Verwaltungsgericht Freiburg Urteil, 24. Mai 2018 - 9 K 2889/16
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Tatbestand
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Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Freiburg Urteil, 24. Mai 2018 - 9 K 2889/16
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Verwaltungsgericht Freiburg Urteil, 24. Mai 2018 - 9 K 2889/16 zitiert oder wird zitiert von 25 Urteil(en).
(1) Ein fehlerhafter Verwaltungsakt kann in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind.
(2) Absatz 1 gilt nicht, wenn der Verwaltungsakt, in den der fehlerhafte Verwaltungsakt umzudeuten wäre, der erkennbaren Absicht der erlassenden Behörde widerspräche oder seine Rechtsfolgen für den Betroffenen ungünstiger wären als die des fehlerhaften Verwaltungsaktes. Eine Umdeutung ist ferner unzulässig, wenn der fehlerhafte Verwaltungsakt nicht zurückgenommen werden dürfte.
(3) Eine Entscheidung, die nur als gesetzlich gebundene Entscheidung ergehen kann, kann nicht in eine Ermessensentscheidung umgedeutet werden.
(4) § 28 ist entsprechend anzuwenden.
(1) Das Gericht entscheidet, soweit nichts anderes bestimmt ist, auf Grund mündlicher Verhandlung. Die mündliche Verhandlung soll so früh wie möglich stattfinden.
(2) Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
(3) Entscheidungen des Gerichts, die nicht Urteile sind, können ohne mündliche Verhandlung ergehen, soweit nichts anderes bestimmt ist.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 05. Februar 2016 - 8 K 4203/15 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
1. Auf die Beschwerde des Schuldners wird der Beschluss des Amtsgerichts Bad Urach vom 11.7.2016 aufgehoben und die Zwangsvollstreckung aus dem Vollstreckungsersuchen der Gläubigerin vom 4.3.2015 für unzulässig erklärt.
2. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Gläubigerin.
3. Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.
Wert: 572,96 EUR
Gründe
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Tatbestand
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Der Kläger macht geltend, als schwerbehinderter Mensch dürfe er nicht zu Rundfunkbeiträgen herangezogen werden. Er leidet an einer Gehbehinderung; der Grad der Behinderung beträgt 100 v.H. Schwerbehinderte Menschen mit einem Grad der Behinderung von nicht nur vorübergehend wenigstens 80 v.H. waren bis Ende 2012 von der Rundfunkgebührenpflicht befreit, wenn sie behinderungsbedingt ständig nicht an öffentlichen Veranstaltungen teilnehmen konnten. In dem Schwerbehindertenausweis des Klägers ist das Merkzeichen "RF" zum Nachweis eingetragen, dass er diese Voraussetzungen erfüllt. Daher hatte ihn die beklagte Rundfunkanstalt durch Bescheid vom 29. April 2009 auf Dauer von der Rundfunkgebührenpflicht befreit. Der seit 2013 geltende Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sieht für schwerbehinderte Menschen bei Vorliegen der früheren Gebührenbefreiungsvoraussetzungen nur noch die Ermäßigung des Rundfunkbeitrags auf ein Drittel vor. Nach mehreren vergeblichen Zahlungsaufforderungen setzte der Beklagte gegen den Kläger als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis Juni 2013 in Höhe von insgesamt 35,94 € fest.
- 2
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Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen; der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen. In dem Berufungsurteil heißt es: Der angefochtene Rundfunkbeitragsbescheid entspreche den Vorgaben des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags. Der Bescheid über die Rundfunkgebührenbefreiung des Klägers sei durch die Aufhebung des Rundfunkgebührenstaatsvertrags gegenstandslos geworden. Aus den Bestimmungen des Neunten Buchs des Sozialgesetzbuchs über die Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen (SGB IX) ließen sich keine Ansprüche auf Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht herleiten. Die Regelungen des § 69 SGB IX und der Schwerbehindertenausweisverordnung befassten sich mit der Feststellung und dem Nachweis der Schwerbehinderteneigenschaft, des Grads der Behinderung und einzelner gesundheitlicher Merkmale, ohne an die getroffenen Feststellungen Ansprüche auf konkrete Leistungen zu knüpfen.
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Die Rundfunkbeitragspflicht von Wohnungsinhabern sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Dies gelte auch, soweit sie schwerbehinderte Menschen erfasse, die bis 2012 von der Rundfunkgebührenpflicht befreit gewesen seien. Diese Personen würden nicht gleichheitswidrig benachteiligt. Die Landesgesetzgeber seien nicht verpflichtet gewesen, weiterhin auszublenden, dass auch schwerbehinderte Menschen Rundfunkprogramme nutzen könnten. Die Beitragsermäßigung auf ein Drittel trage dem grundgesetzlichen Auftrag, behinderte Menschen zu fördern, angemessen Rechnung.
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Mit der Revision trägt der Kläger vor, das grundgesetzliche Verbot der Benachteiligung behinderter Menschen und das Schwerbehindertenrecht des Bundes verböten, das Schutzniveau schwerbehinderter Menschen abzusenken. Daher dürften Maßnahmen des Nachteilsausgleichs wie die Freistellung von der Rundfunkfinanzierung nicht aufgehoben werden. Der Rundfunkbeitrag stelle eine Steuer dar, für deren Erhebung den Ländern die Gesetzgebungskompetenz fehle. Die Beitragserhebung verletze das Verfassungsgebot der gleichmäßigen Belastung: Durch die Anknüpfung an die Wohnung würden allein lebende Personen gegenüber gemeinsam in einer Wohnung lebenden Personen gleichheitswidrig benachteiligt. Auch dürfe derjenige Anteil des Beitragsaufkommens, der auf die Beitragsbefreiungen für Empfänger existenzsichernder Leistungen entfalle, nicht auf die beitragspflichtigen Wohnungsinhaber umgelegt werden.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt weder Bundesrecht noch Bestimmungen des revisiblen Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV - in der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags, veröffentlicht durch das baden-württembergische Gesetz vom 18. Oktober 2011 (GBl. S. 477).
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Der angefochtene Rundfunkbeitragsbescheid des Beklagten entspricht den Vorgaben des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags für private Haushalte (unter 1.). Das Schwerbehindertenrecht des Bundes verbietet nicht, schwerbehinderte Menschen an der Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu beteiligen (2.). Durch das Inkrafttreten des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags sind Bescheide über die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht unwirksam geworden (3.). Die an das Innehaben einer Wohnung anknüpfende Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundgesetz vereinbar (4.). Schwerbehinderte Wohnungsinhaber werden durch die Heranziehung zu einem auf ein Drittel ermäßigten Rundfunkbeitrag nicht gleichheitswidrig benachteiligt (5.). Die Beitragsermäßigung wird dem grundgesetzlichen Auftrag gerecht, schwerbehinderte Menschen zu fördern (6.). Die Befreiung der Empfänger existenzsichernder Sozialleistungen von der Rundfunkbeitragspflicht stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung der Beitragspflichtigen dar (7.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags, veröffentlicht durch das baden-württembergische Gesetz vom 18. Oktober 2011, GBl. S. 477).
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Die Rundfunkbeitragspflicht erfasst alle und damit auch schwerbehinderte Inhaber einer Wohnung. Diese schulden einen auf ein Drittel ermäßigten Rundfunkbeitrag, d.h. im hier maßgebenden Zeitraum monatlich 5,99 €, wenn die Voraussetzungen nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 RBStV vorliegen. Diese Ermäßigungstatbestände sind an die Stelle der an die gleichen Voraussetzungen geknüpften Gebührenbefreiungstatbestände nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 Buchst. a und Buchst. b und Nr. 8 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags vom 31. August 1991 - RGebStV - (veröffentlicht durch das baden-württembergische Gesetz vom 19. November 1991, GBl. S. 745) in der ab dem 1. April 2005 geltenden Fassung getreten. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hat die Freistellung schwerbehinderter Menschen nicht fortgeführt. Die Beitragsbefreiung taubblinder Menschen nach § 4 Abs. 1 Nr. 10 Alt. 1 RBStV ist dem Umstand geschuldet, dass diese Menschen Rundfunkangebote nicht wahrnehmen können (LT-Drs. BW 15/197 S. 40). Ansonsten werden die Empfänger existenzsichernder Sozialleistungen unter weitestgehend gleichen Voraussetzungen weiterhin von der Abgabenpflicht befreit (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 Alt. 2 RBStV; § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 6 und Nr. 9 bis 11 RGebStV).
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Eine Schwerbehinderung erfüllt auch den Befreiungstatbestand des besonderen Härtefalls nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV nicht. Nach Satz 2 liegt ein Härtefall insbesondere vor, wenn die Einkünfte die Bedarfsgrenze für die Gewährung einer Sozialleistung nach § 4 Abs. 1 RBStV um weniger als die Höhe des Rundfunkbeitrags überschreiten. Daneben soll ein Härtefall anzunehmen sein, wenn es dem Beitragspflichtigen objektiv unmöglich ist, zumindest über einen Übertragungsweg (Terrestrik, Kabel, Satellit, Internet oder Mobilfunk) Rundfunk zu empfangen (LT-Drs. BW 15/197 S. 41). Die Härtefallregelung bietet keine Handhabe, um das Regelungskonzept des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags zu korrigieren. Dieses sieht für schwerbehinderte Menschen keine Beitragsbefreiung, sondern eine Beitragsermäßigung auf ein Drittel vor.
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Der Kläger war von der früheren Rundfunkgebührenpflicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 RGebStV befreit, weil er durch das Merkzeichen "RF" in seinem Schwerbehindertenausweis den Nachweis erbracht hat, dass sein Grad der Behinderung nicht nur vorübergehend wenigstens 80 v.H. beträgt und er behinderungsbedingt ständig nicht an öffentlichen Veranstaltungen teilnehmen kann (vgl. unter 2.). Dies entspricht den Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV für die Ermäßigung des Rundfunkbeitrags auf ein Drittel. Dementsprechend hat der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid monatliche Beiträge des Klägers von nur 5,99 € (ein Drittel von 17,98 €) festgesetzt.
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2. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unterfällt der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht. Folgerichtig enthält das Schwerbehindertenrecht des Bundes keine Regelungen, die Aussagen darüber treffen, ob und in welchem Umfang schwerbehinderte Menschen an der Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkprogramme zu beteiligen sind. Die vom Kläger angeführten Regelungen vermitteln schwerbehinderten Menschen keinen Anspruch darauf, von Rundfunkabgaben verschont zu werden.
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Dies gilt insbesondere für § 69 SGB IX in der im hier maßgebenden Beitragszeitraum geltenden Fassung des Gesetzes vom 20. Juni 2011 (BGBl. I S. 1114). Diese Vorschrift befasst sich damit, auf welche Weise Behinderungen und deren gesundheitliche Auswirkungen rechtsverbindlich festgestellt und nachgewiesen werden. Nach § 69 Abs. 1 bis 3 SGB IX stellen die zuständigen Behörden das Vorliegen einer Behinderung und deren Grad mit bindender Wirkung für den gesamten Rechtsverkehr fest. Die Feststellungen können in anderen Verwaltungsverfahren, in denen es um die Gewährung behinderungsbedingter Leistungen geht, nicht in Frage gestellt werden; die dafür zuständigen Behörden können keine abweichenden Feststellungen treffen (BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 1982 - 7 C 11.81 - BVerwGE 66, 315 <318 ff.> und vom 11. Juli 1985 - 7 C 44.83 - BVerwGE 72, 8 <10 ff.>; BSG, Urteile vom 28. Juni 2000 - B 9 SB 2/00 R - NJW 2001, 1966 und vom 8. November 2007 - B 9/9a SB 3/06 R - BSGE 99, 189 Rn. 26).
- 14
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Gleiches gilt nach § 69 Abs. 4 SGB IX für die Feststellung gesundheitlicher Merkmale, die Voraussetzung für Ansprüche auf Nachteilsausgleich sind. Um ein solches Merkmal handelt es sich bei dem behinderungsbedingten Hindernis, an öffentlichen Veranstaltungen teilzunehmen. Dieses Merkmal war Voraussetzung für die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht und ist nunmehr Voraussetzung für die Ermäßigung des Rundfunkbeitrags auf ein Drittel. Sein Vorliegen wird in dem dafür vorgesehenen Verfahren nach § 69 Abs. 1 SGB IX rechtsverbindlich festgestellt; die Rundfunkanstalten müssen die Feststellung ihren Entscheidungen zugrunde legen (BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 1982 - 7 C 11.81 - BVerwGE 66, 315 <318 ff.> und vom 11. Juli 1985 - 7 C 44.83 - BVerwGE 72, 8 <10 ff.>; BSG, Urteile vom 28. Juni 2000 - B 9 SB 2/00 R - NJW 2001, 1966 und vom 8. November 2007 - B 9/9a SB 3/06 R - BSGE 99, 189 Rn. 26).
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Nach § 69 Abs. 5 Satz 1 und 2 SGB IX werden die Feststellungen über Behinderteneigenschaft, Grad der Behinderung und gesundheitliche Merkmale durch Eintragungen im Schwerbehindertenausweis nachgewiesen. Aufgrund der Verordnungsermächtigung des § 70 SGB IX in der Fassung des Gesetzes vom 19. Juni 2001 (BGBl. I S. 1046) für die Gestaltung der Ausweise hat die Bundesregierung in § 3 Abs. 1 der Schwerbehindertenausweisverordnung in der hier maßgebenden Fassung vom 7. Juni 2012 - SchwbAWV - (BGBl. I S. 1275) eine Liste von Merkzeichen für die gesundheitlichen Merkmale aufgestellt. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 5 SchwbAWV wird durch die Eintragung des Merkzeichens "RF" nachgewiesen, dass der schwerbehinderte Mensch die landesrechtlich festgelegten Voraussetzungen für die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht erfüllt. Nach der sozialgerichtlichen Rechtsprechung ist diese Bestimmung durch die Aufhebung des Rundfunkgebührenstaatsvertrags nicht gegenstandslos geworden. Vielmehr soll die Eintragung des Merkzeichens "RF" ungeachtet des Wortlauts des § 3 Abs. 1 Nr. 5 SchwbAWV nunmehr den Nachweis erbringen, dass die Voraussetzungen für die Ermäßigung des Rundfunkbeitrags auf ein Drittel vorliegen (vgl. nur LSG Potsdam, Urteil vom 22. August 2013 - L 13 SB 1/11 [ECLI:DE:LSGBEBB:2013:0822.L13SB1.11.OA] - juris Rn. 23; LSG Stuttgart, Urteil vom 20. September 2013 - L 8 SB 858/12 [ECLI:DE:LSGBW:2013:0920.L8SB858.12.OA] - juris Rn. 31; LSG Mainz, Urteil vom 26. Februar 2014 - L 3 SB 266/11 [ECLI:DE:LSGRLP:2014:0226.L3SB266.11.OA] - juris Rn. 32).
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Die dargestellten Bestimmungen befassen sich nicht mit den Rechtsfolgen, die an die getroffenen Feststellungen anknüpfen. Sie begründen keine Ansprüche auf konkrete behinderungsbedingte Leistungen; die Merkzeichen stellen selbst nicht den Nachteilsausgleich dar (vgl. BSG, Urteil vom 16. Februar 2012 - B 9 SB 2/11 R - SozR 4-3250 § 69 Nr. 14 Rn. 14). Vielmehr kommt den Feststellungen rechtliche Bedeutung zu, wenn sie nach anderen Rechtsvorschriften anspruchsbegründende Voraussetzung für konkrete Leistungen sind. In diesen Fällen erbringt ihre Eintragung im Schwerbehindertenausweis rechtsverbindlich den Nachweis, dass sie vorliegen.
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Dieser Bedeutungsgehalt wird bereits durch die Überschrift des § 69 SGB IX "Feststellung der Behinderung, Ausweise" nahegelegt. Vor allem lässt sich dem Wortlaut der einzelnen Regelungen kein Hinweis darauf entnehmen, dass bestimmte Feststellungen die Gewährung bestimmter Leistungen nach sich ziehen. Vielmehr wird in den Absätzen 4 und 5 ausdrücklich darauf verwiesen, dass behinderungsbedingte Leistungsansprüche anderweitig geregelt sind: Nach Absatz 4 sind Feststellungen über gesundheitliche Merkmale zu treffen, wenn diese Voraussetzung für die Inanspruchnahme von Nachteilsausgleichen sind. Nach Absatz 5 dient der Ausweis dem Nachweis für die Inanspruchnahme von Leistungen und sonstigen Hilfen, die schwerbehinderten Menschen nach Teil 2 oder anderen Vorschriften zustehen. Beide Regelungen enthalten sich jeder Aussage darüber, welche Nachteilsausgleiche, Leistungen oder Hilfen bestehen und unter welchen Voraussetzungen sie gewährt werden. Aufgrund dessen können aus § 69 SGB IX auch keine Ansprüche darauf hergeleitet werden, dass bestimmte Leistungen für schwerbehinderte Menschen unverändert beibehalten werden.
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Mit diesem Inhalt ist § 69 SGB IX von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die öffentliche Fürsorge nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG gedeckt. Ein Eingriff in Gesetzgebungskompetenzen der Länder liegt nicht vor, weil deren Gesetzgeber eigenverantwortlich darüber zu entscheiden haben, welchen Gebrauch sie von den nach § 69 SGB IX getroffenen Feststellungen machen. Es ist Sache der Landesgesetzgeber, in ihrem Zuständigkeitsbereich behinderungsbedingte Leistungen zu gewähren und beizubehalten. Dies gilt auch für die Beteiligung schwerbehinderter Menschen an der Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme. Die Landesgesetzgeber legen im Rahmen der grundgesetzlichen Bindungen fest, ob und unter welchen Voraussetzungen schwerbehinderten Menschen Ansprüche auf Befreiung von der Rundfunkabgabenpflicht oder auf deren Ermäßigung eingeräumt werden. Verlangen sie hierfür einen bestimmten Grad der Behinderung oder eine behinderungsbedingte gesundheitliche Voraussetzung, müssen diese in einem Verfahren nach § 69 SGB IX rechtsverbindlich festgestellt und in den Schwerbehindertenausweis eingetragen werden (BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 1982 - 7 C 11.81 - BVerwGE 66, 315 <321 f.> und vom 11. Juli 1985 - 7 C 44.83 - BVerwGE 72, 8 <10 f.>).
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Aufgrund dessen kann § 3 Abs. 1 Nr. 5 SchwbAWV keinen Anspruch vermitteln, von Rundfunkabgaben befreit zu werden. Diese Regelung betrifft ausschließlich den Nachweis der nach § 69 Abs. 1 und 4 SGB IX festgestellten Voraussetzungen, die das Landesrecht für die Befreiung von der Rundfunkabgabe oder für deren Ermäßigung vorsieht. Ein darüber hinausgehender Regelungsinhalt wäre nicht von der Verordnungsermächtigung des § 70 SGB IX gedeckt. Es fällt in die Regelungsbefugnis der Landesgesetzgeber, ob und unter welchen Voraussetzungen sie Befreiungen oder Ermäßigungen gewähren.
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Schließlich treffen §§ 4 und 126 SGB IX (in der hier maßgebenden Fassung des Gesetzes vom 20. Juni 2011 (BGBl. I S. 1114) keine Aussagen zu der Frage der Beteiligung schwerbehinderter Menschen an der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks: § 4 SGB IX benennt Teilhabeziele für behinderte Menschen, die bei der Normauslegung und Ermessensausübung zu berücksichtigen sind. Die Vorschrift begründet keine eigenständigen Leistungsansprüche (Luthe, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB IX, 3. Aufl. 2018, § 4 Rn. 15). Nach § 126 Abs. 1 SGB IX sollen sich Ausgleichsmaßnahmen für behinderungsbedingte Nachteile nicht an der Ursache der Behinderung, sondern an deren Art und Schwere orientieren. Es handelt sich um eine Rahmenregelung, die inhaltlich ausgefüllt werden muss (BSG, Urteil vom 8. November 2007 - B 9/9a SB 3/06 R - BSGE 99, 189 Rn. 29). Nach Absatz 2 gilt dies nicht für die Nachteilsausgleiche, die bei Inkrafttreten des § 126 SGB IX bestanden haben. Demnach gilt für diese Leistungen die Vorgabe des § 126 Abs. 1 SGB IX nicht. Ein Bestandsschutz für diese Leistungen ist damit nicht verbunden.
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3. Der Beklagte war an der Festsetzung des Rundfunkbeitrags nicht durch den Gebührenbefreiungsbescheid vom 29. April 2009 gehindert. Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend angenommen, dass dieser Bescheid durch die Aufhebung des Rundfunkgebührenstaatsvertrags nach Art. 2 des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrags am 1. Januar 2013 unwirksam geworden ist. Nach § 43 Abs. 2 LVwVfG, der nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisibel ist, bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Durch die anderweitige Erledigung verliert ein Verwaltungsakt seine Rechtswirksamkeit ohne Aufhebung. Sie tritt nicht schon bei einer Änderung seiner rechtlichen Grundlagen ein. Erforderlich ist, dass der Verwaltungsakt aufgrund der Rechtsänderung gegenstandslos geworden ist. Er muss seine Regelungswirkung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG, d.h. seinen Geltungsanspruch, verloren haben (BVerwG, Urteile vom 19. April 2011 - 1 C 2.10 - BVerwGE 139, 337 Rn. 13 ff. und vom 9. Mai 2012 - 6 C 3.11 - BVerwGE 143, 87 Rn. 25).
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Der Geltungsanspruch von Bescheiden, die von der Beachtung einer Rechtspflicht befreien, ist an das Bestehen dieser Rechtspflicht gebunden. Die Bescheide erledigen sich nach § 43 Abs. 2 VwVfG auf andere Weise, wenn die Rechtspflicht ersatzlos aufgehoben wird. Daher sind Bescheide über die Befreiung von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gegenstandslos geworden, wenn der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag den zugrunde liegenden Befreiungstatbestand des Rundfunkgebührenstaatsvertrags nicht übernommen hat. Wie unter 1. dargelegt, ist dies bei den Befreiungstatbeständen für schwerbehinderte Menschen der Fall; dieser Personenkreis wird nunmehr zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks herangezogen. Dementsprechend werden von der Weitergeltungsanordnung des § 14 Abs. 7 RBStV nur bestandskräftige Rundfunkgebührenbefreiungsbescheide für Empfänger existenzsichernder Leistungen, nicht aber für schwerbehinderte Menschen erfasst. Deren Befreiungsbescheide haben sich durch das Inkrafttreten des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags erledigt (vgl. VGH München, Beschluss vom 3. Dezember 2013 - 7 ZB 13.1817 - BayVBl. 2014, 268 <269>; OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. November 2014 - 4 LA 250/14 - NVwZ-RR 2015, 37; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 43 Rn. 212b).
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4. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV mit den Grundrechten nach Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Diese Rechtsprechung lässt sich wie folgt zusammenfassen:
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Die Regelungen sind von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt, die auch die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe umfasst. Die Regelungen der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG sind nicht anwendbar, weil der Rundfunkbeitrag nach seinem materiellen Gehalt ebenso wenig wie die frühere Rundfunkgebühr die Merkmale einer Steuer aufweist. Weder wird er voraussetzungslos erhoben noch ist er dazu bestimmt, den allgemeinen staatlichen Finanzbedarf nach Maßgabe der Verwendungsentscheidungen der Haushaltsgesetzgeber zu decken. Vielmehr stellt der Rundfunkbeitrag wie die frühere Rundfunkgebühr eine Vorzugslast dar, die als Gegenleistung für den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit erhoben wird. Dementsprechend ist das Beitragsaufkommen dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen, um diesen die Ausstrahlung von Rundfunkprogrammen zu ermöglichen (BVerwG, Urteile vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:180316U6C6.15.0] - BVerwGE 154, 275 Rn. 12 ff. und vom 15. Juni 2016 - 6 C 35.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:150616U6C35.15.0] - juris Rn. 27).
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Die Rundfunkbeitragspflicht als zusätzliche Belastung neben der Steuerpflicht ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Der Rundfunkbeitrag stellt ein geeignetes Mittel dar, um den unmittelbar in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzierung ihres Programmauftrags zu erfüllen, die weder vom Marktgeschehen noch vom Willen der Haushaltsgesetzgeber abhängt. Daher können diejenigen Personen als Beitragsschuldner herangezogen werden, die die Rundfunkempfangsmöglichkeit nutzen können. Der Rundfunkbeitrag wird erhoben, um den individuellen Nutzungsvorteil abzugelten (BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 - BVerwGE 154, 275 Rn. 25 ff.).
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Dieser Vorteil wird durch das Innehaben einer Wohnung erfasst, weil nach den Erhebungen des Statistischen Bundesamts im hier maßgebenden Beitragszeitraum nahezu alle Wohnungen im Bundesgebiet mit einem Fernsehgerät ausgestattet waren. Aufgrund dessen kann unwiderleglich vermutet werden, dass sich in Wohnungen ein Gerät für den Empfang von Rundfunkprogrammen befindet. Die Landesgesetzgeber durften das "vorteilsnähere" Erfassungsmerkmal des Bereithaltens eines funktionstauglichen Empfangsgeräts aufgeben, weil der Umstand, dass der Nachweis des Gerätebesitzes in Wohnungen unabhängig von der Beweislastverteilung nicht verlässlich erbracht werden kann, zunehmend dazu führe, dass die Rundfunkprogramme genutzt wurden, ohne ein Empfangsgerät anzumelden und die Rundfunkgebühr zu entrichten (BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 - BVerwGE 154, 275 Rn. 29 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht ein beitragspflichtiger individueller Nutzungsvorteil entgegen der Auffassung, die der Verwaltungsgerichtshof im Berufungsurteil vertreten hat, nicht bereits deshalb, weil die Rundfunkanstalten ihre Programme im Bundesgebiet flächendeckend ausstrahlen.
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Der wohnungsbezogene Verteilungsmaßstab verstößt nicht gegen das Gebot der Vorteilsgerechtigkeit, das den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG für die Erhebung von Vorzugslasten konkretisiert. Danach muss der Finanzbedarf, der durch eine Vorzugslast gedeckt werden soll, grundsätzlich nach der Größe des individuellen Vorteils auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden. Da es unmöglich ist, den individuellen zeitlichen Umfang des Rundfunkempfangs, d.h. die Seh- und Hörgewohnheiten der Nutzer, festzustellen, hätten die Landesgesetzgeber einen einheitlichen Rundfunkbeitrag für jeden erwachsenen Bewohner festlegen können ("Pro-Kopf-Beitrag"). Der stattdessen gewählte Wohnungsmaßstab führt dazu, dass die Höhe des individuellen Rundfunkbeitrags von der Zahl der erwachsenen Bewohner einer Wohnung abhängt. Je größer die Zahl, desto geringer ist der Beitrag für den einzelnen Bewohner. Die sich daraus ergebenden Ungleichbehandlungen zu Lasten von allein lebenden erwachsenen Personen und Inhabern mehrerer Wohnungen sind noch vom Gestaltungsspielraum der Landesgesetzgeber gedeckt, weil dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Beitragserhebung erhebliches Gewicht zukommt. Es handelt sich um ein Massengeschäft mit Millionen gleich gelagerter, regelmäßig wiederkehrender Erhebungsvorgänge bei verhältnismäßig geringer Beitragshöhe (BVerwG, Urteile vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 - BVerwGE 154, 275 Rn. 43 ff. und vom 25. Januar 2017 - 6 C 15.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:250117U6C15.16.0] - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 79 Rn. 45 ff. und 51 f.).
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Schließlich bedurfte die Ablösung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag nicht nach Art. 108 AEUV der Zustimmung der Europäischen Kommission, weil sich dadurch die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht in ihrem Kern verändert hat (BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 - BVerwGE 154, 275 Rn. 51 f.).
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5. Die Rundfunkbeitragspflicht schwerbehinderter Menschen verletzt deren Grundrechte auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG nicht. In Bezug auf diejenigen schwerbehinderten Menschen, denen nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV Beitragsermäßigung auf ein Drittel zu gewähren ist, fehlt es bereits an einer Benachteiligung, weil diese Personen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme ohne behinderungsbedingte Einschränkungen nutzen können.
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a) Wie unter 4. dargelegt, fordert der Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG für die Erhebung von Vorzugslasten, dass sich die Belastung der Abgabenpflichtigen an der Größe ihres individuellen Vorteils orientiert. Der zu deckende Finanzbedarf muss grundsätzlich nach einem Verteilungsmaßstab auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, der der Größe des Vorteils Rechnung trägt. Dementsprechend werden Abgabenpflichtige in ihrem Grundrecht nach Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, wenn sich die ihnen auferlegte Belastung angesichts ihres individuellen Vorteils als unverhältnismäßig überhöht erweist. Es ist unter dem Gesichtspunkt der Vorteilsgerechtigkeit stets problematisch, einzelnen Gruppen zu Lasten der übrigen Abgabenpflichtigen aus vorteilsfremden, regelmäßig sozialpolitischen Gründen Befreiungen von der Abgabenpflicht oder deren Ermäßigung zu gewähren. Für die Zulässigkeit derartiger Maßnahmen kommt es darauf an, ob und inwieweit die sich daraus ergebenden Einnahmeausfälle anderweitig gedeckt werden oder stattdessen auf die nicht begünstigten Abgabenpflichtigen umgelegt werden. Deren Mehrbelastung muss sich in verhältnismäßig engen Grenzen halten, weil die Erhebung von Vorzugslasten daran geknüpft ist, dass der zu deckende Finanzbedarf vorteilsgerecht verteilt wird. Neben der Bedeutung der vorteilsfremden Zielsetzung hängt es entscheidend von der Höhe und dem prozentualen Anteil der Mehrbelastung ab, ob sie noch hinnehmbar ist (BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 34.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:270917U6C34.16.0] - juris Rn. 34 ff.).
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Danach sind Ermäßigungen des Rundfunkbeitrags mit dem Gebot der Vorteilsgerechtigkeit nach Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar oder können sogar geboten sein, wenn sie einem verminderten Nutzungsvorteil Rechnung tragen. Hierunter fallen die Beitragsermäßigungen für schwerbehinderte Menschen, die an Blindheit, Gehörlosigkeit oder einer erheblichen Beeinträchtigung des Seh- oder Hörvermögens leiden (§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 RBStV). Auch diese Menschen können öffentlich-rechtliche Rundfunkprogramme nutzen, sodass ihre Beteiligung an der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerechtfertigt ist. Ihr individueller Nutzungsvorteil ist aber aufgrund der Art ihrer Behinderung eingeschränkt.
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Dies gilt nicht für Beitragsermäßigungen, die schwerbehinderten Menschen wie dem Kläger gewährt werden, die aufgrund ihrer Behinderung dauerhaft nicht an öffentlichen Veranstaltungen teilnehmen können (§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV). Diese Menschen sind in ihrer Mobilität erheblich eingeschränkt; daher können sie nicht oder jedenfalls nur in erheblich geringerem Maß als Menschen ohne Behinderung am gesellschaftlichen Leben außerhalb ihrer Wohnung teilhaben. Da die Behinderung jedoch nicht auf einer erheblichen Beeinträchtigung des Seh- oder Hörvermögens beruht, ist die Annahme berechtigt, dass ihre Rundfunkempfangsmöglichkeit in der Wohnung nicht behinderungsbedingt eingeschränkt ist. Dies bedeutet, dass sich der Nutzungsvorteil dieser schwerbehinderten Menschen bei der gebotenen generellen Betrachtungsweise nicht von dem Nutzungsvorteil unterscheidet, den Menschen ohne Behinderung haben. Daher stellt die Ermäßigung des Rundfunkbeitrags auf ein Drittel nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV unter dem Gesichtspunkt der Vorteilsgerechtigkeit nach Art. 3 Abs. 1 GG keine Benachteiligung, sondern eine rechtfertigungsbedürftige, weil vorteilsfremde Begünstigung dar. Diese Ungleichbehandlung würde durch die vom Kläger geforderte Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht nochmals erheblich verstärkt (vgl. BSG, Urteil vom 28. Juni 2000 - B 9 SB 2/00 R - NJW 2001, 1966). Bei der Beitragsermäßigung nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV handelt es sich - ebenso wie bei der entsprechenden Befreiung von der früheren Rundfunkgebührenpflicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 RGebStV - um eine Maßnahme, durch die die Landesgesetzgeber ihrem Auftrag zur Förderung schwerbehinderter Menschen nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG nachkommen. Sie dient der Kompensation von Einschränkungen, denen schwerbehinderte Menschen in Bezug auf die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben unterliegen (vgl. unter 6.).
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b) Nach alledem scheidet auch eine Verletzung des Grundrechts nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG durch die Ermäßigung des Rundfunkbeitrags nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV aus. Das Verbot des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG, behinderte Menschen zu benachteiligen, enthält ein spezifisches Gebot der Gleichbehandlung. Behinderte Menschen dürfen nur schlechter gestellt werden als Nichtbehinderte, wenn dies zwingend geboten ist (BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1997 - 1 BvR 9/97 - BVerfGE 96, 288 <302 ff.>; Kammerbeschluss vom 10. Februar 2006 - 1 BvR 91/06 - NVwZ 2006, 679 <680>; Nußberger, in: Sachs, GG, 8. Auflage, Art. 3 Rn. 314; Kischel, in: Epping/Hillgruber, GG, 2. Auflage, Art. 3 Rn. 236). Wie unter 5. a) dargelegt, werden schwerbehinderte Menschen, die die Rundfunkempfangsmöglichkeit in ihrer Wohnung uneingeschränkt nutzen können, durch die Beitragsermäßigung auf ein Drittel gegenüber den übrigen Beitragspflichtigen nicht benachteiligt, sondern begünstigt.
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6. Weiterhin enthält das Benachteiligungsverbot nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG den Auftrag an die Gesetzgeber, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auf die gleichberechtigte Teilhabe Behinderter in der Gesellschaft hinzuwirken. Deren Stellung soll gestärkt, auch faktische Benachteiligungen sollen abgebaut werden. Ein der staatlichen Gewalt zurechenbarer Ausschluss von Entfaltungs- und Betätigungsmöglichkeiten behinderter Menschen soll durch Fördermaßnahmen kompensiert werden (Nachteilsausgleich). Insoweit handelt es sich bei Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG um eine Staatszielbestimmung; es ist grundsätzlich Sache der Gesetzgeber, auf welche Weise sie den grundgesetzlichen Auftrag durch konkrete Fördermaßnahmen wahrnehmen. Hierfür steht ihnen ein Gestaltungsspielraum zu, der eine Abwägung mit organisatorischen, personellen und finanziellen Gegebenheiten ermöglicht. Sie haben die Belange behinderter Menschen insbesondere mit anderen verfassungsrechtlich geschützten Belangen abzuwägen (BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1997 - 1 BvR 9/97 - BVerfGE 96, 288 <303 ff.>; BVerwG, Urteil vom 29. Juli 2015 - 6 C 35.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:290715U6C35.14.0] - BVerwGE 152, 330 Rn. 26 f.; Kischel, in: Epping/Hillgruber, GG, 2. Auflage, Art. 3 Rn. 237). Aus Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG können sich verfassungsunmittelbare Ansprüche auf konkrete Maßnahmen des Nachteilsausgleichs allenfalls ergeben, wenn es um die Kompensation schwerwiegender Nachteile für behinderte Menschen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsverwirklichung, geht, die im Interesse ihrer Stellung im gesellschaftlichen Leben nicht hingenommen werden können (BVerwG, Urteil vom 29. Juli 2015 - 6 C 35.14 - BVerwGE 152, 330 Rn. 27).
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Aus diesen Grundsätzen folgt, dass das Vertrauen, bestehende Maßnahmen des Nachteilsausgleichs würden unverändert beibehalten, nur dann uneingeschränkt geschützt ist, wenn eine konkrete Maßnahme unmittelbar verfassungsrechtlich geboten ist. Davon abgesehen umfasst der Gestaltungsspielraum der Gesetzgeber auch die Entscheidung, ob eine Ausgleichsmaßnahme eingeschränkt oder aufgehoben wird. Allerdings hängt die Beurteilung derartiger Vorhaben entscheidend davon ab, welche nachteiligen Auswirkungen damit für das Ziel der gleichberechtigten gesellschaftlichen Teilhabe behinderter Menschen verbunden sein können. Grundsätzlich gilt, dass die für die Änderung sprechenden Gründe umso dringlicher sein müssen, je schwerwiegender die zu erwartenden Nachteile für die Betroffenen sind. Für die Beteiligung schwerbehinderter Menschen an der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besteht die Besonderheit, dass Maßnahmen des Nachteilsausgleichs in Gestalt von Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen für Personen mit individuellem Nutzungsvorteil der Rechtfertigung bedürfen. Zwischen den Verfassungsgrundsätzen der Förderung behinderter Menschen nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG und der Vorteilsgerechtigkeit nach Art. 3 Abs. 1 GG besteht ein Spannungsverhältnis. Zwar sind vorteilsfremde Befreiungen und Ermäßigungen für schwerbehinderte Menschen dem Grunde nach durch den Förderauftrag nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG gerechtfertigt. In Bezug auf die Höhe muss allerdings die Mehrbelastung in Rechnung gestellt werden, die sich daraus für die übrigen Beitragspflichtigen ergibt. Es obliegt den Landesgesetzgebern, einen angemessenen Ausgleich der beiden gegenläufigen Verfassungsgrundsätze herzustellen. Dabei müssen sie beachten, dass die Mehrbelastung verhältnismäßig enge Grenzen nicht übersteigen darf, weil sie den für Vorzugslasten konstitutiven Vorteilsgrundsatz relativiert (vgl. oben unter 5. a).
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Davon ausgehend hält es sich im Rahmen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums, aus Anlass der Änderung der Rundfunkfinanzierung schwerbehinderte Menschen aufgrund ihres individuellen Nutzungsvorteils an der Finanzierung zu beteiligen. Die Landesgesetzgeber mussten an der Freistellung dieser Personen nicht festhalten, weil die frühere Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht im Hinblick auf das Gebot der Belastungsgleichheit (Vorteilsgerechtigkeit) verfassungsrechtlichen Bedenken begegnete. Es war fraglich, ob diese Maßnahme des Nachteilsausgleichs noch verhältnismäßig war (LT-Drs. 15/197 S. 39 f.; BSG, Urteil vom 28. Juni 2000 - B 9 SB 2/00 R - NJW 2001, 1966).
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Aufgrund dessen trägt die Beitragsermäßigung auf ein Drittel den Belangen schwerbehinderter Menschen angemessen Rechnung. Die Belastung schwerbehinderter Menschen liegt erheblich unter der Belastung der nichtbehinderten Beitragspflichtigen und ist mit monatlich 5,99 € nicht übermäßig hoch. Dies gilt vor allem für die von § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV erfassten Menschen wie den Kläger, deren Nutzungsvorteil nicht behinderungsbedingt vermindert ist. Ihnen kommt die Einschränkung des Vorteilsgrundsatzes in besonderem Maß zugute. Dagegen tragen die Beitragsermäßigungen nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 RBStV auf pauschalierende Weise dem Umstand Rechnung, dass der Nutzungsvorteil je nach der individuellen Art und Schwere der Behinderung mehr oder weniger stark vermindert ist. Die pauschalierende Gleichbehandlung der verschiedenen Gruppen schwerbehinderter Menschen hält sich innerhalb des Rahmens, der den Landesgesetzgebern durch Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG für die inhaltliche Ausgestaltung von Fördermaßnahmen eröffnet wird. Der Förderauftrag rechtfertigt es, dem die Ermäßigung nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV rechtfertigenden Teilhabehindernis schwerbehinderter Menschen ein Gewicht beizumessen, das deren rundfunkbeitragsrechtliche Gleichstellung mit schwerbehinderten Menschen mit behinderungsbedingt vermindertem Nutzungsvorteil zulässt.
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7. Die Befreiung der Empfänger existenzsichernder Sozialleistungen von der Rundfunkbeitragspflicht nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 Alt. 2 RBStV verletzt die Grundrechte der Beitragspflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG nicht. Diese werden nicht gleichheitswidrig benachteiligt, weil die Befreiungen aus sozialen Gründen gerechtfertigt sind. Wie unter 5. a) dargelegt, muss sich die Mehrbelastung, die derartige Befreiungen für die Beitragspflichtigen nach sich zieht, nach ihrer Höhe und dem prozentualen Anteil an der Beitragspflicht in verhältnismäßig engen Grenzen halten (BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 34.16 - juris Rn. 34 ff.). Diese Grenze ist hier nicht überschritten:
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Die Befreiungen kommen Personen zugute, die nach ihren Einkommens- und Vermögensverhältnissen außerstande sind, Rundfunkbeiträge zu bezahlen. Es stellt einen Belang von erheblichem Gewicht dar, auch ihnen den Empfang der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu ermöglichen. Dies folgt aus der herausragenden Bedeutung, die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk für die Vermittlung von Informationen, Kultur und Unterhaltung und damit für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung zukommt. Die Rundfunkanstalten sind verpflichtet, ein Programm auszustrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen widerzuspiegeln (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>; BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 - BVerwGE 154, 275 Rn. 18).
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In Anbetracht dessen hält sich die Mehrbelastung der anderen Beitragspflichtigen in einem verhältnismäßigen Rahmen: Am Jahresanfang 2013 kamen 1,46 % der privaten Haushalte Beitragsermäßigungen, 6,88 % kamen Beitragsbefreiungen aus sozialen Gründen zugute. Daraus ergab sich 2013 ein Beitragsausfall von ungefähr 604,8 Mio. €. Ohne die Beitragsbefreiungen hätte der Monatsbeitrag um 7,9 %, d.h. von 17,98 € auf 16,56 € (1,42 €) gesenkt werden können (Geschäftsbericht des Beitragsservice ARD/ZDF/Deutschlandfunk für 2013, S. 34 bis 36). Dies hätte für schwerbehinderte Menschen wie den Kläger eine Beitragssenkung von monatlich 5,99 € auf 5,52 €, d.h. um monatlich 0,47 €, ergeben. Da der Verzicht auf eine Beitragssenkung dieser Größenordnung hinnehmbar ist, kann dahingestellt bleiben, ob in Betracht kommt, den Einnahmeausfall anderweitig zu decken. Die Bereitstellung von Haushaltsmitteln begegnet aufgrund der verfassungsrechtlich gebotenen Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>; BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 - BVerwGE 154, 275 Rn. 23).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Gründe
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Die Beschwerde des Klägers kann keinen Erfolg haben. Der Kläger hat nicht dargelegt, dass die geltend gemachten Revisionszulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO vorliegen.
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Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid, durch den der Beklagte Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis März 2013 in Höhe von insgesamt 107,88 € festgesetzt hat. Die Anfechtungsklage hat in den Vorinstanzen keinen Erfolg gehabt. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen und die Revision gegen das Urteil nicht zugelassen.
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1. Die Rechtssache hat nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. Juli 2016 - 6 B 35.16 [ECLI:DE:BVerwG:2016:200716B6B35.16.0] - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 425 Rn. 3 und vom 20. Februar 2017 - 6 B 36.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:200217B6B36.16.0] - juris Rn. 11). Den nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO maßgeblichen Darlegungen der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.
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a) Die Beschwerde wirft als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf,
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ob die im privaten Bereich nach § 2 RBStV erhobenen Rundfunkbeiträge der Umsatzsteuer unterliegen.
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Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision schon deshalb nicht, weil ihre Klärung in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht zu erwarten ist. Sollte die Frage im Sinne des Klägers positiv zu beantworten sein, wäre die Zurückweisung der Berufung durch den Verwaltungsgerichtshof jedenfalls im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die vom Kläger erhobene Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) kann gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zur Aufhebung des Beitragsbescheids des Beklagten nur führen, soweit der Bescheid rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Eine solche Rechtsverletzung wäre jedoch ausgeschlossen, wenn die von der Beschwerde aufgeworfene Frage zu bejahen wäre. Unterläge der Rundfunkbeitrag der Umsatzsteuer, müsste der Beklagte beim Kläger nicht nur den nach § 2 ff. RBStV festgesetzten Rundfunkbeitrag erheben, sondern darauf zusätzlich die Umsatzsteuer aufschlagen. Die Zahlungsverpflichtung des Klägers wäre in diesem Fall zwangsläufig höher als in dem angefochtenen Bescheid festgesetzt. Soweit keine Umsatzsteuer geltend gemacht wird, greift der Beitragsbescheid folglich nicht in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit ein. Etwas anderes folgt auch nicht aus der "Anpassungsnotwendigkeit bei Gleichheitsverstößen", auf die die Beschwerde stichwortartig verweist. Selbst wenn unterstellt wird, dass hinsichtlich der Umsatzsteuerpflicht eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und den privaten Veranstaltern vorliegt, wird aus den Darlegungen der Beschwerde nicht ansatzweise erkennbar, weshalb der Gesetzgeber zur Behebung eines solchen Gleichheitsverstoßes verpflichtet sein sollte, die in §§ 2 ff. RBStV enthaltenen Regelungen über die Beitragspflicht im privaten Bereich rückwirkend zu Gunsten der Wohnungsinhaber zu ändern.
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Unabhängig von der fehlenden Entscheidungserheblichkeit ist die von der Beschwerde aufgeworfene Rechtsfrage nicht klärungsbedürftig, da sich ihre Beantwortung ohne weiteres aus den einschlägigen Vorschriften sowie der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Gerichtshofs der Europäischen Union ergibt. Das Bundesverfassungsgericht hat im zweiten Rundfunkurteil entschieden, dass die Rundfunkanstalten keine gewerbliche oder berufliche Tätigkeit im Sinne des Umsatzsteuergesetzes ausüben, sondern in öffentlicher Verantwortung stehen, Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen und eine integrierende Funktion für das Staatsganze erfüllen (BVerfG, Urteil vom 27. Juli 1971 - 2 BvF 1/68, 2 BvR 702/68 - BVerfGE 31, 314 <329>). An dieser Qualifizierung haben entgegen der Auffassung der Beschwerde auch die in der Folgezeit in Kraft getretenen Vorgaben des Unionsrechts nichts geändert. Sie wird vielmehr durch Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1 der insoweit einschlägigen Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (ABl. L 347 S. 1) bestätigt. Danach gelten Staaten, Länder, Gemeinden und sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts nicht als Steuerpflichtige, soweit sie die Tätigkeiten ausüben oder Umsätze bewirken, die ihnen im Rahmen der öffentlichen Gewalt obliegen, auch wenn sie im Zusammenhang mit diesen Tätigkeiten oder Umsätzen Zölle, Gebühren, Beiträge oder sonstige Abgaben erheben. Diese Voraussetzungen liegen in Bezug auf die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vor.
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Die Umsatzsteuerpflicht der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten folgt auch nicht ausnahmsweise aus Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 2 und 3 der Richtlinie 2006/112/EG. Danach gelten die in Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie genannten Einrichtungen des öffentlichen Rechts für die erwähnten Tätigkeiten oder Umsätze als Steuerpflichtige, sofern eine Behandlung als Nichtsteuerpflichtige zu größeren Wettbewerbsverzerrungen führen würde. In Bezug auf die in Anhang I genannten Tätigkeiten gelten sie in jedem Fall als Steuerpflichtige, sofern der Umfang dieser Tätigkeiten nicht unbedeutend ist. Die Behandlung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten als Nichtsteuerpflichtige bei der Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich kann jedoch nicht zu größeren Wettbewerbsverzerrungen i.S.v. Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2006/112/EG führen, weil insoweit kein Wettbewerb besteht. In der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist geklärt, dass mit dieser Bestimmung auf den Fall abgestellt wird, dass die öffentlichen Einrichtungen Tätigkeiten ausüben, die - im Wettbewerb mit ihnen - auch von privaten Wirtschaftsteilnehmern ausgeübt werden können (EuGH, Urteil vom 19. Januar 2017 - C-344/15 [ECLI:EU:C:2017:28], National Roads Authority - Rn. 39 m.w.N.). Dass die privaten Rundfunkveranstalter in der Lage sein könnten, die besonderen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung wahrzunehmen, ist jedoch nicht ansatzweise erkennbar. Die wesentliche Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besteht gerade darin, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität als der der marktwirtschaftlichen Anreize folgt und damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet. Er hat so zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht gewährleistet werden kann (BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 31).
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Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2006/112/EG ist ebenfalls nicht anwendbar. Tätigkeiten der Rundfunk- und Fernsehanstalten sind zwar in Anhang I Nr. 13 zu Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie aufgeführt. Ausgenommen sind jedoch solche Tätigkeiten, die nach Art. 132 Abs. 1 Buchst. q der Richtlinie 2006/112/EG steuerbefreit sind. Diese Steuerbefreiung bezieht sich auf die Tätigkeiten öffentlicher Rundfunk- und Fernsehanstalten, sofern diese keinen gewerblichen Charakter haben. Einen solchen gewerblichen Charakter hat das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedoch - wie ausgeführt - gerade nicht.
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Vor diesem Hintergrund vermag die Beschwerde die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache auch nicht mit der Frage zu begründen, ob der Rundfunkbeitrag im privaten Bereich nach § 2 RBStV mit Art. 13 der Richtlinie 2006/112/EG in Einklang steht. Zwar kann es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung genügen, dass in einem zukünftigen Revisionsverfahren voraussichtlich gemäß Art. 267 AEUV eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen sein wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Oktober 1986 - 3 B 43.86 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 243 S. 26). Indes lässt sich hier eine Vorlagepflicht ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens verneinen; denn die genannte Frage lässt sich aus den dargelegten Gründen offenkundig bejahen, ohne dass es einer Befassung des Gerichtshofs der Europäischen Union im Verfahren nach Art. 267 Abs. 3 AEUV bedürfte.
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b) Der Kläger hält ferner die Rechtsfrage für grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO,
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ob eine typisierende Gleichstellung von Erst- und Zweitwohnungen im Rahmen des § 3 Abs. 2 RBStV gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.
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Diese Frage rechtfertigt die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ebenfalls nicht, denn sie ist durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Januar 2017 - 6 C 15.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:250117U6C15.16.0] - (juris Rn. 51 f.) geklärt. Für eine höchstrichterlich bereits beantwortete Rechtsfrage besteht ein die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung rechtfertigender Klärungsbedarf nur, wenn die Beschwerde neue rechtliche Gesichtspunkte aufzeigt, die ein Überdenken der bisherigen Rechtsprechung erforderlich machen (stRspr; vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. November 1992 - 6 B 27.92 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 306 S. 224). Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben.
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In den Gründen des genannten Urteils hat das Bundesverwaltungsgericht dargelegt, dass die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung einen Verteilungsmaßstab zur Folge hat, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Insbesondere waren die Gesetzgeber nicht gehalten, für Personen, die als Inhaber mehrerer Wohnungen als Beitragsschuldner zur Zahlung verpflichtet sind, im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag differenzierende Regelungen zu schaffen. Auch in diesen Fällen kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ein besonderes Gewicht zu, das es rechtfertigt, den Beitrag unabhängig von der Zahlungspflicht für weitere Wohnungen jeweils von einem Wohnungsinhaber zu erheben. Der Senat hat in diesem Zusammenhang auf die unterschiedlichen Fallgestaltungen hingewiesen, die der Beitragspflicht in den Fällen, dass ein Beitragsschuldner für zwei oder mehrere Wohnungen beitragspflichtig ist, zugrunde liegen können. Lebt der Beitragsschuldner in seinen Wohnungen jeweils alleine, hat er zwar das Vielfache des vollen Rundfunkbeitrags entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen zu zahlen. Möglich ist aber auch, dass der Beitragsschuldner in einer oder mehreren Wohnungen mit anderen grundsätzlich beitragspflichtigen Personen zusammenlebt. In diesen Fällen hängt die Inanspruchnahme eines Beitragsschuldners für mehrere Wohnungen allein davon ab, dass gerade dieser Schuldner sich als Inhaber der Wohnungen gegenüber der Rundfunkanstalt angemeldet hat und seine Zahlungen für die anderen beitragspflichtigen Wohnungsinhaber gegenüber der Rundfunkanstalt befreiend wirken. Die weiteren beitragspflichtigen Schuldner haften als Gesamtschuldner im Innenverhältnis nach § 426 Abs. 1 Satz 1 BGB zu gleichen Teilen, soweit sie nichts anderes vereinbart haben oder praktizieren. Daher kann der Wohnungsinhaber von ihnen einen entsprechenden Ausgleich verlangen, so dass sich seine Belastung entsprechend verringert. Ob ein für mehrere Wohnungen in Anspruch genommener Beitragsschuldner den Beitrag alleine trägt oder für andere Beitragsschuldner mit befreiender Wirkung zahlt, kann die Rundfunkanstalt aus den bei ihr gespeicherten Daten nicht erkennen. Eine Regelung, die den Beitragspflichtigen von der Zahlungspflicht für die Zweitwohnung bzw. seine weiteren Wohnungen freistellt oder diese ermäßigt, weil er alleiniger Schuldner ist, hätte deshalb einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand zu Folge.
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Das Beschwerdevorbringen setzt sich mit diesen Erwägungen nicht auseinander. Es enthält auch im Übrigen keine neuen, bislang nicht bedachten Gesichtspunkte. Zur Begründung der Auffassung, es liege ein Verstoß gegen das Gebot der Belastungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) vor, beschränkt sich die Beschwerde im Wesentlichen auf die Behauptung, es liege ein Widerspruch zu dem dem Rundfunkbeitrag im privaten Bereich angeblich zugrunde liegenden Grundsatz vor, jeden Bürger nur ein einziges Mal zu der Abgabe heranzuziehen. Die hohe Zahl von Zweitwohnungen schließe es zudem aus, diese als atypische Gestaltungen unberücksichtigt zu lassen. Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, die grundsätzliche Bedeutung seiner Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu begründen.
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c) Die weitere Frage,
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ob eine zwar schuldrechtlich kraft Gesetzes statuierte, jedoch (noch) nicht vollziehbare Abgabenerhebung ohne Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG vom Gesetzgeber mit einer Ordnungswidrigkeitssanktion versehen werden kann, die Strafandrohung mithin an die Stelle einer Verwaltungsvollstreckung treten kann, deren Voraussetzungen nicht vorliegen,
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kann nicht zur Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung führen, weil sie wiederum nicht entscheidungserheblich ist. Da ein Festsetzungsbescheid ergangen ist, den der Kläger im vorliegenden Verfahren angefochten hat, kommt es nicht darauf an, ob vor dem Hintergrund des Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 12 Abs. 1 Nr. 3 RBStV ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 3 GG gegeben wäre, wenn der Kläger nur unter Hinweis auf die gesetzliche Entstehung der Beitragspflicht und ohne Erlass eines förmlichen Festsetzungsbescheids zur Zahlung eines Rundfunkbeitrags aufgefordert worden wäre. Dass weder die materiellen Regelungen zum Rundfunkbeitrag (§§ 1 bis 8 RBStV) noch die verfahrensrechtlichen Regelungen zum förmlichen Festsetzungsverfahren (§ 10 RBStV) ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlören, wenn man das "bescheidlose" Anforderungsverfahren für verfassungsrechtlich bedenklich hielte, hat das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt. Da sich die Beschwerdebegründung hiermit nicht auseinandersetzt, genügt sie insoweit schon nicht dem Darlegungserfordernis aus § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO.
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2. Der Kläger hält ferner eine Divergenz der Berufungsentscheidung von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für gegeben.
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Der Revisionszulassungsgrund der Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass die Entscheidung der Vorinstanz auf einem abstrakten Rechtssatz beruht, der im Widerspruch zu einem Rechtssatz steht, den das Bundesverfassungs- oder Bundesverwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellt hat. Zwischen den beiden Gerichten muss ein prinzipieller Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines bestimmten Rechtsgrundsatzes bestehen (stRspr; vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
VwGO Nr. 26 S. 14). Die Behauptung einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverfassungs- oder Bundesverwaltungsgericht aufgestellt hat, genügt den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenzrüge dagegen nicht (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 1995 - 6 B 39.94 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 342 S. 55).
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Diese Voraussetzungen hat der Kläger nicht dargelegt. Die von ihm genannten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts befassen sich nicht mit der Verfassungsmäßigkeit der §§ 2 ff. RBStV. Soweit die Beschwerde insbesondere dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - (BVerfGE 137, 1 <20>) das abgabenrechtliche Gebot der Belastungsgleichheit entnimmt, legt sie nicht dar, dass das Berufungsgericht einen hiervon abweichenden abstrakten Rechtssatz aufgestellt hat. Das Beschwerdevorbringen erschöpft sich stattdessen in der Behauptung einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der nach den festgesetzten Beträgen zu bemessende Streitwert ist nach ständiger Rechtsprechung des Senats (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 2016 - 6 C 49.15 -) nicht gemäß Satz 2 des § 52 Abs. 3 GKG zu erhöhen. Diese Regelung soll insbesondere Verfahren aus dem Bereich der Steuerverwaltung erfassen, in denen es um die Höhe jährlich wiederkehrender Beträge geht (BT-Drs. 17/11471 S. 245).
Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 01. Oktober 2014 - 3 K 4897/13 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 05. Februar 2016 - 8 K 4203/15 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 08. Dezember 2015 - 3 K 4398/15 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Juni 2015 - 2 K 588/14 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 12. Januar 2018 - 4 K 2817/16 - wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auf 439,52 EUR festgesetzt.
Gründe
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Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Die Revision wird unter Umgehung der Berufungsinstanz zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 185,82 Euro festgesetzt.
1
Gründe:
2I.
3Der Kläger teilte dem Beklagten im Juli 1998 mit, seit Januar 1998 ein Radio und ein Fernsehgerät zum Empfang bereit zu halten. Das Fernsehgerät meldete er zum Mai 2003 ab.
4Mit Rundfunkbeitragsbescheid vom 4. Oktober 2013 (Festsetzungszeitraum März bis Mai 2013) setzte der Beklagte Rundfunkbeiträge i. H. v. 41,98 Euro (53,94 Euro abzüglich gezahlter/verrechneter 11,96 Euro), mit Rundfunkbeitragsbescheiden vom 1. November 2013 (Festsetzungszeitraum Juni bis August 2013) und 1. Dezember 2013 (Festsetzungszeitraum September bis November 2013) in Höhe von jeweils
553,94 Euro sowie bei allen drei Bescheiden einen Säumniszuschlag von 8,- Euro fest.
6Gegen alle drei Bescheide legte der Kläger fristgerecht Widerspruch ein. Zur Begründung führte er im Kern aus, er höre ausschließlich Radio und sei daher nicht bereit, den vollen Rundfunkbeitrag zu bezahlen. Jedenfalls müsse bei ihm § 4 Abs. 6 RBStV angewandt werden. Außerdem sei der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verfassungswidrig. Dem Landesgesetzgeber fehle die Gesetzgebungskompetenz, da es sich in der Sache um eine Steuer und nicht um einen Beitrag handele. Außerdem würden seine Grundrechte, insbesondere aus Art. 5 Abs. 1 GG verletzt.
7Mit am 17. Januar 2014 zur Post gegebenen Widerspruchsbescheid vom 13. Januar 2014 wies der Beklagte die Widersprüche zurück. Die angefochtenen Bescheide seien formell und materiell rechtmäßig. Der Kläger sei als Inhaber einer Wohnung voll beitragspflichtig, der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß.
8Der Kläger hat am 18. Februar 2014 Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren vertieft hat. Außerdem hat er geltend gemacht, er sehe nicht ein, das Medium Fernsehen zu finanzieren, zumal er sich im fraglichen Zeitraum wegen einer betriebsbedingten Kündigung des Arbeitsplatzes und einer Kündigung des Mietverhältnisses in einer finanziellen Notlage befunden habe. Darauf habe er bereits im Widerspruchsverfahren hingewiesen.
9Der Kläger hat beantragt,
10die Beitragsbescheide des Beklagten vom 4. Oktober 2013, 1. November 2013 und 1. Dezember 2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. Januar 2014 aufzuheben.
11Der Beklagte hat beantragt,
12die Klage abzuweisen.
13Er hat vorgetragen, der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei verfassungsgemäß. Es handele sich nicht um eine Steuer, sondern um eine Vorzugslast für einen individual-bzw. gruppennützigen Sondervorteil. Die indivuduell zurechenbare Leistung stelle die Möglichkeit der Nutzung von Rundfunk dar, die bei der Inhaberschaft einer Wohnung/Betriebsstätte vermutet werde. Der Rundfunkbeitrag stelle die adäquate Abgabenform der Rundfunkfinanzierung dar. Der gesamtgesellschaftliche Nutzen des Rundfunkbeitrags gehe nicht dadurch verloren, dass eine kleine Minderheit der Bevölkerung kein eigenes Rundfunkempfangsgerät oder lediglich ein Radiogerät besitze. Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Das Innehaben einer ortsfesten Raumeinheit (Wohnung oder Betriebsstätte) bzw. mobilen Raumeinheit (Kraftfahrzeug) und die dort gegebene Möglichkeit, Rundfunkinhalte zu konsumieren, seien sachlich gerechtfertigte Anhaltspunkte für die generelle Beitragspflicht. Dabei halte sich der Gesetzgeber im Rahmen zulässiger Typisierung. In Massenverfahren wie dem Rundfunkbeitragseinzug müsse der Gesetzgeber nicht jedem Einzelfall gerecht werden, um dem Gleichheitssatz zu genügen. Er habe hier einen weiten Gestaltungsspielraum. Heutzutage seien im Bundesgebiet keine Fälle mehr denkbar, in denen die Rundfunkrezeption objektiv ausgeschlossen sei. Auch ein Verstoß gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs.1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG durch die im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag vorgesehenen Anmelde- und Nachweispflichten sowie den einmaligen Meldedatenabgleich liege nicht vor. In formeller Hinsicht sei die Einschaltung des Beitragsservices durch § 10 Abs. 7 RBStV gedeckt. Soweit der Kläger auf seine finanziell schwierige Situation verweise, bestehe die Möglichkeit, einen Befreiungsantrag zu stellen, was er aber für den hier streitigen Zeitraum nicht fristgerecht und nicht unter Vorlage entsprechender Nachweise gemacht habe.
14Mit Gerichtsbescheid vom 4. März 2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die angegriffenen Bescheide seien rechtmäßig. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages stünden mit höherrangigem Recht in Einklang.
15Mit seiner fristgerecht eingelegten und begründeten Berufung macht der Kläger im Wesentlichen geltend, er habe sich bewusst gegen die Nutzung öffentlich-rechtlicher Fernsehprogramme entschieden. Deren Programm sei manipulativ und qualitativ minderwertig. Außerdem habe er wiederholt auf seine finanzielle Situation aufmerksam gemacht, ohne dass ihm eine Befreiung erteilt worden sei. Im Übrigen hat er sich auf die seiner Ansicht nach bestehende Verfassungswidrigkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags berufen. Der Rundfunkbeitrag wirke wie eine Steuer bzw. sei gegenüber einer Steuer nicht hinreichend abgrenzbar. Der Rundfunkbeitrag knüpfe nicht an einen besonderen wirtschaftlichen sowie individuellen Vorteil an, sondern an einen allgemeinen Vorteil aus der allgemeinen Informationsquelle Rundfunk. Die Wohnungs- und Betriebsstättenabgabe stehe auch nicht in einer spezifischen Beziehung zur Veranstaltung Rundfunk, die einen Sondervorteil abgelte. Der Kreis der Beitragspflichtigen sei nicht hinreichend abgegrenzt. Vielmehr seien alle beitragspflichtig, die eine Wohnung inne hätten. Unverzichtbares Wesensmerkmal eines Beitrags sei, dass der abgegoltene Sondervorteil im Gesetz ausdrücklich definiert werde, woran es im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag fehle. Eine Gegenleistung in Bezug auf alle zahlungspflichtigen Personen liege auch nicht vor. Wer kein Rundfunkempfangsgerät bereithalte, ziehe aus dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk auch keinen Nutzen. Eine aufgedrängte Leistung sei verfassungsrechtlich verboten. Zum verfassungsrechtlichen Erfordernis einer Abgabenregelung gehöre es zudem, dass die gesetzliche Regelung so gestaltet sei, dass man der Abgabenpflicht dadurch ausweichen könne, dass man den Tatbestand, der die Zahlungspflicht auslöse, nicht verwirkliche. Es fehle aber eine hinreichende Widerlegungsmöglichkeit. Insofern verletze der Rundfunkbeitrag auch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die in § 40 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) genannten diversen Aufgaben könnten nicht über den Rundfunkbeitrag finanziert werden. In der Folge sei auch der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG wegen einer unzulässigen Typisierung verletzt. Ferner werde gegen Art. 19 Abs. 4 GG verstoßen, weil die Zahlungspflichtigen den für die Beschreitung des Verwaltungsrechtswegs benötigten Bescheid quasi provozieren müssten. Dafür müssten sie einen Säumniszuschlag i. H. v. 8,- Euro in Kauf nehmen.
16Der Kläger beantragt sinngemäß,
17das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
18Der Beklagte beantragt,
19die Berufung zurückzuweisen.
20Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt des von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.
21II.
22Nach erfolgter Anhörung der Beteiligten kann der Senat über die Berufung gemäß § 130a VwGO durch Beschluss entscheiden, weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Der Senat entscheidet nur noch über - in seiner Rechtsprechung und in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Übrigen bereits geklärte - Rechtsfragen.
23Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2013 - 8 B 8.13 -, juris, Rn. 5, 16; allgemein auch Roth, in: Posser/Wolff, VwGO-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 130a Rn. 11 f.; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO-Kommentar, 4. Aufl. 2014, § 130a Rn. 10 m. w. N.
24Das vorliegende Verfahren weist auch keine außerordentlich großen Schwierigkeiten oder mit Blick auf die bereits entschiedenen Fallkonstellationen noch nicht erörterte Besonderheiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf, die einer Entscheidung durch Beschluss entgegenstehen könnten.
25Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2013 - 8 B 8.13 -; BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 - 6 C 28.03 -, BVerwGE 121, 211 ff.
26Ebenso wenig ist - gerade unter Berücksichtigung der ausführlichen Stellungnahme des Klägers vom 28. April 2015 sowie des Umstandes, dass der weitestgehend von den individuellen Umständen des vorliegenden Falles losgelöste Vortrag des Klägers bereits in den Entscheidungen des Senats vom 12. März 2015 - 2 A 2423/14 - und des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2016 - 6 C 7.15 - umfassend gewürdigt wurde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 9. Juni 2016 - 6 C 37.16 -) - ersichtlich, was die Durchführung einer mündlichen Verhandlung zur Entscheidungsfindung noch beitragen könnte.
27Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2011 - 3 B 63.10 -, NJW 2011, 830.
28Auf die Senatsanhörung vom 29. Juni 2016 hat der Kläger auch nicht reagiert, insbesondere – abgesehen von einer pauschalen Kritik an den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2016 (6 C 7.15) und 9. Juni 2016 (6 C 37.16) als „grundrechtsverletzend“ - in der Sache nicht weiter vorgetragen.
29Die Berufung des Klägers ist zulässig, aber unbegründet.
30Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Rundfunkbeitragsbescheide des Beklagten vom 4. Oktober 2013. 1. November 2013 und 1. Dezember 2013, alle in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Januar 2014 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
31Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ist für den streitgegenständlichen Zeitraum der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) vom 13. Dezember 2011 (GV. NRW. S. 675), eingeführt durch den 15. Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge.
32In formeller Hinsicht bestehen mit Blick auf § 10 VII RBStV keine Bedenken. Er ist auch materiell rechtmäßig.
33Gemäß § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Die Pflicht zur Entrichtung des Rundfunkbeitrags beginnt mit dem Ersten des Monats, in dem der Beitragsschuldner erstmals die Wohnung innehat (§ 7 Abs. 1 Satz 1 RBStV). Rückständige Rundfunkbeiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV).
341. Diese einfachgesetzlichen Voraussetzungen liegen im Fall des Klägers vor, der im streitigen Beitragszeitraum Inhaber einer Wohnung war. Der Kläger ist auch weder gemäß § 4 Abs. 1 RBStV von der Beitragspflicht zu befreien noch ist ein besonderer Härtefall i. S. v. § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV gegeben, der zu seiner Befreiung von der Beitragspflicht führen könnte. Der Kläger hat für den hier streitigen Zeitraum eine derartige Befreiung auch nicht in einer den Anforderungen des § 4 Abs. 7 RBStV entsprechenden Weise beantragt. Dass der Kläger nach seinen Angaben nur ein Radio zum Rundfunkempfang bereithält, ist für die rein wohnungsbezogene Beitragserhebung in voller Höhe nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ausreichend. Die Befugnis des Beklagten zur Festsetzung eines Säumniszuschlags beruht auf § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 RBStV i. V. m. § 11 der WDR-Beitragssatzung.
35Mit dem Erlass des Beitragsbescheids ist effektiver Rechtsschutz i. S. d. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ohne Weiteres erlangbar. Würde der Kläger die Aufhebung des Beitragsbescheids wegen dessen Rechtswidrigkeit erreichen, würde auch kein Säumniszuschlag anfallen. Bei einem Unterliegen des Klägers wäre der Beitrag zu Recht erhoben worden und damit auch der Säumniszuschlag. In beiden Varianten ist die Rechtsschutzgarantie nicht beeinträchtigt.
362. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist wirksam. Er steht mit allen seinen Regelungsteilen mit höherrangigem Recht in Einklang.
37a) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verstößt nicht gegen europarechtliche Vorgaben.
38Die Einführungen des Rundfunkbeitrags bedurfte nach §§ 2 ff., 5 f. RBStV nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV.
39Vgl. dazu z. B. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 51 f. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
40Die Anmeldungspflicht betrifft nur neue Beihilfen, die damit einem präventiven Verbot mit Genehmigungsvorbehalt unterworfen werden. Bestehende Beihilfen werden hingegen gemäß Art. 108 Abs. 1 AEUV lediglich in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten fortlaufend überprüft. Sie unterfallen einer repressiven Kontrolle. Die Kommission ist aber bereits bei einer Überprüfung der früheren Gebührenfinanzierung mit Entscheidung vom 24. April 2007 - Az. K(2007) 1761 - zu der Auffassung gelangt, dass es sich bei den Finanzierungsregelungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk um eine bestehende staatliche Beihilfe handele und dass die Bedenken in Bezug auf die Unvereinbarkeit mit dem gemeinsamen Markt durch die von Deutschland im Rahmen des Überprüfungsverfahrens eingegangenen Verpflichtungen ausgeräumt seien.
41Davon ausgehend stellen die Änderungen des Finanzierungssystems durch den 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag nicht eine Umwandlung in eine neue Beihilfe dar. Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt (nur) vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d. h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beilhilfe auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
42Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten.
43Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 52, m. w. N; OVG NRW, Urteile vom 12. März 2015 - 2 A 2422/14 -, juris Rn. 30 bis 33, und vom 28. Mai 2015 - 2 A 95/15 -, juris 56 f., jeweils m. w. N.; Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 89 f.
44bb) Unter dem Blickwinkel des Unionsrechts bedeutsame Verstöße gegen Art. 9-11 EMRK liegen ebenfalls nicht vor. Art. 9 und 10 EMRK gehen nicht über die grundgesetzlichen Verbürgungen hinaus, die - wie im Folgenden näher ausgeführt wird - der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag beachtet. Demgegenüber ist Art. 11 EMRK in der vorliegenden Fallgestaltung von vornherein nicht einschlägig, da eine (Zwangs-)Mitgliedschaft des Klägers nicht begründet wird. Ihm wird kein Beitritt zu einem Veranstalter öffentlich-rechtlichen Rundfunks auferlegt; der erhobene Beitrag knüpft vielmehr allein an die Nutzungsmöglichkeit für deren Programmangebot an, ohne dass der Kläger zu einer entsprechenden Nutzung auch nur faktisch gezwungen würde.
45Vgl. dazu näher Frowein, in Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 3. Aufl. 2009, Art. 11 Rn. 8 ff.; Meyer-Ladewig, EMRK-Kommentar, 3. Aufl. 2011, Art. 11 Rn. 15 ff.
46cc) Mit Blick auf diese eindeutige Rechtslage ist der Senat nicht verpflichtet und sieht auch sonst davon ab, das Verfahren auszusetzen und die Frage der Vereinbarkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags mit dem Recht der Europäischen Union im Wege eines Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 267 AEUV dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen.
47b) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist in allen seinen Regelungsteilen formell und materiell verfassungsgemäß.
48So im Ergebnis außer dem Urteil des Senats vom 12. März 2015 - 2 A 2422/14 -, juris Rn. 34 ff. auch Nds. OVG, Beschluss vom 11. März 2015- 4 LA 130/14 -, juris Rn. 4 ff., beide unter Bezugnahme auf das Urteil des VerfGH Rh.-Pf. vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - und die Entscheidung des Bay. VerfGH vom 15. Mai 2014- Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12, beide juris; wohl auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4. Februar 2015 - 2 S 2436/14 -, juris Rn. 5; vgl. auch StGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19. August 2013 - 1 VB 65/13 -, juris Rn. 16 ff.
49Dies hat nunmehr auch das Bundesverwaltungsgericht mit seinen Revisionsurteilen vom 18. März 2016 für den hier interessierenden privaten Bereich höchstrichterlich entschieden.
50z. B. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
51aa) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist formell verfassungsgemäß. Namentlich fällt das Zustimmungsgesetz des Landtags Nordrhein-Westfalen zu dem 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag in die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers aus Art. 70 Abs. 1 GG (dazu [1]). Die Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags verstößt darüber hinaus nicht gegen die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung nach Art. 104a ff. GG (dazu [2]).
52(1) Gemäß Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Eine solche abweichende Kompetenzverteilung begründet als spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm Art. 105 GG für Steuern. Dagegen verbleibt es für nichtsteuerliche Abgaben wie Gebühren und Beiträge - als sog. Vorzugslasten - bei den allgemeinen Gesetzgebungskompetenzen aus Art. 70 ff. GG.
53Vgl. dazu z. B. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u. a. -, BVerfGE 108, 186 = DVBl. 2003, 1388 = juris Rn. 106, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u. a. -, BVerfGE 108, 1 = NVwZ 2003, 715 = juris Rn. 42.
54Ob eine Steuer oder eine nichtsteuerliche Abgabe vorliegt, bestimmt sich nach dem materiellen Gehalt der Norm. Ihre Bezeichnung ist nicht ausschlaggebend.
55Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 25. Juni 2014- 1 BvR 668/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, 1448 = juris Rn. 40, und vom 4. Februar 2009- 1 BvL 8/05 -, BVerfGE 123, 1 = DVBl. 2009, 777 = juris Rn. 48, Urteil vom 19. März 2003- 2 BvL 9/98 u. a. -, BVerfGE 108, 1 = NVwZ 2003, 715 = juris Rn. 43.
56§ 3 AO definiert Steuern als Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Kennzeichnend für eine Steuer - auch i. S. v. Art. 105 GG - ist danach, dass sie gleichsam „voraussetzungslos“ zur Deckung des allgemeinen Finanzierungsbedarfs des öffentlichen Gemeinwesens erhoben wird und nicht als Gegenleistung für eine bestimmte öffentlich-rechtliche Leistung, die nicht in den allgemeinen Haushalt fließt. Beiträge können schon für die potentielle Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Leistung erhoben werden. Durch Beiträge sollen die Interessenten an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung beteiligt werden, von der sie potentiell einen Nutzen haben.
57Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 25. Juni 2014- 1 BvR 668/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, 1448 = juris Rn. 41 und Rn. 43, und vom 16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -, BVerfGE 124, 235 = NVwZ 2010, 35 = juris Rn. 17, Urteile vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u. a. -, BVerfGE 108, 1 = NVwZ 2003, 715 = juris Rn. 43, vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332 = DVBl. 1998, 699 = juris Rn. 58 und 76, und vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -, BVerfGE 55, 274 = NJW 1981, 329 = juris Rn. 58 ff.
58Dies zugrunde gelegt, ist der gemäß §§ 2 ff. RBStV im privaten Bereich bzw. nach §§ 5 f. RBStV im nicht privaten Bereich erhobene Rundfunkbeitrag keine der Gesetzgebungskompetenz des Landes entzogene Steuer i. S. d. Art. 105 GG. Nach seinem materiellen Gehalt ist er eine nichtsteuerliche Abgabe.
59Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 14 ff. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen), auch zu den nachfolgenden Ausführungen.
60Diese wird nicht „voraussetzungslos“ erhoben, sondern ist als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks konzipiert, was ihre echte Beitragseigenschaft ausmacht. Gemäß § 1 RBStV dient der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks i. S. v. § 12 RStV sowie der Finanzierung der Aufgaben nach § 40 RStV. Der Rundfunkbeitrag ist damit kein allgemeines Instrument zur Finanzierung des öffentlichen Gemeinwesens, das dem allgemeinen Haushalt zugutekommt. Er deckt einen besonderen Finanzierungsbedarf - denjenigen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks - ab.
61Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. März 2015- 2 A 2422/14 -, juris Rn. 47 ff.; in diesem Sinne auch bereits Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 72; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 86 ff.; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 29. Oktober 2014 - 7 A 10820/14 -, NVwZ-RR 2015, 38 = juris Rn. 7; VG Gießen, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 5 K 237/14.GI -, juris Rn. 19 ff.; VG Hannover, Urteil vom 24. Oktober 2014 - 7 A 6516/13 -, juris Rn. 33 ff.; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 K 1360/14 -, juris Rn. 25 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 26 ff.; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 26 ff.; Wernsmann, Zeitschrift für Gesetzgebung (ZG) 2015, S. 79 (86 f.); a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3, Rechtsgutachten; Korioth/Koemm, DStR 2013, 833, 835.
62Der Rundfunkbeitrag ist keine „verdeckte Steuer“. Seine materielle Beitragseigenschaft entfällt nicht dadurch, dass die Grundvoraussetzungen der Rundfunkbeitragspflicht mit dem Innehaben einer Wohnung (§ 2 Abs. 1 RBStV) bzw. dem Innehaben einer Betriebsstätte (§ 5 Abs. 1 Satz 1 RBStV) und eines gewerblich genutzten Kraftfahrzeugs (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV) so allgemein gefasst sind, dass sie fast auf jedermann zutreffen. Dessen ungeachtet bleibt der Rundfunkbeitrag eine Gegenleistung für die Empfangsmöglichkeit öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit einer speziellen, zweckgebundenen Finanzierungsfunktion nach einem bestimmten Verteilungsschlüssel (vgl. zu diesem § 9 RFinStV). Die Zweckgebundenheit des Rundfunkbeitrags kommt auch noch in dessen tatbestandlicher Ausgestaltung hinreichend zum Ausdruck. Der Anknüpfung vornehmlich an die Wohnung oder die Betriebsstätte - anders als nach dem Vorgängersystem jetzt ohne Gerätebezug - liegt die gesetzgeberische Erwägung zugrunde, dass die einzelnen Personen bzw. Inhaber als Adressaten des Programmangebots den Rundfunk typischerweise in erster Linie in einer der beitragspflichtigen Raumeinheiten nutzen oder nutzen können und dass deshalb das Innehaben einer solchen Raumeinheit ausreichende Rückschlüsse auf den abzugeltenden Vorteil zulässt. Unterstrichen wird die Beitragseigenschaft dadurch, dass das Beitragserhebungssystem für offensichtliche Unterbrechungen des Gegenleistungsbezugs, in denen diese typisierende Annahme ersichtlich nicht zutreffen kann, offen ist.
63Ist der Rundfunkempfang in einer Wohnung objektiv unmöglich oder unterbleibt er aus anderen, geräteunabhängigen Gründen nachweislich tatsächlich (Beispiel: nachgewiesener längerer Auslandsaufenthalt), bleibt zur Sicherstellung des materiellen Beitragscharakters - gleichsam als regulatives Ventil - die Befreiungsmöglichkeit des § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV wegen eines besonderen Härtefalls. Diese Möglichkeit stellt in atypischen Fällen – zu denen der Fall des Klägers nicht zählen dürfte – das funktionale Äquivalent der verschiedentlich aus verfassungsrechtlichen Gründen für geboten erachteten Widerlegbarkeitsoption dar.
64Vgl. zu diesem Problemkomplex wiederum BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 34 ff. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen); OVG NRW, Urteil vom 12. März 2015 - 2 A 2422/14 -, Rn. 49 f., Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 75; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 92 ff. und Rn. 110 ff.; VG Bayreuth, Urteil vom 16. März 2015 - B 3 K 14.15 -, juris Rn. 51 ff.; VG Hannover, Urteil vom 24. Oktober 2014 - 7 A 6516/13 -, juris Rn. 35 f.; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 K 1360/14 -, juris Rn. 28; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 28 ff.; speziell zur Befreiungsmöglichkeit nach § 4 Abs. 6 RBStV in Fällen eines objektiv unmöglichen Rundfunkempfangs als Beispiel für eine besondere Härte die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 41; a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3, der von vornherein den Einbau einer Widerlegungsmöglichkeit der gesetzlichen Vermutung der Beitragspflicht fordert; wegen grundsätzlicher Bedenken gegen die Ausgestaltung der Befreiung bzw. die Umlegung der daraus resultierenden Beitragsausfälle auf die übrigen Beitragspflichtigen kritisch Messerschmidt, DÖV 2015, S. 220 (222 ff.), dagegen wiederum BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 41 (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
65Die beitragsförmige Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist zudem - was sowohl für das Verständnis des Beitragsbegriffs in dem gegebenen spezifischen Regelungszusammenhang als auch bei jedem weiteren Punkt der nachfolgenden verfassungsrechtlichen Überprüfung des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags von herausgehobener Bedeutung ist - Ausfluss der verfassungsrechtlich durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Rundfunkfreiheit und auch insofern kompetenziell verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
66Die gesetzlichen Regelungen sollen es dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk ermöglichen, seinen klassischen Funktionsauftrag zu erfüllen, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und Information seine kulturelle Verantwortung umfasst. Nur wenn ihm dies gelingt und er im publizistischen Wettbewerb mit den privaten Veranstaltern bestehen kann, ist das duale System in seiner gegenwärtigen Form, in der die privatwirtschaftlich finanzierten Programme weniger strengen Anforderungen unterliegen als die öffentlich-rechtlichen, mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Um der Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk im Rahmen eines solchen Systems gerecht zu werden und die Erfüllung seines Funktionsauftrags zu ermöglichen, muss der Gesetzgeber vorsorgen, dass die dafür erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und auch finanziellen Vorbedingungen bestehen. Da das Programmangebot auch für neue Inhalte, Formate und Genres sowie für neue Verbreitungsformen offen bleiben muss, der Auftrag also dynamisch an die Funktion des Rundfunks gebunden ist, darf der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht auf den gegenwärtigen Entwicklungsstand in programmlicher, finanzieller und technischer Hinsicht beschränkt werden. Die Finanzierung muss entwicklungsoffen und entsprechend bedarfsgerecht gestaltet werden. Dem entspricht die Garantie funktionsgerechter - und dabei vor allem auch staatsferner - Finanzierung. Die Mittelausstattung muss nach Art und Umfang den jeweiligen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerecht werden. Der Funktionsfähigkeit öffentlich-rechtlichen Rundfunks dient die vorrangige Finanzierung über öffentlich-rechtliche Gebühren, ohne dass dieser Begriff streng rechtstechnisch zu verstehen wäre. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf der Grundlage des Gebührenaufkommens soll eine weitgehende Abkoppelung vom ökonomischen Markt bewirken und dadurch sichern, dass sich das Programm an publizistischen Zielen, insbesondere an dem der Vielfalt, orientiert, und zwar unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen.
67Vgl. BVerfG, Urteile vom 25. März 2014 - 1 BvF 1/11, 1 BvF 41 BvF 4/11 -, DVBl. 2014, 649 = juris Rn. 44, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -, BVerfGE 119, 181 = DVBl. 2007, 129 = juris Rn. 129 ff., und vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60 = DVBl. 1994, 465 = juris Rn. 147 ff., Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 1 BvR 487/92 -, BVerfGE 87, 181 = DVBl. 1992, 1594 = juris Rn. 71 ff., m. w. N.
68Im Hinblick auf die Ausgestaltung der Rundfunkordnung und ihre Finanzierung wie im Hinblick auf die Höhe der Abgabenerhebung kommt dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, auch was Differenzierungen insbesondere nach der Regelungsart und Regelungsdichte anbelangt. Eine Beitragsregelung wie diejenige des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags ist hiervon ausgehend erst dann als sachlich nicht gerechtfertigt zu beanstanden, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den mit ihr verfolgten legitimen Zwecken steht.
69Vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -, BVerfGE 119, 181 = DVBl. 2007, 129 = juris Rn. 122; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51/06, 2 BvL 52/06 -, BVerfGE 132, 334 = NVwZ 2013, 638 = juris Rn. 52; zur Nichtgeltung des Äquivalenzprinzips bei der Überprüfung der gesetzlichen Abgrenzung des Kreises der Rundfunkgebührenpflichtigen: BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 -, BVerwGE 108, 108 = DVBl. 1999, 620 = juris Rn. 20; vor diesem Hintergrund sind auch die rechtspolitischen Überlegungen in dem Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen aus Oktober 2014 vorliegend nicht weiterführend.
70Diese verfassungsrechtlichen Gewährleistungen und Prüfungsmaßstäbe desArt. 5 Abs. 1 Satz 2 GG decken das neue Beitragssystem der §§ 2 ff. RBStV bzw. der §§ 5 f. RBStV ihrerseits kompetenziell ab.
71Der von diesen Regelungen angestrebte Vorteilsausgleich dient nach den Vorstellungen des Normgebers zwei ineinandergreifenden Zwecken: Zum einen soll der Rundfunkbeitrag den Vorteil abgelten, der daraus entsteht, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in besonderem Maß die Grundlagen der Informationsgesellschaft fördert und einen wichtigen Beitrag zur Integration und Teilhabe an demokratischen, kulturellen und wirtschaftlichen Prozessen leistet. Insoweit ist grundsätzlich jede Person im Einwirkungsbereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an der (staatsfernen) Finanzierungsverantwortung zu beteiligen, weil sie einen gleichsam strukturellen Vorteil aus dessen Wirken zieht. Zum anderen wird ein Entgelt für die Möglichkeit individueller Nutzung verlangt, von der bei typisierender Betrachtung in den gesetzlich bestimmten Raumeinheiten (Wohnung und Betriebsstätte) üblicherweise Gebrauch gemacht wird.
72Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 80 und 82; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 117 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 31; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 38 ff.; siehe außerdem die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 33 f.
73Diese innere, durch die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG maßgeblich verstärkte Rechtfertigung für die potentiell flächendeckende Erhebung des Rundfunkbeitrags, die mit der ebenso nahezu flächendeckenden Versorgung mit Rundfunkempfang korrespondiert, gilt - wie angesprochen - bei typisierender Betrachtung gleichermaßen für den nicht privaten Bereich. Diesem im weiteren Sinn „unternehmerischen“ Sektor vermittelt der Rundfunk ebenfalls spezifische Vorteile, die nach der Wertung des Gesetzgebers durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag, den die Unternehmer oder die bei ihnen Beschäftigten im privaten Bereich zu entrichten haben, nicht abgegolten sind. Für den unternehmerischen Bereich ist bei typisierender Betrachtung in gleicher Weise die Möglichkeit eröffnet, dass die Rundfunkprogramme in einer besonderen, die Unternehmenszwecke fördernden Weise genutzt werden, sei es zur Informationsgewinnung, sei es zur (Pausen-)Unterhaltung der Beschäftigten oder Kunden.
74Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 81; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 117 ff.; VG Hannover, Urteil vom 24. Oktober 2014 - 7 A 6516/13 -, juris Rn. 36 ff.; a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3, der die gesetzgeberische Typisierungsbefugnis damit für überschritten hält.
75Im Anschluss daran ist auch nicht zu erkennen, dass der Gesetzgeber mit §§ 2 ff. RBStV bzw. § 5 f. RBStV seinen weiten Gestaltungsspielraum bei der beitragsförmigen Ausgestaltung der Rundfunkfinanzierung dem Grunde oder der Höhe nach überschritten hätte. Dies lässt im Übrigen auch das vom Kläger angeführte Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen aus Oktober 2014 nicht hervortreten.
76Der Rundfunkbeitrag ist seiner Zweckbestimmung nach - darauf sei noch einmal hingewiesen - darauf beschränkt sicherzustellen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion als Grundversorgung in der gegenwärtigen Rundfunkordnung ungeschmälert erfüllen kann. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter verpflichtet, sich im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags zu halten und den aus den Programmentscheidungen abgeleiteten Finanzbedarf zutreffend und in Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu ermitteln. Die Einhaltung dieser Verpflichtung unterliegt ihrerseits einer externen Kontrolle, wie sie im Rundfunkstaatsvertrag im Einzelnen ausgestaltet ist. Nach dessen § 14 Abs. 1 wird der Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks regelmäßig entsprechend den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, einschließlich der damit verbundenen Rationalisierungspotentiale, auf der Grundlage von Bedarfsanmeldungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter durch die unabhängige Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) geprüft und ermittelt. Des Weiteren belief sich der Rundfunkbeitrag im hier maßgeblichen Überprüfungszeitraum auf lediglich 17,98 Euro im Monat (vgl. § 8 RFinStV), was als vergleichsweise geringfügige Belastung anzusehen ist, die nicht in einem groben Missverhältnis zur Möglichkeit steht, öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu empfangen. Gegen eine nachhaltige und strukturelle „Übersicherung“ bzw. „Überfinanzierung“ der Rundfunkanstalten, welche die Beitragserhebung in eine „verdeckte Steuer“ - oder in eine gleichheits- oder sonstwie verfassungswidrige Beitragsbelastung (dazu im Einzelnen noch weiter unten) - umschlagen lassen würde, hat der Gesetzgeber hinreichend effektive Vorkehrungen getroffen.
77Ebenso Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 85; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 97 ff.; VG Gießen, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 5 K 237/14.GI -, juris Rn. 33 ff.
78Gemäß § 3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 RFinStV hat die KEF die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten den von den Rundfunkanstalten angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen und zu ermitteln. Überschüsse am Ende der Beitragsperiode werden nach § 3 Abs. 2 Satz 3 RFinStV vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen. Dazu tritt als zusätzliches Kontrollinstrument die regelmäßige zweijährige Berichtspflicht der KEF aus § 3 Abs. 8 RFinStV. Dass diese Art. 5 Abs. 1 GG Rechnung tragende Kontrolle grundsätzlich unzureichend sein könnte, hat der Kläger lediglich behauptet, nicht aber begründet.
79Ausgehend von diesen Gegebenheiten kann nicht von einer „Überfinanzierung“ des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausgegangen werden, und zwar selbst dann nicht, wenn - wie verschiedentlich z. B. unter Bezugnahme auf ein Gutachten der DICEGmbH aus Februar 2014, das im Verfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof vorgelegt worden ist, behauptet wird - mit der Einführung des Rundfunkbeitrages eine Erhöhung des Beitragsaufkommens von ca. 800 Mio Euro jährlich verbunden sein sollte. Zum einen ist zu berücksichtigen, dass bei der Umstellung von der Rundfunkgebühr auf den geräteunabhängigen Rundfunkbeitrag von erheblichen Prognoseunsicherheiten bezüglich des Finanzierungsaufkommens auszugehen ist. So schätzt die KEF in ihrem 19. Bericht vom Februar 2014, dass die Einnahmen aus den Rundfunkbeiträgen im Kalkulationszeitraum 2013 bis 2016 um 1.381 Mio Euro höher sein werden als die Ist-Erträge aus den Teilnehmergebühren im Zeitraum 2009 bis 2012 [in Höhe von 29.433 Mio Euro]. Der Gesetzgeber musste aber bei der Beitragsbemessung nicht davon ausgehen, dass die zu erwartenden Einnahmen den Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beachtlich und auf Dauer übersteigen würden. Abgesehen davon, dass eine 100%ige Beitragserhebung ohne jegliche Ausfälle unrealistisch erscheint, hat die KEF für den Planungszeitraum 2013 bis 2016 einen ungedeckten Finanzbedarf der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten von 304,1 Mio Euro festgestellt (18. KEF-Bericht Rn. 1). Nach Nr. 2 der Protokollerklärung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag sollte unmittelbar im Anschluss an den inzwischen vorgelegten 19. Bericht der KEF eine Evaluierung durchgeführt werden, die auch die Entwicklung der Erträge und die jeweiligen Anteile der Privatwirtschaft am Gesamtertrag erfasst und dabei auch die Notwendigkeit und Angemessenheit der [jeweiligen] Anknüpfungstatbestände prüft. Ausgehend von den dargelegten, in § 3 RFinStV verankerten Kontrollmechanismen und die weiter genannten Absicherungen der bedarfsgerechten Rundfunkfinanzierung kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Rundfunkbeitrag nach seiner Ausgestaltung auf die Erzielung von Überschüssen oder gar Einnahmen für den allgemeinen Finanzhaushalt ausgerichtet ist.
80Vgl. Bay. VerfGH, Urteil vom 15. Mai 2014 - Vf 8-VII-12, Vf. 24-VII-12, juris Rn. 85 mit zustimmender Anmerkung Henneke, DVBl. 2014, S. 854 ff.; vgl. auch VG Bayreuth, Urteil vom 16. März 2015 - B 3 K 14.15 -, juris Rn. 46.
81Die dargestellten Kontrollinstrumente greifen: Im Anschluss an den o. g. 19. Bericht der KEF und die darin dargestellte Ertragslage sowie die Empfehlung, den Rundfunkbeitrag ab dem Jahr 2015 zu senken, haben die Länder nun im 16. Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge beschlossen, den Rundfunkbeitrag zum 1. April 2015 auf 17,50 Euro zu senken; dies ist in Nordrhein-Westfalen durch das Zustimmungsgesetz vom 18. Dezember 2014 (GV NRW 2015, S. 72) geschehen. Dass die Senkung des Rundfunkbeitrages auf 17,50 Euro nicht so hoch ausgefallen ist wie dies die KEF empfohlen hatte [17,25 Euro], ist in diesem Zusammenhang nicht entscheidend. Denn darüber zu entscheiden, wie die Finanzmittel im Detail etwa bei der Gestaltung des Programmangebots eingesetzt werden, liegt in Anbetracht des weiten Gestaltungsermessens bei der Errichtung einer mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG im Einklang stehenden Rundfunkordnung außerhalb des Rechtsschutzauftrags der (Verwaltungs-)Gerichte aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Die Sicherung von Programmqualität und Programmvielfalt ist durch den gesetzlichen Auftrag z. B. der §§ 3 ff. WDR-Gesetz gewährleistet. Von daher ist es auch nicht Aufgabe der Gerichte, qualitative Einschätzungen über öffentlich-rechtliche Programminhalte in die Entscheidung rundfunkbeitragsrechtlicher Rechtsfragen einzubringen. Eine weitergehende Darlegung des Beklagten zur Mittelverwendung war schon deshalb nicht zu veranlassen. Entsprechendes gilt für eine Kontrolle des Umfangs des Programmangebotes. Insoweit ist insbesondere zu berücksichtigen, dass prägend für die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerade auch das Gebot der Vielfaltsicherung ist.
82Vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 18 ff., 39 ff. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
83(2) Die Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags verstößt darüber hinaus nicht gegen die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung nach Art. 104a ff. GG.
84Erweist sich eine Abgabe wegen ihres Gegenleistungscharakters als nichtsteuerliche Abgabe, stehen die finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes ihrer Erhebung grundsätzlich nicht entgegen. Die Gesetzgebungskompetenz richtet sich in diesen Fällen allein nach den allgemeinen Regeln über die Sachkompetenz.
85Vgl. hierzu z. B. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, 1448 = juris Rn. 42 und 45 m. w. N.
86Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben auf der Grundlage der Sachkompetenzen aus Art. 70 ff. GG bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung.
87Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 16 (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
88Dies betrifft die Abgabenerhebung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach. Für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck gilt: Der Gesetzgeber darf sich einer solchen Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden. Die Gruppe muss zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck in einer Beziehung spezifischer Sachnähe stehen, aufgrund deren ihr eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das schließt allerdings nicht aus, dass eine unbestimmte Vielzahl von Bürgern zu Beiträgen herangezogen werden kann, sofern ihnen jeweils ein Sondervorteil individuell-konkret zugeordnet werden kann.
89Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014- 1 BvR 688/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, 1448 = juris Rn. 52 [betreffend Straßenbaubeiträ-ge] unter Bezugnahme auf Rn. 103 der bereits mehrfach genannten Entscheidung des VerfGH Rh.-Pf. vom 13. Mai 2014 [betreffend den Rundfunkbeitrag].
90Das Abgabenaufkommen muss außerdem gruppennützig verwendet werden. Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren und ihre sachliche Rechtfertigung in angemessenen Zeitabständen überprüfen. Gegenüber den Steuern müssen Sonderabgaben die seltene Ausnahme bleiben. Eine deutliche Unterscheidung von der Steuer muss möglich sein.
91Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12, 2 BvR 1562/12, 2 BvR 1563/12, 2 BvR 1564/12 -, BVerfGE 135, 155 = NVwZ 2014, 646 = juris Rn. 121 f., Beschlüsse vom 6. November 2012 - 2 BvL 51/06, 2 BvL 52/06 -, BVerfGE 132, 334 = NVwZ 2013, 638 = juris Rn. 47 ff., vom 16. Juli 2012 - 1 BvR 2983/10 -, juris Rn. 23 ff., und vom 24. November 2009 - 2 BvR 1387/04 -, BVerfGE 124, 348 = juris Rn. 53, jeweils
92m. w. N.; im Ergebnis auch Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (84 ff.).
93Alle diese Vorgaben beachtet der Rundfunkbeitrag.
94Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 16 ff. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
95Der besondere sachliche Rechtfertigungsgrund für ihn besteht in der aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fließenden dynamischen (staatsfernen) Finanzierungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Wie dargelegt, ist die Rundfunkfinanzierung über den Rundfunkbeitrag sachbezogen. Dass die Gruppe der Beitragspflichtigen über die räumlichen Anknüpfungspunkte Wohnung bzw. Betriebsstätte mit der Allgemeinheit quasi deckungsgleich ist, liegt in der Natur des spezifischen Sondervorteils, den die zumindest nahezu flächendeckende Versorgung mit öffentlich-rechtlichem Rundfunk bringt. Soweit nämlich hinsichtlich der staatlichen Leistungen, deren Finanzierung die nichtsteuerliche Abgabe bezweckt, ein „besonderer“ Vorteil erforderlich ist, ist Bezugsrahmen für die Feststellung einer derartigen Besonderheit nicht die Stellung des Abgabepflichtigen im Vergleich zur restlichen Bevölkerung, sondern die Abgrenzung der zu finanzierenden Aufgabe gegenüber den Gemeinlasten, d. h. den allgemeinen staatlichen Aufgaben. Von diesen unterscheidet sich die Veranstaltung eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedoch grundlegend.
96Vgl. VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2015- VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 103 [hierauf nimmt das BVerfG in seinem Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, juris Rn. 52 Bezug]; vgl. auch Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (86) und Henneke, DVBl. 2014, S. 854.
97Daraus folgt zugleich, dass die für die Rundfunkbeitragserhebung angeführte Rechtfertigung genauso wie seine Charakterisierung als echter Beitrag nicht in sich widersprüchlich ist. Der Rundfunkbeitragsbegriff und sein Gegenleistungsbezug dürfen nicht losgelöst von der verfassungsrechtlichen Aufgabe betrachtet werden, in die er durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG eingebunden ist. Solchermaßen ist der Rundfunkbeitrag mit seiner zweckgebundenen Finanzierungsfunktion von einer Steuer auch hinreichend unterscheidbar. Eine regelmäßige Überprüfung der Rundfunkfinanzierung findet - wie ausgeführt - statt.
98Vgl. auch VG Regensburg, Urteil vom 11. Februar 2015 - RO 3 K 13.1642 -, juris Rn. 44 ff.
99bb) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist insgesamt materiell verfassungsgemäß. Er verstößt nicht gegen Grundrechte.
100(1) §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV verletzen nicht die Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GG.
101Vgl. dazu nunmehr auch BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 50 (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
102Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GG gibt jedermann das Recht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten sowie - negativ - sich aus diesen Quellen nicht zu unterrichten. Eine Garantie kostenloser Information enthält Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht. Staatlich festgesetzte Entgelte für die Rundfunknutzung können das Grundrecht der Informationsfreiheit unter diesen Umständen nur verletzen, wenn sie darauf zielten oder wegen ihrer Höhe objektiv dazu geeignet wären, nutzungswillige Interessenten von Informationen aus bestimmten Quellen fernzuhalten.
103Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. September 1999- 1 BvR 1013/99 -, DVBl. 2000, 39 = juris Rn. 11.
104Die objektive Beeinträchtigung der Informationsfreiheit durch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags ist nur gering, weil der Beitragspflichtige durch sie nicht unmittelbar daran gehindert wird, sich aus dem sonstigen Rundfunkangebot zu informieren. Dies gilt jedenfalls so lange, wie er mit einer verhältnismäßig niedrigen Zahlungsverpflichtung belastet wird. Dieser nur geringen Beeinträchtigung steht mit der Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in einer effektiven und am Gleichheitsgrundsatz orientierten Weise ein legitimer Zweck von einigem Gewicht gegenüber.
105Vgl. zur Rundfunkgebührenpflicht für Internet-PC: BVerfG, Beschluss vom 22. August 2012 - 1 BvR 199/11 -, NJW 2012, 3423 = juris Rn. 18.
106Überträgt man diesen Ansatz auf §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV, gehen diese mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GG konform. Ein Beitragssatz bis zum 31. März 2015 in der hier maßgeblichen Höhe von monatlich 17,98 Euro [seit 1. April 2015: 17,50 Euro] ist - zumal unter Berücksichtigung der Befreiungs- und Ermäßigungsmöglichkeiten des § 4 RBStV für den privaten Bereich und der Staffelung in § 5 Abs. 3 sowie der Freistellungen in § 5 Abs. 4 bis 6 RBStV für den nicht privaten Bereich - ersichtlich nicht dazu geeignet, Beitragsschuldner daran zu hindern, sich aus allgemein zugänglichen Quellen zu informieren.
107In diesem Sinne auch Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 64; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 55; VG Gießen, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 5 K 237/14.GI -, juris Rn. 32; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014- 3 K 5371/13 -, juris Rn. 53 ff.; einen Eingriff verneint auch Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (91).
108Diese Erwartung ist auch für den nicht privaten Bereich berechtigt. Hier ist nach dem von dem Gesetzgeber verwerteten statistischen Material zu erwarten, dass ca. 70 % der Betriebsstätten in Deutschland unter die Regelung des § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 RBStV fallen, derzufolge für Betriebsstätten mit keinem oder bis acht Beschäftigten nur ein Drittel des Rundfunkbeitrags zu leisten ist. Darüber hinaus fielen nach der Einschätzung des Gesetzgebers in der Summe ungefähr 90 % aller Betriebsstätten unter § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 oder Nr. 2 RBStV (Betriebsstätten mit bis zu 19 Beschäftigten), so dass es für diese Betriebsstätten bei maximal einem Rundfunkbeitrag bleibt.
109Vgl. dazu die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drucks. 15/1303, S. 42.
110Der für die restlichen 10 % der Betriebsstätten anfallende Rundfunkbeitrag ist von § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV orientiert an der Anzahl der Beschäftigten pro Betriebsstätte degressiv gestaffelt. Auf diese Weise hat der Gesetzgeber hinreichend dafür Rechnung getragen, dass die Beitragsbelastung im nicht privaten Bereich das im Lichte der Informationsfreiheit zumutbare Maß nicht überschreitet.
111Vgl. dazu die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drucks. 15/1303, S. 42.
112Zu diesem Befund tragen des Weiteren namentlich die Ausnahmen von der Beitragspflicht für verschiedene gemeinnützige Einrichtungen in § 5 Abs. 3 RBStV bei.
113(2) Ein Verstoß der §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV gegen andere Freiheitsgrundrechte ist gleichfalls nicht zu erkennen.
114Eine Verletzung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ist zu verneinen, weil der Rundfunkbeitrag im privaten wie im nicht privaten Bereich keinen unmittelbaren Bezug zur beruflichen Tätigkeit oder sonst eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennen lässt.
115Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 66; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 54; ebenso Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (92).
116Auch in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG greift der Rundfunkbeitrag nicht verfassungswidrig ein. Als Teil der verfassungsmäßigen Ordnung, der - wie sogleich zu zeigen sein wird - auch mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist und in seiner Ausgestaltung keinen durchgreifenden Bestimmtheitsbedenken unterliegt, ist er auch insofern verfassungsrechtlich unbedenklich.
117Vgl. OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 29. Oktober 2014 - 7 A 10820/14 -, NVwZ-RR 2015, 38 = juris Rn. 7; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014- 3 K 5371/13 -, juris Rn. 63 f.; zum alten Rundfunkgebührenrecht und Art. 2 Abs. 1 GG: BVerfG, Beschluss vom 6. September 1999- 1 BvR 1013/99 -, DVBl. 2000, 39 = juris Rn. 13; a. A. auch insofern Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3.
118Hinsichtlich der fehlenden Verletzung weiterer Freiheitsgrundrechte wird auf das Urteil des Senats vom 12. März 2015 - 2 A 2422/14 -, juris Rn. 84 ff. Bezug genommen.
119(3) §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV laufen nicht dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zuwider.
120Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Aus ihm ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht, unter allen Umständen Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln. Der allgemeine Gleichheitssatz ist nicht schon verletzt, wenn der Gesetzgeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt. Es bleibt grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als gleich ansehen will. Allerdings muss er die Auswahl sachgerecht treffen. Zu einer Differenzierung bei ungleichen Sachverhalten ist der Gesetzgeber danach nur verpflichtet, wenn die tatsächliche Ungleichheit so groß ist, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht unberücksichtigt bleiben darf. Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der Gesetzgeber somit auch berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen.
121Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Mai 2013- 2 BvR 909/06, 2 BvR 1981/06, 2 BvR 288/07 -, BVerfGE 133, 377 = DVBl. 2013, 909 = juris Rn. 86, und vom 16. Juli 2012 - 1 BvR 2983/10 -, NVwZ 2012, 1535 = juris Rn. 41 ff., jeweils
122m. w. N.
123Typisierung bedeutet, bestimmte in wesentlichen Elementen gleich geartete Lebenssachverhalte normativ zusammenzufassen. Besonderheiten, die im Tatsächlichen durchaus bekannt sind, können generalisierend vernachlässigt werden. Der Gesetzgeber darf sich grundsätzlich am Regelfall orientieren und ist nicht gehalten, allen Besonderheiten jeweils durch Sonderregelungen Rechnung zu tragen. Begünstigungen oder Belastungen können in einer gewissen Bandbreite zum Zwecke der Verwaltungsvereinfachung nach oben und unten pauschalierend bestimmt werden. Die gesetzlichen Verallgemeinerungen müssen allerdings von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen. Eine typisierende Gruppenbildung liegt zudem nur vor, wenn die tatsächlichen Anknüpfungspunkte im Normzweck angelegt sind. Die Vorteile der Typisierung müssen im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen. Die Typisierung setzt voraus, dass die durch sie eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist. Der gesetzgeberische Spielraum für Typisierungen ist umso enger, je dichter die verfassungsrechtlichen Vorgaben außerhalb des Art. 3 Abs. 1 GG sind.
124Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2013 - 2 BvR 909/06, 2 BvR 1981/06, 2 BvR 288/07 -, BVerfGE 133, 377 = DVBl. 2013, 909 = juris Rn. 87 f., mit zahlreichen weiteren Nachweisen.
125Für den Regelungsbereich des Vorgängersystems der alten gerätebezogenen Rundfunkgebühr war anerkannt, dass diese als Massenerscheinung grundsätzlich generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zuließ, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu verstoßen. Beispielsweise stellte die Bestimmung des Zulassungsinhabers eines Pkw als Rundfunkteilnehmer unabhängig von der im Einzelfall bestehenden Nutzungsmöglichkeit eine zulässige Typisierung dar. Die mit ihr verbundenen Härten wären nur unter Schwierigkeiten vermeidbar gewesen, konnten nicht durch einfachere, die Betroffenen weniger belastende Regelungen behoben werden und betrafen im Verhältnis zur Zahl der Zulassungsinhaber insgesamt eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen.
126Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. März 2011
127- 1 BvR 3255/08 -, NVwZ-RR 2011, 465 = juris Rn. 5.
128In Anwendung dieser Grundsätze verstoßen auch die neuen §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Dieses Resultat ist teilweise bereits durch inhaltlich deckungsgleiche Erwägungen zur obigen Qualifizierung des Rundfunkbeitrags als echter materieller Beitrag, der nicht im Widerspruch zur Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung steht, vorgezeichnet, und zwar sowohl für den privaten als auch für den nicht privaten Bereich.
129(a) Was §§ 2 ff. RBStV und die allein an die Inhaberschaft einer Wohnung geknüpfte Beitragspflicht im privaten Bereich anbelangt, hat der Gesetzgeber nicht wesentlich Ungleiches ohne sachlichen Grund oder unverhältnismäßig gleich behandelt. Jeder Inhaber einer Wohnung ist im privaten Bereich zur Entrichtung eines Rundfunkbeitrags verpflichtet. Diese typisierende Anknüpfung der Beitragspflicht an die Wohnung ist sachlich gerechtfertigt und verhältnismäßig.
130Hinter diesem regulatorischen Anknüpfungspunkt steht als sachlicher Grund bzw. legitimer Zweck die mit dem Rundfunkbeitrag abzugeltende Möglichkeit der Programmnutzung, die im privaten Bereich typisierend den einzelnen Wohnungen und damit den dort regelmäßig in einem Haushalt zusammenlebenden Personen zugeordnet wird. Durch den Wohnungsbegriff (§ 3 RBStV) werden verschiedene Lebenssachverhalte normativ zusammengefasst und einer einheitlichen Beitragspflicht unterworfen, die sämtliche Möglichkeiten der Rundfunknutzung einschließlich der mobilen und derjenigen in einem privaten Kraftfahrzeug abdeckt und die vorbehaltlich der Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen des § 4 RBStV unausweichlich ist. Diese Typisierung für den privaten Bereich beruht angesichts des nahezu flächendeckenden Verbreitungsgrads der Rundfunkempfangsmöglichkeit auf einleuchtenden, sachlich vertretbaren Gründen und ist auch unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit nicht zu beanstanden.
131Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 29 f., 34 ff. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen); Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 106 f.; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 132 ff.; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 29. Oktober 2014 - 7 A 10820/14 -, NVwZ-RR 2015, 38 = juris Rn. 7; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 K 1360/14 -, juris Rn. 33 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 33 ff.; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 45 ff.; Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (92); a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3, der u. a. eine Widerlegbarkeit der gesetzlichen Vermutung fordert.
132Mit Blick darauf sind womöglich vereinzelt auftretende Härten in atypischen Einzelfällen hinzunehmen.
133Es handelt sich bei der Erhebung des Rundfunkbeitrags um einen einer typisierenden Regelung prinzipiell zugänglichen Massenvorgang mit einer besonders hohen Fallzahl. Diese Massenerscheinung bewältigt der Gesetzgeber durch den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag in verständlicher, normenklarer Weise mit dem verlässlichen, leicht feststellbaren und - gerade auch im Vergleich mit dem alten Rundfunkgebührenrecht und seinem Gerätebezug - die Privatsphäre möglichst wenig beeinträchtigenden Anknüpfungstatbestand der Wohnung. Dem liegt die plausible und realitätsgerechte Erwägung zugrunde, dass einerseits die mit dem Merkmal Wohnung umfasste Personengruppe eines Haushalts, etwa eine Familie oder eine Wohngemeinschaft, hinsichtlich der Rundfunknutzung oder -nutzungsmöglichkeit eine Gemeinschaft bildet und dass andererseits sich die unterschiedlichen Nutzungsarten und -gewohnheiten innerhalb dieser sozialen Gruppe ausgleichen. In sachlich vertretbarer Weise soll mit der typisierenden Anknüpfung an die Wohnung im Vergleich zur früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr das Erhebungsverfahren deutlich vereinfacht und zugleich der Schutz der Privatsphäre verbessert werden, weil Ermittlungen „hinter der Wohnungstür“ entfallen. Da der Beitragstatbestand im Regelfall einfach und anhand objektiver Kriterien festgestellt werden kann, beugt die Typisierung gleichheitswidrigen Erhebungsdefiziten oder Umgehungen und beitragsvermeidenden Gestaltungen vor, wie sie durch weitere Differenzierungen zwangsläufig hervorgerufen würden. Sie verhindert damit eine Benachteiligung der rechtstreuen Beitragszahler und dient einer größeren Abgabengerechtigkeit. Das stellt einen gewichtigen Gemeinwohlbelang dar, zumal es zur Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Grundlagen der Abgabenerhebung führen kann, wenn die Gleichheit im Belastungserfolg verfehlt wird.
134Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 34 ff. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen); Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 108; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 132 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 33 ff.; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 45 ff.; siehe zum gesetzgeberischen Hintergrund des Rundfunkbeitragssystems außerdem die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 34 f.
135Härten, die mit der typisierenden Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an eine Wohnung im Einzelfall einhergehen könnten, sind - dies als an verschiedenen Prüfungsschnittstellen wiederkehrendes Begründungselement - für die im privaten Bereich Betroffenen in ihren finanziellen Auswirkungen von monatlich für den hier in Rede stehenden Zeitraum 17,98 Euro [seit 1. April 2015: 17,50 Euro monatlich] nicht besonders intensiv. Sie halten sich in Zusammenschau mit § 4 RBStV und den dort bereitgestellten Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit im Rahmen des Zumutbaren.
136So auch Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 110; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 43; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 45.
