Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 21. Juni 2016 - 3 K 5661/14

Die Ziffer II.7. Satz 3 wird insoweit aufgehoben, als es dort heißt: „auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Werbeform zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung beurteilt werden kann“. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Klägerin wendet sich gegen Beschränkungen der ihr erteilten Internet- und Fernsehwerbeerlaubnis.

Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach ihren eigenen Angaben darin, den Abschluss von Spielverträgen zwischen Lotterieveranstaltern und -teilnehmern zu fördern. Sie nimmt Lottospieltipps und Teilnahmeentgelte von Lottospielern entgegen und leitet diese gegen Zahlung einer zuvor vertraglich vereinbarten Provision an die Veranstalter weiter.

Nachdem sie mit Bescheid vom 24. September 2012 die Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung hinsichtlich bestimmter Lotterien erhalten hatte, beantragte sie mit Schreiben vom 17. Oktober 2012 eine Erlaubnis, für ihr Angebot im Internet und im Fernsehen zu werben.

Mit Bescheid vom 13. März 2013 erteilte der Beklagte der Klägerin eine „Rahmen-Erlaubnis Werbung für gewerbliche Spielvermittlung“. Diese umfasste die Erlaubnis, für die Lotterien „Lotto 6 aus 49“, „Eurojackpot“, „Glücksspirale“ sowie die Zusatzlotterien „Spiel 77“ und „Super 6“ im Internet und im Fernsehen zu werben.

Die Erlaubnis wurde gemäß Ziffer I.2. des Bescheides bis zum 12. März 2015 befristet. Unter Ziffer II. enthielt der Bescheid die folgenden „Inhalts- und Nebenbestimmungen“:

„1. Die Werberichtlinie gem. § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV (Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen – Nr. 2 vom 31. Januar 2013, MBl. NRW. 2013 S. 37), insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 8 (Fernsehen), § 11 (Internet) und § 13 (Pflichthinweise) ist einzuhalten. Der Verweis auf eine Suchtpräventionsseite genügt der Erfüllung der Pflicht zur Aufnahme von Pflichthinweisen im Sinne des § 13 Abs. 1 und 3 Werberichtlinie nicht.

(…)
4. Bei der Online-Werbung auf Drittseiten sind die Vertragspartner auf die Einhaltung der Werberichtlinie (Ziff. II.1 des Bescheids) und der Bestimmungen dieses Bescheids zu verpflichten. Die Verpflichtungen sind – vor allem beim Affiliate Marketing – an die für die einzelne Werbung Verantwortlichen weiterzureichen.

(…)
7. Soweit mit Bonusaktionen oder Rabattsystemen, die sich direkt oder indirekt an den Spieler richten, geworben werden soll, werden diese zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere der Schwarzmarktbekämpfung, für einen Zeitraum von zwei Jahren erlaubt. Dabei sind die Bestimmungen der Werberichtlinie zum Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler besonders zu beachten. Drei Monate vor Ablauf der Erlaubnis ist ein Bericht zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen vorzulegen, auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Werbeform zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung beurteilt werden kann. Gewährte Boni sind auf die Höchsteinsatzgrenze nach § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV anzurechnen. Die Konkretisierung der für die Evaluierung zu liefernden Daten durch nachträgliche Auflage wird vorbehalten.

8. Der Versand spielanreizender Botschaften per E-Mail oder SMS ist – auch in laufenden Vertragsverhältnissen – nicht gestattet.

9. Bei der Werbung im Internet und Fernsehen ist das Vermittlungsverhältnis deutlich und gut wahrnehmbar klarzustellen.

10. Die Angaben im Antrag vom 17.10.2012 und die vorgelegten Unterlagen, insbesondere das Werbekonzept, sind im Übrigen Bestandteil dieser Erlaubnis. Auf § 14 Abs. 2 Satz 4 Werberichtlinie wird verwiesen.

11. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis bleibt für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie oder der Nebenbestimmungen dieser Erlaubnis vorbehalten. Ebenfalls bleibt die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen vorbehalten. Die allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 49 VwVfG NW bleiben unberührt.“

Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus, die beantragte Erlaubnis habe auf Basis der Vermittlungserlaubnis der Klägerin erteilt werden können, da die beantragten Werbemaßnahmen, so wie sie im Werbekonzept nach Text, Bild, Farb- und Motivgestaltung, Werbebotschaft, Zielgruppe, Struktur und Organisation beispielhaft dargestellt worden seien, den Voraussetzungen der §§ 5 und 1 GlüStV entsprächen. Mit der Befristung auf zwei Jahre werde der Tatsache Rechnung getragen, dass es sich um einen Erstantrag in einem neuen Verfahren handele, in dem erst noch Erfahrungen zur Regelung und Umsetzung der Anforderungen aus § 5 GlüStV und der Werberichtlinie gesammelt werden müssten.

Bereits am 12. April 2013 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.

Mit Bescheid vom 21. Mai 2014 verlängerte der Beklagte eine in Ziffer II.5. des Bescheides vom 13. März 2013 vorgesehene Befristung für die Werbung in sozialen Netzwerken bis zum 12. März 2015. Im Übrigen ersetzte er Ziffer II.5. des Bescheides vom 13. März 2013 durch folgende Regelung:

„Rechtzeitig, das heißt acht Wochen vor Ablauf dieser Frist, sind folgende Angaben vorzulegen:

a) Benennung der sozialen Netzwerke, in denen geworben wird.
b) Umfang der Werbung in sozialen Netzwerken im Verhältnis zur sonstigen Werbung im Internet.
c) Differenzierte Darstellung des Nutzungsverhaltens, möglichst nach folgenden Altersgruppen:

18 Jahre bis 24 Jahre
25 Jahre bis 34 Jahre
35 Jahre bis 44 Jahre
45 Jahre und älter.

Es ist anzugeben, wie viele Nutzer der jeweiligen Altersgruppe im erlaubten Werbezeitraum gesamt sowie durchschnittlich pro Tag auf die entsprechenden Postings reagiert haben und dadurch auf Ihre Social Media Seite gelangt sind.

Dabei ist zu differenzieren, ob über das Posting nur auf die Seite gelangt wurde, oder ob darüber hinaus gängige Newsletter-/Abonnementformen wie „Gefällt mir“, „Folgen“ etc. aktiviert wurden.

Die Angaben sind auf der Grundlage der Auswertungen und Erhebung der jeweiligen Netzwerkplattform zu erlangen.

Sollte die jeweilige Plattform eine andere Altersgruppeneinteilung nutzen als die unter Buchstabe c) genannte, so kann diese zugrunde gelegt werden. Fehlt eine Differenzierungsmöglichkeit von Seiten der Plattform gänzlich und werden ähnliche Daten auch nicht selbst erhoben, ist dies entsprechend substantiiert zu erläutern.

d) Anzahl der Versuche Minderjähriger, sich zu registrieren, soweit diese von dem jeweiligen Netzwerkbetreiber erhoben werden.“

Zur Begründung führte der Beklagte aus, die bis zum damaligen Zeitpunkt vorliegenden Berichte ließen noch keine belastbare Aussage dahingehend zu, ob sich aus der Werbung in sozialen Netzwerken spezifische Gefährdungen ergäben. Allerdings hätten sich bei der Auswertung die genannten Kriterien für eine belastbare Evaluation als sachdienlich erwiesen. Die Unterteilung in Altersgruppen sei notwendig, um Erkenntnisse zum Spielerschutz sowie zu Kanalisierungseffekten zu erlangen.

Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides vom 13. März 2013 durch den Änderungsbescheid vom 21. Mai 2014 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieses Bescheides, weiter.

Sie vertritt die Auffassung, sie habe einen Anspruch auf die Erteilung einer unbeschränkten Werbeerlaubnis.

Der Erlaubnisvorbehalt in § 5 Abs. 3 GlüStV stelle einen gleichheitswidrigen und unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit und eine diskriminierende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) dar, weil er ohne hinreichenden sachlichen Grund bestimmte Werbeformen unter Verbot und Befreiungsvorbehalt stelle, andere Werbeformen hingegen gänzlich verschone. So sei kein sachlicher Grund erkennbar, weshalb Fernsehwerbung verboten werde, Radiowerbung hingegen nicht. Auch wenn man von einem Ermessensspielraum des Beklagten ausgehe, sei dieser in Bezug auf Lotto jedenfalls für Internetvermittler wie die Klägerin und die Internetwerbung reduziert. Da von Lotto keine nennenswerten Gefahren ausgingen, sei § 5 Abs. 3 GlüStV aus Gründen der Verhältnismäßigkeit so auszulegen, dass jedenfalls diejenigen Anbieter, die mit staatlicher Erlaubnis gerade im Internet diese Lotterien vermitteln dürften, auch einen Anspruch auf eine entsprechende Werbeerlaubnis für das Internet hätten.

Die enumerative Aufzählung der Lotterien (Ziffer I.1.) stelle eine unnötige Beschränkung dar, weil sie – die Klägerin – einen Anspruch auf eine unbeschränkte Erlaubnis habe, die alle Lotterien umfasse, die sie vermitteln dürfe. Eine dynamische Verweisung auf die erlaubten Lotterien reiche aus.

Die Befristung auf zwei Jahre (Ziffer I.2.) begründe für sie eine erhebliche Rechtsunsicherheit. Die Beschaffung attraktiver Werbeplätze im Internet sei auf langfristige Verträge angewiesen. Der tatsächlich beabsichtigte Leistungsaustausch finde häufig erst nach dem sechsten Monat der Vertragslaufzeit – nach einem mehrmonatigen Testen verschiedener Formen der Einbindung und Nutzerführung auf den Werbepartnerseiten – statt.

