegte Regionalitätsprinzip festgelegt werden sollte, wonach die Klägerin den Spieler – wohnortabhängig – an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss.
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Aus Nr. I folgt zunächst, dass die Klägerin für jedes Bundesland gesondert eine Erlaubnis zur Vermittlung der jeweils genannten Lotterieprodukte erhält. Dies entspricht der Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, und deckt sich mit § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, wonach gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig sind, nicht eine Erlaubnis, sondern mehrere Erlaubnisse gebündelt erhalten. Dieser Regelungssystematik zufolge werden die in den einzelnen Ländern für die jeweilige Vermittlung notwendigen Erlaubnisse zwar in einem einheitlichen Verwaltungsprozess, aber jeweils bundeslandbegrenzt als Bündel erteilt mit der praktischen Folge, dass die Klägerin in allen Ländern zur Vermittlung der Glücksspiele berechtigt ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 171). In der Zusammenschau mit Nr. 6 ist für alle Beteiligten zudem erkennbar, dass ein Vertragsschluss immer der jeweils „richtigen“ Landeslotterie zugeordnet werden muss (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172 ff.). Vom Bundesverfassungsgericht ist – wie ausgeführt – anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.).
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§ 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Zwar ist nicht ausdrücklich geregelt, wie vorliegend diese Zuordnung zu der „richtigen“ Landeslotterie konkret zu erfolgen hat. Dies folgt insbesondere auch nicht aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Anders als bei den Annahmestellen, bei denen sich aus der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle ergibt, dass ein Vertrag über die in Rede stehenden Spiele mit dem Veranstalter des Landes zustande kommt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172), sind bei einer Internetvermittlung mehrere Anknüpfungspunkte denkbar (zur Lokalisierung via Geolokalisierung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 2.12.2016, OVG 1 S 104.15, juris Rn. 43, 49; OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 41; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 108). Allerdings entspricht es der gelebten Praxis – auch der Lotterieveranstalter –, dass bei einer Internetvermittlung auf den Wohnort abgestellt wird. Dementsprechend wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei einer Vermittlung durch die Klägerin über ihre Internetseiten u. a. die Postleitzahl des Spielers abgefragt. Hierbei handelt es sich um eine Auslegung des § 3 Abs. 4 GlüStV, die nicht nur der gelebten, unbeanstandeten Praxis entspricht, sondern sowohl den praktischen Bedürfnissen als auch dem Anknüpfungspunkt „Aufenthaltsort“ noch Rechnung trägt. Denn dem Spieler wird typischerweise die Möglichkeit zur Teilnahme an seinem Wohnort eröffnet (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff.). Eine solche Typisierung wird auch in anderen Bereichen vorgenommen. So ist etwa nach der Rechtsprechung zum Rundfunkbeitragsrecht die Annahme, dass die Wohnung den abzugeltenden Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit vermittelt, deshalb berechtigt, weil sich in nahezu allen Wohnungen ein Empfangsgerät, insbesondere ein Fernsehgerät, aber auch Personalcomputer, Internetzugang und Zugang zu einer Internet-Breitbandverbindung, befindet (BVerwG, Beschl. v. 26.4.2017, 6 B 33/17, juris Rn. 7). Diese Typisierung entspricht im Übrigen auch der analogen Welt, da typischerweise Lottospieler an einer Annahmestelle an ihrem Wohnort spielen.
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Vor diesem Hintergrund erweist sich auch Nr. 6 als nicht zu unbestimmt (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 190 f.). Es ist ersichtlich, dass die in einem Land vereinnahmten Spieleinsätze an die im selben Land erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind. Durch die Anknüpfung an den Wohnort können die Einnahmen auch einem bestimmten Veranstalter zugerechnet werden. Auch wenn die Anknüpfung an den Wohnort nicht ausdrücklich geregelt ist, war den Betroffenen selbst nach den ihnen bekannten Umständen die Zuordnung klar. Die Klägerin hat auch im erstinstanzlichen Verfahren nicht geltend gemacht, dass die Bestimmungen zu unbestimmt seien. Die Handhabung entspricht zudem der seit 2012 gelebten Praxis.
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bbb) Die Befristung der Erlaubnis (Nr. I des Bescheids) stellt sich als rechtmäßig dar. Die Befristung als solche wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben. Die von dem Beklagten konkret bestimmte Fünfjahresfrist erweist sich als verhältnismäßig. Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, dass im Rahmen einer lenkenden Glücksspielaufsicht eine zeitnahe Grundüberprüfung aller erteilten Erlaubnisse insbesondere hinsichtlich der Zuverlässigkeit und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der gewerblichen Spielvermittler für erforderlich erachtet werde, um eine Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags vor allem im Hinblick auf die Aspekte Suchtprävention und Spielerschutz zu gewährleisten. Die Dauer der Befristung trage dem berechtigten Interesse der gewerblichen Spielvermittler an der gebotenen Planungssicherheit Rechnung und ermögliche zugleich eine Berücksichtigung der erlangten Prüfungsergebnisse im Rahmen der Evaluierung nach § 32 GlüStV. Hiergegen bestehen keine Bedenken. Es ist nicht ersichtlich, dass die Fünfjahresfrist derart kurz bemessen wäre, dass sie der Klägerin die Ausübung ihrer Vermittlungstätigkeit unnötig erschweren würde. Der Beklagte hat in nicht zu beanstandender Weise das Interesse der Klägerin an einer erforderlichen Planungssicherheit mit dem öffentlichen Interesse an einer Überprüfung erteilter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse abgewogen und sich hierbei sachlich nachvollziehbar an der gesetzlich geregelten Frist für eine Evaluierung des Glücksspielmarkts in § 32 Satz 2 GlüStV orientiert (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 66; so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 170). Im Übrigen kann die Klägerin bei gleichbleibenden Verhältnissen – angesichts der gebotenen gleichheitsgemäßen Ermessensausübung – grundsätzlich mit einer Verlängerung rechnen, so dass das „Damoklesschwert“ der Beendigung ihrer Tätigkeit – so aber die Klägerin – kaum praktische Relevanz hat.
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ccc) Der Widerrufsvorbehalt (Nr. 16) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
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Gemäß Nr. 16 bleiben der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
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Ein Widerrufsvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben, wonach die Erlaubnis widerruflich zu erteilen ist. Der Widerrufsvorbehalt ist auch nicht zu unbestimmt oder unverhältnismäßig. Mit der Formulierung „insbesondere“ wird zum Ausdruck gebracht, dass neben den beiden im nächsten Halbsatz genannten Widerrufsgründen weitere Widerrufsgründe denkbar sind. Dass damit nicht alle Widerrufsgründe erkennbar sind, ist unschädlich. Die Voraussetzungen für den Widerruf müssen nach herrschender Meinung im Widerrufsvorbehalt nicht notwendig näher präzisiert werden. Dies gilt sogar dann, wenn sich die in Betracht kommenden Widerrufsgründe nicht bereits aus einer gesetzlichen Regelung ohne weiteres ergeben. Der Bestimmtheit wird durch die Begrenzung auf die Entscheidung im Verwaltungsakt genügt (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 67 m. w. N.). Der erste – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall greift erweiternd § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG auf, wonach ein Verwaltungsakt widerrufen werden darf, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Der zweite – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall ist auch nicht unverhältnismäßig. Der Widerrufsfall lehnt sich an § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG an. Dass der Beklagte aus Gründen der öffentlichen Sicherheit auf Änderungen reagieren können muss, ist nicht zu beanstanden. Bereits der Wortlaut „erforderlich“ verweist hierbei auf die notwendige Verhältnismäßigkeitsprüfung. Im Übrigen besteht im Falle eines Widerrufs für die Klägerin gerichtlicher Rechtsschutz, in dessen Zuge die Verhältnismäßigkeit überprüft wird. Auch der Beklagte hat im Verfahren zum Ausdruck gebracht, dass mit Nr. 16 keine zusätzlichen gerichtlich nicht überprüfbaren Grundlagen für einen Widerruf aufgestellt werden sollten und aufgrund der Gesetzesbindung der Behörden immer ein (notwendiger) Grund für einen Widerruf vorliegen muss.
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2. Der Antrag zu 2. hat teilweise Erfolg.
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Die (als Bündel erteilte) Vermittlungserlaubnis konnte mit den Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) und Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) erlassen werden. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter a]). Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 (Vorlage eines Bundeszentralregisterauszugs der ... GmbH) erweisen sich dagegen als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten; der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 bzw. der Bescheid vom 29. November 2012 sind insoweit aufzuheben, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter b]). Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar ebenfalls als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung allerdings aus (hierzu unter c]).
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Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die – im Ermessen stehende – glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts der Nebenbestimmung. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 und 3 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder (VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 47 m. w. N.; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Der sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Zweck der Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet ist gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV die bessere Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Ziele des Staatsvertrags sind nach § 1 GlüStV gleichrangig 1. das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, 2. durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, 3. den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zusätzliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV, dass 1. der Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist, 2. der Höchsteinsatz je Spieler pro Monat einen Betrag von 1.000,-- Euro nicht übersteigt, Gewinne nicht mit Verlusten verrechnet werden, das Kreditverbot beachtet und die Möglichkeit zur Selbstlimitierung eröffnet ist, 3. besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung ausgeschlossen sind, 4. ein Sozialkonzept entwickelt worden ist und wissenschaftlich evaluiert wird und 5. Wetten und Lotterien weder auf derselben Internetdomain angeboten werden noch auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt wird. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO ist das Gericht auf eine Prüfung von Ermessensfehlern beschränkt, d. h. ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen tatsächlich ausgeübt, dessen rechtliche Grenzen nicht überschritten und keine sachwidrigen Erwägungen angestellt hat, die mit den vorgenannten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht in Einklang stehen. Äußere rechtliche Grenzen der Ermessensausübung ergeben sich insbesondere aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG und des allgemeinen Gleichheitssatzes, welche in verhältnismäßiger Weise zu wahren sind (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 57).
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a) Nach diesen Maßstäben unterliegen die folgenden Nebenbestimmungen keinen rechtlichen Bedenken:
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aa) Die Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
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Nach Nr. 1 Sätze 3 und 4 bedürfen Änderungen der Geschäftsbedingungen bzw. Teilnahmebedingungen der vorherigen Anzeige beim Beklagten. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
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Diese Regelungen sind – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden:
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Gemäß Nr. 1 Satz 1 sind die vorgelegten Allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind nach Nr. 1 Satz 2 unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlicher Regelungen der dieser Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Eine zulässige Vermittlertätigkeit setzt zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV voraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und ihren Kunden transparent und ohne unangemessene Benachteiligung für die Kunden gestaltet sind (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Die Gestaltung der Geschäftsbedingungen und ihre Beachtung ist zudem auch Grundlage der Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Mit Hilfe der Anzeigepflicht soll im Wege einer präventiven Kontrolle eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit der Tätigkeit der Klägerin mit den gesetzlichen Vorgaben sicherstellt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182; s. auch VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67). Eine Unterteilung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen in einen glücksspielrechtlich relevanten und in einen rein zivilrechtlichen Teil ist im Hinblick auf die Anzeigepflicht nicht vorzunehmen. Eine solche Unterscheidung wäre sachwidrig und nicht praktikabel. Es kann nicht dem Erlaubnisinhaber überlassen bleiben zu beurteilen, ob bestimmte Teile der Geschäftsbedingungen oder Teilnahmebedingungen glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen oder nicht (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 f. UA). Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin ergibt sich hieraus nicht.
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Auch der Zustimmungsvorbehalt ist – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden. Zwar wird nicht in allen Ländern mit dem Zustimmungsvorbehalt eine landesrechtliche Vorschrift erfüllt: § 7 Abs. 4 Satz 3 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin (im Folgenden: GlüStVtrAG BE 2012), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland für öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg (Brandenburgisches Glücksspielausführungsgesetz – BbgGlüAG; im Folgenden: BbgGlüAG), § 9 Abs. 4 des Hamburgischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Hamburgisches Glücksspieländerungsstaatsvertrages-Ausführungsgesetz – HmbGlüÄndStVAG, im Folgenden: HmbGlüÄndStVAG), § 5 Abs. 5 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetz – GlüStVAG M-V, im Folgenden: GlüStVAG M-V), § 4 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW, im Folgenden: AG GlüStV NRW), § 4 Abs. 8 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (NGlüSpG, im Folgenden: NGlüSpG), § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (Landesglücksspielgesetz – LGlüG, im Folgenden: LGlüG Rh.-Pf.), § 4 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages und über die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von Sportwetten, Lotterien und Ausspielungen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag – SächsGlüStVAG, im Folgenden: SächsGlüStVAG), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Ersten Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster GlüÄndStV AG, im Folgenden: GlüÄndStVG AG Schl.-Hol.) und § 3 Abs. 2 des Thüringer Glücksspielgesetzes (ThürGlüG, im Folgenden: ThürGlüG) dürften nur für die Teilnahmebedingungen der Veranstalter einschlägig sein. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Bremischen Glücksspielgesetzes (BremGlüG, im Folgenden: BremGlüG) sieht lediglich vor, dass die Teilnahmebedingungen der Veranstalter zum Gegenstand der Erlaubnis werden. § 15 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Glücksspielgesetzes (HGlüG, im Folgenden: HGlüG) und § 12 Abs. 3 Nr. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AG GlüStV-Saar, im Folgenden: AG GlüStV-Saar) bestimmen nur, dass der Vermittler seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorlegen muss. Für Bayern und Sachsen-Anhalt sind ferner keinerlei einschlägige Vorschriften ersichtlich. Einzig § 15 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag, im Folgenden: AGGlüStV Ba-Wü) – ähnlich jetzt: § 18 Abs. 2 des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG, im Folgenden: LGlüG Ba-Wü) – sieht vor, dass jede Änderung der Geschäftsbedingungen der Erlaubnis bedarf. Der Zustimmungsvorbehalt ist jedoch gleichwohl bei entsprechender Auslegung dahingehend, dass allein die glücksspielrechtlich relevanten Änderungen der Zustimmung unterliegen, nicht zu beanstanden (weiter VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA; a. A. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 139 ff.). Die Klägerin führt zu Recht aus, dass nicht alle Teile der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen eine glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen. Insoweit steht es der Klägerin frei, Anpassungen vorzunehmen. Hinsichtlich der glücksspielrechtlich relevanten Teile ist jedoch eine entsprechende präventive Kontrolle, mit der eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit ihrer Tätigkeit mit den gesetzlichen Vorgaben sichergestellt wird, von der Klägerin hinzunehmen (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Das Kontrollbedürfnis ist angesichts der Anfälligkeit der Tätigkeit der Klägerin in einem ordnungsrechtlich geprägten Bereich naheliegend. So könnte etwa nicht hingenommen werden, dass die Klägerin ohne Nachfrage die ihr auf einer bestimmten rechtlichen Gestaltung ihrer Beziehungen zu ihren Kunden erlaubte Vermittlungstätigkeit einseitig zu ihren Gunsten ändert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Der Zustimmungsvorbehalt ist insoweit auch die konsequente Fortführung des grundlegenden Erlaubnisvorbehalts der Glücksspielvermittlung (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Entgegen der Ansicht der Klägerin greifen diese Regelungen auch nicht unangemessen in ihre Privatautonomie und Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Durch die Begrenzung des Zustimmungserfordernisses auf die glücksspielrechtlich relevanten Teile der Änderungen bleibt es der Klägerin unbenommen, die Bedingungen frei zu entwerfen bzw. auszuhandeln. Diese Aufteilung scheint im Übrigen auch – wie dem Verwaltungsvorgang des Beklagten entnommen werden kann – der gelebten Praxis zu entsprechen.
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bb) Die Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen) erweist sich als rechtmäßig.
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Nach Nr. 2 Satz 5 bedürfen Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte und eine künftige Verbindung der Vermittlung von Spielaufträgen mit weiteren Dienstleistungen oder Produkten zu einem einheitlichen Produkt (sog. Bundling) – soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht – der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
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Änderungen der unter I. des Bescheids vom 24. September 2012 i. V. m. seinen Änderungsfassungen erlaubten Produkte und Produktausgestaltungen betreffen unmittelbar den Regelungsgehalt der Erlaubnis. Die Erlaubnis wurde nicht – wie die Klägerin meint – tätigkeitsbezogen erteilt. Die Klägerin hat keine Vermittlungserlaubnis erhalten, die es ihr erlaubt, ihre Produkte völlig frei und unabhängig von einer vorherigen Erlaubnis zu gestalten (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Die Erlaubnis zum Vermitteln öffentlicher Glücksspiele gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV ist nicht bloß tätigkeitsbezogen, sondern bezogen auf die konkret angebotenen Glücksspiele zu beantragen. Die Erlaubnis ist vielmehr produktbezogen, als sie auf eine oder mehrere, näher bestimmte Glücksspielarten ausgerichtet ist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Daher machen Änderungen eine behördliche Prüfung erforderlich, ob die neuen Produkte oder Produktausgestaltungen noch von der Erlaubnis umfasst sind oder ob es einer Änderung der Erlaubnis bedarf (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68; s. auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183; eingeschränkt VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Dies stellt der Anzeigenvorbehalt in Nr. 2 Sätze 2 und 3 in verhältnismäßiger Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV sicher, zu denen auch die Bekämpfung der möglichen gesteigerten Sucht- oder erhöhten Manipulationsgefahr kombinierter Glücksspiele gehört (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68). Dies gilt insbesondere auch für das sog. Bundling. Sobald eine derartige Verbindung zu einem einheitlichen Produkt stattfindet, sind auch diejenigen Dienstleistungen und Produkte in die glücksspielrechtliche Bewertung einzubeziehen, die separat betrachtet keinen Bezug zum Glücksspielrecht aufweisen würden. Indem diese jedoch mit der Glücksspielvermittlung kombiniert werden, wird der Bezug zum Glücksspielrecht hergestellt (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Nur indem die Behörde Kenntnis von diesen Produkten erlangt, kann sie beurteilen, ob § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV berücksichtigt wird. Auch die Einhaltung anderer Vorschriften des GlüStV – wie etwa zum Jugendschutz – kann bei kombinierten Produkten anders zu beurteilen sein als bei einer reinen Spielvermittlung von Lotterien (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Der besondere Zustimmungsvorbehalt für das Land Brandenburg berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 2 und 7 BbgGlüAG, wonach das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel und bei Vermittlung von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung in der Erlaubnis festzulegen sind. Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Die unterschiedlichen Nebenbestimmungen sind darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Es bestehen schließlich keine Bedenken, die Vereinbarkeit neuer Produktausgestaltungen mit der bewilligten Erlaubnis von einer präventiven Kontrolle abhängig zu machen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183). Kann die Klägerin eine gewünschte Produktänderung nicht durchsetzen, stehen ihr Rechtsmittel gegen diese Entscheidung zur Verfügung. Der Aufwand der Klägerin zur Erfüllung dieser Nebenbestimmung hält sich zudem in Grenzen.
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cc) Die Regelungen in Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Vorschriften zur Einschaltung zuverlässiger Dritter) sind ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.
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Nach Nr. 3 Abs. 1 Satz 3 hat die gewerbliche Spielvermittlerin bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht. Nach Nr. 3 Abs. 2 muss sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen. Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten), ist dies gemäß Nr. 3 Abs. 3 unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung nach Nr. 3 Satz 4 der vorherigen Erlaubnis des Beklagten.
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Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, wonach nur zuverlässige Personen einzuschalten sind, ist rechtmäßig. Bei der Einschaltung weiterer Personen muss sichergestellt werden, dass diese ebenso wie die Erlaubnisinhaberin die Gewähr dafür bieten, dass die Vermittlung den Zielen des GlüStV nicht zuwiderläuft und den glücksspielrechtlichen Bestimmungen entspricht (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Hierfür müssen sich diese als zuverlässig erweisen. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen gewerberechtlichen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1a, Abs. 1 Sätze 4, 7 bis 9 GewO. Die Regelung ist auch bestimmt genug. Der Begriff des Dritten bzw. der Hilfsperson lässt sich unter Rückgriff auf den mit ihr verfolgten gesetzlichen Zweck, wonach die Erlaubnis nicht einem anderen zur Ausübung überlassen werden darf (§ 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV) und seiner Definition im Bescheid („zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen“) zweifelsfrei dahingehend ermitteln, dass er nur unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen und Personen umfasst (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Von diesem Verständnis geht auch der Beklagte aus (vgl. die Sitzungsniederschrift vom 22. Juni 2017). Die von der Klägerin genannten Werbe-Vertriebskooperationspartner fallen mithin nicht darunter. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die erforderliche Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf.
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Nr. 3 Abs. 2, wonach sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen muss, ist dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, hiermit kein Haftungsregime begründet werden soll, das über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Damit wird im Sinne einer Konkretisierung des § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch sie anderen zur Ausübung überlassen werden darf, deutlich gemacht, dass für die rechtmäßige Umsetzung des Erlaubnisbescheids weiterhin die Klägerin verantwortlich bleibt. Im Übrigen geht die Haftung nicht über die übliche ordnungsrechtliche Haftung hinaus.
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Auch die Anzeigepflicht in Nr. 3 Abs. 3 Satz 1 wird durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Im Rahmen einer effektiven Glücksspielaufsicht ist sicherzustellen, dass im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung jederzeit auch die Zuverlässigkeit eingesetzter Dritter überprüfbar ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Die Anzeigepflicht beinhaltet – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises und der anzeigepflichtigen Änderungen – eine nur geringfügige Beschwer.
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Auch der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedürfen, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen. Da diese Personen hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat das Hinzukommen oder Ausscheiden eines Dritten unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Es ist jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt. Der Zustimmungsvorbehalt ist vor diesem Hintergrund als verhältnismäßiges Mittel anzusehen, um die dauerhafte Beibehaltung der Erlaubnisvoraussetzungen durch die Klägerin sicherzustellen (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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dd) Die Regelungen in Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig.
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Nach Nr. 5 Sätze 1 bis 3 sind Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis.
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Soweit die Klägerin nach Nr. 5 Satz 1 verpflichtet ist, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung nur geringfügig belastet. Die Anzeige ist nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Die Regelung berücksichtigt zudem den Umstand, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Sie trägt schließlich § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV Rechnung, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch einem anderen zur Ausübung überlassen werden kann (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Mit Blick auf § 15 Gesetz über den Wertpapierhandel (Wertpapierhandelsgesetz), den die Klägerin als börsennotierte Aktiengesellschaft zu beachten hat, hat diese es durch die Gestaltung der zeitlichen Abläufe selbst in der Hand, dafür zu sorgen, dass es zu keinen Verstößen kommt.
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Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten in Nr. 5 Satz 2 ist zunächst festzuhalten, dass sich auch Nr. 5 Sätze 2 und 3 als flankierende Regelungen zu Nr. 3 nur auf unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen bezieht. Auch hier gilt, dass die Regelung nicht an die geänderte Rechtsform als Selbstzweck anknüpft, sondern berücksichtigt, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). In aller Regel wird es der Klägerin ohnehin möglich sein, ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, da ihr ihre Vertragspartner in aller Regel ohnehin künftig eintretende Rechtsformänderungen mitteilen werden. Dies ist allein deshalb schon erforderlich, als dass Verträge, Bankverbindungen etc. rechtzeitig angepasst werden müssen. Im Übrigen kann die Klägerin, um ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, – soweit möglich – eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig informiert wird.
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Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3 ist rechtmäßig. Der Begriff der Erlaubnis wird ersichtlich im Sinne des Bescheids und – entgegen dem Verständnis der Klägerin – nicht dahingehend verwendet, dass die zivil- oder gesellschaftsrechtliche Wirksamkeit der Rechtsformänderung von einer vorherigen behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 5 Satz 3, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedarf, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen sind. Da die beauftragten Dritten hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat eine Rechtsformänderung unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Auch der Erlaubnisvorbehalt ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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ee) Die Nebenbestimmung Nr. 12 (Berichtspflichten) ist nicht zu beanstanden.
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Nach Nr. 12 ist über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von der Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und dem Beklagten bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
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Die Vorschrift dient dem legitimen Zweck der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung mit Blick auf ihre Zuverlässigkeit (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 196) und soll in diesem Zusammenhang sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden, § 1 Nr. 4 GlüStV (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 22 f. UA). Die damit einhergehende Belastung der Klägerin ist noch verhältnismäßig. Durch eine jährliche, routinemäßige Prüfung kann überwacht werden, ob die Klägerin auch weiterhin zuverlässig ist und eine ordnungsgemäße Durchführung der Glücksspielvermittlung gewährleistet (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161). Regelmäßige Berichtspflichten ermöglichen es dem Beklagten, etwaige Unregelmäßigkeiten aufzudecken und eine effektive Glücksspielaufsicht sicherzustellen (VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA).
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Die nötigen Angaben – Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder (Nr. 12 Satz 1), Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne (Nr. 12 Satz 1) sowie Nachweis über die Weiterleitung mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (Nr. 12 Satz 3) – dienen allesamt der Überprüfung eines ordnungsgemäßen Glücksspielbetriebs. Der Nachweis über die Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder knüpft an § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, der Nachweis über die Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne an § 19 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV und Nr. 7 des Bescheids vom 24. September 2012, wonach die Geschäftsbeziehungen mit den Spielteilnehmern so zu gestalten sind, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spielteilnehmer ausgekehrt werden, und der Nachweis über die Weiterleitung der vereinnahmten Beträge an § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV an. Die Vorgabe, dass die Abrechnung durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigt werden soll (Nr. 12 Satz 1), findet ihre Rechtfertigung in der damit gewährleisteten Sachkunde und Unabhängigkeit (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 163; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA). Die vorgesehenen Vorlagefristen ermöglichen eine nicht zu beanstandende zeitnahe Überwachung. Dass alternativ der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden kann, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt (Nr. 12 Satz 2), ist sogar eine Erleichterung.
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Nr. 12 Sätze 4 und 5 berücksichtigen § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü (jetzt: § 18 Abs. 3 LGlüG Ba-Wü). Einer qualifizierten Abrechnung kommt eine hohe Aussagekraft zu und sie begünstigt die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler. Dies gilt insbesondere für die Überprüfung der Zuverlässigkeit in finanzieller Hinsicht. Die Verpflichtung zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses belastet die Klägerin auch nicht über Gebühr. Denn die Klägerin ist als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin nach §§ 264, 264d, 267 Abs. 3 Satz 2, 316 Abs. 1, 319 Abs. 1 Satz 1 HGB verpflichtet, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Inwieweit die Anforderungen in § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü in anderen Fällen – etwa bei einem Einzelkaufmann – über das Zumutbare hinausgehen, kann vorliegend dahinstehen. Ermächtigungsgrundlage für die Nebenbestimmung ist § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder, so dass § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü nicht unmittelbarer Prüfungsgegenstand sind. Im Übrigen ermöglicht § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG durch seine Formulierung „den nach handelsrechtlichen Vorschriften“ eine etwaig erforderliche verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass jeweils nur das handelsrechtlich ohnehin Vorgegebene verlangt wird. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü wird bereits durch eine entsprechende Formulierung in Nr. 12 Satz 5 durch den Beklagten relativiert. Soweit die Klägerin Bedenken hinsichtlich ihres Geheimhaltungsbedürfnisses und ihrer Wettbewerbsfähigkeit hat, sind diese nicht überzeugend. Nach § 325 HGB sind die Jahresabschlüsse ohnehin zu veröffentlichen. So findet sich der Jahresabschluss etwa auch auf der Homepage der Klägerin. Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Eine Unverhältnismäßigkeit dadurch, dass die Klägerin mehrere Berichte vorzulegen hat, besteht vorliegend nicht, da sie – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin verpflichtet ist, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Somit ist die mit der Auflage verbundene – geringe – Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars zu sehen.
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Auch die Belastung der Klägerin mit den Kosten der Erstellung und Vorlage der genannten Unterlagen und Berichte ist nicht unverhältnismäßig (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 164). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Klägerin – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin einen vom Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorlegen muss.
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ff) Die Regelungen in Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig. Nach Nr. 14 hat bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird. Die Auflage dient einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, wonach sicherzustellen ist, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Schon der allgemeine Datenschutz gehört zum ordnungsgemäßen Ablauf des Glücksspiels. Die Auflage trägt andererseits auch zur Verfolgung des Ziels der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes in § 1 Nr. 3 GlüStV bei, indem die Informationssicherheit auch im Hinblick auf die Einhaltung des Jugendschutzes zu beachten ist (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, juris Rn. 77). Im Übrigen ist die Klägerin nach § 9 BDSG verpflichtet, die technischen und organisatorischen Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um die Ausführung der Vorschriften dieses Gesetzes, insbesondere die in der Anlage zum BDSG genannten Anforderungen, zu gewährleisten. Das geforderte Sicherheitsniveau ist auch nicht unverhältnismäßig. Bei dem Standard nach ISO/IEC 27001:2005 handelt es sich um den weltweit gültigen Standard für die Datensicherheit. Hierauf baut auch der IT-Grundschutz-Katalog des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik auf, der im Übrigen u. a. auch den Anforderungen des § 9 BDSG i. V. m. der Anlage zu § 9 Satz 1 BDSG Rechnung trägt. Dass dieser Standard für die Klägerin nicht erreichbar ist, ist nicht ersichtlich. Im Gegensatz weist die Homepage der Klägerin jedenfalls im Hinblick auf den Datenschutz eine Zertifizierung nach ISO/IEC 27001 durch den TÜV Saarland auf. Dass zum Nachweis eine Zertifizierung gefordert wird, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Auch wenn eine Zertifizierung gesetzlich nicht vorgeschrieben ist, darf eine solche im Wege einer Auflage aufgegeben werden, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen „dient“, die für den Erlass des Hauptverwaltungsaktes maßgeblich sind. Dies ist hier der Fall. Nicht nur das geforderte Datensicherheitsniveau, sondern auch die Kontrolle der Einhaltung desselben dient den Zielen des § 1 GlüStV. Indem der Beklagte zur Ausübung seines Kontrollrechts eine Zertifizierung verlangt, überschreitet er nicht seinen Ermessensspielraum. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Im Übrigen darf die Klägerin zum Nachweis auch einen „gleichwertigen Nachweis“ vorlegen.
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gg) Der Auflagenvorbehalt in Nr. 16 erweist sich als rechtmäßig. Gemäß Nr. 16 bleiben die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint. Ein Auflagenvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ermöglicht, wonach die Erlaubnis – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden darf. Auch gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder darf ein Verwaltungsakt mit einem Vorbehalt einer nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage erlassen werden. Bei einem Auflagenvorbehalt bedarf es keiner näheren Präzisierung der Voraussetzungen weiterer Auflagen (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VfVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 77). Vor diesem Hintergrund kann sich der Auflagenvorbehalt nicht als zu unbestimmt oder uferlos erweisen. Auch die beiden beispielhaft genannten Fälle sind nicht zu beanstanden. Wird den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags, der Glücksspielgesetze der Länder oder dem Erlaubnisbescheid nicht genügt, ist es naheliegend, zunächst – als milderes Mittel gegenüber einem Widerruf – weitere Auflagen zu erlassen. Eine weitere Nebenbestimmung ist im öffentlichen Interesse nur dann erforderlich, wenn sie verhältnismäßig ist und die Auflage dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den maßgeblichen gesetzlichen Regelungen dient. Hiermit wird insbesondere auch eine Anpassung des Bescheids an eine neu eingetretene Rechtslage ermöglicht.
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b) Demgegenüber erweisen sich die folgenden Nebenbestimmungen als rechtswidrig und sind aufzuheben:
- 213
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) erweist sich als rechtswidrig. Nach Nr. 15 sind die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde ggf. auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren. Selbstverständlich darf sich der Beklagte zur Sicherstellung einer effektiven Glücksspielaufsicht im Rahmen seiner Befugnisse nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV Hilfspersonen sowie ggf. speziell ausgebildeten Sachverständigen bedienen. Bedient sich die Glücksspielaufsicht eines Verwaltungshelfers, so verantwortet sie selbst die Hoheitsbefugnisse und Zwangsmittel. Nicht erforderlich ist jedoch, diesen Hilfspersonen Hoheitsrechte zuzugestehen. Eine nicht näher eingegrenzte Verpflichtung der Klägerin, einem jeden beauftragten Dritten Rechte einer Ordnungsbehörde zu gewähren, ist weder erforderlich noch geboten. Im Übrigen ist die Nebenbestimmung Nr. 15 auf etwas Unmögliches gerichtet: Nicht die Klägerin kann den vom Beklagten beauftragten Dritten Hoheitsrechte gewähren, sondern eine entsprechende Beleihung kann lediglich durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes erfolgen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 15 ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Die zulässige Einschaltung von Hilfspersonen muss nicht eigens geregelt werden, sondern folgt aus allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsätzen.
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bb) Die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 erweist sich ebenfalls als rechtswidrig. Danach muss, soweit sich die Vermittlung über die Domains ... sowie ... auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, unverzüglich ein Bundeszentralregisterauszug der ... GmbH als eingeschaltete Dritte vorgelegt werden. Es kann dahinstehen, ob die ... GmbH als Dritte i. S. d. Nr. 3 anzusehen ist. Jedenfalls kann ein Bundeszentralregisterauszug einer GmbH nicht vorgelegt werden (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BZRG – Personendaten –). Die Nebenbestimmung, die im Übrigen vollstreckbar sein muss, ist auch nicht eindeutig auslegungsfähig. Es ist nicht ersichtlich, ob alle (vertretungsberechtigten) Gesellschafter oder nur die (vertretungsberechtigten) Geschäftsführer einen Bundeszentralregisterauszug vorlegen müssen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Dass es sich nicht um eine grundlegende Bestimmung handelt, wird bereits dadurch deutlich, dass der Bundeszentralregisterauszug nur für ein Bundesland angefordert wird.