137All diese Gründe rechtfertigen es weiterhin auch in Ansehung von Art. 3 Abs. 1 GG, die typisierende Verknüpfung zwischen der Raumeinheit Wohnung und dem beitragspflichtigen Vorteil aus dem öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogrammangebot unwiderleglich auszugestalten, insbesondere nicht für den Fall eines tatsächlich nicht bereitgehaltenen Empfangsgerätes eine solche Widerleglichkeitsoption vorzusehen.
138Vgl. dazu und zum Folgenden wiederum BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 34 ff.
139Aufgrund der technischen Entwicklung elektronischer Medien im Zuge der Digitalisierung hat das Bereithalten eines Fernsehers oder Radios als Indiz für die Zuordnung eines Vorteils aus dem Rundfunkangebot spürbar an Überzeugungs- und Unterscheidungskraft eingebüßt. Rundfunkprogramme werden nicht mehr nur herkömmlich - terrestrisch, über Kabel oder Satellit - verbreitet, sondern im Rahmen des für neue Verbreitungsformen offenen Funktionsauftrags zugleich auch in das Internet eingestellt. Neben herkömmliche monofunktionale Geräte zum Empfang von Hörfunk- oder Fernsehprogrammen tritt eine Vielzahl neuartiger multifunktionaler, teilweise leicht beweglicher Geräte, wie internetfähige stationäre oder mobile PC, Mobiltelefone und Tabletcomputer. Diese sind zum Rundfunkempfang geeignet und spielen für die Mediennutzung eine wachsende Rolle, dienen primär aber typischerweise anderen Zwecken. Die Verbreitung der herkömmlichen wie modernen Empfangsgeräte ist nahezu flächendeckend. Empfangsgeräte sind, wie ihre weite Verbreitung in allen Bevölkerungskreisen zeigt, auch für Personen mit geringem Einkommen erschwinglich, weshalb ihre Anschaffung kein beachtliches Hindernis für eine Programmnutzung darstellt. Aufgrund ihrer Vielgestaltigkeit und Mobilität ist es zudem nahezu ausgeschlossen, das Bereithalten solcher Geräte in einem Massenverfahren in praktikabler Weise und ohne unverhältnismäßigen Eingriff in die Privatsphäre verlässlich festzustellen. Deshalb darf der Gesetzgeber davon ausgehen, dass die effektive Möglichkeit der Programmnutzung als abzugeltender Vorteil allgemein und geräteunabhängig besteht.
140Vgl. Bay.VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 112.
141Demgemäß kommt es vorliegend auch nicht auf die tatsächliche Wahrnehmung der Nutzung dieser bestehenden und die Beitragspflicht begründenden Nutzungsmöglichkeit durch die Beitragspflichtigen an. Einer auf Feststellung des Nutzerverhaltens gerichteten Beweiserhebung bedurfte es daher nicht.
142Wenn der Wechsel des Finanzierungsmodells und das tatbestandliche Anknüpfen an das Innehaben einer Wohnung u. a. mit dem hohen Verbreitungsgrad mobiler Empfangsgeräte begründet wird, so liegt dem kein Widerspruch zugrunde. Zum einen werden mobile Empfangsgeräte auch in Wohnungen genutzt. Zum anderen wird über das Merkmal Wohnung typisierend (einmal) der gesamte Vorteil erfasst, den deren Bewohner aufgrund des Programmangebots des öffentlich-rechtlichen Rundfunks haben und der keineswegs auf die Wohnung beschränkt sein muss.
143Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 113.
144Der Gesetzgeber ist nicht aufgrund von Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet, bei der Erhebung des Rundfunkbeitrags zwischen Haupt- und Zweitwohnung zu unterscheiden.
145Es ist folgerichtig, auf diese Unterscheidung zu verzichten. Jede Wohnung bildet einen privaten Raum, in dem Rundfunknutzung gewöhnlich stattfindet oder stattfinden kann. Dass aufgrund dieser Typisierung eine alleinstehende Person, die mehrere Wohnungen innehat, entsprechend viele Rundfunkbeiträge zu entrichten hat, obwohl sie das Programmangebot selbst nur einmal in Anspruch nehmen kann, ist als unvermeidliche Folge hinzunehmen. Solche auf Einzelfälle beschränkte Härten sind nicht zuletzt durch die vom Gesetzgeber in legitimer Weise verfolgten Ziele gerechtfertigt, Ermittlungen in der Privatsphäre möglichst zu vermeiden und den Verwaltungsvollzug in einem Massenverfahren zu erleichtern sowie gegen Umgehungsmöglichkeiten oder Missbrauch abzusichern.
146Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 116; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 46 ff.
147Dass eine Zweitwohnung auch dann der Rundfunkbeitragspflicht unterfällt, wenn sie von Ehepartnern allein aus beruflichen Gründen unterhalten wird, verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 6 Abs. 1 GG. Die Beitragspflicht gilt ebenso für Ledige, Partner nichtehelicher Lebensgemeinschaften oder für sonstige in einer Wohnung zusammenlebende Personen bei einem sonst gleichen Sachverhalt. Eine Benachteiligung wegen der Ehe liegt mithin nicht vor. Eine verfassungsrechtliche Pflicht, für Ehepartner eine begünstigende Ausnahme von der Rundfunkbeitragspflicht für Zweitwohnungen zu schaffen, lässt sich verfassungsrechtlich nicht ableiten.
148Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 117; a. A. Korioth/Koemm, DStR 2013, 833, 837.
149(b) Hinsichtlich §§ 5 f. RBStV und der Erhebung von Rundfunkbeiträgen gegenüber den Inhabern von Betriebsstätten und gewerblich genutzten Kraftfahrzeugen lässt sich aus im Wesentlichen entsprechenden Gründen kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ausmachen.
150Vgl. dazu im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2015 - 2 A 95/15 -, juris.
151An diesen Erwägungen hält der Senat fest. Unabhängig davon kommt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für den Erfolg der vorliegenden Anfechtungsklage nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrages im nicht privaten Bereich nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig ist.
152BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 11 (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
153Daher bedarf es zu dieser Frage hier keiner weitergehenden Ausführungen.
154(4) Die Regelungen über die Beitragspflicht des Wohnungsinhabers sind im Übrigen auch nicht etwa wegen Verstoß gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot verfassungswidrig. Der Grundsatz der Normbestimmtheit und Normenklarheit soll sicherstellen, dass die Exekutive für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können; ferner soll sich der betroffene Bürger auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können. Der Anlass, der Zweck und die Grenzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden.
155Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Februar 2007- 1 BvR 2368/96 -, DVBl. 2007, 497 = juris Rn. 47
156m. w. N.
157Das Bestimmtheitsgebot zwingt den Gesetzgeber nicht, einen Tatbestand mit genau erfassbaren Merkmalen zu umschreiben. Die Vorschriften brauchen nur so bestimmt zu sein, wie dies nach der Eigenart der zu regelnden Sachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen. Es genügt, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können.
158Vgl. z. B. BVerfG, Urteil vom 24. April 1991- 1 BvR 1341/90 -, BVerfGE 84, 133 = juris Rn. 69 m. w. N.
159Ausgehend von diesen Grundsätzen liegt eine Unbestimmtheit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages im Hinblick auf die Bestimmung des Beitragsschuldners nicht vor; insbesondere ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass sich etwaige Unstimmigkeiten bzw. Härten nicht durch - ggf. verfassungskonform einschränkende - Auslegung vermeiden ließen bzw. nicht als Ausfluss zulässiger Typisierung hinzunehmen wären.
160(5) Die den Beitragsschuldner treffenden Anzeigepflichten aus § 8 RBStV, das Auskunftsrecht der Landesrundfunkanstalt gemäß § 9 Abs. 1, Abs. 2 RBStV und der in § 14 Abs. 9 RBStV statuierte einmalige Meldedatenabgleich sind verfassungsgemäß. Diese Regelungen greifen nicht unverhältnismäßig in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG ein.
161Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung durch - wie hier - die Erhebung, Speicherung und den Abgleich personen- bzw. betriebsbezogener Daten bedürfen einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot der Normenklarheit entsprechen muss. Der Einzelne muss dabei solche Beschränkungen seines Rechts hinnehmen, die durch überwiegende Allgemeininteressen gerechtfertigt sind.
162Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006- 1 BvR 518/02 -, BVerfGE 115, 320 = DVBl. 2006, 899 = juris Rn. 81 ff., m. w. N.
163Dem werden die Regelungen in § 8 (Pflicht zur Anzeige einer Wohnung/Betrieb-stätte), § 9 Abs. 1 und Abs. 2 (Auskunftsanspruch der Landesrundfunkanstalt) und § 14 Abs. 9 RBStV (einmaliger Meldeabgleich) jeweils gerecht.
164(a) Die Auskunfts- und Nachweispflichten, die in §§ 8, 9 Abs. 1 und Abs. 2 RBStV ausgestaltet sind, sind sowohl hinreichend bestimmt,
165vgl. dazu im Einzelnen Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 91 ff. und Rn. 135 f.,
166als auch verhältnismäßig.
167Dies gilt insbesondere für die Anzeigepflicht und den Auskunftsanspruch, die in ähnlicher Form (mit dem Unterschied, dass es nunmehr um das Innehaben einer Raumeinheit und nicht mehr um das Bereithalten eines Rundfunkgeräts zum Empfang geht) bereits in §§ 3 und 4 des Rundfunkgebührenstaatsvertrages enthalten waren. Beide führen im Zusammenspiel zu einer gleichmäßigen Belastung der Beitragspflichtigen. Das in § 8 Abs. 1 RBStV zum Ausdruck kommende Deklarationsprinzip reicht allein nicht aus, die Gleichheit der Abgabenbelastung in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht durchzusetzen und wird daher durch den Auskunftsanspruch der Landesrundfunkanstalt in § 9 RBStV, der als Ausdruck eines Verifikationsprinzips angesehen wird, ergänzt.
168Vgl. hierzu Gall, in: Hahn/Vesting, Beck`scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Auflage 2012, § 9 RBStV Rn. 2.
169Beide Regelungen sind geeignet, eine verlässliche Tatsachengrundlage für eine vollständige und gleichmäßige Erhebung des Rundfunkbeitrags und dadurch die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Ohne die Anzeigepflichten bzw. ohne den Auskunftsanspruch wäre nämlich nach der Lebenserfahrung ein strukturelles Erhebungs- und Vollzugsdefizit zu erwarten. Sie dienen damit einem legitimen Zweck.
170Vgl. zu diesem Aspekt im Zusammenhang mit der Erhebung von Rundfunkgebühren BVerfG, Beschluss vom 17. März 2011 - 1 BvR 3255/08 -, juris Rn. 6.
171Ein milderes, ebenso effektives Mittel ist nicht erkennbar. Die Regelungen sind auch nicht unverhältnismäßig i. e. S.: Der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht besonders intensiv. Im privaten Bereich beschränken sich die vom Beitragsschuldner nach § 8 RBStV anzuzeigenden Daten grundsätzlich auf diejenigen Informationen, die zu seiner Identifizierung und zur Bestimmung der ihm zuzuordnenden beitragspflichtigen Wohnung(en) erforderlich sind, so etwa bei der Anmeldung auf den Namen, das Geburtsdatum, die Anschrift und Lage der Wohnung sowie den Beginn ihres Innehabens. Auch wenn bei der Abmeldung zusätzlich der die Abmeldung begründende Lebenssachverhalt in „typisierter Form“ anzugeben ist, berühren die zu offenbarenden Daten die Persönlichkeit des Anzeigepflichtigen nur am Rande. Mit der Verknüpfung von Identität und beitragspflichtiger Wohnung offenbaren sie keine wesentlichen Persönlichkeitsmerkmale und beeinträchtigen die Privatsphäre spürbar geringer als die zur früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr zusätzlich erhobenen Daten etwa zu Art, Zahl, Nutzungsart und Standort der bereitgehaltenen Rundfunkempfangsgeräte. Im nicht privaten Bereich betreffen die anzuzeigenden Daten von vornherein nur die geringer geschützte berufliche Sphäre. Sie beschränken sich neben den Angaben zur Identifikation des Beitragsschuldners mit Informationen zu den Beitragsbemessungskriterien Betriebsstätte, Beschäftigtenzahl und beitragspflichtige Kraftfahrzeuge auf wenige zentrale und vom Betriebsinhaber leicht zu beschaffende Grundinformationen, die keine beachtlichen Rückschlüsse auf das unternehmerische Wirken zulassen. Die wenigen anzuzeigenden Daten unterliegen zudem einer strikten Bindung an den Zweck der Erhebung des Rundfunkbeitrags (§ 11 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Die Anzeige- und Nachweispflichten der Beitragspflichtigen dienen demgegenüber Gemeinwohlbelangen von hohem Gewicht. Sie zielen auf eine möglichst vollständige Erhebung des Rundfunkbeitrags, um damit die verfassungsrechtlich gewährleistete bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Zugleich stellen sie die Grundlage für die durch Art. 3 Abs. 1 GG geforderte Gleichmäßigkeit der Beitragserhebung dar. Bei Abwägung zwischen der eher gering zu wertenden Schwere des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einerseits und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits sind die Anzeige- und Nachweispflichten den Beitragsschuldnern zumutbar. Ein Interesse, personenbezogene Daten nicht zu offenbaren, um der gesetzlich begründeten und verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Rundfunkbeitragspflicht zu entgehen, ist nicht schutzwürdig. Der Arbeitsaufwand ist im Regelfall marginal und hält sich auch im nicht privaten Bereich selbst für große Unternehmen mit einer Vielzahl von Betriebsstätten, Beschäftigten und Kraftfahrzeugen in einem überschaubaren Rahmen.
172Vgl. zu alledem Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 138 ff.; dem angeschlossen hat sich insgesamt das VG Stuttgart, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 K 1360/14 -, juris Rn. 36; in der Sache genauso VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 49 ff. sowie Gall, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Auflage 2012, § 8 RBStV Rn. 2 f. und 37 ff. und § 9 RBStV, § 9 Rn. 2 m. w. N.
173Entsprechendes gilt für das Auskunftsrecht der Landesrundfunkanstalt gegenüber Dritten nach § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV.
174Vgl. insofern Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 149 ff.
175(b) In der Folge stellt sich der einmalige Meldedatenabgleich des § 14 Abs. 9 RBStV als grundrechtskonform dar.
176§ 14 Abs. 9 RBStV soll es den Landesrundfunkanstalten ermöglichen, die bereits für den früheren Rundfunkgebühreneinzug gespeicherten und gemäß § 14 Abs. 6 Satz 1 RBStV weiter verwendbaren Daten einmalig zum Inkrafttreten des neuen Rundfunkbeitragsmodells mit dem Melderegister abzugleichen und zu vervollständigen, um eine möglichst lückenlose Bestands- und Ersterfassung im privaten Bereich zu erreichen.
177Vgl. die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 59.
178Die angestrebte Vermeidung eines Vollzugsdefizits und Herstellung größerer Beitragsgerechtigkeit sind legitime Zwecke, die einen Eingriff in das Recht der informationellen Selbstbestimmung rechtfertigen können. Zur Erreichung dieses Zwecks ist § 14 Abs. 9 RBStV geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinn. Wiederum sind die Beeinträchtigungen für die Betroffenen gering. Im Regelfall handelt es sich um Beitragsschuldner, die bereits als Rundfunkteilnehmer erfasst waren oder ihrer Anzeigepflicht genügt haben, so dass die jeweilige Landesrundfunkanstalt durch den Meldedatenabgleich nichts wesentlich Neues erfährt. Soweit Beitragsschuldner ihrer Anzeigepflicht noch nicht nachgekommen sind, verdient ihr Interesse, ihre Daten nicht offenbaren und den Rundfunkbeitrag nicht zahlen zu müssen, keinen Schutz. Sie sollen gerade im Interesse einer gleichmäßigen Beitragserhebung ermittelt werden. Sind schließlich Personen vom Meldedatenabgleich betroffen, die nicht der Beitragspflicht unterliegen oder später nicht als Beitragsschuldner herangezogen werden, so hat der Eingriff ihnen gegenüber geringes Gewicht. Die zu übermittelnden Daten beschränken sich auf Informationen zur Identifizierung einer Person und ihrer Zuordnung zu einer bestimmten Wohnung und lassen keinen tieferen Einblick in die Privatsphäre zu. Die Daten sind zudem auch insoweit durch eine strikte Zweckbindung und strenge Löschungspflichten (§§ 14 Abs. 9 Satz 2 und Satz 5 RBStV i.V.m. § 11 Abs. 5 Satz 2 und Satz 3 RBStV) hinreichend abgesichert.
179Vgl. zum Ganzen Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 159 ff.; Gall/Göhmann/Herb/ Siekmann, in: Hahn/Vesting, a. a. O., § 14 Rn. 49 und Herb, MMR 2011, S. 232, 234.
180Weitergehender Ermittlungen bedurfte es vor diesem Hintergrund auch insoweit nicht.
181cc) Mit Blick auf den erarbeiteten verfassungsrechtlichen Befund zum Rundfunkbeitragsstaatsvertrag kommt eine Richtervorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 GG nicht in Betracht.
182Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
183Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit resultiert aus § 167 VwGO
184i. V. m. §§ 708 Nr.11, 711 ZPO.
185Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht (mehr) gegeben sind. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags ist durch die vielfach genannten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2016 höchstrichterlich geklärt.
186Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. An seiner bisherigen Streitwertpraxis, den Streitwert nach Satz 1 nach § 52 Abs. 3 Satz 2 GKG und unter Berücksichtigung des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Beilage 2/2013 zu NVwZ 2013, Heft 23/2013 [dort Nr. 1.6]) mit Blick auf das in der Zukunft liegende wirtschaftliche Interesse des Klägers auf das Dreifache zu erhöhen, hält der Senat aus Gründen der Rechtseinheit im Anschluss an den Streitwertbeschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juni 2016 im Verfahren 6 C 41.15 nicht weiter fest.
(1) Das Urteil ergeht "Im Namen des Volkes". Es ist schriftlich abzufassen und von den Richtern, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben, zu unterzeichnen. Ist ein Richter verhindert, seine Unterschrift beizufügen, so wird dies mit dem Hinderungsgrund vom Vorsitzenden oder, wenn er verhindert ist, vom dienstältesten beisitzenden Richter unter dem Urteil vermerkt. Der Unterschrift der ehrenamtlichen Richter bedarf es nicht.
(2) Das Urteil enthält
- 1.
die Bezeichnung der Beteiligten, ihrer gesetzlichen Vertreter und der Bevollmächtigten nach Namen, Beruf, Wohnort und ihrer Stellung im Verfahren, - 2.
die Bezeichnung des Gerichts und die Namen der Mitglieder, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben, - 3.
die Urteilsformel, - 4.
den Tatbestand, - 5.
die Entscheidungsgründe, - 6.
die Rechtsmittelbelehrung.
(3) Im Tatbestand ist der Sach- und Streitstand unter Hervorhebung der gestellten Anträge seinem wesentlichen Inhalt nach gedrängt darzustellen. Wegen der Einzelheiten soll auf Schriftsätze, Protokolle und andere Unterlagen verwiesen werden, soweit sich aus ihnen der Sach- und Streitstand ausreichend ergibt.
(4) Ein Urteil, das bei der Verkündung noch nicht vollständig abgefaßt war, ist vor Ablauf von zwei Wochen, vom Tag der Verkündung an gerechnet, vollständig abgefaßt der Geschäftsstelle zu übermitteln. Kann dies ausnahmsweise nicht geschehen, so ist innerhalb dieser zwei Wochen das von den Richtern unterschriebene Urteil ohne Tatbestand, Entscheidungsgründe und Rechtsmittelbelehrung der Geschäftsstelle zu übermitteln; Tatbestand, Entscheidungsgründe und Rechtsmittelbelehrung sind alsbald nachträglich niederzulegen, von den Richtern besonders zu unterschreiben und der Geschäftsstelle zu übermitteln.
(5) Das Gericht kann von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe absehen, soweit es der Begründung des Verwaltungsakts oder des Widerspruchsbescheids folgt und dies in seiner Entscheidung feststellt.
(6) Der Urkundsbeamte der Geschäftsstelle hat auf dem Urteil den Tag der Zustellung und im Falle des § 116 Abs. 1 Satz 1 den Tag der Verkündung zu vermerken und diesen Vermerk zu unterschreiben. Werden die Akten elektronisch geführt, hat der Urkundsbeamte der Geschäftsstelle den Vermerk in einem gesonderten Dokument festzuhalten. Das Dokument ist mit dem Urteil untrennbar zu verbinden.
(1) Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über die Zölle und Finanzmonopole.
(2) Der Bund hat die konkurrierende Gesetzgebung über die Grundsteuer. Er hat die konkurrierende Gesetzgebung über die übrigen Steuern, wenn ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht oder die Voraussetzungen des Artikels 72 Abs. 2 vorliegen.
(2a) Die Länder haben die Befugnis zur Gesetzgebung über die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind. Sie haben die Befugnis zur Bestimmung des Steuersatzes bei der Grunderwerbsteuer.
(3) Bundesgesetze über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder den Gemeinden (Gemeindeverbänden) ganz oder zum Teil zufließt, bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.
(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.
(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.
(3) Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.
(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.
(2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.
(3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.
(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.
(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.
Tatbestand
- 1
-
Der Kläger wendet sich gegen einen Beitragsbescheid, durch den die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis März 2013 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit. Er trägt vor, kein Rundfunkempfangsgerät zu besitzen.
- 2
-
Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags, die die Beitragspflicht nicht mehr an das Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern an das Innehaben einer Wohnung anknüpften, seien verfassungsgemäß. Sie seien von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag um eine nichtsteuerliche Abgabe handele. Im Gegensatz zu einer Steuer werde der Rundfunkbeitrag nicht voraussetzungslos erhoben. Zum einen gelte er den strukturellen Vorteil ab, den die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufgrund ihrer Bedeutung für die Teilhabe an politischen und kulturellen Prozessen vermittelten. Das Beitragsaufkommen stehe den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch zur Erfüllung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Zum anderen stelle der Rundfunkbeitrag die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks empfangen zu können. Dieser Vorteil werde durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an die Wohnung erfasst. Nahezu alle Inhaber einer Wohnung verfügten dort über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit.
- 3
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Mit der Revision macht der Kläger geltend, der Rundfunkbeitrag sei eine Steuer. Die Wohnung weise keinen Bezug zu der Rundfunkempfangsmöglichkeit auf. Es stelle eine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, auch Personen zur Beitragszahlung heranzuziehen, die bewusst auf diese Möglichkeit verzichteten.
- 4
-
Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 13. Dezember 2011, GV. NRW. S. 675).
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Der angefochtene Bescheid ist durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit (9.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (10.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (11.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV vom 13. Dezember 2011, GV. NRW. S. 675). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. NW 15/1303 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch den angefochtenen Beitragsbescheid liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabepflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabepflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991, GV. NRW. S. 408). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. NW 15/1303 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat.
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Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. NW 15/1303 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. NW 15/1303 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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11. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.
(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.
(3) Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.
Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 01. Oktober 2014 - 3 K 4897/13 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
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Entscheidungsgründe
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Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand
Bescheid
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Festgesetzter Zeitraum
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Festsetzungsbetrag inkl. Säumniszuschlag
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1. August 2014
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Januar bis März 2014
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61,94 Euro
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1. November 2014
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April bis September 2014
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115,88 Euro
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1. September 2015
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Oktober bis Dezember 2014
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61,94 Euro
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2. Dezember 2016
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Januar 2015 bis September 2016
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376,94 Euro
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Gründe
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
Tatbestand
- 1
Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung eines Rundfunkbeitrags.
- 2
Der Kläger bewohnt ein Einfamilienhaus. Bis zum 31.12.2012 führte der Beklagte ihn als mit einem Radio angemeldeten Rundfunkteilnehmer. Die monatliche Rundfunkgebühr des Klägers dafür betrug 5,76 Euro.
- 3
Nach Inkrafttreten des Landesgesetzes über den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag zum 01.01.2013 forderte der Beklagte den Kläger erfolglos zur Leistung von Rundfunkbeiträgen ab dem 01.01.2013 in Höhe von 17,98 Euro / Monat auf. Mit Bescheid vom 01.06.2013 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger für den Zeitraum 01.01.2013 bis 31.03.2013 rückständige Rundfunkbeiträge in Höhe von 53,94 Euro und einen Säumniszuschlag in Höhe von 8,00 Euro fest. Auf den Widerspruch des Klägers vom 10.06.2013 hob der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 06.07.2013 die Festsetzung des Säumniszuschlags auf und wies den Widerspruch im Übrigen als unbegründet zurück. Der Widerspruchsbescheid wurde durch den Beklagten am 11.07.2013 zur Post gegeben.
- 4
Am 07.08.2013 hat der Kläger Klage erhoben.
- 5
Er hält die Beitragserhebung in der durch den Beklagten ihm gegenüber geltend gemachten Höhe für rechts- und verfassungswidrig. Der Erlass eines Vorlagebeschlusses an das Bundesverfassungsgericht werde beantragt. Er - der Kläger – sei unstreitig nur Radiohörer. In seinem Wohnort A-Stadt sei das sogenannte „Überall-Fernsehen“, also der Empfang von DVB-T mithilfe einer Zimmerantenne nicht möglich. Der Deutschlandfunk sei ebenfalls nicht empfangbar. Über Funk sei EDGE gegeben, die langsamste Internet-Anbindungsgeschwindigkeit. Er sei kein Nutzer des TV-Angebots bzw. der Trivialinhalte des Fernsehprogramms. Der Beitragserhebung fehle es an der erforderlichen Rechtfertigung einer Abgabenerhebung, da ARD, ZDF und Deutschlandradio die ideelle Zielrichtung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkwesens nach ihrer Beschaffenheit und inneren Organisation nicht realisieren und eine Bereicherung der Sender in Gestalt der Betriebsangehörigen durch für den Auftrag des öffentlichen Rundfunkwesens nicht erforderliche Aufwendungen nicht systematisch verhindern könnten, was der Kläger umfangreich näher ausführt. Darüber hinaus sei der Rundfunkbeitrag in seiner Ausgestaltung eine Zwecksteuer, für die den Ländern die Gesetzgebungskompetenz fehle. Die Regelungen zur Beitragserhebung im Einzelnen würden des Weiteren in mehreren durch den Kläger näher dargelegten Punkten gegen den verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen, unter anderem auch durch die den Kläger persönlich treffende Benachteiligungen allein wohnender Personen und die Bevorzugung taubblinder oder blinder Personen gegenüber den Personen, die wie er das öffentlich-rechtliche Fernsehangebot aus technischen Gründen und aus grundsätzlichen persönlichen Erwägungen nicht nutzten. Er sei allenfalls zur Zahlung des ermäßigten Beitrags von 5,99 Euro / Monat bereit. Für ihn sei evident, dass sich der den Betrag von 5,99 Euro übersteigende Beitrag allein auf die Finanzierung von Trivialinhalten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und der generellen Überversorgung beziehen würde. Eine Beitragspflicht für diese Inhalte bestehe nicht. Werde er kontraktspflichtig für Trivialinhalte gemacht, stelle dies entgegen der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts eine entschädigungslose Enteignung und eine Missachtung seiner Entfaltungsrechte dar. Schließlich müssten, da der Beitrag nicht nur für eine ideelle Dienstleistung, sondern auch für eine gebotene technische Infrastruktur gefordert werde, auch die Einschränkungen in der technischen Infrastruktur, wie sie am Wohnort gegeben seien, zwingend einen verminderten Beitrag nach sich ziehen.
- 6
Der Kläger beantragt,
- 7
den Bescheid des Beklagten vom 01. Juni 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 06. Juli 2013 aufzuheben.
- 8
Der Beklagte beantragt,
- 9
die Klage abzuweisen.
- 10
Er verteidigt seine Entscheidung. Die Beitragserhebung begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, was der Beklagte näher ausführt. Insbesondere sei auch die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips und des Übermaßverbots der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten organisatorisch gewährleistet. Im Wohnhaus des Klägers sei im Übrigen keine absolute Empfangsunmöglichkeit gegeben, sondern DSL verfügbar.
- 11
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs des Beklagten ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
- 12
Die Klage hat keinen Erfolg; sie ist unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 01.06.2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 06.07.2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
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Die mit dem Bescheid vom 01.06.2013 und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid erfolgte Beitragsfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in § 2 Abs. 1 des Landesgesetzes über den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBeiStV) i.V.m. § 8 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (RFinStV). Nach § 2 Abs. 1 RBeiStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 8 RFinStV beträgt die Höhe des monatlichen Rundfunkbeitrags 17,98 Euro.
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Danach hat der Kläger als Wohnungsinhaber einen monatlichen Rundfunkbeitrag in Höhe von 17,98 Euro zu entrichten.
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Die Kammer hat keine Bedenken an der Verfassungsgemäßheit der Vorschriften. Damit liegen die Voraussetzungen für die durch den Kläger beantragte Aussetzung des Verfahrens und Vorlage des Rechtsstreits an das Bundesverfassungsgericht nicht vor. Gemäß Art. 100 Abs. 1 Grundgesetz (GG) wäre Voraussetzung für die Vorlage durch das Verwaltungsgericht, dass das Verwaltungsgericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält.
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Bedenken an der Verfassungsgemäßheit ergeben sich für die Kammer zum einen nicht daraus, dass es sich bei dem Rundfunkbeitrag in seiner erfolgten gesetzlichen Ausgestaltung um eine die Abgabenerhebungsbefugnis der Rundfunkanstalten überschreitende Steuerfestsetzung handeln würde. Insoweit entspricht es einhelliger Ansicht, dass die Erhebung einer Steuer zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls nicht in die Zuständigkeit der Länder fiele, diese jedoch kompetenziell eine nichtsteuerliche Rundfunkfinanzierung regeln könnten: Die gemäß Art. 70 Abs. 1 GG bei den Ländern liegende Gesetzgebungskompetenz für den Rundfunk (vgl. Art. 23 Abs. 6 Satz 1 GG) schließt insoweit die Zuständigkeit zur Regelung von dessen Finanzierung ein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 06.10.1992 – 1 BvR 1586/89 - u.a., Juris Rn. 66 und 71).
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Bei dem Rundfunkbeitrag nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag - Art. 1 des Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 23. November 2011 - handelt es sich um einen Beitrag im abgabenrechtlichen Sinn und nicht um eine Steuer. Er knüpft anders als eine Steuer an einen gewährten Vorteil, nämlich die Möglichkeit des Rundfunkempfangs an und ist zweckgerichtet – zur Finanzierung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks - erhoben. Dabei hat der Gesetzgeber die Beitragshöhe in verfassungsrechtlich zulässiger Weise anhand einer typisierten tatsächlichen Nutzung des Rundfunkangebots bemessen, indem er die potenziellen Rundfunknutzer unter Zugrundelegung deren (angenommenen) üblichen Rundfunkkonsums zu Gruppen ("Raumeinheiten") zusammengefasst und den Wert der Bereitstellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks anhand einer die individuell unterschiedlichen Nutzungsgewohnheiten ausgleichenden "durchschnittlichen" Nutzung der Gruppenmitglieder - Bewohner bzw. Beschäftigte - bewertet hat (Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Urt. v. 13.05.2014 – VGH B 35/12 – Juris Ls. 2 und 3 sowie Rn. 87 ff.; Bayrischer Verfassungsgerichtshof, Entsch. v. 15.05.2014 – Vf. 8-VII-12 - u.a., Rn. 72 ff.).
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Die Erhebung eines Rundfunkbeitrags ist auch materiell-rechtlich von der verfassungsrechtlichen Kompetenz der Länder zur Regelung des Rundfunkfinanzierungswesens gedeckt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehört zur verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Rundfunkfreiheit gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 GG die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einschließlich seiner bedarfsgerechten Finanzierung. Der Gesetzgeber hat Vorsorge dafür zu treffen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion unbeeinflusst von jeglicher Indienstnahme für außerpublizistische Zwecke, seien sie politischer oder ökonomischer Natur, erfüllen kann (Bayrischer VerfGH a.a.O. Rn. 82 m.Nw. z. Rspr. d. BVerfG). Dies erfordert eine staatsferne (deshalb keine Steuer) und zugleich quotenunabhängige (deshalb kein rein nutzungsbezogenes Entgelt) Deckung des Finanzbedarfs durch diejenigen sicherzustellen, denen der Rundfunk zugute kommt. Dem wird die Finanzierung durch den nach Vorteilsgesichtspunkten bemessenen Beitrag, wie sie mit den Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrag eingeführt sind, gerecht (Bayrischer VerfGH a.a.O.).
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Die mit § 8 RFinStV auf derzeit 17,98 Euro / monatlich festgesetzte Höhe des Rundfunkbeitrags begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken dahingehend, dass damit nicht dem Auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten obliegende Aufgaben finanziert würden, wie der Kläger meint. Nach § 1 RBeiStV dient der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Sinne des § 12 Abs. 1 RStV sowie der Finanzierung der Aufgaben nach § 40 Rundfunkstaatsvertrag (RStV). Die Rundfunkanstalten bestimmen die Art und in gewissem Maß auch den Umfang ihrer Aufgabenerfüllung selbst und haben dabei Anspruch auf finanzielle Mittel, soweit sie sich im Rahmen des zur Wahrung ihrer Funktion Erforderlichen halten. Dabei endet die finanzielle Gewährleistungspflicht weder bei der Grundversorgung, noch beschränkt sich diese auf eine Mindestversorgung oder auf den informierenden und bildenden Teil des Programms (BVerfG, Beschl. v. 06.10.1992 – 1 BvR 1586/89 – u.a., Juris Rn. 86). Im Rahmen des durch die Rundfunkanstalten anzubietenden Vollprogramms sind hingegen auch die dem Unterhaltungssektor zuzurechnenden Sendungen vom öffentlich-rechtlich zu finanzierenden Aufgabenbereich erfasst, denn die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten müssen gegenüber den privaten Sendern publizistisch konkurrenzfähig bleiben, wenn sie ihre Funktion erfüllen können sollen (BVerfG, Beschl. v. 06.10.1992 a.a.O. Rn. 84). Auch ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits geklärt, dass sich an der Höhe der zur Finanzierung des Rundfunks erhobenen Abgabe nicht ablesen lässt, ob sie den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht oder diese teilweise von Zwecken bestimmt ist, die mit ihr nicht verfolgt werden dürfen. Weder kann in der gerichtlichen Überprüfung genau bestimmt werden, welchen Programmumfang die Erfüllung der Funktion des öffentlichrechtlichen Rundfunks erfordert, noch ist exakt festzustellen, welche Mittel zur Finanzierung der erforderlichen Programme wiederum erforderlich sind. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Rundfunkanstalten alle Rationalisierungsmöglichkeiten ausgeschöpft haben, die die Erfüllung ihrer Funktion noch nicht beeinträchtigen (vgl. BVerfG, Urt. v. 22.02.1994 – 1 BvL 30/88 – Juris Rn. 161).
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Es ist auch nicht ersichtlich, dass die den Kläger betreffende, und damit hier allein in den Blick zu nehmende, Vorschrift des § 2 Abs. 1 RBeiStV den verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz verletzen würde.
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Das Verwaltungsgericht schließt sich insoweit den zutreffenden Ausführungen des Bayrischen VerfGH an, der in seiner Entscheidung vom 15.05.2014 (a.a.O. Rn. 104 ff.) dazu ausführt:
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„Im Abgabenrecht kommt dem Gleichheitssatz die Aufgabe zu, eine gleichmäßige Verteilung des Aufwands unter den Abgabenpflichtigen zu erzielen. Er betrifft somit das Verhältnis der Abgabenbelastung der Pflichtigen untereinander. Dabei hat der Normgeber auch im Bereich des Abgabenrechts eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. In deren Rahmen kann er entscheiden, welchen Sachverhalt er zum Anknüpfungspunkt einer Regelung macht. Seine Gestaltungsfreiheit endet erst dort, wo die Gleich- oder Ungleichbehandlung der Tatbestände, von denen die Höhe der Abgabe abhängig gemacht wird, nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, das heißt, wenn die Regelung unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit zu einem unerträglichen Ergebnis führen würde, also willkürlich wäre (VerfGHE 60, 80/96; 62, 79/ 106).
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a) Mit diesen Anforderungen steht § 2 Abs. 1 RBeiStV in Einklang. Indem der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber (§ 2 Abs. 2 RBeiStV) ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlegt, hat er nicht wesentlich Ungleiches ohne Rechtfertigung gleich behandelt.
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Anknüpfungspunkt für die Rundfunkbeitragspflicht ist die Möglichkeit der Programmnutzung (…), die im privaten Bereich typisierend den einzelnen Wohnungen und damit den dort regelmäßig in einem Haushalt zusammenlebenden Personen zugeordnet wird. Durch den Wohnungsbegriff (§ 3 RBeiStV) werden verschiedene Lebenssachverhalte – von dem allein lebenden „Medienverweigerer“ über die „typische“ Familie bis hin zur „medienaffinen“ Wohngemeinschaft – normativ zusammengefasst und einer einheitlichen Beitragspflicht unterworfen, die sämtliche Möglichkeiten der Rundfunknutzung einschließlich der mobilen und derjenigen in einem privaten Kraftfahrzeug abdeckt und die vorbehaltlich der Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen des § 4 RBeiStV unausweichlich ist. Diese Typisierung für den privaten Bereich beruht auf einleuchtenden, sachlich vertretbaren Gründen und ist auch unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit nicht zu beanstanden.
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aa) Die eine gesetzliche Typisierung rechtfertigenden Gründe gelten für die Erhebung einer regelmäßigen Rundfunkabgabe in besonderer Weise und eröffnen dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsraum.
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Es handelt sich um einen Massenvorgang mit einer besonders hohen Fallzahl; die Adressaten des Programmangebots lassen sich allein im privaten Bereich etwa 40 Millionen Haushalten und 39 Millionen Wohnungen zuordnen (vgl. 18. KEF-Bericht Tz. 420 ff.). Die Abgabe berührt zudem bei einer eher geringen Belastung durchaus intensiv die grundrechtlich gewährleistete Privatheit (…) in der besonders geschützten Wohnung (…). Deshalb bedarf es einer verständlichen und einfachen Typisierung, die einen verlässlichen, leicht feststellbaren und die Privatsphäre möglichst wenig beeinträchtigenden Anknüpfungstatbestand bietet. Das wird mit der Anbindung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung (§ 3 Abs. 1 RBeiStV) erreicht, mit der die Möglichkeit der Rundfunknutzung als abzugeltender Vorteil sachgerecht erfasst wird. Ihr liegt die plausible und realitätsgerechte Erwägung zugrunde, dass einerseits die mit dem Merkmal Wohnung umfasste Personengruppe eines Haushalts, etwa eine Familie oder eine Wohngemeinschaft, hinsichtlich der Rundfunknutzung oder -nutzungsmöglichkeit eine Gemeinschaft bildet und dass andererseits sich die unterschiedlichen Nutzungsarten und -gewohnheiten innerhalb dieser sozialen Gruppe ausgleichen (vgl. LT-Drs. 16/7001 S. 12 f.). In sachlich vertretbarer Weise soll ferner mit der typisierenden Anknüpfung an die Wohnung im Vergleich zur früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr das Erhebungsverfahren deutlich vereinfacht und zugleich der Schutz der Privatsphäre verbessert werden, weil Ermittlungen „hinter der Wohnungstüre“ entfallen. Da der Beitragstatbestand im Regelfall einfach und anhand objektiver Kriterien festgestellt werden kann, beugt die Typisierung zudem gleichheitswidrigen Erhebungsdefiziten oder Umgehungen und beitragsvermeidenden Gestaltungen vor, wie sie durch weitere Differenzierungen zwangsläufig hervorgerufen würden. Sie verhindert damit eine Benachteiligung der Rechtstreuen und dient einer größeren Abgabengerechtigkeit. Das stellt einen gewichtigen Gemeinwohlbelang dar, zumal es zur Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Grundlagen der Abgabenerhebung führen kann, wenn die Gleichheit im Belastungserfolg verfehlt wird (vgl. BVerfG vom 9.3.2004 BVerfGE 110, 94/112 ff. zur Steuererhebung).…
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Die Härten, die mit der typisierenden Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an eine Wohnung einhergehen, sind für die Betroffenen in ihren finanziellen Auswirkungen von monatlich derzeit 17,98 € (§ 8 RFinStV) nicht besonders intensiv. Sie halten sich, zumal in § 4 RBeiStV Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen für den Fall fehlender wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit vorgesehen sind, unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit im Rahmen des Zumutbaren.“
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Entgegen der Auffassung des Klägers liegt auch keine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes darin, dass die an das Innehaben der Wohnung anknüpfende Beitragspflicht Einschränkungen der technischen Infrastruktur nicht berücksichtigt, wegen der der tatsächliche Empfang insbesondere des Fernsehprogramms nicht ohne weiteres über Zimmerantenne möglich ist. Der mit der Möglichkeit des Rundfunkempfangs gebotene Vorteil knüpft nicht daran an, ob der Beitragspflichtige die für den tatsächlichen Empfang erforderlichen technischen Vorrichtungen vorhält und enthält insoweit auch keine Ungleichbehandlung zwischen den Personen, die die Leistung tatsächlich in Empfang nehmen und denen, die auf die Einrichtung der dafür erforderlichen Empfangsvoraussetzungen verzichten. Soweit hingegen eine Ungleichbehandlung zwischen den Beitragspflichtigen in Wohngebieten mit erweiterter technischer Infrastruktur und denen, die mangels einer solchen Infrastruktur vermehrten technischen Aufwand betreiben müssen, besteht, ist diese Ungleichbehandlung aus den bereits erwähnten Gründen der Pauschalisierung gerechtfertigt. Dass der Kläger überhaupt keine technischen Möglichkeiten ergreifen könne, um in seinem Haus öffentlich-rechtliches Fernsehprogramm empfangen zu können, hat der Kläger im Übrigen auch selbst nicht geltend gemacht.
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Die Ungleichbehandlung des in voller Höhe beitragspflichtigen Klägers gegenüber den in den Befreiungs- und Ermäßigungstatbeständen des § 4 RBeiStV erfassten Personengruppen findet ihre Rechtfertigung in den Befreiungs- und Ermäßigungsgründen, welche der Kläger nicht erfüllt. Der Kläger ist insbesondere anders als ein im Seh- oder Hörvermögen erheblich geschädigter Mensch nicht aus körperlichen Gründen an der Inanspruchnahme eines Fernsehprogramms gehindert.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Vollstreckbarkeitsentscheidung auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
Tatbestand
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Der Kläger hat zum 1. Januar 2013 seine Hauptwohnung in F. und zum 1. Mai 2013 seine Zweitwohnung in S. angemeldet. Er wendet sich gegen Beitragsbescheide, durch die die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber seiner Zweitwohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Mai 2013 bis Juni 2014 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit.
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, es fehle bei einer Zweitwohnung an einem individuellen Vorteil, d.h. an einem konkret nutzbaren Gegenwert für den Beitragsschuldner, der bereits für die Erstwohnung den Beitrag entrichte. Der Vorteil der Nutzung des Rundfunks sei nicht wohnungsgebunden. Zudem erhöhe sich der Vorteil nicht mit der Anzahl der Wohnungen. Die mehrfache Beitragsbelastung eines Inhabers mehrerer Wohnungen sei zudem nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da der Kreis der Betroffenen und die Belastung zu groß seien, um noch von der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers abgedeckt zu sein. Auch hinsichtlich seiner sonstigen Ausgestaltung verletze der Beitrag das Gebot der Belastungsgleichheit und die negative Informationsfreiheit. Insbesondere werde bei den Rundfunkanstalten nicht die Wohnungsetage bzw. Wohnungsnummer gespeichert, weshalb dies in Mehrfamilienhäusern zu erheblichen Unsicherheiten führe und Ermittlungen für die korrekte Zuordnung einer Person zu einem Beitragskonto erfordere. Des Weiteren rügt der Kläger die Unvereinbarkeit der Beitragspflicht mit europarechtlichen Vorgaben.
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
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Die angefochtenen Bescheide sind durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt ebenso wenig gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit wie dessen Erhebung von einem Inhaber entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen (9.). Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich weisen kein strukturelles Erhebungsdefizit auf (10.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (11.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (12.). Art. 11 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union findet keine Anwendung (13.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch die angefochtenen Beitragsbescheide liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5., Rn. 25 ff.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6.). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 % (Stand 1. Januar 2011). Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Diese Angaben werden durch die in Media Perspektiven 1/2011 veröffentlichten Zahlen bestätigt, wonach die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % liegt (S. 2 f.). Die statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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Die individuelle Zurechnung der Rundfunkempfangsmöglichkeit besteht auch in denjenigen Fällen, in denen eine Person als Inhaber mehrerer Wohnungen in Anspruch genommen wird. Zwar kann sich ein Inhaber nicht gleichzeitig in mehreren seiner Wohnungen aufhalten, ihm steht aber in mehreren Wohnungen die Möglichkeit des Rundfunkempfangs zur Verfügung, die als Vorteil abzugelten ist. Die damit verbundene Erhöhung der Beitragslast ist am Gebot der Belastungsgleichheit zu messen (siehe unter 9., b)).
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist nicht auszuschließen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen derartige Empfangsgeräte besitzen und Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat (a)). Demgegenüber führt die an das Innehaben einer Wohnung anknüpfende Beitragspflicht in denjenigen Fällen zu einer erhöhten Belastung, in denen eine Person für mehrere Wohnungen als Inhaber gleichzeitig in Anspruch genommen wird und sich hierdurch ihre Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfachen kann (b)). Von der Typisierungsbefugnis ebenfalls gedeckt ist, dass Minderjährige und Wohnungslose von der Beitragspflicht ausgenommen worden sind (c)).
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a) Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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b) Die Gesetzgeber waren nicht gehalten, für Personen, die als Inhaber mehrerer Wohnungen als Beitragsschuldner zur Zahlung verpflichtet sind, im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag differenzierende Regelungen zu schaffen (ebenso zur früheren Gebührenpflicht für Empfangsgeräte in Zweitwohnungen des Ehegatten: BVerwG, Beschluss vom 20. September 2010 - 6 B 22.10 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 57). Ist ein Beitragsschuldner für zwei oder mehrere Wohnungen beitragspflichtig, können der Beitragspflicht verschiedene Fallgestaltungen zugrunde liegen. Zum einen kann der Beitragsschuldner in seinen Wohnungen jeweils alleine leben mit der Folge, dass er das Vielfache des vollen Rundfunkbeitrags entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen zu zahlen hat. Zum anderen kann der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung mit einer grundsätzlich beitragspflichtigen Person oder mehreren Personen, die der Beitragspflicht unterfallen, z.B. in einer Familie zusammenleben und in seiner Nebenwohnung, die er etwa aus beruflichen Gründen in einem Ort bewohnt, alleine leben. Umgekehrt kann es auch sein, dass der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung alleine und in der Nebenwohnung etwa in einer Wohngemeinschaft mit anderen grundsätzlich beitragspflichtigen Personen lebt. Schließlich sind Fälle nicht ausgeschlossen, in denen ein Beitragsschuldner sowohl in der Haupt- als auch in der Nebenwohnung mit mehreren grundsätzlich Beitragspflichtigen zusammenlebt. In den letztgenannten Fallgestaltungen hängt die Inanspruchnahme eines Beitragsschuldners für mehrere Wohnungen allein davon ab, dass gerade dieser Schuldner sich als Inhaber der Wohnungen gegenüber der Rundfunkanstalt angemeldet hat und seine Zahlungen für die anderen beitragspflichtigen Wohnungsinhaber gegenüber der Rundfunkanstalt befreiend wirken. Die weiteren beitragspflichtigen Schuldner haften als Gesamtschuldner im Innenverhältnis nach § 426 Abs. 1 Satz 1 BGB zu gleichen Teilen, soweit sie nichts anderes vereinbart haben oder praktizieren. Daher kann der Wohnungsinhaber von ihnen einen entsprechenden Ausgleich verlangen, so dass sich seine Belastung entsprechend verringert. Während sich mithin in dem erstgenannten Fall die Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfacht, ist demgegenüber in den anderen Fallgestaltungen die Belastung des Beitragsschuldners im Innenverhältnis zu den weiteren vorhandenen Schuldnern niedriger.
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Die Rundfunkanstalt kann aus den bei ihr gespeicherten Daten nicht erkennen, ob ein für mehrere Wohnungen in Anspruch genommener Beitragsschuldner den Beitrag alleine trägt oder für andere Beitragsschuldner mit befreiender Wirkung zahlt. Eine Regelung, die den Beitragspflichtigen von der Zahlungspflicht für die Zweitwohnung bzw. seine weiteren Wohnungen freistellt oder diese ermäßigt, weil er alleiniger Schuldner ist, würde in ihrer Durchsetzung zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand führen. Die Rundfunkanstalt könnte die tatsächliche Belastung des für mehrere Wohnungen angemeldeten Zahlungspflichtigen nur mit unverhältnismäßigem Aufwand ermitteln. Hierzu müsste sie kontinuierlich die personelle Fluktuation in den Wohnungen des Inhabers überwachen und Änderungen bei der Anzahl der beitragspflichtigen Mitbewohner nachverfolgen. Entsprechende Ermittlungen wären sehr aufwändig, weil sie durch einen Meldedatenabgleich, der nur eine Momentaufnahme darstellt, nicht ersetzt werden könnten. Auch in diesen Fallgestaltungen kommt daher aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ein besonderes Gewicht zu, das es rechtfertigt, den Beitrag unabhängig von der Zahlungspflicht für weitere Wohnungen jeweils nur von einem Inhaber der Wohnung zu erheben.
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c) Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags genügen dem Gebot der Belastungsgleichheit. Dieses verbietet im Steuerrecht eine Erhebungsregelung, welche die Gleichheit des Belastungserfolgs prinzipiell verfehlt. Der Gesetzgeber hat demgemäß die Besteuerungstatbestände und die ihnen entsprechenden Erhebungsregelungen so aufeinander abzustimmen, dass ein strukturelles, dem Gesetzgeber zuzurechnendes Erhebungsdefizit der Abgabe nicht entsteht. Nicht um ein solches strukturelles Erhebungsdefizit handelt es sich, wenn die Belastungsungleichheit durch Vollzugsmängel bei der Steuererhebung hervorgerufen wird, wie sie immer wieder vorkommen können und sich auch tatsächlich ereignen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <268, 271 f.>). Diese Grundsätze sind auf das Rundfunkbeitragsrecht übertragbar (BVerwG, Urteile vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:180316U6C6.15.0] - BVerwGE 154, 275 Rn. 32 und vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52).
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Hinsichtlich der Wohnung haben die Beitragsschuldner nach § 8 Abs. 4 Nr. 4 RBStV nicht nur ihre gegenwärtige Anschrift, sondern auch alle vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung zu machen. Gleichlaufend hiermit hat der im privaten Bereich umstellungsbedingt durchgeführte Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 Satz 1 Nr. 7 RBStV ebenfalls die Anschrift einschließlich aller vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung erfasst. Soweit bei Mehrfamilienhäusern Angaben zur Lage der Wohnung unterbleiben oder nicht durch den Meldedatenabgleich in Erfahrung gebracht werden, kann bei bestehenden Unsicherheiten und damit verbundenen Zweifeln an der Richtigkeit oder Vollständigkeit der in der Anmeldung zu machenden Angaben die Rundfunkanstalt nach § 8 Abs. 4 RBStV die erforderlichen Angaben und Nachweise zur Ausräumung der Zweifel vom Inhaber verlangen. Darüber hinaus stehen ihr insbesondere gegenüber dem Wohnungseigentümer die in § 9 Abs. 1 RBStV normierten Auskunfts- und Nachweisrechte zu. Ihre Rechte kann die Rundfunkanstalt im Verwaltungszwangsverfahren durchsetzen (§ 9 Abs. 1 Satz 6 RBStV). Unsicherheiten und Zweifel können hiernach im Rahmen des Verwaltungsvollzuges beseitigt werden; hier bestehende Defizite sind dem Gesetzgeber nicht zuzurechnen und begründen kein strukturelles Erhebungsdefizit.
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Werden Wohnungen verheimlicht und bestehen keine Anhaltspunkte für die Beitragspflicht des die Wohnung verschweigenden Inhabers, kommt § 11 Abs. 4 RBStV zur Anwendung. Nach dessen Satz 1 haben die Rundfunkanstalten die Befugnis, unter den Voraussetzungen seines Satzes 2 Daten bei öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen zu erheben. Die Regelung ermächtigt die Rundfunkanstalten für Zwecke der Beitragserhebung sowie zur Feststellung einer Beitragspflicht zur Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten einerseits aus öffentlichen Registern oder aufgrund von melderechtlichen Normen und andererseits durch Adresskäufe von privaten Anbietern (LT-Drs. BW 15/197 S. 53 f.). Damit ist gewährleistet, dass die Rundfunkanstalten unabhängig von dem Willen des Beitragspflichtigen Kenntnis von Anhaltspunkten erlangen können, die auf eine Beitragspflicht bzw. auf eine Unvollständigkeit und Unrichtigkeit von Erklärungen hinweisen und damit Anlass geben, von den in § 8 Abs. 4 und § 9 Abs. 1 RBStV bestehenden Auskunfts- und Nachweisrechten Gebrauch zu machen. Zwar ist der Adresskauf im privaten Bereich der Beitragspflicht nach § 14 Abs. 10 RBStV bis zum 31. Dezember 2014 ausgeschlossen, weil in diesem Zeitraum der Meldedatenabgleich durchzuführen ist (s. LT-Drs. BW 15/197 S. 54); dies hindert aber nicht die Rundfunkanstalten, im Übrigen von der in § 11 Abs. 4 RBStV enthaltenen Befugnis Gebrauch und Inhaber von nicht gemeldeten Wohnungen ausfindig zu machen. Hinzu tritt die Möglichkeit, durch ab dem 1. Januar 2015 im privaten Bereich ebenfalls mögliche Adresskäufe beitragspflichtige Wohnungsinhaber in Erfahrung zu bringen und auf der Grundlage entsprechender Auskünfte und Nachweise ihnen gegenüber auch für zurückliegende Zeiträume im Rahmen der geltenden Regelungen Beiträge festzusetzen. Denn die Pflicht zur Beitragszahlung besteht kraft Gesetzes bei Vorliegen der Voraussetzungen, ohne dass eine vorherige Festsetzung erforderlich ist. Angesichts dieser vom Gesetzgeber den Rundfunkanstalten eröffneten Befugnisse ist die Inhaberschaft einer Wohnung erheblich schwerer dauerhaft zu verheimlichen als der Besitz eines Rundfunkempfangsgeräts, auf den es noch für die Erhebung der Rundfunkgebühr ankam.
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11. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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12. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
- 59
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76). Zur Finanzierung werden auch weiterhin diejenigen herangezogen, die die Möglichkeit des Rundfunkempfangs haben. Insoweit hat sich lediglich die tatbestandliche Anknüpfung der Erfassung der Pflichtigen geändert. Bei der Einbeziehung der sehr kleinen Gruppe, die nicht im Besitz eines herkömmlichen oder neuartigen Empfangsgeräts, aber ebenfalls beitragspflichtig ist, handelt es sich nicht um eine Änderung der ursprünglichen Finanzierungsregelung in ihrem Kern (vgl. unter 5.).
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Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag musste der Europäischen Kommission nicht auf der Grundlage der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 S. 37) vorgelegt werden, da sie nach deren Art. 1 Nr. 2 auf Hörfunk- und Fernsehdienste gemäß Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/552/EWG keine Anwendung findet.
- 61
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13. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union in der Fassung vom 12. Dezember 2007 (ABl. C 303 S. 1) - GRC -, deren Art. 11 Abs. 1 die Informationsfreiheit gewährleistet, ist im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC gilt die Charta für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Nach Art. 51 Abs. 2 GRC dehnt die Charta den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die Zuständigkeiten der Union aus; sie begründet weder neue Zuständigkeiten noch neue Aufgaben für die Union, noch ändert sie die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben. Daher ist das Recht der Mitgliedstaaten nur dann an den Grundrechten der Charta zu messen, wenn es durch Unionsrecht determiniert ist. Das Unionsrecht muss inhaltliche Vorgaben für die Gestaltung des nationalen Rechts enthalten, insbesondere Umsetzungspflichten statuieren. Darüber hinaus ist die Charta anwendbar, wenn Grundfreiheiten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in Rede stehen (BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 88 ff.; BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - BVerwGE 149, 117 Rn. 71 und vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 26).