Die Werberichtlinie sei zu Unrecht als beschränkende Maßgabe für die Werbeerlaubnis in Ziffer II.1. des Bescheides angeführt worden, da sie, soweit es um Werbung im Internet gehe, derzeit mangels einer erforderlichen Notifizierung nach der Informationsrichtlinie 98/34/EG nicht angewendet werden dürfe. Als Verwaltungsvorschrift sei die Werberichtlinie aber auch wegen der fehlenden Befugnis des Glücksspielkollegiums zum mehrheitlichen Erlass von Verwaltungsvorschriften mit verbindlicher Wirkung für alle Länder nichtig. Dazu verweist die Klägerin u.a. auf ein rechtswissenschaftliches Gutachten von Prof. Dr. A (Bl. 78 d. Gerichtsakte). Auch § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung zum Glücksspielstaatsvertrag, aus dem sich die Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums ergebe, sei nicht notifiziert worden. Da nicht auf die Werberichtlinie zurückgegriffen werden könne, erweise sich die Vorgabe, sie zu beachten, als zu unbestimmt. Die Werberichtlinie enthalte zudem Beschränkungen, die im GlüStV keine Stütze fänden und sei auch als solche zu unbestimmt. Dies gelte z.B. für das Verbot von Werbung, die „in ausschließlicher und einseitiger Weise den Nutzen des Glücksspiels betont“ (§ 4 Abs. 1 Nr. 3), „suggeriert, dass Glücksspiel eine vernünftige Strategie sein könnte, um die finanzielle Situation zu verbessern“ (§ 4 Abs. 1 Nr. 5), „das Glücksspiel als Gut des täglichen Lebens erscheinen lässt“ (§ 4 Abs. 1 Nr. 10) und das Verbot, sich an Spieler mit problematischem Spielverhalten sowie Spieler in finanziellen Schwierigkeiten zu richten (§ 4 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 Werberichtlinie). Durch § 13 Werberichtlinie werde Image- und Dachmarkenwerbung in gleichheitswidriger Weise privilegiert, da hiervon lediglich etablierte Marktteilnehmer profitierten. Die in § 14 Abs. 2 Satz 2 und 4 Werberichtlinie vorgesehene Vorabkontrolle der Inhalte von Werbung stelle eine unzulässige Vorzensur dar.

Die Verpflichtung zur Weitergabe der aus der Werberichtlinie resultierenden Pflichten an ihre Werbevertragspartner (Ziffer II.4. des Bescheides) sei aufgrund der fehlenden Notifizierung ebenfalls rechtswidrig. Sie sei aber auch unverhältnismäßig, insbesondere mit Blick auf das sogenannte „Affiliate-Marketing“. Die Inhalte der Werbung würden ohnehin von ihr – der Klägerin – selbst bereitgestellt, womit sie es in der Regel selbst in der Hand habe, wie diese aussehen.

Für die Befristung der Erlaubnis zur Werbung in sozialen Netzwerken (Ziffer II.5. des Bescheides) bestehe kein Grund. Es fehle auch an der Bestimmtheit der Regelung, weil sich eine Abgrenzung zwischen sozialen Netzwerken und dem Internet nicht vornehmen lasse. Sie sei überdies – ebenso wie die Berichtspflichten – unverhältnismäßig. Letztere setzten eine umfassende Erhebung, Speicherung und Verarbeitung personenbezogener Daten voraus, die fragwürdig seien.

Die Befristung der erlaubten Bonus- und Rabattsysteme (Ziffer II. 7. des Bescheides) sei rechtswidrig. Die weiteren diesbezüglichen Beschränkungen seien ermessensfehlerhaft. Bei den von ihr – der Klägerin – vermittelten Lotterien handele es sich um Glücksspiele, zu denen wegen ihrer geringen Gefährlichkeit hin kanalisiert werden sollte. Der Beklagte habe § 1 Abs. 1 Satz 2 GlüStV, wonach differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen in Erwägung zu ziehen seien, nicht hinreichend berücksichtigt. Durch das Verbot und die Auflage eines entsprechenden Berichts über sämtliche Bonus- und Rabattsysteme habe der Beklagte zudem seine Kompetenz überschritten, weil seine Zuständigkeit nach § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV keine Auflagen erfasse, mit denen allgemeine Werbeinstrumente kontrolliert würden, die mit Internet oder Fernsehen nichts zu tun hätten.

Die Nebenbestimmung Ziffer II.8. des Bescheides widerspreche ebenfalls dem mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Kanalisierungsziel. Ein Unternehmen, das wie sie – die Klägerin – sein Angebot allein im Internet vertreibe, dürfe nicht von der Hauptkommunikationsform E-Mail ausgeschlossen werden. Zudem würde diese Form der Werbung von den Lottogesellschaften selbstverständlich praktiziert. Indem auch noch bestehende Vertragsverhältnisse einbezogen würden, werde der Versand von Newslettern, aber auch normaler Kundenbindungs-Mails sowie von Informationen auf Wunsch des Kunden verboten, sobald dieser werbende Elemente enthalten könne. Damit setze sich der Bescheid sogar über die Werberichtlinie hinweg, nach deren § 7 die Kommunikation innerhalb bestehender Vertragsverhältnisse nicht vom Verbot erfasst werde. Der Verbraucherschutz vor E-Mail- und SMS-Werbung werde durch das UWG ausreichend und abschließend geregelt. Daher sei auch die Verpflichtung, bei Werbung auf das Vermittlungsverhältnis hinzuweisen (Ziffer II.9. des Bescheides), durch ordnungsrechtliche Zwecke nicht gerechtfertigt. Sie – die Klägerin – weise selbstverständlich bei ihren Vermittlungsleistungen darauf hin, dass und was sie vermittle. Die Pflicht, auf jeder Werbung „deutlich und gut wahrnehmbar“ ein Vermittlungskennzeichen aufzubringen, sei aber diskriminierend gegenüber dem Eigenvertrieb der Lottogesellschaften. Auch die Annahmestellen treffe keine solche stigmatisierende Kennzeichnungspflicht.

Indem durch Ziffer II.10. sämtliche Antragsunterlagen zum Gegenstand der Erlaubnis gemacht würden, werde diese unverhältnismäßig und unbestimmt eingegrenzt. Gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG seien eine inhaltliche Vorabkontrolle oder eine inhaltliche Bindung an ein Werbekonzept unzulässig. Für den Widerrufsvorbehalt in Ziffer II.11 Satz 1 des Bescheides gebe es keinen sachlichen Grund. Sie – die Klägerin – habe jedenfalls einen Anspruch auf eine unbeschränkte Erlaubnis.

Die Klägerin beantragt,

1. Den Bescheid vom 13. März 2013 i.d.F. des Änderungsbescheides vom 21. Mai 2014 aufzuheben, soweit folgende Regelungen ergangen sind:

a) Ziff. I. 2.
b) Ziff. II. 1.
c) Ziff. II. 4.
d) Ziff. II. 5.
e) Ziff. II. 7.
f) Ziff. II. 8.
g) Ziff. II. 9.
h) Ziff. II. 10., soweit dort pauschal auf alle Angaben im Antrag und die vorgelegten Unterlagen Bezug genommen wird und die Erlaubnis auf das konkrete Werbekonzept beschränkt wird,
i) Ziff. II. 11. Satz 1

2. den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 13. März 2013 i.d.F. des Bescheides vom 21. Mai 2014 zu verpflichten, der Klägerin antragsgemäß eine unbeschränkte Werbeerlaubnis für die ihr erlaubte Lotterievermittlung zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen im Erlaubnisbescheid und führt ergänzend aus, die Ausgestaltung des § 5 Abs. 3 GlüStV als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei rechtmäßig. Eine sachliche Rechtfertigung der Differenzierung zwischen Fernseh- und Radiowerbung ergebe sich daraus, dass mit dem Fernsehen die größere Breitenwirkung erzielt werde und dort gesendete Beiträge häufig besonders auf Jugendliche und andere gefährdete Gruppen ausgerichtet seien. Gleiches gelte für Werbung im Internet.

Sowohl hinsichtlich der Werbung im Fernsehen als auch der Internetwerbung sei zu bedenken, dass die Werberichtlinie nach ihrem § 3 Abs. 2 i.V.m. § 1 Nr. 1 GlüStV u.a. dem Ziel diene, Spielsucht zu bekämpfen und pathologische Spieler zu schützen. Nach wissenschaftlichen Untersuchungen werde Werbung von pathologischen Spielern dahingehend anders wahrgenommen, dass bei diesen durch bestimmte mit dem Spielen assoziierten Reize wie z.B. dem Klimpern von Münzen oder bei einem Gewinn eingespielte Melodien das Verlangen zu Spielen ausgelöst werde. Bestimmte Bilder und Töne könnten als sogenannte „Trigger“ wahrgenommen werden. Den Medien Fernsehen und Internet sei inhärent, dass sie mit Tönen und einer höheren Frequenz an Bildern arbeiteten als andere Werbeformen, weshalb auch die Wahrscheinlichkeit, dass Trigger verwendet werden, höher sei.

Ein Verstoß gegen die Informationsrichtlinie liege nicht vor, da der Glücksspielstaatsvertrag der Europäischen Kommission am 15. April 2011 notifiziert worden sei und es sich bei der Werberichtlinie lediglich um eine Konkretisierung des § 5 GlüStV handele. Eine gesonderte Notifizierungspflicht bestehe nicht, da die Werberichtlinie als normkonkretisierende Vorschrift ohne eigenen Regelungsgehalt keine technische Vorschrift i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie sei.

Die demokratische Legitimation des Glücksspielkollegiums sei gewährleistet, da es sich hierbei gemäß § 9a Abs. 6 GlüStV um eine Einrichtung aller Länder handele, für die jedes Land ein Mitglied und einen Vertreter für den Fall einer Verhinderung benenne. Die jeweilige Glücksspielaufsichtsbehörde eines Landes unterliege ihrerseits der vollen parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtages und damit des jeweiligen Landesvolks.

Die Beschränkung der Erlaubnis auf die aufgelisteten Lotterien (Ziffer I.1. des Bescheides) ergebe sich daraus, dass sich eine Erlaubnis nur auf den Umfang der Beantragung erstrecken könne. Durch die Befristung der Werbeerlaubnis auf zwei Jahre (Ziffer I.2.) werde der Tatsache Rechnung getragen, dass es sich um einen Erstantrag in einem neuen Verfahren handele, in dem erst noch Erfahrungen zur Regelung und Umsetzung der Anforderungen aus § 5 GlüStV und der Werberichtlinie gesammelt werden müssten.

Die Auflage, die Werberichtlinie zu beachten (Ziffer II.1.) sei hinreichend bestimmt, da die in Bezug genommenen Bestimmungen der Werberichtlinie hinreichend konkret und darüber hinaus in der Begründung des Bescheides erläutert worden seien. Die von § 14 Abs. 2 Werberichtlinie geforderten Angaben seien im Vorfeld nötig, um z.B. die Vereinbarkeit der Werbung mit den Erfordernissen des Minderjährigenschutzes prüfen zu können. Eine gegen Art. 5 GG verstoßende Vorabzensur sei hierin nicht zu sehen, da nicht jede einzelne Werbemaßnahme vorab überprüft, sondern eine Rahmenerlaubnis erteilt werde.

Die Nebenbestimmungen in Ziffer II.4. seien notwendig, um angesichts der vielfältigen vertraglichen Verflechtungen bei der Online-Werbung die Einhaltung der Bestimmungen des Bescheids insbesondere zum Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler zu gewährleisten.