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c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar auch als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung aus.
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Nach Nr. 9 ist die Klägerin im Kern verpflichtet, eine sog. geschlossene Benutzergruppe entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten („KJM-konform“) oder einer „gleichwertigen Lösung“ („KJM-äquivalent“) zu errichten.
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Die Nebenbestimmung dient zwar einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 3 GlüStV, wonach der Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten ist. Andererseits wird hiermit § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GlüStV, wonach das Veranstalten und Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen darf und die Teilnahme von Minderjährigen unzulässig ist, sowie § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist, Rechnung getragen.
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Gleichwohl erweist sich die Beifügung der Nebenbestimmung Nr. 9 als ermessensfehlerhaft (a. A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 168 ff.; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 193; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 71). Der Beklagte hat insoweit nicht plausibel dargelegt, dass dem unbestreitbar hohen Schutzgut des Jugendschutzes allein durch ein KJM-konformes oder KJM-äquivalentes Verfahren Rechnung getragen werden kann. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass sowohl der Beklagte als auch andere Bundesländer ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften keine entsprechenden Vorschriften machen, sondern vereinfachte Verfahren wie etwa eine SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung ausreichen lassen. Somit gehen der Beklagte und andere Länder erkennbar davon aus, dass auch mit Hilfe anderer – weniger einschneidender Maßnahmen – dem Jugendschutz hinreichend genügt werden kann. Dass mit Blick auf den Jugendschutz den staatlichen Veranstaltern ein niedrigeres Schutzniveau abverlangt werden kann als den gewerblichen Spielvermittlern, ist vom Beklagten weder dargetan noch ersichtlich. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol. Vorliegend geht es um die Sicherstellung des Minderjährigenschutzes bei Internetvermittlungen. Dies ist keine Frage des Staatsmonopols, zumal die staatlichen Veranstalter für den Eigenvertrieb über das Internet ebenfalls eine den Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 GlüStV genügende Erlaubnis benötigen. Eine solche Differenzierung ergibt sich auch nicht aus dem Bescheid. Dort heißt es lediglich, dass aufgrund des hohen Stellenwertes des Jugendschutzes und der Schutzzwecke des Geldwäschegesetzes die Darlegung der zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren erforderlich ist, um eine effektive Aufsicht von Anbeginn der Geschäftsaufnahme sicherzustellen (vgl. den Bescheid vom 18. Juni 2013, S. 5 f.). Auch in dem Ausgangsbescheid vom 24. September 2012 heißt es nur, dass vor Erlaubniserteilung sichergestellt sein müsse, dass das ausdrückliche Verbot der Spielteilnahme von Minderjährigen von der gewerblichen Spielvermittlerin eingehalten werde. Die Vorgaben zur Umsetzung der Maßnahme seien notwendig, um die rechtmäßige Umsetzung, insbesondere für die Online-Vermittlung aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV sowie § 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 GlüStV, zu gewährleisten (S. 15).
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Das Gesetz selbst schreibt nicht vor, wie der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist. § 25 Abs. 6 GlüStV a. F., wonach beim Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung die Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz zur geschlossenen Benutzergruppe zu beachten sind, hat nicht Eingang in den derzeitigen Glücksspielstaatsvertrag gefunden. Auch aus dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (im Folgenden: GeldwäscheG), das nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 GeldwäscheG auch für die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet gilt, folgen keine konkreten Vorgaben. Die KJM-Richtlinien gelten ebenfalls nicht unmittelbar für das Glücksspielrecht. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (im Folgenden: JMStV) sind bestimmte Rundfunksendungen oder Inhalte von Telemedien (Internet) aus Gründen des Jugendschutzes verboten (pornografische, bestimmte indizierte und offensichtlich schwer jugendgefährdende Inhalte). § 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV lässt solche Inhalte in Telemedien ausnahmsweise zu, wenn von Seiten des Anbieters sicherstellt ist, dass sie nur Erwachsenen zugänglich gemacht werden (geschlossene Benutzergruppe). Zur Sicherstellung geschlossener Benutzergruppen hat die KJM Eckpunkte entwickelt, die eine Altersverifikation sicherstellen und an denen sich Anbieter orientieren können, um den Anforderungen des Gesetzes zu genügen. Eine Verpflichtung für Lotterievermittler, ebendiesem Standard zu genügen, um dem Jugendschutz Rechnung zu tragen, ergibt sich daraus nicht. Denn die Richtlinien der KJM sollen nicht Minderjährige von der Teilnahme an entgeltlichen Glücksspielen abhalten, sondern sicherstellen, dass diese keinen Zugang zu jugendgefährdenden Inhalten im Internet haben.
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Schließlich hat der Beklagte in seine Erwägungen nicht die Zielbestimmung des § 1 Nr. 2 GlüStV einbezogen, wonach der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung – insbesondere in legale Bahnen – zu kanalisieren ist. Die Klägerin weist nicht zu Unrecht darauf hin, dass ein aufwändiges Registrierungsverfahren – bei Erwachsenen – mit erhöhten Abbruchquoten beim Registrierungsvorgang verbunden ist, so dass die Gefahr besteht, dass Interessenten zu illegalen Angeboten – etwa auch zu ausländischen Zweitlotterien – mit vereinfachten Anmeldeverfahren abwandern.
- 221
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Nebenbestimmung auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, weil der Beklagte Lotto-Toto Niedersachsen – wie ähnlich auch weitere elf Länder ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften – lediglich ein vereinfachtes Verfahren einer SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung vorgeschrieben hat.
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Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 9 ist jedoch nicht möglich. Denn der Verwaltungsakt kann nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Insoweit ist auch nicht ausreichend, dass gemäß Nr. III des Bescheids vom 24. September 2012 die Antragsunterlagen der Klägerin, die ein Konzept für den Jugendschutz vorsehen, Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Denn der Beklagte muss insoweit entscheiden, inwieweit diese Maßnahmen ausreichend sind, um den gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags zu genügen.
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3. Der Antrag zu 3. hat teilweise Erfolg.
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Der Beklagte ist – entsprechend der obigen Ausführungen – unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 ist – wie bereits ausgeführt – rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Der Verwaltungsakt kann jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Bei ihrer Ermessensausübung hat der Beklagte Folgendes zu beachten: Erstens muss es eine Vorgabe zur näheren Konkretisierung des Minderjährigenschutzes geben. Zweitens muss der Beklagte prüfen, welche Vorgaben im Einzelnen notwendig, aber auch hinreichend sind. Hierbei muss sich der Beklagte an dem ansonsten üblichen bzw. vorgegebenen Schutzniveau orientieren. Wenn der Beklagte hiervon abweichen möchte, muss dies auf gleichheitsgemäßen, in sich stimmigen und nachvollziehbaren Gründen beruhen. In diesem Zusammenhang ist drittens geboten, dass sich der Beklagte mit dem von der Klägerin vorgelegten Schutzkonzept auseinandersetzt. Sollte der Beklagte bis zum Eintritt der Rechtskraft keine neue Nebenbestimmung Nr. 9 erlassen haben, so darf der Beklagte nicht den mit Ausnahme der aufgehobenen Nebenbestimmungen fortgeltenden Erlaubnisbescheid mit Blick auf den Rechtsgedanken des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG widerrufen.
- 225
Im Übrigen hat der Antrag keinen Erfolg. Hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 15 sowie der Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 geht der Hilfsantrag ins Leere. Soweit sich die Nebenbestimmungen als rechtmäßig erwiesen haben, kann auch der Bescheidungsantrag keinen Erfolg haben.
III.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Quote entspricht dem jeweiligen Obsiegen und Unterliegen mit Blick auf den vorliegenden Streitgegenstand. Soweit die Berufung des Beklagten nicht zugelassen wurde, ist dies entsprechend dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO nicht gesondert zu berücksichtigen, da dieses Unterliegen im Verhältnis zum übrigen Teil nicht ins Gewicht fällt.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.
- 228
Die Revision ist wegen der der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die Gültigkeit von §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und die Beteiligung des Glücksspielkollegiums sowie die gesetzliche Begründungspflicht des Glücksspielkollegiums bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer höchstrichterlichen Klärung. Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht i. S. v. § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrags beruht, und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris Rn. 30; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 58; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137 Rn. 9).
Tenor
Soweit der Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt worden ist, wird das Verfahren eingestellt.
Die Klage im Übrigen wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens zu neun Zehnteln, der Beklagte zu einem Zehntel.
Das Urteil ist wegen der Kosten der streitigen Entscheidung zugunsten des Beklagten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch den Beklagten durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von elf Zehnteln des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die in A-Stadt geschäftsansässige Klägerin, eine Europäische Aktiengesellschaft, wendet sich noch gegen eine Versagung der Erlaubnis zur gewerblichen Vermittlung von Lottospielen über das Internet und erstrebt in diesem Zusammenhang gerichtliche Feststellungen zu ihren gegenwärtigen und früheren Handlungsbefugnissen.
- 2
Sie ist entstanden durch die Mitte 2009 zusammen mit der Annahme der neuen Rechtsform beschlossene Verschmelzung der österreichischen Fa. B. AG, D-Stadt, auf die börsennotierte Aktiengesellschaft in Fa. A. AG mit Sitz in A-Stadt. 2001 war sie als diese ins Handelsregister eingetragen worden.
- 3
Das von der Klägerin ausgeübte Gewerbe wurde nach klägerischen Angaben 1999 aufgenommen. Zu Verfahrensbeginn bestand es in der Entgegennahme von Spielaufträgen und -einsätzen und in deren vertraglich geregelter Weiterübermittlung an staatliche Lotterieveranstalter gegen von diesen gezahlte Provisionen, insbesondere an die Lottogesellschaften von neun Bundesländern, zu denen Mecklenburg-Vorpommern nicht zählte. Die geschäftliche Kommunikation erfolgte schließlich nur noch über das Internet und von den staatlichen Vertragspartnern bereitgestellte elektronische Schnittstellen. In einer beim Beklagten eingereichten A-Städter Gewerbeanmeldung vom 16. März 2005 wurde für den Beginn der „Abwicklung staatlich lizenzierter Lotterien und Glücksspiele, u. a. über das Internet, soweit diese Tätigkeit keiner behördlichen Erlaubnis bedarf“, durch die Klägerin der 7. März 2005 angegeben. Insoweit arbeitete die Klägerin, bis Ende 2008, mit ihrer Tochtergesellschaft in Fa. G. GmbH zusammen. Spielteilnehmer und Lotterieveranstalter schlossen Spielverträge über die Klägerin. Diese wurde nicht Vertragspartei, erhob aber die für Spielteilnahme und Zahlungsverkehr notwendigen Daten bei den Spielteilnehmern und leitete diesen per E-Mail Einsatzquittungen sowie über E-Mail und SMS Gewinnbenachrichtigungen zu; die Gewinne überwies ein Treuhänder auf die Konten der Spieler. Die Kosten für die Spieler wurden denen in niedersächsischen Lottoannahmestellen angeglichen. Vermittelt wurden Spiele des Deutschen Lotto- und Totoblocks, der Norddeutschen und Süddeutschen Klassenlotterien und der ARD-Fernsehlotterie. Die Klägerin war nach ihren Angaben zu Verfahrensbeginn deutsche Marktführerin bei der Lottovermittlung über das Internet und beschäftigte rund 180 Mitarbeiter. Gegen ein von den Spielteilnehmern zu leistendes Entgelt vermittelte die Klägerin jene auch in Tippgemeinschaften. Über Tochtergesellschaften war sie auch im europäischen Ausland tätig. Bei ihr selbst waren nach ihren Angaben für die Vermittlung deutscher Lottospiele zahlreiche Personen im europäischen Ausland registriert, v. a. Deutschsprachige etwa aus Brüssel, Luxemburg und Palma de Mallorca.
- 4
Nach ihrem Vorbringen stellte die Klägerin bis November 2007 wegen der bevorstehenden Inkraftsetzung des Glücksspielstaatsvertrags – GlüStV – vom 30. Januar 2007 (a. F.) bei allen zuständigen Landesverwaltungen Anträge auf die nach § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. mögliche, bis ein Jahr nach Inkrafttreten des GlüStV befristete Erlaubnis der Vermittlung von Lotterien im Internet. Dies tat sie auch am 3. Dezember 2007 beim Beklagten unter Bezugnahme auf den damaligen § 18 des Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetzes vom 14. Dezember 2007 – GlüStVAG M-V – (GVOBl. M-V S. 386). Im Antragsverfahren brachte die Klägerin vor: Sie wolle ihre Internet-Vermittlungstätigkeit u. a. für 190.000 registrierte Kunden für das Übergangsjahr im bisherigen Umfange fortführen; insoweit führte sie auch neben den oben genannten die Vermittlung von Rubbellosen, KENO, ODDSET-Kombiwetten und -Topwetten an; den Vertrieb von KENO stellte sie im April 2008 ein. Einer allgemeinen Genehmigung nach § 4 Abs. 1 GlüStV bedürfe sie als vor Inkrafttreten des GlüStV tätige Vermittlerin nicht. Die Vorschriften des GlüStV verletzten das Übermaßverbot. Sie trug nach § 18 Satz 2 GlüStVAG M-V zum Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen vor, wobei der Beklagte, etwa mit Schreiben vom 20. Dezember 2007, auf die fehlende Genehmigungsfähigkeit der Vermittlung „gefährlicher“ Glücksspiele hinwies und teilweise Antragsunterlagen oder Erläuterungen nachforderte.
- 5
Am 27. Dezember 2007 bzw. 2. Januar 2008 erteilten der Klägerin die zuständigen Stellen in E-Land und A-Stadt Übergangserlaubnisse für das Jahr 2008, bezogen auf näher spezifizierte Internet-Vermittlungstätigkeit „in E-Land“ bzw. „in A-Stadt“.
- 6
Mit Bescheid vom 29. Oktober 2008 lehnte dagegen der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis für das Jahr 2008 zur gewerblichen Vermittlung der antragsgegenständlichen Glücksspielveranstaltungen nach § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. ab. Die Klägerin stelle den Ausschluss minderjähriger Spielteilnehmer nicht im Sinne von § 25 Abs. 6 Nr. 1 GlüStV a. F. sicher. Sie vermittle auch Spielaufträge an Veranstalter ohne Veranstaltungserlaubnis für Mecklenburg-Vorpommern und weise keine Vermittlung an die Fa. Verwaltungsgesellschaft Lotto und Toto in Mecklenburg-Vorpommern mbH nach; daher liege der Versagungsgrund nach § 4 Abs. 2 Satz 2 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStVAG M-V vor. Zudem seien die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV nicht hinreichend sichergestellt. Die Verfassungsbeschwerde der Klägerin gegen § 4 Abs. 1, 2 und 4, § 5 Abs. 1 bis 4, § 9 Abs. 4 und § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. sowie gegen niedersächsische und Berliner Durchführungsgesetze hatte zuvor das Bundesverfassungsgericht – BVerfG – mit Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 – (Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – NVwZ – 2008, S. 1338 ff.) nicht zur Entscheidung angenommen.
- 7
Am 28. November 2008 hat die Klägerin, noch als A. AG, beim erkennenden Gericht Klage erhoben. Mit der Rüge der Verfassungs- und Europarechtswidrigkeit einer abweichenden Betrachtungsweise, die auch einseitig die staatlichen Lotterieveranstalter und deren Akquisebestrebungen begünstige, wendet sie sich in erster Linie gegen die Anwendbarkeit diverser Vorschriften des GlüStV und des GlüStVAG M-V auf ihre ursprüngliche Geschäftstätigkeit und hat die klarstellende Beseitigung des ergangenen Ablehnungsbescheids erstrebt. In der Klageschrift hat sie Anträge dahingehend angekündigt,
- 8
1. den Bescheid des Beklagten vom 29. Oktober 2008 – Az.: II 230e-1493.6.1.1/2 – aufzuheben und
- 9
2. festzustellen, dass die Klägerin im Land Mecklenburg-Vorpommern in der bislang von ihr ausgeübten Weise als Vermittlerin von staatlichen Lotterieprodukten im Internet tätig sein darf, insbesondere festzustellen,
- 10
a. dass die Klägerin mit Bezug auf das Land Mecklenburg- Vorpommern berechtigt ist, auch ohne eine Erlaubnis des Beklagten gem. § 4 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 5 GlüStVAG M-V in Deutschland zugelassene Lotterien und Glücksspiele (etwa von Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks und der Klassenlotterien) zu vermitteln,
- 11
b. dass die Klägerin hierbei mit Bezug auf das Land Mecklenburg-Vorpommern entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV auch über das Internet Lotterien vermitteln darf,
- 12
c. dass die Klägerin hierbei mit Bezug auf das Land Mecklenburg-Vorpommern berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4, § 4 Abs. 4 GlüStV i. V. m. § 3 Abs. 1, § 9 Abs. 1 Satz 2, § 21 Abs. 1 Nr. 1 GlüStVAG M-V auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Landes Mecklenburg-Vorpommern und auch für Personen mit Aufenthalt im Land Mecklenburg-Vorpommern an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,
- 13
d. dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 3 GlüStV für ihre Tätigkeit auch im Internet werben darf,
- 14
e. dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern darf,
- 15
f. dass die Klägern entgegen § 9 Abs. 3 GlüStVAG M-V für die Vermittlung auch finanzielle Vergünstigungen (Provisionszahlungen) seitens der Lotteriegesellschaften erhalten darf,
- 16
g. dass die Klägerin auch im Jahre 2008 für die Internetvermittlung im Land Mecklenburg-Vorpommern keiner Erlaubnis bedarf und
- 17
h. dass [sie] die Beschränkungen für die übergangsweise Betätigung als gewerblicher Internet-Lottovermittler gem. § 25 Abs. 6 GlüStV für das Jahr 2008 nicht beachten muss,
- 18
insbesondere keine Altersverifikation durch Identifizierung und Authentifizierung nach den „Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen“ durchführen muss, auch staatlich zugelassene Lotterien mit mehr als zwei Gewinnentscheiden pro Woche vermitteln darf, keine Lokalisierung des Spielers im Internet vornehmen muss und kein Sozialkonzept entwickeln und einsetzen muss.
- 19
3. hilfsweise zu 2 h) den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 29. Oktober 2008 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Erlaubnis nach § 25 Abs. 6 GlüStV zu erteilen.
- 20
Die Klägerin beantragte ferner mit beim Beklagten am 22. September 2008 eingegangenem Schreiben vom 19. September 2008 unter Darlegung ihrer Vertriebspraktiken eine allgemeine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV zur gewerblichen Vermittlung der Lotterien Lotto 6 aus 49 mit Zusatzlotterien, Spiel77, Super6, Glücksspirale, ARD-Fernsehlotterie, Norddeutsche und Süddeutsche Klassenlotterie an die Lottogesellschaften bzw. -veranstalter der Länder Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Saarland, ferner die Erlaubnis zur Vermittlung von ODDSET-Sportwetten, KENO und Rubbellosen, soweit von den genannten Veranstaltern angeboten, schließlich die Vermittlungserlaubnis für das geplante Euro- und Extralotto, sofern die Verwaltungsgesellschaft Lotto und Toto in Mecklenburg-Vorpommern mbH dafür die Veranstaltererlaubnis erhalte. Am 29. Dezember 2008 hat sie diesen Antrag auf weitere vom letztgenannten Veranstalter angebotene Spiele erstreckt und auch beantragt, dass ein — näher erläuterter — „SMS-Vertrieb“ erlaubt werden solle, ferner für Einzelkunden ein Vertrieb per Brief, schließlich die Weiterbetreuung von bis zum Jahresende 2008 eingereichten „Dauerscheinen“; dafür sollten die Produkte ODDSET und KENO entfallen.
- 21
Zum 1. Januar 2009 hat sie ihre Internet-Vertriebstätigkeit, deutsche Lotterien betreffend, vorsorglich eingestellt und mit der Wahrnehmung des Geschäftsbereichs die britische Fa. A. S. Ltd., Tochter der britischen Tochterfirma H. Ltd., betraut, der auch die notwendigen Vermögensgegenstände übertragen worden seien (mit der rechtlich gesicherten Möglichkeit des Rückerwerbs). Das erfolglose Antragsverfahren der Fa. A. S. Ltd. beim Beklagten auf Genehmigung des Internetvertriebs deutscher Lotterien ist Gegenstand der noch 2009 zurückgenommenen Klage 7 A 780/09 gewesen.
- 22
Zuvor hat der Beklagte — nach vorheriger Anhörung der Klägerin unter dem 13. Februar 2009 und einer klägerischen Äußerung vom 12. März 2009, die auf Werbetätigkeit der staatlichen Lotterieveranstalter hinwies — mit dem angegriffenen Bescheid vom 24. März 2009 die Anträge vom 22. September/29. Dezember 2008 abgelehnt. Der Vermittlung über das Internet stehe § 4 Abs. 4 GlüStV entgegen. Der Vertrieb über das Internet werfe Fragen des Ausschlusses der Teilnahme Minderjähriger sowie der Vereinbarkeit mit den Zielen des GlüStV (§ 1) auf, die vom Fachbeirat nach § 9 Abs. 5 Satz 2 GlüStV zu klären wären; allerdings sei das von der Klägerin vorgestellte Konzept als bloß SMS-unterstützter Internetvertrieb zu qualifizieren und stelle nach deren eigener Einschätzung keinen wirtschaftlich selbständig tragfähigen Vertriebsweg dar, was die Gefahr betrügerischer Machenschaften zum Verhindern einer Insolvenz in sich berge. Die beantragte Vermittlung an Veranstalter anderer Bundesländer komme nicht in Betracht, da deren Veranstaltungen in Mecklenburg-Vorpommern kein erlaubtes Glücksspiel darstellten. Eine Vermittlung an die Verwaltungsgesellschaft Lotto und Toto in Mecklenburg-Vorpommern mbH schließlich komme nicht in Betracht, denn es dürften keine Tatsachen die Annahme rechtfertigen, es fehle an der erforderlichen Zuverlässigkeit der Spielevermittlerin oder es werde den Anforderungen des Jugendschutzes oder der Werbebeschränkungen des GlüStV nicht hinreichend nachgekommen; die Klägerin habe jedoch trotz behördlichen Hinweisen kontinuierlich gegen § 5 Abs. 3 GlüStV verstoßen, der seit dem 1. Januar 2008 jegliche Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet verbiete.
- 23
Am 27. April 2009 hat darauf die Klägerin, noch als A. AG, die ursprünglich unter dem Aktenzeichen 7 A 670/09 anhängige weitere Klage erhoben. Sie ist weiterhin der Meinung, einer Erlaubnis des Beklagten von Rechts wegen nicht zu bedürfen, weswegen zur Klarstellung die Versagung aufzuheben sei, oder dass sie hilfsweise mit den Unterstützergesellschaften der staatlichen Lotterieveranstalter gleich zu behandeln sei, zumal die vom Beklagten angeführten Versagungsgründe rechtswidrig seien, und hat in der Klageschrift angekündigt, zu beantragen,
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1. den Bescheid des Beklagten vom 24. März 2009 – Geschäftszeichen II 260-1493.6.1/5-2009 – aufzuheben und
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2. hilfsweise zu 1., den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. März 2009 – Geschäftszeichen II 260-1493. 6.1/5-2009 –, zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis zu erteilen.
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Der Beklagte ist beiden Klagen entgegengetreten.
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Nach Inkraftsetzung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags mit dem in Art. 1 neu gefassten GlüStV (n. F.) und der begleitenden Änderung des Landes-Glücksspielrechts zum 1. Juli 2012 hat die Klägerin im Hinblick auf den Zeitablauf und die veränderte Rechtslage mit am Folgetag eingegangenem Schriftsatz vom 5. März 2009, auf dessen Einzelheiten Bezug genommen wird, ihre Anträge im Verfahren 7 A 670/09 modifiziert.
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In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten übereinstimmend (wie die Klägerin z. T. bereits schriftsätzlich am 18. August 2009 und 6. März 2013) den Rechtsstreit in der Hauptsache teilweise für erledigt erklärt hinsichtlich der im Verfahren 7 A 1430/08 in der Klageschrift unter Punkten 1 und 3 angesprochenen Versagungsentscheidung vom 29. Oktober 2008 sowie hinsichtlich der dort unter Punkt 2 Buchst. f. und h. formulierten Antragsbegehren. Die beiden Klageverfahren sind miteinander zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden, und die Klägerin beantragt nunmehr noch,
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1. unter Aufhebung des Bescheids des Beklagten vom 24. März 2009 zum Geschäftszeichen II 260-1493.6.1/5-2009
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festzustellen, dass die Klägerin vom 1. Januar 2008 bis zum 30. Juni 2012 und auch gegenwärtig im Land Mecklenburg-Vorpommern in der bis zum Jahr 2007 von ihr ausgeübten Weise als Vermittlerin von staatlichen Lotterieprodukten im Internet tätig sein durfte und darf, insbesondere
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a. mit Bezug auf das Land Mecklenburg-Vorpommern berechtigt war und ist, auch ohne eine Erlaubnis des Beklagten gem. § 4 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 5 GlüStVAG M-V oder gem. § 4 Abs. 1 GlüStV n. F. i. V. m. § 5 GlüStVAG M-V bzw. § 4 Abs. 5 GlüStV n. F. in Deutschland zugelassene Lotterien und Glücksspiele (etwa von Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks und der Klassenlotterien) zu vermitteln,
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b. hierbei mit Bezug auf das Land Mecklenburg-Vorpommern entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV und § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. auch über das Internet Lotterien vermitteln durfte und darf,
- 33
c. dass die Klägerin hierbei mit Bezug auf das Land Mecklenburg-Vorpommern berechtigt war und ist, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4, § 4 Abs. 4 GlüStV i. V. m. § 3 Abs. 1, § 9 Abs. 1 Satz 2, § 21 Abs. 1 Nr. 1 GlüStVAG M-V und § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4, § 3 Abs. 4 GlüStV n. F. i. V. m. § 5 Abs. 2 und § 9 Abs. 1 GlüStVAG M-V auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Landes Mecklenburg-Vorpommern und auch für Personen mit Aufenthalt im Land Mecklenburg-Vorpommern an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,
- 34
d. dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 3 GlüStV und § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV n. F. für ihre Tätigkeit auch im Internet werben durfte und darf,
- 35
e. dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern durfte und darf,
- 36
f. dass die Klägerin auch im Jahre 2008 für die Internetvermittlung im Land Mecklenburg-Vorpommern keiner Erlaubnis bedurfte,
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hilfsweise
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den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin die unter dem 19. September 2008 beantragte Erlaubnis für Mecklenburg-Vorpommern zu erteilen,
- 39
2. festzustellen, dass
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a. der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 24. März 2009 bereits bei seinem Erlass bis zum 30. Juni 2012 rechtswidrig war,
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b. dass der Beklagte bereits nach der vom 1. Januar 2008 bis zum 30. Juni 2012 geltenden Rechtslage verpflichtet gewesen ist, der Klägerin die mit Schreiben vom 19. September 2008 beantragte Erlaubnis zur Lotterievermittlung zu erteilen, Letzteres hilfsweise zum Hauptantrag zu 1.
- 42
Der Beklagte beantragt insoweit
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Klageabweisung
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und verteidigt seine Entscheidungen.
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Ein Tochterunternehmen der Klägerin, die ursprüngliche Fa. A. D. GmbH, ist wegen der die Klägerin bedrückenden rechtlichen Unsicherheiten im Rahmen eines „Spin-Off“ zur Fa. R. AG umgewandelt worden und hat die für den Deutschland betreffenden Geschäftsbereich notwendigen Rechtspositionen übertragen erhalten. Sie ist jetzt von der Klägerin unabhängig. Nach Angaben der Klägerin wird diese nicht von der durch die Fa. R AG erwirkten „gebündelten Erlaubnis“ zur gewerblichen Spielevermittlung nach § 19 Abs. 2 GlüStV n. F. profitieren; sie, Klägerin, habe zwar in Niedersachsen ebenfalls eine solche beantragt, verfolge mit der Klage jedoch die mit dem beim Beklagten gestellten Antrag eingenommene Verfahrensposition weiter.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung, auf die in den beiden ursprünglichen Verfahren 7 A 1430/08 und 7 A 670/09 gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen, auf die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (jeweils ein Ordner) sowie auf den Inhalt der Gerichtsakten 7 A 780/09 nebst hierzu vorgelegten Verwaltungsvorgängen Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
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Soweit die Beteiligten übereinstimmend den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – das Verfahren einzustellen.
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Die Klage im Übrigen ist überwiegend zulässig, insoweit jedoch unbegründet und daher — ebenso wie mit einem unzulässigen Hilfsantrag — abzuweisen.
- 49
Der zulässigerweise angegriffene Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 24. März 2009 ist und war rechtmäßig und verletzt daher die Klägerin nicht in ihren Rechten. Der Klägerin steht deshalb weder der (im Hauptantrag zu 1.) geltend gemachte Anspruch auf die Aufhebung des Bescheids nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, noch kann dem (im Hauptantrag zu 2. Buchst. a.) formulierten (Fortsetzungs-)Feststellungsbegehren zu seiner Rechtswidrigkeit im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 stattgegeben werden. Da ferner die Klägerin die (unter Buchst. a. bis f. des Hauptantrags zu 1. bezeichnete) erstrebte Geschäftstätigkeit nicht, jedenfalls nicht ohne eine — hier zu Recht versagte — Genehmigung ausüben durfte und darf, kann das Gericht auch nicht nach § 43 Abs. 1 VwGO die auch im Verhältnis zum Beklagten zulässigerweise mit dem Hauptantrag zu 1. begehrte Feststellung aussprechen. Den beiden Hilfsanträgen zum Hauptantrag zu 1. kann ebenfalls nicht stattgegeben werden — dem zu 2. Buchst. b. formulierten Feststellungsbegehren mangels dessen Begründetheit wegen der durchweg zu Recht verfügten bzw. aufrecht erhaltenen Genehmigungsversagung, dem im Klageantrag zu 1. formulierten Hilfs-Verpflichtungsbegehren auf Genehmigungserteilung dagegen bereits wegen dessen Unzulässigkeit, denn eine Befassung der nunmehr zuständigen Genehmigungsbehörde, bei der es sich nicht um den Beklagten handelt, mit einem Genehmigungsantrag ist nicht erkennbar.
- 50
Entgegen klägerischer Auffassung bedurfte und bedarf die von der Klägerin beabsichtigte Geschäftstätigkeit einer zu beantragenden — und hier anfangs auch beantragten — behördlichen Genehmigung. Bereits mangels jedweder erteilter Genehmigung war und ist die Klägerin daher zur Ausübung ihrer Geschäftstätigkeit in Mecklenburg-Vorpommern nicht befugt. Eine Genehmigung konnte und kann ihr überdies nicht unter allen, insbesondere nicht unter den hier klageweise geltend gemachten Gesichtspunkten erteilt werden. Dies gilt sowohl für das Rechtsregime des ursprünglichen GlüStV (a. F.), der nach § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. und Art. 1 und Art. 2 Abs. 3 des Glücksspielstaatsvertragsgesetzes vom 14. Dezember 2007 (GVOBl. M-V S. 378) in Mecklenburg-Vorpommern vom 1. Januar 2008 bis 30. Juni 2012 wirksam war, als auch für das nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags in Verbindung mit Art. 1 des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertragsgesetzes (GVOBl. M-V S. 215) folgende des neuen GlüStV (n. F.), des Artikels 1 des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags.
- 51
Denn die Klägerin verfolgt mit der Klage das Anliegen, sich als gewerbliche Spielvermittlerin im Sinne des unverändert geltenden § 3 Abs. 6 GlüStV zu betätigen, wofür nach § 4 Abs. 1 GlüStV eine Erlaubnis der zuständigen Behörde, ursprünglich des jeweiligen Bundeslandes, erforderlich war und ist; eine Ausnahme bestand gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 GlüStV a. F. bis zum Ende des Jahres 2008 hinsichtlich einer solchen Betätigung mit Vertriebs- und Kommunikationswegen allein außerhalb des Internets, die seinerzeit nicht im klageweise weiterverfolgten klägerischen Interesse lag.
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Die Notwendigkeit einer Genehmigung wird durch die klägerische Argumentation, dass die von ihr zuvor ohne Genehmigung ausgeübte Geschäftstätigkeit mit Inkraftsetzung des GlüStV in verfassungswidriger Weise erstmals einem Genehmigungsvorbehalt unterworfen worden sei, nicht in Frage gestellt.