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Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Das deutsche Rundfunkbeitragsrecht ist nicht durch unionsrechtliche Vorgaben beeinflusst; es ist gegenüber dem Unionsrecht autonom. Allein der Umstand, dass unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen ist, ob die Einführung der Rundfunkbeitragspflicht ein Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 2 AEUV fordert (s. unter 12.), rechtfertigt nicht die Annahme, dass das Rundfunkbeitragsrecht inhaltlich durch das europarechtliche Beihilferecht determiniert ist. Auch finden weder die Richtlinie 98/34/EG (s. dazu unter 12.) noch die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 S. 36) Anwendung, nach deren Art. 2 Abs. 2 Buchst. g der Rundfunk von ihrem Geltungsbereich ausgenommen ist. Es ist ebenso wenig ersichtlich, dass die Beitragspflicht die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV beeinträchtigt. Die Beitragspflicht verfolgt das rein innerstaatliche Ziel, die Erfüllung der Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu gewährleisten (vgl. unter 4.). Dieses Ziel kann das Funktionieren unionsrechtlich geordneter Rechtsbeziehungen nur mittelbar beeinflussen, was für eine Prüfung am Maßstab unionsrechtlicher Grundrechtsverbürgungen nicht genügt (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 90 unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 18. Dezember 1997 - C-309/96 [ECLI:EU:C:1997:631], Annibaldi - Rn. 22). Die unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV und der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV stehen ebenfalls nicht in Rede. Die allein an Inländer gerichtete Beitragspflicht stellt keine normative Einschränkung dieser Grundfreiheiten dar, weil sie für alle Personen, die Inhaber einer Wohnung i.S.v. § 2 Abs. 2 RBStV sind, gleichermaßen gilt. Auf die Staatsangehörigkeit kommt es nicht an. Anhaltspunkte für eine tatsächliche Schlechterstellung der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegenüber deutschen Staatsangehörigen bestehen nicht. Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit innerhalb der Mitgliedstaaten der Europäischen Union schützen regelmäßig nicht davor, durch die Wohnungsinhaberschaft in einem anderen Mitgliedstaat dort mit rechtlichen Regelungen konfrontiert zu werden, die im Staat des bisherigen Wohnsitzes nicht bestehen. Dies gilt jedenfalls für solche Regelungen, die nicht durch das Unionsrecht determiniert sind (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998 - C-336/96 [ECLI:EU:C:1998:221], Gilly/Directeur des services fiscaux du Bas-Rhin -; BVerwG, Urteil vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 27).
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Angesichts der vorstehenden Ausführungen sieht der Senat keinen Anlass, das Verfahren auszusetzen und zu den in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen europarechtlichen Fragen eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Tenor
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
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Entscheidungsgründe
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Gründe
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Gründe
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Die auf die Grundsatzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Nichtzulassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.
- 2
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1. Der Kläger begehrt die Erstattung eines Betrages in Höhe von 158,38 € nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit, da die Gebührenbescheide des Beklagten vom 2. September 2006 sowie vom 2. Oktober 2006, auf die die Zahlung unter dem Vorbehalt der Rückforderung erfolgte, rechtswidrig seien. Der Sachverhalt berührt deshalb im vorliegenden Rechtsstreit noch irrevisibles, d.h. im Revisionsverfahren nicht klärungsfähiges (§ 137 Abs. 1 VwGO) Landesrecht. Die Bestimmungen dieses Staatsvertrages wurden erst durch § 10 RGebStV i.d.F. des Neunten Rundfunkänderungsstaatsvertrages mit Wirkung vom 1. März 2007 für revisibel erklärt (s. Gesetz vom 14. Februar 2007, GBL. BW S. 108). Die Revisibilität gilt noch nicht für das Staatsvertragsrecht, das für die hier umstrittene Rundfunkgebührenpflicht hinsichtlich eines in der Vergangenheit abgeschlossenen Zeitraums maßgeblich ist. Denn unter den in § 10 RGebStV nunmehr als revisibel bezeichneten "Bestimmungen dieses Staatsvertrages" sind die Bestimmungen des Rundfunkgebührenstaatsvertrages in der Fassung zu verstehen, die dieser durch Art. 7 des Neunten Rundfunkänderungsstaatsvertrages erhalten hat, nicht hingegen das - hier noch maßgebliche - bisherige Gebührenstaatsvertragsrecht (vgl. Beschlüsse vom 5. April 2007 - BVerwG 6 B 15.07 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 42 Rn. 4 und vom 18. Juni 2008 - BVerwG 6 B 1.08 - NVwZ-RR 2008, 704 Rn. 4; Urteil vom 29. April 2009 - BVerwG 6 C 28.08 - juris Rn. 14).
- 3
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2. Keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr.1 VwGO kommt der vom Kläger aufgeworfenen Frage zu,
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ob die Erhebung weiterer Rundfunkgebühren von einem nicht dauernd getrennt lebenden Ehegatten, der weitere Rundfunkgeräte in einer aus rein beruflichen Gründen erforderlichen Zweitwohnung am Beschäftigungsort zum Empfang bereithält und dessen eheliche (Haupt-)Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befindet, mit dem Schutz der Ehe aus Art. 6 Abs. 1 GG, dem Grundsatz der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG und dem Grundrecht auf freien Zugang zu Informationen aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar ist.
- 4
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Diese Frage ist nicht klärungsbedürftig, weil sich die Antwort auf sie bereits unmittelbar aus den Bestimmungen des Grundgesetzes sowie der hierzu ergangenen Rechtsprechung ergibt und deshalb nicht erst in einem Revisionsverfahren gefunden werden muss.
- 5
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a) Art. 6 Abs. 1 GG stellt Ehe und Familie unter den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung. Diese Bestimmung des Grundgesetzes enthält einen besonderen Gleichheitssatz. Er verbietet, Ehe und Familie gegenüber anderen Lebens- und Erziehungsgemeinschaften schlechter zu stellen. Insbesondere untersagt Art. 6 Abs. 1 GG eine Benachteiligung von Ehegatten gegenüber Ledigen (Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 11. Oktober 2005 - 1 BvR 1232/00, 1 BvR 2627/03 - BVerfGE 114, 316 <333>).
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Dass nach § 2 Abs. 2 RGebStV in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Satz 1 RGebStV Rundfunkgeräte in Zweitwohnungen auch dann einer Rundfunkgebührenpflicht unterworfen werden, wenn die Zweitwohnung aus allein beruflichen Gründen neben der Ehewohnung gehalten wird, benachteiligt Ehepartner nicht. Ledige oder Partner nichtehelicher Lebensgemeinschaften müssen ebenfalls für Rundfunkgeräte in einer Zweitwohnung Rundfunkgebühren entrichten, auch wenn sie die Zweitwohnung aus allein beruflichen Gründen unterhalten.
- 7
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Eine Diskriminierung der Ehe kann namentlich nicht aus den Erwägungen hergeleitet werden, aus denen das Bundesverfassungsgericht angenommen hat, die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer auf die Innehabung einer aus beruflichen Gründen gehaltenen Wohnung eines nicht dauernd getrennt lebenden Verheirateten, dessen eheliche Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befinde, diskriminiere die Ehe und verstoße gegen Art. 6 Abs. 1 GG (Beschluss vom 11. Oktober 2005 - 1 BvR 1232/00, 1 BvR 2627/03 - BVerfGE 114, 316). Die Erhebung der Zweitwohnungssteuer in dieser Lage benachteiligte die Ehepartner nur deshalb, weil aufgrund der Regelung der Zweitwohnungssteuer Ledigen und Partnern einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft eine Gestaltungsmöglichkeit offenstand, durch die sie die Zweitwohnungssteuer für eine allein aus beruflichen Gründen gehaltene Wohnung vermeiden konnten, während Ehepartnern diese Möglichkeit gerade anknüpfend an die Ehe verschlossen war. Ledige oder Partner einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft konnten der Heranziehung zur Zweitwohnungssteuer an ihrem Beschäftigungsort dadurch entgehen, dass sie ihre Wohnung dort zur Hauptwohnung erklärten. Da nach den einschlägigen melderechtlichen Regelungen zwingend die vorwiegend genutzte Wohnung der Familie zum Hauptwohnsitz bestimmt wird, ist es für Verheiratete ausgeschlossen, die Wohnung am Beschäftigungsort trotz deren vorwiegender Nutzung zum Hauptwohnsitz zu bestimmen und damit der Heranziehung zur Zweitwohnungssteuer zu entgehen (Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 11. Oktober 2005 - 1 BvR 1232/00, 1 BvR 2627/03 - BVerfGE 114, 316 <336>). Bezogen auf das Rundfunkgebührenrecht bestehen hingegen keine Gestaltungsmöglichkeit, die es Ledigen und Partnern nichtehelicher Lebensgemeinschaften bei sonst gleichen Sachverhalten im Gegensatz zu Verheirateten ermöglicht, die Rundfunkgebührenpflicht zu vermeiden.
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b) Ehepartner werden danach gegenüber Ledigen und Partnern nichtehelicher Lebensgemeinschaften nicht benachteiligt, sondern ihnen gleichbehandelt. Art. 6 Abs. 1 GG gebietet nicht, Verheiratete in jeder Beziehung gegenüber Ledigen oder Partnern einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft zu bevorzugen. Ihnen muss nicht aus Gründen des Schutzes von Ehe und Familie durch eine auf sie zugeschnittene Ausnahmevorschrift über die ohnehin bestehende Privilegierung in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RGebStV hinaus die Belastung mit den Gebühren für ein Rundfunkgerät in einer aus beruflichen Gründen gehaltenen Zweitwohnung abgenommen werden. Es liegt vielmehr auch insoweit im weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, in welchen Fällen er Befreiungen von der Rundfunkgebühr vorsehen will. Dass dieser Gestaltungsspielraum hier auch mit Blick auf den Schutz von Ehe und Familie nicht überschritten ist, hat das Oberverwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss dargelegt. Mehr wäre dazu auch in einem Revisionsverfahren nicht auszuführen.
(1) Die Gesamtschuldner sind im Verhältnis zueinander zu gleichen Anteilen verpflichtet, soweit nicht ein anderes bestimmt ist. Kann von einem Gesamtschuldner der auf ihn entfallende Beitrag nicht erlangt werden, so ist der Ausfall von den übrigen zur Ausgleichung verpflichteten Schuldnern zu tragen.
(2) Soweit ein Gesamtschuldner den Gläubiger befriedigt und von den übrigen Schuldnern Ausgleichung verlangen kann, geht die Forderung des Gläubigers gegen die übrigen Schuldner auf ihn über. Der Übergang kann nicht zum Nachteil des Gläubigers geltend gemacht werden.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
Tatbestand
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Der Kläger hat zum 1. Januar 2013 seine Hauptwohnung in F. und zum 1. Mai 2013 seine Zweitwohnung in S. angemeldet. Er wendet sich gegen Beitragsbescheide, durch die die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber seiner Zweitwohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Mai 2013 bis Juni 2014 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit.
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, es fehle bei einer Zweitwohnung an einem individuellen Vorteil, d.h. an einem konkret nutzbaren Gegenwert für den Beitragsschuldner, der bereits für die Erstwohnung den Beitrag entrichte. Der Vorteil der Nutzung des Rundfunks sei nicht wohnungsgebunden. Zudem erhöhe sich der Vorteil nicht mit der Anzahl der Wohnungen. Die mehrfache Beitragsbelastung eines Inhabers mehrerer Wohnungen sei zudem nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da der Kreis der Betroffenen und die Belastung zu groß seien, um noch von der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers abgedeckt zu sein. Auch hinsichtlich seiner sonstigen Ausgestaltung verletze der Beitrag das Gebot der Belastungsgleichheit und die negative Informationsfreiheit. Insbesondere werde bei den Rundfunkanstalten nicht die Wohnungsetage bzw. Wohnungsnummer gespeichert, weshalb dies in Mehrfamilienhäusern zu erheblichen Unsicherheiten führe und Ermittlungen für die korrekte Zuordnung einer Person zu einem Beitragskonto erfordere. Des Weiteren rügt der Kläger die Unvereinbarkeit der Beitragspflicht mit europarechtlichen Vorgaben.
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
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Die angefochtenen Bescheide sind durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt ebenso wenig gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit wie dessen Erhebung von einem Inhaber entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen (9.). Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich weisen kein strukturelles Erhebungsdefizit auf (10.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (11.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (12.). Art. 11 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union findet keine Anwendung (13.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch die angefochtenen Beitragsbescheide liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5., Rn. 25 ff.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6.). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 % (Stand 1. Januar 2011). Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Diese Angaben werden durch die in Media Perspektiven 1/2011 veröffentlichten Zahlen bestätigt, wonach die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % liegt (S. 2 f.). Die statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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Die individuelle Zurechnung der Rundfunkempfangsmöglichkeit besteht auch in denjenigen Fällen, in denen eine Person als Inhaber mehrerer Wohnungen in Anspruch genommen wird. Zwar kann sich ein Inhaber nicht gleichzeitig in mehreren seiner Wohnungen aufhalten, ihm steht aber in mehreren Wohnungen die Möglichkeit des Rundfunkempfangs zur Verfügung, die als Vorteil abzugelten ist. Die damit verbundene Erhöhung der Beitragslast ist am Gebot der Belastungsgleichheit zu messen (siehe unter 9., b)).
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist nicht auszuschließen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen derartige Empfangsgeräte besitzen und Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat (a)). Demgegenüber führt die an das Innehaben einer Wohnung anknüpfende Beitragspflicht in denjenigen Fällen zu einer erhöhten Belastung, in denen eine Person für mehrere Wohnungen als Inhaber gleichzeitig in Anspruch genommen wird und sich hierdurch ihre Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfachen kann (b)). Von der Typisierungsbefugnis ebenfalls gedeckt ist, dass Minderjährige und Wohnungslose von der Beitragspflicht ausgenommen worden sind (c)).
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a) Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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b) Die Gesetzgeber waren nicht gehalten, für Personen, die als Inhaber mehrerer Wohnungen als Beitragsschuldner zur Zahlung verpflichtet sind, im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag differenzierende Regelungen zu schaffen (ebenso zur früheren Gebührenpflicht für Empfangsgeräte in Zweitwohnungen des Ehegatten: BVerwG, Beschluss vom 20. September 2010 - 6 B 22.10 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 57). Ist ein Beitragsschuldner für zwei oder mehrere Wohnungen beitragspflichtig, können der Beitragspflicht verschiedene Fallgestaltungen zugrunde liegen. Zum einen kann der Beitragsschuldner in seinen Wohnungen jeweils alleine leben mit der Folge, dass er das Vielfache des vollen Rundfunkbeitrags entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen zu zahlen hat. Zum anderen kann der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung mit einer grundsätzlich beitragspflichtigen Person oder mehreren Personen, die der Beitragspflicht unterfallen, z.B. in einer Familie zusammenleben und in seiner Nebenwohnung, die er etwa aus beruflichen Gründen in einem Ort bewohnt, alleine leben. Umgekehrt kann es auch sein, dass der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung alleine und in der Nebenwohnung etwa in einer Wohngemeinschaft mit anderen grundsätzlich beitragspflichtigen Personen lebt. Schließlich sind Fälle nicht ausgeschlossen, in denen ein Beitragsschuldner sowohl in der Haupt- als auch in der Nebenwohnung mit mehreren grundsätzlich Beitragspflichtigen zusammenlebt. In den letztgenannten Fallgestaltungen hängt die Inanspruchnahme eines Beitragsschuldners für mehrere Wohnungen allein davon ab, dass gerade dieser Schuldner sich als Inhaber der Wohnungen gegenüber der Rundfunkanstalt angemeldet hat und seine Zahlungen für die anderen beitragspflichtigen Wohnungsinhaber gegenüber der Rundfunkanstalt befreiend wirken. Die weiteren beitragspflichtigen Schuldner haften als Gesamtschuldner im Innenverhältnis nach § 426 Abs. 1 Satz 1 BGB zu gleichen Teilen, soweit sie nichts anderes vereinbart haben oder praktizieren. Daher kann der Wohnungsinhaber von ihnen einen entsprechenden Ausgleich verlangen, so dass sich seine Belastung entsprechend verringert. Während sich mithin in dem erstgenannten Fall die Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfacht, ist demgegenüber in den anderen Fallgestaltungen die Belastung des Beitragsschuldners im Innenverhältnis zu den weiteren vorhandenen Schuldnern niedriger.
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Die Rundfunkanstalt kann aus den bei ihr gespeicherten Daten nicht erkennen, ob ein für mehrere Wohnungen in Anspruch genommener Beitragsschuldner den Beitrag alleine trägt oder für andere Beitragsschuldner mit befreiender Wirkung zahlt. Eine Regelung, die den Beitragspflichtigen von der Zahlungspflicht für die Zweitwohnung bzw. seine weiteren Wohnungen freistellt oder diese ermäßigt, weil er alleiniger Schuldner ist, würde in ihrer Durchsetzung zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand führen. Die Rundfunkanstalt könnte die tatsächliche Belastung des für mehrere Wohnungen angemeldeten Zahlungspflichtigen nur mit unverhältnismäßigem Aufwand ermitteln. Hierzu müsste sie kontinuierlich die personelle Fluktuation in den Wohnungen des Inhabers überwachen und Änderungen bei der Anzahl der beitragspflichtigen Mitbewohner nachverfolgen. Entsprechende Ermittlungen wären sehr aufwändig, weil sie durch einen Meldedatenabgleich, der nur eine Momentaufnahme darstellt, nicht ersetzt werden könnten. Auch in diesen Fallgestaltungen kommt daher aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ein besonderes Gewicht zu, das es rechtfertigt, den Beitrag unabhängig von der Zahlungspflicht für weitere Wohnungen jeweils nur von einem Inhaber der Wohnung zu erheben.
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c) Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags genügen dem Gebot der Belastungsgleichheit. Dieses verbietet im Steuerrecht eine Erhebungsregelung, welche die Gleichheit des Belastungserfolgs prinzipiell verfehlt. Der Gesetzgeber hat demgemäß die Besteuerungstatbestände und die ihnen entsprechenden Erhebungsregelungen so aufeinander abzustimmen, dass ein strukturelles, dem Gesetzgeber zuzurechnendes Erhebungsdefizit der Abgabe nicht entsteht. Nicht um ein solches strukturelles Erhebungsdefizit handelt es sich, wenn die Belastungsungleichheit durch Vollzugsmängel bei der Steuererhebung hervorgerufen wird, wie sie immer wieder vorkommen können und sich auch tatsächlich ereignen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <268, 271 f.>). Diese Grundsätze sind auf das Rundfunkbeitragsrecht übertragbar (BVerwG, Urteile vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:180316U6C6.15.0] - BVerwGE 154, 275 Rn. 32 und vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52).
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Hinsichtlich der Wohnung haben die Beitragsschuldner nach § 8 Abs. 4 Nr. 4 RBStV nicht nur ihre gegenwärtige Anschrift, sondern auch alle vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung zu machen. Gleichlaufend hiermit hat der im privaten Bereich umstellungsbedingt durchgeführte Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 Satz 1 Nr. 7 RBStV ebenfalls die Anschrift einschließlich aller vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung erfasst. Soweit bei Mehrfamilienhäusern Angaben zur Lage der Wohnung unterbleiben oder nicht durch den Meldedatenabgleich in Erfahrung gebracht werden, kann bei bestehenden Unsicherheiten und damit verbundenen Zweifeln an der Richtigkeit oder Vollständigkeit der in der Anmeldung zu machenden Angaben die Rundfunkanstalt nach § 8 Abs. 4 RBStV die erforderlichen Angaben und Nachweise zur Ausräumung der Zweifel vom Inhaber verlangen. Darüber hinaus stehen ihr insbesondere gegenüber dem Wohnungseigentümer die in § 9 Abs. 1 RBStV normierten Auskunfts- und Nachweisrechte zu. Ihre Rechte kann die Rundfunkanstalt im Verwaltungszwangsverfahren durchsetzen (§ 9 Abs. 1 Satz 6 RBStV). Unsicherheiten und Zweifel können hiernach im Rahmen des Verwaltungsvollzuges beseitigt werden; hier bestehende Defizite sind dem Gesetzgeber nicht zuzurechnen und begründen kein strukturelles Erhebungsdefizit.
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Werden Wohnungen verheimlicht und bestehen keine Anhaltspunkte für die Beitragspflicht des die Wohnung verschweigenden Inhabers, kommt § 11 Abs. 4 RBStV zur Anwendung. Nach dessen Satz 1 haben die Rundfunkanstalten die Befugnis, unter den Voraussetzungen seines Satzes 2 Daten bei öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen zu erheben. Die Regelung ermächtigt die Rundfunkanstalten für Zwecke der Beitragserhebung sowie zur Feststellung einer Beitragspflicht zur Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten einerseits aus öffentlichen Registern oder aufgrund von melderechtlichen Normen und andererseits durch Adresskäufe von privaten Anbietern (LT-Drs. BW 15/197 S. 53 f.). Damit ist gewährleistet, dass die Rundfunkanstalten unabhängig von dem Willen des Beitragspflichtigen Kenntnis von Anhaltspunkten erlangen können, die auf eine Beitragspflicht bzw. auf eine Unvollständigkeit und Unrichtigkeit von Erklärungen hinweisen und damit Anlass geben, von den in § 8 Abs. 4 und § 9 Abs. 1 RBStV bestehenden Auskunfts- und Nachweisrechten Gebrauch zu machen. Zwar ist der Adresskauf im privaten Bereich der Beitragspflicht nach § 14 Abs. 10 RBStV bis zum 31. Dezember 2014 ausgeschlossen, weil in diesem Zeitraum der Meldedatenabgleich durchzuführen ist (s. LT-Drs. BW 15/197 S. 54); dies hindert aber nicht die Rundfunkanstalten, im Übrigen von der in § 11 Abs. 4 RBStV enthaltenen Befugnis Gebrauch und Inhaber von nicht gemeldeten Wohnungen ausfindig zu machen. Hinzu tritt die Möglichkeit, durch ab dem 1. Januar 2015 im privaten Bereich ebenfalls mögliche Adresskäufe beitragspflichtige Wohnungsinhaber in Erfahrung zu bringen und auf der Grundlage entsprechender Auskünfte und Nachweise ihnen gegenüber auch für zurückliegende Zeiträume im Rahmen der geltenden Regelungen Beiträge festzusetzen. Denn die Pflicht zur Beitragszahlung besteht kraft Gesetzes bei Vorliegen der Voraussetzungen, ohne dass eine vorherige Festsetzung erforderlich ist. Angesichts dieser vom Gesetzgeber den Rundfunkanstalten eröffneten Befugnisse ist die Inhaberschaft einer Wohnung erheblich schwerer dauerhaft zu verheimlichen als der Besitz eines Rundfunkempfangsgeräts, auf den es noch für die Erhebung der Rundfunkgebühr ankam.
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11. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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12. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76). Zur Finanzierung werden auch weiterhin diejenigen herangezogen, die die Möglichkeit des Rundfunkempfangs haben. Insoweit hat sich lediglich die tatbestandliche Anknüpfung der Erfassung der Pflichtigen geändert. Bei der Einbeziehung der sehr kleinen Gruppe, die nicht im Besitz eines herkömmlichen oder neuartigen Empfangsgeräts, aber ebenfalls beitragspflichtig ist, handelt es sich nicht um eine Änderung der ursprünglichen Finanzierungsregelung in ihrem Kern (vgl. unter 5.).
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Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag musste der Europäischen Kommission nicht auf der Grundlage der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 S. 37) vorgelegt werden, da sie nach deren Art. 1 Nr. 2 auf Hörfunk- und Fernsehdienste gemäß Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/552/EWG keine Anwendung findet.
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13. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union in der Fassung vom 12. Dezember 2007 (ABl. C 303 S. 1) - GRC -, deren Art. 11 Abs. 1 die Informationsfreiheit gewährleistet, ist im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC gilt die Charta für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Nach Art. 51 Abs. 2 GRC dehnt die Charta den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die Zuständigkeiten der Union aus; sie begründet weder neue Zuständigkeiten noch neue Aufgaben für die Union, noch ändert sie die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben. Daher ist das Recht der Mitgliedstaaten nur dann an den Grundrechten der Charta zu messen, wenn es durch Unionsrecht determiniert ist. Das Unionsrecht muss inhaltliche Vorgaben für die Gestaltung des nationalen Rechts enthalten, insbesondere Umsetzungspflichten statuieren. Darüber hinaus ist die Charta anwendbar, wenn Grundfreiheiten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in Rede stehen (BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 88 ff.; BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - BVerwGE 149, 117 Rn. 71 und vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 26).
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Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Das deutsche Rundfunkbeitragsrecht ist nicht durch unionsrechtliche Vorgaben beeinflusst; es ist gegenüber dem Unionsrecht autonom. Allein der Umstand, dass unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen ist, ob die Einführung der Rundfunkbeitragspflicht ein Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 2 AEUV fordert (s. unter 12.), rechtfertigt nicht die Annahme, dass das Rundfunkbeitragsrecht inhaltlich durch das europarechtliche Beihilferecht determiniert ist. Auch finden weder die Richtlinie 98/34/EG (s. dazu unter 12.) noch die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 S. 36) Anwendung, nach deren Art. 2 Abs. 2 Buchst. g der Rundfunk von ihrem Geltungsbereich ausgenommen ist. Es ist ebenso wenig ersichtlich, dass die Beitragspflicht die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV beeinträchtigt. Die Beitragspflicht verfolgt das rein innerstaatliche Ziel, die Erfüllung der Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu gewährleisten (vgl. unter 4.). Dieses Ziel kann das Funktionieren unionsrechtlich geordneter Rechtsbeziehungen nur mittelbar beeinflussen, was für eine Prüfung am Maßstab unionsrechtlicher Grundrechtsverbürgungen nicht genügt (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 90 unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 18. Dezember 1997 - C-309/96 [ECLI:EU:C:1997:631], Annibaldi - Rn. 22). Die unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV und der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV stehen ebenfalls nicht in Rede. Die allein an Inländer gerichtete Beitragspflicht stellt keine normative Einschränkung dieser Grundfreiheiten dar, weil sie für alle Personen, die Inhaber einer Wohnung i.S.v. § 2 Abs. 2 RBStV sind, gleichermaßen gilt. Auf die Staatsangehörigkeit kommt es nicht an. Anhaltspunkte für eine tatsächliche Schlechterstellung der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegenüber deutschen Staatsangehörigen bestehen nicht. Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit innerhalb der Mitgliedstaaten der Europäischen Union schützen regelmäßig nicht davor, durch die Wohnungsinhaberschaft in einem anderen Mitgliedstaat dort mit rechtlichen Regelungen konfrontiert zu werden, die im Staat des bisherigen Wohnsitzes nicht bestehen. Dies gilt jedenfalls für solche Regelungen, die nicht durch das Unionsrecht determiniert sind (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998 - C-336/96 [ECLI:EU:C:1998:221], Gilly/Directeur des services fiscaux du Bas-Rhin -; BVerwG, Urteil vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 27).
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Angesichts der vorstehenden Ausführungen sieht der Senat keinen Anlass, das Verfahren auszusetzen und zu den in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen europarechtlichen Fragen eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
Tenor
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 12. Januar 2018 - 4 K 2817/16 - wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auf 439,52 EUR festgesetzt.
Gründe
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Tatbestand
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Der Kläger wendet sich gegen einen Beitragsbescheid, durch den die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis März 2013 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit. Er trägt vor, kein Rundfunkempfangsgerät zu besitzen.
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags, die die Beitragspflicht nicht mehr an das Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern an das Innehaben einer Wohnung anknüpften, seien verfassungsgemäß. Sie seien von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag um eine nichtsteuerliche Abgabe handele. Im Gegensatz zu einer Steuer werde der Rundfunkbeitrag nicht voraussetzungslos erhoben. Zum einen gelte er den strukturellen Vorteil ab, den die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufgrund ihrer Bedeutung für die Teilhabe an politischen und kulturellen Prozessen vermittelten. Das Beitragsaufkommen stehe den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch zur Erfüllung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Zum anderen stelle der Rundfunkbeitrag die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks empfangen zu können. Dieser Vorteil werde durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an die Wohnung erfasst. Nahezu alle Inhaber einer Wohnung verfügten dort über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit.
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Mit der Revision macht der Kläger geltend, der Rundfunkbeitrag sei eine Steuer. Die Wohnung weise keinen Bezug zu der Rundfunkempfangsmöglichkeit auf. Es stelle eine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, auch Personen zur Beitragszahlung heranzuziehen, die bewusst auf diese Möglichkeit verzichteten.
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 13. Dezember 2011, GV. NRW. S. 675).
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Der angefochtene Bescheid ist durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit (9.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (10.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (11.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV vom 13. Dezember 2011, GV. NRW. S. 675). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. NW 15/1303 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch den angefochtenen Beitragsbescheid liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabepflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabepflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991, GV. NRW. S. 408). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. NW 15/1303 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat.
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Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. NW 15/1303 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. NW 15/1303 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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11. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
- 52
-
Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76).
- 53
-
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
(1) Die Freiheit des Glaubens, des Gewissens und die Freiheit des religiösen und weltanschaulichen Bekenntnisses sind unverletzlich.
(2) Die ungestörte Religionsausübung wird gewährleistet.
(3) Niemand darf gegen sein Gewissen zum Kriegsdienst mit der Waffe gezwungen werden. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.
Tenor
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 24. Februar 2015 wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf 177,82 € festgesetzt.
Gründe
- 1
Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.
- 2
Zunächst geht der Senat davon aus, dass der mit Schriftsatz vom 3. Juni 2015 erstmals formulierte Antrag, festzustellen, dass künftig eine Beitragspflicht des Klägers nicht besteht sowie der Beklagte zu weiteren Leistungsbescheiden nicht legitimiert ist, nicht bereits im Zulassungsverfahren gestellt werden soll. Sämtliche Anträge sind nämlich mit der Formulierung überschrieben: „der pauschalisierte Antrag wird, soweit es die Berufung selbst betrifft, bereits konkreter angedeutet“. Eine Klageerweiterung im Zulassungsverfahren wäre auch nicht zulässig. Den Antrag, im Fall der Aufhebung der angefochtenen Bescheide den Beklagten zu verurteilen, die unter Vorbehalt entrichteten Beträge zurückzuzahlen, hat der Kläger bereits in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts am 24. Februar 2015 gestellt, so dass es sich insofern nicht um eine (angekündigte) Klageerweiterung handelt.
- 3
Die vom Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 VwGO liegen nicht vor.
- 4
1. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Aus den umfangreichen Ausführungen des Klägers in seinen Schriftsätzen vom 3. Juni sowie vom 4. und 31. August 2015 ergeben sich keine schlüssigen Gegenargumente, die die verwaltungsgerichtliche Entscheidung in Frage stellen.
- 5
Hinsichtlich des Einwandes des Klägers in formeller Hinsicht gegen die Rundfunkbeitragsbescheide vom 1. März und 1. Juni 2014 wird auf die zutreffenden Ausführungen in dem verwaltungsgerichtlichen Urteil (Seiten 6 bis 8) verwiesen. Soweit der Kläger eine konkrete landesrechtliche Rechtsgrundlage für entsprechende Vollzugsakte in Frage stellt, ist auf den SWR-Staatsvertrag zu verweisen. Die Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz gründeten im Jahr 1997 die Rundfunkanstalt „Südwestrundfunk“ (SWR). Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des SWR-Staatsvertrages ist der „Südwestrundfunk“ (SWR) eine gemeinnützige rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunk in den Ländern Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz. Der SWR hat seinen Sitz in Baden-Baden, Mainz und Stuttgart und erfüllt seinen Auftrag in den Landeshauptstädten Stuttgart und Mainz (§ 1 Abs. 1 Satz 2 und § 2 Abs. 1 Satz 1 des SWR-Staatsvertrages).
- 6
Aufgrund des Urteils des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 – VGH B 35/12 – (juris = AS 42, 258) steht zunächst nach Art. 136 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV – bindend fest, dass die Erhebung eines Rundfunkbeitrags mit der Verfassung für Rheinland-Pfalz vereinbar ist. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz sah weder einen Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 1 Abs. 1 LV noch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 17 Abs. 1 und 2 LV. Prüfungsgegenstand waren Freiheits- und Gleichheitsrechte, die in der rheinland-pfälzischen Verfassung verankert sind. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat dabei angenommen, dass es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer handelt und die Ausgestaltung der Beitragserhebung mit der Anknüpfung an das Innehaben einer Wohnung bzw. einer Betriebsstätte mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz vereinbar ist. Die Behauptung des Klägers, der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz habe eine Entscheidung nur für einen speziellen Einzelfall gefällt und keine generalisierenden Leitsätze publiziert, trifft so nicht zu. So heißt unter anderem der Leitsatz Nr. 2: „Bei dem Rundfunkbeitrag nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag – Art. 1 des Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 23. November 2011 – handelt es sich um einen Beitrag im abgabenrechtlichen Sinn und nicht um eine Steuer.“ Bei dieser Bewertung hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz die bundesverfassungsgerichtliche Abgrenzung von Steuer und Beitrag in den in dem Urteil genannten Entscheidungen zugrunde gelegt. Der vom Kläger genannte Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 – (BVerfGE 137, 1 = juris), der wiederkehrende Straßenausbaubeiträge betrifft, wiederholt zur Begriffsdefinition von Steuern und Beiträgen nur die bisherige Rechtsprechung, ohne eine für den vorliegenden Fall maßgebliche Änderung zu enthalten. Auch der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz ist davon ausgegangen, dass Steuern öffentliche Abgaben sind, die als Gemeinlast ohne individuelle Gegenleistung („voraussetzungslos“) zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden. Er hat des Weiteren ausgeführt (juris, Rn. 89), dass sich der Begriff der Voraussetzungslosigkeit – und damit die Abgrenzung von Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben – einer einheitlichen, alle Fallgestaltungen erfassenden Definition entzieht. Ob eine Wechselbezüglichkeit von staatlichen Leistungen und Abgabenlast besteht, bestimmt sich vielmehr unter Berücksichtigung der die Abgrenzung notwendig machenden Kriterien anhand einer wertenden Betrachtung. Danach ergibt sich die Konnexität des Rundfunkbeitrags und der Veranstaltung eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus mehreren Umständen, die jedenfalls in ihrer Gesamtschau dazu führen, den Rundfunkbeitrag nicht als Steuer zu qualifizieren (juris, Rn. 90 f.).
- 7
Mit Beschluss vom 29. Oktober 2014 – 7 A 10820/14.OVG – (juris) hat sich der Senat inhaltlich dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz angeschlossen und darüber hinaus auch einen Verstoß gegen die Gewährleistung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG und das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG verneint.
- 8
Auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 15. Mai 2014 – Vf 8-VII-12, Vf 24-VII-12 – (juris) die Auffassung vertreten, dass die Vorschriften des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages über die Erhebung eines Rundfunkbeitrags im privaten Bereich für jede Wohnung und im nichtprivaten Bereich für Betriebsstätten mit dem in der Bayerischen Verfassung verankerten Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit und dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar sind. Ebenso wie der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz geht auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof davon aus, dass es sich bei dem Rundfunkbeitrag um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt, die in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt. Außerdem wird im privaten Bereich mit der Anbindung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung die Möglichkeit der Rundfunknutzung als abzugeltender Vorteil sachgerecht erfasst. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Urteile vom 12. März 2015 – 2 A 2311/14, 2 A 2422/14 und 2 A 2423/14 –, alle veröffentlicht in juris) und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (u.a. Urteil vom 29. Juni 2015 – 7 B 15.253 –, juris) haben sich der vorliegenden verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung angeschlossen. Es gibt bisher keine verwaltungsgerichtliche Entscheidung, in der von der Verfassungswidrigkeit der Rundfunkbeitragserhebung ausgegangen wird. Aufgrund der übereinstimmenden Rechtsprechung ist nicht zweifelhaft, dass es sich bei dem Rundfunkbeitrag um einen Beitrag im abgabenrechtlichen Sinn und nicht um eine Steuer handelt. Allein die Vielzahl von Klagen und die in der Literatur vertretenen abweichenden Meinungen rechtfertigen nicht die Annahme ernstlicher Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
- 9
Die Kritik des Klägers an der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist verfassungsrechtlich ebenfalls nicht berechtigt.
- 10
Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 u.a. – (BVerfGE 119, 181 = juris) entschieden, dass die staatsvertraglichen Regelungen über das Verfahren der Gebührenfestsetzung mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar sind. Mit dem dreistufigen Verfahren aus Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten, Prüfung der Anmeldung und Bedarfsfeststellung durch das politisch unabhängige Fachgremium der Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs – KEF – und anschließender Festsetzung der Gebühr durch den Rundfunkgesetzgeber ist den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt (juris, Rn. 151). Das Bundesverfassungsgericht sah auch die verfassungsrechtlichen Vorgaben der Unabhängigkeit der KEF als gewahrt an (juris, Rn. 152). Durch die Einführung des Rundfunkbeitrags hat sich an diesem Finanzierungssystem nach dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag nichts geändert.
- 11
Nach § 3 Abs. 1 RFinStV hat die KEF die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten den von den Rundfunkanstalten angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen und zu ermitteln. Dies bezieht sich darauf, ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrages halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand ermittelt worden ist. Somit besteht ein Sicherungssystem, um zu gewährleisten, dass sich die Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrages halten und zudem die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit eingehalten werden.
- 12
Die Erhebung eines Rundfunkbeitrags verstößt nicht gegen die in Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Menschenwürde. Dem Staat sind danach Handlungen verboten, die die Menschenwürde verletzen. Dies ist der Fall, wenn ein Mensch dadurch „zum bloßen Objekt der Staatsgewalt“ gemacht wird (vgl. Jarras/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 1 GG Rn. 11 m.w.N. aus der Rechtsprechung). Die Behauptung des Klägers in seiner Klagebegründung vom 28. September 2014, auf die im Schriftsatz vom 3. Juni 2015 verwiesen wird, der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verletze seine Menschenwürde, ist nicht nachvollziehbar. Allein die Tatsache, dass er seinen Beitrag zu leisten hat, obwohl er den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht nutzt, macht ihn keineswegs zum „bloßen Objekt staatlichen Handelns“. Der Beitrag wird nicht für die tatsächliche Nutzung, sondern für die Nutzungsmöglichkeit erhoben. Es ist die subjektive Auffassung des Klägers, dass das Rundfunkprogramm des öffentlich-rechtlichen Rundfunks schädlich ist. Seine Pflicht zur Mitfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten beruht aber auf der herausragenden Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in einer demokratischen Gesellschaft (vgl. u.a. BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11, 1 BvF 41 BvF 4/11 –, juris, Rn. 34 f.; VerfGH RP, Urteil vom 13. Mai 2014, a.a.O., juris, Rn. 118 f.).
- 13
Die Erhebung von Rundfunkbeiträgen verstößt auch nicht gegen die in Art. 4 Abs. 1 GG gewährleistete Glaubens- und Gewissensfreiheit.
- 14
Für den Kläger steht im Zentrum des Verfahrens die „Problematik des Art. 4 GG und des § 11 RStV“ (siehe Schriftsatz vom 3. Juni 2015, S. 2). Dazu macht er umfangreiche Ausführungen, die sich mit den Programminhalten einzelner Sendungen befassen. Der Senat hat bereits in dem dem Prozessbevollmächtigten des Klägers bekannten Beschluss vom 24. Juli 2015 – 7 A 10454/15.OVG – entschieden, dass der Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 GG nicht tangiert wird. Die Zahlung einer Abgabe wie des Rundfunkbeitrags als solche ist nämlich nicht mit der Äußerung eines weltanschaulichen oder religiösen Bekenntnisses verbunden (ebenso OVG NRW, Urteil vom 12. März 2015 – 2 A 23/11/14 –, juris, Rn. 84 f.).
- 15
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist bereits geklärt, dass die Pflicht zur Steuerzahlung den Schutzbereich des Grundrechts der Gewissensfreiheit nicht berührt (BVerfG, Beschluss vom 26. August 1992 – 2 BvR 478/92 –, juris, und Beschluss vom 2. Juni 2003 – 2 BvR 1775/02 –, juris). Eine Gewissensentscheidung, die beispielsweise die Organisation und Finanzierung der Verteidigung ablehnt, berührt grundsätzlich nicht die Pflicht zur Steuerzahlung. Die Steuer ist ein Finanzierungsinstrument des Staates, aus dessen Aufkommen die Staatshaushalte allgemein – ohne jede Zweckbindung – ausgestattet werden. Über die Verwendung dieser Haushaltsmittel entscheidet allein das Parlament. Durch die strikte Trennung von Steuererhebung und haushaltsrechtlicher Verwendungsentscheidung gewinnt der Staat rechtsstaatliche Distanz und Unabhängigkeit gegenüber dem ihn finanzierenden Steuerpflichtigen und ist deshalb allen Bürgern – mögen sie erhebliche Steuerleistungen erbringen oder nicht zu den Steuerzahlern gehören – in gleicher Weise verantwortlich. Andererseits nimmt er dem Steuerzahler Einflussmöglichkeit und Verantwortlichkeit gegenüber den staatlichen Ausgabeentscheidungen. Dementsprechend ist die individuelle Steuerschuld aller Steuerpflichtigen unabhängig von der zukünftigen Verwendung des Steueraufkommens, mag der Staat Verteidigungsaufgaben finanzieren oder auf sie verzichten. Auf der Grundlage dieser strikten Trennung zwischen steuerlicher Staatsfinanzierung und haushaltsrechtlicher Verwendungsentscheidung ist für den einzelnen Steuerpflichtigen weder rechtserheblich noch ersichtlich, ob seine Einkommensteuerzahlungen an die Landesfinanzbehörden, in den Bundes- oder in den Landeshaushalt fließen und für welchen konkreten Verwendungszweck innerhalb einer dieser Haushalte seine Zahlungen dienen. Die Pflicht zur Steuerzahlung lässt mithin den Schutzbereich des Grundrechts der Gewissensfreiheit (Art. 4 Abs. 1 GG) unberührt (so BVerfG, Beschluss vom 26. August 1992 – 2 BvR 478/92 –, juris, Rn. 3 und Beschluss vom 2. Juni 2003 – 2 BvR 1775/02 –, juris, Rn. 3).
- 16
Auch wenn es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer, sondern um einen Beitrag im abgabenrechtlichen Sinne handelt, lässt sich diese Rechtsprechung auf ihn übertragen. Zwar wird der Beitrag – anders als die Steuer – zu einem konkreten Zweck, nämlich der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, erhoben. Allerdings steht auch hier nicht fest, für welche Programme und Programminhalte der Beitrag des jeweiligen Schuldners verwendet wird. Der Beitragsschuldner, der sich auf seine Glaubens- und Gewissensfreiheit beruft, kann nicht davon ausgehen, dass sein konkreter Beitrag für Sendungen verwendet wird, deren Inhalt er aus Glaubens- oder Gewissensgründen ablehnt.
- 17
Ob die Weigerung, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk aus religiösen oder Gewissensgründen zu nutzen, die Annahme eines besonderen Härtefalls im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag – RBStV – rechtfertigt, bedarf hier keiner Entscheidung. Vorliegend sind zwei Beitragsbescheide angefochten. Gegen die Ablehnung seines Antrages auf Befreiung von der Beitragspflicht hat der Kläger Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist.
- 18
Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 12. Dezember 2012 – 1 BvR 2550/12 – (juris, Rn. 5) ausgeführt, es sei jedenfalls nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass der Beschwerdeführer in dem dortigen Verfahren mit einem Härtefallantrag, bei dem er seine religiöse Einstellung und seine gesamten Lebensumstände darlegen könnte, eine Beitragsbefreiung erreichen könne. In diesem Verfahren hatte der Beschwerdeführer geltend gemacht, er sei strenggläubiger Christ und lehne jede Form der elektronischen Medien ab. Aus religiösen Gründen lebe er in bescheidenen Verhältnissen und verfüge weder über Fernseher noch Radio, Telefon, Handy, Internetanschluss oder ein Auto. Er habe also keine Möglichkeit, Rundfunk zu empfangen und wolle dies aus religiösen Gründen auch nicht. Rundfunk und Internet symbolisierten einen satanischen, zerstörerischen Einfluss. Das Bundesverfassungsgericht hat in der genannten Entscheidung auf die Möglichkeit eines Härtefalls hingewiesen und dabei die Begründung des baden-württembergischen Zustimmungsgesetzes zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag herangezogen, nach der ein besonderer Härtefall unter anderem dann anzunehmen sei, wenn es einem Rundfunkbeitragsschuldner objektiv unmöglich wäre, zumindest über einen Übertragungsweg Rundfunk zu empfangen. Bemerkenswert ist zunächst, dass das Bundesverfassungsgericht offenbar mit dem Verweis auf einen Härtefallantrag in solchen Fällen nicht davon ausgeht, dass die Beitragserhebung bereits gegen Art. 4 Abs. 1 GG verstößt. Der Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg hat mit Beschluss vom 19. August 2013 – 65/13, 1 VB 65/13 – (juris, Rn. 18) ebenfalls nicht ausgeschlossen, dass Rundfunkverweigerer Voraussetzungen für einen Härtefall erfüllen. Im Anschluss an diese beiden Entscheidungen kommt auch das Verwaltungsgericht Freiburg in dem vom Kläger genannten Urteil vom 2. April 2014 – 2 K 1446/13 – (juris, Rn. 29) zu dem Schluss, dass eine Befreiung in den Fällen der religiös bedingten Verweigerung des Rundfunkempfangs als nicht von vorneherein ausgeschlossen bewertet werde. Demgegenüber ist zu sehen, dass das Bundesverfassungsgericht in den Verfahren, die die Steuerzahlungspflicht betrafen (Beschluss vom 26. August 1992 – 2 BvR 478/92 –, juris, Rn. 4 und Beschluss vom 2. Juni 2003 – 2 BvR 1775/02 –, juris, Rn. 4) seine dort aufgestellten Grundsätze auch für einen Erlassantrag zur Vermeidung unbilliger Härten angewendet hat. Des Weiteren wird sich in dem Klageverfahren, mit der der Kläger die Befreiung von der Beitragspflicht begehrt, die Frage stellen, ob die Ablehnung von einzelnen Programminhalten – anders als die Ablehnung jeglicher Medien – mit dem dem Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 12. Dezember 2012 – 1 BvR 2550/12 – (juris) zugrunde liegenden Fall vergleichbar ist.
- 19
Festzuhalten bleibt vorliegend, dass der Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 GG durch die Beitragserhebung als solche nicht tangiert ist. Dies gilt auch für das in Art. 9 EMRK gewährleistete Recht auf Gewissens- und Religionsfreiheit.
- 20
Des Weiteren ist das Grundrecht der Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht berührt. Danach ist das Recht gewährleistet, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Der Beitragsschuldner wird aber durch die Beitragserhebung nicht gehindert oder verpflichtet, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu nutzen (Beschluss des Senats vom 24. Juli 2015 – 7 A 10454/15.OVG –; BayVGH, Urteil vom 28. Juli 2015 – 7 B 15.128 –, juris, Rn. 16).
- 21
Soweit der Kläger im Rahmen seiner Ausführungen zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils Programminhalte, insbesondere die Ausgewogenheit und Objektivität des Programms, kritisiert, macht er letztlich geltend, der öffentlich-rechtliche Rundfunk erfülle den ihm obliegenden Auftrag nicht. Nach § 11 Abs. 1 RStV ist Auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, durch die Herstellung und Verbreitung ihrer Angebote als Medium und Faktor des Prozesses freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung zu wirken und dadurch die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu erfüllen. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben in ihren Angeboten einen umfassenden Überblick über das internationale, europäische, nationale und regionale Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Sie sollen hierdurch die internationale Verständigung, die europäische Integration und den gesellschaftlichen Zusammenhalt in Bund und Ländern fördern. Ihre Angebote haben der Bildung, Information, Beratung und Unterhaltung zu dienen. Sie haben Beiträge insbesondere zur Kultur anzubieten. Auch Unterhaltung soll einem öffentlich-rechtlichen Angebotsprofil entsprechen. Die Vorschrift des § 11 Abs. 2 RStV verpflichtet die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bei der Erfüllung ihres Auftrags die Grundsätze der Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, die Meinungsvielfalt sowie die Ausgewogenheit ihrer Angebote zu berücksichtigen. Auch unter Berücksichtigung des umfangreichen Vortrags des Klägers zu dem von ihm behaupteten Verfahrensmangel (S. 18 ff. der Antragsbegründung vom 3. Juni 2015) sind seine Ausführungen nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils zu begründen. Ob die vom Kläger vorgetragenen Fälle tatsächlich Verstöße gegen die Programmgrundsätze waren, bedarf hier keiner Entscheidung. Verstöße im Einzelfall sind nämlich nicht geeignet, die Rundfunkfinanzierung in Frage zu stellen und berühren nicht die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragserhebung. Die Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist vor allem Programmfreiheit. Sie gewährleistet, dass Auswahl, Inhalt und Gestaltung des Programms Sache des Rundfunks bleiben und sich an publizistischen Kriterien ausrichten können. Es ist der Rundfunk selbst, der aufgrund seiner professionellen Maßstäbe bestimmen darf, was der gesetzliche Rundfunkauftrag in publizistischer Hinsicht verlangt (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 – 1 BvL 30/88 –, BVerfGE 90, 60 = juris, Rn. 141). Die Sicherung von Programmqualität und Programmvielfalt ist durch den gesetzlichen Auftrag gewährleistet. Es ist nicht Aufgabe der Gerichte, qualitative Einschätzungen über öffentlich-rechtliche Programminhalte in die Entscheidung rundfunkbeitragsrechtlicher Rechtsfragen einzubringen (OVG NRW, Urteil vom 12. März 2015 – 2 A 2423/14 –, juris, Rn. 71). Außerdem steht jedem das Verfahren der Programmbeschwerde offen.
- 22
Sofern der Kläger in seiner Antragsbegründung vom 3. Juni 2015 Art. 6 GG erwähnt, sieht der Senat darin nur einen Zusammenhang mit Programminhalten, bei denen nach Auffassung des Klägers der Schutz von Ehe und Familie nicht hinreichend berücksichtigt wird. Eine eigene Verletzung dieses Schutzbereichs durch die Beitragserhebung ist nicht ersichtlich.
- 23
Ebenso wenig schränkt die Beitragserhebung das in Art. 11 Abs. 1 GG gewährleistete Recht der Freizügigkeit und die in Art. 13 Abs. 1 GG gewährleistete Unverletzlichkeit der Wohnung ein. Auch die Eigentumsgarantie nach Art. 14 Abs. 1 GG wird nicht berührt.
- 24
2. Die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
- 25
Der Umfang des Urteils (23 Seiten) ist als Maßstab nicht geeignet. Das Verwaltungsgericht hat sich ausführlich mit den zahlreichen Einwendungen des Klägers gegen seine Beitragspflicht auseinandergesetzt, ohne dass sich aus den Fragestellungen aber besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten ergeben. Soweit der Kläger wiederum Verstöße gegen § 11 RStV geltend macht, wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
- 26
3. Der Rechtssache kommt auch keine grundsätzliche Bedeutung zu (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
- 27
Hinsichtlich der Frage der Verfassungsmäßigkeit der Rundfunkbeitragserhebung ist die grundsätzliche Bedeutung wegen der Klärung durch das Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 (a.a.O.) nicht (mehr) gegeben. Im Übrigen wird wiederum auf die obigen Ausführungen verwiesen. Die vom Kläger aufgeworfenen Fragen rechtfertigen nicht die Zulassung der Berufung.
- 28
4. Hinsichtlich des geltend gemachten Zulassungsgrundes der Abweichung von Entscheidungen der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte fehlt es bereits an jeglicher Darlegung (vgl. § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Kläger selbst geht davon aus, dass man kaum von den geforderten Divergenzen sprechen könne. Letztlich macht er geltend, dass es zu den von ihm für maßgeblich erachteten Fragen noch keine Entscheidungen gebe. Insofern erübrige sich nach seiner Meinung eine Spezifizierung. „Abweichungen von unseren Rechtsgrundlagen“ stellen keinen Zulassungsgrund dar.
- 29
5. Es liegt auch kein Verfahrensmangel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vor. Hier rügt der Kläger im Wesentlichen Fehler in der Sachverhalts- und Beweiswürdigung. Auch verweist er auf seine Ausführungen zu den geltend gemachten ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des Urteils und die dort geltend gemachten Verfahrensfehler. Insbesondere wird ein Verstoß gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG erwähnt, ohne aber konkret darzulegen, welchen entscheidungserheblichen Vortrag im Einzelnen das Verwaltungsgericht nicht berücksichtigt hat. Im Rahmen seiner Ausführungen zur grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache spricht der Kläger auch den absoluten Revisionsgrund der Begründungslosigkeit im Sinne des § 138 Nr. 6 VwGO an, da das Gericht sich seiner Meinung nach auf eine Aufzählung von Rechtsmeinungen beschränkt habe. Damit wird aber dem Begründungserfordernis Rechnung getragen. Das Urteil ist keineswegs – wie es § 138 Nr. 6 VwGO voraussetzt – „nicht mit Gründen versehen“. Außerdem war das Verwaltungsgericht nicht gehalten, dem Vortrag des Klägers zu Verstößen gegen § 11 RStV weiter nachzugehen, da er für die Erhebung der Rundfunkbeiträge nicht entscheidungserheblich ist.
- 30
Aus diesem Grund bleibt auch die Rüge der unzureichenden Aufklärung durch das Gericht nach § 86 Abs. 1 VwGO als Verfahrensmangel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO ohne Erfolg. In dem Zusammenhang stellt der Kläger eingehend Beispiele dar, welche nach seiner Auffassung die eklatanten Verstöße gegen § 11 RStV betreffen. Die Rüge einer Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht erfordert, substantiiert darzulegen, welche Tatsachen aufklärungsbedürftig geblieben sind, welche für erforderlich und geeignet gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht kamen, welche tatsächlichen Feststellungen dabei voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern diese unter Zugrundelegung der materiell-rechtlichen Auffassung des Tatsachengerichts zu einer für den Kläger günstigeren Entscheidung hätten führen können. Zudem muss dargelegt werden, dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen hätten aufdrängen müssen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2015 – 6 B 53.14 –, juris, Rn. 14). Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass Verstöße gegen Programmgrundsätze im Einzelfall für sich gesehen nicht geeignet wären, die Verfassungsmäßigkeit des Rundfunksystems insgesamt anzuzweifeln, und sie damit nicht die Frage der Zulässigkeit der Beitragserhebung berührten. Von daher kam es für das Verwaltungsgericht nicht darauf an, die vom Kläger im erstinstanzlichen Klageverfahren erhobenen Vorwürfe weiter zu prüfen. Dies gilt erst recht für die nunmehrigen Ausführungen des Klägers zu weiteren Beispielen angeblicher Verstöße. Diese Ausführungen im Einzelnen waren dem Verwaltungsgericht nicht bekannt, so dass eine weitere Sachverhaltsaufklärung von vornherein aus- schied. Abgesehen davon sind – wie oben bereits ausgeführt – die genannten Beispiele nicht geeignet, die Rundfunkbeitragserhebung in Zweifel zu ziehen. Im Übrigen entsprechen die Anforderungen, die der Kläger an den öffentlich-rechtlichen Rundfunk stellt, und seine diesbezügliche Kritik seinen subjektiven (Werte)Vorstellungen, die kaum einer objektiven Beurteilung zugänglich sind.
- 31
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
- 32
Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 3 GKG.
(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.
(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.
(3) Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.
Gründe
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
7 B 15.252
Im Namen des Volkes
Urteil
vom 24. Juni 2015
(VG München, Entscheidung vom 13. August 2014, Az.: M 6b K 13.5459)
7. Senat
Sachgebietsschlüssel: 250
Hauptpunkte:
Rundfunkfreiheit, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunkbeitrag
Rechtsquellen:
In der Verwaltungsstreitsache
...
gegen
Bayerischen Rundfunk Juristische Direktion, Rundfunkplatz 1, 80335 München,
- Beklagter -
wegen Rundfunkbeitrags;
hier: Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 13. August 2014,
erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 7. Senat, durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Häring, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmeichel, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Lotz-Schimmelpfennig ohne mündliche Verhandlung am 24. Juni 2015
folgendes Urteil:
I.
Die Berufung wird zurückgewiesen.
II.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
Entscheidungsgründe:
Rechtsmittelbelehrung
Gründe
- 1
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen (§ 93a BVerfGG). Sie hat weder grundsätzliche Bedeutung noch ist sie zur Durchsetzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten des Beschwerdeführers angezeigt.
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1. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Sie ist nicht hinreichend substantiiert begründet. Es fehlt an hinreichenden Darlegungen zu der Möglichkeit, dass die Erhebung von Sanierungsgeldern in § 65 der Satzung der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBLS) zur Finanzierung von vor 2002 begründeten Anwartschaften und Ansprüchen, die nicht von Umlagen gedeckt sind, und die darauf beruhenden gerichtlichen Entscheidungen Verfassungsrecht verletzen.