Die Nebenbestimmung Ziffer II.5. des Bescheides beruhe darauf, dass nach Erkenntnissen der Suchtforschung Werbung zu untersagen sei, die das Glücksspiel als eine Möglichkeit darstelle, sozial akzeptiert zu werden. Daher sei Werbung in sozialen Netzwerken besonders kritisch zu betrachten. Es sei angesichts der Tatsache, dass es insoweit noch an Erfahrungen fehle, erforderlich, Werbung nur probeweise mit einer umfassenden Berichtspflicht zu erlauben, um die Gewährleistung des Schutzes Minderjähriger und gefährdeter Spieler vor der Entscheidung über eine Verlängerung evaluieren zu können.

Zu Nebenbestimmung Ziffer II.7. führt der Beklagte aus, Bonusaktionen oder Rabattsysteme könnten als Werbung im Internet nur zugelassen werden, wenn es zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung erforderlich sei. Durch die Befristung und die Berichtspflicht werde sichergestellt, dass nach einer Übergangsphase, in der es um die Überführung wesentlicher Teile des Schwarzmarktes zum legalen Angebot gehe, die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Werbemaßnahmen zur Erreichung der Ziele evaluiert werden könnten. Nur wenn eine fortbestehende Notwendigkeit zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV festgestellt werde, komme eine Verlängerung in Betracht.

Das Verbot spielanreizender Botschaften per SMS und E-Mail (Ziffer II.8. des Bescheides) ergebe sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV, wonach Werbung für öffentliches Glücksspiel über Telekommunikationsanlagen verboten sei.

Die Angabe, dass ein gewerblicher Spielvermittler nach § 19 GlüStV an die Veranstalter der in Ziffer I.1. des Tenors genannten Lotterien vermittelt – Ziffer II.9. –, sei zur Klarstellung über die Art des jeweiligen Glücksspielangebotes (Eigenlotterie oder Vermittlung) angesichts § 4 Abs. 1 Nr. 2 Werberichtlinie erforderlich.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die ausführlichen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die Sachakte des Beklagten, die dem Gericht vorgelegen hat, Bezug genommen.

Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen sind die angefochtenen Nebenbestimmungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Daher hat auch der Klagantrag zu 2. keinen Erfolg, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Der Antrag zu 1. ist zulässig (dazu unter I.), aber weitgehend unbegründet (dazu unter II.), der Antrag zu 2. hat keinen Erfolg (dazu unter III.).

I.

Der Antrag zu 1. ist zulässig.

1. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts für den Antrag zu 1. folgt aus § 9a Abs. 2 Nr. 1 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung vom 15.12.2011 (Glücksspielstaatsvertrag – im Folgenden: GlüStV) i.V.m. § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO. Gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV wird die Erlaubnis für Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen nach § 5 Abs. 3 GlüStV für alle Länder vom Land Nordrhein-Westfalen erteilt. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts richtet sich daher gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO nach dem Sitz der Klägerin, hier Hamburg.

2. Die Nebenbestimmungen können isoliert mit der Anfechtungsklage angegriffen werden. Zwar wird bei sogenannten unselbständigen Nebenbestimmungen, zu denen u.a. die Befristung gehört, die Auffassung vertreten, dass nur eine Verpflichtungsklage statthaft wäre (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 36 Rn. 63). Nach der neueren Rechtsprechung kann jedoch jede Art von Nebenbestimmungen mit der Anfechtungsklage isoliert angefochten werden (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696, unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris). Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris, m.w.N.).

Ein solcher Ausnahmefall ist bezüglich der von der Klägerin angegriffenen Bestimmungen nicht gegeben. Damit ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.

3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 110 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) nicht.

II.

Das Anfechtungsbegehren erweist sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliegt einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und bedurfte daher einer Erlaubnis des Beklagten (1.). Diese konnte grundsätzlich mit Nebenbestimmungen erlassen werden (2.). Die Nebenbestimmung Ziffer II.7. Satz 3 des Bescheides vom 13. März 2013 erweist sich als teilweise rechtswidrig und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Abs. 1 VwGO (d) aa)). Im Übrigen sind die in Streit stehenden Nebenbestimmungen rechtlich nicht zu beanstanden; sie sind insbesondere nicht ermessensfehlerhaft (d) bb)-ii)).

1. Das in § 5 Abs. 3 GlüStV im Hinblick auf die Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen geregelte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist anwendbar. Es kann dahinstehen, ob vorliegend überhaupt ein grenzüberschreitender Sachverhalt gegeben ist. Denn die Werbebeschränkungen sind mit Unions- und Verfassungsrecht vereinbar (vgl. zum GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696 m.w.N.; OVG Münster, Urt. v. 25.2.2014, 13 A 3027/11, juris).

Zur Frage der Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht kann auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Münster zu § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. – der einen Erlaubnisvorbehalt, wie in § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV nunmehr vorsieht, nicht enthielt –, denen sich das Gericht anschließt, verwiesen werden (OVG Münster, Urt. v. 25.2.2014, 13 A 3027/11, juris, Rn. 67 ff.) :

„Das Internetwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. ist anwendbar. Es ist mit dem nationalen Verfassungsrecht vereinbar und verstößt nicht gegen Unionsrecht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - , juris, im Nachgang BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. September 2013 - 1 BvR 3196/11 -, juris; OVG des Saarlandes, Urteil vom 26. November 2013 - 3 A 106/12 -, juris.

Die mit dem Internetwerbeverbot verbundene Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) ist gerechtfertigt. Mit ihm verfolgt der Gesetzgeber unionsrechtlich legitime Ziele des Gemeinwohls. § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. dient der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV a. F.), dem Jugend- und Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV), der Begrenzung des Glücksspielangebots, der Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV a. F.) und der Kriminalitätsbekämpfung (§ 1 Nr. 4 GlüStV a. F.).

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - , juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris, m. w. N.

Das Internetwerbeverbot genügt auch dem Kohärenzgebot. Durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses sind Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit nur gerechtfertigt, wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung der zu ihrer Rechtfertigung angeführten Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie tatsächlich zur Erreichung der mit ihnen verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beitragen. Der Mitgliedstaat muss zum einen die Gemeinwohlziele, denen die die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Regelung dienen soll und die diese legitimieren sollen, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen; er darf nicht in Wirklichkeit andere Ziele - namentlich solcher finanzieller Art - anstreben, welche die Beschränkung nicht legitimieren könnten. Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren konterkariert werden. Zwar ist der Mitgliedstaat nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen. Jedoch dürfen in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird.

Vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 (Markus Stoß) -, juris, und - Rs. C- 46/08 (Carmen Media) -, juris; BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, und vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris, m. w. N.

Diesen Anforderungen genügt das Verbot, im Internet für Glücksspiele zu werben. Mit dem Werbeverbot und dessen Anwendung - etwa gegenüber der Klägerin - werden die angeführten Gemeinwohlziele tatsächlich verfolgt. Die Erreichbarkeit dieser Ziele wird auch nicht durch andere Regelungen oder deren tatsächliche Handhabung in anderen Glücksspielbereichen konterkariert.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - , juris m. w. N.“

Zur Verfassungsmäßigkeit des Werbeverbots hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Beschl. v. 30.9.2013, 1 BvR 3196/11, juris, Rn. 22) ausgeführt:

Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG unmittelbar durch die gesetzliche Regelung in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. wird vom Beschwerdeführer in seiner Verfassungsbeschwerde nicht geltend gemacht. Insofern wurde vom Bundesverfassungsgericht bereits festgestellt, dass die Verbote der Veranstaltung von und der Werbung für Glücksspiel im Internet mit der Berufsfreiheit vereinbar sind (BVerfGK 14, 328). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sah darin keinen Verstoß gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EGMR, Urteil vom 27. November 2012 - 21252/09 -, EuGRZ 2013, 274).

Das Gericht sieht keinen Anlass, an der Anwendbarkeit der weniger restriktiven rechtlichen Ausgestaltung – wonach nunmehr gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV Werbung für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten im Internet und im Fernsehen unter Beachtung der Grundsätze von § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV erlauben können – auf die von der Klägerin beabsichtigte Werbetätigkeit zu zweifeln.

Soweit die Klägerin anführt, die Differenzierung zwischen den Medien Fernsehen und Radio sei sachlich nicht zu rechtfertigen, schließt sich das Gericht den Ausführungen des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts an (Beschl. v. 25.3.2008, 4 Bs 5/08, BeckRS 2008, 34569):

„Was den Umfang des Werbeverbotes anbelangt, hat sich der Gesetzgeber von der Überlegung leiten lassen, Werbemedien zu verbieten, die eine große Breitenwirkung und Zielgruppenorientierung aufweisen (Bü-Drs. 18/7229 S. 18). Dies ist ein sachgerechtes Kriterium für die Bestimmung der Reichweite des Werbeverbotes, so dass es nicht willkürlich ist, dass Werbung per Post, in Printmedien, im Radio oder an öffentlich zugänglichen Plätzen weiterhin erlaubt bleibt.“

2. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden nach dem Glücksspielstaatsvertrag sind § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG.

Auf die Erteilung einer Werbeerlaubnis besteht kein Rechtsanspruch. Nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten. Davon abweichend können nach Satz 2 der Vorschrift die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Internet und im Fernsehen unter Beachtung der Grundsätze nach § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV erlauben. Art und Umfang der nach § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV erlaubten Werbung werden gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV durch gemeinsame Richtlinien der Länder, hier die Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012, konkretisiert.

Für die Erlaubnisbehörde folgt hieraus bei der Erteilung der Werbeerlaubnis ein an den Zielen des § 1 GlüStV und den durch die Werberichtlinie konkretisierten Vorgaben auszurichtender Ermessensspielraum. Nebenbestimmungen sind danach dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen (vgl. zu § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696).