- 53
Tatsächlich wurde, soweit erkennbar, die nur der behördlichen Aufsicht nach Maßgabe von § 14 des Staatsvertrags über das Lotteriewesen (eingeführt mit Gesetz vom 24. Juni 2004 (GVOBl. M-V S. 258) unterliegende Tätigkeit des gewerblichen Spielvermittlers mit § 4 Abs. 1 GlüStV (und den ihn wiederholenden § 5 Abs. 1 Satz 1 GlüStVAG M-V) im Lande erstmals einer landesrechtlichen Genehmigungspflicht unterworfen (wovon länderübergreifend auch die vertragschließenden Parteien des GlüStV ausgingen, vgl. die Erläuterungen hierzu bei dem Regierungsentwurf des Zustimmungsgesetzes, Landtags-Drucksache – LTDrS – 5/648, S. 38); denn die Durchführungsverordnung zum DDR-Gewerbegesetz vom 8. Mai 1990 (GBl. I S. 140) galt nach dem Beitritt zum Bundesgebiet im Lande nicht fort, und die DDR-Verordnung über das öffentliche Sammlungs- und Lotteriewesen vom 18. Februar 1965 (GBl. II S. 238, geändert durch Verordnung vom 23. August 1990, GBl. I S. 1261) wurde zwar mit Gesetz vom 23. April 2001 (GVOBl. M-V S. 93) als hiesiges Landesrecht bestätigt und erst durch § 15 Abs. 3 des Lotteriegesetzes vom 24. Oktober 2001 (GVOBl. M-V S. 401) und § 23 Abs. 2 GlüStVAG M-V aufgehoben, bezog sich aber gemäß ihrer Definition der „öffentlichen Lotterien“ in § 2 nicht auf die von der Klägerin zu vermittelnden Spiele.
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Die privatunternehmerische gewerbliche Tätigkeit in der von der Klägerin betriebenen Art wurde auch nicht erst mit der Einführung einer zuvor im Lande nicht von Gesetzes wegen gegebenen Genehmigungsfähigkeit aus dem Anwendungsbereich des strafrechtlichen Verbots in § 287 des Strafgesetzbuches herausgenommen, dessen objektiven Tatbestand („Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentliche Lotterien […] veranstaltet, namentlich den Abschluss von Spielverträgen für eine öffentliche Lotterie oder Ausspielung anbietet oder auf den Abschluss solcher Spielverträge gerichtete Angebote annimmt“/„Wer für öffentliche Lotterien oder Ausspielungen […] wirbt“) sie erfüllt haben dürfte; die Strafvorschrift bezweckte nämlich die Bekämpfung der Vermittlungs- und Werbetätigkeit allein „im Vorfeld“ illegal veranstalteter Lotterien (vgl. den Beschluss des Bundesgerichtshofs – BGH – vom 9. März 1999 – KVR 20/97 –, NJW-RechtsprechungsReport 1999, S. 1266 [1267]; s. allerdings auch noch etwa die Nachweise im Beschluss des BVerfG vom 30. November 2010 – 1 BvL 3/07 –, juris Rdnr. 55, zu einer umstrittenen Strafbarkeit der ungenehmigten gewerblichen Spielevermittlung sogar im Zusammenhang mit staatlich veranstalteten Lotterien).
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Gleichwohl verstieße die Einführung einer Genehmigungspflicht, auch im Hinblick auf den im Jahr 2007 bereits eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb der Klägerin, nicht gegen höherrangiges Recht. Dabei ist es unerheblich, dass die Klägerin seinerzeit ohnehin allenfalls in Mecklenburg-Vorpommern aufhältige Spielteilnehmer an Lotterieveranstalter in anderen Bundesländern vermittelte, da Kooperationen mit im Lande zugelassenen Veranstaltern nach klägerischen Angaben nicht bestanden.
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Die Klägerin kann sich zunächst angesichts von § 6 Abs. 2 Satz 2 der Gewerbeordnung – GewO – nicht auf deren § 1, insbes. Abs. 2, berufen; der Bund überließ das Wirtschaftsverwaltungsrecht im Bereich des Glücksspielwesens nämlich weitestgehend einer landesrechtlichen Regelung und legte eine lediglich punktuelle Anwendbarkeit der GewO, etwa in deren § 14 Abs. 2, fest (s. die Urteile des BVerfG vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, amtliche Sammlung BVerfGE Bd. 115, S. 276 [304], und des Bundesverwaltungsgerichts – BVerwG – vom 21. Juni 2006 – 6 C 19.06 –, amtliche Sammlung BVerwGE Bd. 126, S. 149 [153 f.]; ausführlich hierzu, bezogen auf die Klägerin, auch das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes – VGSaar – vom 19. Januar 2012 – 6 K 521/10 –, juris Rdnr. 63 ff.).
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Den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Erfassung auch bereits bestehender gewerblicher Unternehmen mit einer neu eingeführten Genehmigungspflicht war mit der Übergangsregelung für das Jahr 2008 noch hinreichend Genüge getan, die unter den in § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. genannten Voraussetzungen eine gewerbliche Betätigung als Glücksspielvermittler vorübergehend sogar auch noch im — sonst verbotenen — Internet ermöglichen sollte, ausdrücklich auch der Klägerin (LTDrS 5/648, S. 52). Deren verfassungsrechtliche Bedenken teilt die Kammer nicht (ebenso VGSaar, a. a. O., Rdnr. 75 ff.).
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Denn die Einführung eines präventiven Erlaubnisvorbehalts auch für die Glücksspielvermittlung war durch hinreichend gewichtige Gemeinwohlbelange gerechtfertigt, zu deren Wahrung erforderlich und auch angemessen. Bei diesen Belangen handelt es sich um die in § 1 GlüStV a. F. aufgeführten und hinreichend klar definierten Ziele der Bekämpfung der Glücksspielsucht, um die Begrenzung und Kanalisierung des Glücksspielangebots, um die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes und um die Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Spielbetriebs einschließlich des Schutzes vor betrügerischen Machenschaften und der Abwehr der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität. Diese Belange von überragender Bedeutung rechtfertigen auch die Einführung einer vorgängigen aufsichtsbehördlichen Kontrolle der zugelassenen Marktteilnehmer, unabhängig von der Frage, ob diese die Spielverträge selbst als eigene vertreiben oder lediglich als fremde vermitteln; ein relevanter Unterschied der Gefahrenpotentiale ist insoweit nicht ersichtlich. Der von der Klägerin gerügte ausdrückliche Ausschluss eines Anspruchs auf die Erlaubnis (§ 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV) ist letztlich nicht zu beanstanden, denn das Ermessen der Erlaubnisbehörde ist vor dem Hintergrund der Grundrechtsrelevanz der Erlaubnis unter rein ordnungsrechtlichen Gesichtspunkten auszuüben und die Vorschrift erforderlichenfalls im Sinne einer allein an den präventiven Zielen des Erlaubnisvorbehalts orientierten Ermessensreduktion verfassungskonform auszulegen (so Verwaltungsgericht Wiesbaden, Urteil vom 17. Februar 2011 – 5 K 1328/09.WI –, juris Rdnr. 72 f., s. auch VGSaar, a. a. O., Rdnr. 88 f., und LTDrS 5/648, S. 39).
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Es ist gleichfalls bedenkenfrei, dass nach § 9 Abs. 4 in Verbindung mit § 3 Abs. 4 GlüStV grundsätzlich eine Spielevermittlung nur hinsichtlich im jeweiligen Bundesland der Erlaubnis erlaubt veranstalteter Glücksspiele erlaubt werden kann, indem die staatsvertraglichen Begriffe der (jeweils erlaubnisbedürftigen) „Veranstaltung“ und der „Vermittlung“ einheitlich auf den Ort abstellen, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Spielteilnahme eröffnet wird. Denn diese Regelung des GlüStV fördert in besonderer Weise die wünschenswerte Kanalisierung und Überschaubarkeit des Glücksspielgeschehens und bildet zudem die territoriale Beschränkung der der hoheitlichen Regelung durch Behörden der einzelnen Bundesländer zugänglichen Sachverhalte ab (vgl. etwa den klägerseits in der Sache zu Unrecht kritisierten Beschluss des BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, NVwZ 2008, S. 1338 [1342 f.]). Im Übrigen wurde dieses Prinzip im Lande abgemildert durch die aufgrund des ursprünglichen § 20 Satz 1 Nr. 7 GlüStVAG M-V erlassene Glücksspielanerkennungsverordnung vom 5. November 2008 (GVOBl. M-V S. 434), betreffend die Möglichkeit einer Vermittlung der seinerzeit nur außerhalb des Landes veranstalteten Süddeutschen Klassenlotterie. Die übrigen von der Klägerin vermittelten und noch antragsgegenständlichen Spiele waren und sind auch mit im Lande zugelassenen Veranstaltern vertreten. Die von der Klägerin für unzumutbar gehaltenen praktischen Schwierigkeiten bei der Beantragung und Einholung der notwendigen Erlaubnisse beruhten und beruhen im Wesentlichen auf ihrem Geschäftsmodell, das eine bundesweite Tätigkeit und die geschäftliche Kommunikation — oder jedenfalls deren Einleitung — über das Internet vorsieht; maßgeblich hieraus resultieren die Notwendigkeiten sowohl einer bundesweit auf Landesebene zu erwirkenden Zulassung als auch besonderer und aufwendiger technischer Vorkehrungen für die zulassungskonforme Abwicklung der Vermittlungsgeschäfte unter Wahrung des Regionalprinzips.
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Dies steht einer Wirksamkeit der diesbezüglichen Bestimmungen indessen nicht entgegen. Denn die von der Klägerin beabsichtigte internetbasierte Vermittlertätigkeit widerspricht in zentralen Punkten den allgemeinen glücksspielrechtlichen Vorgaben des GlüStV, die unabhängig von rechtlichen Problematiken und etwaigen Fragwürdigkeiten des staatlichen Glücksspielmonopols (§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV a. F., § 10 Abs. 2, 3 und 6 GlüStV n. F.) Bestand haben können und müssen.
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So ist das Verbot der Vermittlung von Glücksspielen über das Internet wirksam und gilt auch für die Klägerin; beides traf auch während der gesamten Zeit zwischen der Anfechtung der Versagungsentscheidung und der vorliegenden gerichtlichen Entscheidung, darüber hinaus auch seit Jahresbeginn 2008 und damit ebenso für die im (Hilfs-)antrag zu 2. Buchst. b bezeichnete Zeitspanne zu. Das Verbot ergab und ergibt sich aus dem bei seiner Erneuerung durch den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag vom 15. Dezember 2011 unverändert gebliebenen § 4 Abs. 4 GlüStV.
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Die Kammer hält an ihrer in Übereinstimmung mit obersten Bundesgerichten gewonnenen und im Urteil vom 10. Mai 2012 – 7 A 519/07 – (juris Rdnr. 28 ff.) niedergelegten Auffassung fest, dass die in § 4 Abs. 4 GlüStV getroffene Regelung weder gegen deutsches Verfassungsrecht noch gegen einen Anwendungsvorrang beanspruchendes europäisches Recht verstößt, und nimmt zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen des genannten Urteils und die dort zitierte Rechtsprechung insbesondere von BGH und BVerwG Bezug. Hervorzuheben ist, dass diese Wertung maßgeblich auch darauf beruht, dass das Internetverbot als effektive, weil strikte und spartenübergreifende Beschränkung des Glücksspielvertriebs, die unterschiedslos für alle auf dem Glücksspielmarkt Tätigen gilt, grundsätzlich keinen Bedenken unter den Gesichtspunkten des Gleichheitsgebots begegnet, insbesondere des, auch europarechtlichen, Gebots einer zielorientierten Kohärenz marktbeschränkender Maßnahmen, die im anerkennenswerten ordnungspolitischen Interesse eingeführt werden.
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Diese Beurteilung trifft auch unter Berücksichtigung der Besonderheiten des klägerischen Geschäftsfelds zu. Die Gefahren der (aus dem vorgerichtlichen Erlaubnisantrag herausgenommenen) Spiele KENO und ODDSET legitimierten mit ihren suchtfördernden Anreizen die Beschränkung ohne weiteres. Nicht anders verhält es sich aber auch mit der Gewerbstätigkeit, die sonst auf die Vermittlung der Spielteilnahme an staatlichen Lotterien mit bis zu zwei wöchentlichen Ziehungen beschränkt ist. Auch insoweit hat das umfassende Internetvertriebsverbot Bestand; die klägerischen Argumente zu der im Vergleich zu Sportwetten und anderen Spielen geringeren Suchtgefährlichkeit dieser Spiele ziehen die Wirksamkeit der staatsvertraglichen Vorschrift nicht in Zweifel. Denn bei der Beurteilung dieser Frage zu prüfen ist lediglich die Frage, ob trotz seinem weiten Beurteilungsspielraum der Gesetzgeber unter Gleichheitsgesichtspunkten gehalten war, den für die Klägerin bedeutsamen Bereich der Gewerbstätigkeit aus der grundsätzlich gerechtfertigten restriktiven Vorschrift auszunehmen. Dafür müsste die Verschiedenheit der durch den Gesetzgeber gleich geregelten Fälle so bedeutsam sein, dass ihre Gleichbehandlung bei an einer am Gerechtigkeitsdenken orientierten Betrachtungsweise offensichtlich fehlsam erschiene. Dies trifft jedoch nicht zu, wie zur Problematik der Klägerin bereits der Beschluss des BVerfG vom 14. Oktober 2008, a. a. O. S. 1340, ausführte (insoweit bestätigt durch den zwischenzeitlich in der Europäischen Grundrechte-Zeitschrift 2013, S. 274 ff., veröffentlichten Beschluss der Fünften Sektion des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 27. November 2012 – 21252/09 –, Rdnr. 33, 35). Die Kammer schließt sich dieser für die Beurteilung des klägerischen Anliegens ausschlaggebenden Bewertung an, insbesondere vor dem Hintergrund der von der 6. Kammer des VGSaar geleisteten überzeugenden und schlüssigen Auswertung des aktuellen, auch der erkennenden Kammer vorgelegten und zugänglichen wissenschaftlichen Tatsachenmaterials. In dem genannten Urteil vom 19. Januar 2012 hat das VGSaar ausgeführt (juris Rdnr. 112 – 131):
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„Die vorliegenden Daten zur unterschiedlichen Gefährlichkeit verschiedener Spiele zwingen […] den Gesetzgeber nicht, unter Aufgabe dieser Vorteile eine differenzierende Regelung zum Internetvertrieb zu erlassen und den Bereich der Lotterien aus dem Geltungsbereich der Norm herauszunehmen.
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An wissenschaftlichen Daten zum Glücksspiel liegen zunächst repräsentative Umfragen in der Bevölkerung vor, deren Ziel es vornehmlich ist, den Anteil von Spielsucht in der Bevölkerung insgesamt zu erfassen. Nennen lassen sich eine Studie von Bühringer et al. 2007 (Ergebnisse zitiert bei Peren/Clement, Pathologiepotenziale von Glücksspielprodukten, Mai 2011, S.10, und bei Becker, Glücksspielsucht in Deutschland, Prävalenz bei verschiedenen Glücksspielformen, Frankfurt a.M. 2009 […], S.49), von Buth & Stöver 2008 (Ergebnisse zitiert bei Peren/Clement, S. 10; Becker, S. 49) und zwei Studien der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (Glücksspielverhalten und problematisches Glücksspielen in Deutschland, Juli 2008 […]) (Ergebnisse zitiert bei Peren/Clement, S. 10). Ferner sind die sog. PAGE-Studie (Hans-Jürgen Rumpf, Christian Meyer, Anja Kreuzer, Ulrich John, Universität Lübeck und Universität Greifswald, 2010; Zusammenfassung im Internet) und die Studie von EMNID zu nennen, zu der allerdings nur eine Pressemitteilung (Internet) vorliegt. Schließlich ist auf eine weitere Studie von Stöver (BISDRO, Lottostudie II: Nationale und internationale Befunde zu Spielproblemen von Teilnehmern des Zahlenlottos, Bremen 2007 […]) zu verweisen. Gemessen wurden sowohl der Anteil pathologischer Spieler als auch der Anteil problematischer Spieler. Beide Gruppen unterscheiden sich nach der Anzahl der auf dem jeweiligen Diagnoseinstrument angekreuzten Diagnosemerkmale. Bei dem Diagnosemanual DSM IV, das wohl das gebräuchlichste ist, führen die Bejahung von 3 bis 5 Diagnosemerkmalen zur Einstufung als problematisch, die Bejahung von 5 und mehr als pathologisch. Das zweite Diagnoseinstrument, das sog. SOGS (South Oaks Gambling Screen), weist 20 Merkmale auf. Bei einem Wert von 3 bis 4 wird von problematischem Glücksspiel, bei einem Wert von 5 und mehr wird von wahrscheinlich pathologischen Spielern gesprochen (BZgA 2008, S. 12). Laut Becker sind die Ergebnisse nach beiden Diagnosemodellen weitgehend vergleichbar (Becker, Prävalenz des pathologischen Spielverhaltens in Deutschland […], S. 5).
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Bühringer gibt bezogen auf die erwachsene deutsche Bevölkerung 0,2 % pathologische und 0,29 % problematische Spieler an. Buth & Stöver nennen 0,56 % pathologische und 0,64 % problematische Spieler. Die BZgA kam im Jahr 2008 auf einen Bevölkerungsanteil von 0,19 % pathologischen und 0,41 % problematischen Spielern und im Jahr 2010 von 0,45 % pathologischen und 0,64 % problematischen Spielern. Die PAGE-Studie kommt zu 0,35 % pathologischen und 0,31 % problematischen Spielern. Die EMNID-Studie hat 0,23 % der Spieler als pathologisch ausgewiesen, der Anteil problematischer Spieler wird in der Pressemitteilung nicht genannt. In absoluten Zahlen ergibt das bezogen auf eine Zahl von 52 Mio. erwachsener Deutscher einen Zahlenwert zwischen 100.000 (BZgA 2008) und 290.000 (Buth & Stöver) pathologischer Spieler und 149.000 (Bühringer) und 347.000 (BZgA 2010) problematischer Spieler in Deutschland.
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Eine zweite Gruppe von Erhebungen verfolgt einen anderen Ansatz. Dort werden Betroffene befragt, die eine Hilfseinrichtung aufgesucht haben. Becker hat 2008 statt der Betroffenen selbst die Hilfspersonen (Therapeuten u.ä.) befragt. Dabei geht man davon aus, dass, den Erfahrungen bei der Alkoholsucht entsprechend, ca. 3 % – 5 % der Betroffenen sich an eine Hilfestelle wenden. Hauptziel dieser Untersuchungen ist es nicht, die Bevölkerungsprävalenz von problematischem und pathologischem Spiel zu ermitteln, sondern mehr über die Erscheinungsformen des pathologischen/problematischen Glücksspiels zu erfahren und die Höhe des Anteils der einzelnen Spiele am Problem der Spielsucht zu ermitteln. Die ermittelten Anteile des jeweiligen Glücksspiels an der Gruppe der Befragten differieren in den Studien allerdings teilweise deutlich. Dies dürfte maßgeblich darauf zurückzuführen sein, dass die Erhebungen sich in ihren Grundannahmen, ihrer wissenschaftlichen Zielsetzung und ihrer Methodik unterscheiden. So interessieren sich einige Autoren, wie etwa Becker, maßgeblich für die Spielform, die für die Betroffenen das Hauptproblem darstellt. Andere interessieren sich besonders für den Anteil, den das Lottospiel für die Genese einer Spielsucht hat, und kommen angesichts der relativ hohen Zahl von Spielern, die auch an anderen Süchten oder Persönlichkeitsproblemen leiden, in dieser Hinsicht zu keinem eindeutigen Ergebnis (vgl. Stöver, BISDRO, Lottostudie II, Bremen, Oktober 2007, S. 32/33). Meyer/Hayer (Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen und an die Westdeutsche Klassenlotterie GmbH & Co KG von Mai 2005 […]) haben insgesamt die ausführlichste Studie vorgelegt, die auf der Basis einer Befragung Betroffener erstellt wurde. Diese Studie unterscheidet nicht zwischen der Mehrfach- bzw. Hauptproblembenennung eines bestimmten Spiels und hat alle Personen, die das Lottospiel, egal auf welchem Rang, als problembehaftet bezeichnet haben, gezählt. Manche Studien führen auch nur den Anteil der pathologischen Spieler auf, ohne auf problematische Spieler einzugehen.
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In Zahlen ergibt sich dabei folgendes Bild: Die Erhebung von Meyer/Hayer 2005 führte zu einem Anteil von 6 % der Betroffenen, bei denen das Zahlenlotto als problembehaftet (pathologisch und problematisch) anzusehen war. Dieser Anteil entsprach ungefähr früheren Erhebungen von Meyer in den Jahren 1989 und 1998, die in der Studie zitiert werden (S. 151). Die grundlegende Fehlentwicklung wurde dabei meist in anderen Spielen gesehen; das Lottospiel als 'softe' Glücksspielform hatte aus Sicht der Gutachter mehrheitlich lediglich einen zusätzlichen und nur selten einen hauptsächlichen Beitrag bei der Entstehung und der Aufrechterhaltung glücksspielbezogener Probleme. Dennoch ließen sich anhand des Diagnosemodells, hier DSM IV, Suchtmerkmale auch und spezifisch für Lotto feststellen und zwar ungeachtet der eher harmlosen Veranstaltungsmerkmale. Die Gutachter bezeichnen in der Studie zudem plastisch die typischen, bei Problemspielern regelmäßig vorliegenden kognitiven Verzerrungen, die von betroffenen Spielern auch in Bezug auf Lotto ausgebildet wurden (S. 155 f.). Die Gutachter kommen ausdrücklich zu dem Ergebnis, dass der Anteil des Lottospiels an der Problematik der Glücksspielsucht angesichts der großen Beliebtheit des Spiels insgesamt als eher gering einzustufen ist, was sie auf die konservativen Spielmerkmale, insbesondere auf den langgestreckten Spielverlauf von,6 aus 49‘, zurückführen (S. 6/7). Oddset kam auf einen Anteil von 10 % und die Wette in privaten Wettbüros nochmals auf einen Anteil von 5,1 %. Auch Tilman Becker spricht in seiner Studie (Glücksspielsucht in Deutschland, Prävalenz bei verschiedenen Glücksspielformen, Frankfurt am Main 2009 […]) von der Existenz von spezifisch auf das Lottospiel ausgerichteten Suchtmerkmalen (S. XXXIX). Allerdings bezeichnet er die Anteile der Lottosüchtigen mit nur 0,5 % deutlich geringer als Meyer/Hayer. Dazu ist aber zu berücksichtigen, dass sich diese Erhebung nur auf Spieler mit dem Hauptproblem Lotto bezieht und nur pathologische Spieler aufgeführt werden. Der Anteil problematischer Spieler bleibt offen. Der Sportwettenanteil als Hauptproblem betrug für pathologische Spieler 6,8 % und zusätzlich 1,6 % für Oddset. Die PAGE-Studie bezeichnet den pathologischen Anteil des Lottospiels laut der Auswertung bei Peren/Clement (S. 14) auf 1,7 %. Der Anteil für problematisches Spielverhalten in Bezug auf Lotto ist nicht benannt. Die repräsentative Studie von Bühringer ergab für Lotterien und Lotto insgesamt 0,1 % pathologische und 0,6 % problematische Spieler, wobei dies nur Spieler betraf, die diese Spielform präferierten (Ergebnisse zitiert nach Peren/Clement, S. 13). Der Anteil pathologischen Spiels in Bezug auf Sportwetten wurde mit 1,7 % angegeben, der der problematischen Spieler mit 2,5 %. Auch die repräsentative Studie von Stöver (BISDRO, Lottostudie II, S. 33 f.) weist geringere Prozentzahlen als die Meyer/Hayer-Studie aus. Der Anteil von problematischem und pathologischem Spielverhalten wurde für,Nur-Lottospieler‘ mit insgesamt 0,39 % angegeben. Für,Auch-Lottospieler‘ wurde ein Anteil von pathologischen Spielern in Höhe von 1,8 % und für problematisches Spielverhalten in Höhe von 1,4 %, also von insgesamt 2,2 %, genannt. Sportwetten wurden mit insgesamt 8,5 % angeben. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass bei einer Repräsentativumfrage die Fallzahl Betroffener geringer ist als bei einer Umfrage unter Betroffenen und von daher die Ergebnisgenauigkeit bezogen auf das einzelne Glücksspiel deutlich geringer sein dürfte (Becker, Glücksspielsucht in Deutschland, S. 48). Die Studie von Stöver (BISDRO, Lottostudie II, S. 32) weist zudem darauf hin, dass der Anteil des Lottospiels an der Entstehung von Spielsucht wegen der häufigen „Mehrfachspieltätigkeit“ der problembehafteten Spieler nicht feststellbar ist. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass auch die Erhebung des VG Halle einige Nennungen enthält, in denen es um problembehaftetes Spielen in Bezug auf Lotterien geht. Die Validität der Zahlen, die sich, soweit die Betreuungsgerichte befragt wurden, weitgehend auf die Erinnerung der sachbearbeitenden Richter stützte, weil gesonderte Statistiken nicht vorlagen, kann hier dahinstehen. Die EMNID-Studie hat ergeben, dass fast alle pathologischen Spieler an einer multiplen Spielstörung leiden, die in krankhafter Weise im Durchschnitt fünf unterschiedliche Zufallsspielarten mit Geldeinsatz spielen und ein Spiel durch ein anderes ersetzen würden, wenn ihr bevorzugtes Spiel schwerer oder nicht mehr zugänglich ist. Verschiedene Studien weisen explizit darauf hin, dass Spielprobleme häufig komorbid auftreten, also mit anderen (Sucht-)Erkrankungen bzw. Persönlichkeitsstörungen vergesellschaftet sind (Becker, Glücksspielsucht in Deutschland, S. 21; PAGE-Studie unter 'Komorbidität bei pathologischen Glücksspielern'). Zudem lässt sich den Studien eindeutig entnehmen, dass das Gefährdungspotenzial eines Glücksspiels mit seiner Zugänglichkeit steigt (Meyer/Hayer, S. 35; Becker, Glücksspielsucht in Deutschland, S. 38).
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Hieraus kann zunächst geschlussfolgert werden, dass das Phänomen von problematischem und pathologischem Spielverhalten bei Lotto tatsächlich existent ist, allerdings in geringerem Ausmaß als etwa bei Sportwetten. Alle Studien besagen auch, dass Lotto selten das alleinige bzw. das Hauptproblem darstellt.
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Was den prozentualen Anteil von Lotto an problematischem und pathologischem Spiel angeht, sind aus rechtlicher Sicht die Studien von maßgeblicher Bedeutung, die neben den pathologischen Spielern auch die problematischen Spieler ausweisen und auch Spieler erfassen, die das Lottospiel nicht als einziges oder als Hauptproblem haben. Denn anders als womöglich aus wissenschaftlicher Perspektive ist es in rechtlicher Hinsicht unerheblich, ob das Lottospiel das einzige oder das Hauptproblem des Betroffenen darstellt oder er fünf und mehr Spiele spielt, ob der Spieler schon erkrankt ist oder er „nur“ ein problematisches Verhalten aufweist und ob es Komorbiditäten insbesondere zu anderen Süchten gibt. Angesichts der Schutzrichtung des § 1 Nr. 1 GlüStV ist außer dem pathologischen Spiel auch das bloß problematische Spielverhalten einzubeziehen, weil es gerade bei diesen Spielern besonders sinnvoll sein dürfte, die Entstehung eines vollen Suchtbildes zu verhindern. Ebenso vermag die Kammer bezogen auf das Ziel des Suchtschutzes nicht zu erkennen, weshalb gerade die Personen, bei denen die Spielproblematik komorbid vorliegt und die besonders verletzlich und besonders gefährdet für Spielprobleme sind, aus dem Schutzbereich des § 1 Nr. 1 GlüStV ausscheiden sollten. Gleiches gilt für Mehrfachspieler. Der Schutz vor Spielsucht und deren Folgen umfasst auch den Schutz vor Suchtverstärkung oder Verschlimmerung der Auswirkungen der Sucht, so dass die Frage, wie viele Spieler ein ausschließliches oder ein Hauptproblem mit Lotto haben, rechtlich nicht relevant ist.
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Die beiden dies berücksichtigenden Studien von Stöver und von Meyer/Hayer benennen einen Anteil zwischen 2,2 % (Stöver, BISDRO, Lottostudie II) und 6 % (Meyer/ Hayer) betroffener Lottospieler. Dabei sind die Zahlen von Meyer/Hayer, weil sie, anders als die von Stöver, nicht auf einer Repräsentativumfrage basieren, als valider anzusehen. Das Problem bei Sportwetten liegt nach diesen beiden Untersuchungen zwischen ungefähr 2,5- und 4-mal höher. Daneben wird im Gutachten von Meyer/Hayer das Problem der möglichen Funktion des Lottospiels als 'Einstiegsdroge' angesprochen. Für mehr als die Hälfte der problematischen/pathologischen Lottospieler, die inzwischen mehrere Spiele als problembehaftet schilderten, stellte das Zahlenlotto das Einstiegsspiel in die 'Zockerkarriere' dar (S. 94).
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Angesichts dessen ist vorliegend ein gesetzgeberischer Spielraum eröffnet.
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Im Bereich der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative stehen dem Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten, einer Gefahr zu begegnen, zu. Allein der Umstand, dass eine Regelung vergleichsweise restriktiv ist, nimmt ihr nicht die Gültigkeit, solange sie nicht offensichtlich fehlsam ist. Letzteres kann allerdings nicht angenommen werden. Die Gefahr, die von Sportwetten ausgeht, für die § 4 Abs. 4 GlüStV nach höchstrichterlicher Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls gültig ist, ist mit dem 2,5- bzw. 4fachen nicht um so viel höher, dass es als unangemessen angesehen werden müsste, das Lottospiel dem gleichen Regelungsregime wie Sportwetten zu unterwerfen. Dies gilt zumal, wenn man berücksichtigt, dass von Spielsucht nicht nur der Spieler selbst, sondern indirekt auch Dritte, wie Familienangehörige, betroffen sind. Nach Schätzungen steht im Raum, dass jeder pathologische Spieler das Leben von 8 bis 10 Personen schädlich beeinflusst (Meyer, Glücksspiel – Zahlen und Fakten, Jahrbuch Sucht 2010, S. 135). Ferner bestehen die besonderen Gefahren des Internetvertriebs, nämlich ein hohes Maß an Bequemlichkeit, eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit und der im Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle höhere Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes — und möglichen Verlustes — von Geld in den Hintergrund treten zu lassen, […] grundsätzlich auch in Bezug auf das Lottospiel. Die Umstände der Teilnahme für den Einzelnen zu erschweren und ihm den Vorgang des Spielens bewusster zu machen, kann auch bei Lottospielern einem Abgleiten in problematisches Spielverhalten entgegenwirken, zumal viele Gutachter von einem 'Mehrfachspielverhalten' problematischer und pathologischer Spieler ausgehen und nach der EMNID-Studie sogar im Raum steht, dass eine isolierte Betrachtung einzelner Spiele wenig sinnvoll ist. Wird aber eine für eine multiple Spielstörung anfällige Spielerpersönlichkeit in den Blick genommen, kann die Erschwerung des Zugangs auch zu vergleichsweise ungefährlicheren Spielformen ein nach dieser Studie suchttypisches Ausweichen auf das anderenfalls im Internet leicht zugängliche Lottospiel verhindern. Zudem ist der mit dem Internetvertrieb verbundene Verharmlosungseffekt auch und gerade in Bezug auf das Lottospiel kritisch zu bewerten, weil dessen Eigenschaft als 'Einstiegsspiel' im Raum steht. Hinzu kommt, dass sich vorliegend auch das Problem eines möglichst lückenlosen Jugendschutzes stellt. Zwar hat die Klägerin insoweit auf durchaus beachtliche Schutzmaßnahmen verwiesen. Dennoch verbleibt es dabei, dass das Internet durch seine Anonymität es erschwert, den gerade im Spielbereich besonders wichtigen Jugendschutz sicher zu gewährleisten […].
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Die Kammer sieht sich in ihrer Einschätzung durch den von der Klägerin in seiner Richtigkeit bestrittenen Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14.10.2008 bestätigt.
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Auch nach diesem Beschluss waren die Länder — trotz der in Bezug auf die vom Gericht angenommene objektive Berufszulassungsschranke — nicht gehalten, das Zahlenlotto als harmlose Art des Glücksspiels von dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen, weil die diese Entscheidung tragenden gesetzgeberischen Erwägungen nicht offensichtlich fehlsam waren, eine hinreichend vernünftige Stütze in den Ergebnissen der von der Universität Bremen für das nordrhein-westfälische Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales durchgeführten Studie (Meyer/Hayer) hatten und die Landesgesetzgeber davon ausgehen konnten, dass eine Ausweitung des Glücksspielangebots negative Auswirkungen auf die Suchtgefahr hat […].
- 76
Dass das Bundesverfassungsgericht, wie die Klägerin meint, von einer falschen Interpretation der Datenlage ausgegangen ist, ist nicht erkennbar. Die Wertungen zur Suchtgefahr von Lotterien, die es der Studie von Meyer/Hayer entnommen hat, sind der Studie tatsächlich so zu entnehmen. Die Studie enthält, soweit ersichtlich, außerdem das umfassendste spezifisch auf das Problem des Lottospiels ausgerichtete Gutachten. Für ihre inhaltliche Richtigkeit spricht, dass sie, was die Zahlen angeht, auf der Linie früherer Erhebungen liegt und sie die Methode der Befragung von Betroffenen wählt, die in Bezug auf die Anteile einzelner Spiele am Spielsuchtproblem größere Aussagekraft als eine Repräsentativumfrage hat. Entscheidend ist, dass die Studie von keiner der späteren Studien inhaltlich in Zweifel gezogen wurde. Tilman Becker zieht die Ergebnisse von Meyer/Hayer sogar ausdrücklich zur Bestätigung der eigenen Zahlen heran (Prävalenz des pathologischen Spielverhaltens, S. 11).