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2. Die Begründung von Verfassungsbeschwerden erfordert nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG eine substantiierte Auseinandersetzung mit dem zugrunde liegenden einfachen Recht und mit der verfassungsrechtlichen Beurteilung des vorgetragenen Sachverhalts; darzulegen ist, dass eine Grundrechtsverletzung möglich erscheint (vgl. BVerfGE 89, 155 <171>). Soweit das Bundesverfassungsgericht bereits verfassungsrechtliche Maßstäbe entwickelt hat, ist anhand dieser Maßstäbe aufzuzeigen, inwieweit Grundrechte verletzt sein können (vgl. BVerfGE 99, 84 <87>; 101, 331 <345 f.>; 102, 147 <164>; 108, 370 <386>). Urteilsverfassungsbeschwerden müssen sich im Einzelnen mit den Gründen der angefochtenen Entscheidungen auseinandersetzen. Zudem müssen wesentliche Angaben und Argumente in die Beschwerdeschrift aufgenommen werden; es genügt nicht, pauschal auf Anlagen zu verweisen (vgl. BVerfGE 80, 257 <263>; 83, 216 <228>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Mai 2012 - 1 BvR 1065/03 und 1 BvR 1082/03 -, unter B III 5 b aa, juris).
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Diesen Maßstäben genügt die Beschwerdebegründung nicht.
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a) Sie lässt keine Möglichkeit eines Eingriffs in den Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG erkennen, der durch die Rechtsordnung anerkannte einzelne Vermögensrechte, nicht aber das Vermögen als solches erfasst (vgl. BVerfGE 65, 196 <209>; 74, 129 <148>; 95, 267 <300>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 29. Februar 2012 - 1 BvR 2378/10 -, NZA 2012, S. 788 <789>). Inwiefern eine Verpflichtung zur Zahlung von Sanierungsgeldern mehr als nur das Vermögen betrifft, wird nicht nachvollziehbar dargelegt.
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b) Auch die Möglichkeit eines Eingriffs in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ist nicht erkennbar. Ein unmittelbarer Eingriff durch die Verpflichtung zur Zahlung von Sanierungsgeldern kommt nicht in Betracht. Eine für mittelbare Eingriffe geforderte berufsregelnde Tendenz der hier in Rede stehenden Akte der öffentlichen Gewalt hat der Beschwerdeführer nicht dargelegt (vgl. BVerfGE 74, 129 <149>; 96, 375 <397>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 29. Februar 2012 - 1 BvR 2378/10 -, NZA 2012, S. 788 <789>).
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c) Die Beschwerdebegründung enthält keinen substantiierten Vortrag zur Möglichkeit einer Verletzung des Grundrechts auf allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG, das die Freiheit im wirtschaftlichen Verkehr erfasst (vgl. BVerfGE 65, 196 <210>; 74, 129 <151 f.>; 95, 267 <303>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 29. Februar 2012 - 1 BvR 2378/10 -, NZA 2012, S. 788 <789>). Der Beschwerdeführer hat nur einfachrechtliche, nicht aber spezifisch verfassungsrechtliche Einwände dagegen vorgebracht, dass der Bundesgerichtshof davon ausgeht, die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder sei wirksam gegründet worden und der behauptete Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt bei Gründung der Versorgungsanstalt wirke sich nicht aus.
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Außerdem hat sich der Beschwerdeführer nicht genügend damit auseinandergesetzt, ob die Erhebung von Sanierungsgeldern zur Finanzierung der vor dem Systemwechsel im Gesamtversorgungssystem der Versorgungsanstalt begründeten Anwartschaften und Ansprüche geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne ist. Eine fundierte Auseinandersetzung mit dem Einschätzungsspielraum, der der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder beziehungsweise den Tarifvertragsparteien zusteht, auf deren Vereinbarungen die Satzung zurückgeht, fehlt (vgl. BVerfGK 13, 455 <467>). Der Beschwerdeführer hat auch verkannt, dass ausfinanzierte Leistungen bei der Berechnung der Sanierungsgelder nicht berücksichtigt werden (vgl. Gilbert/Hesse, Die Versorgung der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes, Kommentar, 48. Ergänzungslieferung, 2012, § 65 VBLS Rn. 18).
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d) Eine Verletzung des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG durch die Gruppenbildung in § 65 Abs. 4 VBLS ist nicht erkennbar.
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Der Beschwerdeführer hat zwar einen Nachteil durch eine für ihn günstigere Veranlagung mit einem Tochterunternehmen behauptet, verkennt aber, dass die betriebliche Altersversorgung arbeitgeberbezogen ist. Unabhängig davon hat sich der Beschwerdeführer nicht mit den verfassungsrechtlichen Maßstäben auseinandergesetzt, an denen eine beanstandete Ungleichbehandlung zu messen wäre, insbesondere nicht mit der Typisierungsbefugnis (vgl. BVerfGE 26, 265 <275 f.>; 82, 126 <152>; BVerfGK 13, 455 <466 f.>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 22. März 2000 - 1 BvR 1136/96 -, juris, Rn. 28). Den Zweck der Regelung, eingedenk einer Beteiligung von etwa 5.400 Arbeitgebern individuelle Berechnungen in unzumutbarem Umfang zu vermeiden (Kiefer/Langenbrinck/Kulok, Betriebliche Altersversorgung im öffentlichen Dienst, Kommentar, 86. Aktualisierung, April 2012, § 37 ATV Erl. 4, S. 5), hat er außer Acht gelassen. Der Beschwerdeführer ist ferner nicht auf die Regelung in § 65 Abs. 4 Satz 4 VBLS eingegangen, nach der ein Arbeitgeberverband eine Gruppenbildung fordern kann.
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e) Der Beschwerdeführer hat nicht aufgezeigt, dass es auf die Regelung zur Ermittlung der Rentenlast für durch Ausgliederung entstandene Arbeitgeber in § 65 Abs. 5 VBLS ankommt, diese also entscheidungserheblich ist.
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f) Der Beschwerdeführer verkennt schließlich, dass die Einführung einer gerechteren Regelung in § 65 Abs. 5a VBLS nicht dazu führt, dass § 65 VBLS in der vorhergehenden Fassung verfassungswidrig ist. Es fehlt an einer substantiierten Darlegung, inwiefern damit gegen Verfassungsrecht verstoßen werde.
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g) Die Behauptung des Beschwerdeführers, ihm werde Rechtsschutz (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG) und rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) genommen, indem die Gerichte den Tarifvertragsparteien eine weite Einschätzungsprärogative und einen weiten Beurteilungsspielraum einräumten, ist eingedenk der gerichtlichen Überprüfbarkeit von Einschätzungsprärogative und Beurteilungsspielraum nicht nachvollziehbar. Mit der einschlägigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung hat sich der Beschwerdeführer nicht auseinandergesetzt (vgl. BVerfGK 13, 455 <467>).
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h) Eine Verletzung des Anspruchs auf den gesetzlichen Richter aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer trägt dazu widersprüchlich vor, indem er den Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten mit der Behauptung rügt, die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder sei ein Sozialversicherungsträger, an anderer Stelle aber einräumt, dass die Versorgungsanstalt ein privatrechtlich handelnder Betriebsrententräger, also kein Sozialversicherungsträger ist. Der Beschwerdeführer hat auch keine Rechtsfrage aufgeworfen, die Gegenstand einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union sein könnte (Art. 267 Abs. 3 AEUV). Die pauschale Behauptung, es liege ein Verstoß gegen die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit und die Wettbewerbsfreiheit vor, genügt dafür nicht.
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i) Konkrete Anhaltspunkte für eine sonstige Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör aus Art. 103 Abs. 1 GG fehlen. Der Beschwerdeführer hat nicht aufgezeigt, welchen entscheidungserheblichen Vortrag der Bundesgerichtshof in seinem Urteil und in seinem Beschluss über die Anhörungsrüge übergangen oder welchen entscheidungserheblichen Hinweis er nicht gegeben haben soll. Die Kritik, dass der Bundesgerichtshof der Wertung des Beschwerdeführers nicht gefolgt sei, trägt eine solche Rüge nicht; Art. 103 Abs. 1 GG verpflichtet nicht dazu, der Rechtsansicht einer Partei zu folgen (vgl. BVerfGE 64, 1 <12>).
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j) Soweit der Beschwerdeführer Beiträge von 4 % des zusatzversorgungspflichtigen Entgelts für Beschäftigte fordert, die erstmals nach der Systemumstellung bei der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder versichert worden sind, anstelle einer höheren Umlage, ist keine Verletzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten zu erkennen. Der Beschwerdeführer verkennt den Charakter eines Umlagesystems und macht verfassungsrechtliche Einwände dagegen nicht deutlich.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
Tenor
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Juni 2015 - 2 K 588/14 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.
(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.
Tenor
1. Die Klage wird abgewiesen
2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
- 1
Der Kläger wendet sich gegen die Festsetzung von Rundfunkbeiträgen. Er bewohnt unter der im Rubrum angegebenen Adresse eine Wohnung und wird vom Beklagten als Beitragsschuldner unter der Teilnehmernummer … geführt.
- 2
Mit Bescheid vom 01.05.2014 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger Rundfunkbeiträge für den Zeitraum vom Januar 2013 bis zum Dezember 2014 in Höhe von insgesamt 439,52 € fest (festgesetzter Beitrag 431,52 €; Säumniszuschlag 8 € Euro).
- 3
Mit Bescheid vom 01.05.2015 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger Rundfunkbeiträge für den Zeitraum vom Januar 2015 bis März 2015 in Höhe von insgesamt 61,94 € fest (festgesetzter Beitrag 53,94 €; Säumniszuschlag 8 € Euro).
- 4
Mit Bescheid vom 01.09.2015 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger Rundfunkbeiträge für den Zeitraum vom April 2015 bis Juni 2015 in Höhe von insgesamt 60,50 € fest (festgesetzter Beitrag 52,50 €; Säumniszuschlag 8 € Euro).
- 5
Mit Bescheid vom 02.10.2015 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger Rundfunkbeiträge für den Zeitraum vom Juli 2015 bis September 2015 in Höhe von insgesamt 60,50 € fest (festgesetzter Beitrag 52,50 €; Säumniszuschlag 8 € Euro).
- 6
Der Kläger legte gegen diese Bescheide mit Schreiben vom 12.05.2015, 16.06.2015, 30.09.2015 und vom 13.11.2015 Widerspruch und führte jeweils zur Begründung im Wesentlichen Folgendes aus:
- 7
Der Beitragsservice des Beklagten könne keine rechtswirksamen Festsetzungsbescheide erlassen, da er nach eigenen Angaben nicht rechtsfähig sei. Vor der Zusendung eines Festsetzungsbescheides könne auch kein Säumniszuschlag verlangt werden. Die Forderungen des Beklagten seien vor dem Erlass des Festsetzungsbescheides nicht fällig. Bei dem Rundfunkbeitrag handele es sich zudem um eine verdeckte Steuer. Die Bundesländer seien aber finanzverfassungsrechtlich nicht befugt, eine solche Steuer einzuführen. Der Rundfunkbeitrag verstoße gegen das Gerechtigkeitsgebot, da auch Personen, die die Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht nutzen würden, zur Finanzierung herangezogen würden. Der Rundfunkbeitrag trage auch nicht dazu bei, den Bildungsauftrag der Rundfunkanstalten zu finanzieren. Es fehle an sachlichen Informationen und einer ausgewogenen Berichterstattung. Der Kläger könne es mit seinem Gewissen nicht vereinbaren, das System des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks zu unterstützen. Die Festsetzungsbescheide würden das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 GG verletzen.
- 8
Der Beklagte wies die Widersprüche mit Widerspruchsbescheid vom 19.07.2016, zugestellt am 21.07.2016, als unbegründet zurück. Wegen der Einzelheiten wird auf dessen Begründung Bezug genommen (Bl. 72 ff. des Verwaltungsvorgangs).
- 9
Der Kläger hat am 19.08.2016 Klage erhoben und trägt zur Begründung im Wesentlichen Folgendes vor:
- 10
Die Festsetzung des Rundfunkbeitrags sei rechtswidrig, da es einer verfassungsgemäßen Rechtsgrundlage hierfür fehle. Das Zustimmungsgesetz zum Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) sei verfassungswidrig. Es verstoße gegen das Finanzverfassungsrecht des Grundgesetzes (Art. 104a ff. GG) und gegen das Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG). Der Kläger werde ferner in seinen Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1 GG (Verstoß gegen die Belastungsklarheit) und Art. 19 Abs. 4 GG verletzt. Auch das verfassungsrechtlich zu beachtende Zitiergebot werde missachtet. Dieses gelte auch für Einschränkungen des Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die als Rundfunkbeitrag bezeichnete Wohnungs- und Betriebsstättenabgabe erfülle nicht die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen, die an einen Beitrag gestellt werden. Nur bestimmte Personenkreises und besondere wirtschaftliche Vorteile dürften bebeitragt werden. Diese Definition des Beitrags in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei vom Gesetzgeber bei Schaffung des Rundfunkbeitrags nicht beachtet worden. Beim Rundfunkbeitrag fehle es an der spezifischen Beziehung des Beitragspflichtigen zum Vorteil, der Gegenleistung für die Abgabe sei. Beiträge könnten nur für die Gewährung eines Sondervorteils gefordert werden und nicht von der Allgemeinheit, wie es beim Rundfunkbeitrag der Fall sei. Die Möglichkeit des Rundfunkempfangs vermittle keinen individuellen Vorteil, denn es handele sich dabei um eine allgemeine Informationsquelle. Das bloße Innehaben einer Wohnung dürfe nicht mit einer Abgabe belegt werden. In Wahrheit sei der Rundfunkbeitrag eine unzulässige Steuer, weil dieser Beitrag voraussetzungslos erhoben werde. Auch sei das Bestimmtheitsgebot als Ausdruck von Art. 20 Abs. 3 GG nicht eingehalten, da die Beitragshöhe nicht im RBStV geregelt sei. Der Rundfunkbeitrag sei unverhältnismäßig, weil keine Befreiungsmöglichkeit für Nichtnutzer vorgesehen sei und verfassungswidrig im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG wegen unzulässiger Typisierung, soweit auch Wohnungen, in denen keine Rundfunksignale empfangen werden könnten, weil kein Rundfunkgerät bereit gehalten werde, ohne Befreiungsmöglichkeit der Beitragspflicht unterlägen. Der Kläger werde durch die Beitragspflicht in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG und in seinem Recht aus Art. 3 Abs. 1 GG auf Gleichbehandlung verletzt, weil der abgabenrechtliche Grundsatz der Belastungsgleichheit missachtet werde. Es sei auch unzulässig, dass Zulassungs- und Aufsichtsfunktionen der Landesmedienanstalten nach § 40 RBStV durch den Rundfunkbeitrag finanziert würden. Schließlich verstoße es gegen Art. 19 Abs. 4 GG, wenn um Rechtsschutz vor den Gerichten erst nachgesucht werden könne, nachdem ein Festsetzungsbescheid ergangen sei, der stets mit der Festsetzung eines Säumniszuschlags in Höhe von 8,- € einhergehe. Das beinhalte eine unzulässige Hürde für die Inanspruchnahme von Rechtsschutz.
- 11
Der Kläger beantragt,
- 12
die Bescheide des Beklagten vom 01.04.2015, 01.05.2015, 01.09.2015 und 02.10.2015 sowie den Widerspruchsbescheid vom 19.07.2016 aufzuheben.
- 13
Ferner beantragt der Kläger sinngemäß,
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das Verfahren auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht gem. Art. 100 GG vorzulegen.
- 15
Der Beklagte beantragt,
- 16
die Klage abzuweisen und verteidigt die angefochtenen Bescheide.
- 17
Der Rechtsstreit ist mit Beschluss der Kammer vom 25.04.2017 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden.
- 18
Der Kläger und der Beklagte haben mit Schreiben vom 26.05.2016 bzw. 05.05.2016 erklärt, dass sie mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden sind.
Entscheidungsgründe
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I. Im Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht gem. § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
- 20
II. Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Klägern nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
- 21
Die Festsetzung der streitgegenständlichen Rundfunkbeiträge findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 2, 3 Abs. 1, 7, 10 Abs. 5 des 15. Staatsvertrages zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (i.V.m. dem Gesetz zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 16.12.2011, GVOBl. SH 2011 Nr. 18, S. 345 ff), im folgenden RBStV.
- 22
Nach diesen Normen ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber ein Rundfunkbeitrag zu entrichten (§ 2 Abs. 1 RBStV). Eine Wohnung ist unabhängig von der Zahl der darin enthaltenen Räume jede ortsfeste, baulich abgeschlossene Raumeinheit, die zum Wohnen oder Schlafen geeignet ist oder genutzt wird und durch einen eigenen Eingang unmittelbar von einem Treppenhaus, einem Vorraum oder von außen, nicht ausschließlich über eine andere Wohnung betreten werden kann (§ 3 Abs. 1 RBStV).
- 23
Der Beklagte ist als Anstalt öffentlichen Rechts berechtigt, die rückständigen Rundfunkbeiträge durch Bescheid festzusetzen, § 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV. Nach § 11 Abs. 1 der Satzung des Norddeutschen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge wird, soweit Rundfunkbeiträge nicht innerhalb einer Frist von vier Wochen nach Fälligkeit in voller Höhe entrichtet werden, ein Säumniszuschlag in Höhe von einem Prozent der rückständigen Beitragsschuld, mindestens aber ein Betrag von 8,- € fällig.
- 24
Die streitbefangenen Festsetzungen von Rundfunkbeiträgen entsprechen diesen Maßgaben. Sie sind insbesondere rechnerisch richtig.
- 25
Der Beklagte durfte die Festsetzung auch auf die Regelungen des RBStV stützen. An deren Verfassungsmäßigkeit hat das erkennende Gericht nach seiner ständigen Rechtsprechung, an der es festhält, keinen Zweifel (vgl. grundlegend VG Schleswig, Urt. v. 10.06.2015 - 4 A 105/14 - juris). Die Verfassungsmäßigkeit des zum 01.01.2013 eingeführten Rundfunkbeitrags hat nach den Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 (VGH B 35/12 - juris) und des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 15. Mai 2014 (Vf. 8-VII-12 und Vf. 24-VII-12 - jeweils nach juris) sowie zahlreichen Entscheidungen von Verwaltungsgerichten und Oberverwaltungsgerichten (vgl. auch OVG Schleswig, Beschl. v. 09.03.2017 - 3 LA 40/16 - juris) nunmehr auch das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Urteilen vom 18.03.2016 (BVerwG 6 C 6.15 u.a.) festgestellt.
- 26
Danach ist der Rundfunkbeitrag eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe, die in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht fällt (amtlicher Leitsatz Nr. 1). Die vorrangige Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch den Rundfunkbeitrag trägt der Programmfreiheit des Rundfunks und dem Verfassungsgebot eines die Vielfalt sichernden Programms angemessen Rechnung (amtlicher Leitsatz Nr. 2). Der Rundfunkbeitrag stellt die Gegenleistung für den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit dar. Dieser Vorteil kann Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden, weil Wohnungen nahezu vollständig mit Rundfunkempfangsgeräten ausgestattet sind (amtlicher Leitsatz Nr. 3). Die Ersetzung der gerätebezogenen Rundfunkgebühr durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag war wegen des drohenden strukturellen Defizits der Gebührenerhebung zulässig, um die Belastungsgleichheit der Rundfunkteilnehmer zu wahren (amtlicher Leitsatz Nr. 4). Die Belastungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) verlangt nicht, Wohnungsinhaber, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (amtlicher Leitsatz Nr. 5). Die Anknüpfung des Rundfunkbeitrags an die Wohnung benachteiligt die alleinigen Inhaber einer Wohnung nicht gleichheitswidrig gegenüber Personen, die zusammen mit anderen in einer Wohnung leben. (amtlicher Leitsatz Nr. 6). Seine Rechtsauffassung hat das Bundesverwaltungsgericht nochmals mit Urteil vom 15.06.2016 bestätigt (Az. 6 C 35/15 – juris). In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist schließlich geklärt, dass der Rundfunkbeitrag auch gegen keine anderen Normen wie etwa die EMRK oder EU-Recht verstößt.
- 27
Das Bundesverwaltungsgericht hat in den benannten Entscheidungen unter anderem zur Gesetzgebungskompetenz der Länder für die Einführung des Rundfunkbeitrags Folgendes ausgeführt (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 18.03.2016 – 6 C 6/15 – Rn. 15, juris):
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„Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.“
- 32
Zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Rundfunkbeitrags hat des Bundesverwaltungsgerichts in dem benannten Urteil (6 C 6/15, juris Rn 25 ff.) im Detail Folgendes ausgeführt:
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„Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
- 34
Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabepflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabepflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991, GV. NRW. S. 408). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. NW 15/1303 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).“
- 42
Der Kläger kann sich zur Abwendung seiner Rundfunkbeitragspflicht nicht darauf, berufen, dass er oder andere Personen keine Rundfunkleistungen nutzen würden. Das Bundesverwaltungsgericht hat in den angeführten Entscheidungen vom 18.03.2016 hierzu u.a. Folgendes ausgeführt (vgl. z.B. 6 C 6.15, Rn 34 ff. nach juris):
- 43
„Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
- 44
Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
- 45
Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
- 46
Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
- 47
Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).“
- 48
Das erkennende Gericht schließt sich diesen Ausführungen an.
- 49
Das Gericht folgt dem Kläger auch nicht, wenn er vorträgt, dass es für die Annahme der flächendeckenden Verbreitung von Rundfunkempfangsmöglichkeiten an hinreichend aussagekräftigen Daten fehle. Namentlich meint der Kläger, dass diese gesondert für jedes (Bundes)Land erhoben werden müssten und nur landesspezifische Daten den Entscheidungen der jeweiligen Landesgesetzgeber zugrunde gelegt werden dürfen.
- 50
Gesetzgeberischer Darlegungen zum Gerätebestand in Schleswig-Holstein bedurfte es nach Auffassung des Gerichts für die Wirksamkeit des Zustimmungsgesetzes nicht. Zum einen ist der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag als Staatsvertrag auf die Ratifizierung in sämtlichen Ländern der Bundesrepublik Deutschland und damit auf das ganze Bundesgebiet angelegt. Zum anderen sich keinerlei belastbare Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass es hinsichtlich der Ausstattung mit Empfangsgeräten in den einzelnen Ländern der Bundesrepublik derart signifikante Unterschiede gäbe, die eine gesonderte Betrachtung für jedes Land gebieten würde (vgl. VG Köln, Urt. v. 27.10.2016 – 6 K 6497/15 – juris, m.w.N.). Vielmehr belegen die vom Statistikamt Nord im Jahr 2013 für Schleswig-Holstein erhobenen und veröffentlichten Daten
- 51
(vgl. Einkommens- und Verbrauchsstichprobe in Schleswig-Holstein 2013 – Ausstattung und Wohnsituation privater Haushalte, Seite 8, abrufbar unter: https://www.statistik-nord.de/zahlen-fakten/private-haushalte-familien-erwerbstaetige-(mikrozensus)/private-haushalte-familien-erwerbstaetige-(mikrozensus)/dokumentenansicht/wirtschaftsrechnungen-in-schleswig-holstein/),
- 52
dass die Ausstattung private Haushalte mit einem Fernseher mit einem Grad von 95,94 % nahezu deckungsgleich mit dem Ausstattungsgrad für das Bundesgebiet ist, den das Bundesverwaltungsgericht in den benannten Entscheidungen für das Jahr 2012 angeführt hat (zum Stichtag 01.01.2012 verfügten 96,2 % der Haushalte über ein Fernsehgerät). Laut Statistischem Jahrbuch ist dieser Wert zum 01.01.2017 im Übrigen auf 97,8 % gestiegen
- 53
(vgl. https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/EinkommenKonsumLebensbedingungen/AusstattungGebrauchsguetern/Tabellen/Gebietsstaende_Unterhaltungselektronik.html).
- 54
Die Daten des Statistikamts Nord tragen nach der Bewertung des Gerichts auch in Schleswig-Holstein die Annahme der nahezu flächendeckenden Verbreitung von Empfangsgeräten in privaten Haushalten. Danach lag der Verbreitungsgrad von PCs im Jahr bei 88,76 % und der von Internetanschlüssen (auch mobil) bei 81,58 %.
- 56
(vgl. https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/EinkommenKonsumLebensbedingungen/AusstattungGebrauchsguetern/Tabellen/Gebietsstaende_Infotechnik.html).
- 57
Auch in Bezug auf Mobiltelefone, die weitestgehend als multifunktionale Geräte mit Empfangsmöglichkeit von Radio- und Internetangeboten vertrieben werden, lag der Ausstattungsgrad in Schleswig-Holstein im Jahr 2013 bei 93,55 %. Bundesweit lag dieser Wert zu 01.01.2017 bei 95,5 %
- 58
(vgl. https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/EinkommenKonsumLebensbedingungen/AusstattungGebrauchsguetern/Tabellen/Gebietsstaende_Infotechnik.html).
- 59
Nach Überzeugung des Gerichts darf nicht auf eine einzelne Kategorie von Empfangsgeräten abgestellt werden, diese sind vielmehr zum Teil kumulativ vorhanden. Es besteht jedenfalls eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass in Haushalten ohne Fernsehgerät ein internetfähiger PC oder ein Mobiltelefon mit Empfangsmöglichkeit vorhanden ist. Ausgehend hiervon ist die Annahme des nahezu flächendeckenden Vorhaltens mit Empfangsmöglichkeiten für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk hinreichend statistisch belegt.
- 60
Es liegt auch kein Verstoß gegen das Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2GG vor. Dieses gilt nur für die Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken (vgl. BVerfG, Entscheidungen v. 11.06.1958 - C 1 BvR 569/56 – und vom 18.02.1970 2 BvR 531/86 - jeweils juris). Eine solche Einschränkung liegt hier nicht vor, was sich aus der obigen Verneinung eines Grundrechtsverstoßes unter ergibt. Für die Beschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG gilt das Zitiergebot nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ohnehin nicht, da dieses Grundrecht von vornherein nur unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet ist. Auch einen Verstoß gegen das Zitiergebot erkennt das Gericht mangels ausdrücklichen Hinweises auf eine Einschränkung von Art. 3 GG nicht.
- 61
Eine Beschneidung der Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG ist auch nicht darin zu sehen, dass mit einer gerichtlichen Überprüfung eines Festsetzungsbescheids stets ein Säumniszuschlag in Höhe von 8,- Euro in Kauf genommen werden muss. Die Beschreitung des Rechtsweges ist nicht unzumutbar, wenn die Beschwerdeführer einen Beitragsbescheid gegen sich ergehen lassen müssen, um fachgerichtlichen Rechtsschutz geltend machen zu können (vgl. OVG Bautzen, Beschl. v. 24.06.2016 - 3 A 384/15 - juris; VGH Mannheim, Urt. v. 03.03.2016 - 2 S 896/15 - juris). Unzumutbar ist die Beschreitung des Rechtsweges erst dann, wenn der Betroffene zunächst gegen eine Norm verstoßen müsste, um damit die Auferlegung einer Geldbuße zu provozieren und dann im Verfahren gegen den Bußgeldbescheid inzident die Verfassungswidrigkeit der Norm zu beanstanden (vgl. BVerfGE 81, 70 <82 f.>; 97, 157 <165>). Die bloße Erwirkung eines Rundfunkbeitragsbescheides ist damit jedoch nicht vergleichbar. Im Übrigen kann der Betroffene der Verwirkung eines Säumniszuschlags auch dadurch entgehen, dass er den streitigen Beitrag einstweilen entrichtet und später, seinen (vermeintlichen) Erstattungsanspruch nach § 10 Abs. 3 Satz 1 RBStV geltend macht. Angesichts der – auch bei längerer Dauer eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens – überschaubaren Höhe der einstweilen zu zahlenden Rundbeiträge ist es den Rundfunkteilnehmern durchaus zumutbar den geringen monatlichen Rundfunkbeitrag zunächst zu leisten und auf Erstattung etwaig überzahlter Beiträge zu klagen. Das ist vom Rundfunkgesetzgeber so vorgesehen worden, weil nur auf diese Weise beträchtliche Nachteile zulasten aller Rundfunkteilnehmer vermieden werden und der einzelne Rundfunkteilnehmer zugleich vor erheblichen Nachzahlungen, wie sie hier auf den Kläger zukommen, geschützt wird.
- 62
Auch die vom Kläger geltend gemachte Verletzung des Bestimmtheitsgrundsatzes mit der Argumentation, der Gesetzgeber müsse die Höhe des Beitrags in ein und demselben Gesetzestext selbst niederlegen, liegt das nach Auffassung des Gerichts nicht vor. Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € bzw. 17,50 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags in der jeweils geltenden Fassung). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und dessen Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag geregelt ist, stellt den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage (BVerwG, Urt. v. 19.09.2016 - 6 C 19/16 -; vgl. auch VGH Mannheim, Urt. v. 03.03.2016 - 2 S 896/15 -, beide zitiert nach juris).
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Auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RBStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, war schon von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt (BVerwG, Urt. v. 09.12.1998 – 6 C 13.97 – BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Das gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag (BVerwG, Urt. v. 19.09.2016 – 6 C 19/16 – juris). Eine Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urt. v. 04.11.1986 – 1 BvF 1/84 – BVerfGE 73, 118 <158 ff.>).
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Zur Abwendung der Rundfunkbeitragspflicht kann sich der Kläger schließlich nicht auf die Gewissensfreiheit nach Art. 4 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) bzw. Art. 9 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) berufen.
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Die Erhebung von Rundfunkbeiträgen verstößt nach allgemeiner Auffassung in der Rechtsprechung, der sich das erkennende Gericht anschließt, weder gegen die in Art. 4 Abs. 1 GG gewährleistete Glaubens- und Gewissensfreiheit noch gegen das in Art. 9 EMRK gewährleistete Recht auf Gewissens- und Religionsfreiheit. Eine Gewissensentscheidung im Sinne des Art. 4 Abs. 1 GG ist nach der Definition des Bundesverfassungsgerichts eine ernste, sittliche, d.h. an den Kriterien von „Gut“ und „Böse“ orientierte Entscheidung, die der Einzelne in einer bestimmten Lage als für sich bindend und unbedingt verpflichtend erfährt, so dass er gegen sie nicht ohne ernste Gewissensnot handeln könnte (vgl. BVerfG, Entscheidung v. 20.12.1960 - 1 BvL 21/60 -; Urt. v. 13.04.1978 - 2 BvF 1/77, 2/77, 4/77, 5/77 - jeweils nach juris).
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Selbst wenn es Sendungen geben sollte, die mit dem Gewissen des Beitragspflichtigen nicht in Einklang stehen, würde dies der Beitragspflicht nicht entgegenstehen. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist bereits geklärt, dass die Pflicht zur Steuerzahlung den Schutzbereich des Grundrechts der Gewissensfreiheit nicht berührt (so BVerfG, Beschl. v. 26.08.1992 - 2 BvR 478/92 - juris und Beschl. v. 02.06.2003 - 2 BvR 1775/02 - juris; Germann, in: Beck’scher Online-Kommentar Grundgesetz, Stand: 01.09.2016, Art. 4 Rn 90.3 m.w.N.). Auch wenn es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer, sondern um einen Beitrag im abgabenrechtlichen Sinne handelt, lässt sich diese Rechtsprechung auf ihn übertragen. Zwar wird der Beitrag – anders als die Steuer – zu einem konkreten Zweck, nämlich der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, erhoben. Allerdings steht auch hier nicht fest, für welche Programme und Programminhalte der Beitrag des jeweiligen Schuldners verwendet wird. Der Beitragsschuldner, der sich auf seine Glaubens- und Gewissensfreiheit beruft, kann nicht davon ausgehen, dass sein konkreter Beitrag für Sendungen verwendet wird, deren Inhalt er aus Glaubens- oder Gewissensgründen ablehnt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 16.11.2015 - 7 A 10455/15 - juris). Die Zahlung einer Abgabe wie des Rundfunkbeitrags als solche ist demgegenüber nicht mit der Äußerung eines weltanschaulichen oder religiösen Bekenntnisses verbunden. Der Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 GG sowie des Art. 9 EMRK wird durch die Beitragserhebung als solche nicht tangiert (ebenso OVG Münster, Urt. v. 12.03.2015 - 2 A 2311/14 - juris; vgl. auch VG Berlin, Urt. v. 22.04.2015 - 27 K 310.14 - juris; VG Hamburg, Urt. v. 17.07.2014 - 3 K 5371/14 - juris; VG Augsburg, Urt. v. 11.07.2016 - Au 7 K 16.263 - juris; VG München, Urt. v. 08.07.2016 - M 26 K 16.707 - juris).
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Nach diesen Ausführungen besteht keine Veranlassung, das Verfahren auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG vorzulegen. Das erkennende Gericht hält die im vorliegenden Fall entscheidungserheblichen Vorschriften des RBStV nicht für verfassungswidrig.
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Die Erhebung des Säumniszuschlags unterliegt ebenfalls keinen Bedenken. Rechtsgrundlage für die Erhebung eines Säumniszuschlags ist § 11 Abs. 1 der Rundfunkbeitragssatzung, die auf § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alt. 3 RBStV beruht. Die Rundfunkbeitragspflicht entsteht kraft Gesetzes. Der Erlass eines Bescheids ist daher grundsätzlich nicht erforderlich, um die Rundfunkbeitragspflicht auszulösen. Diese beginnt vielmehr mit dem Ersten des Monats, in dem der Beitragsschuldner erstmals die Wohnung innehat. Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und in der Mitte eines Dreimonatszeitraums für jeweils drei Monate zu leisten (s. § 7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 2 RBStV). Ferner wird, wenn Rundfunkbeiträge nicht innerhalb von vier Wochen nach Fälligkeit in voller Höhe entrichtet werden, ein Säumniszuschlag in Höhe von einem Prozent der rückständigen Beitragsschuld, mindestens aber ein Betrag von 8,00 € fällig (§ 11 Abs. 1 der Rundfunkbeitragssatzung).
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Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens ist im Übrigen nicht zu prüfen und zu entscheiden, ob etwaige Programmkritik bzw. etwaige Vorwürfe hinsichtlich fehlender Unabhängigkeit oder Wettbewerbsverzerrungen zutreffen. Solches lässt die Rundfunkbeitragspflicht selbst unberührt. Es ist zunächst Aufgabe der hierzu berufenen Gremien, insbesondere der Programmkommission und der Rundfunkräte, über die ordnungsgemäße Erfüllung der gesetzlich bestimmten Aufgaben der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu wachen und erforderlichenfalls entsprechend Einfluss, etwa auf die Programmgestaltung zu nehmen (vgl. VG München, Urt. v. 03.08.2016 – M 26 K 16.60 – juris, m.w.N.):
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Der Wirksamkeit der angefochtenen Bescheide steht auch nicht entgegen, dass diese nach Ansicht des Klägers nicht von einer Behörde erlassen worden seien. Der Beklagte ist bei der unter Einschaltung des Beitragsservice erfolgten Festsetzung der Rundfunkbeiträge und der Entscheidung über den Widerspruch als Behörde hoheitlich tätig geworden. Zwar hat das Landgericht Tübingen in einem im Rahmen eines zivilrechtlichen Vollstreckungsverfahrens ergangenen Beschluss vom 16.09.2016 (Az.: 5 T 232/16, juris) u.a. die Rechtsauffassung vertreten, dass der auftretenden Rundfunkanstalt insgesamt die Behördeneigenschaft fehle. Diese Einschätzung teilt die Kammer in ständiger Rechtsprechung nicht und schließt sich insoweit den folgenden Ausführungen des VGH Mannheim (Urt. v. 04.11.2016 – 2 S 548/16 - juris) vollumfänglich an, wobei die Annahmen für den Südwestrundfunk auf den Beigeladenen übertragbar sind:
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„Diese Ausführungen teilt der Senat nicht, weil sie der gesetzlich eingeräumten Stellung des Beklagten bei der Festsetzung rückständiger Rundfunkbeiträge nicht gerecht werden.
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Die Frage, ob der Beklagte „als Behörde“ gehandelt hat oder nicht, lässt sich im Ausgangspunkt nicht einfach nach einem abstrakt zugrunde gelegten Behördenbegriff beantworten. Für die rechtliche Einordnung kommt es zunächst einmal darauf an, ob der Beklagte im konkreten Fall - hier bei der Festsetzung von Rundfunkbeiträgen - öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich gehandelt hat. Der Umstand, dass die Tätigkeit des Beklagten als Rundfunkanstalt insgesamt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 27.07.1971 - 2 BvF 1/68, 2 BvR 72 BvR 702/68 -, juris Rdnr. 37 und 38 m.w.N.) eine „Aufgabe der öffentlichen Verwaltung“ darstellt, hat hierfür - nur, aber immerhin - indizielle Bedeutung (BVerwG, Urteil vom 03.08.1989 - 3 C 52.87 -, juris Rdnr. 25ff; BGH, Urteil vom 05.02.1993 - V ZR 62/91 -, juris Rdnr. 10). Denn für die maßgebliche Abgrenzung ist hiermit noch nicht viel gewonnen, weil eine öffentliche Aufgabe auch in privatrechtlichen Handlungsformen erfüllt werden kann. Maßgeblich kommt es daher darauf an, ob das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten - hier dem Beklagten und der Klägerin als Beitragsschuldnerin - öffentlich-rechtlich ausgestaltet ist, m.a.W. seine Grundlage im öffentlichen Recht hat. Dies ist der Fall, wenn die Beteiligten zueinander in einem hoheitlichen Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen und sich der Träger hoheitlicher Gewalt besonderer, nicht für jedermann geltender, sondern ihn einseitig berechtigender Rechtssätze des öffentlichen Rechts bedient (BVerwG, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10.07 -, BVerwGE 129, 9ff = juris Rdnr. 4 m.w.N.). Diese Voraussetzungen liegen hier vor, weil der Beklagte aufgrund der ihn als Anstalt öffentlichen Rechts einseitig berechtigenden Befugnis zur Festsetzung rückständiger Rundfunkbeiträge (§ 10 Abs. 5 RBStV) gehandelt hat, welche ihm eine öffentlich-rechtliche Handlungsbefugnis dahingehend einräumt, sich der Handlungsform eines Verwaltungsaktes zu bedienen. Dementsprechend weisen die streitgegenständlichen Bescheide - trotz ihrer „kundenfreundlichen“ Formulierungsanteile - auch formal alle Kennzeichen eines Verwaltungsakts auf: Sie werden als Bescheide bezeichnet, enthalten eine Rechtsmittelbelehrung und setzen den rückständigen Betrag einseitig gegenüber der Klägerin als Beitragsschuldnerin fest.
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Da der Beklagte bei dem Erlass der Festsetzungsbescheide wie ausgeführt öffentlich-rechtlich gehandelt und sich hierbei der Handlungsform des Verwaltungsakts bedient hat, ist auch eine „Verwaltungstätigkeit einer Behörde“ i.S.d. § 1 Abs. 1 LVwVfG anzunehmen. Nach § 1 Abs. 2 LVwVfG ist „Behörde“ i.S. des LVwVfG jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Dabei legt das LVwVfG keinen organisationsrechtlichen, auf die Bezeichnung der handelnden Stelle abstellenden Behördenbegriff zugrunde, sondern versteht den Behördenbegriff funktionell in dem Sinne, dass „Behörde“ alle mit hinreichender organisatorischer Selbständigkeit ausgestatteten Einrichtungen sind, denen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung und entsprechende Zuständigkeiten zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung nach außen übertragen sind (so für § 1 Abs. 4 VwVfG Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl., § 1 Rdnr. 51 m.w.N.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 1 Rdnr. 230). Auch der Landesgesetzgeber ist bei der Einführung des LVwVfG von diesem Verständnis ausgegangen. In der Begründung zum LVwVfG heißt es in diesem Zusammenhang zu § 1 Abs. 2: „Mit der Definition des Gesetzes sollen nicht nur Organisationseinheiten der Verwaltung im organisatorischen Sinne erfasst werden, sondern auch solche natürlichen und juristischen Personen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, auch die sogenannten Beliehenen“ (LT-Drs. 7/820 S. 68). Soweit für den Begriff der funktionellen Behörde eine gewisse organisatorische Selbständigkeit der handelnden Stelle verlangt wird (Kopp/Ramsauer a.a.O. Rdnr. 53 und Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. Rdnr. 238), liegt diese beim Beklagten ersichtlich vor.
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Dem Rückgriff auf den Behördenbegriff des § 1 Abs. 2 LVwVfG steht hier nicht im Wege, dass § 2 Abs. 1 LVwVfG die Anwendung dieses Gesetzes für die Tätigkeit des Südwestrundfunks ausschließt. Denn der Landesgesetzgeber hat diese Ausnahme maßgebend damit begründet (LT-Drs. 7/820, S. 68 und 69), dass die Anwendung des Gesetzes bei den Rundfunkanstalten Schwierigkeiten bereiten würde, soweit die Anstalten über Ländergrenzen hinweg tätig werden müssten; außerdem sei das Verfahren der Rundfunkanstalten über den Gebühreneinzug spezialgesetzlich geregelt. Beide Begründungselemente betreffen der Sache nach nicht die Frage der Behördeneigenschaft des Beklagten. Unabhängig davon lässt sich diese Frage mit Blick auf die Regelungen in § 1 Abs. 4 VwVfG (und in entsprechenden Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder) aufgrund der hierzu vorliegenden Literatur und Rechtsprechung inzwischen in Form eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes beantworten. In einem solchen Fall ist ein Rückgriff auf das LVwVfG aber trotz des für die Tätigkeit des Südwestrundfunks ausgesprochenen Ausschlusses in § 2 Abs. 1 LVwVfG möglich (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.06.2008 - 2 S 1431/08 -, juris Rdnr. 6).27Entgegen der Annahme des Landgerichts Tübingen in dem Beschluss vom 16.09.2016 lässt sich die Behördeneigenschaft des Beklagten hier nicht ganz grundsätzlich mit der Erwägung in Zweifel ziehen, dass dieser nach außen hin - etwa auf seiner Homepage - als Unternehmen auftrete und auch im Wesentlichen unternehmerisch handele und gestalte. Selbst wenn dies so sein sollte, ändert es nichts daran, dass der Beklagte jedenfalls bei der Festsetzung rückständiger Rundfunkbeiträge i.S.v. § 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV als Behörde handeln durfte, gehandelt hat und weiterhin handelt. Das Bundesverfassungsgericht hat im 2. Rundfunkurteil (Beschluss vom 27.07.1971 - 2 BvF 1/68, 2 BvR 72 BvR 702/68 - juris Rdnr. 33ff) im Einzelnen dargelegt, dass der Rundfunk „als Sache der Allgemeinheit“ und mithin als „öffentlich-rechtliche Aufgabe“ in voller Unabhängigkeit überparteilich betrieben und von jeder staatlichen Beeinflussung freigehalten werden müsse. Wegen des in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten verfassungsrechtlichen Gebots der Staatsferne darf der Staat einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht selbst („unmittelbar“) zur Verfügung stellen. Diese Aufgabe ist daher den Rundfunkanstalten - als rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts - übertragen. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ändert dies aber nichts daran, dass die Rundfunkanstalten bei der Veranstaltung von Rundfunk insgesamt „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ erfüllen, deren Wahrnehmung dem Staat selbst verfassungsrechtlich verwehrt ist (BVerfG, Beschluss vom 27.07.1971, a.a.O. Rdnr. 38). Der Umstand, dass die Rundfunkanstalten als Träger des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ihrerseits in einer Gegenposition zum Staat stehen, hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urteil vom 13.12.1984 - 7 C 139.81 -, juris Rdnr. 28) veranlasst festzustellen, dass sie nicht als Teil der staatlichen Organisation betrachtet werden könnten. Diese Feststellung bezieht sich jedoch ausdrücklich auf die in dem Urteil vom 13.12.1984 konkret in Frage stehende Tätigkeit der „Veranstaltungen von Rundfunksendungen“, welche weder unmittelbare noch mittelbare Staatsverwaltung sei. Es braucht hier nicht näher ausgeführt zu werden, ob und inwiefern sich diese Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts mit der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts vereinbaren lassen, die Rundfunkveranstaltung insgesamt - also auch die Veranstaltung von Rundfunksendungen - sei eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung. Jedenfalls geht es bei der hier in Rede stehenden, durch den RBStV den Rundfunkanstalten eingeräumten Möglichkeit der Festsetzung rückständiger Rundfunkbeiträge auch unter Zugrundelegung der vom Bundesverwaltungsgericht herangezogenen Maßstäbe nicht um eine - hinsichtlich des Begriffs der „Staatsverwaltung“ allenfalls problematische - „Veranstaltung von Rundfunksendungen“, sondern um die hoheitlich organisierte Einziehung öffentlich-rechtlicher Finanzierungsbeiträge und damit um eine klassische Aufgabe der öffentlichen Verwaltung.28Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen erfüllt der Beklagte bei der Festsetzung rückständiger Rundfunkbeiträge auch ohne weiteres den allgemeinen Behördenbegriff, welchen das Landgericht Tübingen in seiner Entscheidung vom 16.09.2016 (a.a.O. Rdnr. 28, allerdings zum Begriff der Vollstreckungsbehörde) maßgeblich herangezogen hat. Danach liegt eine Behörde nur vor, wenn es sich um eine in den Organismus der Staatsverwaltung eingeordnete, organisatorische Einheit von Personen und sächlichen Mitteln handelt, die mit einer gewissen Selbständigkeit ausgestattet und dazu berufen ist, unter öffentlicher Autorität für die Erreichung der Zwecke des Staates oder von ihm geförderter Zwecke tätig zu sein (BVerwG, Urteil vom 24.01.1991 - 2 C 16.88 -, juris Rdnr. 22 und VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20.04.1995 - 4 S 3134/94 -, juris Rdnr. 5). Alle diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.“
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Lediglich ergänzend wird darauf hingewiesen, dass die Beschlüsse des LG Tübingen vom 16.09.2016 – 5 T 232/16 – und vom 20.09.2016 – 5 T 143/16 vom Bundesgerichtshof mit Beschlüssen vom 14.06.2017 – I ZB 87/16, juris – und vom 27.04.2017, I ZB 91/16 – aufgehoben wurden.
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III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Tatbestand
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Der Kläger hat zum 1. Januar 2013 seine Hauptwohnung in F. und zum 1. Mai 2013 seine Zweitwohnung in S. angemeldet. Er wendet sich gegen Beitragsbescheide, durch die die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber seiner Zweitwohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Mai 2013 bis Juni 2014 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit.
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, es fehle bei einer Zweitwohnung an einem individuellen Vorteil, d.h. an einem konkret nutzbaren Gegenwert für den Beitragsschuldner, der bereits für die Erstwohnung den Beitrag entrichte. Der Vorteil der Nutzung des Rundfunks sei nicht wohnungsgebunden. Zudem erhöhe sich der Vorteil nicht mit der Anzahl der Wohnungen. Die mehrfache Beitragsbelastung eines Inhabers mehrerer Wohnungen sei zudem nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da der Kreis der Betroffenen und die Belastung zu groß seien, um noch von der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers abgedeckt zu sein. Auch hinsichtlich seiner sonstigen Ausgestaltung verletze der Beitrag das Gebot der Belastungsgleichheit und die negative Informationsfreiheit. Insbesondere werde bei den Rundfunkanstalten nicht die Wohnungsetage bzw. Wohnungsnummer gespeichert, weshalb dies in Mehrfamilienhäusern zu erheblichen Unsicherheiten führe und Ermittlungen für die korrekte Zuordnung einer Person zu einem Beitragskonto erfordere. Des Weiteren rügt der Kläger die Unvereinbarkeit der Beitragspflicht mit europarechtlichen Vorgaben.
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
- 6
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Die angefochtenen Bescheide sind durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt ebenso wenig gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit wie dessen Erhebung von einem Inhaber entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen (9.). Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich weisen kein strukturelles Erhebungsdefizit auf (10.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (11.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (12.). Art. 11 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union findet keine Anwendung (13.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch die angefochtenen Beitragsbescheide liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5., Rn. 25 ff.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6.). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 % (Stand 1. Januar 2011). Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Diese Angaben werden durch die in Media Perspektiven 1/2011 veröffentlichten Zahlen bestätigt, wonach die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % liegt (S. 2 f.). Die statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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Die individuelle Zurechnung der Rundfunkempfangsmöglichkeit besteht auch in denjenigen Fällen, in denen eine Person als Inhaber mehrerer Wohnungen in Anspruch genommen wird. Zwar kann sich ein Inhaber nicht gleichzeitig in mehreren seiner Wohnungen aufhalten, ihm steht aber in mehreren Wohnungen die Möglichkeit des Rundfunkempfangs zur Verfügung, die als Vorteil abzugelten ist. Die damit verbundene Erhöhung der Beitragslast ist am Gebot der Belastungsgleichheit zu messen (siehe unter 9., b)).
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist nicht auszuschließen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen derartige Empfangsgeräte besitzen und Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat (a)). Demgegenüber führt die an das Innehaben einer Wohnung anknüpfende Beitragspflicht in denjenigen Fällen zu einer erhöhten Belastung, in denen eine Person für mehrere Wohnungen als Inhaber gleichzeitig in Anspruch genommen wird und sich hierdurch ihre Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfachen kann (b)). Von der Typisierungsbefugnis ebenfalls gedeckt ist, dass Minderjährige und Wohnungslose von der Beitragspflicht ausgenommen worden sind (c)).
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a) Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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b) Die Gesetzgeber waren nicht gehalten, für Personen, die als Inhaber mehrerer Wohnungen als Beitragsschuldner zur Zahlung verpflichtet sind, im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag differenzierende Regelungen zu schaffen (ebenso zur früheren Gebührenpflicht für Empfangsgeräte in Zweitwohnungen des Ehegatten: BVerwG, Beschluss vom 20. September 2010 - 6 B 22.10 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 57). Ist ein Beitragsschuldner für zwei oder mehrere Wohnungen beitragspflichtig, können der Beitragspflicht verschiedene Fallgestaltungen zugrunde liegen. Zum einen kann der Beitragsschuldner in seinen Wohnungen jeweils alleine leben mit der Folge, dass er das Vielfache des vollen Rundfunkbeitrags entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen zu zahlen hat. Zum anderen kann der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung mit einer grundsätzlich beitragspflichtigen Person oder mehreren Personen, die der Beitragspflicht unterfallen, z.B. in einer Familie zusammenleben und in seiner Nebenwohnung, die er etwa aus beruflichen Gründen in einem Ort bewohnt, alleine leben. Umgekehrt kann es auch sein, dass der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung alleine und in der Nebenwohnung etwa in einer Wohngemeinschaft mit anderen grundsätzlich beitragspflichtigen Personen lebt. Schließlich sind Fälle nicht ausgeschlossen, in denen ein Beitragsschuldner sowohl in der Haupt- als auch in der Nebenwohnung mit mehreren grundsätzlich Beitragspflichtigen zusammenlebt. In den letztgenannten Fallgestaltungen hängt die Inanspruchnahme eines Beitragsschuldners für mehrere Wohnungen allein davon ab, dass gerade dieser Schuldner sich als Inhaber der Wohnungen gegenüber der Rundfunkanstalt angemeldet hat und seine Zahlungen für die anderen beitragspflichtigen Wohnungsinhaber gegenüber der Rundfunkanstalt befreiend wirken. Die weiteren beitragspflichtigen Schuldner haften als Gesamtschuldner im Innenverhältnis nach § 426 Abs. 1 Satz 1 BGB zu gleichen Teilen, soweit sie nichts anderes vereinbart haben oder praktizieren. Daher kann der Wohnungsinhaber von ihnen einen entsprechenden Ausgleich verlangen, so dass sich seine Belastung entsprechend verringert. Während sich mithin in dem erstgenannten Fall die Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfacht, ist demgegenüber in den anderen Fallgestaltungen die Belastung des Beitragsschuldners im Innenverhältnis zu den weiteren vorhandenen Schuldnern niedriger.
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Die Rundfunkanstalt kann aus den bei ihr gespeicherten Daten nicht erkennen, ob ein für mehrere Wohnungen in Anspruch genommener Beitragsschuldner den Beitrag alleine trägt oder für andere Beitragsschuldner mit befreiender Wirkung zahlt. Eine Regelung, die den Beitragspflichtigen von der Zahlungspflicht für die Zweitwohnung bzw. seine weiteren Wohnungen freistellt oder diese ermäßigt, weil er alleiniger Schuldner ist, würde in ihrer Durchsetzung zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand führen. Die Rundfunkanstalt könnte die tatsächliche Belastung des für mehrere Wohnungen angemeldeten Zahlungspflichtigen nur mit unverhältnismäßigem Aufwand ermitteln. Hierzu müsste sie kontinuierlich die personelle Fluktuation in den Wohnungen des Inhabers überwachen und Änderungen bei der Anzahl der beitragspflichtigen Mitbewohner nachverfolgen. Entsprechende Ermittlungen wären sehr aufwändig, weil sie durch einen Meldedatenabgleich, der nur eine Momentaufnahme darstellt, nicht ersetzt werden könnten. Auch in diesen Fallgestaltungen kommt daher aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ein besonderes Gewicht zu, das es rechtfertigt, den Beitrag unabhängig von der Zahlungspflicht für weitere Wohnungen jeweils nur von einem Inhaber der Wohnung zu erheben.
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c) Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags genügen dem Gebot der Belastungsgleichheit. Dieses verbietet im Steuerrecht eine Erhebungsregelung, welche die Gleichheit des Belastungserfolgs prinzipiell verfehlt. Der Gesetzgeber hat demgemäß die Besteuerungstatbestände und die ihnen entsprechenden Erhebungsregelungen so aufeinander abzustimmen, dass ein strukturelles, dem Gesetzgeber zuzurechnendes Erhebungsdefizit der Abgabe nicht entsteht. Nicht um ein solches strukturelles Erhebungsdefizit handelt es sich, wenn die Belastungsungleichheit durch Vollzugsmängel bei der Steuererhebung hervorgerufen wird, wie sie immer wieder vorkommen können und sich auch tatsächlich ereignen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <268, 271 f.>). Diese Grundsätze sind auf das Rundfunkbeitragsrecht übertragbar (BVerwG, Urteile vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:180316U6C6.15.0] - BVerwGE 154, 275 Rn. 32 und vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52).
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Hinsichtlich der Wohnung haben die Beitragsschuldner nach § 8 Abs. 4 Nr. 4 RBStV nicht nur ihre gegenwärtige Anschrift, sondern auch alle vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung zu machen. Gleichlaufend hiermit hat der im privaten Bereich umstellungsbedingt durchgeführte Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 Satz 1 Nr. 7 RBStV ebenfalls die Anschrift einschließlich aller vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung erfasst. Soweit bei Mehrfamilienhäusern Angaben zur Lage der Wohnung unterbleiben oder nicht durch den Meldedatenabgleich in Erfahrung gebracht werden, kann bei bestehenden Unsicherheiten und damit verbundenen Zweifeln an der Richtigkeit oder Vollständigkeit der in der Anmeldung zu machenden Angaben die Rundfunkanstalt nach § 8 Abs. 4 RBStV die erforderlichen Angaben und Nachweise zur Ausräumung der Zweifel vom Inhaber verlangen. Darüber hinaus stehen ihr insbesondere gegenüber dem Wohnungseigentümer die in § 9 Abs. 1 RBStV normierten Auskunfts- und Nachweisrechte zu. Ihre Rechte kann die Rundfunkanstalt im Verwaltungszwangsverfahren durchsetzen (§ 9 Abs. 1 Satz 6 RBStV). Unsicherheiten und Zweifel können hiernach im Rahmen des Verwaltungsvollzuges beseitigt werden; hier bestehende Defizite sind dem Gesetzgeber nicht zuzurechnen und begründen kein strukturelles Erhebungsdefizit.
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Werden Wohnungen verheimlicht und bestehen keine Anhaltspunkte für die Beitragspflicht des die Wohnung verschweigenden Inhabers, kommt § 11 Abs. 4 RBStV zur Anwendung. Nach dessen Satz 1 haben die Rundfunkanstalten die Befugnis, unter den Voraussetzungen seines Satzes 2 Daten bei öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen zu erheben. Die Regelung ermächtigt die Rundfunkanstalten für Zwecke der Beitragserhebung sowie zur Feststellung einer Beitragspflicht zur Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten einerseits aus öffentlichen Registern oder aufgrund von melderechtlichen Normen und andererseits durch Adresskäufe von privaten Anbietern (LT-Drs. BW 15/197 S. 53 f.). Damit ist gewährleistet, dass die Rundfunkanstalten unabhängig von dem Willen des Beitragspflichtigen Kenntnis von Anhaltspunkten erlangen können, die auf eine Beitragspflicht bzw. auf eine Unvollständigkeit und Unrichtigkeit von Erklärungen hinweisen und damit Anlass geben, von den in § 8 Abs. 4 und § 9 Abs. 1 RBStV bestehenden Auskunfts- und Nachweisrechten Gebrauch zu machen. Zwar ist der Adresskauf im privaten Bereich der Beitragspflicht nach § 14 Abs. 10 RBStV bis zum 31. Dezember 2014 ausgeschlossen, weil in diesem Zeitraum der Meldedatenabgleich durchzuführen ist (s. LT-Drs. BW 15/197 S. 54); dies hindert aber nicht die Rundfunkanstalten, im Übrigen von der in § 11 Abs. 4 RBStV enthaltenen Befugnis Gebrauch und Inhaber von nicht gemeldeten Wohnungen ausfindig zu machen. Hinzu tritt die Möglichkeit, durch ab dem 1. Januar 2015 im privaten Bereich ebenfalls mögliche Adresskäufe beitragspflichtige Wohnungsinhaber in Erfahrung zu bringen und auf der Grundlage entsprechender Auskünfte und Nachweise ihnen gegenüber auch für zurückliegende Zeiträume im Rahmen der geltenden Regelungen Beiträge festzusetzen. Denn die Pflicht zur Beitragszahlung besteht kraft Gesetzes bei Vorliegen der Voraussetzungen, ohne dass eine vorherige Festsetzung erforderlich ist. Angesichts dieser vom Gesetzgeber den Rundfunkanstalten eröffneten Befugnisse ist die Inhaberschaft einer Wohnung erheblich schwerer dauerhaft zu verheimlichen als der Besitz eines Rundfunkempfangsgeräts, auf den es noch für die Erhebung der Rundfunkgebühr ankam.