Das Gericht teilt die Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Anwendbarkeit der Werberichtlinie nicht. Sie ist nicht mangels einer hinreichenden demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums der Länder unanwendbar (dazu unter a)). Auch steht eine fehlende Notifizierung nach der Richtlinie 98/34/EG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste einer Informationsgesellschaft (im Folgenden: Richtlinie 98/34/EG) ihrer Anwendbarkeit nicht entgegen (dazu unter b)). Dahinstehen kann, ob es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende – und damit für das Gericht nur nach eingeschränkten Maßstäben überprüfbare (vgl. näher Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 25. EL 2013, § 114 Rn. 63-65; vgl. auch OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris) – oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift handelt. Denn die Werberichtlinie stimmt mit den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages überein (dazu unter c)), so dass es auf diese Frage vorliegend nicht entscheidend ankommt.

a) Für die Ausarbeitung der Werberichtlinie ist gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung Glücksspielstaatsvertrag (VwVGlüStV) das Glücksspielkollegium der Länder zuständig (vgl. § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV). Das Gericht hat keine Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Die Mitwirkung der Länder an der Entscheidungsfindung wird dadurch sichergestellt, dass gemäß § 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung benennt (vgl. auch Windoffer, DÖV 2012, 257, 261). Dass das Glücksspielkollegium gemäß § 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV seine Entscheidungen mit Zweidrittelmehrheit der Mitgliederstimmen fasst, ist nach Überzeugung des Gerichts verfassungsrechtlich nicht problematisch, da es den Ländern im Rahmen ihrer Kompetenzen frei steht, das Prinzip der Einstimmigkeit durch Staatsvertrag abzubedingen (vgl. näher Windoffer, DÖV 2012, 257, 261).

Auch Einwände unter Berufung auf das Demokratieprinzip greifen nicht durch, da die landesverfassungsrechtliche Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Landesparlament unberührt und es den Landtagen unbenommen bleibt, im Einzelfall durch Beschluss ein bestimmtes Abstimmungsverhalten anzuregen oder – bei grundsätzlichen Bedenken – dem Staatsvertrag die Zustimmung zu versagen (Windoffer, DÖV 2012, 257, 261).

b) Die Werberichtlinie ist nach der Überzeugung des Gerichts nicht nach der Richtlinie 98/34/EG notifizierungspflichtig.

Gemäß Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG nehmen die Mitgliedstaaten den Entwurf einer technischen Vorschrift nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung gemäß Art. 8 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG bei der Kommission an. Nach Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1, Hs. 1 Richtlinie 98/34/EG übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt. Nach Art. 8 Abs. 1 UAbs. 3 Richtlinie 98/34/EG machen die Mitgliedstaaten eine weitere Mitteilung, wenn sie an dem Entwurf einer technischen Vorschrift wesentliche Änderungen vornehmen, die den Anwendungsbereich ändern, den ursprünglichen Zeitpunkt für die Anwendung vorverlegen, Spezifikationen oder Vorschriften hinzufügen oder verschärfen. Ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 Richtlinie 98/34/EG führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (VG Hamburg, Urt. v. 22.8.2013, 2 K 179/13, juris, Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 25.6.2013, 10 CS 13.145, juris, Rn. 17 m.w.N.).

Der Begriff der „technischen Vorschrift“ i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie umfasst die dort genannten „technische Spezifikationen oder sonstige Vorschriften oder Vorschriften betreffend Dienste“. Nach Auffassung des Gerichts kommt die Annahme sowohl einer „technischen Spezifikation“ als auch einer „sonstigen Vorschrift“ bereits deswegen nicht in Betracht, weil deren Definitionen jeweils auf den in Art. 1 Nr. 1 Richtlinie 98/34/EG definierten Begriff des Erzeugnisses Bezug nehmen. So setzt das Vorliegen einer technischen Spezifikation i.S.d Art. 1 Nr. 3 Richtlinie 98/34/EG voraus, dass Merkmale für ein Erzeugnis vorgeschrieben werden wie Qualitätsstufen, Gebrauchstauglichkeit, Sicherheit oder Abmessungen, einschließlich der Vorschriften über Verkaufsbezeichnung, Terminologie, Symbole, Prüfungen und Prüfverfahren, Verpackung, Kennzeichnung und Beschriftung des Erzeugnisses sowie über Konformitätsbewertungsverfahren (vgl. auch VG Hamburg, Urt. v. 22.8.2013, 2 K 179/13, juris, Rn. 33). Als sonstige Vorschrift nach Art. 1 Nr. 4 Richtlinie 98/34/EG gilt eine Vorschrift für ein Erzeugnis, die keine technische Spezifikation ist und insbesondere zum Schutz der Verbraucher oder Umwelt erlassen wird und den Lebenszyklus des Erzeugnisses nach dem Inverkehrbringen betrifft, wie Vorschriften für Gebrauch, Wiederverwertung, Wiederverwendung oder Beseitigung, sofern diese Vorschriften die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses oder seine Vermarktung wesentlich beeinflussen können.

Bei der streitgegenständlichen Werbung handelt es sich nicht um ein Erzeugnis sondern um eine Dienstleistung. Aber auch eine „Vorschrift betreffend Dienste“ stellt die Werberichtlinie nicht dar.

Als solche definiert Art. 1 Nr. 5 Richtlinie 98/34/EG eine allgemein gehaltene Vorschrift über den Zugang zu den Aktivitäten der unter Art. 1 Nr. 2 Richtlinie 98/34/EG genannten Dienste und über deren Betreibung, insbesondere Bestimmungen über den Erbringer von Diensten, die Dienste und den Empfänger von Diensten, unter Ausschluss von Regelungen, die nicht speziell auf die unter dieser Nummer definierten Dienste abzielen. Als „Dienst“ ist in diesem Zusammenhang gemäß Art. 1 Nr. 2 eine Dienstleistung der Informationsgesellschaft, d.h. jede in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung, zu verstehen. Zweifel daran, ob der Anwendungsbereich der Richtlinie vorliegend eröffnet ist, ergeben sich für das Gericht bereits daraus, dass Werbung nicht bewusst und steuerbar von einem Empfänger abgerufen wird und es sich im Verhältnis zu diesem auch nicht um eine Dienstleistung handelt. Dies bedarf aber hier keiner Entscheidung. Denn es handelt sich jedenfalls nicht um eine technische Vorschrift i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie mit eigenen Rechtswirkungen, die über diejenigen des sich bereits aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ergebenden Werbeverbots hinausgehen (vgl. zum Ganzen Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, Einf Rn. 26). Der Glücksspielstaatsvertrag ist im Ganzen auch in seiner geänderten Fassung am 15. April 2011 notifiziert worden (Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, Einf. Rn. 26). Der Geltungsbereich des Werbeverbots wird durch die Werberichtlinie nicht ausgedehnt (vgl. EuGH, Urt. v. 1.6.1994, C-317/92, BeckRS 2004, 76306, Rn. 25). Da die werberechtlichen Beschränkungen als restriktives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ausgestaltet sind, handelt es sich bei den Vorgaben der Werberichtlinie nicht um eigenständige rechtliche Beschränkungen, sondern vielmehr um die Konkretisierung der Voraussetzungen, unter denen von dem bereits aufgrund von § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV grundsätzlich geltenden Verbot abgewichen werden kann.

c) Die Werberichtlinie hält sich auch im durch den Glücksspielstaatsvertrag vorgegebenen Rahmen. Das Gericht hat insbesondere mit Blick auf die von der Klägerin geltend gemachte unzulässige Vorabzensur keine Bedenken hinsichtlich des in § 14 Werberichtlinie geregelten Erlaubnisverfahrens. Denn es handelt sich hierbei lediglich um die verfahrensmäßige Ausgestaltung des – wie bereits ausgeführt – verfassungsgemäßen Werbeverbotes mit Erlaubnisvorbehalt. § 14 gilt für die in § 5 Abs. 3 GlüStV aufgeführte, grundsätzlich verbotene Werbung und betrifft daher gerade nicht dem Grundsatz nach erlaubte Werbung. Soll von dem in § 5 Abs. 3 GlüStV vorgesehenen Verbot abgewichen werden, muss die Glücksspielaufsichtsbehörde zuvor in die Lage versetzt werden, die hierfür aufgestellten Anforderungen zu prüfen. Eine unzulässige Vorabzensur kann das Gericht darin nicht erkennen.

Die Ausfüllungsbedürftigkeit einiger von der Klägerin als zu unbestimmt gerügter Regelungen der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit nach Auffassung des Gerichts nicht entgegen. Sie ist vielmehr notwendige Folge der Verschiedenartigkeit denkbarer Werbeformen. Bereits zur früheren Rechtslage wurden von der Rechtsprechung Anforderungen an zulässige Werbung für Glücksspiel formuliert, die im Einzelfall der Ausfüllung bedurften. So hat etwa das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, juris, Rn. 56) ausgeführt:

„Das Ziel, die Wettleidenschaft durch den Hinweis auf legale Wettangebote zu lenken, verlangt und rechtfertigt keine über die sachliche Information hinausgehende, zum Wetten selbst motivierende Aussage. Unzulässig sind danach beispielsweise Darstellungen des Wettens als aussichtsreiche Möglichkeit materiellen Zugewinns, als attraktive Unterhaltung oder als sozialadäquate Beschäftigung. Erst recht darf die Teilnahme an Wetten nicht als positiv zu beurteilendes, wünschenswertes oder sozial verantwortliches Handeln aufgewertet werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 314; Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 <1341 f. Rn. 39, 47, 57>).“

Der Klägerin, der es im Übrigen gelungen ist, auf der Grundlage der Werberichtlinie ein erlaubnisfähiges Werbekonzept einzureichen, bleibt es unbenommen, sich bei Unsicherheiten im Hinblick auf die Zulässigkeit beabsichtigter Werbemaßnahmen an den Beklagten zu wenden. Soweit die Klägerin rügt, dass sie durch die Regelungen zur Dachmarkenwerbung benachteiligt sei, so ist deren Privilegierung angesichts des unterschiedlichen Aussagegehalts dieser Werbeform im Verhältnis zu anderen Arten der Werbung gerechtfertigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, juris, Rn. 56).

d) Nach der o.g. Maßgabe erweisen sich die Nebenbestimmungen überwiegend – bis auf Ziffer II. 7. Satz 3 in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang – als rechtmäßig. Im Einzelnen:

aa) Ziffer II.7. des Bescheides – die Beschränkungen hinsichtlich Bonus- und Rabattsystemen enthält – ist rechtswidrig, soweit der von der Klägerin vorzulegende Bericht Aufschluss darüber geben soll, ob diese Werbeform zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung, wirksam und notwendig ist. Diese Vorgabe dürfte mangels Bestimmtheit nicht erfüllbar sein. Denn es ist schon nicht ersichtlich und konnte von dem Beklagten auch in der mündlichen Verhandlung nicht näher erläutert werden, welche Art von Daten oder Informationen von der Klägerin zur Beurteilung dieser Frage vorzulegen sein sollen. Soweit von der Klägerin Informationen darüber verlangt werden, wie viele der Neukunden, die die Klägerin im Rahmen von Bonus- und Rabattsystemen hat gewinnen können, in der Vergangenheit an illegalen Glücksspielen teilgenommen haben, ist nicht ersichtlich, wie die Klägerin an diese Information gelangen könnte.