- 77
Nach all dem durfte der Gesetzgeber ein umfassendes Internetvertriebsverbot erlassen […].
- 78
Um der Einheitlichkeit der Regelung willen war der Gesetzgeber dabei auch nicht gehalten, die Klassenlotterien und Fernsehlotterien auszunehmen.
- 79
Entgegen der Ansicht der Klägerin lässt sich anderes auch nicht aus dem Umstand herleiten, dass der Gesetzgeber selbst im Glücksspielstaatsvertrag Differenzierungen getroffen hat, die der geringeren Suchtgefährlichkeit der in Rede stehenden Lotterien Rechnung tragen. Zwar gilt für Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen wöchentlich die Regelung des § 22 Abs. 2 GlüStV nicht, wonach gesperrte Spieler (lediglich) an Lotterien, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, nicht teilnehmen dürfen. Allerdings zwingt dies nicht zu dem Schluss, dass die sonstigen Spielerschutzvorschriften des Glücksspielstaatsvertrags für Lotterien ihre innere Berechtigung verlören oder faktisch leerlaufen würden. Die Vorschrift des § 22 GlüStV besagt nämlich nicht, dass der Gesetzgeber Spielsüchtigen die Schutzwürdigkeit in Bezug auf Lotterien ohne besonderes Gefährdungspotential generell versagt hat. § 22 GlüStV bestimmt zunächst nur, dass das gemäß § 8 GlüStV eingerichtete übergreifende Sperrsystem nicht für die Teilnahme am Lottospiel mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche gilt. Eine Aufgabe jeglichen Spielerschutzes bedeutet dies nicht, zumal § 22 GlüStV auf den terrestrischen Vertrieb zugeschnitten ist, der gegenüber dem Internetvertrieb unbequemer und insofern unattraktiver ist und eineface-to-face-Kontrolle des Spielers jedenfalls zulässt. Anders als der terrestrische Vertrieb ist der Internetvertrieb faktisch geeignet, einen zeitlich und zahlenmäßig unbegrenzten Verkauf von Spielscheinen zu ermöglichen. Denn selbst wenn, was die Klägerin bei ihrem Angebot getan hat, eine wöchentliche Höchsteinsatzgrenze für das jeweilige Spielkonto beachtet wird, ist zu sehen, dass bei einer Öffnung des Internetlottomarktes verschiedene Anbieter im Netz tätig sein können. Bei einem Ausschöpfen der Einsatzgrenzen bei einem Anbieter kann unschwer auf das ebenso leicht zugängliche Angebot eines anderen Spielvermittlers ausgewichen werden.“
- 80
Angesichts dessen vermag die Klägerin die Kammer mit ihrem Hinweis auf einen rechnerisch sehr kleinen Personenkreis, der in Mecklenburg-Vorpommern von einer „Lottosucht“ befallen und damit schützenswert sein könne, nicht von der Verfehltheit und damit Unwirksamkeit des Internetverbots zu überzeugen. Soweit sich zudem die Klägerin auch in diesem Zusammenhang auf Grenzen der gesetzgeberischen Gestaltungsspielräume bei beschränkenden Eingriffen in die Dienstleistungsfreiheit des europäischen Binnenmarkts bezieht, ist deren Berufungsfähigkeit für die Klägerin durchaus fraglich, weil die nach klägerischen Angaben eher geringfügige, die deutschen Außengrenzen überschreitende Vermittlungstätigkeit der Klägerin das Land Mecklenburg-Vorpommern nicht berührte und nicht in erkennbarer Weise berühren soll (s. zu der Frage der Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts auch den Beschluss des BGH vom 14. August 2008 – KVR 54/07 –, juris Rdnr. 138 ff.).
- 81
Auch die von der Klägerin problematisierten, für alle Glücksspielanbieter geltenden Beschränkungen zulässiger Werbung durch § 5 GlüStV sind anwendbar. Das Werbeverbot im Internet gemäß § 5 Abs. 3 (n. F.: Satz 2) GlüStV ist, wegen der besonders unkontrollierten Möglichkeit der Einwirkung eines, ggf. suggestiv-unredlichen, Werbeangebots auf Suchtgefährdete im Internet, in gleicher Weise zu rechtfertigen wie das Verbot von Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen unter Nutzung dieses Mediums; die Verbotswürdigkeit liegt zumal auf der Hand, wenn sich die Werbung, wie mit dem Feststellungsantrag zu 1. Buchst. d. geltend gemacht, auf die erstrebte klägerische Tätigkeit, d. h. die (verbotene) Internetvermittlung von Glücksspielen, beziehen soll. Die inhaltlichen Beschränkungen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV für zulässige Werbung, gegen die sich der Feststellungsantrag zu 1. Buchst e. — wohl bezugnehmend auf den GlüStV a. F. — richtet, sind im Sinne der mit dem Staatsvertrag verfolgten Ziele legitim und hinreichend bestimmt kodifiziert gewesen im Sinne einer nur auf die Lenkung des bereits vorhandenen Spielwillens gerichteten Information, die nicht noch nicht zur Spielteilnahme Entschlossene hierzu anreizen darf (s. hierzu das Urteil des BVerwG vom 24. November 2010 – 8 C 14.09 –, BVerwGE Bd. 138, S. 201 [212 ff.]), wenn auch die wertende Bestimmung der Grenzen von der Betrachtung der „Werbebotschaft“ durch den durchschnittlichen Empfänger im Einzelfall abhing. Der klägerische Vortrag zu zahlreichen Verletzungen dieser Grenzen seitens des staatlichen Lotterievertriebs stellt die Wirksamkeit der Norm des GlüStV selbst noch nicht in Frage, sondern zeigt allenfalls ein Vollzugsdefizit auf. Auch gegen die Neuregelung der inhaltlichen Werbegrenzen in § 5 Abs. 1, 2 und 3 Satz 2 und 3 GlüStV n. F. ist nichts einzuwenden, zumal die Kriterien der Grenzziehung durch die nach Absatz 4 der Vorschrift eingeführte Werberichtlinie (hier vom 21. Dezember 2012, AmtsBl. M-V 2013 S. 36) noch transparenter gestaltet worden sind; die Klägerin wendet sich hiergegen auch nicht mit einem ausdrücklichen Feststellungsbegehren.
- 82
Die Geltung und Durchsetzbarkeit der gezeigten, durch den GlüStV allgemein etablierten Beschränkungen wird schließlich auch nicht in Frage gestellt durch die (insbesondere für den hiesigen Markt der Klägerin allenfalls geringfügigen) Folgen der vorübergehenden Geltung des schleswig-holsteinischen Glücksspielgesetzes vom 20. Oktober 2011 (s. dessen Aufhebung durch Gesetz vom 1. Februar 2013, GVOBl. Schl.-H. S. 64) und durch die klägerseits angesprochenen Problematiken einer Notifikation der Vorschriften des GlüStV, der Vorschriften zur Fortsetzung seiner Geltung und zu seiner Änderung sowie der landesrechtlichen Vorschriften zur jeweiligen Umsetzung dieser Bestimmungen bei der Europäischen Kommission nach der Richtlinie Nr. 98/34/EG vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft. Es ist nicht ersichtlich, dass die angesprochenen Regelungen der Staatsverträge nicht rechtzeitig vor ihrer Inkraftsetzung notifiziert worden wären oder dass dies bei sie etwa verschärfendem hiesigem Landesrecht unterblieben wäre (s. Streinz/Herrmann/Kruis, Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht 2007, S. 402 [405 ff., 409]); die Interimslösung für das erste Halbjahr des Jahres 2012 nach Auslaufen der ersten vereinbarten staatsvertraglichen Regelung stellte auch keine notifizierungspflichtige Verschärfung bisher bestehender Regelungen dar (vgl. auch Dietlein, in: ders./Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Auflage, Einf. Rdnr. 24 f. m. w. Nachw.).
- 83
Nach Allem kann die Kammer, wie gesagt, die von der Klägerin im Antrag zu 1. hauptweise beantragten Feststellungen nicht treffen, da sie nicht zuträfen. Weil die Klägerin die in den Feststellungsanträgen bezeichneten Verhaltensweisen aber auch zum Inhalt ihres zur Genehmigung gestellten Geschäftsmodells machte, konnte ihr gleichfalls keine Erlaubnis für Mecklenburg-Vorpommern zur Vermittlung von Lotteriespielen nach § 4 Abs. 1 GlüStV erteilt werden; eine Feststellung, dass die Versagung durch den Beklagten als ursprünglich zuständige Erlaubnisbehörde rechtswidrig gewesen sei (dahingehend der Klageantrag zu 2., Buchstabe a.), träfe daher nicht zu; gleichfalls begehrt die Klägerin hiernach mit ihrem weiteren Hilfsantrag (Klageantrag zu 2. Buchst. b.) ohne Erfolg auch die Feststellung, dass die Erlaubnis zu Unrecht verweigert worden sei.
- 84
Der letztgenannte Hilfsantrag ist nach der klägerischen Antragstellung (wohl auch) nachrangig zu dem Hilfsantragsbegehren aus dem Klageantrag zu 1.. Dieses ist indessen schon unzulässig. Die Klägerin erstrebt damit die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der unter dem 19. September 2008 beantragte Erlaubnis, offenbar mit dem Inhalt der Antragsmodifikation und -erweiterung vom 29. Dezember 2008. Eine solche Erlaubnis soll ihr jedoch nach eigenen Aussagen und nach dem von ihr verfolgten Geschäftsmodell für jedes deutsche Bundesland erteilt werden, da sie in allen Ländern tätig werden will. Daher ist für eine Erlaubniserteilung seit Inkrafttreten des GlüStV n. F. gemäß dessen § 19 Abs. 2 Satz 1 die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen zuständig, auch wenn es, soweit Mecklenburg-Vorpommern betroffen ist, nach wie vor um eine auf dieses Land bezogene Glücksspielvermittlungserlaubnis geht (vgl. jetzt auch § 19 Abs. 1 Satz 2 GlüStVAG M-V). Die klägerischen Bedenken wegen der Befassung des Glücksspielkollegiums der Länder im „gebündelten Zulassungsverfahren“ setzen die neue Zuständigkeitsregelung keinen Wirksamkeitszweifeln aus; die Klägerin trägt auch vor, sie habe selbst in Niedersachsen einen derartigen Antrag gestellt, dessen Bescheidung noch offen sei. Inwieweit die Klägerin dort zur Bescheidungsreife beigetragen hat, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Jedenfalls aber hat das in Niedersachsen entsprechend der neuen Rechtslage eingeleitete Antragsverfahren das in Mecklenburg-Vorpommern seit Ende 2008 betriebene überholt; der Beklagte ist für abschließende Entscheidungen insoweit nicht mehr zuständig und daher für das Verpflichtungsbegehren nicht passiv verfahrensbefugt. Entgegen klägerischer Auffassung liegt auch kein Fall der Funktionsnachfolge vor, da in Niedersachsen ein selbständiges neuartiges Antragsverfahren zu betreiben ist; daher scheidet eine Rubrumsberichtigung mit Einbeziehung der niedersächsischen Glücksspielaufsichtsbehörde aus. Die nach den klägerseits angesprochenen Grundsätzen der perpetuatio fori zu erhaltende Gerichtszuständigkeit führt insoweit zu keiner abweichenden Lösung; die nach wie vor befasste Kammer kann im Prozessrechtsverhältnis zum Beklagten insoweit nur nicht mehr in der Sache entscheiden.
- 85
Die Kostenentscheidung ergeht hinsichtlich der erledigten Klageanträge gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO, im Übrigen zum Nachteil der mit den noch streitigen Klagebegehren unterliegenden Klägerin nach § 154 Abs. 1 VwGO.
- 86
Die Billigkeitsentscheidung nach § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat die Kammer vor dem Hintergrund getroffen, dass die für erledigt erklärten Klageanträge nach dem bisherigen Sach- und Streitstand in beträchtlichem Umfang Aussicht auf Erfolg gehabt haben.
- 87
Dies gilt zunächst und vor allem hinsichtlich des im (ursprünglichen) Klageantrag zu 2. f. in Gestalt einer erstrebten gerichtlichen Feststellung thematisierten § 9 Abs. 6 GlüStVAG M-V (a. F.). Das dort geregelte, bereits durch Art. 1 des Änderungsgesetzes vom 30. Mai 2009 (GVOBl. M-V S. 394) abgeschaffte Verbot u. a. für die Glücksspielveranstalter und die -durchführer, dem gewerblichen Spielevermittler für die Vermittlung eine finanzielle Vergünstigung einzuräumen, soll nicht gemäß Art. 2 des Änderungsgesetzes ab 2014 wiedereingeführt werden, wie mittlerweile die Aufhebung des letztgenannten Artikels durch Art. 4 Abs. 2 des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Vorschriften vom 22. Juni 2012 (GVOBl. M-V S. 232) gezeigt hat. Die ursprünglich mit der Klage angegriffene Geltung des Verbots, dessen „Wiederaufleben“ bis vor kurzem gedroht hat, hatte aber gleich mit Einführung des GlüStV begonnen. Verfassungsrechtlichen Bedenken, denen allerdings im Hinblick auf seine Erledigung hier nicht in allen Einzelheiten nachzugehen ist, war das Verbot ausgesetzt, weil es offensichtlich die Übergangsregelung in § 25 Abs. 2 und 6 GlüStV konterkarierte, die ausdrücklich auch zugunsten der Klägerin geschaffen worden war. Diese war nämlich, wie auch dem Landesgesetzgeber bekannt gewesen sein muss, nach ihrem Geschäftsmodell betriebswirtschaftlich in erheblichem Umfang auf die Vergütungen der staatlichen Lotterieveranstalter für die Vermittlung von deren Spielangeboten angewiesen und sollte nach dem GlüStV auch bezogen auf Mecklenburg-Vorpommern ein Jahr für notwendige Umstrukturierungen und ggf. eine geschäftliche Neuorientierung erhalten. Ferner war die Rechtfertigung des Verbots — auch für spätere Zeiträume — fraglich. Nach dem Regierungsentwurf des GlüStVAG M-V sollte mit der Regelung „die Unabhängigkeit der gewerblichen Spielvermittler gegenüber den Veranstaltern nach § 10 Abs. 2 [GlüStV] und ihren Annahmestellen sicher[gestellt werden]“ (LTDrS 5/977, S. 28). Die amtliche Begründung zu dem das Verbot „aufschiebenden“ Änderungsgesetz von 2009 stellte darauf ab, dass gewerbliche Spielevermittler für die rechtlich gebotene grenzüberschreitende Zugänglichkeit des Angebots der staatlichen oder staatlich gelenkten Glücksspielveranstalter erforderlich seien, da diesen ein grenzüberschreitender Vertrieb nicht gestattet sei (LTDrS 5/2251, S. 2). Die Aufhebung der geplanten Wiedereinführung des Verbots schließlich wurde überhaupt nicht begründet (s. etwa den Regierungsentwurf, LTDrS 6/553, S. 34). In der Literatur billigte man das Verbot als ein solches der „Doppelprovisionierung“, das damit ordnungsrechtlich gerechtfertigt sei (s. etwa Dietlein/Hüsken, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a. a. O., Rdnr. 20 zu § 3 GlüStV); dies scheint ausweislich der Gesetzesänderungen aber dem tatsächlichen Bedarf an den Dienstleistungen der Klägerin nicht entsprochen zu haben und hat auch nicht unmittelbar im Sinne der Ziele des § 1 GlüStV gewirkt.
- 88
Wegen des ursprünglichen Klageantrags zu 2. h. misst die Kammer der Klage ebenfalls gewisse Erfolgsaussichten bei. Dass die Klägerin die Beschränkungen für die übergangsweise Betätigung als gewerblicher Internet-Lottovermittler gem. § 25 Abs. 6 GlüStV für das Jahr 2008 nicht hätte beachten müssen, trifft zwar in dieser Allgemeinheit nicht zu; die Klägerin hat jedoch etwa im Zusammenhang mit der Altersverifikation durch Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen und mit der Lokalisierung des Spielers im Internet sowie der Inoperabilität des mit eiligen, im Übergangsrecht angelegten Fragen zu befassenden Fachbeirats normative Defizite aufgezeigt, die, zusammen mit dem Umstand, dass der Klägerin in E-Land und A-Stadt bei ähnlichem Antragsvorbringen Übergangserlaubnisse relativ zügig erteilt wurden, auf im Ermessenswege im klägerischen Sinne zu schließende Lücken des Regelungsgefüges hindeuten.
- 89
Die Kammer geht bei der Quotelung der Kosten davon aus, dass, gemessen an dem nach der Verfahrensverbindung maßgeblichen Streitwert, den formell erledigten Klagebegehren ein Anteil von einem Sechstel an den Verfahrenskosten zukam, weshalb dem Beklagten nach den dargelegten überwiegenden Erfolgsaussichten der Klage aus diesem Anteil ein Zehntel der gesamten Verfahrenskosten auferlegt wird und nur der Rest von der Klägerin zu tragen ist.
- 90
Die Erklärung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der zugunsten des Beklagten ergangenen streitigen Entscheidung beruht auf § 708 Nr. 11 und § 711 der Zivilprozessordnung sowie § 167 VwGO.
- 91
Die Berufung wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der klägerseits aufgeworfenen Fragen zur Anwendbarkeit von Regelungen der Glücksspielstaatsverträge von 2007 und 2011 auf die bis zum Jahr 2007/2008 von der Klägerin ausgeübte Vermittlertätigkeit zugelassen.
- 92
Beschluss
- 93
Der Streitwert wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 39 Abs. 1, § 40 und § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes und unter Berücksichtigung der bei Verfahrensbeginn berichteten klägerischen Schätzungen auf
- 94
123.000 Euro
- 95
festgesetzt.
Tenor
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014, soweit die Klage abgewiesen worden ist, teilweise geändert.
Die Nebenbestimmung Nr. 15 in dem Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 werden aufgehoben. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen die Klägerin zu ¾ und der Beklagte zu ¼.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet ohne beschränkende Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft mit Sitz in Hamburg, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach eigenen Angaben darin, Lottospielscheine im Internet online entgegen zu nehmen, um sie im Auftrag der Lottospieler bei den staatlichen Lotteriegesellschaften gegen Provision „abzugeben“ und Gewinne für die Lottospieler bei den Lottogesellschaften in deren Namen geltend zu machen.
- 3
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin – die ... GmbH – an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u. a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrags erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u. a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen „Vorschaltgesetz“ – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von der ... GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6aus49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“ und „Eurojackpot“ beantrage.
- 4
Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „Lotto 6aus49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln. Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u. a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
- 5
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln (Nr. I.). Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät (Nr. II.). Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden Bestandteil der Erlaubnis (Nr. III.). Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Nr. IV.). Nr. V. des Bescheids lautet:
- 6
„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige ergehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
- 7
Weiter enthielt der Bescheid u. a. folgende Nebenbestimmungen:
- 8
„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 9
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenannten Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
- 11
Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
- 12
Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
(…)
- 13
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. (…)
- 14
6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
(…)
- 15
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
(…)
- 16
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
- 17
15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
- 18
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 19
17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs abzuwenden.
(…).“
- 20
Zur Begründung führte der Beklagte u. a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde. Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrags führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain ... hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
- 21
Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („...“ und „...“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebots in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtige. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
- 22
Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
- 23
Mit Bescheid vom 29. November 2012 ergänzte der Beklagte – nach Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium – Nr. I der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „...“ sowie „...“, für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung:
- 24
„Soweit sich die Vermittlung über die Domains ‚...’ sowie ‚...‘ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“
- 25
Zur Begründung führte der Beklagte aus, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland.
- 26
Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, wurde die Erlaubnis mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 dahingehend ergänzt, dass der Klägerin die Vermittlung der Produkte „Lotto 6aus49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ über den Vertriebsweg Internet auch in Nordrhein-Westfalen erlaubt wurde.
- 27
Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Zugleich wurde der Produktaufnahme der Glücksspiele „KENO“ und „Plus 5“ und der Produktausgestaltung in Form von Spielgemeinschaften zugestimmt. Nr. 9 der Nebenbestimmungen des Bescheids vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
- 28
9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
- 29
9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
- 30
9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v. a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
- 31
Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
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Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 S. 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
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9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
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9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
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9.5 Die gewerbliche Spielvermittlung hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
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Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheids vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 hat die Klägerin ihr Begehren – unter Einbeziehung dieser Bescheide – weiterverfolgt.
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Die Klägerin hat geltend gemacht, dass die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV darstelle. Da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrags vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen zudem unverhältnismäßig. Ferner erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe. Die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten. Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber u. a. auch deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien. Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen. Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
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Die Klägerin hat beantragt,
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1. den Bescheid vom 24. September 2012 i. d. F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
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a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
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aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16
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c) folgende landesspezifische Regelungen
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aa) die für mehrere Länder geltende Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
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2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i. d. F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, ihr die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Der Beklagte hat zur Begründung ausgeführt, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar. Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde. Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne. Der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrags ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei. Vor diesem Hintergrund sei auch die Nebenbestimmung Nr. 17 nicht zu beanstanden. Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
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Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Juli 2014 hat das Verwaltungsgericht Hamburg die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 aufgehoben und im Übrigen die Klage abgewiesen. Soweit sich die Klage im Rahmen ihres Antrags zu 1. gegen Nr. V. richte, sei sie bereits unzulässig, da es insoweit an einem Rechtsschutzbedürfnis fehle. Das Gericht habe keinen Zweifel, dass das niedersächsische Kostenrecht Anwendung finde; in Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheids, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen seien, komme der Bestimmung des § 13 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG kein eigener Regelungsgehalt zu. Im Übrigen sei die Anfechtungsklage zulässig, insbesondere seien die einzelnen Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar. Das Anfechtungsbegehren erweise sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliege einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und habe der Erlaubnis des Beklagten bedurft. Der im GlüStV unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt sei ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsse. Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend mache, sei schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet, da der Erlaubnisvorbehalt im konkreten Fall keine grenzüberschreitenden Auswirkungen habe, da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen des Bundesgebiets hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufwiesen. Auch verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Der Beklagte habe grundsätzlich auch Nebenbestimmungen erlassen dürfen. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen seien § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Nach dieser Maßgabe erwiesen sich die Nebenbestimmungen – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheids vom 24. September 2012 – als rechtmäßig. Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei (Nr. 17) sei rechtswidrig. Die Klägerin vermittle ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet würden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürften gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet würden, nicht teilnehmen. Nebenbestimmung Nr. 6 beruhe auf dem sog. Regionalitätsprinzip. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begegne die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. (= n. F.) keinen durchgreifenden Bedenken. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trage nicht: Das Regionalitätsprinzip sei in erster Linie zwingende Folge der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue. Daneben diene es der Steuerung des Glücksspielangebots der Länder in eigener Verantwortung, der Verhinderung des Wettbewerbs verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebots. Rein hoheitliches Handeln unterliege jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert sei. Die Nebenbestimmung Nr. 9 i. d. F. des Bescheids vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe – sei rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sei die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler hätten nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Soweit die Klägerin geltend mache, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sog. geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potentieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, sei dies hinzunehmen. Das Gericht sehe es auch nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteile, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichte. Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweise sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Normen notifiziert worden seien. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Schließlich führe auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 – Einschaltung zuverlässiger Dritter – sei rechtmäßig. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen sei die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meine, kein Haftungsregime begründet werden solle, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgehe, sondern vielmehr klargestellt werde, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten könne und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig sei. Schließlich werde die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig seien. Ferner seien die Nebenbestimmungen Nr. 5 Sätze 1 und 2 – Anzeigepflicht einer Rechtsnormänderung –, Nr. 12 – Berichtspflichten –, Nr. 14 – Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit –, Nr. 15 – Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren –, Nr. 16 – Widerrufs- und Auflagenvorbehalt – sowie die länderspezifischen Nebenbestimmungen rechtmäßig. Schließlich sei der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehre, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis – insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, unbegründet.
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Mit Beschluss vom 30. November 2016 hat das Berufungsgericht auf den Antrag der Klägerin die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen und den Zulassungsantrag des Beklagten abgelehnt.
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Neben weiteren Bescheiden, mit denen Änderungen in den Teilnahmebedingungen sowie Änderungen zur Produktausgestaltung zugestimmt wurde, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 7. November 2016 die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg. Den angezeigten Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurde zugestimmt.
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Mit ihrer am 23. Februar 2017 eingegangenen Berufungsbegründung trägt die Klägerin vor, dass die unter ihrem Antrag zu 2. genannten Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar seien, wohingegen sie sich gegen die Befristung und regionale Beschränkung nur im Wege einer Verpflichtungsklage wenden könne. Das den Beschränkungen der Erlaubnis zugrunde liegende Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig. Zwar werde das System einer präventiven Kontrollerlaubnis nicht angegriffen. Rechtswidrig sei aber die Ausgestaltung der §§ 19 Abs. 2, 4 Abs. 1 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Nach den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes sei Voraussetzung eines mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbaren Erlaubnissystems, dass die Erlaubnisse auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhten, die der Ermessensausübung effektiv Grenzen setzten. Dem genüge der gänzlich konturenlose § 19 Abs. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 GlüStV nicht. Es sei sehr fraglich, ob dieses Defizit der Normen nicht zu deren Unabwendbarkeit insgesamt führe. Dies hätte zur Folge, dass die Klägerin überhaupt keiner Erlaubnis bedürfe, bis der Gesetzgeber ein hinreichend bestimmtes Erlaubnissystem eingeführt habe. Jedenfalls seien aber die belastenden – mit Unionsrecht unvereinbaren – Nebenbestimmungen aufzuheben. Halte man hingegen eine unionsrechtskonforme Auslegung für zulässig, verdichte sich das Ermessen zu einem gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Das Unionsrecht sei auch anwendbar. Schon das Medium Internet und seine ubiquitäre Erreichbarkeit begründeten einen grenzüberschreitenden Bezug. Internetangebote seien auch jenseits der Bundesgrenzen zugänglich. Überdies bestünde auch ein konkreter grenzüberschreitender Bezug, da sie, die Klägerin, deutschen Spielern auch im Urlaub im Ausland die Teilnahme an Lotterien ermögliche. Schließlich biete sie grenzüberschreitende Lotterieprodukte wie den Eurojackpot an. Sämtliche Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, weil diese auf die Beteiligung des Glücksspielkollegiums zurückzuführen seien und das Glücksspielkollegium als Institution verfassungswidrig sei. Es verletze das Demokratieprinzip, weil es ihm an einer hinreichenden demokratischen Legitimation fehle. Es verletze das Bundesstaatsprinzip, weil es eine dritte Entscheidungsebene zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern etabliere. Seine bindende Einschaltung verletze grundsätzliche rechtsstaatliche Maßstäbe und den effektiven Rechtsschutz. Es fehle an hinreichend präzisen rechtlichen Vorgaben für die Entscheidung durch das Glücksspielkollegium. Der Rechtsschutz werde durch die Einschaltung dieses Organs so mediatisiert, dass einem Antragsteller, der nur mit dem Beklagten kommuniziere und von diesem angehört werde, das Gegenüber und seine Erwägungen entzogen werde. Dies führe auch nach einfachem Recht zu einer Rechtswidrigkeit der angegriffenen Beschränkungen der Erlaubnis. Belastende Regelungen, die auf bindenden Vorgaben des Glücksspielkollegiums beruhten, seien schon aufgrund dieser Bindung ermessensfehlerhaft. Dies werde noch verschärft durch das Fehlen jeglicher Dokumentationen der Entscheidungsfindung des Gremiums. Das Fehlen der Dokumentation verletze die Begründungsanforderungen nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV und indiziere damit einen Ermessensausfall. Formelle und materielle Fehler der Entscheidungsfindung des Glücksspielkollegiums schlügen auch auf die Entscheidung der nach außen auftretenden Behörde durch. Die Regionalitätspflicht sei die schwerwiegendste Beschränkung der Erlaubnis. Die regionale Beschränkung der Nr. I in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. 6 nehme der Erlaubnis den zentralen Wert. Mehrere Rechtsgutachten und das Gutachten der Monopolkommission der Bundesregierung stellten die Rechtswidrigkeit der Regionalität fest. Die „gebündelte“ Erlaubnis anstelle einer Erlaubnis für alle Länder sei ein rechtskonstruktiver Sonderling. Mit dieser eigenartigen Bündelerlaubnis in § 19 Abs. 2 GlüStV sei ein Scheinargument für die Regionalität geschaffen worden, das rein fiskalisch motiviert und nicht tragfähig sei. Der GlüStV enthalte trotz des Systems der Bündelerlaubnis für die Lotterievermittlung kein zwingendes Regionalitätsprinzip. Er lasse die Erteilung von Erlaubnissen für die länderübergreifende Vermittlung zu. Die hier erlaubten Lotterien seien selbst bundesweite bzw. europaweite Veranstaltungen. Sie seien nach ihrem Gewinnplan auf die bundes- und europaweite Verbreitung der Lotterien sogar angewiesen. Deshalb dürfe auch die Vermittlung nicht auf Landesgebiete beschränkt werden. Es fehle an jeglicher ordnungsrechtlicher Begründung für eine Beschränkung der Vermittlung auf das Landesgebiet. Das in der Nebenbestimmung Nr. 6 formulierte Gebot der landesspezifischen Spieleinsatzabgabe sei unbestimmt und deshalb nicht umsetzbar und vollziehbar. Die Vorgabe verstoße gegen EU-Kartellrecht. Sie sei eine unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und ein unverhältnismäßiger Eingriff in ihre Berufsfreiheit. Die europäische Dienstleistungsfreiheit setze sich auch angesichts der föderalen Struktur durch. Schließlich sei die Regionalisierungsauflage unanwendbar, weil die Beschränkung nicht zu einer kohärenten Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV beitrage. Die fiskalische Ausrichtung der deutschen Lotterien und eine mangelnde aufsichtsbehördliche Unterbindung der Werbe- und Vertriebspraxis lasse eine etwaige Rechtfertigung dieser Beschränkung entfallen. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei rechtswidrig. Die Formulierung finde sich in allen Lotterievermittlungserlaubnissen. Dies mache die AGB-Nebenbestimmungen des Glücksspielkollegiums selbst zu technischen Vorschriften i. S. d. Richtlinie 98/34/EG, diese hätten daher notifiziert werden müssen. Die Durchführung von nicht notifizierten Vorschriften führe zu deren Unanwendbarkeit. Es gäbe ferner keinen sachlichen Grund für eine Befristung kürzer als die Befristung des GlüStV. Die angegriffene Verpflichtung in Nr. 1 Satz 4, sämtliche AGB-Änderungen für Brandenburg genehmigen zu lassen, sei unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 sei ermessensfehlerhaft. Es sei vollkommen unbestimmt, wann eine eingeschaltete Person ein Dritter im Sinne des Bescheids sein solle. Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 sei unverhältnismäßig. Sie, die Klägerin, könne mit ihren Vertragspartnern keine Verträge aushandeln, in denen diese sich verpflichteten, vorab über Rechtsformänderungen zu informieren. Die Nebenbestimmung Nr. 12 diene allein der Kontrolle der Nebenbestimmung Nr. 6, die rechtswidrig sei. Unzumutbar sei ferner die Nebenbestimmung Nr. 14. Das Niveau der dort vorgesehenen Zertifizierung sei außerordentlich hoch und werde von den wenigsten Wirtschaftsunternehmen eingehalten. Schließlich hätte die Nebenbestimmung Nr. 15, die Privaten Hoheitsrechte einräume, nicht ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung erlassen werden dürfen.