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11. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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12. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
- 59
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76). Zur Finanzierung werden auch weiterhin diejenigen herangezogen, die die Möglichkeit des Rundfunkempfangs haben. Insoweit hat sich lediglich die tatbestandliche Anknüpfung der Erfassung der Pflichtigen geändert. Bei der Einbeziehung der sehr kleinen Gruppe, die nicht im Besitz eines herkömmlichen oder neuartigen Empfangsgeräts, aber ebenfalls beitragspflichtig ist, handelt es sich nicht um eine Änderung der ursprünglichen Finanzierungsregelung in ihrem Kern (vgl. unter 5.).
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Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag musste der Europäischen Kommission nicht auf der Grundlage der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 S. 37) vorgelegt werden, da sie nach deren Art. 1 Nr. 2 auf Hörfunk- und Fernsehdienste gemäß Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/552/EWG keine Anwendung findet.
- 61
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13. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union in der Fassung vom 12. Dezember 2007 (ABl. C 303 S. 1) - GRC -, deren Art. 11 Abs. 1 die Informationsfreiheit gewährleistet, ist im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC gilt die Charta für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Nach Art. 51 Abs. 2 GRC dehnt die Charta den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die Zuständigkeiten der Union aus; sie begründet weder neue Zuständigkeiten noch neue Aufgaben für die Union, noch ändert sie die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben. Daher ist das Recht der Mitgliedstaaten nur dann an den Grundrechten der Charta zu messen, wenn es durch Unionsrecht determiniert ist. Das Unionsrecht muss inhaltliche Vorgaben für die Gestaltung des nationalen Rechts enthalten, insbesondere Umsetzungspflichten statuieren. Darüber hinaus ist die Charta anwendbar, wenn Grundfreiheiten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in Rede stehen (BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 88 ff.; BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - BVerwGE 149, 117 Rn. 71 und vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 26).
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Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Das deutsche Rundfunkbeitragsrecht ist nicht durch unionsrechtliche Vorgaben beeinflusst; es ist gegenüber dem Unionsrecht autonom. Allein der Umstand, dass unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen ist, ob die Einführung der Rundfunkbeitragspflicht ein Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 2 AEUV fordert (s. unter 12.), rechtfertigt nicht die Annahme, dass das Rundfunkbeitragsrecht inhaltlich durch das europarechtliche Beihilferecht determiniert ist. Auch finden weder die Richtlinie 98/34/EG (s. dazu unter 12.) noch die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 S. 36) Anwendung, nach deren Art. 2 Abs. 2 Buchst. g der Rundfunk von ihrem Geltungsbereich ausgenommen ist. Es ist ebenso wenig ersichtlich, dass die Beitragspflicht die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV beeinträchtigt. Die Beitragspflicht verfolgt das rein innerstaatliche Ziel, die Erfüllung der Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu gewährleisten (vgl. unter 4.). Dieses Ziel kann das Funktionieren unionsrechtlich geordneter Rechtsbeziehungen nur mittelbar beeinflussen, was für eine Prüfung am Maßstab unionsrechtlicher Grundrechtsverbürgungen nicht genügt (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 90 unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 18. Dezember 1997 - C-309/96 [ECLI:EU:C:1997:631], Annibaldi - Rn. 22). Die unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV und der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV stehen ebenfalls nicht in Rede. Die allein an Inländer gerichtete Beitragspflicht stellt keine normative Einschränkung dieser Grundfreiheiten dar, weil sie für alle Personen, die Inhaber einer Wohnung i.S.v. § 2 Abs. 2 RBStV sind, gleichermaßen gilt. Auf die Staatsangehörigkeit kommt es nicht an. Anhaltspunkte für eine tatsächliche Schlechterstellung der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegenüber deutschen Staatsangehörigen bestehen nicht. Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit innerhalb der Mitgliedstaaten der Europäischen Union schützen regelmäßig nicht davor, durch die Wohnungsinhaberschaft in einem anderen Mitgliedstaat dort mit rechtlichen Regelungen konfrontiert zu werden, die im Staat des bisherigen Wohnsitzes nicht bestehen. Dies gilt jedenfalls für solche Regelungen, die nicht durch das Unionsrecht determiniert sind (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998 - C-336/96 [ECLI:EU:C:1998:221], Gilly/Directeur des services fiscaux du Bas-Rhin -; BVerwG, Urteil vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 27).
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Angesichts der vorstehenden Ausführungen sieht der Senat keinen Anlass, das Verfahren auszusetzen und zu den in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen europarechtlichen Fragen eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
(1) Unternehmer ist, wer eine gewerbliche oder berufliche Tätigkeit selbstständig ausübt, unabhängig davon, ob er nach anderen Vorschriften rechtsfähig ist. Das Unternehmen umfasst die gesamte gewerbliche oder berufliche Tätigkeit des Unternehmers. Gewerblich oder beruflich ist jede nachhaltige Tätigkeit zur Erzielung von Einnahmen, auch wenn die Absicht, Gewinn zu erzielen, fehlt oder eine Personenvereinigung nur gegenüber ihren Mitgliedern tätig wird.
(2) Die gewerbliche oder berufliche Tätigkeit wird nicht selbständig ausgeübt,
- 1.
soweit natürliche Personen, einzeln oder zusammengeschlossen, einem Unternehmen so eingegliedert sind, dass sie den Weisungen des Unternehmers zu folgen verpflichtet sind, - 2.
wenn eine juristische Person nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse finanziell, wirtschaftlich und organisatorisch in das Unternehmen des Organträgers eingegliedert ist (Organschaft). Die Wirkungen der Organschaft sind auf Innenleistungen zwischen den im Inland gelegenen Unternehmensteilen beschränkt. Diese Unternehmensteile sind als ein Unternehmen zu behandeln. Hat der Organträger seine Geschäftsleitung im Ausland, gilt der wirtschaftlich bedeutendste Unternehmensteil im Inland als der Unternehmer.
(3) (weggefallen)
Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Juni 2015 - 2 K 588/14 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Entscheidungsgründe
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Gründe
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Tatbestand
- 1
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Der Kläger hat zum 1. Januar 2013 seine Hauptwohnung in F. und zum 1. Mai 2013 seine Zweitwohnung in S. angemeldet. Er wendet sich gegen Beitragsbescheide, durch die die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber seiner Zweitwohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Mai 2013 bis Juni 2014 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit.
- 2
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
- 3
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, es fehle bei einer Zweitwohnung an einem individuellen Vorteil, d.h. an einem konkret nutzbaren Gegenwert für den Beitragsschuldner, der bereits für die Erstwohnung den Beitrag entrichte. Der Vorteil der Nutzung des Rundfunks sei nicht wohnungsgebunden. Zudem erhöhe sich der Vorteil nicht mit der Anzahl der Wohnungen. Die mehrfache Beitragsbelastung eines Inhabers mehrerer Wohnungen sei zudem nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da der Kreis der Betroffenen und die Belastung zu groß seien, um noch von der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers abgedeckt zu sein. Auch hinsichtlich seiner sonstigen Ausgestaltung verletze der Beitrag das Gebot der Belastungsgleichheit und die negative Informationsfreiheit. Insbesondere werde bei den Rundfunkanstalten nicht die Wohnungsetage bzw. Wohnungsnummer gespeichert, weshalb dies in Mehrfamilienhäusern zu erheblichen Unsicherheiten führe und Ermittlungen für die korrekte Zuordnung einer Person zu einem Beitragskonto erfordere. Des Weiteren rügt der Kläger die Unvereinbarkeit der Beitragspflicht mit europarechtlichen Vorgaben.
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
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Die angefochtenen Bescheide sind durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt ebenso wenig gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit wie dessen Erhebung von einem Inhaber entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen (9.). Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich weisen kein strukturelles Erhebungsdefizit auf (10.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (11.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (12.). Art. 11 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union findet keine Anwendung (13.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch die angefochtenen Beitragsbescheide liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5., Rn. 25 ff.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6.). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 % (Stand 1. Januar 2011). Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Diese Angaben werden durch die in Media Perspektiven 1/2011 veröffentlichten Zahlen bestätigt, wonach die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % liegt (S. 2 f.). Die statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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Die individuelle Zurechnung der Rundfunkempfangsmöglichkeit besteht auch in denjenigen Fällen, in denen eine Person als Inhaber mehrerer Wohnungen in Anspruch genommen wird. Zwar kann sich ein Inhaber nicht gleichzeitig in mehreren seiner Wohnungen aufhalten, ihm steht aber in mehreren Wohnungen die Möglichkeit des Rundfunkempfangs zur Verfügung, die als Vorteil abzugelten ist. Die damit verbundene Erhöhung der Beitragslast ist am Gebot der Belastungsgleichheit zu messen (siehe unter 9., b)).
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist nicht auszuschließen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen derartige Empfangsgeräte besitzen und Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat (a)). Demgegenüber führt die an das Innehaben einer Wohnung anknüpfende Beitragspflicht in denjenigen Fällen zu einer erhöhten Belastung, in denen eine Person für mehrere Wohnungen als Inhaber gleichzeitig in Anspruch genommen wird und sich hierdurch ihre Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfachen kann (b)). Von der Typisierungsbefugnis ebenfalls gedeckt ist, dass Minderjährige und Wohnungslose von der Beitragspflicht ausgenommen worden sind (c)).
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a) Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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b) Die Gesetzgeber waren nicht gehalten, für Personen, die als Inhaber mehrerer Wohnungen als Beitragsschuldner zur Zahlung verpflichtet sind, im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag differenzierende Regelungen zu schaffen (ebenso zur früheren Gebührenpflicht für Empfangsgeräte in Zweitwohnungen des Ehegatten: BVerwG, Beschluss vom 20. September 2010 - 6 B 22.10 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 57). Ist ein Beitragsschuldner für zwei oder mehrere Wohnungen beitragspflichtig, können der Beitragspflicht verschiedene Fallgestaltungen zugrunde liegen. Zum einen kann der Beitragsschuldner in seinen Wohnungen jeweils alleine leben mit der Folge, dass er das Vielfache des vollen Rundfunkbeitrags entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen zu zahlen hat. Zum anderen kann der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung mit einer grundsätzlich beitragspflichtigen Person oder mehreren Personen, die der Beitragspflicht unterfallen, z.B. in einer Familie zusammenleben und in seiner Nebenwohnung, die er etwa aus beruflichen Gründen in einem Ort bewohnt, alleine leben. Umgekehrt kann es auch sein, dass der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung alleine und in der Nebenwohnung etwa in einer Wohngemeinschaft mit anderen grundsätzlich beitragspflichtigen Personen lebt. Schließlich sind Fälle nicht ausgeschlossen, in denen ein Beitragsschuldner sowohl in der Haupt- als auch in der Nebenwohnung mit mehreren grundsätzlich Beitragspflichtigen zusammenlebt. In den letztgenannten Fallgestaltungen hängt die Inanspruchnahme eines Beitragsschuldners für mehrere Wohnungen allein davon ab, dass gerade dieser Schuldner sich als Inhaber der Wohnungen gegenüber der Rundfunkanstalt angemeldet hat und seine Zahlungen für die anderen beitragspflichtigen Wohnungsinhaber gegenüber der Rundfunkanstalt befreiend wirken. Die weiteren beitragspflichtigen Schuldner haften als Gesamtschuldner im Innenverhältnis nach § 426 Abs. 1 Satz 1 BGB zu gleichen Teilen, soweit sie nichts anderes vereinbart haben oder praktizieren. Daher kann der Wohnungsinhaber von ihnen einen entsprechenden Ausgleich verlangen, so dass sich seine Belastung entsprechend verringert. Während sich mithin in dem erstgenannten Fall die Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfacht, ist demgegenüber in den anderen Fallgestaltungen die Belastung des Beitragsschuldners im Innenverhältnis zu den weiteren vorhandenen Schuldnern niedriger.
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Die Rundfunkanstalt kann aus den bei ihr gespeicherten Daten nicht erkennen, ob ein für mehrere Wohnungen in Anspruch genommener Beitragsschuldner den Beitrag alleine trägt oder für andere Beitragsschuldner mit befreiender Wirkung zahlt. Eine Regelung, die den Beitragspflichtigen von der Zahlungspflicht für die Zweitwohnung bzw. seine weiteren Wohnungen freistellt oder diese ermäßigt, weil er alleiniger Schuldner ist, würde in ihrer Durchsetzung zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand führen. Die Rundfunkanstalt könnte die tatsächliche Belastung des für mehrere Wohnungen angemeldeten Zahlungspflichtigen nur mit unverhältnismäßigem Aufwand ermitteln. Hierzu müsste sie kontinuierlich die personelle Fluktuation in den Wohnungen des Inhabers überwachen und Änderungen bei der Anzahl der beitragspflichtigen Mitbewohner nachverfolgen. Entsprechende Ermittlungen wären sehr aufwändig, weil sie durch einen Meldedatenabgleich, der nur eine Momentaufnahme darstellt, nicht ersetzt werden könnten. Auch in diesen Fallgestaltungen kommt daher aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ein besonderes Gewicht zu, das es rechtfertigt, den Beitrag unabhängig von der Zahlungspflicht für weitere Wohnungen jeweils nur von einem Inhaber der Wohnung zu erheben.
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c) Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags genügen dem Gebot der Belastungsgleichheit. Dieses verbietet im Steuerrecht eine Erhebungsregelung, welche die Gleichheit des Belastungserfolgs prinzipiell verfehlt. Der Gesetzgeber hat demgemäß die Besteuerungstatbestände und die ihnen entsprechenden Erhebungsregelungen so aufeinander abzustimmen, dass ein strukturelles, dem Gesetzgeber zuzurechnendes Erhebungsdefizit der Abgabe nicht entsteht. Nicht um ein solches strukturelles Erhebungsdefizit handelt es sich, wenn die Belastungsungleichheit durch Vollzugsmängel bei der Steuererhebung hervorgerufen wird, wie sie immer wieder vorkommen können und sich auch tatsächlich ereignen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <268, 271 f.>). Diese Grundsätze sind auf das Rundfunkbeitragsrecht übertragbar (BVerwG, Urteile vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:180316U6C6.15.0] - BVerwGE 154, 275 Rn. 32 und vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52).
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Hinsichtlich der Wohnung haben die Beitragsschuldner nach § 8 Abs. 4 Nr. 4 RBStV nicht nur ihre gegenwärtige Anschrift, sondern auch alle vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung zu machen. Gleichlaufend hiermit hat der im privaten Bereich umstellungsbedingt durchgeführte Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 Satz 1 Nr. 7 RBStV ebenfalls die Anschrift einschließlich aller vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung erfasst. Soweit bei Mehrfamilienhäusern Angaben zur Lage der Wohnung unterbleiben oder nicht durch den Meldedatenabgleich in Erfahrung gebracht werden, kann bei bestehenden Unsicherheiten und damit verbundenen Zweifeln an der Richtigkeit oder Vollständigkeit der in der Anmeldung zu machenden Angaben die Rundfunkanstalt nach § 8 Abs. 4 RBStV die erforderlichen Angaben und Nachweise zur Ausräumung der Zweifel vom Inhaber verlangen. Darüber hinaus stehen ihr insbesondere gegenüber dem Wohnungseigentümer die in § 9 Abs. 1 RBStV normierten Auskunfts- und Nachweisrechte zu. Ihre Rechte kann die Rundfunkanstalt im Verwaltungszwangsverfahren durchsetzen (§ 9 Abs. 1 Satz 6 RBStV). Unsicherheiten und Zweifel können hiernach im Rahmen des Verwaltungsvollzuges beseitigt werden; hier bestehende Defizite sind dem Gesetzgeber nicht zuzurechnen und begründen kein strukturelles Erhebungsdefizit.
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Werden Wohnungen verheimlicht und bestehen keine Anhaltspunkte für die Beitragspflicht des die Wohnung verschweigenden Inhabers, kommt § 11 Abs. 4 RBStV zur Anwendung. Nach dessen Satz 1 haben die Rundfunkanstalten die Befugnis, unter den Voraussetzungen seines Satzes 2 Daten bei öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen zu erheben. Die Regelung ermächtigt die Rundfunkanstalten für Zwecke der Beitragserhebung sowie zur Feststellung einer Beitragspflicht zur Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten einerseits aus öffentlichen Registern oder aufgrund von melderechtlichen Normen und andererseits durch Adresskäufe von privaten Anbietern (LT-Drs. BW 15/197 S. 53 f.). Damit ist gewährleistet, dass die Rundfunkanstalten unabhängig von dem Willen des Beitragspflichtigen Kenntnis von Anhaltspunkten erlangen können, die auf eine Beitragspflicht bzw. auf eine Unvollständigkeit und Unrichtigkeit von Erklärungen hinweisen und damit Anlass geben, von den in § 8 Abs. 4 und § 9 Abs. 1 RBStV bestehenden Auskunfts- und Nachweisrechten Gebrauch zu machen. Zwar ist der Adresskauf im privaten Bereich der Beitragspflicht nach § 14 Abs. 10 RBStV bis zum 31. Dezember 2014 ausgeschlossen, weil in diesem Zeitraum der Meldedatenabgleich durchzuführen ist (s. LT-Drs. BW 15/197 S. 54); dies hindert aber nicht die Rundfunkanstalten, im Übrigen von der in § 11 Abs. 4 RBStV enthaltenen Befugnis Gebrauch und Inhaber von nicht gemeldeten Wohnungen ausfindig zu machen. Hinzu tritt die Möglichkeit, durch ab dem 1. Januar 2015 im privaten Bereich ebenfalls mögliche Adresskäufe beitragspflichtige Wohnungsinhaber in Erfahrung zu bringen und auf der Grundlage entsprechender Auskünfte und Nachweise ihnen gegenüber auch für zurückliegende Zeiträume im Rahmen der geltenden Regelungen Beiträge festzusetzen. Denn die Pflicht zur Beitragszahlung besteht kraft Gesetzes bei Vorliegen der Voraussetzungen, ohne dass eine vorherige Festsetzung erforderlich ist. Angesichts dieser vom Gesetzgeber den Rundfunkanstalten eröffneten Befugnisse ist die Inhaberschaft einer Wohnung erheblich schwerer dauerhaft zu verheimlichen als der Besitz eines Rundfunkempfangsgeräts, auf den es noch für die Erhebung der Rundfunkgebühr ankam.
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11. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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12. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76). Zur Finanzierung werden auch weiterhin diejenigen herangezogen, die die Möglichkeit des Rundfunkempfangs haben. Insoweit hat sich lediglich die tatbestandliche Anknüpfung der Erfassung der Pflichtigen geändert. Bei der Einbeziehung der sehr kleinen Gruppe, die nicht im Besitz eines herkömmlichen oder neuartigen Empfangsgeräts, aber ebenfalls beitragspflichtig ist, handelt es sich nicht um eine Änderung der ursprünglichen Finanzierungsregelung in ihrem Kern (vgl. unter 5.).
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Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag musste der Europäischen Kommission nicht auf der Grundlage der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 S. 37) vorgelegt werden, da sie nach deren Art. 1 Nr. 2 auf Hörfunk- und Fernsehdienste gemäß Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/552/EWG keine Anwendung findet.
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13. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union in der Fassung vom 12. Dezember 2007 (ABl. C 303 S. 1) - GRC -, deren Art. 11 Abs. 1 die Informationsfreiheit gewährleistet, ist im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC gilt die Charta für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Nach Art. 51 Abs. 2 GRC dehnt die Charta den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die Zuständigkeiten der Union aus; sie begründet weder neue Zuständigkeiten noch neue Aufgaben für die Union, noch ändert sie die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben. Daher ist das Recht der Mitgliedstaaten nur dann an den Grundrechten der Charta zu messen, wenn es durch Unionsrecht determiniert ist. Das Unionsrecht muss inhaltliche Vorgaben für die Gestaltung des nationalen Rechts enthalten, insbesondere Umsetzungspflichten statuieren. Darüber hinaus ist die Charta anwendbar, wenn Grundfreiheiten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in Rede stehen (BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 88 ff.; BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - BVerwGE 149, 117 Rn. 71 und vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 26).
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Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Das deutsche Rundfunkbeitragsrecht ist nicht durch unionsrechtliche Vorgaben beeinflusst; es ist gegenüber dem Unionsrecht autonom. Allein der Umstand, dass unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen ist, ob die Einführung der Rundfunkbeitragspflicht ein Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 2 AEUV fordert (s. unter 12.), rechtfertigt nicht die Annahme, dass das Rundfunkbeitragsrecht inhaltlich durch das europarechtliche Beihilferecht determiniert ist. Auch finden weder die Richtlinie 98/34/EG (s. dazu unter 12.) noch die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 S. 36) Anwendung, nach deren Art. 2 Abs. 2 Buchst. g der Rundfunk von ihrem Geltungsbereich ausgenommen ist. Es ist ebenso wenig ersichtlich, dass die Beitragspflicht die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV beeinträchtigt. Die Beitragspflicht verfolgt das rein innerstaatliche Ziel, die Erfüllung der Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu gewährleisten (vgl. unter 4.). Dieses Ziel kann das Funktionieren unionsrechtlich geordneter Rechtsbeziehungen nur mittelbar beeinflussen, was für eine Prüfung am Maßstab unionsrechtlicher Grundrechtsverbürgungen nicht genügt (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 90 unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 18. Dezember 1997 - C-309/96 [ECLI:EU:C:1997:631], Annibaldi - Rn. 22). Die unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV und der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV stehen ebenfalls nicht in Rede. Die allein an Inländer gerichtete Beitragspflicht stellt keine normative Einschränkung dieser Grundfreiheiten dar, weil sie für alle Personen, die Inhaber einer Wohnung i.S.v. § 2 Abs. 2 RBStV sind, gleichermaßen gilt. Auf die Staatsangehörigkeit kommt es nicht an. Anhaltspunkte für eine tatsächliche Schlechterstellung der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegenüber deutschen Staatsangehörigen bestehen nicht. Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit innerhalb der Mitgliedstaaten der Europäischen Union schützen regelmäßig nicht davor, durch die Wohnungsinhaberschaft in einem anderen Mitgliedstaat dort mit rechtlichen Regelungen konfrontiert zu werden, die im Staat des bisherigen Wohnsitzes nicht bestehen. Dies gilt jedenfalls für solche Regelungen, die nicht durch das Unionsrecht determiniert sind (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998 - C-336/96 [ECLI:EU:C:1998:221], Gilly/Directeur des services fiscaux du Bas-Rhin -; BVerwG, Urteil vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 27).
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Angesichts der vorstehenden Ausführungen sieht der Senat keinen Anlass, das Verfahren auszusetzen und zu den in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen europarechtlichen Fragen eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
(1) Durch die Lieferung beweglicher Sachen, die nicht auf Grund von Zwangsvollstreckungsmaßnahmen oder anderen gerichtlichen Maßnahmen verkauft werden (Waren), oder durch die Erbringung sonstiger Leistungen durch einen Unternehmer an den Verbraucher wird ein Anspruch gegen den Verbraucher nicht begründet, wenn der Verbraucher die Waren oder sonstigen Leistungen nicht bestellt hat.
(2) Gesetzliche Ansprüche sind nicht ausgeschlossen, wenn die Leistung nicht für den Empfänger bestimmt war oder in der irrigen Vorstellung einer Bestellung erfolgte und der Empfänger dies erkannt hat oder bei Anwendung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt hätte erkennen können.
(3) Von den Regelungen dieser Vorschrift darf nicht zum Nachteil des Verbrauchers abgewichen werden. Die Regelungen finden auch Anwendung, wenn sie durch anderweitige Gestaltungen umgangen werden.
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand
den Bescheid des Beklagten vom 1. Juni 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Februar 2016 aufzuheben.
die Klage abzuweisen.
Gründe
„Die Vorschriften über die Erhebung eines Rundfunkbeitrags im nicht privaten Bereich für Betriebsstätten (§ 5 Abs. 1 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags [RBStV] in der Fassung der Bekanntmachung vom 7.6.2011 [GVBl S. 258; BayRS 2251-17-S]) sowie für Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
a) Die Erhebung des Rundfunkbeitrags im nicht privaten Bereich verstößt entgegen der Ansicht der Klägerin weder gegen die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) noch gegen das Rechtsstaatsprinzip. Bei dem Rundfunkbeitrag handelt es sich um eine nichtsteuerliche Abgabe, die in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt. Sie ist sowohl im privaten als auch im nicht privaten Bereich im Gegensatz zu einer Steuer nicht „voraussetzungslos“ geschuldet, sondern wird als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Die Rechtfertigung für die im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag gewählte Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags folgt aus der grundgesetzlichen Finanzierungsgarantie zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Auch wenn das Grundgesetz keine bestimmte Finanzierungsregelung vorschreibt, so ist doch eine Finanzierung erforderlich, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Stand setzt, die ihm zukommende Funktion im gegenwärtigen System des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichem und privatwirtschaftlichem Rundfunk zu erfüllen, und die ihn zugleich wirksam davor schützt, dass die Entscheidung über die Finanzausstattung zu politischen Einflussnahmen auf das Programm genutzt wird. Damit ist die Rundfunkfinanzierung nicht auf das Modell der früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr eingeengt, sondern der verfassungsrechtliche Rahmen für eine vorrangige Finanzierung durch Vorzugslasten umschrieben, die eine staatsferne und zugleich quotenunabhängige Deckung des Finanzbedarfs durch diejenigen sicherstellt, denen der Rundfunk zugutekommt. Hieraus bezieht der Rundfunkbeitrag in seiner staatsvertraglich begründeten Gestalt sowohl für den privaten als auch für den nicht privaten Bereich eine besondere sachliche Legitimation, die ihn von der Steuer hinreichend deutlich unterscheidet (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
aa) Der Rundfunkbeitrag, der - wie schon die frühere Rundfunkgebühr - dem der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegenden Bereich des Rundfunks zuzuordnen ist (vgl. z.B. BVerfG, B.v. 22.8.2012 - 1 BvR 199/11 - NJW 2012, 3423), erfüllt die an die Erhebung einer Abgabe in Gestalt eines Beitrags zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen. Er dient nach § 1 RBStV der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Sinne von § 12 Abs. 1 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) sowie der Finanzierung der Aufgaben nach § 40 RStV und fließt damit nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt. Er wird im Gegensatz zu einer Steuer nicht „voraussetzungslos“ geschuldet, sondern als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Weil er ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten und -absichten verlangt wird, also für die bloße Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, ist er eine Vorzugslast in Gestalt des Beitrags und durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Dem Charakter einer Vorzugslast steht nicht entgegen, dass der abgabenbegründende Vorteil typisierend allein an das Innehaben einer Raumeinheit (im privaten Bereich: Wohnung; im nicht privaten Bereich: Betriebsstätte und Kraftfahrzeug) anknüpft. Denn der tatbestandlichen Anknüpfung liegt die sachgerechte Erwägung zugrunde, dass die Adressaten des Programmangebots den Rundfunk vornehmlich in einer dieser Raumeinheiten nutzen oder nutzen können und dass deshalb das Innehaben einer solchen Raumeinheit ausreichende Rückschlüsse auf den abzugeltenden Vorteil zulässt. Das begründet einen ausreichenden inneren Sachzusammenhang zwischen der Geldzahlungspflicht und dem mit ihr verfolgten gesetzgeberischen Ziel des Vorteilsausgleichs (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
bb) Der Wechsel des Anknüpfungstatbestands vom bisherigen Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts zum Empfang (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 1, § 2 Abs. 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags [RGebStV] in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.7.2001 [BayRS 2251-14-S; GVBl S. 561], zuletzt geändert durch Art. 6 des Zwölften Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 5.5.2009 [GVBl S. 193]) hin zum nunmehr geforderten Innehaben einer Raumeinheit ist dadurch veranlasst, dass mit der technischen Entwicklung neuartiger Rundfunkempfangsgeräte, die Rundfunkprogramme z.B. über Angebote aus dem Internet wiedergeben können (vgl. § 5 Abs. 3 RGebStV), der früheren Gebührenfinanzierung ein strukturelles Erhebungs- und Vollzugsdefizit drohte, weil das Bereithalten derartiger Rundfunkempfangsgeräte zum Empfang (neben oder anstelle herkömmlicher Rundfunkempfangsgeräte wie Hörfunk- und Fernsehgeräten) nur unvollständig ermittelt und überprüft werden konnte und deshalb Anreize zur „Flucht aus der Rundfunkgebühr“ bot (vgl. z.B. BVerfG, B.v. 22.8.2012 - 1 BvR 199/11 - BVerfGK 20, 37). Aufgrund der technischen Entwicklung der elektronischen Medien im Zuge der Digitalisierung hat das Bereithalten eines Fernsehers oder Radios als Indiz für die Zuordnung eines Vorteils aus dem Rundfunkangebot zudem spürbar an Überzeugungs- und Unterscheidungskraft eingebüßt. Rundfunkprogramme werden nicht mehr nur herkömmlich - terrestrisch, über Kabel oder Satellit - verbreitet, sondern im Rahmen des für neue Verbreitungsformen offenen Funktionsauftrags zugleich auch in das Internet eingestellt. Aufgrund der Vielgestaltigkeit und Mobilität neuartiger Rundfunkempfangsgeräte ist es nahezu ausgeschlossen, das Bereithalten solcher Geräte in einem Massenverfahren in praktikabler Weise und ohne unverhältnismäßigen Eingriff in die private oder berufliche Sphäre verlässlich festzustellen, zumal sich individuelle Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten jederzeit ändern können. Deshalb darf der Gesetzgeber davon ausgehen, dass die effektive Möglichkeit der Programmnutzung als abzugeltender Vorteil allgemein und geräteunabhängig besteht. Das an das Innehaben einer Raumeinheit typisierend und pauschalierend anknüpfende Modell des Rundfunkbeitrags vereinfacht zudem das Erhebungsverfahren deutlich, weil sich die Ermittlung von Art und Zahl der (herkömmlichen oder neuartigen) zum Empfang bereitgehaltenen Rundfunkempfangsgeräte nunmehr erübrigt (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
cc) Das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kann in ganz Deutschland flächendeckend und von jedermann - sowohl innerhalb als auch außerhalb einer der gesetzlich bestimmten Raumeinheiten (Wohnung, Betriebsstätte oder Kraftfahrzeug) - empfangen werden. Typischerweise besteht damit für jedermann in der jeweiligen Raumeinheit die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Dass der beitragspflichtige Personenkreis sehr groß ist, ist abgabenrechtlich unerheblich. Denn die Breite der Finanzierungsverantwortung korrespondiert mit der Größe des Adressatenkreises, an den sich das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks richtet (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723). Weil das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aufgrund des gesetzlichen Auftrags an die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, durch die Herstellung und Verbreitung ihrer Angebote als Medium und Faktor des Prozesses freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung zu wirken und dadurch die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu erfüllen (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien [Rundfunkstaatsvertrag - RStV]) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.7.2001 [BayRS 2251-6-S; GVBl S. 502], zuletzt geändert durch Art. 3 des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 7. Juni 2011 [GVBl S. 258]), innerhalb der Gesellschaft jedem Einzelnen zugutekommt, ist grundsätzlich auch jede Person im Einwirkungsbereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu beteiligen. Auf die Möglichkeit der demokratischen Teilhabe am Prozess der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung kann der Einzelne nicht verzichten. Der Rundfunkbeitrag gilt daher unverändert - ebenso wie zuvor die Rundfunkgebühr - den für die Beitragspflichtigen individuell bestehenden Vorteil der jederzeitigen Möglichkeit des Rundfunkempfangs ab.
dd) Zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) in der dualen Rundfunkordnung gehört die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unter Einschluss seiner bedarfsgerechten Finanzierung. Dies hat sich im Grundsatz durch die technologischen Neuerungen der letzten Jahre und die dadurch ermöglichte Vermehrung der Übertragungskapazitäten sowie die Entwicklung der Medienmärkte nicht geändert (vgl. BVerfG, U.v. 11.9.2007 - 1 BvR 2270/05 u.a. - BVerfGE 119, 181). Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene verfassungsrechtliche Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit zielt auf eine Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet. Die gesetzlichen Regelungen sollen es dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk ermöglichen, seinen klassischen Funktionsauftrag zu erfüllen, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und Information auch eine kulturelle Verantwortung umfasst. Nur wenn dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk dies gelingt und er im publizistischen Wettbewerb mit den privaten Veranstaltern bestehen kann, ist das duale System in seiner gegenwärtigen Form, in der die privatwirtschaftlich finanzierten Programme weniger strengen Anforderungen unterliegen als die öffentlich-rechtlichen, mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. In der Art und Weise der Funktionserfüllung, die nicht auf eine „Mindestversorgung“ oder auf ein Ausfüllen von Lücken und Nischen, die von privaten Anbietern nicht abgedeckt werden, beschränkt ist, sondern die volle Breite des klassischen Rundfunkauftrags umfasst und sich an das gesamte Publikum richtet (vgl. z.B. BVerfGE, U.v. 25.3.2014 - 1 BvF 1/11
Der Rundfunkbeitrag ist danach - ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr - durch seine Ausgleichsfunktion und die Finanzierungsgarantie zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besonders sachlich gerechtfertigt. Der Vorteilsausgleich dient dabei nach den Vorstellungen des Normgebers zwei ineinandergreifenden Zwecken: Zum einen soll er den Vorteil abgelten, der daraus entsteht, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in besonderem Maß die Grundlagen der Informationsgesellschaft fördert und einen wichtigen Beitrag zur Integration und Teilhabe an demokratischen, kulturellen und wirtschaftlichen Prozessen leistet (vgl. LT-Drs. 16/7001 S. 11); insoweit ist grundsätzlich jede Person im Einwirkungsbereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an der Finanzierungsverantwortung zu beteiligen, weil sie einen gleichsam strukturellen Vorteil aus dessen Wirken zieht. Zum anderen wird ein Entgelt für die Möglichkeit individueller Nutzung verlangt, von der bei typisierender Betrachtung in den gesetzlich bestimmten Raumeinheiten üblicherweise Gebrauch gemacht wird (vgl. etwa LT-Drs. 16/7001 S. 12 f., 17). Beide Gründe rechtfertigen jeweils für sich die Erhebung des Rundfunkbeitrags neben den Steuern. Das gilt gleichermaßen für den nicht privaten Bereich, der neben gewerblichen und sonstigen selbstständigen Erwerbstätigkeiten auch Tätigkeiten zu gemeinnützigen oder öffentlichen Zwecken umfasst. Diesem im weiteren Sinn „unternehmerischen“ Bereich vermittelt der Rundfunk spezifische Vorteile, welche nach der Wertung des Gesetzgebers durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag, der im privaten Bereich zu entrichten ist, nicht abgegolten sind. Denn für den unternehmerischen Bereich ist bei typisierender Betrachtung die Möglichkeit eröffnet, dass die Rundfunkprogramme in einer besonderen, die Unternehmenszwecke fördernden Weise genutzt werden. Hinzu kommt der strukturelle Vorteil in dem oben genannten Sinn, der aus dem Wirken des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch für den nicht privaten Bereich entsteht (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
b) Der Rundfunkbeitrag im nicht privaten Bereich verstößt weder gegen das Übermaßverbot noch gegen das Kostendeckungsprinzip.
aa) Der mit dem Beitrag abzugeltende spezifische Vorteil, der dem nicht privaten Bereich durch das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zuwächst, wird durch den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag typisierend an die Raumeinheiten Betriebsstätte und Kraftfahrzeug geknüpft. Während die Beitragshöhe für jedes beitragspflichtige Kraftfahrzeug einheitlich ein Drittel des Rundfunkbeitrags beträgt (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 RBStV), ist sie für Betriebsstätten nach der Zahl der neben dem Inhaber Beschäftigten stufenweise degressiv gestaffelt (§ 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV). Mit den gesetzlich näher bestimmten Merkmalen Betriebsstätte (§ 6 Abs. 1 und 3 RBStV), Beschäftigte (§ 6 Abs. 4 RBStV) und Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV), welche die Beitragspflicht dem Grunde und der Höhe nach steuern, hält der Gesetzgeber sich im Rahmen seines Gestaltungsspielraums. Diese Kriterien sind auch unter Berücksichtigung unterschiedlicher Strukturen im unternehmerischen Bereich hinreichend realitätsgerecht und ausreichend differenziert, um den beitragsauslösenden Vorteil abzubilden und die Beitragslasten im Verhältnis der Abgabenpflichtigen untereinander angemessen zu verteilen.
Die Belastung für die betroffenen Beitragsschuldner hält sich im Rahmen des Zumutbaren. Durch den Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag ist die Höhe des Rundfunkbeitrags mit Wirkung ab 1. Januar 2013 (zunächst) auf monatlich 17,98 € festgesetzt worden (§ 8 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag [RFinStV] in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.7.2001 [BayRS 2251-15-S; GVBl S. 566], zuletzt geändert durch Art. 1 des Sechzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 16.3.2015 [GVBl S. 26]). Das entsprach der Summe von monatlicher Grundgebühr (5,76 €) und Fernsehgebühr (12,22 €), die bis zum 31. Dezember 2012 auf der Grundlage des Rundfunkgebührenstaatsvertrags erhoben wurden. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass zwischen der Höhe des Rundfunkbeitrags und dem Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als abzugeltendem Vorteil ein dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zuwiderlaufendes grobes Missverhältnis bestehen könnte. Für Betriebsstätten ist die Höhe des Rundfunkbeitrags gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV nach der Zahl der neben dem Inhaber in der Betriebsstätte Beschäftigten degressiv gestaffelt. Die gestaffelten Beitragssätze beginnen mit einem Drittel des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten mit keinem oder bis acht Beschäftigten und reichen bis 180 Rundfunkbeiträge für Betriebsstätten mit 20.000 oder mehr Beschäftigten. Daneben ist für jedes zugelassene Kraftfahrzeug ein Drittel des Rundfunkbeitrags zu entrichten, wobei gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV jeweils ein Kraftfahrzeug für jede beitragspflichtige Betriebsstätte beitragsfrei bleibt. Die daraus resultierende finanzielle Belastung ist mit Blick auf die einzelne Betriebsstätte oder das einzelne Kraftfahrzeug gering. Auch soweit sie sich bei großen Betrieben insbesondere wegen besonderer Strukturen mit zahlreichen Betriebsstätten erheblich vervielfachen kann, lässt sich ein grobes Missverhältnis zu den verfolgten Zwecken der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs nicht erkennen (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
bb) Der Rundfunkbeitrag ist seiner Zweckbestimmung nach darauf beschränkt, sicherzustellen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion als Grundversorgung in der gegenwärtigen Rundfunkordnung ungeschmälert erfüllen kann. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter verpflichtet, sich im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags zu halten und den aus den Programmentscheidungen abgeleiteten Finanzbedarf zutreffend und in Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu ermitteln. Die Einhaltung dieser Verpflichtung unterliegt ihrerseits einer externen Kontrolle, wie sie im Rundfunkstaatsvertrag im Einzelnen ausgestaltet ist. Nach dessen § 14 Abs. 1 wird der Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks regelmäßig entsprechend den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, einschließlich der damit verbundenen Rationalisierungspotenziale, auf der Grundlage von Bedarfsanmeldungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter durch die unabhängige Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) geprüft und ermittelt (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
cc) Der Einwand der Klägerin, der Gesetzgeber habe eine Prognose zum voraussichtlichen Abgabenaufkommen unterlassen und mit dem Rundfunkbeitrag eine Steigerung des Abgabenaufkommens - über den Bedarf der Rundfunkanstalten hinaus - beabsichtigt, ist nicht begründet.
(1) Nach dem Willen des Gesetzgebers gewährleistet das neue Finanzierungsmodell des Rundfunkbeitrags „Beitragsstabilität und Aufkommensneutralität.“ Die Aufteilung des Beitragsaufkommens zwischen privatem Bereich und nicht privatem Bereich soll grundsätzlich gleich bleiben, das Erhebungsverfahren deutlich vereinfacht und der „Beauftragtendienst“ wesentlich reduziert werden (vgl. LT-Drs. 16/7001 vom 21.1.2011 S. 11). Der Gesetzgeber hat deshalb vorgesehen, dass die finanziellen Auswirkungen des Modellwechsels bei der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit dem 19. KEF-Bericht festgestellt werden und unmittelbar anschließend die Länder auf dieser Grundlage eine Evaluierung unter Mitwirkung einer unabhängigen Stelle durchführen (vgl. LT-Drs. 16/7001 S. 10).
Aufgrund der Umstellung von der gerätebezogenen Rundfunkgebühr auf den geräteunabhängigen Rundfunkbeitrag bestanden zwangsläufig erhebliche Unsicherheiten bei der Prognose des Aufkommens für die erste Beitragsperiode 2013 bis 2016. Diese Unsicherheiten hat die (unabhängige) KEF im Rahmen ihres gesetzlichen Auftrags (§ 3 RFinStV) in ihrem 18. Bericht (November 2011) im Einzelnen dargestellt (Tz. 378 bis 443). Die KEF hat in ihrem Bericht einen ungedeckten Finanzbedarf von 304,1 Millionen Euro festgestellt. Sie hat gleichwohl davon abgesehen, eine Anhebung des Rundfunkbeitrags (um 18,35 Cent) zu empfehlen, da wegen der Unsicherheiten infolge der Umstellung des Finanzierungssystems eine verlässliche Ertragsplanung nicht möglich war und diesbezüglich eine Überprüfung im 19. Bericht angekündigt. Die KEF ist davon ausgegangen, dass die Rundfunkanstalten auch mit einem Rundfunkbeitrag von 17,98 Euro, welcher der Höhe nach der früheren Rundfunkgebühr (Grund- und Fernsehgebühr) entsprach, ihren Aufgaben gerecht werden können.
(2) Die finanziellen Auswirkungen des Modellwechsels sind - dem Willen des Gesetzgebers entsprechend - mittlerweile überprüft worden. Die KEF geht in ihrem 19. Bericht (Februar 2014) bei weiterhin unsicherer Datenlage davon aus, dass die Einnahmen aus den Rundfunkbeiträgen im Planungszeitraum 2013 bis 2016 um 1.381 Millionen Euro höher sein werden als die Ist-Erträge aus den Teilnehmergebühren im Zeitraum 2009 bis 2012 (vgl. Tz. 273 bis 324). Sie hat deshalb den Ländern eine Reduzierung des Rundfunkbeitrags ab dem Jahr 2015 empfohlen, dem die Länder durch eine Reduzierung des Rundfunkbeitrags auf monatlich 17,50 Euro ab 1. April 2015 entsprochen haben (§ 8 RFinStV n.F.)
Die sich an den 19. KEF-Bericht anschließende Evaluierung hat insbesondere die Entwicklung der Erträge aus dem Rundfunkbeitrag und die jeweiligen Anteile der privaten Haushalte sowie der Privatwirtschaft und der öffentlichen Hand am Gesamtertrag umfasst. In diesem Zusammenhang ist auch die Notwendigkeit und Ausgewogenheit der Anknüpfungstatbestände, darunter die Beitragspflicht für Kraftfahrzeuge, geprüft worden. Die Ergebnisse des Evaluationsprozesses seitens der unabhängigen Stelle (D* … GmbH, einem Consulting-Tochterunternehmen des … Instituts … in …) wurden unter der Überschrift „Evaluation der Einführung des Rundfunkbeitrags“ (Version: 7.7.2015) im Internet veröffentlicht. Danach betrug das Aufkommen aus dem Rundfunkbeitrag 7.681 Millionen Euro im Jahr 2013 und 8.324 Millionen Euro im Jahr 2014. Im Jahr 2012 lag das Aufkommen aus der Rundfunkgebühr bei 7.493 Millionen Euro. Dabei ist das gesamte Beitragsaufkommen im privaten Bereich wie im nicht privaten Bereich sowohl gegenüber der Planung als auch gegenüber dem Gebührenaufkommen im Jahr 2012 gestiegen. Der private Bereich trägt zu etwa 90 v.H. zum Aufkommen bei. Der Anteil des nicht privaten Bereichs betrug 9,56 v.H. im Jahr 2012, 9,86 v.H. im Jahr 2013 und 9,26 v.H.im Jahr 2014.
Die Steigerung des Beitragsaufkommens beruht nach den Erkenntnissen des Evaluierungsprozesses nicht nur auf einer verbesserten Ausschöpfung des Rundfunkbeitragspotenzials im privaten Bereich (durch Meldedatenabgleich und Direktanmeldung bisher nicht registrierter Wohnungsinhaber), sondern auch auf einer Steigerung des Beitragsaufkommens im nicht privaten Bereich. Einen wesentlichen Anteil am überplanmäßigen Aufkommen aus dem nicht privaten Bereich macht dabei die wesentlich höhere Anzahl an Betriebsstätten, vor allem an Kleinstbetriebsstätten mit bis zu acht Beschäftigten, aus. Hier bestand eine erhebliche Planungsunsicherheit, weil die Definition einer „Betriebsstätte“ in der Wirtschaftsstatistik bislang nicht existierte und daher unbekannt war, wie viele Betriebsstätten nach der Definition des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags in Deutschland existieren. Die Kleinstbetriebsstätten machen mit knapp 150 Millionen Euro im Jahr 2014 einen bedeutenden Teil des Aufkommens im nicht privaten Bereich (insgesamt 770 Millionen Euro) aus. Das Rundfunkbeitragsaufkommen aus der Belastung von Kraftfahrzeugen beträgt ca. 300 Millionen Euro im Jahr.
(3) Ob diese Angaben zutreffen oder - wie die Klägerin mittels eines Beweisantrags zu beweisen beabsichtigte - das Rundfunkbeitragsaufkommen aus der Belastung von Kraftfahrzeugen tatsächlich niedriger ist als angegeben, kann offen bleiben, weil dieser Einwand für die gerichtliche Entscheidung unerheblich ist. Denn der Gesetzgeber trägt jedenfalls einer etwaigen Kostenüberdeckung dadurch Rechnung, dass gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 RFinStV Überschüsse am Ende der Beitragsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden müssen. Eine Übertragung von Defiziten hingegen ist nicht zulässig (§ 3 Abs. 2 Satz 4 RFinStV). § 3 Abs. 8 RFinStV bestimmt zudem, dass die KEF den Landesregierungen mindestens alle zwei Jahre einen Bericht erstattet, in dem insbesondere zu der Frage Stellung zu nehmen ist, ob und in welcher Höhe und zu welchem Zeitpunkt eine Änderung des Rundfunkbeitrags notwendig ist. Mit Blick auf diese normativen Absicherungen einer bedarfsgerechten Rundfunkfinanzierung ist gegenwärtig nichts dafür ersichtlich, dass der Rundfunkbeitrag nach seiner gesetzlichen Ausgestaltung auf die Erzielung von Überschüssen ausgerichtet sein könnte.
c) (…)
d) Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes wird schließlich auch durch das sonstige Vorbringen der Klägerin nicht begründet.
aa) Der Kraftfahrzeugbeitrag führt weder zu einer systemwidrigen Mehrfachbelastung der Beitragsschuldner noch zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung im Vergleich zu Wohnungsinhabern. Dass Kraftfahrzeuge - wie schon unter der Geltung des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - nunmehr unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 RBStV bei der Bemessung des Beitrags im nicht privaten Bereich zu berücksichtigen sind, ist sachgerecht. Eine systemwidrige Mehrfachbelastung der Personen, die bereits im privaten Bereich Rundfunkbeiträge zu zahlen haben, liegt darin schon deshalb nicht, weil der öffentlich-rechtliche Rundfunk dem nicht privaten Bereich spezifische Vorteile bietet und dort in besonderer, die Unternehmenszwecke fördernder Weise genutzt werden kann, wie dies insbesondere bei gewerblichen Autovermietern wie der Klägerin, bei denen der private oder gewerbliche Kunde regelmäßig Wert auf das Vorhandensein eines Radios im gemieteten Auto und die Möglichkeit des Rundfunkempfangs legt, offensichtlich ist. Dies ist auch ein sachlicher Grund dafür, weshalb der Gesetzgeber im privaten Bereich allein an das Innehaben einer Wohnung anknüpft, hingegen im nicht privaten Bereich neben dem Innehaben einer Betriebsstätte auch noch an das Innehaben eines Kraftfahrzeugs. Denn im Verhältnis zum sonstigen unternehmerischen Bereich kommt es in einem betrieblichen Kraftfahrzeug, ähnlich wie in einem Hotel- oder Gästezimmer (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV), nach der Lebenserfahrung zu einer deutlich gesteigerten Nutzung des (Hörfunk-)Programmangebots. Das darf der Gesetzgeber zum Anlass für eine eigenständige Vorteilsabgeltung nehmen, die mit einem Drittel des Rundfunkbeitrags für jedes beitragspflichtige Kraftfahrzeug sachgerecht bemessen ist. Auch wenn sich dabei für Großunternehmen eine Zahlungspflicht in durchaus beachtlicher Höhe ergeben kann, begründet das für sich keinen Verfassungsverstoß, sondern entspricht dem verfassungsrechtlichen Gebot, die Belastungen in einer den jeweiligen Vorteil möglichst gleichmäßig abbildenden Weise unter den Beitragspflichtigen zu verteilen (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
bb) Entgegen der Ansicht der Klägerin liegen dem Betriebsstättenbeitrag (§ 5 Abs. 1 RBStV) keine unzutreffenden Annahmen über die Üblichkeit des Rundfunkempfangs in Betriebsstätten oder dessen Nutzen für die Inhaber der Betriebsstätten zu Grunde. Auch ist die Staffelung des Betriebsstättenbeitrags nach Beschäftigtenzahlen nicht sachwidrig. Die Betriebsstätte bildet, ähnlich der Wohnung im privaten Bereich, den örtlichen Rahmen, in dem typischerweise die Möglichkeit zu einem dem Unternehmen dienenden Rundfunkempfang eröffnet ist. In welchem Umfang dabei in den jeweiligen Unternehmen ein Rundfunkempfang in den Betriebsstätten tatsächlich üblich ist und welchen konkreten Nutzen dieser für das Unternehmen hat, kann offen bleiben. Denn Abgabengesetze, die - wie hier - Massenvorgänge des Wirtschaftslebens betreffen, müssen, um praktikabel zu sein, Sachverhalte, an die sie dieselben abgabenrechtlichen Folgen knüpfen, typisieren und können dabei die Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen. Es ist deshalb ein legitimes Anliegen des Gesetzgebers, die Erhebung von Abgaben so auszugestalten, dass sie praktikabel bleibt und von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen entlastet wird (vgl. z.B. BVerfG, B.v. 25.6.2014 - 1 BvR 668/10 u.a. - NVwZ 2014, 1448). Die Typisierung beugt zudem gleichheitswidrigen Erhebungsdefiziten oder Umgehungen und beitragsvermeidenden Gestaltungen vor, wie sie durch weitere Differenzierungen zwangsläufig hervorgerufen würden. Sie dient damit auch einer größeren Abgabengerechtigkeit (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
Es ist sachgerecht, wenn der Gesetzgeber den möglichen Nutzen des öffentlich-rechtlichen Programmangebots nach der Zahl der Beschäftigten bemisst statt etwa nach dem Umsatz oder dem Gewinn. Der Gesetzgeber darf auch davon ausgehen, dass der spezifische Vorteil aus dem Programmangebot für den unternehmerischen Bereich in der einzelnen Betriebsstätte nicht linear proportional zur Beschäftigtenzahl zunimmt, sondern ein kommunikativer Nutzen in Bezug auf den einzelnen Beschäftigten bei Zunahme der Beschäftigtenzahl typischerweise abnimmt. Mit zehn Stufen ist die gesetzliche Staffelung ausreichend differenziert und weist die erforderliche Typengerechtigkeit auf. Unebenheiten und Friktionen, wie sie sich durch die Bemessung in Stufen und den Verzicht auf weitere Unterscheidungen ergeben, sind durch die Ziele der Praktikabilität, der Vermeidung aufwendiger individueller Ermittlungen und der Absicherung gegen Erhebungsdefizite in einem Massenverfahren verfassungsrechtlich gerechtfertigt (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
cc) Die gesetzlich vorgesehenen Ermäßigungen und Befreiungen für einzelne Beitragsschuldner (§ 5 Abs. 3 bis 6 RBStV) bleiben im Rahmen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Sie sind weder willkürlich noch sachwidrig, sondern durch Allgemeinwohlbelange gerechtfertigt (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723). Wie sie im Einzelfall auszulegen und anzuwenden sind, bleibt der Klärung in künftigen fachgerichtlichen Verfahren ohnehin vorbehalten.“
„c) Die Vorschriften über die Rundfunkbeitragspflicht für Betriebsstätten (§ 5 Abs. 1 RBStV) und Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV) verstoßen entgegen der Ansicht der Antragstellerin im Verfahren Vf. 24-VII-12
aa) Das sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebende Bestimmtheitsgebot verpflichtet den Normgeber, seine Vorschriften so zu fassen, dass sie den rechtsstaatlichen Anforderungen der Normenklarheit und der Justiziabilität entsprechen. Gesetze müssen so formuliert sein, dass die davon Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Die Gerichte müssen in der Lage sein, die Anwendung der betreffenden Rechtsvorschrift durch die Verwaltung zu kontrollieren. Weder aus dem Rechtsstaatsprinzip noch aus den Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Gewaltenteilung ergibt sich ein Verbot für den Gesetzgeber, unbestimmte Rechtsbegriffe, also Begriffe, die bei der Gesetzesanwendung noch der Konkretisierung bedürfen, zu verwenden. Der Gesetzgeber wird allerdings durch das Rechtsstaatsprinzip verpflichtet, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. VerfGH vom 24.2.1988 VerfGHE 41, 17/24 m. w. N). Mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden, insbesondere durch Heranziehung anderer Vorschriften desselben Gesetzes, durch Berücksichtigung des Normzusammenhangs oder aufgrund einer gefestigten Rechtsprechung muss sich eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Vorschrift gewinnen lassen (VerfGH vom 28.3.2003 VerfGHE 56, 28/45; NVwZ 2014, 141/142 f.).
bb) Hieran gemessen kann der Begriff der „Beschäftigten“ im Sinn des § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV, der für die Bemessung des für eine Betriebsstätte zu entrichtenden Rundfunkbeitrags maßgebend ist, nicht beanstandet werden. Er umfasst nach der Legaldefinition des § 6 Abs. 4 RBStV „alle im Jahresdurchschnitt sozialversicherungspflichtig Beschäftigten sowie Bediensteten in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis mit Ausnahme der Auszubildenden“. Hinreichend bestimmt ist insbesondere das einschränkend zu verstehende Merkmal „sozialversicherungspflichtig“. Sein Regelungsinhalt kann ohne größere Schwierigkeiten unter Rückgriff auf den Normzweck, vor allem geringfügig Beschäftigte im Sinn des § 8 Abs. 1 SGB IV auszunehmen (LT-Drs. 16/7001 S. 20), und auf die allgemeinen gesetzlichen Bestimmungen über die Sozialversicherungspflicht (vgl. § 2 Abs. 1, 2 SGB IV) ermittelt werden. Der Einwand der Antragstellerin, die Gesetzesbegründung stehe in nicht auflösbarem Widerspruch zur gesetzlichen Pflicht der Arbeitgeber, für geringfügig Beschäftigte einen Pauschalbeitrag zur Rentenversicherung zu leisten, kann nicht überzeugen. Denn der damit angesprochene § 172 Abs. 3 SGB VI regelt nicht die Versicherungspflicht der Arbeitnehmer. Er betrifft vielmehr die Beitragspflicht der Arbeitgeber für geringfügig Beschäftigte, die in dieser Beschäftigung „versicherungsfrei“ oder „von der Versicherungspflicht befreit“ sind, also gerade für solche Beschäftigte, die rundfunkbeitragsrechtlich nach dem Gesetzeswortlaut eindeutig von dem Kreis der „sozialversicherungspflichtig Beschäftigten“ auszunehmen sind und demnach in Übereinstimmung mit dem Willen des Normgebers für die Beitragsbemessung außer Betracht bleiben. In vergleichbarer Weise kann die weiter aufgeworfene Frage, ob Arbeitnehmer in Elternzeit rundfunkbeitragsrechtlich zu berücksichtigen sind, unschwer nach den üblichen Auslegungsmethoden ausgehend vom Begriff „Beschäftigte“ und gegebenenfalls durch Heranziehung der sozialversicherungsrechtlichen Wertungen in § 7 Abs. 3 Satz 3 SGB IV beantwortet werden.“
cc) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verstößt entgegen dem Vorbringen des Klägers auch nicht gegen europarechtliche Regelungen, insbesondere nicht gegen Art. 9 der Richtlinie 97/7/EG, die den Verbraucher von jeder Gegenleistung für die Erbringung unbestellter Dienstleistungen befreien soll. Denn zum einen wurde mit Einführung des § 241a des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) der Inhalt der Richtlinie 97/7/EG (Fernabsatzrichtlinie 1997) bzw. der Inhalt der Art. 25, 27 der Richtlinie 2011/83/EU (Verbraucherrechterichtlinie 2011) ins deutsche Recht übertragen und damit der Umsetzungspflicht entsprochen (vgl. Finkenauer, in: Münchner Kommentar BGB, 7. Aufl. 2016, § 241a Rn. 1; VG Bayreuth, B.v. 28.9.2015 - B 3 E 15.605 - juris). Daher entfaltet die vom Kläger in Bezug genommene Richtlinie 97/7/EG mangels Verstoßes gegen die Umsetzungspflicht schon keine unmittelbare Wirkung, auf die sich der Kläger berufen könnte. Zum anderen liegt auch kein Verstoß gegen § 241a BGB vor, da die Pflicht zur Zahlung des Rundfunkbeitrags unabhängig von einer Willenserklärung des Beitragsschuldners kraft Gesetzes entsteht und nicht - wie nach § 241a i.V.m. § 13 BGB erforderlich - durch ein von einem Verbraucher geschlossenes Rechtsgeschäft (vgl. VG München, U.v. 23.1.2015 - M 6a K 14.448 - juris Rn. 54 - 56). § 241a BGB findet daher keine Anwendung (vgl. VG Ansbach, U.v. 1.10.2015 - AN 6 K 15.00898 - juris Rn. 62). Daher wird die gesetzliche Regelung entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht konterkariert beziehungsweise für ein Teilgebiet außer Kraft gesetzt. Ein Verstoß gegen europäisches Recht ist daher nicht erkennbar.