Im Übrigen erweisen sich die unter Ziffer II.7. des Bescheides auferlegten Beschränkungen für Bonus- und Rabattsysteme als rechtmäßig. Durch sie sollen einerseits Glücksspielsucht fördernde Formen der Werbung ausgeschlossen und damit dem Ziel des § 1 Nr. 1 GlüStV, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern, Rechnung getragen werden (vgl. auch VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Gleichzeitig tragen sie dem sich aus § 1 Nr. 2 GlüStV ergebenden Ziel, durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geeignete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, Rechnung.

bb) Die in Ziffer I.2. vorgesehene Befristung auf zwei Jahre ist nicht zu beanstanden. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV sieht die widerrufliche und befristete Erteilung vor. Soweit der Beklagte zur Begründung des Zeitraums von zwei Jahren darauf verweist, dass Erfahrungen zur Regelung und Umsetzung der Anforderungen aus § 5 GlüStV und der Werberichtlinie erst gesammelt werden müssten, sind Ermessensfehler nicht erkennbar.

Die Frist erweist sich auch nicht als so kurz, dass von einer Rechtsunsicherheit der Klägerin ausgegangen werden müsste. Auch wenn sie für die Beschaffung attraktiver Werbeplätze im Internet, wie sie geltend macht, auf langfristige Verträge angewiesen ist und zu Beginn eine mehrmonatige Testphase stehen mag, wird sie in die Lage versetzt, Verträge über eine nicht unerhebliche Laufzeit abzuschließen.

cc) Auch Ziffer II.1. des Bescheides vom 13. März 2013, wonach die Einhaltung der Werberichtlinie vorgeschrieben wird, sowie der Hinweis, dass der Verweis auf eine Suchtpräventionsseite der Pflicht zur Aufnahme von Pflichthinweisen i.S.d. § 13 Abs. 1 und 3 der Werberichtlinie nicht genügt, sind rechtmäßig. Die für die Klägerin relevanten Bestimmungen der Werberichtlinie, auf die hingewiesen wird, werden zum Teil in der Begründung des Bescheides näher erläutert und sind daher hinreichend konkret. Der Hinweis, dass der sich aus § 13 Werberichtlinie ergebenden Verpflichtung zur Aufnahme von Pflichthinweisen durch den Verweis auf eine Suchtpräventionsseite nicht genügt wird, dient lediglich der Klarstellung.

dd) Ebenfalls rechtmäßig ist die in Ziffer II.4. vorgesehene Verpflichtung der Klägerin zur Weitergabe der Pflichten aus der Werberichtlinie und der Bestimmungen des Bescheides an Dritte. Der Beklagte hat insofern nachvollziehbar ausgeführt, dass diese Verpflichtung angesichts vielfältiger – und für den Beklagten möglicherweise nicht immer ohne Weiteres überblickbare – Verflechtungen bei der Online-Werbung erforderlich ist, um den Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler sicherzustellen. Die Klägerin hat diesbezüglich darauf hingewiesen, es in der Regel selbst in der Hand zu haben, wie die Logos/Banner etc. aussehen, die die Affiliate-Werbepartner einbinden. Es ist vor diesem Hintergrund nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte die Weiterreichung von Verpflichtungen für erforderlich hält. Denn auf diese Weise kann eine Abwälzung der Verantwortung – etwa in dem Fall, dass die Klägerin ihre Werbung nicht auf eigenen Internetseiten schaltet und ohne ausdrückliche Rücksprache Veränderungen am Werbeinhalt oder an der Darstellungsweise vorgenommen werden – ausgeschlossen werden.

ee) Auch Ziffer II.5. in der Fassung des Bescheides vom 21. Mai 2014 – die Vorgaben zur Werbung in sozialen Netzwerken enthält – ist rechtmäßig.

Das Gericht teilt nicht die Auffassung der Klägerin, dass der Begriff des sozialen Netzwerkes zu unbestimmt sei und dass sich hierunter beinahe jegliche Internetseiten – auch Nachrichtenportale und juristische Suchmaschinen – fassen ließen. So wird der Begriff des sozialen Netzwerkes definiert als Portal im Internet, das Kontakte zwischen Menschen vermittelt und die Pflege von persönlichen Beziehungen über ein entsprechendes Netzwerk ermöglicht (http://www.duden.de/suchen/dudenonline/soziales%20Netzwerk, Stand: 28.8.2014). Es trifft auch nicht zu, dass es für die Differenzierung zwischen der Werbung in sozialen Netzwerken und der Werbung im Internet im Übrigen keine sachliche Rechtfertigung gäbe. Denn es ist nicht auszuschließen, dass einzelne soziale Netzwerke zu einem großen Teil von Jugendlichen genutzt werden, ohne dass ihr Angebot ganz oder überwiegend auf Minderjährige ausgerichtet wäre.

Zudem ist die aus der Nebenbestimmung resultierende Beschwer relativ gering. Denn die vorzulegenden Angaben sind, soweit es um die von der von der Klägerin vor allem angegriffene differenzierte Darstellung des Nutzungsverhaltens geht, auf der Grundlage der Auswertungen und Erhebung der jeweiligen Netzwerkplattform zu erlangen, d.h. ihr wird keine Verpflichtung zur eigenständigen Datenerhebung auferlegt. Werden weder von der jeweiligen Plattform noch von der Klägerin derart differenzierte Daten erhoben, bedarf es einer entsprechenden substantiierten Erläuterung. Auch die Anzahl der Versuche Minderjähriger, sich zu registrieren, ist dem Beklagten nur mitzuteilen, soweit diese von dem jeweiligen Netzwerkbetreiber erhoben werden. Es nicht ersichtlich, dass der Klägerin – wie von ihr vorgetragen – Auflagen vorgeschrieben werden, die nur unter Verstoß gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen realisiert werden könnten. Nach Auffassung des Gerichts ist die Befugnis des Beklagten zum Erlass der Berichtspflichten von der Befugnis, nach pflichtgemäßem Ermessen Nebenbestimmungen zu erlassen, noch umfasst. Denn er hat dargelegt, dass es bisher an entsprechenden Erfahrungswerten fehlt und die geforderten Informationen daher als Grundlage zukünftig zu treffender Entscheidungen benötigt werden. Dementsprechend erweist sich auch die Befristung der Erlaubnis zur Werbung in sozialen Netzwerken als sachlich gerechtfertigt.

ff) Soweit der Bescheid in Ziffer II.8. vorsieht, dass der Versand spielanreizender Botschaften per E-Mail oder SMS – auch in laufenden Vertragsverhältnissen – nicht gestattet ist, handelt es sich um eine zulässige Konkretisierung von § 5 Abs. 3 GlüStV – der insoweit die Möglichkeit einer Erlaubnis nicht vorsieht – i.V.m. § 7 Werberichtlinie. Die Nebenbestimmung geht, anders als die Klägerin meint, nicht über die Vorgaben der Werberichtlinie hinaus. Denn zwar lautet § 7 Satz 3 Werberichtlinie wörtlich: „Ferner ist die Kommunikation per Telefon, Email und SMS innerhalb eines bestehenden Vertragsverhältnisses nicht vom Verbot nach Satz 1 erfasst.“ Es wird aber gerade nicht explizit auch die Werbung innerhalb bestehender Vertragsverhältnisse ausgenommen, weshalb zwischen Werbung und Kommunikation zu differenzieren ist (vgl. auch die Begründung zu § 7 Werberichtlinie).

gg) Die in Ziffer II.9. vorgesehene Verpflichtung, bei der Werbung im Internet und Fernsehen das Vermittlungsverhältnis klarzustellen, beruht auf dem in § 4 Abs. 1 Nr. 2 Werberichtlinie vorgesehenen Verbot irreführender Werbung und ist rechtmäßig.

hh) Nicht zu beanstanden ist, dass in Ziffer II.10. pauschal auf alle Angaben im Antrag und die vorgelegten Unterlagen Bezug genommen und die Erlaubnis auf das vorgelegte Werbekonzept beschränkt wird (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Hierdurch wird die Erlaubnis in zulässiger Weise konkretisiert. Dass eine wesentliche Änderung des von dem Beklagten als Glücksspielaufsichtsbehörde genehmigten Werbekonzepts die Erlaubnispflichtigkeit erneut auslösen würde, ergibt sich bereits aus der rechtlichen Ausgestaltung im Glücksspielstaatsvertrag.

ii) Schließlich steht der Widerrufsvorbehalt in Ziffer II.11. im Einklang mit § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 14 Abs. 4 Satz 2 Werberichtlinie.

III.

Der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkungen zu erteilen, ist unbegründet. Aus den Ausführungen unter Ziffer II. ergibt sich, dass die streitigen Nebenbestimmungen überwiegend nicht zu beanstanden sind und zur Erreichung des Gesetzeszwecks ermessensfehlerfrei erlassen wurden. Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne die streitigen Nebenbestimmungen ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Dies gilt auch für die von der Klägerin begehrte dynamische Erlaubnis, für die ihr erlaubte Lotterievermittlung und die in diesem Rahmen erlaubten Lotterieprodukte im Internet und Fernsehen zu werben. Der Klägerin steht ein solcher Anspruch nicht zu. Denn es bedarf auch für die Erteilung einer Rahmenerlaubnis i.S.v. § 14 Abs. 1 Satz 3 Werberichtlinie eines Antrages unter Beifügung eines Werbekonzepts und der Beschreibung der zu bewerbenden Glücksspielprodukte sowie u.a. der Häufigkeit und Dauer von Werbesendungen und -maßnahmen (vgl. § 14 Abs. 2 Werberichtlinie). Eine Überprüfung auf die Einhaltung der Vorgaben des GlüStV, insbesondere unter Berücksichtigung von § 1 GlüStV, ist ohne die konkrete Angabe der jeweiligen Lotterieprodukte und der hierauf bezogenen Werbekonzepte nicht möglich.

IV.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Dies ist vorliegend der Fall. Die Klägerin hat nur hinsichtlich eines Teils ihres Klagebegehrens – nämlich teilweise, soweit sie die Nebenbestimmung Ziffer II.7. des Erlaubnisbescheides angefochten hat – obsiegt. Insoweit ist der Beklagte unterlegen. Dieses Unterliegen fällt im Verhältnis zum übrigen Teil der Klage, mit dem die Klägerin unterlegen ist, nicht ins Gewicht und ist damit nach Überzeugung des Gerichts als gering im Sinne der Vorschrift anzusehen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach ihren eigenen Angaben darin, den Abschluss von Spielverträgen zwischen Lotterieveranstaltern und -teilnehmern zu fördern. Sie nimmt Lottospieltipps und Teilnahmeentgelte von Lottospielern entgegen und leitet diese gegen Zahlung einer zuvor vertraglich vereinbarten Provision an die Veranstalter weiter.

Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u.a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrages erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u.a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen sogenannten Vorschaltgesetz – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von Toto-Lotto Niedersachsen GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6 aus 49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“, „Eurojackpot“ beantrage.

Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „LOTTO 6 aus 49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln.

Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u.a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).

Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln. Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät. Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden, Bestandteil der Erlaubnis.

Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt. Ziffer V. lautet:

„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige entstehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“

Weiter enthielt der Bescheid u.a. folgende Nebenbestimmungen:

„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.

2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenanntes Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.

3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem Anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.

Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.

Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.

(…)
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigter Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. I.Ü. bleibt eine entsprechende Erlaubnisänderung vorbehalten.

6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.

(…)
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.

(…)
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.

15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.

16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.

17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden.“

Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt seien, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde.

Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrages führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain „…“ hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.

Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („www….de“ und „www….net“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebotes in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtigte. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.

Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.

Mit Bescheid vom 29. November 2012 hat der Beklagte Ziffer I. der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend ergänzt, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „www...de“ sowie „www...net“ für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung: „Soweit sich die Vermittlung über die Domains „www...de“ sowie „www...net“ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“ Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV).

Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 die der Klägerin erteilte Erlaubnis um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Lotto 6 aus 49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ in Nordrhein-Westfalen.

Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u.a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Ziffer 9 der Nebenbestimmungen des Bescheides vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:

„9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.

9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.

9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v.a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.

Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.

Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.

9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.

9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.

9.5 Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“

Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieser Bescheide, weiter.

Sie vertritt die Auffassung, die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten.

Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber auch u.a. rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien.

Ohnehin sei die bundesweite Vermittlung der Teilnahme an zugelassenen Lotterieveranstaltungen mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche über das Internet durch die Klägerin als privates Unternehmen erlaubnisfrei, da die Erlaubnisvorbehalte des Glücksspielstaatsvertrages auf die beantragte Tätigkeit nicht anwendbar seien, weil sie gegen Verfassungs- und Unionsrecht verstießen. Dazu verweist die Klägerin auf rechtswissenschaftliche Gutachten von Prof. Dr. A. (Bl. 339 ff. d. Gerichtsakte), Prof. Dr. B. (Bl. 372 ff. d. Gerichtsakte) sowie Prof. Dr. C. (Bl. 426 d. Gerichtsakte).

Die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt stelle einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV dar. Denn da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrages vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen unverhältnismäßig. Zudem erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.

Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe.

Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen.

Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.

Die Klägerin beantragt,

1. Den Bescheid vom 24. September 2012 i.d.F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:

a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:

aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16

c) folgende landesspezifische Regelungen:

aa) die für mehrere Länder geltenden Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012

2. Den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i.d.F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er aus, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV.

Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar.

Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde.

Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne.

Mit Blick auf Nebenbestimmung Nr. 17 betreffend den Sperrdatenabgleich führt der Beklagte aus, der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrages ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei.

Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die ausführlichen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die Sachakten des Beklagten, die dem Gericht vorgelegen haben, Bezug genommen.

Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen sind die angefochtenen Nebenbestimmungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Daher hat auch der Klagantrag zu 2. keinen Erfolg, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Der Antrag zu 1. ist überwiegend zulässig (dazu unter I.), aber weitgehend unbegründet (dazu unter II.), der Antrag zu 2. hat keinen Erfolg (dazu unter III.).

I.

Der Antrag zu 1. ist weitgehend zulässig.

1. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts für den Antrag zu 1. folgt aus § 19 Abs. 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung vom 15.12.2011 (Glücksspielstaatsvertrag – im Folgenden: GlüStV) i.V.m. § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO. Gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts richtet sich daher gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO nach dem Sitz der Klägerin, hier Hamburg.

2. Die Nebenbestimmungen können isoliert mit der Anfechtungsklage angegriffen werden. Zwar wird bei sogenannten unselbständigen Nebenbestimmungen, zu denen u.a. die Befristung gehört, die Auffassung vertreten, dass nur eine Verpflichtungsklage statthaft wäre (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 36 Rn. 63). Nach der neueren Rechtsprechung kann jedoch jede Art von Nebenbestimmungen mit der Anfechtungsklage isoliert angefochten werden (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696, unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris). Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris, m.w.N.).

Ein solcher Ausnahmefall ist bezüglich der von der Klägerin angegriffenen Bestimmungen nicht gegeben. Damit ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.

3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.

4. Soweit sich die Klage gegen Ziffer V. des Bescheides vom 24. September 2012 richtet, erweist sie sich jedoch als unzulässig. Denn der Klägerin fehlt insoweit ein Rechtsschutzbedürfnis.

Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 des NVwKostG hat der Kostenschuldner Auslagen, die bei der Vorbereitung oder bei der Vornahme einer Amtshandlung notwendig werden, zu erstatten. Das Gericht hat keine Zweifel daran, dass das niedersächsische Kostenrecht hinsichtlich der ausschließlich in Niedersachsen vorgenommenen Amtshandlung, bei der der Beklagte im Rahmen seiner Zuständigkeit gehandelt hat, anwendbar ist. In Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheides, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen sind, kommt der Bestimmung aber kein eigener Regelungsgehalt zu. Dann aber mangelt es auch an einer Beschwer und damit an einem Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, Vorb § 40 Rn. 30 ff.).

II.

Das Anfechtungsbegehren erweist sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliegt einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und bedurfte daher einer Erlaubnis des Beklagten (1.). Diese konnte grundsätzlich mit Nebenbestimmungen erlassen werden (2.). Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 erweist sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Abs. 1 VwGO (a). Im Übrigen sind die in Streit stehenden Nebenbestimmungen rechtlich nicht zu beanstanden; sie sind insbesondere nicht ermessensfehlerhaft (b - k).

1. Das in § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV im Hinblick auf die Vermittlung von Glücksspielen im Internet geregelte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist anwendbar. Bereits für den GlüStV a.F. galt, dass selbst bei unterstellter Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols nur diejenigen Vorschriften unanwendbar sind, die ihren Sinngehalt aus dem Staatsmonopol gewinnen. Die nicht monopolspezifischen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des diesen ergänzenden Landesrechts, insbesondere der Erlaubnisvorbehalt und die Versagungsgründe des § 4 GlüStV, haben unabhängig davon Bestand (VG Saarlouis, Urt. v. 28.9.2011, 6 K 1081/10, juris, Rn. 65; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris). Der im Glücksspielstaatsvertrag unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt ist ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsste (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 79; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, juris, Rn. 77). Dies gilt auch bei Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen wöchentlich (VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris).

Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend macht, ist nach Auffassung des Gerichts schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet. Zwar handelt es sich bei Tätigkeiten, die darin bestehen, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, um Dienstleistungen i.S.v. Art. 56 AEUV (vgl. zu Art. 49 EGV EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 40).

Das Gericht teilt aber die Auffassung der Klägerin nicht, dass sich die Anwendbarkeit der gemeinschaftsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit bereits daraus ergebe, dass sie die Teilnahme an Lotterien über das Medium Internet vermittelt:

Um in den Anwendungsbereich des Unionsrechts zu fallen, muss ein konkreter Sachverhalt einen grenzüberschreitenden Bezug aufweisen (König, in: Schulze/ Zuleeg/ Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 12). Der Erlaubnisvorbehalt kann grenzüberschreitende Auswirkungen haben, etwa weil er auch für gewerbliche Spielvermittler aus anderen Mitgliedstaaten gilt, die ihr Geschäft auf Deutschland ausdehnen möchten (BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn. 141). Ausreichend für die Geltung der Dienstleistungsfreiheit ist es nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes auch, dass die Dienstleistung selbst die Grenze überschreitet, ohne dass Leistungserbringer oder Leistungsempfänger die Grenze überschreiten – sogenannte Korrespondenzdienstleistung (Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union Bd. 1, Stand: März 2011, Art. 56/57 AEUV Rn. 54; VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris, Rn. 171). Dies gilt insbesondere bei Dienstleistungen, die ein Leistungserbringer potenziellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, über das Internet anbietet und die er ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringt, in dem er ansässig ist (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 41). Ein grenzüberschreitender Bezug ist immer dann gegeben, wenn die betreffende wirtschaftliche Tätigkeit die innergemeinschaftlichen Grenzen überschreitet, überschritten hat oder überschreiten soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2002, 35 A 15.08, juris, Rn. 171; Pache, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 13). Mit Blick auf die Vermittlung von Glücksspielen gilt daher, dass die Dienstleistungsfreiheit betroffen ist, wenn der Leistungsanbieter in einem anderen Mitgliedstaat als dem ansässig ist, in dem die Leistung angeboten wird.

Vorliegend ist jedoch im Hinblick auf die konkret in Streit stehende Erlaubnis keine der genannten Voraussetzungen erfüllt. Denn es kommt nicht darauf an, ob sich eine Beschränkung abstrakt unter bestimmten Voraussetzungen grenzüberschreitend auswirken kann, sondern darauf, ob dies konkret in dem von dem Gericht zu entscheidenden Fall so ist (vgl. zu Art. 49 EGV BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn.141). Bei der Klägerin handelt es sich um eine Gesellschaft mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland. Ihr bei dem Beklagten gestellter Antrag bezog sich von vornherein auf eine – ausschließlich bundeslandübergreifende – Vermittlung von Lotterien innerhalb der Bundesrepublik. Streitgegenstand der vorliegenden Klage ist der Anspruch der Klägerin auf Aufhebung der angefochtenen Nebenbestimmungen und die Feststellung der Verletzung ihrer subjektiven Rechte. Da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen der Bundesrepublik Deutschland hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufweisen, ist ein solcher damit auch nicht zum Gegenstand des Klagverfahrens geworden. Eine Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien auch an im Ausland ansässige Spielveranstalter oder Spielteilnehmer hat die Klägerin nicht beantragt.