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Die Klägerin beantragt,
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das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg – 4 K 2865/12 – teilweise zu ändern und
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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrte Erlaubnis antragsgemäß, d. h. insbesondere bundeslandübergreifend, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, zu erteilen,
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2. den angegriffenen Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält
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a) Nr. 1 Sätze 3 und 4
b) Nr. 2 Satz 5
c) Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2
d) Nr. 5 Sätze 1 bis 3
e) Nr. 9
f) Nr. 12
g) Nr. 14
h) Nr. 15
i) Nr. 16, soweit darin ein Auflagenvorbehalt vorgesehen ist
j) die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012,
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3. hilfsweise zu 2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der unter 2. genannten Nebenbestimmungen unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Der Beklagte macht geltend, dass eine Anfechtungsklage bezogen auf die Aufhebung der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu einem im Ermessen der Behörde stehenden Erlaubnisbescheid unzulässig sei. Ansonsten wäre ein Herausbrechen wesentlicher Inhalte eines von der Ermessensermächtigung abgedeckten Erlaubnisbescheids im Wege einer isolierten Anfechtungsklage möglich. Dies würde aber zu einem rückwirkend entstandenen Ermessensdefizit führen. An dem Erlaubnissystem in der Ausgestaltung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt bestünden keinerlei verfassungsrechtliche Zweifel. Die gesetzlichen Grundlagen des GlüStV seien auch vollkommen von den sich aus dem Unionsrecht ergebenden Anforderungen gedeckt. Das für die Klägerin einschlägige Erlaubnissystem sei anhand der Maßstäbe des Europäischen Gerichtshofes, sofern sie für innerstaatliche Sachverhalte überhaupt maßgebend seien, diskriminierungsfrei und transparent und entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gegen die Beteiligung des Glücksspielkollegiums bestünden keine Bedenken. Insbesondere der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe herausgearbeitet, dass weder das Demokratieprinzip noch das Bundesstaatsprinzip durch die Existenz und die Verfahrensweise des Glücksspielkollegiums verletzt seien. Soweit die Klägerin angebliche Mängel aus dem Verfahren vor dem Glücksspielkollegium mit der Folge formeller und materieller Rechtswidrigkeit herleite, habe sie offenbar nicht bedacht, dass sie die Existenz der ihr erteilten Erlaubnis selbst zu Fall bringen würde. Es trete auch keine formelle Rechtswidrigkeit infolge fehlender Begründung des nur intern zu beteiligenden Glücksspielkollegiums oder auch wegen fehlender Aktendokumentation durch dieses Gremium ein. Dem Glücksspielkollegium komme nur eine dienende Funktion für die für die ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren zuständigen Behörden zu. Da das Glücksspielkollegium aber als Organ zur Erfüllung dieser Aufgaben handele, sei für das Außenverhältnis gegenüber einem am Verwaltungsverfahren beteiligten Bürger allein das Handeln der ihm gegenüber auftretenden Genehmigungsbehörde maßgebend. Allein die Erlaubnisbehörde treffe eine Begründungspflicht nach dem Verwaltungsverfahrensrecht. Das Begründungserfordernis nach § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV betreffe ausschließlich das interne Verfahren innerhalb der Willensbildung des Glücksspielkollegiums selbst. Es gehe dabei nur um die Wahrung der Ländersouveränität. Es solle an der Entscheidung mitwirkenden Bundesländern und deren Vertretern erkennbar sein, warum und weshalb ein bestimmtes Stimmverhalten abgegeben worden sei. Nur die Entscheidung der Erlaubnisbehörde habe Außenwirkung und sei damit begründungspflichtig. Eine Bindung an die intern gefassten Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nach außen hin wäre rechtswidrig. Denn die Bindung an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums führe gerade zu einem Ermessensfehler bei Erlass der betreffenden Verwaltungsmaßnahmen durch die im Außenverhältnis auftretende Behörde in dem ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren. Die Beschlüsse stellten daher lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen eines Organs dar, das dem Beklagten zur Erfüllung seiner Aufgaben diene. Zudem fehle es an einer subjektiv-rechtlichen Seite der Begründungspflicht. Wenn überhaupt kein Rechtsverhältnis zwischen dem Glücksspielkollegium und dem einzelnen Bürger bestehe, gebe es auch keine Begründungspflicht in subjektiv-rechtlicher Hinsicht, erst Recht keine Pflicht zur Darlegung von Gründen für den Erlass eines bestimmten Verwaltungshandelns durch eine nur intern zu beteiligende Stelle. Aus dem Bundesstaatsprinzip ergebe sich ferner zwingend eine Beschränkung der Lotterievermittlung auf die Länder. Der wirtschaftlich verständliche Wunsch der Klägerin, möglichst reibungslos bundeseinheitlich ihre Lotterieprodukte zu vermitteln, entspreche nicht der gegenwärtigen Rechtslage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei das Regionalitätsprinzip verfassungsrechtlich unbedenklich. Die das Regionalitätsprinzip sichernde Inhaltsbestimmung Nr. 6 sei auch nicht unbestimmt oder nicht vollziehbar. Eine territorial eindeutige Zuordnung des Vertragsschlusses zu einem bestimmten Veranstalter sei bei der klägerseitig vorgenommenen Vermittlung vorhanden. Angesichts der Ländersouveränität und der Gebietshoheit der Bundesländer liege es auf der Hand, dass sich eine Weiterleitung allein auf dasjenige Bundesland beziehe, das gerade seinerseits eine Vermittlungserlaubnis für den Veranstalter erteilt habe, der jeweils in diesem Land Spieleinsätze vereinnahme. Hiermit werde auch nicht gegen EU-Kartellrecht verstoßen. Das Gefahrenabwehrrecht habe verfassungsrechtlich Vorrang. Das mit Ewigkeitsrang ausgestattete Bundesstaatsprinzip stelle auch für das bundesrechtliche Wettbewerbsrecht, das nur unter Privaten Geltung beanspruchen könne, eine unüberwindbare Hürde dar, soweit es um die Beurteilung von hoheitlichem Verhalten gehe. Hoheitliches Handeln unterliege auch nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, insbesondere dann, wenn das hoheitliche Handeln allein in Anwendung des Sicherheits- und Ordnungsrechts erfolge. Die einzelnen Inhalts- und Nebenbestimmungen verstießen weder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz noch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakte und auf die Sachakten des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung ist teilweise begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die Klage ganz überwiegend abgewiesen.
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Die Klage ist zulässig (hierzu unter I.) und ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (hierzu unter II.).
I.
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Die Klage ist zulässig.
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1. Soweit die Klägerin eine gebundene, bundeslandübergreifende, ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist, Erlaubnis begehrt (Antrag zu 1.), ist die Verpflichtungsklage statthaft. Mit Blick auf die im Übrigen angefochtenen Nebenbestimmungen (Antrag zu 2.) kann die Klägerin demgegenüber deren Aufhebung im Wege der Anfechtungsklage verfolgen. Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag (Antrag zu 3.). Im Einzelnen:
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Gegen – einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte – belastende Nebenbestimmungen ist grundsätzlich die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere auch für Auflagen. Ob eine solche Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt jedoch im Rahmen der Begründetheit und ist keine Frage der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung ist jedoch dann nicht möglich, wenn entweder schon keine Nebenbestimmung, sondern eine Inhaltsbestimmung vorliegt, oder eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, BVerwGE 112, 221, juris Rn. 25). Eine Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41), sondern konkretisiert das Genehmigte unmittelbar und legt das erlaubte Tun fest (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ThürVBl. 2015, 218, juris Rn. 41; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, NVwZ-RR 2000, 671, juris Rn. 13 ff.; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, NVwZ-RR 2013, 597, juris Rn. 52). Anders als im Falle der Nichtbefolgung einer Auflage, die im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen ist, führt die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung dazu, dass der Erlaubnisinhaber formell rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 12). Eine isolierte Aufhebbarkeit soll dann von vornherein ausscheiden, wenn offenkundig ist, dass eine Ermessensentscheidung nur eine Genehmigung unter Einhaltung der Nebenbestimmungen umfasst, so dass eine isolierte Aufhebung von vornherein nicht zu der Herstellung rechtmäßiger Zustände führen kann (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 10.10.2012, 1 A 389/12, NuR 2013, 724, juris Rn. 26).
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Nach dieser Maßgabe sind die Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragten Dritten), Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit), Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren), Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 im Wege der Anfechtungsklage anfechtbar. Die genannten Nebenbestimmungen legen zusätzliche Handlungs- und Duldungspflichten auf. Die Regelungen dienen zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen, legen jedoch nicht das erlaubte Tun fest. Unmittelbar konkretisiert wird die Erlaubnis durch den Geltungsbereich (insbesondere der sog. Regionalität), durch die genehmigte Produktausgestaltung sowie den genehmigten Vertriebsweg. Eine isolierte Anfechtbarkeit gilt auch für Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), obgleich die Nebenbestimmung die genehmigte Produktausgestaltung betrifft. Die Möglichkeit einer isolierten Anfechtung ergibt sich bereits daraus, dass die Nebenbestimmung nur für ein Bundesland vorgesehen ist, mithin eine Verknüpfung nicht derart eng sein kann, dass eine Erlaubnis generell nur mit einem entsprechenden Zustimmungsvorbehalt möglich sein kann. Eine isolierte Aufhebbarkeit der genannten Nebenbestimmungen ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen: Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 kann, muss aber die Erlaubnis nicht mit Nebenbestimmungen erteilt werden. Soweit in der Rechtsprechung vertreten wird, dass eine isolierte Anfechtung in der vorliegenden Konstellation schon deshalb ausscheidet, weil eine isolierte Aufhebung bereits einzelner Nebenbestimmungen eine Erlaubnis zurückließe, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 113; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris Rn. 35), so ist dem nicht zu folgen. Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt nicht dazu, dass einzelne Nebenbestimmungen nicht isoliert überprüfbar wären. Die Erlaubnis kann nur dann Bestand haben, wenn sie den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Art. 12 Abs. 1 GG und der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit gerecht wird. Dies hat zur Folge, dass die Entscheidung des Beklagten, auch wenn diese im Ermessen steht, jedenfalls insoweit gerichtlicher Kontrolle bezüglich der Einzelentscheidungen zugänglich ist, als die angegriffenen Einzelregelungen nicht durch die Ziele des Staatsvertrags gerechtfertigt sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Erteilung der Erlaubnis ohne geänderte oder aufgehobene Nebenbestimmungen von vornherein ausscheidet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Vor diesem Hintergrund besteht vorliegend keine Veranlassung, von den für die Kontrolle von Nebenbestimmungen allgemein geltenden Grundsätzen von vornherein abzuweichen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 149). Ob der Erlaubnisbescheid ohne eine etwaig rechtswidrige Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise weiterbestehen kann, ist sodann eine Frage der Begründetheit. Sollte dies nicht der Fall sein, greift der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag.
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Soweit die Klägerin demgegenüber eine gebundene, regional nicht beschränkte und zeitlich unbefristete Erlaubnis begehrt, berührt dies unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis, so dass die Klägerin insoweit auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage zu verweisen ist. Dies gilt auch für die Nebenbestimmung Nr. 6 (Weiterleitung von Spieleinnahmen), da diese Nebenbestimmung unmittelbare Folge des Geltungsbereichs der Erlaubnis (sog. Regionalität) ist. Eine isolierte Aufhebbarkeit der Befristung scheidet aus, weil die Befristung konstitutiver Bestandteil der Erlaubnis ist (vgl. VG Münster, Urt. v. 9. März 2012, 1 K 1146/11, juris Rn. 32). Klageziel der Klägerin ist nicht die Aufhebung der Befristung als solche, sondern die unbefristete Erteilung der Erlaubnis. Da die Erlaubnis nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nur befristet erteilt werden kann, könnte eine unbefristete Erteilung nur mit Hilfe der Verpflichtungsklage durchgesetzt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 148). Gleiches gilt für den in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Widerrufsvorbehalt (siehe Nebenbestimmung Nr. 16).
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2. Die nachträgliche Einbeziehung des Bescheids vom 7. November 2016, mit dem der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 24. September 2012 u. a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Mega-Los“, „Jahres-Los“, „Einzel-Los“ sowie „“Dauer-Los“ der ... gGmbH über den bereits genehmigten Vertriebsweg ergänzte, ist sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO.
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3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
II.
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Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
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Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg (hierzu unter 1.). Sowohl der Antrag zu 2. (hierzu unter 2.) als auch der Antrag zu 3. (hierzu unter 3.) haben teilweise Erfolg.
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1. Der Antrag zu 1. hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten, insbesondere bundeslandübergreifenden Erlaubnis ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 6, ohne Befristung und ohne die Inhaltsbestimmung Nr. 16, soweit darin ein Widerrufsvorbehalt vorgesehen ist. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 5 VwGO.
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Rechtsgrundlage für die (als Bündel erteilte) streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV (hierzu unter a]). Diese Normen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (hierzu unter b]). Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen (hierzu unter c]) und in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig (hierzu unter d]).
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a) Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Erlaubnis sind §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
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Öffentliche Glücksspiele dürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Die Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Für den Vertriebskanal Internet sieht § 4 Abs. 5 GlüStV vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben können, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Sollen Glücksspiele auch über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, benötigt der Vermittler mithin eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 sowie Abs. 5 GlüStV. Soll das Glückspiel – wie hier – ausschließlich über den Vertriebskanal Internet vermittelt werden, ist § 4 Abs. 5 GlüStV grundsätzlich lex specialis zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV, so dass eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV eine solche nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV mitabdeckt (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV Rn. 81).
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Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Sie ist nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV widerruflich zu erteilen und zu befristen. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden.
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b) §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
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Zwar wird durch die §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, in das – der Klägerin nach Art. 19 Abs. 3 GG zustehende – Freiheitsrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Der Schutz der Berufsfreiheit ist nicht auf traditionell oder gesetzlich fixierte Berufsbilder beschränkt, sondern erfasst auch Berufe, die aufgrund der fortschreitenden technischen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwicklung neu entstanden sind (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, juris Rn. 120). Dabei umfasst Art. 12 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch auf beruflichen Erfolg im Rahmen einer wettbewerblich strukturierten Ordnung (BVerfG, Beschl. v. 13.2.2007, 1 BvR 910/05, BVerfGE 118, 1, juris Rn. 78). In diesen Schutzbereich wird eingegriffen, indem die Klägerin lediglich eine eingeschränkte Vermittlungserlaubnis erhält. Dieser Eingriff erweist sich jedoch als gerechtfertigt. Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden (hierzu unter aa]). Die Regelungen sind ferner mit Unionsrecht – insbesondere Art. 56 AEUV – (hierzu unter bb]) und mit den Anforderungen des Kartellrechts (hierzu unter cc]) zu vereinbaren.
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aa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV, wonach Lotterien nur mit behördlicher Erlaubnis im Internet vermittelt werden dürfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, und die entsprechende Erlaubnis befristet und widerruflich sowie unter Umständen mit Nebenbestimmungen versehen nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, sind verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.
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Durch die angegriffenen Bestimmungen wird zwar in Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen. Der Eingriff in die Berufsfreiheit liegt in erster Linie in der Bestimmung des § 4 Abs. 5 GlüStV. Hiernach können die Länder abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV die Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 13 m. w. N.). Zudem besteht auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis kein Rechtsanspruch. Hiermit eng verknüpft ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die – widerrufliche und befristete, unter Umständen auch mit Nebenbestimmungen versehene – Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Hiermit wird in das Freiheitsrecht eingegriffen, indem den Vermittlern einerseits untersagt wird, die Lotterien an den Lotterieveranstalter ihrer Wahl zu vermitteln, andererseits die Erlaubnis nur widerruflich und befristet erteilt wird.
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Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind jedoch gerechtfertigt. Um vor dem grundrechtlichen Schutz der Berufsfreiheit Bestand zu haben, bedarf der Eingriff einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss also durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 24 m. w. N.). Daran gemessen sind die Regelungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot (hierzu unter aaa]). Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (hierzu unter bbb]).
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aaa) Die Bestimmungen genügen dem Bestimmtheitsgebot. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Erlaubnisvoraussetzungen und Versagungsgründe in § 4 Abs. 5 GlüStV. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2008 insoweit zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. ausgeführt, dass sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen ließen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschlössen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 57). Diese Erwägungen lassen sich auf die in § 4 Abs. 2 und 5 GlüStV genannten Kriterien übertragen, zumal das Erfordernis einer Auslegung einer hinreichenden Bestimmtheit der Vorschriften nicht entgegensteht.
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bbb) Die Vorschriften beachten auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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(1) Der Glücksspielstaatsvertrag dient dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Damit werden überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 28 – zu § 1 GlüStV a. F., der § 1 GlüStV n. F. inhaltlich ganz überwiegend entspricht).
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(2) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind zur Zweckerreichung auch geeignet.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Erlaubnisvoraussetzungen sind sowohl dem Grunde nach als auch dem konkreten Inhalt nach geeignet, die verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 5 GlüStV führt zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird (vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 185 f.). Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]). Die in § 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis – Gewährleistung des Ausschlusses minderjähriger oder gesperrter Spieler, Regelungen zum Höchsteinsatz, Ausschluss besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung, das Erfordernis eines Sozialkonzepts sowie das Kopplungsverbot von Wetten und Lotterien – sind sachgemäß und geeignet, dem Spieler- und Jugendschutz sowie der Suchtprävention zu dienen (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 33 – zu § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. [Übergangserlaubnis zur Vermittlung von Glücksspielen im Internet]). Inwieweit die in § 4 Abs. 5 GlüStV im Einzelnen genannten Voraussetzungen im konkreten Fall angemessen anzuwenden sind, kann an dieser Stelle dahinstehen, da hiermit nicht ein Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt wird (OVG Hamburg, Beschl. v. 9.3.2017, 4 Bs 241/16, n. v.). Die Möglichkeit, Nebenbestimmungen zu erlassen, dient der Durchsetzung der Erlaubnisvoraussetzungen. Mit Hilfe der Befristung und des Widerrufsvorbehalts werden die zuständigen Behörden in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Vermittler zu nehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32). Im Ergebnis ist auch die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, zur Zweckerreichung geeignet. Die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Die Landesbezogenheit kann vor diesem Hintergrund auch nicht isoliert auf die damit auch verbundenen fiskalischen Zwecke, die auf eine länderbezogene Verteilung der Lotterieeinnahmen hinauslaufen, betrachtet werden.
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(3) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind zur Erreichung der angestrebten Ziele auch erforderlich. Mildere – gleich geeignete – Mittel sind vorliegend nicht ersichtlich.
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Die Regelungen zur Erlaubnispflicht und zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis (§§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV) sind erforderlich. Der Einwand der Klägerin, das Instrumentarium des allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, berücksichtigt nicht, dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden Geschäftsbetriebs – und damit ein repressives Vorgehen – nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive Zulassungskontrolle. Insbesondere erhalten die zuständigen Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis der tätigen Glücksspielvermittler (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 45 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
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Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es kann dahinstehen, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem einzelnen Fall zwingend ist. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei die ihnen zukommende Einschätzungsprärogative überschritten hätten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]).
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Dies gilt auch für § 9 Abs. 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46).
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Es kann dahinstehen, ob der Gesetzgeber eine andere Erlaubnissystematik hätte wählen können. Zum einen bewegt sich das derzeitige Erlaubnissystem angesichts seiner Verankerung im Bundesstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Zum anderen wäre ein anderes Erlaubnissystem nicht gleich geeignet, da stärker in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen würde, als es bereits jetzt schon der Fall ist (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 63 f. – bundesweite Erlaubnis als milderes Mittel). Bereits jetzt wird in die Hoheitsrechte der Länder eingegriffen, indem eine einzelne Verwaltungsaufgabe gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde (unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums) abgegeben wurde (vgl. unten zum Glücksspielkollegium). Gleichwohl gibt es sechzehn Erlaubnisse nach dem jeweiligen Landesrecht und die jeweiligen Erlaubnisse sind auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Sowohl ein ländereinheitliches Verfahren, in dem ein Bundesland eine – bundesweit geltende – Erlaubnis erteilt, als auch ein gebündeltes Verfahren, in dem mit jeder Erlaubnis dem Adressaten die Vermittlung von Lotterieteilnehmern des eigenen Landes an Lotterieveranstalter anderer Länder bzw. von Lotterieteilnehmern anderer Ländern an den eigenen Lotterieveranstalter erlaubt wird, würde in die Hoheitsrechte der Länder noch stärker eingreifen. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Dies wäre aber aufgehoben, wenn ein Land eine Erlaubnis auch für andere Länder erteilen oder Spielern die Teilnahme jeweils in anderen Ländern erlaubt würde (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136). Im ersteren Fall würde es statt sechzehn Erlaubnisse nur noch eine einheitliche Erlaubnis für alle Länder geben, in der zweiten Variante wären die Erlaubnisse nicht mehr auf das jeweilige Landesgebiet beschränkt. Zwar ist anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (vgl. VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die Länder sind aber keinesfalls verpflichtet, auf Hoheitsrechte zu verzichten. Im Gegenteil sind entsprechende staatsvertragliche Vereinbarungen stets kritisch an Art. 20 Abs. 1 GG zu messen, da keine 3. Ebene der Staatlichkeit bzw. eine Mischverwaltung entstehen darf. Vor diesem Hintergrund führt auch nicht der Umstand, dass die Länder ggf. in anderen Bereichen (vgl. §§ 9a Abs. 1, 12 Abs. 3 GlüStV) im weiteren Umfang auf Hoheitsrechte verzichtet haben, dazu, dass sie auch im vorliegenden Zusammenhang hierzu gezwungen wären. Denn das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG schützt die Länder gerade vor einem weitergehenden Hoheitsverzicht.
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Ein solcher Hoheitsverzicht ist auch – anders als die Klägerin meint – nicht im Staatsvertrag angelegt. Entscheidend ist hierbei – so aber die Klägerin – nicht allein, wie der Begriff „erlaubte“ Lotterien i. S. d. § 4 GlüStV auszulegen ist. Maßgeblich ist vielmehr, dass § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird. Vom Bundesverfassungsgericht ist anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.). § 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des sog. Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Hierdurch wird sichergestellt, dass sich der Spieler im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, also das Veranstalten und Vermitteln des Glücksspiels im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 46 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.). Nichts anderes ergibt sich für die Internetvermittlung. Zwar enthält der Staatsvertrag keine eindeutige Regelung, was hier unter „Aufenthaltsort“ zu verstehen ist. Gleichwohl rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. In der Praxis wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei der Vermittlung durch gewerbliche Spielvermittler insoweit auf den Wohnort des Spielers abgestellt. Hierbei handelt es sich im Rahmen der notwendigen Typisierung – wie unten näher auszuführen sein wird – auch um einen geeigneten Anknüpfungspunkt (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff).
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Hieran ändert nichts, dass im Staatsvertrag die Möglichkeit vorgesehen ist, die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt zu erfüllen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Eine solche gemeinsam geführte öffentliche Anstalt gibt es bei der Veranstaltung von Lotterien nicht.
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Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, für den Online-Bereich eine andere gesetzliche Regelung zu treffen. Abgesehen davon, dass auch eine solche Bereichsausnahme in die Hoheitsrechte der Bundesländer eingreifen würde, würde eine solche Bereichsausnahme das in sich stimmige Erlaubnissystem unterlaufen. Der Staatsvertrag sieht für die Vermittlung von Lotterien eine in sich sachgerechte Ordnung vor. Es gibt sechzehn Bundesländer, damit sechzehn Lotterieveranstalter, die jeweils aufgrund einer für das jeweilige Landesgebiet geltenden und sich nach dem dortigen Landesrecht richtenden Veranstaltungserlaubnis Lotterien anbieten. Teilnehmen können jeweils nur Spieler, die sich im Geltungsbereich der jeweiligen Erlaubnis aufhalten. Dies gilt zunächst für die analoge Welt, in der die Annahmestellen – aufgrund der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle – den Spieler an den Lotterieveranstalter des Landes vermittelt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172). Dies gilt aber auch für den Online-Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter, die auch bei der gemeinsamen Website www.lotto.de durch die Abfrage der Postleitzahl sicherstellen, dass der Spieler bei dem „richtigen“ Landesveranstalter teilnimmt. Diese – oben bereits genannte – Anknüpfung an den Wohnort ist auch deshalb eine in sich stimmige Typisierung, weil in der analogen Welt der Lottospieler typischerweise ebenfalls an einer Annahmestelle an seinem Wohnort spielt. Dies stellt ein in sich geschlossenes System dar, das eine Sonderrolle eines Kommunikationswegs – des Internets – nicht nahelegt. Im Gegenteil ist kein zwingender Grund dafür ersichtlich, für die „online-Welt“ gänzlich andere Regelungen vorzusehen als für die analoge Welt.
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(4) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit erweisen sich schließlich als angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 51 m. w. N.).
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Das in § 4 Abs. 5 GlüStV verankerte Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen. Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen sind derart gewichtig, dass sie die mit einem Erlaubnisvorbehalt verbundenen Beschränkungen für Glücksspielvermittler zu rechtfertigen vermögen. Dies gilt auch für die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV, wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 52 – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a. F. = n. F. [mit Ausnahme einer hier nicht maßgeblichen Ergänzung in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV]; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 53 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV).
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Dies gilt auch für die Möglichkeit der zuständigen Behörde, den Erlaubnisbescheid zu befristen, mit Nebenbestimmungen zu versehen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen. Alle diese Maßnahmen dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden und die zuständigen Landesbehörden Einfluss auf die Zahl und die Personen der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und Vermittler haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32).
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Die Angemessenheit des sog. Regionalitätsprinzips in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft zu vermitteln sind, begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 128; VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 136 f.; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 16 f. UA; a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris Rn. 141 ff.; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, 2012, S. 36 ff.). Hierbei verkennt das Berufungsgericht nicht, dass diese Regelungen mit erheblichen Nachteilen für die Lotterievermittler verbunden sind. Zum einen muss der Vermittler zu jedem Landeslotterieveranstalter technische Schnittstellen aufbauen und unterhalten, so dass ein erheblicher technischer, aber auch rechtlicher Aufwand entsteht. Zum anderen erlangt hierdurch der jeweilige Landeslotterieveranstalter als Nachfrager von Vermittlungsleistungen eine Monopolstellung, so dass ein Provisionswettbewerb beschränkt wird. Gleichwohl erweist sich die Landesbezogenheit im Rahmen einer Gesamtbetrachtung als hinnehmbar.
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Ausweislich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die mit dem Regionalitätsprinzip verbundenen Belastungen hinzunehmen. Denn es liege in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen könnten (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
- 101
Es liegt – anders als die Klägerin meint – auch keine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber anderen Glücksspielen vor: Die Erlaubnis für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential wird zwar, wenn sie länderübergreifend veranstaltet wird, ländereinheitlich durch eine Erlaubnis erteilt (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV). Dieses Verfahren ist jedoch nicht vergleichbar. Da es in diesem Fall nur einen Veranstalter gibt, ist eine Aufsplitterung von vornherein ausgeschlossen. Zwar wird den Lotterie-Einnehmern für die Klassenlotterien eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 1 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da die Klassenlotterien nicht von sechzehn Anstalten, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), veranstaltet werden, sondern von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV). Schließlich gibt es auch keinen Widerspruch zu dem Regelungsregime im Bereich der Sportwetten. Soweit es um die Vermittlung staatlicher Lotterien geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Aber auch dieser Fall ist nicht vergleichbar, da es sich hier wiederum um einen (privaten) Anbieter handelt, so dass auch hier eine Aufsplitterung an verschiedene Veranstalter denklogisch ausgeschlossen ist.
- 102
Eine Ungleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG folgt schließlich auch nicht daraus, dass die Vermittler bis 2008 die Lotterien frei vermitteln konnten. Abgesehen davon, dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, eine Neuregelung eines Erlaubnissystems vorzunehmen, war es den Online-Vermittlern zwischenzeitlich sogar gänzlich verwehrt, Lotterien zu vermitteln.
- 103
Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich auch bei der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nichts ändern. Wenn sich das Monopol als unionsrechtswidrig erweisen sollte, stünde es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. Die sechzehn Landeslotterieveranstalter würden jedenfalls zunächst weiter bestehen. In der Zeit ist der Staat lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.).
- 104
Es ergibt sich auch keine – auch in der Zusammenschau mit den anderen Beschränkungen – „erdrosselnde“ Wirkung. Etwaige wirtschaftliche Einschränkungen sind auch im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG hinnehmbar (OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, ZfWG 2014, 227, juris Rn. 50).
- 105
bb) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind auch mit Unionsrecht vereinbar.
- 106
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., juris Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Gleichwohl müssen sich die nationalen Regelungen an den unionsrechtlichen Vorgaben – insbesondere den Grundfreiheiten – messen lassen.
- 107
Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen jedoch mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken (hierzu unter aaa]). Die fehlende Möglichkeit einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis verstößt auch nicht gegen Unionskartellrecht (hierzu unter bbb]).
- 108
aaa) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV unterliegen mit Blick auf die hier maßgebliche Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV keinen durchgreifenden Bedenken.
- 109
Eine Tätigkeit, die – wie hier – darin besteht, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, stellt nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Dienstleistung im Sinne von Art. 56 AEUV dar (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 56 m. w. N.). Auf die Dienstleistungsfreiheit können sich nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen gemäß Art. 62 i. V. m. Art. 54 AEUV berufen, sofern sie ihren Sitz im Unionsgebiet haben.
- 110
Der für die Anwendbarkeit des Art. 56 AEUV erforderliche grenzüberschreitende Bezug ist gegeben. Dieser folgt hier einerseits daraus, dass deutsche Unternehmen als Leistungserbringer auch potentiellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, Dienstleistungen über das Internet anbieten und ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringen, in dem sie ansässig sind (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris Rn. 41 m. w. N.; sog. Korrespondenzdienstleitungen, vgl. Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 100). Denn durch den Vertriebsweg Internet werden auch im Ausland ansässigen Interessenten Lotterien im Vermittlungswege angeboten. Andererseits ist bei der hier gebotenen objektiven Betrachtung denkbar, dass Unternehmen mit Sitz im EU-Ausland in Deutschland (deutsche) Lotterien vermitteln wollen. Auch diese benötigen eine entsprechende Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 111
Ein Erlaubnissystem für die Vermittlung von Lotterien im Internet stellt zwar eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs des Art. 56 AEUV dar. Diese Beschränkung ist indes gerechtfertigt.
- 112
Nicht entscheidungserheblich ist zunächst, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol als unionsrechtskonform erweist. Der Erlaubnisvorbehalt dient nicht primär dem Schutz des Monopols, sondern gewährleistet – wie auszuführen sein wird – in erster Linie, dass Lotterien nur durch zuverlässige (natürliche oder juristische) Personen vermittelt werden, die einen ordnungsgemäßen, den gesetzlichen Vorgaben genügenden Vertrieb sicherstellen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV; Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, Rn. 73, 77 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]; OVG Münster, Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06, juris Rn. 38 – zu § 4 Abs. 1 GlüStV [Sportwetten]). Der Erlaubnisvorbehalt besteht damit unabhängig von dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol.
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Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der nationalen Regelungen steht den Mitgliedsstaaten ein nicht unerheblicher Spielraum zu. Unter Hinweis auf „die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Glücksspielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 45) urteilt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich frei steht, „die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen“ (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 47).
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Nach dieser Maßgabe genügt das Erlaubnissystem den unionsrechtlichen Anforderungen.
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(1) Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 5 GlüStV dient den unionsrechtlich legitimen Zielen insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung (EuGH, Urt. v. 30.6.2011, C-212/08, NVwZ 2011, 1119, juris Rn. 38; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08 u. a., NVwZ 2010, 1409, juris, Rn. 45) im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV soll – auch für den Vertriebsweg Internet – die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des § 4 GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV).
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Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Das Verfahren stellt gerade sicher, dass nur zuverlässigen Personen eine Vermittlungserlaubnis erteilt wird, die dem Spieler- und Jugendschutz nachkommen und eine ordnungsgemäße Vermittlung sicherstellen.
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Der Erlaubnisvorbehalt ist auch im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54 – zu § 4 Abs. 5 GlüStV). Die Vermittlung von Lotterien ist weder verboten, noch ist sie staatlich monopolisiert oder kontingentiert. Sie unterliegt insoweit nur einem Erlaubnisvorbehalt.
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Allein die Tatsache, dass auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, führt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht dazu, dass eine Erlaubnisregelung unionsrechtswidrig wäre (vgl. EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Allerdings darf eine Erlaubnisregelung keine Ermessensausübung der nationalen Behörden rechtfertigen, die geeignet ist, den Bestimmungen des Unionsrechts ihre praktische Wirksamkeit zu nehmen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Daher muss ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 87; s. auch EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55). Diese Voraussetzungen liegen hier vor:
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Die gesetzlichen Anforderungen sind hinreichend bestimmt und transparent (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV; a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 28 ff.). Dass nicht alle Erlaubniskriterien positiv definiert sind, sondern nur Versagungsgründe genannt sind, führt nicht zur Unionsrechtswidrigkeit. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Im Übrigen sollen die hier maßgeblichen Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs sicherstellen, dass es zu keiner missbräuchlichen bzw. willkürlichen Anwendung kommt (EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris Rn. 55) und dem Erlaubnisverfahren nicht die praktische Wirksamkeit genommen wird (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 86). Gerade diese Gefahr ist vorliegend nicht ersichtlich. Der Einwand der Klägerin berücksichtigt insoweit nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in §§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehen und als legales Berufsbild ausgestaltet ist (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die Regelung des § 4 Abs. 5 GlüStV ist dementsprechend auf Verwirklichung angelegt, eine Versagung im Einzelfall bedarf einer auf die konkrete Tätigkeit bezogenen Begründung und muss anhand der Ziele des Staatsvertrags belegt werden können (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Schließlich muss die behördliche Entscheidung, bei der kein (gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer) Beurteilungsspielraum besteht, unter Beachtung der sich aus den Grundrechten und der aus dem Unionsrecht ergebenden Gewährleistungen ermessensfehlerfrei ergehen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 164). Die sich aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie den Materialien zum Staatsvertrag zu gewinnenden objektiven Kriterien schließen eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte aus (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 26 – zu § 4 Abs. 2 GlüStV a. F. = n. F.). Auch wendet der Beklagte – soweit ersichtlich – die so gewonnenen Erlaubnisvoraussetzungen sowie Versagungsgründe gleichheitsgemäß an. Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Diese Rechtsprechung, die zu Sportwetten ergangen ist, ist allein deshalb schon nicht übertragbar, da es sich dort – anders als hier – um ein zahlenmäßig kontingentiertes Verfahren handelt und gerade nicht festgestellt werden konnte, dass alle Interessenten gleichermaßen Zugang zu dem Vergabeverfahren hatten, so dass faktisch ein Staatsmonopol fortbestand (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris). Gleiches gilt für die weitergehenden Anforderungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt, wonach die maßgeblichen Kriterien sowohl für die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen als auch für die Auswahlentscheidung so klar, präzise und eindeutig formuliert und im Vorhinein bekannt sein müssten, dass jeder Bewerber sich gebührend informieren und deren Bedeutung verstehen und auslegen könne (Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Die Entscheidung ist schon deshalb nicht vergleichbar, da auch dieser Entscheidung ein Erlaubnisverfahren zu Sportwetten zugrunde lag, das – anders als hier – eine maximale Anzahl von Erlaubnissen vorsah. Dementsprechend begründet das Gericht seine Ausführungen auch damit, dass jeder Bewerber in die Lage versetzt werden müsse, die Anforderungen einzuschätzen, um ein unter allen Umständen vergleichbares sowie bestmögliches Angebot abgeben zu können (VG Frankfurt, Beschl. v. 27.5.2015, 2 L 3002/14.F, juris Rn. 45). Im Übrigen ist vorliegend nicht ersichtlich, dass etwaige private Lotterievermittler mangels Kenntnis keinen Zugang zu dem Erlaubnisverfahren hatten.