Gründe
Gericht: VG München
Aktenzeichen: M 26 K 15.2333
Im Namen des Volkes
Gerichtsbescheid
vom
26. Kammer
Sachgebiets-Nr. 250
Hauptpunkte:
Rundfunkbeitrag (Wohnungsbeitrag)
Rechtsquellen:
In der Verwaltungsstreitsache
...
- Kläger -
gegen
Bayerischer Rundfunk Anstalt des öffentlichen Rechts Juristische Direktion Rundfunkplatz 1, 80300 München
- Beklagter -
wegen Rundfunkbeitrag
erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht München, 26. Kammer,
durch den Richter am Verwaltungsgericht als Einzelrichter
am
folgenden
Gerichtsbescheid:
I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung (Nr. II des Urteils) ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Rundfunkbeiträgen.
Aufgrund des einmaligen Meldedatenabgleichs gemäß § 14 Abs. 9 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag RBStV wurde der Kläger mit sog. Mailings vom Juni 2013, Juli 2014, August 2013 und Dezember 2013 um Auskunft der rundfunkrelevanten Daten gebeten. Nachdem der Kläger hierauf nicht reagierte, teil ihm der Beklagte mit Schreiben vom Januar 2014 mit, dass er rückwirkend zum Januar 2013 unter der Beitragsnummer als beitragspflichtiger Wohnungsinhaber (sog. Wohnungsbeitrag) angemeldet wurde.
Am
Mit Schreiben vom Juni 2014 (Eingang beim Beklagten
Am
Ein Widerspruch des Klägers gegen diesen Bescheid findet sich nicht in den vorgelegten Behördenakten des Beklagten. Der Kläger trägt insofern aber vor, dass er auch gegen den Bescheid vom
Am
Dagegen legte der Kläger mit Schreiben vom Januar 2015 Widerspruch beim Beklagten (Eingang bei diesem
Mit Bescheid vom
Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich sei bundesweit durch eine Vielzahl von Gerichten bereits bestätigt wurden, so u. a. auch vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH, Entscheidung vom 5. Mai 2014 Vf. 8-VII-12; Vf. 24-VII-12
Die gemäß § 2 Abs. 1 RBStV typisierend an das Innehaben einer Wohnung anknüpfende Beitragspflicht sei rechtmäßig und verstoße nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz, Art. 118 Abs. 1 Bayerische Verfassung BV und Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz GG Die damit eingeräumte Nutzungsmöglichkeit bzw. der daraus resultierende Vorteil rechtfertige den typisierend erhobenen Beitrag ohne dass es auf das tatsächliche Vorhandensein bzw. die tatsächliche Nutzung eines Rundfunkempfangsgeräts ankäme. Auch die einheitliche Höhe des Beitrags ohne Unterscheidung anhand von Geräteklasse sei sachlich gerechtfertigt.
Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verletze auch nicht die (negative) Informationsfreiheit. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof verneine hier schon einen Eingriff in den Schutzbereich, jedenfalls sei dieser aber gerechtfertigt. Weder folge aus dem Grundrecht auf positive Informationsfreiheit ein Anspruch auf kostenlosen Zugang zu Informationen, noch sei erkennbar, inwieweit das Recht auf negative Informationsfreiheit durch eine Beitragspflicht tangiert sein soll.
Die informelle Selbstbestimmung werde durch die Anzeige- und Nachweispflichten nach § 8 i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 3 RBStV, das Auskunftsrecht gegenüber Dritten gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und den einmaligen Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 RBStV nicht verletzt (BayVerfGH a. a. O.).
Auch ein Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 101 Abs. 1 BV bzw. Art. 2 Abs. 1 GG oder der Eigentumsfreiheit, Art. 103 Abs. 1 BV bzw. Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht erkennbar.
Eine Programmkritik vermöge nichts an der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags zu ändern und führe nicht zur Entbindung von der Beitragspflicht (BVerfG, Urteil vom 25.März 2014 1 BvF 1/11 NVzW 2014, 867).
Der Widerspruchsbescheid wurde dem Beklagten mit Einwurfeinschreiben am
Mit seiner bei Gericht am Juni 2015 eingegangenen Klage vom Juni 2015 beantragte der Kläger:
1. die Aufhebung der Bescheide vom
2. die Verfassungswidrigkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages RBStV in Form des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 15. bis 21. Dezember 2010 festzustellen, da dieser gegen das Grundgesetz sowie gegen das europaweit geltende Recht verstößt
3. festzustellen, dass aus vorgenanntem Grund in Punkt 2 zwischen dem Kläger und dem Beklagten kein Beitragsverhältnis besteht, welches eine Beitragspflicht des Klägers begründet
4. die Aufhebung des vom Beklagten geforderten Säumniszuschlages.
Zur Klagebegründung vertieft der Kläger seine bereits im Rahmen des Widerspruchverfahrens angelegte Argumentation: Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verstoße gegen das Grundgesetz, insbesondere gegen die Religions- und Gewissensfreiheit. Auch in die freie Entfaltung der Persönlichkeit werde verfassungswidrig eingegriffen, weil Bürger, die keinen Fernseher besitzen, dennoch gezwungen würden, auch Fernsehen zu finanzieren. Institutionell fehle es an der demokratischen Legitimation und an der politischen Neutralität, was sich auch an der 2014 getroffenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Teilverfassungswidrigkeit des ZDF-Staatsvertrages zeige (BVerfG, Urteil vom 25. März 2014, Az. 1 BvF 1/11 juris). Der Rundfunkbeitrag sei zudem materiell-rechtlich als Steuer zu klassifizieren und verletze die Privatautonomie („Vertrag zulasten Dritter“).
In europarechtlicher Hinsicht sei ein Verstoß gegen die Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom
Die Kontrollmöglichkeiten der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) seien unangemessen; der Wohnungsbegriff verstoße gegen die Normklarheit; der Rundfunkbeitrag sei eine „grobe Verletzung der moralischen sowie ethischen Werte“ des Klägers und verletze dessen negative Informationsfreiheit.
Die Bescheide des Beklagten seien zudem formfehlerhaft und damit unwirksam, insbesondere da sie einen Säumniszuschlag enthalten würden, ohne dass der Kläger - mangels vorangegangenem Bescheid in Verzug geraten sein könne.
In Bezug auf die zwischenzeitlich ergangene (Grundsatz-)Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
Mit Schriftsatz vom 15. Juni 2015 beantragt der Beklagte,
die Klage abzuweisen
und verweist auf seine im Widerspruchsbescheid vom 17. April 2015 getätigte Argumentation. Die Klageanträge Nr. 1 und 4 seien zudem bereits teilweise, soweit sie sich gegen den Bescheid vom 1. Oktober 2014 richten, unzulässig, und im Übrigen unbegründet. Die Klageanträge Nr. 2 und 3 seien ebenfalls bereits unzulässig.
Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 15. Juni 2015 einer Entscheidung per Gerichtsbescheid und der Übertragung auf den Einzelrichter zugestimmt. Der Kläger wurde mit gerichtlichem Schreiben vom Mai 2016 zur Entscheidung per Gerichtsbescheid gehört und widersprach dieser mit Schreiben vom Mai 2016. Bereits mit Schreiben vom Juni 2015 hatte er eine Übertragung auf den Einzelrichter abgelehnt. Mit Beschluss vom 6. Juni 2016 wurde der Rechtsstreit auf den Einzelrichter übertragen. Wegen des weiteren Sachverhalts und zum Vorbringen der Beteiligten im Einzelnen wird auf die Gerichts- und die vom Beklagten vorgelegte Behördenakte ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung konnte nach Anhörung der Beteiligten im Wege des Gerichtsbescheids ergehen (§ 84 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung VwGO -).
Die Klage hat keinen Erfolg, weil sie teilweise bereits unzulässig und im Übrigen unbegründet ist.
1. Die Klage ist in ihren Anträgen Nr. 1 und 4 unzulässig und in Nr. 2 und 3 zulässig.
1.1 Die Klage ist in ihren Klageanträgen Nr. 2 und 3 unzulässig, § 43 Abs. 1 und 2 VwGO.
Soweit der Kläger in seinem Antrag Nr. 2 die Feststellung der Verfassungs- und Europarechtswidrigkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages begehrt, ist die Klage bereits unstatthaft gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Im Rahmen der vom Kläger erhobenen Anfechtungsklage werden die Vereinbarkeit mit Verfassungs- und Europarecht sowie die Rechtmäßigkeit der herangezogenen Rechtsgrundlage inzident bzw. als Vorfrage geprüft. Auch die Rechtmäßigkeit der Beitragserhebung selbst (Klageantrag Nr. 3) ist Gegenstand der Anfechtungsanträge, die insoweit wegen ihrer Gestaltungswirkung vorrangig sind. Ein darüber hinausgehendes, isoliertes (Feststellungs-)Interesse des Klägers ist nicht erkennbar (vgl. zum Ganzen Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 14. Auflage 2014, § 43 Rn. 9 m. w. N.).
1.2 Die Klage ist in ihren Klageanträgen Nr. 2 und 3 zulässig, auch soweit sie sich gegen den Festsetzungsbescheid vom 1. Oktober 2014 richtet. Zwar findet sich kein entsprechender Widerspruch des Klägers in den Behördenakten; durch den vom Kläger vorgelegten Rückschein (...) ist aber nach Würdigung des Gerichts jedenfalls dem Anschein nach bewiesen, dass der Kläger auch gegen den Bescheid vom 1. Oktober 2014 Widerspruch eingelegt hat. Grundsätzlich obliegt es dem Widerspruchsführer, den Zugang bei der Behörden nachzuweisen, vgl. dazu § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO. In der Behördenakte findet sich aber der vom Kläger behauptete Widerspruch nicht. Dennoch ist das Gericht vorliegend gemäß den Grundsätzen des Anscheinsbeweises (vgl. dazu ausführlich VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Dezember 2015 2 S 1516/14 juris) überzeugt, dass der Kläger zum Zweck des Widerspruchs am Oktober 2014 ein Schreiben abgesandt hat, das dem Beklagten am 28. Oktober 2014 (und damit fristgemäß, § 70 Abs. 1 Satz 1VwGO) zugegangen ist. Denn der Kläger hat gegen den früheren wie den späteren der vorliegend verfahrensgegenständlichen Bescheide rechtzeitig Widerspruch erheben. Er hat den Beleg für ein Einschreiben an den Beklagten sowie einen Rückschein vorgelegt, der bestätigt, dass sein Schreiben am 28. Oktober 2014 beim Beklagten zugestellt wurde. Alle dies spricht in einer Zusammenschau dafür, dass der Kläger tatsächlich und fristgerecht Widerspruch erhoben hat. Da über diesen nach wie vor nicht entschieden wurde, handelt es sich insoweit um eine (mittlerweile) zulässige Untätigkeitsklage, vgl. § 75 Satz 1 und 2 VwGO.
1.3 Eine Auslegung seines Klagebegehrens gemäß § 88 VwGO i. V. m. den für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätzen (§§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch) ergibt, dass der Kläger in seinen Klageanträgen Nr. 1 und 4 gegen die beiden Bescheide vom 1. Juni 2014 und 2. Januar 2015 in der Gestalt des Widerspruchbescheids vom 17. April 2015 vorgehen will.
2. Soweit die Klage in den Anträgen Nr. 1 und 4 zulässig ist, ist sie aber unbegründet. Die beiden Bescheide vom 1. Juni 2014 und 2. Januar 2015 in der Gestalt des Widerspruchbescheids vom 17. April 2015 und der Festsetzungsbescheid vom 1. Oktober 2014 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Beklagte hat den Kläger rechtmäßig zu Rundfunkbeiträgen herangezogen.
2.1 Rechtsgrundlage für die Erhebung von Rundfunkbeiträgen ist der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (in der Fassung der Bekanntmachung vom 7.6.2011 [GVBl S. 258], § 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.7.2001 [GVBl S. 566], hier maßgeblich zuletzt geändert durch Art. 6 Nr. 8 des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 7.6.2011). Im privaten Bereich war im streitgegenständlichen Zeitraum nach § 2 Abs. 1 RBStV grundsätzlich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) für 2013/2014 ein Rundfunkbeitrag in Höhe von 17,98 EUR pro Monat zu entrichten. Inhaber einer Wohnung ist jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Als Inhaber wird jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist (§ 2 Abs. 2 RBStV).
2.2 Verfassungsrechtliche Einwendungen gegen den Rundfunkbeitragsstaats sind nicht durchgreifend.
Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat am 15. Mai 2014 auf zwei Popularklagen hin unanfechtbar und für alle bayerischen Verfassungsorgane, Gerichte und Behörden bindend (Art. 29 Abs. 1 des Gesetzes über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof VfGHG) u. a. entschieden, dass die Vorschrift des § 2 Abs. 1 RBStV über die Erhebung eines Rundfunkbeitrags im privaten Bereich für jede Wohnung mit der Bayerischen Verfassung vereinbar ist (Entscheidung vom 15. Mai 2014 Vf. 8-VII-12
Das Recht aus Art. 112 Abs. 2 BV auf Rundfunkempfangsfreiheit wird nicht beeinträchtigt (Rn. 63). Das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) ist ebenfalls nicht verletzt (Rn. 65), insbesondere weil das Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV nicht wegen eines Widerspruchs zur Kompetenzordnung des Grundgesetzes verletzt ist (Rn. 68). Der Freistaat Bayern hat mit seiner Zustimmung zum RBStV von seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 70 GG Gebrauch gemacht, ohne dabei die durch die Finanzverfassung des GG gezogenen Grenzen zu überschreiten (Rn. 70). Unter der Prämisse, dass der Rundfunkbeitrag seiner Zweckbestimmung nach darauf beschränkt ist sicherzustellen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion als Grundversorgung in der gegenwärtigen Rundfunkordnung ungeschmälert erfüllen kann, hat er keine Anhaltspunkte dafür gesehen, dass der Gesetzgeber den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum überschritten haben könnte (Rn. 83 f.). Die Zahlungspflichten im privaten und nicht privaten Bereich sind verhältnismäßig (Rn. 97).
Die Rundfunkbeitragspflicht nach § 2 Abs. 1 RBStV verstoßt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV (Rn. 101). Indem der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlegt, hat er nicht wesentlich Ungleiches ohne Rechtfertigung gleich behandelt. Anknüpfungspunkt für die Rundfunkbeitragspflicht ist die Möglichkeit der Programmnutzung, die im privaten Bereich typisierend den einzelnen Wohnungen und damit den dort regelmäßig in einem Haushalt zusammenlebenden Personen zugeordnet wird. Durch den Wohnungsbegriff werden verschiedene Lebenssachverhalte von dem allein lebenden „Medienverweigerer“ über die „typische Familie“ bis hin zur „medienaffinen“ Wohngemeinschaft normativ zusammengefasst und einer einheitlichen Beitragspflicht unterworfen, die sämtliche Möglichkeiten der Rundfunknutzung einschließlich der mobilen und derjenigen in einem privaten Kraftfahrzeug abdecken und die vorbehaltlich der Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen des § 4 RBStV unausweichlich ist. Diese Typisierung für den privaten Bereich beruht auf einleuchtenden, sachlich vertretbaren Gründen und ist auch unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit nicht zu beanstanden (Rn. 105 ff.). Die Härten, die mit der typisierenden Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an eine Wohnung einhergehen können, sind in Anbetracht der Höhe der Rundfunkbeitragspflicht nicht besonders intensiv und halten sich angesichts der in § 4 RBStV vorgesehenen Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit im Rahmen des Zumutbaren (Rn. 110).
Wegen der weiteren Einzelheiten und Begründungen wird auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs
Zwar hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof mit seiner Entscheidung unmittelbar nur die Vereinbarkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags mit der Bayerischen Verfassung überprüft. Es ist jedoch nicht ersichtlich, inwieweit sich die mit den jeweiligen Normen der Bayerischen Verfassung korrespondierenden Regelungen des Grundgesetzes von diesen dermaßen unterscheiden sollten, dass mit der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs nicht zugleich feststünde, dass der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag auch nicht gegen die übereinstimmenden Normen des Grundgesetzes verstößt (vgl. Art. 142 GG). Ergänzend ist anzumerken, dass der Bayerische Verfassungsgerichtshof seine Prüfung bei Popularklageverfahren auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung erstreckt, selbst wenn sie von der Antragspartei nicht als verletzt bezeichnet worden sind oder wenn sie keine Grundrechte verbürgen (Rn. 60).
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 18. März 2016 (s.o.) diese Linie bestätigt und den Rundfunkbeitrag im privaten Bereich ebenfalls als verfassungs- bzw. rechtmäßig eingestuft. Die vom Kläger insofern erhobenen Einwände vermögen nicht zu überzeugen, zumal sie pauschal und weitgehend unsubstantiiert sind, während sich das Bundesverwaltungsgericht umfassend mit den vom Kläger angesprochenen Aspekten auseinandergesetzt hat. So hat es sich beispielsweise mit dem vom Kläger vorgebrachten Argument, dass allein in einer Wohnung lebende Beitragsschuldner gegenüber einer Mehrheit von Beitragsschuldnern, die gemeinsam in einer Wohnung leben, gleichheitswidrig benachteiligt würden, auseinandergesetzt. Das Bundesverwaltungsgericht sieht darin keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG: Die Anknüpfung des Rundfunkbeitrags an die Wohnung benachteiligt die alleinigen Inhaber einer Wohnung nicht gleichheitswidrig gegenüber Personen, die zusammen mit anderen in einer Wohnung leben (Leitsatz Nr. 6). Zwar käme ein „Pro-Kopf-Beitrag“ als personenbezogener Maßstab anstelle des derzeitigen Wohnungsbeitrags in Betracht und hätte auch eine Absenkung des Beitrags für alleinige Inhaber einer Wohnung zur Folge (Rn. 45). Dennoch durften die Landesgesetzgeber den vorliegenden wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags festlegen, weil ein personenbezogener Maßstab („Pro-Kopf-Beitrag“) einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht (Rn. 48). Gerade weil es sich bei der Erhebung des Rundfunkbeitrages um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft handelt, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung ein besonderes Gewicht zu (Rn. 47). Nach alledem ist die wohnungsbezogene Erhebung des Rundfunkbeitrags nicht zu beanstanden, zumal der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenübersteht (Rn. 48).
2.3 Auch Verstöße gegen europarechtliche Vorgaben mit der Folge des Anwendungsvorrangs des Europarechts sind nicht gegeben. Vgl. dazu zunächst ebenfalls die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes
2.4 Die Ausführungen des Klägers zur fehlenden politischen Neutralität und zur fehlenden demokratischen Legitimierung vermögen ebenfalls nicht zu überzeugen; zudem bleibt offen, welche konkrete rechtliche Konsequenz der Kläger daraus für das vorliegende Verfahren ableiten will. Gleiches gilt für die vom Kläger monierte zweckfremde Verwendung von Rundfunkleistungen und die seiner Ansicht nach fehlenden Kontrollmöglichkeiten der KEF. Die Rundfunkanstalten in Deutschland genießen einerseits die grundgesetzlich garantierte Rundfunkfreiheit, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz, insbesondere die öffentlich-rechtlichen Anstalten unterliegen aber andererseits im Rahmen der Gewaltenteilung der staatlichen Gesetzgebung sowie einer parlamentarischen wie gerichtlichen Kontrolle.
Infolge der Zustimmung des Bayerischen Landtags zum Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ergibt sich die Pflicht zur Zahlung des Rundfunkbeitrags unmittelbar kraft Landesrechts. Beim Rundfunkbeitragsstaatsvertrag handelt sich weder um einen zivilrechtlichen Vertrag zulasten Dritter, noch um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag i.e.S. bzw. i. S. v. Art. 58 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz.
2.5 Damit ist der Kläger als Inhaber einer Wohnung gemäß §§ 2 Abs. 1, 7 Abs. 1 bis 3 RBStV zur Zahlung von Rundfunkbeiträgen im privaten Bereich verpflichtet. Gründe für eine Befreiung oder Ermäßigung gemäß § 4 RBStV sind weder vorgetragen, noch ersichtlich.
2.6 Auch die Festsetzung des Säumniszuschlags ist rechtlich nicht zu beanstanden. Rechtsgrundlage ist § 11 Abs. 1 der Satzung des Bayerischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge Rundfunkbeitragssatzung vom 19. Dezember 2012, in Kraft getreten am 1. Januar 2013 (veröffentlicht im Bayerischen Staatsanzeiger vom 21.12.2012, StAnz Nr. 51-52/2012, S. 3; § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alt. 3 RBStV). Danach wird, wenn Rundfunkbeiträge nicht innerhalb von vier Wochen nach Fälligkeit in voller Höhe entrichtet werden, ein Säumniszuschlag in Höhe von einem Prozent der rückständigen Beitragsschuld, mindestens aber ein Betrag von 8,00 EUR fällig. Der Säumniszuschlag wird zusammen mit der Rundfunkbeitragsschuld durch Bescheid nach § 10 Abs. 5 RBStV festgesetzt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Nach §§ 84 und 124a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen diesen Gerichtsbescheid innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
beantragen. In dem Antrag ist der angefochtene Gerichtsbescheid zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Gerichtsbescheids sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder
Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.
Anstelle der Zulassung der Berufung können die Beteiligten innerhalb eines Monats nach Zustellung des Gerichtsbescheids beim Bayerischen Verwaltungsgericht München
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
mündliche Verhandlung beantragen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Wird von beiden Rechtsbehelfen Gebrauch gemacht, findet mündliche Verhandlung statt.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 455,52 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 Satz 1Gerichtskostengesetz -GKG-).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,-- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.
...
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Das Urteil ist wegen der Kosten (Nr. II.) vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
den Festsetzungsbescheid des Beklagten vom
Gründe
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 RBStV. In diesem Zeitraum war der Kläger unter der Adresse der Nebenwohnung nach dem Melderecht gemeldet. Zwar stellte der Kläger gegenüber dem Beklagten in Abrede, im streitgegenständlichen Zeitraum tatsächlicher Inhaber dieser Wohnung gewesen zu sein. Vielmehr sei die Wohnung seit 1998 durchgängig und ausschließlich an Dritte vermietet gewesen. Diese Behauptung hat der Kläger gegenüber dem Beklagten weder substantiiert dargelegt, noch bewiesen. Von daher hat der Kläger nicht vermocht, die Vermutung des § 2 Abs. 2 Nr. 1 RBStV zu widerlegen.
(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.
(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.
(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.
(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.
BUNDESGERICHTSHOF
beschlossen:
Die sofortige Beschwerde des Schuldners gegen den Beschluss des Amtsgerichts Nagold vom 6. März 2014 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Schuldner zu tragen.
Gegenstandswert: 633,28 €
Gründe:
A. Der Gläubiger, eine Anstalt des öffentlichen Rechts, ist die unter der
- 1
- Bezeichnung "Südwestrundfunk" tätige Landesrundfunkanstalt in den Bundesländern Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz. Er betreibt gegen den Schuldner die Zwangsvollstreckung wegen rückständiger Rundfunkgebühren und -beiträge.
- 2
- Am 6. Dezember 2013 ging beim Amtsgericht Nagold - Gerichtsvollzieherverteilerstelle - ein als "Vollstreckungsersuchen" bezeichnetes Schreiben vom 1. Dezember 2013 ein, das mit dem nachfolgend eingeblendeten Briefkopf versehen war.
- 3
- In dem Schreiben hieß es weiter wie folgt: Sehr geehrte Damen und Herren, trotz Festsetzung und Mahnung hat der oben genannte Beitragsschuldner rückständige Rundfunkgebühren von insgesamt 633,28 EUR nicht beglichen. Die Voraussetzungen für die Zwangsvollstreckung sind erfüllt, insbesondere sind die Gebühren -/Beitragsbescheide unanfechtbar geworden bzw. hat ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung. Wir bitten Sie, wegen rückständiger Rundfunkgebühren/-beiträge die nachfolgend beantragten Vollstreckungsmaßnahmen gegen oben genannten Beitragsschuldner durchzuführen. Diese Ausfertigung ist vollstreckbar. Es wird zunächst die isolierte gütliche Erledigung gemäß § 802b ZPO beantragt. Einer Zahlungsvereinbarung über 12 Monate wird bereits jetzt zugestimmt. Bei erfolgloser gütlicher Einigung wird beantragt, einen Termin zur Abnahme der Vermögensauskunft gemäß § 802f Abs. 1 ZPO zu bestimmen und nach Abgabe der Auskunft eine entsprechende Abschrift gemäß § 802f Abs. 6 ZPO zu übersenden. Für den Fall, dass unsere Forderung 1.000,00 EUR übersteigt, beantragen wir, ... Senden Sie uns außerdem das Vermögensverzeichnis gemäß § 900 Abs. 5 ZPO a.F. bzw. die Vermögensauskunft gemäß 802c, 802d und 802f ZPO n.F. zu, wenn das Vermögensverzeichnis/die Vermögensauskunft nicht älter als ein Jahr ist. ... Die Aufstellung der rückständigen Forderungen finden Sie auf der/den Folgeseite (n). Zu Ihrer Information: Im beizutreibenden Betrag ist die Zahlung vom 23.11.2010 über 53,94 EUR berücksichtigt. Das Beitragskonto weist einschließlich 11.2013 einen Rückstand von 741,16 EUR aus. Von 09.2009 bis 08.2010 war der Schuldner von der Rundfunkgebühren -/Rundfunkbeitragspflicht befreit. Überweisen Sie die eingezogenen Beträge bitte unter Angabe der Beitragsnummer ... und des Datums 01.12.2013 auf unser VE Abwicklungskonto. ... Mit freundlichen Grüßen Südwestrundfunk
- 4
- Die letzte Seite des Schreibens enthielt eine "Aufstellung der rückständigen Forderungen" und den vorangestellten Hinweis: "Dem Beitragsschuldner sind bereits Gebühren-/Beitragsbescheide und Mahnungen mit folgenden Daten zugesandt worden:" Die Seite endet mit dem Hinweis: "Dieses Vollstreckungsersuchen ist von einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage gefertigt und ohne Unterschrift und Dienstsiegel wirksam."
- 5
- Nachdem der Gerichtsvollzieher den Schuldner erfolglos zur Zahlung aufgefordert und Termin zur Abgabe der Vermögensauskunft anberaumt hatte, den der Schuldner nicht wahrnahm, erließ der Gerichtsvollzieher am 31. Januar 2014 eine Anordnung zur Eintragung ins Schuldnerverzeichnis gemäß § 882c Abs. 1 Nr. 1 ZPO.
- 6
- Mit Beschluss vom 6. März 2014 hat das Vollstreckungsgericht den gegen die Eintragungsanordnung gerichteten Widerspruch des Schuldners vom 14. Februar 2014 zurückgewiesen. Auf die dagegen gerichtete sofortige Beschwerde des Schuldners hat das Beschwerdegericht den Beschluss des Voll- streckungsgerichts sowie die Eintragungsanordnung des Gerichtsvollziehers aufgehoben (Landgericht Tübingen, Beschluss vom 19. Mai 2014 - 5 T 81/14, juris). Mit der vom Beschwerdegericht zugelassenen Rechtsbeschwerde verfolgt der Gläubiger seinen Antrag auf Zurückweisung der Beschwerde des Schuldners gegen den Beschluss des Vollstreckungsgerichts vom 6. März 2014 weiter.
- 7
- B. Das Beschwerdegericht ist von der Zulässigkeit der Beschwerde des Schuldners ausgegangen. Es hat in der Sache angenommen, der Beschluss des Vollstreckungsgerichts sei bereits deshalb aufzuheben, weil dort keine zutreffende Gläubigerbezeichnung enthalten sei. Im Übrigen habe das Vollstreckungsersuchen des Gläubigers nicht den gesetzlichen Vorschriften entsprochen. Zur Begründung hat es ausgeführt:
- 8
- Der angefochtene Beschluss sei schon deshalb aufzuheben, weil dort nicht der richtige Gläubiger angegeben sei. Im Rubrum des amtsgerichtlichen Beschlusses sei als Gläubiger nicht der "Südwestrundfunk", sondern: "ARD ZDF Deutschlandradio, vertreten durch d. Vorstand, Beitragsservice" angegeben. Das Vollstreckungsersuchen des Gläubigers sei auch als Titel unzureichend gewesen. Es bezeichne ihn nicht ausdrücklich als Gläubiger und Vollstreckungsbehörde. Zudem fehlten ein Dienstsiegel und die Unterschrift des Behördenleiters oder seines Beauftragten. Diese Angaben seien erforderlich, weil nicht ersichtlich sei, dass das Ersuchen mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt worden sei. Im Vollstreckungsersuchen sei außerdem die Bezeichnung des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes unzureichend. Angegeben seien nur Bescheide, mit denen Beitragsrückstände und Säumniszuschläge festgesetzt worden seien. Ein als Grundlage der Beitragspflicht erforderlicher originärer Beitragsbescheid sei jedoch nicht angegeben. Dieses offensichtliche Fehlen eines Ausgangsbescheids (primärer Beitragsbescheid) sei ein im Bereich der formalen Titelvoraussetzungen anzusiedelnder Umstand, der vom Vollstreckungsgericht zu prüfen sei.
- 9
- C. Die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde ist statthaft (§ 574 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 2 ZPO) und auch sonst zulässig (§ 575 ZPO). Sie hat in der Sache Erfolg.
- 10
- I. Es kann dahinstehen, ob die Entscheidung des Beschwerdegerichts schon deshalb aufzuheben wäre, weil das Beschwerdegericht zu Unrecht von der Zulässigkeit der Beschwerde des Schuldners ausgegangen ist. Zwar rügt die Rechtsbeschwerde mit Recht, dass der Schuldner die Beschwerde nicht form- und fristgerecht eingelegt hat. Im Streitfall sind jedoch ausreichende Anhaltspunkte gegeben, aus denen sich ergibt, dass das Beschwerdegericht dem Schuldner von Amts wegen Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 236 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 ZPO hätte gewähren müssen. Diese Frage kann jedoch offenbleiben, weil die Beschwerde des Schuldners jedenfalls unbegründet war.
- 11
- 1. Die Beschwerde des Schuldners ist nicht form- und fristgerecht eingelegt worden.
- 12
- a) Der Beschluss des Vollstreckungsgerichts vom 6. März 2014, mit dem der gemäß § 882d Abs. 1 ZPO statthafte Widerspruch des Schuldners gegen die Eintragungsanordnung des Gerichtsvollziehers zurückgewiesen worden ist, war gemäß § 567 Abs. 1 Nr. 1, § 764 Abs. 3, § 793 ZPO mit der sofortigen Beschwerde anfechtbar. Gemäß § 569 Abs. 1 ZPO ist die sofortige Beschwerde binnen einer Notfrist von zwei Wochen bei dem Gericht, dessen Entscheidung angefochten wird, oder bei dem Beschwerdegericht einzulegen. Die Beschwer- de wird durch Einreichung einer Beschwerdeschrift eingelegt (§ 569 Abs. 2 Satz 1 ZPO). Diese Voraussetzungen liegen im Streitfall nicht vor.
- 13
- b) Der Beschluss des Vollstreckungsgerichts vom 6. März 2014 wurde dem Schuldner ausweislich der in der Gerichtsakte befindlichen Zustellungsurkunde am 7. März 2014 im Wege der Ersatzzustellung gemäß § 180 ZPO zugestellt. Die vom Schuldner mit E-Mail vom 16. März 2014 gegen den Beschluss eingelegte Beschwerde ging zwar innerhalb der Beschwerdefrist beim Vollstreckungsgericht ein, genügte jedoch nicht den förmlichen Anforderungen an eine Beschwerdeeinlegung. Die gemäß § 569 Abs. 2 Satz 1 ZPO erforderliche Beschwerdeschrift ist ein bestimmender Schriftsatz, für den die allgemeinen Vorschriften der §§ 130, 130a ZPO gelten (vgl. Lipp in MünchKomm.ZPO, 4. Aufl., § 569 Rn. 12; Wulf in BeckOK.ZPO, Stand 1.3.2015, § 569 Rn. 7). Eine E-Mail ist als elektronisches Dokument nicht an § 130 ZPO zu messen, sondern fällt in den Anwendungsbereich des § 130a ZPO (BGH, Beschluss vom 4. Dezember 2008 - IX ZB 41/08, NJW-RR 2009, 357 Rn. 6; Beschluss vom 14. Januar 2010 - VII ZB 112/08, BGHZ 184, 75 Rn. 12; Wagner in MünchKomm.ZPO aaO § 129 Rn. 17). Wegen der Flüchtigkeit und der Gefahr einer möglichen, später nicht mehr nachvollziehbaren Manipulation eines elektronischen Dokuments hat der Gesetzgeber die qualifizierte elektronische Signatur des Absenders vorgeschrieben (§ 130a Abs. 1 Satz 2 ZPO), um so dem Dokument eine dem Papierdokument vergleichbare dauerhafte Fassung zu verleihen. Eine E-Mail, die - wie im Streitfall - keine qualifizierte elektronische Signatur aufweist, ist nicht geeignet, die gesetzliche Frist für einen bestimmenden Schriftsatz zu wahren (BGH, NJW-RR 2009, 357 Rn. 9; BGHZ 184, 75 Rn. 12, 15; Musielak/Stadler, ZPO, 12. Aufl., § 129 Rn. 11).
- 14
- c) Der Schuldner hat die Beschwerde auch nicht mit seinem weiteren handschriftlich verfassten Schreiben vom 31. März 2014 wirksam eingelegt.
- 15
- 2. Zugunsten des Schuldners kann allerdings aus prozessökonomischen Gründen unterstellt werden, dass ihm das Beschwerdegericht von Amts wegen Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren hatte (§ 236 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 ZPO), weil das Vollstreckungsgericht die mittels E-Mail erfolgte Einlegung der Beschwerde nicht rechtzeitig und hinreichend deutlich beanstandet und den Schuldner deshalb an der Versäumung der Beschwerdefrist kein Verschulden getroffen hat. Eine Zurückverweisung an das zur Entscheidung über die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 237 ZPO zuständige Beschwerdegericht bedarf es nicht. Dessen positive Entscheidung über die Wiedereinsetzung kann unterstellt werden und der Senat kann in der Sache selbst entscheiden, ohne dass sich daraus nachteilige Folgen für die Parteien ergeben. Die Gewährung der Wiedereinsetzung kann der sofortigen Beschwerde des Schuldners nicht zum Erfolg verhelfen, weil diese jedenfalls unbegründet ist. In einem solchen Fall kann das Rechtsmittelgericht aus prozessökonomischen Gründen in der Sache selbst entscheiden (vgl. BAG, Urteil vom 4. Juni 2003 - 10 AZR 586/02, NZA 2003, 1087, 1089; BGH, Urteil vom 20. Mai 2014 - VI ZR 384/13, NJW-RR 2014, 1532 Rn. 13).
- 16
- II. Die Beschwerde des Schuldners ist unbegründet. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts genügte der Beschluss des Vollstreckungsgerichts den Anforderungen an eine wirksame Parteibezeichnung (dazu unter II. 1). Es lagen außerdem die besonderen verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Voraussetzungen der Anordnung der Eintragung in das Schuldnerverzeichnis vor (dazu unter II. 2).
- 17
- 1. Das Beschwerdegericht hat angenommen, der vom Schuldner angefochtene Beschluss des Vollstreckungsgerichts sei schon deshalb aufzuheben, weil in der Entscheidung nicht der richtige Gläubiger angegeben sei. Gläubiger der Forderungen, zu deren Beitreibung das streitgegenständliche Vollstreckungsersuchen gestellt worden sei, sei der Südwestrundfunk. Im Rubrum des amtsgerichtlichen Beschlusses sei jedoch als Gläubiger angegeben: "ARD ZDF Deutschlandradio, vertreten durch d. Vorstand, Beitragsservice" (nachfolgend: Beitragsservice). Diese Beurteilung hält der rechtlichen Nachprüfung nicht stand.
- 18
- a) Allerdings ist das Beschwerdegericht zutreffend davon ausgegangen, dass allein der Gläubiger und nicht der Beitragsservice Inhaber der Beitragsforderungen ist, die Gegenstand der Vollstreckung sind.
- 19
- Gemäß § 10 Abs. 1 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags vom 17. Dezember 2010 (RBStV), der den Rundfunkgebührenstaatsvertrag vom 31. August 1991 (RGebStV) mit Wirkung vom 1. Januar 2013 aufgehoben hat (vgl. Art. 2 und Art. 7 des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15. Dezember 2010) steht das Aufkommen aus dem Rundfunkbeitrag der Landesrundfunkanstalt , dem Zweiten Deutschen Fernsehen, dem Deutschlandradio sowie der Landesmedienanstalt zu, in deren Bereich sich die Wohnung oder die Betriebsstätte des Beitragsschuldners befindet oder das Kraftfahrzeug zugelassen ist. Daraus ergibt sich, dass im Streitfall allein der Gläubiger als Landesrundfunkanstalt im Hinblick auf die Geltendmachung und Vollstreckung der Beitragsforderungen partei- und prozessfähig ist. Dem steht nicht entgegen, dass gemäß § 10 Abs. 7 Satz 1 RBStV jede Landesrundfunkanstalt die ihr nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag zugewiesenen Aufgaben und die damit verbundenen Rechte und Pflichten ganz oder teilweise durch die im Rahmen einer nichtrechtsfähigen öffentlich-rechtlichen Verwaltungsgemeinschaft - dem Bei- tragsservice (früher GEZ) - wahrnimmt. Der Beitragsservice ist nicht rechtsfähig und damit auch nicht partei- und prozessfähig, sondern dient den Landesrundfunkanstalten , dem ZDF und dem Deutschlandradio aus Praktikabilitätsgründen lediglich als eine örtlich ausgelagerte gemeinsame Inkassostelle (vgl. Lent in BeckOK.Informations- und MedienR, § 10 RBStV Rn. 9; Tucholke in Hahn/ Vesting, Rundfunkrecht, 3. Aufl., § 10 RBStV Rn. 59, mwN). Sie ist daher nur zur Beitreibung von Rundfunkbeiträgen im Namen der Landesrundfunkanstalten befugt (vgl. Tucholke in Hahn/Vesting aaO § 10 RBStV Rn. 57).
- 20
- b) Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts war der Beschluss des Vollstreckungsgerichts nicht deswegen aufzuheben, weil im dortigen Rubrum nicht der Gläubiger, sondern der Beitragsservice als "Gläubigerin" aufgeführt wurde.
- 21
- aa) Für die Frage, wer Partei eines Rechtsstreits oder eines Vollstreckungsverfahrens ist, ist nicht allein die Parteibezeichnung ausschlaggebend. Bei unrichtiger äußerer Bezeichnung ist die Person als Partei anzusehen, die erkennbar durch die Parteibezeichnung betroffen werden soll (BGH, Urteil vom 24. Januar 1952 - III ZR 196/50, BGHZ 4, 328, 334; Urteil vom 21. November 1975 - I ZR 93/74, VersR 1976, 286; Beschluss vom 28. März 1995 - X ARZ 255/95, NJW-RR 1995, 764, 765; Beschluss vom 22. September 2011 - I ZB 61/10, NJW-RR 2012, 460 Rn. 8).
- 22
- Eine solche unrichtige Parteibezeichnung lag hier nach den Umständen im Beschluss des Vollstreckungsgerichts vom 6. März 2014 vor. Insoweit ist maßgeblich , dass gemäß § 10 RBStV allein der Gläubiger als Landesrundfunkanstalt im Hinblick auf die Geltendmachung und Vollstreckung der Beitragsforderungen partei- und prozessfähig ist und der nicht rechtsfähige Beitragsservice nicht als Partei, sondern allein als seine Inkassostelle auftreten konnte. Im Streitfall kam daher bereits von Rechts wegen nur der Gläubiger und nicht auch der Beitragsservice als tatsächlich existierende Partei in Betracht.
- 23
- Hinzu kommt, dass für die Frage, wer Partei eines gerichtlichen Verfahrens ist, auch der verfahrenseinleitende Antrag, hier das Vollstreckungsersuchen vom 1. Dezember 2013, zur Auslegung heranzuziehen ist (vgl. für das Klageverfahren BGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - VII ZR 128/12, NJW-RR 2013, 394 Rn. 13 mwN). Darin war der Gläubiger als Absender hinreichend deutlich erkennbar. Seine Bezeichnung "Südwestrundfunk" befand sich nicht nur - räumlich eindeutig abgesetzt von den Angaben zum Beitragsservice - auf der linken Seite des Briefkopfs des Vollstreckungsersuchens. Sie war zudem in Alleinstellung unter der abschließenden Grußformel und damit an der Stelle angegeben, an der herkömmlich die für den vorstehenden Inhalt verantwortlich zeichnende Person aufgeführt ist. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts ergeben sich keine Zweifel an der Identität des Gläubigers daraus, dass im Vollstreckungsersuchen der Gläubiger nur mit seiner Bezeichnung "Südwestrundfunk" angegeben ist, während Angaben zu seiner Rechtsform, Anschrift und Vertretung fehlten. Die Frage, wer Partei eines Rechtsstreits ist, bestimmt sich nach den Umständen. Umstände, die im Streitfall trotz der Angabe "Südwestrundfunk" als Absender des Vollstreckungsersuchens Zweifel an der damit gekennzeichneten Partei begründen könnten, so dass nur die Angabe der Rechtsform, Anschrift und Vertretungsverhältnisse die eindeutige Identifizierung des Gläubigers ermöglichen, hat das Beschwerdegericht weder festgestellt noch sind sie sonst ersichtlich. Es gibt erkennbar keine weitere Landesrundfunkanstalt mit einem identischen oder zumindest verwechslungsfähigen Namen , die ebenfalls berechtigt sein könnte, Rundfunkbeiträge von einem in Baden -Württemberg ansässigen Schuldner zu erheben. Dass im Briefkopf neben der Bezeichnung des Gläubigers der Beitragsservice angeführt war und nähere Angaben zu dessen Erreichbarkeit mitgeteilt werden, entspricht der dem Beitragsservice vom Rundfunkbeitragsgebührenstaatsvertrag zugewiesenen Aufgabe , als Inkassostelle für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Rundfunkbeiträge einzuziehen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts musste auf diese Rechtslage im Vollstreckungsersuchen nicht ausdrücklich hingewiesen werden. Der Umstand, dass der Gläubiger des Vollstreckungsersuchens erst durch eine aufwendige Auslegung durch den Senat ermittelt werden muss und das Beschwerdegericht zu einem gegenteiligen Ergebnis gelangt ist, deutet allerdings eine gewisse Verbesserungsfähigkeit der Gestaltung an.
- 24
- bb) Zutreffend wendet sich die Rechtsbeschwerde gegen die Annahme des Beschwerdegerichts, eine - unterstellt - unrichtige Parteibezeichnung in der angegriffenen Entscheidung des Vollstreckungsgerichts führe in der Beschwerdeinstanz zu deren Aufhebung. Eine - wie im Streitfall - offensichtlich unrichtige Parteibezeichnung in gerichtlichen Beschlüssen ist jederzeit, auch im Rahmen des Vollstreckungsverfahrens und vom mit der Sache befassten Rechtsmittelgericht , entsprechend § 319 ZPO von Amts wegen zu berichtigen (vgl. Zöller/ Vollkommer, ZPO, 30. Aufl., § 319 Rn. 3, 21 und 22).
- 25
- 2. Mit Recht rügt die Rechtsbeschwerde ferner die Annahme des Beschwerdegerichts , das Vollstreckungsersuchen vom 1. Dezember 2013 entspreche nicht den gesetzlichen Anforderungen für die Vollstreckung von Rundfunkgebührenbescheiden.
- 26
- a) Gemäß § 10 Abs. 5 RBStV werden rückständige Rundfunkbeiträge durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt. Die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 6 RBStV). Die Vollstreckung erfolgt gemäß § 13 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für Baden-Württemberg (LVwVG BW) durch Beitreibung.
- 27
- b) Für die Beitreibung durch den Gerichtsvollzieher auf Ersuchen der Vollstreckungsbehörde gelten die in § 15a Abs. 3 LVwVG BW geregelten Vollstreckungsvoraussetzungen. Danach finden die Vorschriften des Achten Buches der Zivilprozessordnung mit der Maßgabe Anwendung, dass an die Stelle der vollstreckbaren Ausfertigung des Schuldtitels das schriftliche Vollstreckungsersuchen der Vollstreckungsbehörde tritt und es keiner Zustellung des Vollstreckungsersuchens bedarf (§ 15a Abs. 3 Satz 2 LVwVG BW). Diese Voraussetzungen sind im Streitfall erfüllt. Der Gerichtsvollzieher ist aufgrund des schriftlichen Vollstreckungsersuchens vom 1. Dezember 2013 tätig geworden.
- 28
- c) Das der angegriffenen Anordnung des Gerichtsvollziehers zur Eintragung des Schuldners in das Schuldnerverzeichnis zugrunde liegende Vollstreckungsersuchen muss außerdem - wovon das Beschwerdegericht im Ausgangspunkt zutreffend ausgegangen ist - den besonderen Anforderungen des § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 bis 6 LVwVG BW entsprechen. Das Beschwerdegericht hat das Vorliegen der Anforderungen gemäß § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 LVwVG BW verneint. Dagegen wendet sich die Rechtsbeschwerde mit Recht.
- 29
- aa) Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts entsprach das Vollstreckungsersuchen den in § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 LVwVG BW geregelten Voraussetzungen. Nach § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LVwVG BW muss das Vollstreckungsersuchen die Bezeichnung und das Dienstsiegel der Vollstreckungsbehörde sowie die Unterschrift des Behördenleiters oder seines Beauftragten enthalten. Gemäß § 15a Abs. 4 Satz 2 LVwVG BW können allerdings bei einem Vollstreckungsersuchen, das mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt wird, Dienstsiegel und Unterschrift fehlen.
- 30
- bb) Das Beschwerdegericht hat angenommen, es fehle an einer unzweideutigen Bezeichnung des Gläubigers als Vollstreckungsbehörde. Zum einen sei der Gläubiger nicht ausdrücklich als Vollstreckungsbehörde sowie als Gläubiger benannt worden. Zum anderen sei er unvollständig bezeichnet worden, weil Angaben zu der Rechtsform, der Vertretung und der Anschrift fehlten. Diese Beurteilung hält einer rechtlichen Nachprüfung nicht stand.
- 31
- (1) Dem Wortlaut des § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LVwVG BW lässt sich nicht entnehmen, dass die vom Beschwerdegericht für eine eindeutige Bezeichnung der Vollstreckungsbehörde geforderte ausdrückliche Angabe der Eigenschaft als Gläubiger und Vollstreckungsbehörde sowie weitere Angaben zur Rechtsform, zu den Vertretungsverhältnissen und die Mitteilung der Anschrift erforderlich sind. Auch der Sinn und Zweck der Bestimmung erfordert diese Angaben im Streitfall nicht. Die in § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LVwVG BW für notwendig erachtete Bezeichnung der Vollstreckungsbehörde dient ersichtlich dazu, den Gerichtsvollzieher in die Lage zu versetzen, das konkrete Vollstreckungsersuchen einer bestimmten Vollstreckungsbehörde - gemäß § 4 Abs. 1 LVwVG BW ist das die Behörde, die den zu vollstreckenden Verwaltungsakt erlassen hat - eindeutig zuzuordnen. Daraus ergibt sich, dass Angaben zur Gläubigerstellung oder gar die Angabe als "Vollstreckungsbehörde" nicht erforderlich sind. Diese Eigenschaften ergeben sich ohne weiteres bereits aus dem Umstand, dass die im Vollstreckungsersuchen bezeichnete Behörde die Zwangsvollstreckung betreibt. Aus dem Zweck der Vorschrift folgt ferner, dass die Vollstreckungsbehörde bereits dann hinreichend eindeutig bezeichnet ist, wenn sich ihre Identität bei objektiver Würdigung des Erklärungsinhalts aus der Sicht des Empfängers ergibt.
- 32
- (2) Nach diesen Maßstäben ist die Angabe "Südwestrundfunk" auf dem Vollstreckungsersuchen, in dem es ausdrücklich um die Beitreibung von rückständigen Rundfunkbeiträgen des in Baden-Württemberg wohnhaften Schuldners ging, hinreichend genau, um den Gläubiger als Vollstreckungsbehörde eindeutig zu bezeichnen. Umstände, die im Streitfall trotz der Angabe "Südwestrundfunk" als Absender des Vollstreckungsersuchens noch Zweifel an der damit gekennzeichneten Behörde zuließen und eine eindeutige Identifizierung deshalb erst durch die vom Beschwerdegericht für maßgeblich erachteten weitere Angaben möglich war, sind weder festgestellt noch sonst ersichtlich (dazu C II 1 b aa).
- 33
- cc) Mit Erfolg wendet sich die Rechtsbeschwerde außerdem gegen die Annahme des Beschwerdegerichts, im Streitfall sei gemäß § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LVwVG BW ein Dienstsiegel und die Unterschrift des Behördenleiters oder seines Beauftragten erforderlich gewesen, da nicht ersichtlich sei, dass das Vollstreckungsersuchen mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt worden sei.
- 34
- (1) Gemäß § 15a Abs. 4 Satz 2 LVwVG BW können bei einem Vollstreckungsersuchen , das mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt wird, Dienstsiegel und Unterschrift fehlen.
- 35
- (2) Das Berufungsgericht hat diese Voraussetzungen verneint. Es hat angenommen , die Frage, ob das Vollstreckungsersuchen mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt worden sei, sei aus der Sicht des Empfängers zu bestimmen. Dessen Horizont als Betrachter und Leser des Schriftstücks müsse eine maßgebliche Abgrenzungsrolle spielen, weil weder die Arbeitsweise noch die EDV-Ausstattung außerhalb der Behörde bekannt sei. Diese Beurteilung hält der rechtlichen Nachprüfung nicht stand.
- 36
- Nach dem Wortlaut des § 15a Abs. 4 Satz 2 LVwVG BW kommt esallein auf den objektiven Umstand an, ob das Vollstreckungsersuchen mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt wird. Auch nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift ist maßgeblich, ob das Ersuchen tatsächlich automatisiert erstellt wurde. Die Regelung soll es der Verwaltung ermöglichen, ihre Arbeitsmethode den Anforderungen des Massenbetriebs und dem technischen Fortschritt anzupassen. Da in großer Zahl anfallende Verwaltungsverfahren rationell nur noch durch den Einsatz elektronischer Datenverarbeitungsanlagen bewältigt werden können, soll der Verzicht auf Unterschrift und Dienstsiegel den Erlass von Verwaltungsakten vereinfachen, wenn die Behörde sich der modernen elektronischen Hilfen bedient (zu der inhaltlich vergleichbaren Vorgängervorschrift des § 37 Abs. 5 VwVfG vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 57/91, NJW 1993, 1667,
1668).
- 37
- Auf die Sicht des Adressaten kommt es allein im Hinblick auf die Frage an, ob ein zunächst mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstelltes Vollstreckungsersuchen durch nachträgliche manuelle Änderungen oder Hinzufügungen die Eigenschaft verliert, mit Hilfe der elektronischen Datenverarbeitung erstellt worden zu sein (vgl. BVerwG, NJW 1993, 1667, 1668). Zwar sind auch solche Bescheide noch mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen. Es kann jedoch für den Adressaten zweifelhaft sein, ob es sich lediglich um einen blo- ßen Entwurf handelt (vgl. BVerwG, NJW 1993, 1667, 1668; Tiedemann in BeckOK.VwVfG, Stand 1. April 2015, § 37 Rn. 50). Auf diese Problematik und daher auf die Sicht des Adressaten kommt es vorliegend nicht an. Das Beschwerdegericht hat nicht festgestellt, dass das Vollstreckungsersuchen zunächst mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt und nachträglich geändert oder ergänzt wurde, und es deshalb aus der Sicht des Adressaten seine Prägung als unter Einsatz elektronischer Datenverarbeitung erstelltes Schriftstück verloren haben könnte. Insbesondere ist weder festgestellt noch sonst nicht ersichtlich, dass der Adressat - hier der Gerichtsvollzieher - das Vollstreckungsersuchen vom 1. Dezember 2013 als einen bloßen Entwurf ansehen konnte.
- 38
- (3) Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts fehlt es im Streitfall außerdem an Anhaltspunkten, die Zweifel an einer Erstellung des Vollstreckungsersuchens mit Hilfe automatischer Einrichtungen begründen könnten.
- 39
- Das Beschwerdegericht ist selbst im Ausgangspunkt davon ausgegangen, dass das Vollstreckungsersuchen offensichtlich mit datenverarbeitender Rechnerunterstützung erstellt worden ist. Es hat weiter angenommen, der Umstand, dass das Ersuchen zahlreiche individuelle Inhalte enthalte, sei allein kein Indiz für eine nicht automatische Bearbeitung. Dies ist zutreffend. Die Erstellung mit Hilfe automatischer Einrichtungen dient gerade dazu, massenhaft anfallende Verwaltungsverfahren durch diese Art der Verarbeitung der individuellen Daten der Betroffenen zu vereinfachen.
- 40
- Nicht frei von Rechtsfehlern ist dagegen die Annahme des Beschwerdegerichts , es sei nach dem Gesamteindruck von einem zwar mittels Datenverarbeitung , aber im Wege individueller Bedienung und Datenzugabe erstellten Ersuchen auszugehen, weil das Vollstreckungsersuchen weitere persönliche Merkmale , wie zum Beispiel die Angabe einer früheren Beitragsbefreiung enthalte, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang zur Forderung und zum Ersuchen stünden.
- 41
- Ob ein Verwaltungsakt unter Verwendung einer automatischen Einrichtung erstellt wird, hängt davon ab, ob aus vorgegebenen mathematischen Formeln , die in allen Fällen in derselben Weise zum Einsatz kommen, sowie den individuellen Datensätzen der Adressaten automatisch die eigentliche Regelung erstellt wird (vgl. zu § 37 VwVfG Tiedemann in BeckOK.VwVfG aaO § 37 Rn. 50). Die Verwendung von individuellen Daten ist damit ein wesensnotwendiges Element für die Annahme der Erstellung eines Vollstreckungsersuchens mit Hilfe einer automatischen Einrichtung. Welche Bedeutung die verarbeiteten individuellen Daten für das konkrete Vollstreckungsersuchen haben, ist für die Frage unerheblich, ob es mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt wurde. Es besteht kein Erfahrungssatz dahingehend, dass die Aufnahme von nicht unmittelbar mit dem Ziel des Ersuchens in Zusammenhang stehenden Informationen in das Vollstreckungsersuchen eher auf eine individuelle Bearbeitung durch einen Behördenmitarbeiter als auf die Bearbeitung durch eine Datenverarbeitungsanlage hindeuten.