Auch die verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin an dem im Glücksspielstaatsvertrag geregelten grundsätzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt teilt das Gericht nicht. Soweit die Klägerin angesichts der im Verhältnis zu anderen Glücksspielen geringeren Suchtgefahren von Lotterien (siehe dazu näher VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris, Rn. 113 ff.) die Unverhältnismäßigkeit der rechtlichen Ausgestaltung rügt, kann auf die bereits zum Glücksspielstaatsvertrag a.F. ergangenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts verwiesen werden (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 30):

„Die Länder waren entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht gehalten, das Zahlenlotto als eine nach ihrem Dafürhalten "harmlose" und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels von dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen. Wird der Gesetzgeber - wie hier - zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der vom Bundesverfassungsgericht bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 117, 163 <183> m.w.N.). Hieran gemessen sind die Erwägungen der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie werden insbesondere durch die Ergebnisse der von der Universität Bremen für das nordrhein-westfälische Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales durchgeführten Studie gestützt, der sich - trotz teilweise abschwächender Äußerungen - entnehmen lässt, dass Lotterien in Abhängigkeit von den jeweiligen Veranstaltungsmerkmalen suchttypische Entwicklungsverläufe verursachen können. Es kommt hinzu, dass die Landesgesetzgeber davon ausgehen, eine Ausweitung des Glücksspielangebots werde die bereits jetzt gegebene Suchtgefahr zwangsläufig vergrößern (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 62). Auch diese Prognose ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und stützt zusätzlich die Annahme einer Gefahr, zu deren Verhinderung Eingriffe in die Berufswahlfreiheit gerechtfertigt sein können.“

Auch die schwerwiegenderen Beschränkungen der unternehmerischen Tätigkeit gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV a.F., nach dem die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet umfänglich verboten waren, hat das Bundesverfassungsgericht nicht beanstandet (Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 58 f.). Das Gericht sieht daher keinen Anlass, an der Verfassungsmäßigkeit der weniger restriktiven rechtlichen Ausgestaltung, wonach nunmehr gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV u.a. den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien im Internet unter den dort genannten Voraussetzungen erlauben können, zu zweifeln.

2. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden nach dem Glücksspielstaatsvertrag sind § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Denn nach der Systematik des Glücksspielstaatsvertrages besteht ein umfassendes Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. zum GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet grundsätzlich verboten. Nach § 4 Abs. 5 Satz 1 GlüStV können die Länder davon abweichend zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet unter bestimmten Voraussetzungen erlauben. Gemäß § 4 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 GlüStV ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Das in § 4 Abs. 5 GlüStV eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und in den gesetzlichen Grenzen auszuüben (§ 40 VwVfG). Im Vordergrund steht danach die Förderung der Ziele des § 1 GlüStV, soweit nicht ein Widerspruch zu diesen Zielen bereits den zwingenden Versagungsgrund nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV begründet (vgl. zu § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Deshalb können Erlaubnisbescheide nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen verbunden werden. Nebenbestimmungen sind danach nur dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen (VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696).

Nach dieser Maßgabe erweisen sich die Nebenbestimmungen überwiegend – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 (dazu a)) - als rechtmäßig. Im Einzelnen:

a) Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV aus dem Bescheid vom 24. September 2012 (Nebenbestimmung Nr. 17) ist rechtswidrig. Nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin vermittelt sie ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürfen gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, nicht teilnehmen. Da die Errichtung der Sperrdatei die Durchsetzung der gesetzlichen Teilnahmeverbote gesperrter Spieler gewährleistet (vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 23 GlüStV Rn. 2), hätte ein Sperrdateiabgleich für die Teilnahme an den von der Klägerin angebotenen Lotterien auch dann keine Auswirkungen, wenn sich ein Spielteilnehmer als gesperrt erwiese. Die Auferlegung der Verpflichtung zur Durchführung des Sperrdateiabgleichs ist daher ermessensfehlerhaft.

b) Nebenbestimmung Nr. 6 beruht auf dem sogenannten Regionalitätsprinzip. § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV beschränkt den örtlichen Geltungsbereich von Genehmigungen nach dem Glücksspielstaatsvertrag auf das jeweilige Bundesland. Im Zusammenspiel mit § 3 Abs. 4 GlüStV, wonach ein Glücksspiel dort veranstaltet bzw. vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, ergibt sich, dass eine bundeslandübergreifende Vermittlung nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zulässig sein soll. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 53):

„Die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar ist die strikte Länderbezogenheit der behördlichen Erlaubnis für die Vermittler öffentlicher Glücksspiele mit einem beträchtlichen organisatorischen Mehraufwand verbunden. Zum einen benötigen sie für die Ausübung ihres Gewerbes einer Erlaubnis all der Länder, in denen sie tätig werden wollen. Zum anderen dürfen sie innerhalb des Gebiets eines Landes nur solche Glücksspielprodukte vermitteln, die in dem jeweiligen Land zugelassen sind. Dies hat für die Beschwerdeführerin die bereits erwähnte praktische Konsequenz, dass sie den Aufenthaltsort eines Spielers feststellen muss, damit sie ihn anschließend an die "richtige" Landeslotteriegesellschaft vermitteln kann. Diese Belastungen sind jedoch hinzunehmen; denn es liegt in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen können.“

Dieser Wertung schließt sich das Gericht an und hat insoweit keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Regionalitätsprinzips. Darauf, ob ggf. auch eine andere rechtliche Ausgestaltung, die eine bundesländerübergreifende Vermittlung zugelassen hätte, in verfassungsrechtlich zulässiger Weise hätte getroffen werden können, kommt es nicht an. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trägt nicht, wie sich aus Folgendem ergibt:

Das Regionalitätsprinzip ist in erster Linie zwingende Folge aus der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue (vgl. hierzu und zum Folgenden VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 72 f.). Daneben dient es der Ermöglichung der Steuerung des Glücksspielangebotes der Länder in eigener Verantwortung (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129), der Verhinderung des Wettbewerbes verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebotes (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 73). Einer strikten territorialen Bindung der Spielvermittlung bedarf es, damit das Erfordernis einer länderbezogenen Erlaubnis für öffentliches Glücksspiel nicht unterlaufen wird (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129).

Da somit vor allem ordnungsrechtliche Gesichtspunkte für die Regelung maßgebend sind, vermag der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des AEUV nicht zu überzeugen. Denn die Regionalisierung der Märkte beruht nicht auf einem wirtschaftlichen Verhalten der Lotteriegesellschaften, sondern auf einer legislativen Entscheidung (vgl. VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, juris, Rn. 126). Rein hoheitliches Handeln unterliegt jedoch jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert ist (vgl. zu Art. 82 EGV VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, juris, Rn. 126; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, juris, Rn. 123).

c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 i.d.F. des Bescheides vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe - ist rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV ist die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler haben nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Hierbei handelt es sich um ein restriktives Verbot (vgl. zu § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Bereits die Verpflichtungen nach § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. gingen über die allgemeinen Anforderungen des Jugendschutzgesetzes hinaus (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Insoweit überzeugt das Argument der Klägerin, dass die an sie gestellten Anforderungen entwickelt worden seien, um zu verhindern, dass Jugendliche Zugang insbesondere zu gewaltverherrlichenden oder sogenannten harten pornografischen Darstellungen erhalten können, und daher im Zusammenhang mit der Teilnahme an Lotterien unverhältnismäßig seien, nicht. Die von der Klägerin in Zweifel gezogene gesetzgeberische Wertung, dass die mit einer Teilnahme Minderjähriger an Lotterien verbundenen Gefahren so groß sind, dass diese ausgeschlossen werden muss, ist angesichts der besonderen Bedeutung, die dem Jugendschutz im Rahmen der Suchtprävention zukommt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 40), nicht zu beanstanden.

Soweit die Klägerin geltend macht, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sogenannten geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potenzieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, ist dem entgegenzuhalten, dass die danach vorgesehenen Verfahren der sicheren persönlichen Identifikation von Personen geeignet und erforderlich sind, um den legitimen Zweck des vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Jugendschutzes zu gewährleisten (vgl. für das Post-Ident-Verfahren VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 53 ff.). Höhere Abbruchquoten sind daher hinzunehmen. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte nicht die Einschätzung der Klägerin ausreichen lässt, wonach bei Anwendung des von ihr mit der Antragstellung vorgelegten Jugendschutzkonzepts Minderjährige von sich aus bereits deswegen von einer Spielteilnahme Abstand nehmen dürften, weil sie im Gewinnfall nicht mit einer Auszahlung rechnen könnten. Da der Bescheid vom 18. Juni 2013 in Nrn. 9.1 und 9.2 hinsichtlich der im Rahmen der Identifizierung vorgesehenen Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person auch die Verwendung „ähnlich qualifizierter Alternativen“ sowie im Rahmen der Authentifizierung den Einsatz in der Schutzwirkung gleichwertiger Lösungen gestattet, ist die Bestimmung auch angemessen, weil der Klägerin die Einhaltung des geforderten Schutzstandards durch alternative Verfahren möglich ist.

Soweit die Klägerin geltend macht, dass den staatlichen Lotterieveranstaltern im Rahmen der Vermittlung zum Teil weniger strenge Anforderungen zur Gewährleistung des Ausschlusses der Teilnahme Minderjähriger auferlegt werden und damit in der Sache eine Ungleichbehandlung durch die Genehmigungsbehörden rügt, kommt es nach der Auffassung des Gerichts auf die Frage, ob in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Genehmigungspraktiken herrschen, im Ergebnis nicht entscheidend an. Bei Erlaubnissen der Veranstalter handelt es sich nämlich um solche für das jeweilige Bundesland, der Klägerin wurden aber gebündelte Erlaubnisse für das gesamte Bundesgebiet im Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt. Das Gericht sieht es nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteilt, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichtet. Dass einzelne Bundesländer wie Bayern und Baden-Württemberg auch von staatlichen Veranstaltern die Einhaltung von Verfahren, die der Nebenbestimmung Nr. 9 des Bescheides vom 18. Juni 2013 entsprechen, verlangen, hat die Klägerin selbst vorgetragen.

Ein direkter Vergleich der im Rahmen der Internetvermittlung zur Anwendung kommenden Altersverifikationsverfahren mit solchen der Lottoannahmestellen lässt sich schon aufgrund der Unterschiedlichkeit der Sachverhalte nicht ziehen. Es ist daher für die Rechtmäßigkeit der der Klägerin auferlegten Vorgaben auch nicht entscheidend, ob es in den Lottoannahmestellen in tatsächlicher Hinsicht aufgrund unzulänglicher Kontrollen zur Spielteilnahme Minderjähriger kommt.

Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweist sich nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204 v. 21.7.1998, S. 37) notifiziert worden sind. Dabei kann dahinstehen, ob es sich, insbesondere angesichts des Hinweises in der amtlichen Erläuterung, dass in der Schutzwirkung gleichwertige Lösungen nicht ausgeschlossen sind, bei den Interneteckpunkten um eine „technische Vorschrift“ i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG mit eigenen Rechtswirkungen und damit um eine notifizierungspflichtige Vorschrift handelt. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Der Beklagte hat nicht lediglich mit einem pauschalen Verweis die Interneteckpunkte zum Inhalt der Nebenbestimmung gemacht, sondern vielmehr ausführliche Anforderungen an die Gewährleistung des Ausschlusses Jugendlicher von der Teilnahme in den Bescheid aufgenommen. Der Notifizierung einzelner Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden bedarf es jedenfalls nicht.

Schließlich führt auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Das im Glücksspielstaatsvertrag geregelte ländereinheitliche Verfahren sieht zunächst in zulässiger Weise die Indienstnahme der Behörde eines bestimmten Landes auch durch die übrigen Länder vor. Diese bewegen sich damit im Rahmen ihrer Organisationshoheit (Windoffer, DÖV 2012, 257, 260). Einen Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip vermag das Gericht hierin nicht zu erkennen. Dass das Glücksspielkollegium seine Entscheidungen mit Zweidrittelmehrheit der Mitgliederstimmen fasst, ist nach Überzeugung des Gerichts verfassungsrechtlich nicht problematisch, da es den Ländern im Rahmen ihrer Kompetenzen frei steht, das Prinzip der Einstimmigkeit durch Staatsvertrag abzubedingen (vgl. näher Windoffer, DÖV 2012, 257, 261).

d) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1, die vorgibt, nur zuverlässige Dritte einzuschalten, ist rechtmäßig. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 und 3 GewO. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen ist die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, kein Haftungsregime begründet werden soll, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern vielmehr klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Schließlich wird die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Die Mitteilungspflicht als solche ist, da es sich allenfalls um eine geringfügige Beschwer handelt, rechtmäßig.

e) Die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 1 und 2, die die Anzeigepflicht einer Rechtsformänderung betrifft, ist ermessensfehlerfrei. Soweit sie die Klägerin dazu verpflichtet, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung geringfügig beschwert. Die Anzeige ist jedoch nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten kann die Klägerin eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig zu informieren ist.

f) Auch soweit sich die Klägerin gegen die Auflage Nr. 12 im Bescheid vom 24. September 2012 – die Berichtspflichten der Klägerin begründet - wendet, ist die Klage unbegründet. Die Verpflichtung zur Vorlage des Nachweises über die Weiterleitung von mindestens zwei Dritteln der Spieleinnahmen an den Veranstalter ergibt sich aus § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV. Die Pflicht zur Vorlage eines nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses folgt für das Land Sachsen aus § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG. Für Baden-Württemberg sieht § 18 Abs. 3 LGlüG die Verpflichtung gewerblicher Spielvermittler zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses nebst Lagebericht und des Prüfungsberichts des Wirtschaftsprüfers vor.

Die Pflicht zur Erstellung einer Abrechnung dient der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung und soll sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; vgl. auch VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161). Durch die jährliche Prüfung kann die Erlaubnisvoraussetzung der Zuverlässigkeit überwacht werden (VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161 f. m.w.N.). Soweit die Klägerin als Aktiengesellschaft ohnehin nach den Regeln des Handelsgesetzbuches einen Jahresabschluss zu erstellen und zu veröffentlichen hat, ist insofern schon keine Beschwer erkennbar, weil die mit der Auflage verbundene Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars liegt (vgl. für die Rechtsform der GmbH VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87).

Soweit die Länder Sachsen und Baden-Württemberg die Prüfung durch einen Wirtschaftsprüfer verlangen, steht dahinter die Erwägung, dass dem Wirtschaftsprüferbericht insgesamt eine höhere Aussagekraft zukommt bzw. die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler erleichtert werden soll (siehe für Baden-Württemberg Landtags-Drs. 15/2431, S. 153; für Sachsen Landtags-Drs. 5/8722, Begründung zum Gesetz zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, zum Staatsvertrag über eine Gemeinsame Klassenlotterie und zur Änderung des Sächsischen Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag sowie weiterer Gesetze, S. 5). Die damit für die Klägerin verbundene Belastung ist nicht unverhältnismäßig und hinzunehmen (vgl. VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161).

g) Die Nebenbestimmung Nr. 14, die Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit enthält, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie dient dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden sowie der ordnungsgemäßen Umsetzung von § 23 Abs. 6 GlüStV und dem Jugend- und Spielerschutz nach § 1 Nr. 3 GlüStV (vgl. auch VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, Rn. 77) und konnte daher nach der o.g. genannten Maßgabe, dass Nebenbestimmungen zulässig sind, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen, auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gestützt werden. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als ein rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Zudem ist die Klägerin nicht auf die Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 beschränkt, das Erbringen eines gleichwertigen Nachweises lässt die Auflage ausdrücklich zu.

h) Auch die Nebenbestimmung Nr. 15 – die die Klägerin verpflichtet, auch einem von dem Beklagten ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren – erweist sich nach diesem Maßstab als rechtmäßig. Dass die Glücksspielaufsichtsbehörde in Fällen komplexer technischer Sachverhalte unter Umständen eines speziell ausgebildeten Sachverständigen bedürfen könnte, ist nachvollziehbar. Es ist nicht erkennbar, inwieweit die Klägerin durch die Einschaltung eines von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten besonders beschwert sein sollte.

i) Soweit sich die Klägerin gegen den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt gemäß Nr. 16 des Bescheides vom 24. September 2012 wendet, ist die Klage unbegründet. Die Erlaubnis ist gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zwingend widerruflich und kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden (Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 9 GlüStV Rn. 54 f.). Insofern ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin durch den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt, durch den konkretisiert wird, in welchen Fällen mit dem Erlass weiterer Nebenbestimmungen bzw. einem vollständigen oder teilweisen Widerruf der Erlaubnis zu rechnen ist, beschwert wäre.

k) Auch die länderspezifischen Nebenbestimmungen sind rechtlich nicht zu beanstanden:

aa) Der Beklagte durfte der Klägerin die Verpflichtung auferlegen, Änderungen der Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen anzuzeigen und diese teilweise unter einen Zustimmungsvorbehalt stellen (Nebenbestimmung Nr. 1 Satz 3 und 4 zum Bescheid vom 24. September 2012). Dies folgt bereits daraus, dass gemäß Satz 1 der Bestimmung, die insoweit von der Klägerin auch nicht angegriffen wird, die im Rahmen des Erlaubnisverfahrens vorgelegten allgemeinen Geschäfts- sowie die Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Sind aber die Geschäfts- und Teilnahmebedingungen von der Erlaubnis umfasst, kann unter Umständen bereits ihre Änderung eine Veränderung des sachlichen Regelungsgehalts der Erlaubnis bewirken und ein neues Genehmigungsverfahren samt Antrag erforderlich machen (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 4.11.2009, 18 K 551/09, BeckRS 2010, 46583). Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, wenn der Klägerin insoweit eine Anzeigepflicht auferlegt wird, die es dem Beklagten ermöglicht, die Tragweite der Veränderungen nachzuvollziehen oder aber weitergehend, in Bezug auf einzelne Bundesländer zur Sicherstellung der Einhaltung landesrechtlicher Vorschriften, die Änderung von Geschäfts- und Teilnahmebedingungen unter einen Zustimmungsvorbehalt gestellt wird.

bb) Soweit in der Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 des Bescheides vom 24. September 2012 vorgesehen ist, dass Änderungen hinsichtlich der angebotenen Dienstleistungen oder Produkte, soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, der Zustimmung des Beklagten bedürfen, ergibt sich die Rechtmäßigkeit der Bestimmung aus den Ausführungen zu Nebenbestimmung Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis u.a. festzulegen das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel, bei Lotterieveranstaltungen der Spielplan und bei Vermittlungen von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung. Soweit die Klägerin geltend macht, § 3 Absätze 1 bis 5 BbgGlüAG fänden gemäß § 3 Abs. 6 des Gesetzes keine Anwendung, folgt das Gericht dieser Auffassung nicht, da es sich vorliegend nicht um ein ländereinheitliches Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern um ein solches nach § 19 Abs. 2 GlüStV handelt, auf das gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV einzelne Absätze des § 9a GlüStV Anwendung finden.

cc) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, nach der Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der Erlaubnis bedürfen, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, basiert auf der Vorschrift des § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach u.a. eingeschaltete dritte Personen in der Erlaubnis festzulegen sind. Mit Blick auf obige Ausführungen ist es jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt.

dd) Durch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3, wonach Änderungen der Rechtsform von beauftragten Dritten, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis bedürfen, soll hierdurch ersichtlich nicht die Wirksamkeit der Rechtsformänderung als solche von der Erlaubniserteilung des Beklagten abhängig gemacht werden. Stattdessen behält sich der Beklagte die Prüfung der Auswirkungen auf die der Klägerin erteilte Erlaubnis vor. Insoweit gelten die Ausführungen zu Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 entsprechend.

ee) Die Nebenbestimmung des Bescheides vom 29. November 2012, mit der der Beklagte die unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH verlangt hat, bezieht sich ersichtlich auf die für die Gesellschaft handelnden Geschäftsführer. Es kann nach Auffassung des Gerichts dahinstehen, ob sich der Beklagte auf die zutreffende rechtliche Regelung gestützt hat und ob es sich bei der ... GmbH um einen eingeschalteten Dritten im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages handelt. Da die Klägerin über die von der ... GmbH angebotenen Domains Glücksspiele vermitteln will, hält sich das Verlangen der Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges ihrer Geschäftsführer zur Überprüfung ihrer Zuverlässigkeit im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens. Insoweit kann auf die Ausführungen unter d) verwiesen werden.

III.

Der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis - insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, ist unbegründet. Aus den Ausführungen unter Ziffer II. ergibt sich, dass die streitigen Nebenbestimmungen überwiegend nicht zu beanstanden sind und zur Erreichung des Gesetzeszwecks ermessensfehlerfrei erlassen wurden. Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne die streitigen Nebenbestimmungen ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Dies gilt vor allem hinsichtlich des Begehrens einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis. Dazu wird auf die Ausführungen unter II. 2. b) verwiesen.

IV.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Dies ist vorliegend der Fall. Die Klägerin hat nur hinsichtlich eines Teils ihres Klagebegehrens – nämlich soweit sie die Nebenbestimmung Nr. 17 des Erlaubnisbescheides angefochten hat – obsiegt. Insoweit ist der Beklagte unterlegen. Dieses Unterliegen fällt im Verhältnis zum übrigen Teil der Klage, mit dem die Klägerin unterlegen ist, nicht ins Gewicht und ist damit nach Überzeugung des Gerichts als gering im Sinne der Vorschrift anzusehen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.