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Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erlaubnisverfahren nicht diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass es zu Diskriminierungen im Vorfeld gekommen sei, da zunächst die staatlichen Anbieter beschieden worden seien, vermag dieser Einwand nicht zu einer gegenteiligen Feststellung zu führen. Die Klägerin hatte Zugang zu dem Erlaubnisverfahren und hat eine Erlaubnis erhalten. Der Glücksspielstaatsvertrag ist am 1. Juli 2012 in Kraft getreten, am 16. April 2012 hatte die Klägerin bereits ihren Antrag gestellt. Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erhielt die Klägerin eine bis zum 31. Dezember 2012 gültige Vermittlungserlaubnis für das Land Niedersachsen, unter dem 24. September 2012 wurde die hier streitgegenständliche Erlaubnis erteilt. Einem Verfahren, in dem die Klägerin binnen drei Monaten die hier streitgegenständliche Erlaubnis erhalten hat, kann nicht attestiert werden, dass es auf diskriminierenden Kriterien beruht. Selbst wenn Anträge staatlicher Anbieter vor dem der Klägerin beschieden worden sein sollten, kann vor diesem Hintergrund weder mit Blick auf die Dauer des Erlaubnisverfahrens noch hinsichtlich der Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge eine substantielle Benachteiligung der Klägerin festgestellt werden. Dass andere Vermittler keinen Zugang zum Erlaubnisverfahren hatten oder deren Anträge nicht in einer angemessenen Zeit beschieden wurden, ist von der Klägerin weder im Einzelnen vorgetragen noch ersichtlich. Angesichts dessen sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Beklagte bei der Durchführung des Erlaubnisverfahrens den ihm vorgegebenen Rechtsrahmen, der ihn auch zur selbstständigen Abarbeitung der Erlaubnisanträge ermächtigt, in diskriminierender Art und Weise überschritten hat.
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Schließlich stehen gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N. – zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV). Dass dies auch mit Blick auf Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV der Fall ist, belegt das vorliegende Verfahren.
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Die verfolgten Ziele werden mit Blick auf den Erlaubnisvorbehalt auch in kohärenter Weise verfolgt. Denn insoweit ist für alle Arten zugelassenen Glücksspiels jedenfalls im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 26; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 28). Eine Inkohärenz folgt nicht daraus, dass den unabhängigen Lotterievermittlern die Tätigkeit – so die Klägerin – aus Gründen der Suchtprävention repressiv verboten wird und der Erlaubnisvorbehalt als Ermessenstatbestand ausgestaltet ist, demgegenüber die staatlichen Anbieter ebendieser Produkte Suchtbekämpfung in diesem Bereich selbst gar nicht verfolgen, wie insbesondere aus ihrer aggressiven Werbung deutlich werde. Denn der Erlaubnisvorbehalt wird – anders als die Klägerin meint – nicht allein mit einer Notwendigkeit der Suchtbekämpfung bei Lotterien begründet, sondern dient – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Eine kohärente Vorgehensweise wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin und andere Vermittler bis 2008 Lotterien im Internet vermitteln durften, ohne dass eine diesbezügliche Erlaubnis vorliegen musste. Im Zuge der Neugestaltung des Glücksspielrechts durften die Länder gerade im Sinne einer transparenten und kohärenten Gesamtregelung des Glücksspiels auch Bereiche neu regulieren, die ggf. bis dahin von einer Regulierung nicht betroffen waren (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 162).
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Die Hürden im Erlaubnisverfahren sind auch nicht derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht (so wohl VG Halle, Urt. v. 11.11.2010, 3 A 158/09, ZfWG 2011, 61, juris Rn. 109). Dieses und andere Verfahren zeigen, dass entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt wurden. Zwar sind die Ausnahmen vom Verbot eines Internetvertriebs gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV auf die Bereiche Lotterien und Sportwetten beschränkt. Selbst wenn diese partielle Öffnung des Internetvertriebs- und Internetvermittlungsverbots zu einer unionsrechtswidrigen Inkohärenz führen sollte, könnte hieraus zugunsten der Klägerin nichts hergeleitet werden. Denn dies würde nicht dazu führen, dass eine Erlaubnis entbehrlich wäre. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter – der nicht einbezogenen Glücksspiele – nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nichts anderes folgt schließlich aus der jüngeren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 15.6.2016, 8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris), wonach das Fehlen einer Erlaubnis nicht die Untersagung einer Sportwettenvermittlung rechtfertigen bzw. die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung nicht strafrechtlich geahndet werden kann. Aus diesen Entscheidungen kann nicht allgemein die Unvereinbarkeit von Bestimmungen eines Mitgliedstaats zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht abgeleitet werden (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 6; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris Rn. 42 f.). Hintergrund dieser Verfahren ist, dass nach Auffassung der Gerichte das für Sportwetten vorgesehene Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Für den hier maßgeblichen Bereich der Lotterievermittlung im Internet ist nicht ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist.
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Soweit die Klägerin einwendet, dass es sich bei Lotterien um harmloses Glücksspiel handele, vermag auch dies die Wirksamkeit des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage zu ziehen. Insbesondere der Vertriebsweg Internet – mit seiner eigenen Breitenwirkung und besonders starken Anreizwirkung zur Teilnahme am Glücksspiel (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 54) – rechtfertigt einen Erlaubnisvorbehalt, insbesondere auch in einer Ausgestaltung als Ermessenstatbestand. Hieran ändert auch nichts die Tatsache, dass die Teilnahme an Lotterien ein vergleichsweise harmloses Glücksspiel ist. Denn der Erlaubnisvorbehalt dient nicht nur der Suchtbekämpfung, sondern – wie ausgeführt – in gleicher Weise der Vorbeugung von Straftaten und der Kanalisierung des Glücksspiels in legale Bahnen. Insoweit hat auch der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bzw. Vermittler anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern bzw. Vermittlern betrogen werden (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, NVwZ 2010, 1422, juris Rn. 102).
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(2) Auch die den Erlaubnisvorbehalt flankierenden Maßnahmen nach § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV dienen den genannten unionsrechtlich legitimen Zielen. Die in § 9 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV vorgesehene Möglichkeit, die Erlaubnis zu befristen und unter den Vorbehalt eines Widerrufs zu stellen sowie Nebenbestimmungen zu erlassen, ist auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Die Maßnahmen sind im Hinblick auf das verfolgte Ziel auch verhältnismäßig und angemessen. Die Nebenbestimmungen sind an den Erlaubniskriterien und Versagungsgründen auszurichten, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und unterliegen ausreichendem gerichtlichen Rechtsschutz (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 85). Auch die Möglichkeit zur Befristung und zum Widerruf dienen – bei einer verhältnismäßigen Anwendung im konkreten Einzelfall – der Sicherstellung, dass die verfolgten Gemeinwohlziele durchgesetzt werden.
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(3) Auch § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, erweist sich im Lichte des Art. 56 AEUV als unionsrechtskonform.
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Wie bereits ausgeführt, ist die Landesbezogenheit Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der – auch unionsrechtlich – legitimen Ziele des Staatsvertrags. Denn nach dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz dürfen der Landesgesetzgeber und die Landesbehörden beim Erlass und beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes tätig werden. Wie bereits ausgeführt, wäre jedes andere System mit – im Lichte des Art. 20 Abs. 1 GG nicht unproblematischen – zusätzlichen Eingriffen in die Hoheitsrechte der Länder verbunden. Es handelt sich um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter, Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt.
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Auch am Maßstab des Unionsrechts ist hieran nichts zu beanstanden:
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Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist – anders als die Klägerin meint – nicht ersichtlich. Alle Vermittler, unabhängig davon, über welchen Kommunikationsweg sie die Produkte vermitteln, erhalten Erlaubnisse nur für den Geltungsbereich des jeweiligen Landes. Auch die Annahmestellen dürfen Lotterien nur in dem Land vermitteln, in dem sie örtlich belegen sind und werden dadurch in ihren Vermittlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Wenn ein Vermittler bundeslandübergreifend vermitteln wollte, wäre er den gleichen Beschränkungen wie die Klägerin ausgesetzt. Dass die lokal tätigen Vermittler ggf. nicht bundeslandübergreifend vermitteln wollen, führt nicht zu einer Diskriminierung der bundesweit tätigen Vermittler. Eine Diskriminierung kann sich nicht aus den unterschiedlichen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen verschiedener Vermittler ergeben.
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Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern – mit der Folge unterschiedlicher Erlaubnissysteme – kann nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 34). Dies gilt auch für das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 35). Wenn aber schon unterschiedliche Erlaubnissysteme – sogar mit einer etwaigen Beeinträchtigung der Kohärenz – unionsrechtlich hinzunehmen sind (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), weil eine abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls jedenfalls nicht erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 36), gilt dies erst Recht bei einem einheitlichen Erlaubnissystem, das aufgrund der föderalen Kompetenzordnung jeweils mit Wirkung für das betreffende Land gilt. Vor diesem Hintergrund gilt auch im Lichte des Unionsrechts, dass die Länder ein anderes Erlaubnissystem hätten wählen können, aber keinesfalls verpflichtet sind, auf weitere Hoheitsrechte zu verzichten.
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Schließlich werden die verfolgten Ziele auch in Anbetracht der Landesbezogenheit in kohärenter Weise verfolgt (a. A. Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 34 ff.). Wie bereits ausgeführt, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, ob sich das Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol aufgrund etwaiger massiver Werbemaßnahmen als nicht unionsrechtskonform erweist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris Rn. 54). Denn an dem Bestehen der sechzehn Lotterieveranstalter würde sich hierdurch nichts ändern. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Nicht zutreffend ist, dass bei gefährlicherem Glücksspiel eine bundesweite Vermittlung erlaubt ist: Soweit es um die Vermittlung staatlicher Sportwetten geht, handelt es sich um ein – den Lotterien entsprechendes – Erlaubnissystem. Im Anwendungsbereich der §§ 4a ff. GlüStV – der nicht staatlich veranstalteten Sportwetten – wird zwar eine Erlaubnis im ländereinheitlichen Verfahren erteilt (vgl. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Dieser Fall ist jedoch nicht vergleichbar, da es sich hier um einen (privaten) Anbieter handelt.
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bbb) Die Vorschriften der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Unionskartellrecht. Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV sind vorliegend schon nicht anwendbar.
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Gemäß Art. 101 Abs. 1 AEUV sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen verboten und mit dem Binnenmarkt unvereinbar, welche den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarktes bezwecken oder bewirken. Das Kartellverbot des Art. 101 AEUV gilt zwar unmittelbar nur für Unternehmen. Den Mitgliedstaaten ist es allerdings aufgrund des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV verboten, Kartellabsprachen vorzuschreiben, zu erleichtern oder ihre Wirkungen zu verstärken (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 101 AEUV Rn. 12 m. w. N.). Gemäß Art. 106 AEUV dürfen die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche Unternehmen – hier etwa der staatlich beherrschten Lotteriegesellschaften – keine dem Verbot des Art. 101 AEUV widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten. Das Verbot ist etwa dann verletzt, wenn ein Mitgliedstaat dem Unternehmen verbotene Kartellabsprachen vorschreibt oder diese erleichtert oder deren Auswirkungen verstärkt oder einen Verstoß gegen das Missbrauchsverbot (Art. 102 AEUV) begünstigt (Khan/Suh, in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2017, Art. 106 AEUV Rn. 7 m. w. N.).
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Die gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften sind jedoch dann nicht anwendbar, wenn – wie hier – ein Mitgliedstaat in Ausübung öffentlicher Gewalt zur Wahrung öffentlicher Interessen und nicht in erster Linie zu wirtschaftlichen Zwecken tätig wird. Denn solche Tätigkeiten der Mitgliedstaaten erfolgen in Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse und stellen daher keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Art. 101 ff. AEUV dar (EuGH, Urt. v. 18.3.1997, C-343/95, EuZW 1997, 312, juris Rn. 16 f., 22 f.; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70 m. w. N.). Die Nichtanwendbarkeit der Vorschriften des Unionskartellrechts erfasst in solchen Fällen auch die mit der Ausübung der Hoheitsbefugnisse nicht trennbar zusammenhängenden Tätigkeiten, wie zum Beispiel die Erhebung von Gebühren (EuGH, Urt. v. 19.1.1994, C-364/92, NJW 1994, 2344, juris Rn. 28; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70).
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Nach diesen Maßgaben sind hier die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften nicht anwendbar: Das staatliche Handeln – das staatsvertraglich angelegte, durch Landesgesetz umgesetzte und durch Verwaltungsakte konkretisierte Erlaubnissystem – ist in erster Linie ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, 6 S 1110/07, ZfWG 2010, 24, juris Rn. 70; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, ZfWG 2009, 27, juris Rn. 123; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 17 UA; VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, ZfWG 2010, 190, juris Rn. 126; Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 238 f.; a. A. offenbar Rossi, Regionalisierung im Glücksspielrecht, Rechtsgutachten, Dezember 2012, S. 13 ff.). Denn das Erlaubnissystem dient – wie ausgeführt – in erster Linie der Verwirklichung der (auch unionsrechtlich) legitimen Ziele des § 1 GlüStV insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. In diesem Zusammenhang kann die Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV auch nicht isoliert betrachtet werden. Denn die Landesbezogenheit ist Teil des im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Dass die Landesbezogenheit faktische Folge der föderalen Kompetenzordnung ist, schließt es – wie ausgeführt – nicht aus, dass mit dem Erlaubnissystem unionsrechtlich legitime Ziele insbesondere des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt werden (EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, NVwZ 2014, 1001, juris Rn. 33; vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urt. v. 21.7.2011, C-159/10 u. a., NVwZ 2011, 1249, juris Rn. 55). Es handelt sich zudem um ein in sich stimmiges Erlaubnissystem, das diese Grundsätze sowohl mit Blick auf die Lotterieveranstalter als auch Annahmestellen sowie Internetvermittler verfolgt. Dieses wird auch nicht dadurch durchbrochen, dass die Lotterien länderübergreifend veranstaltet werden. Denn dies ändert nichts daran, dass die Lotterie jeweils einem konkreten Veranstalter zugerechnet werden und eine entsprechende ordnungsrechtliche Kontrolle der Veranstalter stattfinden kann (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 129; VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris Rn. 73).
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Ein entsprechender Verstoß gegen die Art. 101 ff. AEUV wurde auch seitens des Europäischen Gerichtshofs nicht festgestellt. Allein der Einleitung eines etwaigen Vertragsverletzungsverfahrens kommen keine Rechtswirkungen zu.
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Soweit die Klägerin darauf verweist, dass die Lotterieveranstalter eine Veranstaltungserlaubnis jeweils in den anderen Bundesländern zu beantragen haben, so dass alle Veranstalter eine in allen Bundesländern geltende Veranstaltungserlaubnis mit der Folge haben, dass aus jedem Land an jeden Lotterieveranstalter auch vermittelt werden kann (dazu auch Fuchs, Wettbewerbsbeschränkungen beim Online-Vertrieb von Glücksspielen, ZWeR 2013, 233, 239 f.), so ist dies im vorliegenden Kontext unerheblich. Denn ein solches Verhalten der Lotterieveranstalter ist nicht Gegenstand der Rechtmäßigkeitskontrolle des Erlaubnissystems in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und in der Folge des hier maßgeblichen Erlaubnisbescheids.
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cc) Die Regelungen in §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV sind schließlich mit den Anforderungen des nationalen Kartellrechts zu vereinbaren. Das Landesrecht ist gemäß Art. 31 GG an Bundesrecht zu messen. Das staatliche Handeln ist vorliegend jedoch – den Ausführungen zum Unionskartellrecht entsprechend – dem Anwendungsbereich des Kartellrechts entzogen.
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Adressaten der §§ 1 ff. GWB sind nur Unternehmen. Dies schließt zwar nicht aus, dass auch die öffentliche Hand als Unternehmen dem Geltungsbereich des Kartellrechts unterworfen ist. Allerdings ist originär hoheitliches Handeln dem Kartellrecht entzogen. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Länder mit ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit tatsächlich unternehmerische Ziele verfolgen (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41; BGH, Urt. v. 24.9.2013, KZR 62/11, ZfWG 2013, 417, juris Rn. 29, 33 – zu verwaltungsbehördlichem Handeln). Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall. Zwar kommt es für die Unterscheidung zwischen unternehmerischem und hoheitlichem Handeln nicht auf die Rechtsform der Betätigung an, so dass auch gesetzgeberisches Handeln einer kartellrechtlichen Überprüfung unterliegen kann (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 17.9.2008, VI-Kart 19/07 [V] u. a., juris Rn. 41). Allerdings ist das Erlaubnissystem – wie ausgeführt – nicht in erster Linie wettbewerbsrechtlich motiviert, sondern dient vor allem dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung zu kanalisieren (§ 1 GlüStV). Die Landesbezogenheit ist Teil dieses im Staatsvertrag angelegten und auf das Bundesstaatsprinzip zurückzuführenden Systems und dient damit zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele, die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34). Im Lichte des Wettbewerbsrechts erweist sich damit die Landesbezogenheit lediglich als – bundesstaatlich bedingter – Reflex des ordnungspolitischen Zielen dienenden Systems.
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Nichts anderes folgt aus der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris; Beschl. v. 8.5.2007, KVR 31/06, NJW-RR 2007, 269, juris). Diese kartellrechtlichen Entscheidungen sind nicht auf die vorliegende Konstellation übertragbar: Erstens waren in den zitierten Entscheidungen in erster Linie Gegenstand der Verfahren Absprachen der Lotteriegesellschaften im Rahmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks, wobei die Lottogesellschaften nicht als Träger ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr anerkannt wurden (BGH, Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, ZfWG 2008, 359, juris Rn. 34). Vorliegend ist Gegenstand die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit höherrangigem Recht. Zweitens ging es um Beschränkungen der Lottogesellschaften dahingehend, Lotterien jeweils nur in dem Bundesland zu vertreiben, in dem sie eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele besitzen. Im konkreten Fall geht es um eine Beschränkung der Lotterievermittler, Lotterien – wohnortabhängig – nur an die jeweiligen Lotterieanbieter zu vermitteln. Drittens ergingen die Entscheidungen unter einem anderen Regelungsregime. Denn § 5 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland sah vor, dass Lotteriegesellschaften Glücksspiele nur in dem Land vertreiben oder vertreiben lassen dürfen, in dem sie ihre Aufgaben erfüllen; in einem anderen Land dürfen sie Glücksspiele nur mit Zustimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen; auf die Erteilung der Zustimmung besteht kein Rechtsanspruch. Solche Regelungen sieht der derzeit geltende Staatsvertrag nicht vor.
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c) Der Bescheid ist auch formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig (hierzu unter aa]). Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform (hierzu unter bb]).
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aa) Das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport (bis 31. Dezember 2013: Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) ist für den Erlass der (als Bündel erteilten) streitgegenständlichen Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog i. V. m. § 23 Abs. 1 Nr. 1 NGlüSpG zuständig. Zwar ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht unmittelbar einschlägig, da die Vorschrift nur regelt, dass die Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde erteilt werden, wenn – wie hier – gewerbliche Spielvermittler in allen oder mehreren Ländern tätig werden. Für § 4 Abs. 5 GlüStV wird hingegen keine Regelung getroffen. Gleichwohl ist § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV analog anzuwenden. Zwar gibt es mit § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV eine allgemeine Zuständigkeitsregelung, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil des Gebietes erteilt wird. Dennoch ist von einer planwidrigen Regelungslücke auszugehen, die aufgrund der vergleichbaren Interessenlage durch eine analoge Anwendung des gebündelten Verfahrens zu schließen ist. Eine Anwendung von § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV hätte zur Folge, dass die Klägerin für eine bundesweite Tätigkeit in jedem Bundesland bei der dort zuständigen Behörde ein gesondertes Erlaubnisverfahren durchlaufen müsste. Das vereinfachte Erlaubnisverfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV sollte aber gerade ausweislich der Begründung im Gesetzgebungsverfahren das Verfahren für die gewerblichen Spielvermittler vereinfachen und bürokratische Hemmnisse abbauen und eine diskriminierungsfreie Gleichbehandlung sicherstellen (vgl. Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 79). Dass dies mit Blick auf die gewerblichen Vermittler lediglich für die Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 GlüStV und nicht für diejenigen nach § 4 Abs. 5 GlüStV gelten soll, erschließt sich nicht. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass eine Nennung von § 4 Abs. 5 GlüStV in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV lediglich versehentlich unterblieben ist (a. A. wohl Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 75). Eine Erlaubniserteilung im Rahmen des gebündelten Verfahrens entspricht im Übrigen auch der gelebten Praxis (vgl. auch Uwer/Koch, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 4 GlüStV Rn. 139; Jarass, Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts für die gewerbliche Lottovermittlung, Gutachten, September 2012, S. 26 f.).
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bb) Auch das gebündelte Verfahren unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erweist sich als verfassungskonform.
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Nach § 9a GlüStV sind für die Erteilung bestimmter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und Konzessionen (Abs. 1 und 2 Satz 1), für die Aufsicht gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern (Abs. 3) sowie für Zahlungsverbote bei länderübergreifenden unerlaubten Glücksspielen (Abs. 2 Satz 2) die Glücksspielaufsichtsbehörden jeweils eines bestimmten Landes jeweils mit Wirkung für alle Länder nach außen hin zuständig (ländereinheitliches Verfahren). Zur Erfüllung der Aufgaben nach den Abs. 1 bis 3 besteht gemäß § 9a Abs. 5 Satz 1 GlüStV das Glücksspielkollegium der Länder, dessen Zusammensetzung und Aufgaben in den Abs. 6 bis 8 geregelt sind. Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt (gebündeltes Verfahren). Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, der entsprechend den obigen Ausführungen bei der Erlaubniserteilung nach § 4 Abs. 5 GlüStV im Rahmen des gebündelten Verfahrens analog Anwendung findet, ist § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV anzuwenden. Danach dient das Glücksspielkollegium den zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium besteht aus sechzehn Mitgliedern (§ 9a Abs. 6 Satz 1 GlüStV). Jedes Land benennt durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung (§ 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium gibt sich einvernehmlich eine Geschäftsordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV). Die Länder bilden für das Glücksspielkollegium eine Geschäftsstelle im Land Hessen (§ 9a Abs. 7 Satz 1 GlüStV). Das Glücksspielkollegium fasst seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen (§ 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV). Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden und die Geschäftsstelle bindend; sie haben die Beschlüsse innerhalb der vom Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen (§ 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV).
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Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip (hierzu unter aaa]). Das Berufungsgericht hat auch keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation (hierzu unter bbb]). Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip ist ebenfalls nicht gegeben (hierzu unter ccc]).
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aaa) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt nicht gegen das Bundesstaatsprinzip.
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Die Regelungen des § 9a Abs. 1 und 3 GlüStV und des § 19 Abs. 2 GlüStV verschaffen jeweils der für die Glücksspielaufsicht zuständigen Behörde eines einzelnen Landes die Befugnis, Erlaubnisentscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen zu treffen, die auch in anderen Bundesländern Geltung haben. Hierin liegt eine Abweichung von dem in der Gebietshoheit der Länder wurzelnden Grundsatz, dass eine Landesbehörde beim Vollzug landesrechtlicher Vorschriften nur für das Gebiet des eigenen Landes hoheitlich tätig werden darf (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.). Die Übertragung einzelner Verwaltungsaufgaben von den jeweils übrigen fünfzehn Bundesländern auf eine allein „federführende“ und nach außen hin tätig werdende Glücksspielaufsichtsbehörde verstößt gleichwohl nicht gegen die bundesstaatlichen Zuständigkeitsverteilungen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 141 m. w. N.; so auch OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168).
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Nach der grundgesetzlichen Kompetenzaufteilung sind die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern grundsätzlich getrennt. Es gilt der allgemeine Verfassungsgrundsatz, dass weder der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen dürfen, so dass Zuständigkeiten selbst mit Zustimmung der Beteiligten nur in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen zusammengeführt werden können (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Zugewiesene Zuständigkeiten sind grundsätzlich mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen; Ausnahmen sind nur in seltenen Fällen und unter engen Voraussetzungen zulässig (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151 f.). Die Kompetenzaufteilung ist eine wichtige Ausformung des Bundesstaatsprinzips und dient dazu, die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen (BVerfG, Urt. v. 20.12.2007, 2 BvR 2433/04, BVerfGE 119, 331, juris Rn. 151). Der genannte Verfassungsgrundsatz gilt daher nicht gleichermaßen für die horizontalen Beziehungen der Länder untereinander (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Es ist vielmehr anerkannt, dass die Länder – in gewissen Grenzen – im Rahmen ihrer staatsvertraglichen Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsrechte der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen dürfen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 142 m. w. N.). Die hierfür bestehenden Grenzen werden vorliegend nicht überschritten:
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Die hier vorliegenden Regelungen verstoßen nicht gegen das aus dem Bundesstaatsprinzip abgeleitete Verbot der „Selbstpreisgabe“ oder „Selbstentmachtung“ der Länder (Verf- GH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25 ff.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 246; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 20). Danach muss den Ländern ein Kern eigener Aufgaben als "Hausgut" unentziehbar verbleiben (BVerfG, Beschl. v. 6.10.1992, 1 BvR 1586/89, BVerfGE 87, 181, juris Rn. 65). Dies ist hier der Fall. Die hier vorgesehenen Übertragungen führen weder zu einer faktischen Aushöhlung noch Auflösung einzelner oder mehrerer Länder (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 25). Es handelt sich um einen eng abgrenzbaren Bereich, die Übertragung der Exekutivbefugnisse erfolgt nur zur vorübergehenden Ausübung und damit rückholbar (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.). Weder nach dem Umfang noch nach der Bedeutung der Verwaltungskompetenzen wird mithin die Staatlichkeit der Länder vorliegend in Frage gestellt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168). Durch das Glücksspielkollegium wird zudem die Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess sichergestellt. Gerechtfertigt wird die Übertragung von Verwaltungsaufgaben hier nicht zuletzt von der unionsrechtlich geforderten Kohärenz, die die Länder nur durch ein kooperatives Vorgehen sicherstellen können (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Windoffer, Die Neuregelung des Glücksspielrechts, DÖV 2012, 257, 261).
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Mit dem Glücksspielkollegium wird auch keine unzulässige eigenständige dritte Verwaltungsebene geschaffen (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 143 m. w. N.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 22 f.; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 38). Das Glücksspielkollegium ist nicht rechtlich verselbstständigt, hat keine Außenkompetenzen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 168), sondern wirkt unbeschadet der internen Bindungswirkung durch verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen bei den Entscheidungen der jeweils zuständigen Behörde mit.
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Schließlich wird auch dem rechtsstaatlichen Erfordernis der Zuständigkeits- und Verantwortungsklarheit Genüge getan (a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 37). Danach muss auch im Rahmen des kooperativen Föderalismus sichergestellt sein, dass die staatliche Aufgabenwahrnehmung im Außenverhältnis einem Land zugerechnet werden kann, so dass sich eindeutig bestimmen lässt, welches Landesrecht anwendbar ist und welcher Träger für die getroffene Entscheidung im Außenverhältnis einzustehen hat (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 144 m. w. N.). Dies ist hier der Fall. Bei den Entscheidungen im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV handelt es sich um Maßnahmen, die ausschließlich nach dem Recht desjenigen Bundeslandes ergehen, dessen Behörde im ländereinheitlichen Verfahren zuständig ist. Soweit der Glücksspielstaatsvertrag keine Regelung enthält, gelten somit allein das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag des jeweiligen Sitzlandes sowie dessen allgemeine verfahrens-, vollstreckungs- und kostenrechtliche Be-stimmungen (vgl. § 9a Abs. 4 Satz 6 GlüStV). Rechtsbehelfe richten sich demgemäß ausschließlich gegen das jeweils zuständige Land, nicht jedoch gegen die anderen Bundesländer oder gegen das Glücksspielkollegium (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 145 m. w. N.). In dem gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erlässt die zuständige Behörde im Sinne einer Zuständigkeitskonzentration für jedes der beteiligten Bundesländer eine gesonderte Erlaubnis. Die für die betroffenen Länder handelnde Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen hat dabei jeweils das einschlägige Landesrecht anzuwenden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Im Außenverhältnis sind diese Einzelentscheidungen, die wegen der unterschiedlichen Ausführungsgesetze inhaltlich voneinander abweichen können, den jeweiligen Bundesländern zuzurechnen, die jedoch im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren von der in § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV genannten Behörde vertreten werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 146 m. w. N.). Vor diesem Hintergrund ist auch kein Fall einer unzulässigen Mischverwaltung gegeben.
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bbb) Das Berufungsgericht hat auch bezüglich der Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation.
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Nach dem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzip bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird insbesondere durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der Exekutive, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 165 m. w. N.). In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Maßnahme legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Dabei stehen personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation in einem wechselbezüglichen Verhältnis derart, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird. Dabei muss das Legitimationsniveau umso höher sein, je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen die Grundrechte berühren (BVerfG, Urt. v. 18.1.2012, 2 BvR 133/10, BVerfGE 130, 76, juris Rn. 167 m. w. N.).
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Werden Entscheidungen im ländereinheitlichen oder gebündelten Verfahren getroffen, fehlt es zwar jeweils bei fast allen Bundesländern an einer personellen demokratischen Legitimation, da hier jeweils nur die Bediensteten eines Bundeslandes handeln und die übrigen Bundesländer auf deren Bestellung und Abberufung keinen bestimmenden Einfluss haben. Über das Glücksspielkollegium wird jedoch eine sachlich-inhaltliche Legitimation vermittelt, die noch hinreichend ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 149).
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Das Glücksspielkollegium besteht aus Vertretern der sechzehn Bundesländer, so dass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Bei den Vertretern handelt es sich um Bedienstete der jeweiligen Glücksspielaufsichtsbehörde, die die Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht ausübt und die ihrerseits der parlamentarischen Kontrolle durch die jeweiligen Landesparlamente unterliegt (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141). Damit können die Volksvertretungen über den zuständigen Ressortminister Einfluss auf das Abstimmungsverhalten im Glücksspielkollegium nehmen und damit die Kontrolle über den Verwaltungsvollzug ausüben (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 152). Da das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder trifft (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV), kann es zwar im Einzelfall in diesem grundrechtssensiblen Bereich zu Entscheidungen kommen, denen die Vertreter einzelner Länder aufgrund einer ministeriellen Weisung ausdrücklich widersprochen haben und für die daher gegenüber den jeweiligen Landesparlamenten keine volle Verantwortung übernommen werden kann. In dieser Schmälerung des demokratischen Legitimationszusammenhangs liegt jedoch noch kein Verfassungsverstoß (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 153; OVG Koblenz, Beschl. v. 28.1.2016, 6 B 11140/15, ZfWG 2016, 153, juris Rn. 8; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247; a. A. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris Rn. 45 f.; Kirchhof, Das Glücksspielkollegium – eine verfassungswidrige Kooperation zwischen den Ländern, Rechtsgutachten, 2015, S. 40 ff.; Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 43 ff.; wohl auch Degenhart, Rechtsfragen des ländereinheitlichen Verfahrens nach dem Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Rechtsgutachten, 2011, S. 21). Denn zum einen sind sowohl das Glücksspielkollegium als auch die – einem hohen Quorum unterliegenden – Mehrheitsentscheidungen demokratisch durch den Staatsvertrag, der von den jeweiligen Landesparlamenten ratifiziert worden ist, legitimiert (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39). Zum anderen sind auch die Entscheidungen durch die von dem Staatsvertrag vorgegebenen Sachnormen sachlich-inhaltlich legitimiert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 38). Die Entscheidungen müssen sich innerhalb der engen Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags halten und erlauben trotz des bestehenden Ermessens keinen glücksspielpolitischen Regulierungs- oder Gestaltungsspielraum (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 156). Ein gerichtlich nicht vollständig überprüfbarer Beurteilungsspielraum ist nicht ersichtlich (a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 48). Eine vollständige Abkopplung vom demokratischen Legitimationszusammenhang ist ferner dadurch ausgeschlossen, dass der Staatsvertrag nur befristet läuft und danach jährlich kündbar ist (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; so auch VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 44; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 39 f.; a. A. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 49 ff.). Der Staatsvertrag tritt nach § 35 Abs. 2 GlüStV mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerkonferenz mit mindestens dreizehn Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt. In diesem Fall gilt der Staatsvertrag nach § 35 Abs. 2 Satz 2 GlüStV unter den Ländern fort, die dem Beschluss zugestimmt haben. Der Staatsvertrag kann nach § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV von jedem der Länder, in denen er fort gilt, zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Neben der vertraglich garantierten Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess, die verhindert, dass überstimmte Länder Objekte einer Fremdbestimmung werden (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157), unterliegt auch das Außenhandeln des Vollzugslandes einer demokratischen Legitimation. Dies hat insofern besondere Bedeutung, als dass das nach außen handelnde Land die fachliche (Letzt-)Verantwortung für die getroffene Sachentscheidung zu übernehmen hat (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 141; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Dies gilt ungeachtet der Bindung der zuständigen Behörde an die Beschlüsse. Der Vollzug von Kollegialentscheidungen setzt voraus, dass das nach außen hin handelnde Land die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Glücksspielkollegiums prüft und kontrolliert. Zwar besteht nach § 9a Abs. 8 Satz 4 Hs. 1 GlüStV eine Bindungswirkung für das nach außen handelnde Land. Diese Bindungswirkung besteht jedoch nur so weit, wie die Beschlüsse rechtmäßig sind. Im Falle ihrer Rechtswidrigkeit entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums als Innenrechtsakte keine Rechtswirkungen und damit keine Bindungswirkung (Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 41 f.). Fehlende Bindungswirkungen im Falle der Rechtswidrigkeit sind auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen bekannt: So sieht etwa § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB vor, dass die nach Landesrecht zuständige Behörde ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde ersetzen kann. Auch eine beamtenrechtliche Weisung, die sich als rechtswidrig erweist, erzeugt keine Bindungswirkung für den Beamten (vgl. VG Halle, Urt. v. 18.5.2016, 5 A 54/16, juris Rn. 21 f.). Hinzu kommt, dass die Entscheidung, die von einer einzelnen Landesbehörde nach Maßgabe der Vorgaben des Glücksspielkollegiums getroffen wird, in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegt (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Ferner wäre der verfassungsrechtlich zulässige Weg, einzelne länderübergreifend anfallende Aufgaben durch Staatsvertrag auf gemeinschaftliche Einrichtungen zur einheitlichen Erfüllung zu übertragen, in der Praxis erheblich erschwert, wenn die Ausübung der damit verbundenen Entscheidungsbefugnisse vom Konsens aller Länder abhinge, mithin jedem Land ein Vetorecht zustünde (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 155). Dabei verlangen gerade auch Demokratie und Rechtsstaat Institutionen, die handlungsfähig sind und rechtzeitige Entscheidungen gewährleisten können (Kirchhof, Die verfassungsgeforderte Reform des Glücksspielwesens, NVwZ 2016, 124, 127). In diesem Zusammenhang ist auch zu sehen, dass im Glücksspielbereich aufgrund der bundesweiten Ausrichtung des Glücksspielmarkts ein erheblicher faktischer Koordinierungsbedarf besteht (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 157; vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 167). Schließlich durften die Länder bei Abschluss des Staatsvertrags davon ausgehen, dass das unionsrechtlich vorgegebene Kohärenzgebot ein Mindestmaß an Einheitlichkeit auch in zuständigkeits- und verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangt (VerfGH München, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13 u. a., juris Rn. 158; vgl. Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 12).
- 156
ccc) Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf ein einzelnes Land unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG). Sowohl mit Blick auf die Vorhersehbarkeit und Transparenz staatlichen Handelns als auch hinsichtlich des Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) bestehen keine Bedenken. Die Klägerin steht im Erlaubnisverfahren keinem „Phantom“ gegenüber. Im Verhältnis zum Bürger tritt sowohl im ländereinheitlichen als auch im gebündelten Verfahren allein die jeweils zentral zuständige Landesbehörde auf, die gegenüber dem Bürger den Bescheid (im gebündelten Verfahren größtenteils verfahrensrechtlich für die anderen Länder) zu verantworten hat und im gerichtlichen Verfahren passivlegitimiert ist (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28; a. A. zur Verantwortungsklarheit Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat, 2014, S. 57 ff.). Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums entfalten keine rechtliche Außenwirkung (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28), sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 41). Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 29). Diese klare Zuordnung führt insbesondere nicht zu Einschränkungen des gerichtlichen Rechtsschutzes, da die Rechtmäßigkeit des dem Bescheid zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums inzident im Rahmen der Rechtsmittel gegen den Bescheid überprüft wird, wenn die Behörde sich die Erwägungen des Glücksspielkollegiums aufgrund der Bindungswirkung nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV zu Eigen macht (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31; Dietlein, Verfassungsfragen des Glücksspielkollegiums nach § 9a GlüStV 2012, Gutachten 2015, S. 28). Im Übrigen ist es nicht ungewöhnlich, dass in einem gegenüber dem Bürger einheitlichen Verwaltungsverfahren interne Verfahrensschritte bzw. Rechte bestehen, auf die die nach außen auftretende Behörde keinen bestimmenden Einfluss hat. Wird etwa im Baugenehmigungsverfahren das gemeindliche Einvernehmen versagt (§ 36 BauGB), so ist die dem Bürger gegenüber auftretende Behörde stets die Baugenehmigungs- bzw. Bauaufsichtsbehörde und nicht die Gemeinde. Dass sich durch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums die Verfahren in rechtsstaatswidriger Weise in die Länge ziehen, ist nicht ersichtlich. Wie bereits ausgeführt, hat die Klägerin binnen drei Monaten nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags die hier streitgegenständliche (als Bündel erteilte) Erlaubnis erhalten. Eine Dauer von knapp drei Monaten ist auch mit Blick auf allgemeine Rechtsgrundsätze (§ 75 VwGO) angesichts der Komplexität des Verfahrens noch angemessen.
- 157
d) Der Bescheid ist auch in seiner inhaltlichen Ausgestaltung materiell rechtmäßig. Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel (hierzu unter aa]). Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des Erlaubnisbescheids (hierzu unter bb]).
- 158
aa) Der Bescheid leidet an keinem – einen Ermessensausfall indizierenden – Begründungsmangel.
- 159
Die fehlende Begründung eines Bescheids kann ein Indiz für einen Ermessensausfall sein (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 56). Ein solches Indiz ist vorliegend nicht gegeben. Der Erlaubnisbescheid ist begründet. Ein – einen Ermessens-ausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen (hierzu unter aaa]). Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen (hierzu unter bbb]).
- 160
aaa) Gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Die Begründungspflicht hat in erster Linie eine Rechtsschutz- und Akzeptanzfunktion: Die am Verwaltungsverfahren Beteiligten sollen über die Gründe, die für die Entscheidung maßgeblich waren, informiert werden, um sie entweder zu überzeugen oder ihnen die Möglichkeit zu geben, die Erfolgschancen etwaiger Rechtbehelfe einzuschätzen, um ggf. Rechtsschutz einzuholen. Zugleich dient die Begründungspflicht auch der Selbstkontrolle der Verwaltung (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39 Rn. 4 f.). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung der Bescheide haben muss und in welcher Weise sie dem Betroffenen bekanntzugeben ist, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles. Die Begründung braucht sich nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17.70, BVerwGE 38, 191, juris Rn. 32).
- 161
Ausgehend von diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid der Begründungspflicht. In dem siebzehnseitigen Bescheid werden sämtliche Inhalte einschließlich aller Nebenbestimmung – wenngleich im Einzelfall kurz – begründet. Die Begründung erschöpft sich auch nicht in der Nennung der rechtlichen Grundlagen. Wie auch aus dem vorliegenden Verfahren deutlich wird, konnte sich die Klägerin mit den Erwägungen auseinandersetzen, sich über ihre Rechtsschutzmöglichkeiten schlüssig werden und ihre Rechte damit wirksam wahren.
- 162
Ein – einen Ermessensausfall indizierendes – Begründungsdefizit ergibt sich vorliegend auch nicht daraus, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht im Einzelnen begründet ist. Denn maßgeblich i. S. v. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 39 Abs. 1 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder sind die im Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen. Dies gilt, obgleich die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums für den Beklagten – jedenfalls soweit sie rechtmäßig sind – nach § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV bindend sind (a. A. OVG Münster, Beschl. v. 22.3.2017, 13 B 1053/16, juris Rn. 45 ff.; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 49 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 124 ff.; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris Rn. 68 ff.; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris Rn. 49 ff.; Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 58 ff.). Wie bereits dargelegt, entfalten die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums keine rechtliche Außenwirkung, sondern stellen lediglich verwaltungsinterne, unselbstständige Mitwirkungshandlungen dar. Die Bindungswirkung ist mithin lediglich im Innenverhältnis zwischen Glücksspielkollegium und Beklagtem gegeben. Im Außenverhältnis ist allein der Inhalt des Bescheids maßgeblich. Zwar hat grundsätzlich die interne Bindungswirkung zur Folge, dass etwaige Ermessensfehler, die dem Glücksspielkollegium unterlaufen, auf die Entscheidung durchschlagen, die sich der Beklagte (aufgrund der Bindungswirkung) zu Eigen macht (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, ZfWG 2015, 55, juris Rn. 28). In einem solchen Fall beinhalten Rechtsmittel gegen den Bescheid auch inzident die Prüfung der Rechtmäßigkeit des diesem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums (VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13/3171, NVwZ 2014, 163, juris Rn. 31). Damit würde grundsätzlich auch ein Ermessensausfall „durchschlagen“, wenn weder das Glücksspielkollegium noch der Beklagte Ermessen ausübt. Allein die fehlende Dokumentation beim Glücksspielkollegium führt jedoch noch nicht zu einem Ermessensausfall, der auf den Bescheid „durchschlagen“ könnte. Eine Behörde muss nicht Ermessenserwägungen in einer Akte dokumentieren; entscheidend ist, ob Ermessenserwägungen im Bescheid zum Ausdruck kommen. Dies ist hier der Fall. Es kann dabei dahinstehen, ob die Ermessensausübung des Beklagten, wie sie in dem Entwurf des Bescheids zum Ausdruck gekommen ist, vom Glücksspielkollegium bestätigt und ggf. noch ergänzt wurde, oder ob sich der Beklagte die – insoweit nicht dokumentierten – Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums durch die Aufnahme in den endgültigen Bescheid zu Eigen gemacht hat. Jedenfalls sind die Ermessenserwägungen in dem Bescheid dem Beklagten als für das Erlaubnisverfahren zuständiger Behörde zuzurechnen. Eine weitergehende Aufklärung, wer welche Erwägungen im Einzelnen getroffen hat, ist auch mit Blick auf ein transparentes, nachvollziehbares und nachprüfbares Verwaltungsverfahren nicht erforderlich. Der Beklagte muss sich im Verwaltungs- und gerichtlichen Verfahren daran festhalten lassen, was Gegenstand des Bescheids geworden ist. Dementsprechend ist für die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erforderlich, aber auch ausreichend, welche Ermessenserwägungen Eingang in den Bescheid gefunden haben. Im Übrigen kann aus der Sachakte nachvollzogen werden, wer welche Erwägungen getroffen hat. Es ist ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium den Entwurf des Beklagten ganz überwiegend gebilligt hat. Die Änderungswünsche des Kollegiums sind durch die Hervorhebung des Beklagten in dem letzten Entwurf, der in die Abstimmung gegangen ist, ebenfalls ersichtlich (Bl. 259 ff. der Sachakte).
- 163
bbb) Auf einen etwaigen Verstoß gegen die Begründungspflicht des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen.
- 164
Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen. In der Begründung sind gemäß § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Adressat der verwaltungsinternen Beschlüsse ist der Beklagte (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV). Denn dem Beklagten obliegt die Umsetzung der Beschlüsse. Dementsprechend kommt es maßgeblich darauf an, dass für den Beklagten erkennbar ist, mit welchen Erwägungen der Beschluss begründet werden soll (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris Rn. 40 – zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht [ZAK] nach § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV).
- 165
Aus der Sachakte geht hervor, dass dem Glücksspielkollegium von dem Beklagten ein fertiger Bescheidentwurf vorgelegt wurde. In der Sachakte findet sich ein Auszug aus der Niederschrift über die 3. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 11. September 2012 in Potsdam, wonach das Glücksspielkollegium zustimmt, dass der Erlaubnisbescheid nach Maßgabe der Beratungen im Glücksspielkollegium erteilt werden soll (Bl. 258 d. Sachakte, Bd. 1). In der Folgezeit übersandte der Beklagte erneut einen Bescheidentwurf, in dem die Anmerkungen während der Sitzung sowie die danach an den Bearbeiter gerichteten redaktionellen Änderungswünsche eingearbeitet waren. Der in der Sitzung vorgetragene Wortlaut für die Nebenbestimmungen Nr. 9.2 und 17 sollte noch ergänzt werden (Bl. 259 ff. d. Sachakte, Bd. 1). Inwieweit der Inhalt des Beschlusses des Glücksspielkollegiums bzw. dieses Vorgehen den Anforderungen des § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV genügt, kann dahinstehen.
- 166
Denn auf einen etwaigen Verstoß gegen § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV kann sich die Klägerin nicht berufen. Ein solcher Verstoß würde – anders als inhaltliche Fehler – nicht auf das Außenverhältnis durchschlagen (a. A. VG Berlin, Urt. v. 22.5.2012, 27 K 339/10, juris Rn. 25 ff. – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV; offenlassend BVerwG, Urt. v. 23.7.2014, 6 C 31/13, BVerwGE 150, 169, juris Rn. 63 – zur Begründungspflicht der Gremien der ZAK nach dem RStV). Die Einhaltung verfahrensrechtlicher Vorschriften ist regelmäßig kein Selbstzweck, sondern dient der besseren Durchsetzung von materiellen Rechten und Belangen. Daher können Verfahrensrechte eine Klagebefugnis grundsätzlich nicht selbstständig begründen, sondern nur unter der Voraussetzung, dass sich der behauptete Verfahrensverstoß auf eine materiell-rechtliche Position des Klägers ausgewirkt haben kann (BVerwG, Urt. v. 2.10.2013, 9 A 23.12, NVwZ 2014, 367, juris Rn. 16; Urt. v. 20.12.2011, 9 A 30.10, NVwZ 2012, 573, juris Rn. 19). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Begründungspflicht dient – wie ausgeführt – nicht dem Schutz der Klägerin, sondern dient der Kooperation der Bundesländer im ländereinheitlichen bzw. gebündelten Verfahren. Wird ein Bundesland überstimmt, dient sie damit in erster Linie der eigenen Information und Dokumentation. Die materiell-rechtliche Position des späteren Adressaten des Bescheids wird hiervon nicht betroffen. Eine Betroffenheit ist erst dann gegeben, wenn der Fehler auf den Bescheid durchschlägt. Dies kann aber kein reiner Verfahrensfehler, sondern nur eine inhaltlich unrichtige Entscheidung sein, die sich der Beklagte zu Eigen macht. Der Rechtsschutz hiergegen würde aber nicht durch die Kenntnis von Erwägungen des Glücksspielkollegiums verbessert werden. Denn anders als bei den Bewertungen der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) muss der Betroffene hier keine „sachverständige Bewertung“ des Glücksspielkollegiums in Frage stellen. Im Gegensatz zur vorliegenden Konstellation dient die Begründung des KJM auch den Rechten der betroffenen Rundfunkveranstalter, da die Betroffenen die Einschätzung der KJM als sachverständige Aussage im gerichtlichen Verfahren nur mit dem gleichen Aufwand in Frage stellen können, der notwendig ist, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern. Ist die Bewertung der KJM in diesem Sinn nicht entkräftet, so ist es dem Gericht verwehrt, seine eigene Bewertung an die Stelle der KJM zu setzen. Ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, kann der Betroffene diese jedoch nicht erschüttern. Er ist daher darauf angewiesen zu erfahren, welche Gründe die KJM als sachverständiges Gremium zu ihrer Entscheidung bewogen haben (VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris Rn. 49). Diese Erwägungen lassen sich nicht auf die Mitwirkung des Glücksspielkollegiums übertragen: Das Glücksspielkollegium trifft keine sachverständige Bewertung, der im gerichtlichen Verfahren ein maßgebliches Gewicht zukäme. Soweit der Bescheid – wie hier – eine Begründung enthält, benötigt der Betroffene mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG keine Begründung des Glücksspielkollegiums. Maßgeblich ist allein die Begründung in dem Bescheid, mit dem sich die Klägerin auseinandersetzen muss. Nichts anderes folgt daraus, dass das Glücksspielkollegium ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs der Kommission für Jugendmedienschutz nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und der Kommission für Zulassung und Aufsicht nach dem Rundfunkstaatsvertrag nachgebildet ist (Bü-Drs. 20/3734, Anlage 2, S. 74). Diese Orientierung im Gesetzgebungsverfahren bezieht sich erkennbar allein auf die Bildung eines zu beteiligenden Gremiums, dessen Beschlüsse interne Bindungswirkungen entfalten, nicht jedoch auf die gesamte Konzeption und die hierzu ergangene Rechtsprechung (so aber VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris Rn. 59 – zur Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem RStV).
- 167
bb) Es bestehen auch keine Bedenken gegen die konkrete inhaltliche Ausgestaltung des (als Bündel erteilten) Erlaubnisbescheids. Dies gilt insbesondere für die Bestimmungen unter Nr. I und Nr. 6, wonach die Klägerin den Spieler an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss (hierzu unter aaa]), für die Befristung unter Nr. I des Bescheids (hierzu unter bbb]) und für den Widerrufsvorbehalt unter Nr. 16 (hierzu unter ccc]).
- 168
aaa) Die Bestimmungen in dem streitgegenständlichen Bescheid unter Nr. I und Nr. 6 genügen den Anforderungen der §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV.
- 169
Der Klägerin wird unter Nr. I. des Bescheids die Vermittlung der in einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Ländern von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung erlaubt. Unter Nr. 6 heißt es, dass die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind.
- 170
Die Bestimmungen greifen das im Staatsvertrag angelegte – und mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbare – System auf. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV wird die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt. Hieraus folgt, dass der Klägerin sechzehn Erlaubnisse jeweils bezogen auf die einzelnen Länder erteilt werden mussten. Nr. 6 des Erlaubnisbescheids ist zwingende Folge dieser Landesbezogenheit und stellt sicher, dass der Spieler und damit folgerichtig auch die vereinnahmten Spieleinsätze an die „richtige“ Landeslotteriegesellschaft vermittelt werden.
- 171
Nr. I und Nr. 6 des Erlaubnisbescheids genügen auch dem Bestimmtheitsgebot.
- 172
Das Verwaltungsverfahrensrecht der Länder fordert, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz ggf. im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, für die Beteiligten, insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann, und dass auch die Vollzugsbehörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37 Rn. 5). Die Annahme seiner Nichtigkeit wegen Unbestimmtheit scheidet aus, wenn die (vorrangige) Auslegung des Bescheids etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt; dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der angefochtenen Bescheide unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (BVerwG, Urt. v. 18.4.1997, 8 C 43/95, BVerwGE 104, 301, juris Rn. 37).
- 173
Unter Anlegung dieser Maßstäbe ist für sämtliche Beteiligten erkennbar, dass mit diesen Bestimmungen – auch – das im Staatsvertrag angelegte Regionalitätsprinzip festgelegt werden sollte, wonach die Klägerin den Spieler – wohnortabhängig – an die jeweils zuständige Landeslotteriegesellschaft vermitteln und die vereinnahmten Spieleinsätze entsprechend weiterleiten muss.
- 174
Aus Nr. I folgt zunächst, dass die Klägerin für jedes Bundesland gesondert eine Erlaubnis zur Vermittlung der jeweils genannten Lotterieprodukte erhält. Dies entspricht der Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, wonach die Erlaubnis von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilt wird, und deckt sich mit § 19 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, wonach gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Ländern tätig sind, nicht eine Erlaubnis, sondern mehrere Erlaubnisse gebündelt erhalten. Dieser Regelungssystematik zufolge werden die in den einzelnen Ländern für die jeweilige Vermittlung notwendigen Erlaubnisse zwar in einem einheitlichen Verwaltungsprozess, aber jeweils bundeslandbegrenzt als Bündel erteilt mit der praktischen Folge, dass die Klägerin in allen Ländern zur Vermittlung der Glücksspiele berechtigt ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 171). In der Zusammenschau mit Nr. 6 ist für alle Beteiligten zudem erkennbar, dass ein Vertragsschluss immer der jeweils „richtigen“ Landeslotterie zugeordnet werden muss (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172 ff.). Vom Bundesverfassungsgericht ist – wie ausgeführt – anerkannt, dass aus § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV folgt, dass der Vermittler den Spieler an die „richtige“ Lotteriegesellschaft vermitteln muss (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 53 – zu §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV a. F. = n. F.).
- 175
§ 3 Abs. 4 GlüStV, der auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext des Regionalitätsprinzips zu lesen ist (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 34 – zu § 3 Abs. 4 GlüStV a. F. = n. F.), unterstützt ebenfalls diese Auslegung. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Zwar ist nicht ausdrücklich geregelt, wie vorliegend diese Zuordnung zu der „richtigen“ Landeslotterie konkret zu erfolgen hat. Dies folgt insbesondere auch nicht aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Anders als bei den Annahmestellen, bei denen sich aus der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- und Vermittlungsstelle ergibt, dass ein Vertrag über die in Rede stehenden Spiele mit dem Veranstalter des Landes zustande kommt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 172), sind bei einer Internetvermittlung mehrere Anknüpfungspunkte denkbar (zur Lokalisierung via Geolokalisierung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 2.12.2016, OVG 1 S 104.15, juris Rn. 43, 49; OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 41; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris Rn. 108). Allerdings entspricht es der gelebten Praxis – auch der Lotterieveranstalter –, dass bei einer Internetvermittlung auf den Wohnort abgestellt wird. Dementsprechend wird sowohl beim Eigenvertrieb der Lotterieveranstalter über www.lotto.de als auch bei einer Vermittlung durch die Klägerin über ihre Internetseiten u. a. die Postleitzahl des Spielers abgefragt. Hierbei handelt es sich um eine Auslegung des § 3 Abs. 4 GlüStV, die nicht nur der gelebten, unbeanstandeten Praxis entspricht, sondern sowohl den praktischen Bedürfnissen als auch dem Anknüpfungspunkt „Aufenthaltsort“ noch Rechnung trägt. Denn dem Spieler wird typischerweise die Möglichkeit zur Teilnahme an seinem Wohnort eröffnet (vgl. Berberich, Das Internet-Glücksspiel, 2004, S. 133 ff.). Eine solche Typisierung wird auch in anderen Bereichen vorgenommen. So ist etwa nach der Rechtsprechung zum Rundfunkbeitragsrecht die Annahme, dass die Wohnung den abzugeltenden Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit vermittelt, deshalb berechtigt, weil sich in nahezu allen Wohnungen ein Empfangsgerät, insbesondere ein Fernsehgerät, aber auch Personalcomputer, Internetzugang und Zugang zu einer Internet-Breitbandverbindung, befindet (BVerwG, Beschl. v. 26.4.2017, 6 B 33/17, juris Rn. 7). Diese Typisierung entspricht im Übrigen auch der analogen Welt, da typischerweise Lottospieler an einer Annahmestelle an ihrem Wohnort spielen.
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Vor diesem Hintergrund erweist sich auch Nr. 6 als nicht zu unbestimmt (a. A. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 190 f.). Es ist ersichtlich, dass die in einem Land vereinnahmten Spieleinsätze an die im selben Land erlaubten Veranstalter weiterzuleiten sind. Durch die Anknüpfung an den Wohnort können die Einnahmen auch einem bestimmten Veranstalter zugerechnet werden. Auch wenn die Anknüpfung an den Wohnort nicht ausdrücklich geregelt ist, war den Betroffenen selbst nach den ihnen bekannten Umständen die Zuordnung klar. Die Klägerin hat auch im erstinstanzlichen Verfahren nicht geltend gemacht, dass die Bestimmungen zu unbestimmt seien. Die Handhabung entspricht zudem der seit 2012 gelebten Praxis.
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bbb) Die Befristung der Erlaubnis (Nr. I des Bescheids) stellt sich als rechtmäßig dar. Die Befristung als solche wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben. Die von dem Beklagten konkret bestimmte Fünfjahresfrist erweist sich als verhältnismäßig. Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, dass im Rahmen einer lenkenden Glücksspielaufsicht eine zeitnahe Grundüberprüfung aller erteilten Erlaubnisse insbesondere hinsichtlich der Zuverlässigkeit und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der gewerblichen Spielvermittler für erforderlich erachtet werde, um eine Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags vor allem im Hinblick auf die Aspekte Suchtprävention und Spielerschutz zu gewährleisten. Die Dauer der Befristung trage dem berechtigten Interesse der gewerblichen Spielvermittler an der gebotenen Planungssicherheit Rechnung und ermögliche zugleich eine Berücksichtigung der erlangten Prüfungsergebnisse im Rahmen der Evaluierung nach § 32 GlüStV. Hiergegen bestehen keine Bedenken. Es ist nicht ersichtlich, dass die Fünfjahresfrist derart kurz bemessen wäre, dass sie der Klägerin die Ausübung ihrer Vermittlungstätigkeit unnötig erschweren würde. Der Beklagte hat in nicht zu beanstandender Weise das Interesse der Klägerin an einer erforderlichen Planungssicherheit mit dem öffentlichen Interesse an einer Überprüfung erteilter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse abgewogen und sich hierbei sachlich nachvollziehbar an der gesetzlich geregelten Frist für eine Evaluierung des Glücksspielmarkts in § 32 Satz 2 GlüStV orientiert (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 66; so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 170). Im Übrigen kann die Klägerin bei gleichbleibenden Verhältnissen – angesichts der gebotenen gleichheitsgemäßen Ermessensausübung – grundsätzlich mit einer Verlängerung rechnen, so dass das „Damoklesschwert“ der Beendigung ihrer Tätigkeit – so aber die Klägerin – kaum praktische Relevanz hat.
- 178
ccc) Der Widerrufsvorbehalt (Nr. 16) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
- 179
Gemäß Nr. 16 bleiben der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 180
Ein Widerrufsvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgegeben, wonach die Erlaubnis widerruflich zu erteilen ist. Der Widerrufsvorbehalt ist auch nicht zu unbestimmt oder unverhältnismäßig. Mit der Formulierung „insbesondere“ wird zum Ausdruck gebracht, dass neben den beiden im nächsten Halbsatz genannten Widerrufsgründen weitere Widerrufsgründe denkbar sind. Dass damit nicht alle Widerrufsgründe erkennbar sind, ist unschädlich. Die Voraussetzungen für den Widerruf müssen nach herrschender Meinung im Widerrufsvorbehalt nicht notwendig näher präzisiert werden. Dies gilt sogar dann, wenn sich die in Betracht kommenden Widerrufsgründe nicht bereits aus einer gesetzlichen Regelung ohne weiteres ergeben. Der Bestimmtheit wird durch die Begrenzung auf die Entscheidung im Verwaltungsakt genügt (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 67 m. w. N.). Der erste – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall greift erweiternd § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG auf, wonach ein Verwaltungsakt widerrufen werden darf, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Der zweite – ausdrücklich genannte – Widerrufsfall ist auch nicht unverhältnismäßig. Der Widerrufsfall lehnt sich an § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG an. Dass der Beklagte aus Gründen der öffentlichen Sicherheit auf Änderungen reagieren können muss, ist nicht zu beanstanden. Bereits der Wortlaut „erforderlich“ verweist hierbei auf die notwendige Verhältnismäßigkeitsprüfung. Im Übrigen besteht im Falle eines Widerrufs für die Klägerin gerichtlicher Rechtsschutz, in dessen Zuge die Verhältnismäßigkeit überprüft wird. Auch der Beklagte hat im Verfahren zum Ausdruck gebracht, dass mit Nr. 16 keine zusätzlichen gerichtlich nicht überprüfbaren Grundlagen für einen Widerruf aufgestellt werden sollten und aufgrund der Gesetzesbindung der Behörden immer ein (notwendiger) Grund für einen Widerruf vorliegen muss.
- 181
2. Der Antrag zu 2. hat teilweise Erfolg.
- 182
Die (als Bündel erteilte) Vermittlungserlaubnis konnte mit den Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen), Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen), Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Einschaltung zuverlässiger Dritter), Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter), Nr. 12 (Berichtspflichten), Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) und Nr. 16 (Auflagenvorbehalt) erlassen werden. Der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 ist insoweit rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter a]). Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) und die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 (Vorlage eines Bundeszentralregisterauszugs der ... GmbH) erweisen sich dagegen als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten; der Bescheid vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016 bzw. der Bescheid vom 29. November 2012 sind insoweit aufzuheben, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter b]). Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar ebenfalls als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung allerdings aus (hierzu unter c]).
- 183
Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die – im Ermessen stehende – glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts der Nebenbestimmung. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 und 3 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder (VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 47 m. w. N.; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Der sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Zweck der Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet ist gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV die bessere Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 56). Ziele des Staatsvertrags sind nach § 1 GlüStV gleichrangig 1. das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, 2. durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, 3. den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zusätzliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis für Lotterien im Internet sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV, dass 1. der Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist, 2. der Höchsteinsatz je Spieler pro Monat einen Betrag von 1.000,-- Euro nicht übersteigt, Gewinne nicht mit Verlusten verrechnet werden, das Kreditverbot beachtet und die Möglichkeit zur Selbstlimitierung eröffnet ist, 3. besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung ausgeschlossen sind, 4. ein Sozialkonzept entwickelt worden ist und wissenschaftlich evaluiert wird und 5. Wetten und Lotterien weder auf derselben Internetdomain angeboten werden noch auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt wird. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO ist das Gericht auf eine Prüfung von Ermessensfehlern beschränkt, d. h. ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen tatsächlich ausgeübt, dessen rechtliche Grenzen nicht überschritten und keine sachwidrigen Erwägungen angestellt hat, die mit den vorgenannten Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht in Einklang stehen. Äußere rechtliche Grenzen der Ermessensausübung ergeben sich insbesondere aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben der Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG und des allgemeinen Gleichheitssatzes, welche in verhältnismäßiger Weise zu wahren sind (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 57).
- 184
a) Nach diesen Maßstäben unterliegen die folgenden Nebenbestimmungen keinen rechtlichen Bedenken:
- 185
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 1 Sätze 3 und 4 (Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen) erweist sich – bei entsprechender Auslegung – als rechtmäßig.
- 186
Nach Nr. 1 Sätze 3 und 4 bedürfen Änderungen der Geschäftsbedingungen bzw. Teilnahmebedingungen der vorherigen Anzeige beim Beklagten. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
- 187
Diese Regelungen sind – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden:
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Gemäß Nr. 1 Satz 1 sind die vorgelegten Allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind nach Nr. 1 Satz 2 unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlicher Regelungen der dieser Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Eine zulässige Vermittlertätigkeit setzt zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV voraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und ihren Kunden transparent und ohne unangemessene Benachteiligung für die Kunden gestaltet sind (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Die Gestaltung der Geschäftsbedingungen und ihre Beachtung ist zudem auch Grundlage der Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Mit Hilfe der Anzeigepflicht soll im Wege einer präventiven Kontrolle eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit der Tätigkeit der Klägerin mit den gesetzlichen Vorgaben sicherstellt werden (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182; s. auch VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67). Eine Unterteilung der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen in einen glücksspielrechtlich relevanten und in einen rein zivilrechtlichen Teil ist im Hinblick auf die Anzeigepflicht nicht vorzunehmen. Eine solche Unterscheidung wäre sachwidrig und nicht praktikabel. Es kann nicht dem Erlaubnisinhaber überlassen bleiben zu beurteilen, ob bestimmte Teile der Geschäftsbedingungen oder Teilnahmebedingungen glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen oder nicht (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 f. UA). Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin ergibt sich hieraus nicht.
- 189
Auch der Zustimmungsvorbehalt ist – bei entsprechender Auslegung – nicht zu beanstanden. Zwar wird nicht in allen Ländern mit dem Zustimmungsvorbehalt eine landesrechtliche Vorschrift erfüllt: § 7 Abs. 4 Satz 3 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin (im Folgenden: GlüStVtrAG BE 2012), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland für öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg (Brandenburgisches Glücksspielausführungsgesetz – BbgGlüAG; im Folgenden: BbgGlüAG), § 9 Abs. 4 des Hamburgischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (Hamburgisches Glücksspieländerungsstaatsvertrages-Ausführungsgesetz – HmbGlüÄndStVAG, im Folgenden: HmbGlüÄndStVAG), § 5 Abs. 5 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetz – GlüStVAG M-V, im Folgenden: GlüStVAG M-V), § 4 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW, im Folgenden: AG GlüStV NRW), § 4 Abs. 8 Satz 2 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (NGlüSpG, im Folgenden: NGlüSpG), § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (Landesglücksspielgesetz – LGlüG, im Folgenden: LGlüG Rh.-Pf.), § 4 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages und über die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von Sportwetten, Lotterien und Ausspielungen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag – SächsGlüStVAG, im Folgenden: SächsGlüStVAG), § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Ersten Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster GlüÄndStV AG, im Folgenden: GlüÄndStVG AG Schl.-Hol.) und § 3 Abs. 2 des Thüringer Glücksspielgesetzes (ThürGlüG, im Folgenden: ThürGlüG) dürften nur für die Teilnahmebedingungen der Veranstalter einschlägig sein. § 4 Abs. 1 Satz 2 des Bremischen Glücksspielgesetzes (BremGlüG, im Folgenden: BremGlüG) sieht lediglich vor, dass die Teilnahmebedingungen der Veranstalter zum Gegenstand der Erlaubnis werden. § 15 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Glücksspielgesetzes (HGlüG, im Folgenden: HGlüG) und § 12 Abs. 3 Nr. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AG GlüStV-Saar, im Folgenden: AG GlüStV-Saar) bestimmen nur, dass der Vermittler seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorlegen muss. Für Bayern und Sachsen-Anhalt sind ferner keinerlei einschlägige Vorschriften ersichtlich. Einzig § 15 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag, im Folgenden: AGGlüStV Ba-Wü) – ähnlich jetzt: § 18 Abs. 2 des Landesglücksspielgesetzes (LGlüG, im Folgenden: LGlüG Ba-Wü) – sieht vor, dass jede Änderung der Geschäftsbedingungen der Erlaubnis bedarf. Der Zustimmungsvorbehalt ist jedoch gleichwohl bei entsprechender Auslegung dahingehend, dass allein die glücksspielrechtlich relevanten Änderungen der Zustimmung unterliegen, nicht zu beanstanden (weiter VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 67; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA; a. A. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 139 ff.). Die Klägerin führt zu Recht aus, dass nicht alle Teile der Geschäftsbedingungen und Teilnahmebedingungen eine glücksspielrechtliche Relevanz aufweisen. Insoweit steht es der Klägerin frei, Anpassungen vorzunehmen. Hinsichtlich der glücksspielrechtlich relevanten Teile ist jedoch eine entsprechende präventive Kontrolle, mit der eine ordnungsgemäße Abwicklung der Spielvermittlung im Sinne des § 1 GlüStV sowie die Vereinbarkeit ihrer Tätigkeit mit den gesetzlichen Vorgaben sichergestellt wird, von der Klägerin hinzunehmen (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Das Kontrollbedürfnis ist angesichts der Anfälligkeit der Tätigkeit der Klägerin in einem ordnungsrechtlich geprägten Bereich naheliegend. So könnte etwa nicht hingenommen werden, dass die Klägerin ohne Nachfrage die ihr auf einer bestimmten rechtlichen Gestaltung ihrer Beziehungen zu ihren Kunden erlaubte Vermittlungstätigkeit einseitig zu ihren Gunsten ändert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 182). Der Zustimmungsvorbehalt ist insoweit auch die konsequente Fortführung des grundlegenden Erlaubnisvorbehalts der Glücksspielvermittlung (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 21 UA). Entgegen der Ansicht der Klägerin greifen diese Regelungen auch nicht unangemessen in ihre Privatautonomie und Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Durch die Begrenzung des Zustimmungserfordernisses auf die glücksspielrechtlich relevanten Teile der Änderungen bleibt es der Klägerin unbenommen, die Bedingungen frei zu entwerfen bzw. auszuhandeln. Diese Aufteilung scheint im Übrigen auch – wie dem Verwaltungsvorgang des Beklagten entnommen werden kann – der gelebten Praxis zu entsprechen.
- 190
bb) Die Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 (Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen) erweist sich als rechtmäßig.
- 191
Nach Nr. 2 Satz 5 bedürfen Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte und eine künftige Verbindung der Vermittlung von Spielaufträgen mit weiteren Dienstleistungen oder Produkten zu einem einheitlichen Produkt (sog. Bundling) – soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht – der vorherigen Zustimmung des Beklagten.
- 192
Änderungen der unter I. des Bescheids vom 24. September 2012 i. V. m. seinen Änderungsfassungen erlaubten Produkte und Produktausgestaltungen betreffen unmittelbar den Regelungsgehalt der Erlaubnis. Die Erlaubnis wurde nicht – wie die Klägerin meint – tätigkeitsbezogen erteilt. Die Klägerin hat keine Vermittlungserlaubnis erhalten, die es ihr erlaubt, ihre Produkte völlig frei und unabhängig von einer vorherigen Erlaubnis zu gestalten (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Die Erlaubnis zum Vermitteln öffentlicher Glücksspiele gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV ist nicht bloß tätigkeitsbezogen, sondern bezogen auf die konkret angebotenen Glücksspiele zu beantragen. Die Erlaubnis ist vielmehr produktbezogen, als sie auf eine oder mehrere, näher bestimmte Glücksspielarten ausgerichtet ist (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Daher machen Änderungen eine behördliche Prüfung erforderlich, ob die neuen Produkte oder Produktausgestaltungen noch von der Erlaubnis umfasst sind oder ob es einer Änderung der Erlaubnis bedarf (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68; s. auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183; eingeschränkt VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 78). Dies stellt der Anzeigenvorbehalt in Nr. 2 Sätze 2 und 3 in verhältnismäßiger Verfolgung der Ziele des § 1 GlüStV sicher, zu denen auch die Bekämpfung der möglichen gesteigerten Sucht- oder erhöhten Manipulationsgefahr kombinierter Glücksspiele gehört (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 68). Dies gilt insbesondere auch für das sog. Bundling. Sobald eine derartige Verbindung zu einem einheitlichen Produkt stattfindet, sind auch diejenigen Dienstleistungen und Produkte in die glücksspielrechtliche Bewertung einzubeziehen, die separat betrachtet keinen Bezug zum Glücksspielrecht aufweisen würden. Indem diese jedoch mit der Glücksspielvermittlung kombiniert werden, wird der Bezug zum Glücksspielrecht hergestellt (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Nur indem die Behörde Kenntnis von diesen Produkten erlangt, kann sie beurteilen, ob § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV berücksichtigt wird. Auch die Einhaltung anderer Vorschriften des GlüStV – wie etwa zum Jugendschutz – kann bei kombinierten Produkten anders zu beurteilen sein als bei einer reinen Spielvermittlung von Lotterien (VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 19 UA; s. auch VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 136). Der besondere Zustimmungsvorbehalt für das Land Brandenburg berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 2 und 7 BbgGlüAG, wonach das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel und bei Vermittlung von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung in der Erlaubnis festzulegen sind. Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Die unterschiedlichen Nebenbestimmungen sind darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Es bestehen schließlich keine Bedenken, die Vereinbarkeit neuer Produktausgestaltungen mit der bewilligten Erlaubnis von einer präventiven Kontrolle abhängig zu machen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 183). Kann die Klägerin eine gewünschte Produktänderung nicht durchsetzen, stehen ihr Rechtsmittel gegen diese Entscheidung zur Verfügung. Der Aufwand der Klägerin zur Erfüllung dieser Nebenbestimmung hält sich zudem in Grenzen.
- 193
cc) Die Regelungen in Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Sätze 1 und 2 (Vorschriften zur Einschaltung zuverlässiger Dritter) sind ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.
- 194
Nach Nr. 3 Abs. 1 Satz 3 hat die gewerbliche Spielvermittlerin bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht. Nach Nr. 3 Abs. 2 muss sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen. Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten), ist dies gemäß Nr. 3 Abs. 3 unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung nach Nr. 3 Satz 4 der vorherigen Erlaubnis des Beklagten.
- 195
Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, wonach nur zuverlässige Personen einzuschalten sind, ist rechtmäßig. Bei der Einschaltung weiterer Personen muss sichergestellt werden, dass diese ebenso wie die Erlaubnisinhaberin die Gewähr dafür bieten, dass die Vermittlung den Zielen des GlüStV nicht zuwiderläuft und den glücksspielrechtlichen Bestimmungen entspricht (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Hierfür müssen sich diese als zuverlässig erweisen. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen gewerberechtlichen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1a, Abs. 1 Sätze 4, 7 bis 9 GewO. Die Regelung ist auch bestimmt genug. Der Begriff des Dritten bzw. der Hilfsperson lässt sich unter Rückgriff auf den mit ihr verfolgten gesetzlichen Zweck, wonach die Erlaubnis nicht einem anderen zur Ausübung überlassen werden darf (§ 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV) und seiner Definition im Bescheid („zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen“) zweifelsfrei dahingehend ermitteln, dass er nur unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen und Personen umfasst (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Von diesem Verständnis geht auch der Beklagte aus (vgl. die Sitzungsniederschrift vom 22. Juni 2017). Die von der Klägerin genannten Werbe-Vertriebskooperationspartner fallen mithin nicht darunter. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die erforderliche Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf.
- 196
Nr. 3 Abs. 2, wonach sich die gewerbliche Spielvermittlerin eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheids zurechnen lassen muss, ist dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, hiermit kein Haftungsregime begründet werden soll, das über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Damit wird im Sinne einer Konkretisierung des § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch sie anderen zur Ausübung überlassen werden darf, deutlich gemacht, dass für die rechtmäßige Umsetzung des Erlaubnisbescheids weiterhin die Klägerin verantwortlich bleibt. Im Übrigen geht die Haftung nicht über die übliche ordnungsrechtliche Haftung hinaus.
- 197
Auch die Anzeigepflicht in Nr. 3 Abs. 3 Satz 1 wird durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Im Rahmen einer effektiven Glücksspielaufsicht ist sicherzustellen, dass im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung jederzeit auch die Zuverlässigkeit eingesetzter Dritter überprüfbar ist (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 184; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Die Anzeigepflicht beinhaltet – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises und der anzeigepflichtigen Änderungen – eine nur geringfügige Beschwer.
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Auch der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedürfen, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen. Da diese Personen hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat das Hinzukommen oder Ausscheiden eines Dritten unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 69). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Es ist jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt. Der Zustimmungsvorbehalt ist vor diesem Hintergrund als verhältnismäßiges Mittel anzusehen, um die dauerhafte Beibehaltung der Erlaubnisvoraussetzungen durch die Klägerin sicherzustellen (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 25 UA). Soweit die Klägerin rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
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dd) Die Regelungen in Nr. 5 Sätze 1 bis 3 (Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielvermittlerin oder beauftragter Dritter) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig.
- 200
Nach Nr. 5 Sätze 1 bis 3 sind Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin mindestens einen Monat vor deren beabsichtigten Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis.
- 201
Soweit die Klägerin nach Nr. 5 Satz 1 verpflichtet ist, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung nur geringfügig belastet. Die Anzeige ist nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Die Regelung berücksichtigt zudem den Umstand, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Sie trägt schließlich § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV Rechnung, wonach die Erlaubnis weder übertragbar ist noch einem anderen zur Ausübung überlassen werden kann (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Mit Blick auf § 15 Gesetz über den Wertpapierhandel (Wertpapierhandelsgesetz), den die Klägerin als börsennotierte Aktiengesellschaft zu beachten hat, hat diese es durch die Gestaltung der zeitlichen Abläufe selbst in der Hand, dafür zu sorgen, dass es zu keinen Verstößen kommt.
- 202
Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten in Nr. 5 Satz 2 ist zunächst festzuhalten, dass sich auch Nr. 5 Sätze 2 und 3 als flankierende Regelungen zu Nr. 3 nur auf unmittelbar zur Durchführung der Vermittlung eingeschaltete Firmen bezieht. Auch hier gilt, dass die Regelung nicht an die geänderte Rechtsform als Selbstzweck anknüpft, sondern berücksichtigt, dass mit einer Rechtsformänderung auch personelle Veränderungen einhergehen können, die ggf. eine erneute Überprüfung der Zuverlässigkeit erforderlich machen (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). In aller Regel wird es der Klägerin ohnehin möglich sein, ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, da ihr ihre Vertragspartner in aller Regel ohnehin künftig eintretende Rechtsformänderungen mitteilen werden. Dies ist allein deshalb schon erforderlich, als dass Verträge, Bankverbindungen etc. rechtzeitig angepasst werden müssen. Im Übrigen kann die Klägerin, um ihrer Anzeigepflicht rechtzeitig zu genügen, – soweit möglich – eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig informiert wird.
- 203
Auch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3 ist rechtmäßig. Der Begriff der Erlaubnis wird ersichtlich im Sinne des Bescheids und – entgegen dem Verständnis der Klägerin – nicht dahingehend verwendet, dass die zivil- oder gesellschaftsrechtliche Wirksamkeit der Rechtsformänderung von einer vorherigen behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Der Erlaubnisvorbehalt in Nr. 5 Satz 3, wonach – sofern das Land Brandenburg betroffen ist – die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten der vorherigen Erlaubnis des Beklagten bedarf, berücksichtigt § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach in der Erlaubnis eingeschaltete dritte Personen festzulegen sind. Da die beauftragten Dritten hiermit Gegenstand der Erlaubnis werden, hat eine Rechtsformänderung unmittelbare Auswirkungen auf den Inhalt der Erlaubnis (VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Da die Erlaubnis vorliegend nicht im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern im gebündelten Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt wird, ist auch § 3 Abs. 6 BbgGlüAG, wonach u. a. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG in ländereinheitlichen Verfahren keine Anwendung findet, nicht einschlägig. Auch der Erlaubnisvorbehalt ist – bei einem entsprechenden Verständnis des betroffenen Personenkreises – unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 70). Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind.
- 204
ee) Die Nebenbestimmung Nr. 12 (Berichtspflichten) ist nicht zu beanstanden.
- 205
Nach Nr. 12 ist über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von der Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und dem Beklagten bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat die gewerbliche Spielvermittlerin dem Beklagten innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
- 206
Die Vorschrift dient dem legitimen Zweck der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung mit Blick auf ihre Zuverlässigkeit (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 196) und soll in diesem Zusammenhang sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden, § 1 Nr. 4 GlüStV (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 22 f. UA). Die damit einhergehende Belastung der Klägerin ist noch verhältnismäßig. Durch eine jährliche, routinemäßige Prüfung kann überwacht werden, ob die Klägerin auch weiterhin zuverlässig ist und eine ordnungsgemäße Durchführung der Glücksspielvermittlung gewährleistet (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161). Regelmäßige Berichtspflichten ermöglichen es dem Beklagten, etwaige Unregelmäßigkeiten aufzudecken und eine effektive Glücksspielaufsicht sicherzustellen (VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 161; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA).
- 207
Die nötigen Angaben – Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder (Nr. 12 Satz 1), Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne (Nr. 12 Satz 1) sowie Nachweis über die Weiterleitung mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (Nr. 12 Satz 3) – dienen allesamt der Überprüfung eines ordnungsgemäßen Glücksspielbetriebs. Der Nachweis über die Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder knüpft an § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, der Nachweis über die Verwendung nicht abgeholter oder nicht zustellbarer Gewinne an § 19 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV und Nr. 7 des Bescheids vom 24. September 2012, wonach die Geschäftsbeziehungen mit den Spielteilnehmern so zu gestalten sind, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spielteilnehmer ausgekehrt werden, und der Nachweis über die Weiterleitung der vereinnahmten Beträge an § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV an. Die Vorgabe, dass die Abrechnung durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigt werden soll (Nr. 12 Satz 1), findet ihre Rechtfertigung in der damit gewährleisteten Sachkunde und Unabhängigkeit (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 163; VG Karlsruhe, Urt. v. 14.4.2010, 3 K 3851/09, n. v., S. 23 UA). Die vorgesehenen Vorlagefristen ermöglichen eine nicht zu beanstandende zeitnahe Überwachung. Dass alternativ der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden kann, soweit dieser inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellt (Nr. 12 Satz 2), ist sogar eine Erleichterung.
- 208
Nr. 12 Sätze 4 und 5 berücksichtigen § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü (jetzt: § 18 Abs. 3 LGlüG Ba-Wü). Einer qualifizierten Abrechnung kommt eine hohe Aussagekraft zu und sie begünstigt die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler. Dies gilt insbesondere für die Überprüfung der Zuverlässigkeit in finanzieller Hinsicht. Die Verpflichtung zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses belastet die Klägerin auch nicht über Gebühr. Denn die Klägerin ist als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin nach §§ 264, 264d, 267 Abs. 3 Satz 2, 316 Abs. 1, 319 Abs. 1 Satz 1 HGB verpflichtet, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Inwieweit die Anforderungen in § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü in anderen Fällen – etwa bei einem Einzelkaufmann – über das Zumutbare hinausgehen, kann vorliegend dahinstehen. Ermächtigungsgrundlage für die Nebenbestimmung ist § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder, so dass § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG bzw. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü nicht unmittelbarer Prüfungsgegenstand sind. Im Übrigen ermöglicht § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG durch seine Formulierung „den nach handelsrechtlichen Vorschriften“ eine etwaig erforderliche verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass jeweils nur das handelsrechtlich ohnehin Vorgegebene verlangt wird. § 15 Abs. 3 AGGlüStV Ba-Wü wird bereits durch eine entsprechende Formulierung in Nr. 12 Satz 5 durch den Beklagten relativiert. Soweit die Klägerin Bedenken hinsichtlich ihres Geheimhaltungsbedürfnisses und ihrer Wettbewerbsfähigkeit hat, sind diese nicht überzeugend. Nach § 325 HGB sind die Jahresabschlüsse ohnehin zu veröffentlichen. So findet sich der Jahresabschluss etwa auch auf der Homepage der Klägerin. Soweit die Klägerin auch hier rügt, dass nicht nachvollziehbar sei, dass es bei bundesweit einheitlich veranstalteten Lotterien unterschiedliche Nebenbestimmungen gebe, greift dieses Argument nicht durch: Wie bereits ausgeführt, sind die unterschiedlichen Nebenbestimmungen darauf zurückzuführen, dass es sechzehn Erlaubnisse gibt, die teils auf unterschiedliches Landesrecht zurückzuführen sind. Eine Unverhältnismäßigkeit dadurch, dass die Klägerin mehrere Berichte vorzulegen hat, besteht vorliegend nicht, da sie – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin verpflichtet ist, einen von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Somit ist die mit der Auflage verbundene – geringe – Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars zu sehen.
- 209
Auch die Belastung der Klägerin mit den Kosten der Erstellung und Vorlage der genannten Unterlagen und Berichte ist nicht unverhältnismäßig (vgl. VG Saarlouis, Urt. v. 6.6.2012, 6 K 177/10, juris Rn. 164). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Klägerin – wie ausgeführt – als börsennotierte Aktiengesellschaft ohnehin einen vom Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorlegen muss.
- 210
ff) Die Regelungen in Nr. 14 (Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit) erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig. Nach Nr. 14 hat bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird. Die Auflage dient einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, wonach sicherzustellen ist, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Schon der allgemeine Datenschutz gehört zum ordnungsgemäßen Ablauf des Glücksspiels. Die Auflage trägt andererseits auch zur Verfolgung des Ziels der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes in § 1 Nr. 3 GlüStV bei, indem die Informationssicherheit auch im Hinblick auf die Einhaltung des Jugendschutzes zu beachten ist (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, juris Rn. 77). Im Übrigen ist die Klägerin nach § 9 BDSG verpflichtet, die technischen und organisatorischen Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um die Ausführung der Vorschriften dieses Gesetzes, insbesondere die in der Anlage zum BDSG genannten Anforderungen, zu gewährleisten. Das geforderte Sicherheitsniveau ist auch nicht unverhältnismäßig. Bei dem Standard nach ISO/IEC 27001:2005 handelt es sich um den weltweit gültigen Standard für die Datensicherheit. Hierauf baut auch der IT-Grundschutz-Katalog des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik auf, der im Übrigen u. a. auch den Anforderungen des § 9 BDSG i. V. m. der Anlage zu § 9 Satz 1 BDSG Rechnung trägt. Dass dieser Standard für die Klägerin nicht erreichbar ist, ist nicht ersichtlich. Im Gegensatz weist die Homepage der Klägerin jedenfalls im Hinblick auf den Datenschutz eine Zertifizierung nach ISO/IEC 27001 durch den TÜV Saarland auf. Dass zum Nachweis eine Zertifizierung gefordert wird, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Auch wenn eine Zertifizierung gesetzlich nicht vorgeschrieben ist, darf eine solche im Wege einer Auflage aufgegeben werden, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen „dient“, die für den Erlass des Hauptverwaltungsaktes maßgeblich sind. Dies ist hier der Fall. Nicht nur das geforderte Datensicherheitsniveau, sondern auch die Kontrolle der Einhaltung desselben dient den Zielen des § 1 GlüStV. Indem der Beklagte zur Ausübung seines Kontrollrechts eine Zertifizierung verlangt, überschreitet er nicht seinen Ermessensspielraum. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Im Übrigen darf die Klägerin zum Nachweis auch einen „gleichwertigen Nachweis“ vorlegen.
- 211
gg) Der Auflagenvorbehalt in Nr. 16 erweist sich als rechtmäßig. Gemäß Nr. 16 bleiben die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und der Glücksspielgesetze der Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint. Ein Auflagenvorbehalt als solcher wird von § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ermöglicht, wonach die Erlaubnis – auch nachträglich – mit Nebenbestimmungen versehen werden darf. Auch gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i. V. m. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG bzw. der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften der anderen Länder darf ein Verwaltungsakt mit einem Vorbehalt einer nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage erlassen werden. Bei einem Auflagenvorbehalt bedarf es keiner näheren Präzisierung der Voraussetzungen weiterer Auflagen (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VfVfG, 17. Aufl. 2016, § 36 Rn. 77). Vor diesem Hintergrund kann sich der Auflagenvorbehalt nicht als zu unbestimmt oder uferlos erweisen. Auch die beiden beispielhaft genannten Fälle sind nicht zu beanstanden. Wird den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags, der Glücksspielgesetze der Länder oder dem Erlaubnisbescheid nicht genügt, ist es naheliegend, zunächst – als milderes Mittel gegenüber einem Widerruf – weitere Auflagen zu erlassen. Eine weitere Nebenbestimmung ist im öffentlichen Interesse nur dann erforderlich, wenn sie verhältnismäßig ist und die Auflage dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den maßgeblichen gesetzlichen Regelungen dient. Hiermit wird insbesondere auch eine Anpassung des Bescheids an eine neu eingetretene Rechtslage ermöglicht.
- 212
b) Demgegenüber erweisen sich die folgenden Nebenbestimmungen als rechtswidrig und sind aufzuheben:
- 213
aa) Die Nebenbestimmung Nr. 15 (Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren) erweist sich als rechtswidrig. Nach Nr. 15 sind die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde ggf. auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren. Selbstverständlich darf sich der Beklagte zur Sicherstellung einer effektiven Glücksspielaufsicht im Rahmen seiner Befugnisse nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV Hilfspersonen sowie ggf. speziell ausgebildeten Sachverständigen bedienen. Bedient sich die Glücksspielaufsicht eines Verwaltungshelfers, so verantwortet sie selbst die Hoheitsbefugnisse und Zwangsmittel. Nicht erforderlich ist jedoch, diesen Hilfspersonen Hoheitsrechte zuzugestehen. Eine nicht näher eingegrenzte Verpflichtung der Klägerin, einem jeden beauftragten Dritten Rechte einer Ordnungsbehörde zu gewähren, ist weder erforderlich noch geboten. Im Übrigen ist die Nebenbestimmung Nr. 15 auf etwas Unmögliches gerichtet: Nicht die Klägerin kann den vom Beklagten beauftragten Dritten Hoheitsrechte gewähren, sondern eine entsprechende Beleihung kann lediglich durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes erfolgen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 15 ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Die zulässige Einschaltung von Hilfspersonen muss nicht eigens geregelt werden, sondern folgt aus allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsätzen.
- 214
bb) Die Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 erweist sich ebenfalls als rechtswidrig. Danach muss, soweit sich die Vermittlung über die Domains ... sowie ... auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, unverzüglich ein Bundeszentralregisterauszug der ... GmbH als eingeschaltete Dritte vorgelegt werden. Es kann dahinstehen, ob die ... GmbH als Dritte i. S. d. Nr. 3 anzusehen ist. Jedenfalls kann ein Bundeszentralregisterauszug einer GmbH nicht vorgelegt werden (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BZRG – Personendaten –). Die Nebenbestimmung, die im Übrigen vollstreckbar sein muss, ist auch nicht eindeutig auslegungsfähig. Es ist nicht ersichtlich, ob alle (vertretungsberechtigten) Gesellschafter oder nur die (vertretungsberechtigten) Geschäftsführer einen Bundeszentralregisterauszug vorlegen müssen. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung ist auch möglich. Denn der begünstigende Verwaltungsakt kann auch ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Dass es sich nicht um eine grundlegende Bestimmung handelt, wird bereits dadurch deutlich, dass der Bundeszentralregisterauszug nur für ein Bundesland angefordert wird.
- 215
c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 (Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe) erweist sich zwar auch als rechtswidrig. Da der Verwaltungsakt jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, scheidet eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung aus.
- 216
Nach Nr. 9 ist die Klägerin im Kern verpflichtet, eine sog. geschlossene Benutzergruppe entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten („KJM-konform“) oder einer „gleichwertigen Lösung“ („KJM-äquivalent“) zu errichten.
- 217
Die Nebenbestimmung dient zwar einerseits dem Ziel des § 1 Nr. 3 GlüStV, wonach der Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten ist. Andererseits wird hiermit § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GlüStV, wonach das Veranstalten und Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen darf und die Teilnahme von Minderjährigen unzulässig ist, sowie § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist, Rechnung getragen.
- 218
Gleichwohl erweist sich die Beifügung der Nebenbestimmung Nr. 9 als ermessensfehlerhaft (a. A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris Rn. 168 ff.; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris Rn. 193; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390.14, juris Rn. 71). Der Beklagte hat insoweit nicht plausibel dargelegt, dass dem unbestreitbar hohen Schutzgut des Jugendschutzes allein durch ein KJM-konformes oder KJM-äquivalentes Verfahren Rechnung getragen werden kann. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass sowohl der Beklagte als auch andere Bundesländer ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften keine entsprechenden Vorschriften machen, sondern vereinfachte Verfahren wie etwa eine SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung ausreichen lassen. Somit gehen der Beklagte und andere Länder erkennbar davon aus, dass auch mit Hilfe anderer – weniger einschneidender Maßnahmen – dem Jugendschutz hinreichend genügt werden kann. Dass mit Blick auf den Jugendschutz den staatlichen Veranstaltern ein niedrigeres Schutzniveau abverlangt werden kann als den gewerblichen Spielvermittlern, ist vom Beklagten weder dargetan noch ersichtlich. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus dem Lotterieveranstaltungsstaatsmonopol. Vorliegend geht es um die Sicherstellung des Minderjährigenschutzes bei Internetvermittlungen. Dies ist keine Frage des Staatsmonopols, zumal die staatlichen Veranstalter für den Eigenvertrieb über das Internet ebenfalls eine den Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 GlüStV genügende Erlaubnis benötigen. Eine solche Differenzierung ergibt sich auch nicht aus dem Bescheid. Dort heißt es lediglich, dass aufgrund des hohen Stellenwertes des Jugendschutzes und der Schutzzwecke des Geldwäschegesetzes die Darlegung der zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren erforderlich ist, um eine effektive Aufsicht von Anbeginn der Geschäftsaufnahme sicherzustellen (vgl. den Bescheid vom 18. Juni 2013, S. 5 f.). Auch in dem Ausgangsbescheid vom 24. September 2012 heißt es nur, dass vor Erlaubniserteilung sichergestellt sein müsse, dass das ausdrückliche Verbot der Spielteilnahme von Minderjährigen von der gewerblichen Spielvermittlerin eingehalten werde. Die Vorgaben zur Umsetzung der Maßnahme seien notwendig, um die rechtmäßige Umsetzung, insbesondere für die Online-Vermittlung aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV sowie § 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 GlüStV, zu gewährleisten (S. 15).
- 219
Das Gesetz selbst schreibt nicht vor, wie der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten ist. § 25 Abs. 6 GlüStV a. F., wonach beim Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung die Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz zur geschlossenen Benutzergruppe zu beachten sind, hat nicht Eingang in den derzeitigen Glücksspielstaatsvertrag gefunden. Auch aus dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (im Folgenden: GeldwäscheG), das nach § 2 Abs. 1 Nr. 12 GeldwäscheG auch für die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet gilt, folgen keine konkreten Vorgaben. Die KJM-Richtlinien gelten ebenfalls nicht unmittelbar für das Glücksspielrecht. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (im Folgenden: JMStV) sind bestimmte Rundfunksendungen oder Inhalte von Telemedien (Internet) aus Gründen des Jugendschutzes verboten (pornografische, bestimmte indizierte und offensichtlich schwer jugendgefährdende Inhalte). § 4 Abs. 2 Satz 2 JMStV lässt solche Inhalte in Telemedien ausnahmsweise zu, wenn von Seiten des Anbieters sicherstellt ist, dass sie nur Erwachsenen zugänglich gemacht werden (geschlossene Benutzergruppe). Zur Sicherstellung geschlossener Benutzergruppen hat die KJM Eckpunkte entwickelt, die eine Altersverifikation sicherstellen und an denen sich Anbieter orientieren können, um den Anforderungen des Gesetzes zu genügen. Eine Verpflichtung für Lotterievermittler, ebendiesem Standard zu genügen, um dem Jugendschutz Rechnung zu tragen, ergibt sich daraus nicht. Denn die Richtlinien der KJM sollen nicht Minderjährige von der Teilnahme an entgeltlichen Glücksspielen abhalten, sondern sicherstellen, dass diese keinen Zugang zu jugendgefährdenden Inhalten im Internet haben.
- 220
Schließlich hat der Beklagte in seine Erwägungen nicht die Zielbestimmung des § 1 Nr. 2 GlüStV einbezogen, wonach der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung – insbesondere in legale Bahnen – zu kanalisieren ist. Die Klägerin weist nicht zu Unrecht darauf hin, dass ein aufwändiges Registrierungsverfahren – bei Erwachsenen – mit erhöhten Abbruchquoten beim Registrierungsvorgang verbunden ist, so dass die Gefahr besteht, dass Interessenten zu illegalen Angeboten – etwa auch zu ausländischen Zweitlotterien – mit vereinfachten Anmeldeverfahren abwandern.
- 221
Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Nebenbestimmung auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt, weil der Beklagte Lotto-Toto Niedersachsen – wie ähnlich auch weitere elf Länder ihren jeweiligen Landeslotteriegesellschaften – lediglich ein vereinfachtes Verfahren einer SCHUFA-Überprüfung mit einmaliger SMS-TAN-Übermittlung vorgeschrieben hat.
- 222
Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 9 ist jedoch nicht möglich. Denn der Verwaltungsakt kann nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Insoweit ist auch nicht ausreichend, dass gemäß Nr. III des Bescheids vom 24. September 2012 die Antragsunterlagen der Klägerin, die ein Konzept für den Jugendschutz vorsehen, Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Denn der Beklagte muss insoweit entscheiden, inwieweit diese Maßnahmen ausreichend sind, um den gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags zu genügen.
- 223
3. Der Antrag zu 3. hat teilweise Erfolg.
- 224
Der Beklagte ist – entsprechend der obigen Ausführungen – unter Aufhebung des Bescheids vom 24. September 2012 in der Fassung der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012, 18. Juni 2013 sowie vom 7. November 2016, soweit dieser entgegensteht, verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 9 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 ist – wie bereits ausgeführt – rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Der Verwaltungsakt kann jedoch nicht ohne eine Nebenbestimmung, die den Minderjährigenschutz näher konkretisiert, sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben. Bei ihrer Ermessensausübung hat der Beklagte Folgendes zu beachten: Erstens muss es eine Vorgabe zur näheren Konkretisierung des Minderjährigenschutzes geben. Zweitens muss der Beklagte prüfen, welche Vorgaben im Einzelnen notwendig, aber auch hinreichend sind. Hierbei muss sich der Beklagte an dem ansonsten üblichen bzw. vorgegebenen Schutzniveau orientieren. Wenn der Beklagte hiervon abweichen möchte, muss dies auf gleichheitsgemäßen, in sich stimmigen und nachvollziehbaren Gründen beruhen. In diesem Zusammenhang ist drittens geboten, dass sich der Beklagte mit dem von der Klägerin vorgelegten Schutzkonzept auseinandersetzt. Sollte der Beklagte bis zum Eintritt der Rechtskraft keine neue Nebenbestimmung Nr. 9 erlassen haben, so darf der Beklagte nicht den mit Ausnahme der aufgehobenen Nebenbestimmungen fortgeltenden Erlaubnisbescheid mit Blick auf den Rechtsgedanken des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG widerrufen.
- 225
Im Übrigen hat der Antrag keinen Erfolg. Hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. 15 sowie der Nebenbestimmung betreffend Baden-Württemberg im Bescheid vom 29. November 2012 geht der Hilfsantrag ins Leere. Soweit sich die Nebenbestimmungen als rechtmäßig erwiesen haben, kann auch der Bescheidungsantrag keinen Erfolg haben.
III.
- 226
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Quote entspricht dem jeweiligen Obsiegen und Unterliegen mit Blick auf den vorliegenden Streitgegenstand. Soweit die Berufung des Beklagten nicht zugelassen wurde, ist dies entsprechend dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO nicht gesondert zu berücksichtigen, da dieses Unterliegen im Verhältnis zum übrigen Teil nicht ins Gewicht fällt.
- 227
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.
- 228
Die Revision ist wegen der der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die Gültigkeit von §§ 4 Abs. 5, 9 Abs. 4 GlüStV und die Beteiligung des Glücksspielkollegiums sowie die gesetzliche Begründungspflicht des Glücksspielkollegiums bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer höchstrichterlichen Klärung. Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht i. S. v. § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrags beruht, und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris Rn. 30; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016, 4 K 303/13, juris Rn. 58; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137 Rn. 9).
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
In den Fällen des § 708 Nr. 4 bis 11 hat das Gericht auszusprechen, dass der Schuldner die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden darf, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit leistet. § 709 Satz 2 gilt entsprechend, für den Schuldner jedoch mit der Maßgabe, dass Sicherheit in einem bestimmten Verhältnis zur Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages zu leisten ist. Für den Gläubiger gilt § 710 entsprechend.
Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:
- 1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen; - 2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a; - 3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird; - 4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden; - 5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären; - 6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden; - 7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen; - 8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht; - 9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung; - 10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist; - 11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.
(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.
(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,
- 1.
wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, - 2.
wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, - 3.
wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, - 4.
wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder - 5.
wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.
(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn
- 1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, - 2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder - 3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.