- 42
- Das Beschwerdegericht hat angenommen, gegen eine automatische Bearbeitung spreche die Aufnahme persönlicher Merkmale, wie etwa eine frühere Beitragsbefreiung, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit der Forderung und dem Ersuchen stünden und den Eindruck erweckten, als Hintergrundinformation individuell und manuell hinzugefügt worden zu sein. Diese Annahme hält der rechtlichen Nachprüfung nicht stand.
- 43
- Das Beschwerdegericht hat nicht beachtet, dass das Vollstreckungsersuchen im Streitfall mehrere Vollstreckungsmaßnahmen abdeckt und der Gläubiger ausdrücklich zunächst die isolierte gütliche Erledigung beantragt hat. Ge- mäß § 802b Abs. 1 ZPO soll der Gerichtsvollzieher in jeder Lage des Verfahrens auf eine gütliche Erledigung bedacht sein. Nach § 802b Abs. 2 ZPO kann der Gerichtsvollzieher dem Schuldner eine Zahlungsfrist einräumen, wenn der Gläubiger, wie im Streitfall, eine Zahlungsvereinbarung nicht ausgeschlossen hat. Im Rahmen der vom Gerichtsvollzieher anzustellenden Überlegungen können Informationen von Bedeutung sein, die nicht unmittelbar Grund, Höhe und Fälligkeit der beizutreibenden Forderung betreffen, sondern - wie die Angabe einer zeitweiligen Beitragsbefreiung - für die Einschätzung der Leistungsfähigkeit oder -bereitschaft des Schuldners relevant sein können.
- 44
- Das Beschwerdegericht hat es schließlich rechtsfehlerhaft als unerheblich angesehen, dass das Ersuchen des Gläubigers mit dem ausdrücklichen Hinweis endet: Dieses Vollstreckungsersuchen ist von einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage gefertigt und ohne Unterschrift und Dienstsiegel wirksam.
- 45
- Das Beschwerdegericht ist davon ausgegangen, es handele sich um einen "materiell wertlosen Zusatz", der selbst auf Privatpost und einfacher Geschäftspost zunehmend zu finden sei. Im Übrigen weise der Zusatz nur auf eine elektronische Datenverarbeitungsanlage hin, die sicherlich genutzt worden sei; auf eine für den Fortfall der Pflicht zur Siegelung und Unterzeichnung notwendige automatische Einrichtung weise er dagegen nicht hin. Dieser Begründung kann nicht beigetreten werden.
- 46
- Der pauschale Hinweis auf "zunehmende" Gepflogenheiten bei Privat- und Geschäftspost ist bereits deshalb nicht von Bedeutung, weil bei der hier zu beurteilenden Angabe ausdrücklich von einer "Wirksamkeit" des Vollstreckungsersuchens "ohne Dienstsiegel" die Rede ist und damit eindeutig zum Ausdruck gebracht wird, dass auf eine für ein Verwaltungshandeln ansonsten bestehende gesetzliche Form verzichtet worden ist. Ein solcher Hinweis trägt dem Bedürfnis des Empfängers nach Rechtssicherheit Rechnung, weil er verdeutlicht, dass es sich nicht um einen nicht unterzeichneten Entwurf, sondern um ein rechtsgültiges Ersuchen der Behörde handelt (vgl. BVerwG, NJW 1993, 1667, 1668).
- 47
- Soweit das Beschwerdegericht von einem sachlichen Unterschied zwischen einer Verwendung einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage und einer automatischen Einrichtung bei der Erstellung des Vollstreckungsersuchens ausgeht, hat es nicht hinreichend beachtet, dass durch den Hinweis ein Zusammenhang zwischen der Art der Fertigung des Ersuchens und dessen Wirksamkeitserfordernissen im Hinblick auf § 15 Abs. 4 LVwVG BW hergestellt wird. Entsprechend ist der Hinweis zu verstehen. Deshalb kommt es nicht mehr darauf an, dass aus Sicht eines durchschnittlichen Empfängers der Hinweis auf die Verwendung einer "elektronischen Datenverarbeitungsanlage" leichter zu verstehen ist als der Verweis auf "automatische Einrichtungen".
- 48
- dd) Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts liegt im Streitfall auch eine hinreichende Bezeichnung des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes gemäß § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LVwVG BW vor.
- 49
- (1) Das Beschwerdegericht hat angenommen, die Fälligkeit eines öffentlich -rechtlichen Beitrags setze einen originären Beitragsbescheid voraus. Ein solcher sei im Vollstreckungsersuchen jedoch nicht aufgeführt, so dass der Pflicht zur Bezeichnung des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes gemäß § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LVwVG BW nicht genügt sei. Die im Vollstreckungsersuchen angegebenen Gebühren-/Beitragsbescheide vom 3. Mai 2013 (für den Zeitraum 9/12 bis 11/12) und vom 5. Juli 2013 (für den Zeitraum 12/12 bis 5/13) seien zwar Bescheide im Sinne von § 10 Abs. 5 RBStV. Diese seien jedoch als Vollstreckungsgrundlage ungeeignet. In den genannten Bescheiden seien nicht nur rückständige Rundfunkgebühren bzw. -beiträge, sondern auch Säumniszuschläge festgesetzt worden. Der Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes verlange jedoch vor Festsetzung von Kosten oder Säumniszuschlägen einen rechtsbehelfsfähigen Beitragsbescheid, da andernfalls der Rechtsweg erst nach Festsetzung von Rückständen und Zuschlägen eröffnet sei. Die Rückstandsfestsetzungsbescheide vom 3. Mai 2013 und 5. Juli 2013 litten darüber hinaus an formellen Mängeln. Ihnen lasse sich nicht entnehmen, wer Beitragsgläubiger und Vollstreckungsbehörde sei. Zwar sei der Südwestrundfunk mit einem einzeiligen Adressenzusatz erwähnt, jedoch ohne die Angabe der Rechtsform und der Vertretungsverhältnisse. Daneben sei der Beitragsservice angegeben, und zwar mit umfassendem, vielzeiligem Kontaktdatenzusatz. Wer Beitragsgläubiger sei, sei ebenso wenig angegeben wie eine Auftrags- oder Vertretungsbeziehung zwischen den beiden im Briefkopf bezeichneten Einrichtungen. Auch eine Begründung fehle. Insoweit reiche der bloße Hinweis auf eine Fundstelle im Gesetzblatt nicht aus. Im Festsetzungsbescheid vom 3. Mai 2013 über den bestehenden Rückstand fehle eine Unterscheidung zwischen Rundfunkgebühren nach dem bis zum 31. Dezember 2012 geltenden Recht und Rundfunkbeiträgen nach dem ab dem 1. Januar 2013 geltenden Recht. Das Vollstreckungsgericht habe die fehlende Eignung der im Vollstreckungsersuchen genannten Rückstandsbescheide für das Entstehen der Fälligkeit und das offensichtliche Fehlen eines primären Beitragsbescheids prüfen müssen, weil diese Umstände im Bereich der formellen Titelvoraussetzungen anzusiedeln seien. Diese Beurteilung hält den Rügen der Rechtsbeschwerde ebenfalls nicht stand.
- 50
- (2) Gemäß § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LVwVG BW muss das Vollstreckungsersuchen die Bezeichnung des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes unter Angabe der erlassenden Behörde, des Datums und des Aktenzeichens enthalten. Diese Voraussetzungen liegen im Streitfall vor.
- 51
- Im Vollstreckungsersuchen des Gläubigers war eine Aufstellung der rückständigen Forderungen enthalten, die in den Tabellenspalten "Zeitraum", "Datum des Bescheids", "Datum der Mahnung", "Rundfunk-Gebühren/Beiträge", "Säumniszuschlag", "Mahngebühr", "Sonstige Kosten", "Davon ausgeglichen" und "Gesamt" im Einzelnen aufgeschlüsselt waren. Über dieser Aufstellung fand sich der Hinweis: "Dem Beitragsschuldner sind bereits Gebühren-/Beitragsbescheide und Mahnungen mit folgenden Daten zugesandt worden: …" Im Vollstreckungsersuchen war zudem mehrfach die Beitragsnummer des Schuldners angegeben.
- 52
- Diese Angaben genügten den in § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LVwVG BW angeführten Voraussetzungen an ein wirksames Vollstreckungsersuchen. In der Aufstellung sind sämtliche zu vollstreckenden Verwaltungsakte aufgeführt. Dass der Gläubiger die erlassende Behörde ist, ergibt sich hinreichend deutlich aus dem Vollstreckungsersuchen. Andere Rechtsträger, die als erlassende Behörde in Betracht kommen, werden im Vollstreckungsersuchen nicht genannt und sind auch sonst nicht ersichtlich. Im Vollstreckungsersuchen ist die Beitragsnummer des Schuldners und damit ein Aktenzeichen benannt, das die eindeutige Zuordnung des Vollstreckungsersuchens zu einem bestimmten Schuldner ermöglicht. Schließlich ist das jeweilige Erlassdatum der aufgeführten Bescheide angegeben. Weitergehende Voraussetzungen an die Bezeichnung des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes stellt § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LVwVG BW nicht auf.
- 53
- Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts fehlt im Vollstreckungsersuchen nicht die Angabe eines für die Fälligkeit der Beitragsforderung notwendigen "primären Beitragsbescheids". Ein solcher Beitragsbescheid ist weder gesetzlich vorgesehen noch für die Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes erforderlich. Die den Schuldner für den Zeitraum bis zum 31. Dezember 2012 treffende Rundfunkgebührenpflicht entstand kraft Gesetzes, ohne dass der Erlass eines Gebührenfestsetzungsbescheides erforderlich ist (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. Januar 2008 - 1 BvR 829/06, juris Rn. 20). Gleiches gilt gemäß § 7 Abs. 1 bis 3 RBStV für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2013. Bescheide der Rundfunkanstalten sind erst für die zwangsweise Beitreibung rückständiger Gebühren (vgl. § 7 Abs. 5 RGebStV sowie BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. Januar 2008 - 1 BvR 829/06, juris Rn. 20; Ohliger/ Wagenfeld in Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, 3. Aufl., § 7 RGebStV Rn. 43) und Beiträge (§ 10 Abs. 5 RBStV, vgl. dazu Tucholke in Hahn/Vesting aaO § 10 RBStV Rn. 34) erforderlich. Da der Gebühren- und Beitragsschuldner gegen diese Bescheide sowohl vor Einleitung der Vollstreckung als auch nach einer Entrichtung der Gebühr nebst eventueller Säumniszuschläge den Verwaltungsrechtsweg beschreiten kann, ist entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts auch kein Rechtsschutzdefizit ersichtlich (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. Januar 2008 - 1 BvR 829/06, juris Rn. 21 ff.).
- 54
- Auf Inhalt und Aufmachung der vom Beschwerdegericht im Rahmen des Beschwerdeverfahrens beigezogenen Bescheide vom 3. Mai 2013 und 5. Juli 2013 kommt es im Streitfall nicht an. § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LVwVG BW verlangt lediglich, dass im Vollstreckungsersuchen der zu vollstreckende Verwaltungsakt bezeichnet wird. Die rechtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit oder Wirksamkeit des Verwaltungsaktes durch den Gerichtsvollzieher und das Vollstreckungsgericht findet nicht statt, weil Grundlage der beantragten Zwangsvollstreckungsmaßnahme nicht der Gebühren- und Beitragsbescheid, sondern das schriftliche Vollstreckungsersuchen der Vollstreckungsbehörde ist (§ 15a Abs. 3 Satz 2, § 16 Abs. 3 Satz 3 LVwVG BW). Die vom Beschwerdegericht erkannten Beanstandungen greifen im Übrigen auch der Sache nach nicht durch.
- 55
- d) Die Entscheidung des Beschwerdegerichts stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 577 Abs. 3 ZPO). Das Vollstreckungsersuchen des Gläubigers erfüllt die weiteren Voraussetzungen gemäß § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 bis 6 LVwVG BW. Im Vollstreckungsersuchen sind die Angabe des Grundes und der Höhe der Geldforderungen (Nr. 3), die Angabe, dass das Ersuchen vollstreckbar ist (Nr. 4), die Angabe des Schuldners (Nr. 5) und Angaben zu den Mahnungen (Nr. 6) enthalten.
- 56
- III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 91 Abs. 1 ZPO.
Vorinstanzen:
AG Nagold, Entscheidung vom 06.03.2014 - 4 M 193/14 -
LG Tübingen, Entscheidung vom 19.05.2014 - 5 T 81/14 -
Tenor
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch den Beklagten durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
-
1.Die oben aufgeführten Festsetzungsbescheide vom
01.11.2014 , 01.12.2014 , 02.07.2015 , 01.08.2015 und den Widerspruchsbescheid vom 02.10.2015 aufzuheben. -
2.Die Verfassungswidrigkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages RBStV - in Form des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 15. bis 21.12.2010 - festzustellen, da dieser mehrfach gegen das Grundrecht verstößt.
-
3.Aus dem vorgenannten Grund in 2. das Fehlen einer gültigen Rechtsgrundlage für oben genannte Bescheide festzustellen.
-
4.Aus vorgenanntem Grund in 3. die Rechtswidrigkeit der genannten Bescheide festzustellen.
-
5.Festzustellen, dass aus vorgenanntem Grund in 2. und 3. zwischen der Klägerin und dem Beklagten bereits seit dem
01.01.2013 kein Beitragsverhältnis besteht, welches eine Beitragspflicht des Klägers begründet. -
6.Die Anordnung der Aussetzung des Verfahrens der rückständigen Rundfunkbeiträge bis Ende des Verfahrens bzw. die aufschiebende Wirkung der oben genannten Widersprüche wiederherzustellen.
-
7.Die Aufhebung des vom Beklagten geforderten Säumniszuschlags.
-
8.Das angestrebte Verfahren schriftlich und ohne mündliche Verhandlung zu führen, um Kosten für beide Parteien möglichst gering zu halten und das Verfahren nicht auf den Einzelrichter zu übertragen, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Angelegenheit.
-
9.Dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
die Klage abzuweisen.
„Er unterhalte keine Wohnung im Sinne des § 3 RBStV, da nach der dortigen Definition ein Treppenhaus zur Wohnung werde, wenn eine Schlafgelegenheit darin abgestellt werde. Damit werde auch ein Treppenhaus in einem Mehrfamilienhaus zur Wohnung, wenn dort jemand schlafe. Dadurch würden alle Parteien dieses Mehrfamilienhauses zu einer einzigen Wohngemeinschaft werden, weil die einzelnen Wohnungen nur noch durch diese Wohnung betreten werden könnten. Falls der Status seiner Raumeinheit nicht der einer Gemeinschaftsunterkunft sei, so sei es dennoch keine beitragspflichtige Wohnung, da diese Raumeinheit nur über eine andere Wohnung zu betreten sei. Wer sich auf die Treppe setze und ein Nickerchen mache, beweise, dass das Treppenhaus zum Schlafen geeignet sei. Alle Wohnungen, die durch dieses Treppenhaus erreichbar sind, seien nunmehr nicht beitragspflichtig, denn diese Wohnungen müssten durch eine andere Wohnung betreten werden.“
Gründe
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Das Gericht entscheidet, soweit nichts anderes bestimmt ist, auf Grund mündlicher Verhandlung. Die mündliche Verhandlung soll so früh wie möglich stattfinden.
(2) Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
(3) Entscheidungen des Gerichts, die nicht Urteile sind, können ohne mündliche Verhandlung ergehen, soweit nichts anderes bestimmt ist.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 05. Februar 2016 - 8 K 4203/15 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
1. Auf die Beschwerde des Schuldners wird der Beschluss des Amtsgerichts Bad Urach vom 11.7.2016 aufgehoben und die Zwangsvollstreckung aus dem Vollstreckungsersuchen der Gläubigerin vom 4.3.2015 für unzulässig erklärt.
2. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Gläubigerin.
3. Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.
Wert: 572,96 EUR
Gründe
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Tatbestand
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Der Kläger macht geltend, als schwerbehinderter Mensch dürfe er nicht zu Rundfunkbeiträgen herangezogen werden. Er leidet an einer Gehbehinderung; der Grad der Behinderung beträgt 100 v.H. Schwerbehinderte Menschen mit einem Grad der Behinderung von nicht nur vorübergehend wenigstens 80 v.H. waren bis Ende 2012 von der Rundfunkgebührenpflicht befreit, wenn sie behinderungsbedingt ständig nicht an öffentlichen Veranstaltungen teilnehmen konnten. In dem Schwerbehindertenausweis des Klägers ist das Merkzeichen "RF" zum Nachweis eingetragen, dass er diese Voraussetzungen erfüllt. Daher hatte ihn die beklagte Rundfunkanstalt durch Bescheid vom 29. April 2009 auf Dauer von der Rundfunkgebührenpflicht befreit. Der seit 2013 geltende Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sieht für schwerbehinderte Menschen bei Vorliegen der früheren Gebührenbefreiungsvoraussetzungen nur noch die Ermäßigung des Rundfunkbeitrags auf ein Drittel vor. Nach mehreren vergeblichen Zahlungsaufforderungen setzte der Beklagte gegen den Kläger als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis Juni 2013 in Höhe von insgesamt 35,94 € fest.
- 2
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Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen; der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen. In dem Berufungsurteil heißt es: Der angefochtene Rundfunkbeitragsbescheid entspreche den Vorgaben des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags. Der Bescheid über die Rundfunkgebührenbefreiung des Klägers sei durch die Aufhebung des Rundfunkgebührenstaatsvertrags gegenstandslos geworden. Aus den Bestimmungen des Neunten Buchs des Sozialgesetzbuchs über die Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen (SGB IX) ließen sich keine Ansprüche auf Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht herleiten. Die Regelungen des § 69 SGB IX und der Schwerbehindertenausweisverordnung befassten sich mit der Feststellung und dem Nachweis der Schwerbehinderteneigenschaft, des Grads der Behinderung und einzelner gesundheitlicher Merkmale, ohne an die getroffenen Feststellungen Ansprüche auf konkrete Leistungen zu knüpfen.
- 3
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Die Rundfunkbeitragspflicht von Wohnungsinhabern sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Dies gelte auch, soweit sie schwerbehinderte Menschen erfasse, die bis 2012 von der Rundfunkgebührenpflicht befreit gewesen seien. Diese Personen würden nicht gleichheitswidrig benachteiligt. Die Landesgesetzgeber seien nicht verpflichtet gewesen, weiterhin auszublenden, dass auch schwerbehinderte Menschen Rundfunkprogramme nutzen könnten. Die Beitragsermäßigung auf ein Drittel trage dem grundgesetzlichen Auftrag, behinderte Menschen zu fördern, angemessen Rechnung.
- 4
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Mit der Revision trägt der Kläger vor, das grundgesetzliche Verbot der Benachteiligung behinderter Menschen und das Schwerbehindertenrecht des Bundes verböten, das Schutzniveau schwerbehinderter Menschen abzusenken. Daher dürften Maßnahmen des Nachteilsausgleichs wie die Freistellung von der Rundfunkfinanzierung nicht aufgehoben werden. Der Rundfunkbeitrag stelle eine Steuer dar, für deren Erhebung den Ländern die Gesetzgebungskompetenz fehle. Die Beitragserhebung verletze das Verfassungsgebot der gleichmäßigen Belastung: Durch die Anknüpfung an die Wohnung würden allein lebende Personen gegenüber gemeinsam in einer Wohnung lebenden Personen gleichheitswidrig benachteiligt. Auch dürfe derjenige Anteil des Beitragsaufkommens, der auf die Beitragsbefreiungen für Empfänger existenzsichernder Leistungen entfalle, nicht auf die beitragspflichtigen Wohnungsinhaber umgelegt werden.
Entscheidungsgründe
- 5
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt weder Bundesrecht noch Bestimmungen des revisiblen Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV - in der Fassung des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags, veröffentlicht durch das baden-württembergische Gesetz vom 18. Oktober 2011 (GBl. S. 477).
- 6
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Der angefochtene Rundfunkbeitragsbescheid des Beklagten entspricht den Vorgaben des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags für private Haushalte (unter 1.). Das Schwerbehindertenrecht des Bundes verbietet nicht, schwerbehinderte Menschen an der Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu beteiligen (2.). Durch das Inkrafttreten des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags sind Bescheide über die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht unwirksam geworden (3.). Die an das Innehaben einer Wohnung anknüpfende Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundgesetz vereinbar (4.). Schwerbehinderte Wohnungsinhaber werden durch die Heranziehung zu einem auf ein Drittel ermäßigten Rundfunkbeitrag nicht gleichheitswidrig benachteiligt (5.). Die Beitragsermäßigung wird dem grundgesetzlichen Auftrag gerecht, schwerbehinderte Menschen zu fördern (6.). Die Befreiung der Empfänger existenzsichernder Sozialleistungen von der Rundfunkbeitragspflicht stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung der Beitragspflichtigen dar (7.).
- 7
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
- 8
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags, veröffentlicht durch das baden-württembergische Gesetz vom 18. Oktober 2011, GBl. S. 477).
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Die Rundfunkbeitragspflicht erfasst alle und damit auch schwerbehinderte Inhaber einer Wohnung. Diese schulden einen auf ein Drittel ermäßigten Rundfunkbeitrag, d.h. im hier maßgebenden Zeitraum monatlich 5,99 €, wenn die Voraussetzungen nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 RBStV vorliegen. Diese Ermäßigungstatbestände sind an die Stelle der an die gleichen Voraussetzungen geknüpften Gebührenbefreiungstatbestände nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 Buchst. a und Buchst. b und Nr. 8 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags vom 31. August 1991 - RGebStV - (veröffentlicht durch das baden-württembergische Gesetz vom 19. November 1991, GBl. S. 745) in der ab dem 1. April 2005 geltenden Fassung getreten. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hat die Freistellung schwerbehinderter Menschen nicht fortgeführt. Die Beitragsbefreiung taubblinder Menschen nach § 4 Abs. 1 Nr. 10 Alt. 1 RBStV ist dem Umstand geschuldet, dass diese Menschen Rundfunkangebote nicht wahrnehmen können (LT-Drs. BW 15/197 S. 40). Ansonsten werden die Empfänger existenzsichernder Sozialleistungen unter weitestgehend gleichen Voraussetzungen weiterhin von der Abgabenpflicht befreit (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 Alt. 2 RBStV; § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 6 und Nr. 9 bis 11 RGebStV).
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Eine Schwerbehinderung erfüllt auch den Befreiungstatbestand des besonderen Härtefalls nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV nicht. Nach Satz 2 liegt ein Härtefall insbesondere vor, wenn die Einkünfte die Bedarfsgrenze für die Gewährung einer Sozialleistung nach § 4 Abs. 1 RBStV um weniger als die Höhe des Rundfunkbeitrags überschreiten. Daneben soll ein Härtefall anzunehmen sein, wenn es dem Beitragspflichtigen objektiv unmöglich ist, zumindest über einen Übertragungsweg (Terrestrik, Kabel, Satellit, Internet oder Mobilfunk) Rundfunk zu empfangen (LT-Drs. BW 15/197 S. 41). Die Härtefallregelung bietet keine Handhabe, um das Regelungskonzept des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags zu korrigieren. Dieses sieht für schwerbehinderte Menschen keine Beitragsbefreiung, sondern eine Beitragsermäßigung auf ein Drittel vor.
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Der Kläger war von der früheren Rundfunkgebührenpflicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 RGebStV befreit, weil er durch das Merkzeichen "RF" in seinem Schwerbehindertenausweis den Nachweis erbracht hat, dass sein Grad der Behinderung nicht nur vorübergehend wenigstens 80 v.H. beträgt und er behinderungsbedingt ständig nicht an öffentlichen Veranstaltungen teilnehmen kann (vgl. unter 2.). Dies entspricht den Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV für die Ermäßigung des Rundfunkbeitrags auf ein Drittel. Dementsprechend hat der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid monatliche Beiträge des Klägers von nur 5,99 € (ein Drittel von 17,98 €) festgesetzt.
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2. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unterfällt der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht. Folgerichtig enthält das Schwerbehindertenrecht des Bundes keine Regelungen, die Aussagen darüber treffen, ob und in welchem Umfang schwerbehinderte Menschen an der Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkprogramme zu beteiligen sind. Die vom Kläger angeführten Regelungen vermitteln schwerbehinderten Menschen keinen Anspruch darauf, von Rundfunkabgaben verschont zu werden.
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Dies gilt insbesondere für § 69 SGB IX in der im hier maßgebenden Beitragszeitraum geltenden Fassung des Gesetzes vom 20. Juni 2011 (BGBl. I S. 1114). Diese Vorschrift befasst sich damit, auf welche Weise Behinderungen und deren gesundheitliche Auswirkungen rechtsverbindlich festgestellt und nachgewiesen werden. Nach § 69 Abs. 1 bis 3 SGB IX stellen die zuständigen Behörden das Vorliegen einer Behinderung und deren Grad mit bindender Wirkung für den gesamten Rechtsverkehr fest. Die Feststellungen können in anderen Verwaltungsverfahren, in denen es um die Gewährung behinderungsbedingter Leistungen geht, nicht in Frage gestellt werden; die dafür zuständigen Behörden können keine abweichenden Feststellungen treffen (BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 1982 - 7 C 11.81 - BVerwGE 66, 315 <318 ff.> und vom 11. Juli 1985 - 7 C 44.83 - BVerwGE 72, 8 <10 ff.>; BSG, Urteile vom 28. Juni 2000 - B 9 SB 2/00 R - NJW 2001, 1966 und vom 8. November 2007 - B 9/9a SB 3/06 R - BSGE 99, 189 Rn. 26).
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Gleiches gilt nach § 69 Abs. 4 SGB IX für die Feststellung gesundheitlicher Merkmale, die Voraussetzung für Ansprüche auf Nachteilsausgleich sind. Um ein solches Merkmal handelt es sich bei dem behinderungsbedingten Hindernis, an öffentlichen Veranstaltungen teilzunehmen. Dieses Merkmal war Voraussetzung für die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht und ist nunmehr Voraussetzung für die Ermäßigung des Rundfunkbeitrags auf ein Drittel. Sein Vorliegen wird in dem dafür vorgesehenen Verfahren nach § 69 Abs. 1 SGB IX rechtsverbindlich festgestellt; die Rundfunkanstalten müssen die Feststellung ihren Entscheidungen zugrunde legen (BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 1982 - 7 C 11.81 - BVerwGE 66, 315 <318 ff.> und vom 11. Juli 1985 - 7 C 44.83 - BVerwGE 72, 8 <10 ff.>; BSG, Urteile vom 28. Juni 2000 - B 9 SB 2/00 R - NJW 2001, 1966 und vom 8. November 2007 - B 9/9a SB 3/06 R - BSGE 99, 189 Rn. 26).
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Nach § 69 Abs. 5 Satz 1 und 2 SGB IX werden die Feststellungen über Behinderteneigenschaft, Grad der Behinderung und gesundheitliche Merkmale durch Eintragungen im Schwerbehindertenausweis nachgewiesen. Aufgrund der Verordnungsermächtigung des § 70 SGB IX in der Fassung des Gesetzes vom 19. Juni 2001 (BGBl. I S. 1046) für die Gestaltung der Ausweise hat die Bundesregierung in § 3 Abs. 1 der Schwerbehindertenausweisverordnung in der hier maßgebenden Fassung vom 7. Juni 2012 - SchwbAWV - (BGBl. I S. 1275) eine Liste von Merkzeichen für die gesundheitlichen Merkmale aufgestellt. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 5 SchwbAWV wird durch die Eintragung des Merkzeichens "RF" nachgewiesen, dass der schwerbehinderte Mensch die landesrechtlich festgelegten Voraussetzungen für die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht erfüllt. Nach der sozialgerichtlichen Rechtsprechung ist diese Bestimmung durch die Aufhebung des Rundfunkgebührenstaatsvertrags nicht gegenstandslos geworden. Vielmehr soll die Eintragung des Merkzeichens "RF" ungeachtet des Wortlauts des § 3 Abs. 1 Nr. 5 SchwbAWV nunmehr den Nachweis erbringen, dass die Voraussetzungen für die Ermäßigung des Rundfunkbeitrags auf ein Drittel vorliegen (vgl. nur LSG Potsdam, Urteil vom 22. August 2013 - L 13 SB 1/11 [ECLI:DE:LSGBEBB:2013:0822.L13SB1.11.OA] - juris Rn. 23; LSG Stuttgart, Urteil vom 20. September 2013 - L 8 SB 858/12 [ECLI:DE:LSGBW:2013:0920.L8SB858.12.OA] - juris Rn. 31; LSG Mainz, Urteil vom 26. Februar 2014 - L 3 SB 266/11 [ECLI:DE:LSGRLP:2014:0226.L3SB266.11.OA] - juris Rn. 32).
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Die dargestellten Bestimmungen befassen sich nicht mit den Rechtsfolgen, die an die getroffenen Feststellungen anknüpfen. Sie begründen keine Ansprüche auf konkrete behinderungsbedingte Leistungen; die Merkzeichen stellen selbst nicht den Nachteilsausgleich dar (vgl. BSG, Urteil vom 16. Februar 2012 - B 9 SB 2/11 R - SozR 4-3250 § 69 Nr. 14 Rn. 14). Vielmehr kommt den Feststellungen rechtliche Bedeutung zu, wenn sie nach anderen Rechtsvorschriften anspruchsbegründende Voraussetzung für konkrete Leistungen sind. In diesen Fällen erbringt ihre Eintragung im Schwerbehindertenausweis rechtsverbindlich den Nachweis, dass sie vorliegen.
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Dieser Bedeutungsgehalt wird bereits durch die Überschrift des § 69 SGB IX "Feststellung der Behinderung, Ausweise" nahegelegt. Vor allem lässt sich dem Wortlaut der einzelnen Regelungen kein Hinweis darauf entnehmen, dass bestimmte Feststellungen die Gewährung bestimmter Leistungen nach sich ziehen. Vielmehr wird in den Absätzen 4 und 5 ausdrücklich darauf verwiesen, dass behinderungsbedingte Leistungsansprüche anderweitig geregelt sind: Nach Absatz 4 sind Feststellungen über gesundheitliche Merkmale zu treffen, wenn diese Voraussetzung für die Inanspruchnahme von Nachteilsausgleichen sind. Nach Absatz 5 dient der Ausweis dem Nachweis für die Inanspruchnahme von Leistungen und sonstigen Hilfen, die schwerbehinderten Menschen nach Teil 2 oder anderen Vorschriften zustehen. Beide Regelungen enthalten sich jeder Aussage darüber, welche Nachteilsausgleiche, Leistungen oder Hilfen bestehen und unter welchen Voraussetzungen sie gewährt werden. Aufgrund dessen können aus § 69 SGB IX auch keine Ansprüche darauf hergeleitet werden, dass bestimmte Leistungen für schwerbehinderte Menschen unverändert beibehalten werden.
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Mit diesem Inhalt ist § 69 SGB IX von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die öffentliche Fürsorge nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG gedeckt. Ein Eingriff in Gesetzgebungskompetenzen der Länder liegt nicht vor, weil deren Gesetzgeber eigenverantwortlich darüber zu entscheiden haben, welchen Gebrauch sie von den nach § 69 SGB IX getroffenen Feststellungen machen. Es ist Sache der Landesgesetzgeber, in ihrem Zuständigkeitsbereich behinderungsbedingte Leistungen zu gewähren und beizubehalten. Dies gilt auch für die Beteiligung schwerbehinderter Menschen an der Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme. Die Landesgesetzgeber legen im Rahmen der grundgesetzlichen Bindungen fest, ob und unter welchen Voraussetzungen schwerbehinderten Menschen Ansprüche auf Befreiung von der Rundfunkabgabenpflicht oder auf deren Ermäßigung eingeräumt werden. Verlangen sie hierfür einen bestimmten Grad der Behinderung oder eine behinderungsbedingte gesundheitliche Voraussetzung, müssen diese in einem Verfahren nach § 69 SGB IX rechtsverbindlich festgestellt und in den Schwerbehindertenausweis eingetragen werden (BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 1982 - 7 C 11.81 - BVerwGE 66, 315 <321 f.> und vom 11. Juli 1985 - 7 C 44.83 - BVerwGE 72, 8 <10 f.>).
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Aufgrund dessen kann § 3 Abs. 1 Nr. 5 SchwbAWV keinen Anspruch vermitteln, von Rundfunkabgaben befreit zu werden. Diese Regelung betrifft ausschließlich den Nachweis der nach § 69 Abs. 1 und 4 SGB IX festgestellten Voraussetzungen, die das Landesrecht für die Befreiung von der Rundfunkabgabe oder für deren Ermäßigung vorsieht. Ein darüber hinausgehender Regelungsinhalt wäre nicht von der Verordnungsermächtigung des § 70 SGB IX gedeckt. Es fällt in die Regelungsbefugnis der Landesgesetzgeber, ob und unter welchen Voraussetzungen sie Befreiungen oder Ermäßigungen gewähren.
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Schließlich treffen §§ 4 und 126 SGB IX (in der hier maßgebenden Fassung des Gesetzes vom 20. Juni 2011 (BGBl. I S. 1114) keine Aussagen zu der Frage der Beteiligung schwerbehinderter Menschen an der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks: § 4 SGB IX benennt Teilhabeziele für behinderte Menschen, die bei der Normauslegung und Ermessensausübung zu berücksichtigen sind. Die Vorschrift begründet keine eigenständigen Leistungsansprüche (Luthe, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB IX, 3. Aufl. 2018, § 4 Rn. 15). Nach § 126 Abs. 1 SGB IX sollen sich Ausgleichsmaßnahmen für behinderungsbedingte Nachteile nicht an der Ursache der Behinderung, sondern an deren Art und Schwere orientieren. Es handelt sich um eine Rahmenregelung, die inhaltlich ausgefüllt werden muss (BSG, Urteil vom 8. November 2007 - B 9/9a SB 3/06 R - BSGE 99, 189 Rn. 29). Nach Absatz 2 gilt dies nicht für die Nachteilsausgleiche, die bei Inkrafttreten des § 126 SGB IX bestanden haben. Demnach gilt für diese Leistungen die Vorgabe des § 126 Abs. 1 SGB IX nicht. Ein Bestandsschutz für diese Leistungen ist damit nicht verbunden.
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3. Der Beklagte war an der Festsetzung des Rundfunkbeitrags nicht durch den Gebührenbefreiungsbescheid vom 29. April 2009 gehindert. Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend angenommen, dass dieser Bescheid durch die Aufhebung des Rundfunkgebührenstaatsvertrags nach Art. 2 des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrags am 1. Januar 2013 unwirksam geworden ist. Nach § 43 Abs. 2 LVwVfG, der nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisibel ist, bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Durch die anderweitige Erledigung verliert ein Verwaltungsakt seine Rechtswirksamkeit ohne Aufhebung. Sie tritt nicht schon bei einer Änderung seiner rechtlichen Grundlagen ein. Erforderlich ist, dass der Verwaltungsakt aufgrund der Rechtsänderung gegenstandslos geworden ist. Er muss seine Regelungswirkung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG, d.h. seinen Geltungsanspruch, verloren haben (BVerwG, Urteile vom 19. April 2011 - 1 C 2.10 - BVerwGE 139, 337 Rn. 13 ff. und vom 9. Mai 2012 - 6 C 3.11 - BVerwGE 143, 87 Rn. 25).
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Der Geltungsanspruch von Bescheiden, die von der Beachtung einer Rechtspflicht befreien, ist an das Bestehen dieser Rechtspflicht gebunden. Die Bescheide erledigen sich nach § 43 Abs. 2 VwVfG auf andere Weise, wenn die Rechtspflicht ersatzlos aufgehoben wird. Daher sind Bescheide über die Befreiung von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gegenstandslos geworden, wenn der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag den zugrunde liegenden Befreiungstatbestand des Rundfunkgebührenstaatsvertrags nicht übernommen hat. Wie unter 1. dargelegt, ist dies bei den Befreiungstatbeständen für schwerbehinderte Menschen der Fall; dieser Personenkreis wird nunmehr zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks herangezogen. Dementsprechend werden von der Weitergeltungsanordnung des § 14 Abs. 7 RBStV nur bestandskräftige Rundfunkgebührenbefreiungsbescheide für Empfänger existenzsichernder Leistungen, nicht aber für schwerbehinderte Menschen erfasst. Deren Befreiungsbescheide haben sich durch das Inkrafttreten des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags erledigt (vgl. VGH München, Beschluss vom 3. Dezember 2013 - 7 ZB 13.1817 - BayVBl. 2014, 268 <269>; OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. November 2014 - 4 LA 250/14 - NVwZ-RR 2015, 37; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 43 Rn. 212b).
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4. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV mit den Grundrechten nach Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Diese Rechtsprechung lässt sich wie folgt zusammenfassen:
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Die Regelungen sind von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt, die auch die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe umfasst. Die Regelungen der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG sind nicht anwendbar, weil der Rundfunkbeitrag nach seinem materiellen Gehalt ebenso wenig wie die frühere Rundfunkgebühr die Merkmale einer Steuer aufweist. Weder wird er voraussetzungslos erhoben noch ist er dazu bestimmt, den allgemeinen staatlichen Finanzbedarf nach Maßgabe der Verwendungsentscheidungen der Haushaltsgesetzgeber zu decken. Vielmehr stellt der Rundfunkbeitrag wie die frühere Rundfunkgebühr eine Vorzugslast dar, die als Gegenleistung für den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit erhoben wird. Dementsprechend ist das Beitragsaufkommen dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen, um diesen die Ausstrahlung von Rundfunkprogrammen zu ermöglichen (BVerwG, Urteile vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:180316U6C6.15.0] - BVerwGE 154, 275 Rn. 12 ff. und vom 15. Juni 2016 - 6 C 35.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:150616U6C35.15.0] - juris Rn. 27).
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Die Rundfunkbeitragspflicht als zusätzliche Belastung neben der Steuerpflicht ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Der Rundfunkbeitrag stellt ein geeignetes Mittel dar, um den unmittelbar in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzierung ihres Programmauftrags zu erfüllen, die weder vom Marktgeschehen noch vom Willen der Haushaltsgesetzgeber abhängt. Daher können diejenigen Personen als Beitragsschuldner herangezogen werden, die die Rundfunkempfangsmöglichkeit nutzen können. Der Rundfunkbeitrag wird erhoben, um den individuellen Nutzungsvorteil abzugelten (BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 - BVerwGE 154, 275 Rn. 25 ff.).
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Dieser Vorteil wird durch das Innehaben einer Wohnung erfasst, weil nach den Erhebungen des Statistischen Bundesamts im hier maßgebenden Beitragszeitraum nahezu alle Wohnungen im Bundesgebiet mit einem Fernsehgerät ausgestattet waren. Aufgrund dessen kann unwiderleglich vermutet werden, dass sich in Wohnungen ein Gerät für den Empfang von Rundfunkprogrammen befindet. Die Landesgesetzgeber durften das "vorteilsnähere" Erfassungsmerkmal des Bereithaltens eines funktionstauglichen Empfangsgeräts aufgeben, weil der Umstand, dass der Nachweis des Gerätebesitzes in Wohnungen unabhängig von der Beweislastverteilung nicht verlässlich erbracht werden kann, zunehmend dazu führe, dass die Rundfunkprogramme genutzt wurden, ohne ein Empfangsgerät anzumelden und die Rundfunkgebühr zu entrichten (BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 - BVerwGE 154, 275 Rn. 29 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht ein beitragspflichtiger individueller Nutzungsvorteil entgegen der Auffassung, die der Verwaltungsgerichtshof im Berufungsurteil vertreten hat, nicht bereits deshalb, weil die Rundfunkanstalten ihre Programme im Bundesgebiet flächendeckend ausstrahlen.
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Der wohnungsbezogene Verteilungsmaßstab verstößt nicht gegen das Gebot der Vorteilsgerechtigkeit, das den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG für die Erhebung von Vorzugslasten konkretisiert. Danach muss der Finanzbedarf, der durch eine Vorzugslast gedeckt werden soll, grundsätzlich nach der Größe des individuellen Vorteils auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden. Da es unmöglich ist, den individuellen zeitlichen Umfang des Rundfunkempfangs, d.h. die Seh- und Hörgewohnheiten der Nutzer, festzustellen, hätten die Landesgesetzgeber einen einheitlichen Rundfunkbeitrag für jeden erwachsenen Bewohner festlegen können ("Pro-Kopf-Beitrag"). Der stattdessen gewählte Wohnungsmaßstab führt dazu, dass die Höhe des individuellen Rundfunkbeitrags von der Zahl der erwachsenen Bewohner einer Wohnung abhängt. Je größer die Zahl, desto geringer ist der Beitrag für den einzelnen Bewohner. Die sich daraus ergebenden Ungleichbehandlungen zu Lasten von allein lebenden erwachsenen Personen und Inhabern mehrerer Wohnungen sind noch vom Gestaltungsspielraum der Landesgesetzgeber gedeckt, weil dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Beitragserhebung erhebliches Gewicht zukommt. Es handelt sich um ein Massengeschäft mit Millionen gleich gelagerter, regelmäßig wiederkehrender Erhebungsvorgänge bei verhältnismäßig geringer Beitragshöhe (BVerwG, Urteile vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 - BVerwGE 154, 275 Rn. 43 ff. und vom 25. Januar 2017 - 6 C 15.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:250117U6C15.16.0] - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 79 Rn. 45 ff. und 51 f.).
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Schließlich bedurfte die Ablösung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag nicht nach Art. 108 AEUV der Zustimmung der Europäischen Kommission, weil sich dadurch die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht in ihrem Kern verändert hat (BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 - BVerwGE 154, 275 Rn. 51 f.).
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5. Die Rundfunkbeitragspflicht schwerbehinderter Menschen verletzt deren Grundrechte auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG nicht. In Bezug auf diejenigen schwerbehinderten Menschen, denen nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV Beitragsermäßigung auf ein Drittel zu gewähren ist, fehlt es bereits an einer Benachteiligung, weil diese Personen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme ohne behinderungsbedingte Einschränkungen nutzen können.
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a) Wie unter 4. dargelegt, fordert der Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG für die Erhebung von Vorzugslasten, dass sich die Belastung der Abgabenpflichtigen an der Größe ihres individuellen Vorteils orientiert. Der zu deckende Finanzbedarf muss grundsätzlich nach einem Verteilungsmaßstab auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, der der Größe des Vorteils Rechnung trägt. Dementsprechend werden Abgabenpflichtige in ihrem Grundrecht nach Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, wenn sich die ihnen auferlegte Belastung angesichts ihres individuellen Vorteils als unverhältnismäßig überhöht erweist. Es ist unter dem Gesichtspunkt der Vorteilsgerechtigkeit stets problematisch, einzelnen Gruppen zu Lasten der übrigen Abgabenpflichtigen aus vorteilsfremden, regelmäßig sozialpolitischen Gründen Befreiungen von der Abgabenpflicht oder deren Ermäßigung zu gewähren. Für die Zulässigkeit derartiger Maßnahmen kommt es darauf an, ob und inwieweit die sich daraus ergebenden Einnahmeausfälle anderweitig gedeckt werden oder stattdessen auf die nicht begünstigten Abgabenpflichtigen umgelegt werden. Deren Mehrbelastung muss sich in verhältnismäßig engen Grenzen halten, weil die Erhebung von Vorzugslasten daran geknüpft ist, dass der zu deckende Finanzbedarf vorteilsgerecht verteilt wird. Neben der Bedeutung der vorteilsfremden Zielsetzung hängt es entscheidend von der Höhe und dem prozentualen Anteil der Mehrbelastung ab, ob sie noch hinnehmbar ist (BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 34.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:270917U6C34.16.0] - juris Rn. 34 ff.).
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Danach sind Ermäßigungen des Rundfunkbeitrags mit dem Gebot der Vorteilsgerechtigkeit nach Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar oder können sogar geboten sein, wenn sie einem verminderten Nutzungsvorteil Rechnung tragen. Hierunter fallen die Beitragsermäßigungen für schwerbehinderte Menschen, die an Blindheit, Gehörlosigkeit oder einer erheblichen Beeinträchtigung des Seh- oder Hörvermögens leiden (§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 RBStV). Auch diese Menschen können öffentlich-rechtliche Rundfunkprogramme nutzen, sodass ihre Beteiligung an der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerechtfertigt ist. Ihr individueller Nutzungsvorteil ist aber aufgrund der Art ihrer Behinderung eingeschränkt.
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Dies gilt nicht für Beitragsermäßigungen, die schwerbehinderten Menschen wie dem Kläger gewährt werden, die aufgrund ihrer Behinderung dauerhaft nicht an öffentlichen Veranstaltungen teilnehmen können (§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV). Diese Menschen sind in ihrer Mobilität erheblich eingeschränkt; daher können sie nicht oder jedenfalls nur in erheblich geringerem Maß als Menschen ohne Behinderung am gesellschaftlichen Leben außerhalb ihrer Wohnung teilhaben. Da die Behinderung jedoch nicht auf einer erheblichen Beeinträchtigung des Seh- oder Hörvermögens beruht, ist die Annahme berechtigt, dass ihre Rundfunkempfangsmöglichkeit in der Wohnung nicht behinderungsbedingt eingeschränkt ist. Dies bedeutet, dass sich der Nutzungsvorteil dieser schwerbehinderten Menschen bei der gebotenen generellen Betrachtungsweise nicht von dem Nutzungsvorteil unterscheidet, den Menschen ohne Behinderung haben. Daher stellt die Ermäßigung des Rundfunkbeitrags auf ein Drittel nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV unter dem Gesichtspunkt der Vorteilsgerechtigkeit nach Art. 3 Abs. 1 GG keine Benachteiligung, sondern eine rechtfertigungsbedürftige, weil vorteilsfremde Begünstigung dar. Diese Ungleichbehandlung würde durch die vom Kläger geforderte Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht nochmals erheblich verstärkt (vgl. BSG, Urteil vom 28. Juni 2000 - B 9 SB 2/00 R - NJW 2001, 1966). Bei der Beitragsermäßigung nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV handelt es sich - ebenso wie bei der entsprechenden Befreiung von der früheren Rundfunkgebührenpflicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 RGebStV - um eine Maßnahme, durch die die Landesgesetzgeber ihrem Auftrag zur Förderung schwerbehinderter Menschen nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG nachkommen. Sie dient der Kompensation von Einschränkungen, denen schwerbehinderte Menschen in Bezug auf die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben unterliegen (vgl. unter 6.).
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b) Nach alledem scheidet auch eine Verletzung des Grundrechts nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG durch die Ermäßigung des Rundfunkbeitrags nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV aus. Das Verbot des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG, behinderte Menschen zu benachteiligen, enthält ein spezifisches Gebot der Gleichbehandlung. Behinderte Menschen dürfen nur schlechter gestellt werden als Nichtbehinderte, wenn dies zwingend geboten ist (BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1997 - 1 BvR 9/97 - BVerfGE 96, 288 <302 ff.>; Kammerbeschluss vom 10. Februar 2006 - 1 BvR 91/06 - NVwZ 2006, 679 <680>; Nußberger, in: Sachs, GG, 8. Auflage, Art. 3 Rn. 314; Kischel, in: Epping/Hillgruber, GG, 2. Auflage, Art. 3 Rn. 236). Wie unter 5. a) dargelegt, werden schwerbehinderte Menschen, die die Rundfunkempfangsmöglichkeit in ihrer Wohnung uneingeschränkt nutzen können, durch die Beitragsermäßigung auf ein Drittel gegenüber den übrigen Beitragspflichtigen nicht benachteiligt, sondern begünstigt.
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6. Weiterhin enthält das Benachteiligungsverbot nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG den Auftrag an die Gesetzgeber, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auf die gleichberechtigte Teilhabe Behinderter in der Gesellschaft hinzuwirken. Deren Stellung soll gestärkt, auch faktische Benachteiligungen sollen abgebaut werden. Ein der staatlichen Gewalt zurechenbarer Ausschluss von Entfaltungs- und Betätigungsmöglichkeiten behinderter Menschen soll durch Fördermaßnahmen kompensiert werden (Nachteilsausgleich). Insoweit handelt es sich bei Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG um eine Staatszielbestimmung; es ist grundsätzlich Sache der Gesetzgeber, auf welche Weise sie den grundgesetzlichen Auftrag durch konkrete Fördermaßnahmen wahrnehmen. Hierfür steht ihnen ein Gestaltungsspielraum zu, der eine Abwägung mit organisatorischen, personellen und finanziellen Gegebenheiten ermöglicht. Sie haben die Belange behinderter Menschen insbesondere mit anderen verfassungsrechtlich geschützten Belangen abzuwägen (BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1997 - 1 BvR 9/97 - BVerfGE 96, 288 <303 ff.>; BVerwG, Urteil vom 29. Juli 2015 - 6 C 35.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:290715U6C35.14.0] - BVerwGE 152, 330 Rn. 26 f.; Kischel, in: Epping/Hillgruber, GG, 2. Auflage, Art. 3 Rn. 237). Aus Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG können sich verfassungsunmittelbare Ansprüche auf konkrete Maßnahmen des Nachteilsausgleichs allenfalls ergeben, wenn es um die Kompensation schwerwiegender Nachteile für behinderte Menschen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsverwirklichung, geht, die im Interesse ihrer Stellung im gesellschaftlichen Leben nicht hingenommen werden können (BVerwG, Urteil vom 29. Juli 2015 - 6 C 35.14 - BVerwGE 152, 330 Rn. 27).
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Aus diesen Grundsätzen folgt, dass das Vertrauen, bestehende Maßnahmen des Nachteilsausgleichs würden unverändert beibehalten, nur dann uneingeschränkt geschützt ist, wenn eine konkrete Maßnahme unmittelbar verfassungsrechtlich geboten ist. Davon abgesehen umfasst der Gestaltungsspielraum der Gesetzgeber auch die Entscheidung, ob eine Ausgleichsmaßnahme eingeschränkt oder aufgehoben wird. Allerdings hängt die Beurteilung derartiger Vorhaben entscheidend davon ab, welche nachteiligen Auswirkungen damit für das Ziel der gleichberechtigten gesellschaftlichen Teilhabe behinderter Menschen verbunden sein können. Grundsätzlich gilt, dass die für die Änderung sprechenden Gründe umso dringlicher sein müssen, je schwerwiegender die zu erwartenden Nachteile für die Betroffenen sind. Für die Beteiligung schwerbehinderter Menschen an der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besteht die Besonderheit, dass Maßnahmen des Nachteilsausgleichs in Gestalt von Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen für Personen mit individuellem Nutzungsvorteil der Rechtfertigung bedürfen. Zwischen den Verfassungsgrundsätzen der Förderung behinderter Menschen nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG und der Vorteilsgerechtigkeit nach Art. 3 Abs. 1 GG besteht ein Spannungsverhältnis. Zwar sind vorteilsfremde Befreiungen und Ermäßigungen für schwerbehinderte Menschen dem Grunde nach durch den Förderauftrag nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG gerechtfertigt. In Bezug auf die Höhe muss allerdings die Mehrbelastung in Rechnung gestellt werden, die sich daraus für die übrigen Beitragspflichtigen ergibt. Es obliegt den Landesgesetzgebern, einen angemessenen Ausgleich der beiden gegenläufigen Verfassungsgrundsätze herzustellen. Dabei müssen sie beachten, dass die Mehrbelastung verhältnismäßig enge Grenzen nicht übersteigen darf, weil sie den für Vorzugslasten konstitutiven Vorteilsgrundsatz relativiert (vgl. oben unter 5. a).
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Davon ausgehend hält es sich im Rahmen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums, aus Anlass der Änderung der Rundfunkfinanzierung schwerbehinderte Menschen aufgrund ihres individuellen Nutzungsvorteils an der Finanzierung zu beteiligen. Die Landesgesetzgeber mussten an der Freistellung dieser Personen nicht festhalten, weil die frühere Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht im Hinblick auf das Gebot der Belastungsgleichheit (Vorteilsgerechtigkeit) verfassungsrechtlichen Bedenken begegnete. Es war fraglich, ob diese Maßnahme des Nachteilsausgleichs noch verhältnismäßig war (LT-Drs. 15/197 S. 39 f.; BSG, Urteil vom 28. Juni 2000 - B 9 SB 2/00 R - NJW 2001, 1966).
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Aufgrund dessen trägt die Beitragsermäßigung auf ein Drittel den Belangen schwerbehinderter Menschen angemessen Rechnung. Die Belastung schwerbehinderter Menschen liegt erheblich unter der Belastung der nichtbehinderten Beitragspflichtigen und ist mit monatlich 5,99 € nicht übermäßig hoch. Dies gilt vor allem für die von § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV erfassten Menschen wie den Kläger, deren Nutzungsvorteil nicht behinderungsbedingt vermindert ist. Ihnen kommt die Einschränkung des Vorteilsgrundsatzes in besonderem Maß zugute. Dagegen tragen die Beitragsermäßigungen nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 RBStV auf pauschalierende Weise dem Umstand Rechnung, dass der Nutzungsvorteil je nach der individuellen Art und Schwere der Behinderung mehr oder weniger stark vermindert ist. Die pauschalierende Gleichbehandlung der verschiedenen Gruppen schwerbehinderter Menschen hält sich innerhalb des Rahmens, der den Landesgesetzgebern durch Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG für die inhaltliche Ausgestaltung von Fördermaßnahmen eröffnet wird. Der Förderauftrag rechtfertigt es, dem die Ermäßigung nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV rechtfertigenden Teilhabehindernis schwerbehinderter Menschen ein Gewicht beizumessen, das deren rundfunkbeitragsrechtliche Gleichstellung mit schwerbehinderten Menschen mit behinderungsbedingt vermindertem Nutzungsvorteil zulässt.
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7. Die Befreiung der Empfänger existenzsichernder Sozialleistungen von der Rundfunkbeitragspflicht nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 Alt. 2 RBStV verletzt die Grundrechte der Beitragspflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG nicht. Diese werden nicht gleichheitswidrig benachteiligt, weil die Befreiungen aus sozialen Gründen gerechtfertigt sind. Wie unter 5. a) dargelegt, muss sich die Mehrbelastung, die derartige Befreiungen für die Beitragspflichtigen nach sich zieht, nach ihrer Höhe und dem prozentualen Anteil an der Beitragspflicht in verhältnismäßig engen Grenzen halten (BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 6 C 34.16 - juris Rn. 34 ff.). Diese Grenze ist hier nicht überschritten:
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Die Befreiungen kommen Personen zugute, die nach ihren Einkommens- und Vermögensverhältnissen außerstande sind, Rundfunkbeiträge zu bezahlen. Es stellt einen Belang von erheblichem Gewicht dar, auch ihnen den Empfang der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu ermöglichen. Dies folgt aus der herausragenden Bedeutung, die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk für die Vermittlung von Informationen, Kultur und Unterhaltung und damit für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung zukommt. Die Rundfunkanstalten sind verpflichtet, ein Programm auszustrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen widerzuspiegeln (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>; BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 - BVerwGE 154, 275 Rn. 18).
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In Anbetracht dessen hält sich die Mehrbelastung der anderen Beitragspflichtigen in einem verhältnismäßigen Rahmen: Am Jahresanfang 2013 kamen 1,46 % der privaten Haushalte Beitragsermäßigungen, 6,88 % kamen Beitragsbefreiungen aus sozialen Gründen zugute. Daraus ergab sich 2013 ein Beitragsausfall von ungefähr 604,8 Mio. €. Ohne die Beitragsbefreiungen hätte der Monatsbeitrag um 7,9 %, d.h. von 17,98 € auf 16,56 € (1,42 €) gesenkt werden können (Geschäftsbericht des Beitragsservice ARD/ZDF/Deutschlandfunk für 2013, S. 34 bis 36). Dies hätte für schwerbehinderte Menschen wie den Kläger eine Beitragssenkung von monatlich 5,99 € auf 5,52 €, d.h. um monatlich 0,47 €, ergeben. Da der Verzicht auf eine Beitragssenkung dieser Größenordnung hinnehmbar ist, kann dahingestellt bleiben, ob in Betracht kommt, den Einnahmeausfall anderweitig zu decken. Die Bereitstellung von Haushaltsmitteln begegnet aufgrund der verfassungsrechtlich gebotenen Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>; BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 - BVerwGE 154, 275 Rn. 23).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Gründe
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Die Beschwerde des Klägers kann keinen Erfolg haben. Der Kläger hat nicht dargelegt, dass die geltend gemachten Revisionszulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO vorliegen.
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Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid, durch den der Beklagte Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis März 2013 in Höhe von insgesamt 107,88 € festgesetzt hat. Die Anfechtungsklage hat in den Vorinstanzen keinen Erfolg gehabt. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen und die Revision gegen das Urteil nicht zugelassen.
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1. Die Rechtssache hat nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. Juli 2016 - 6 B 35.16 [ECLI:DE:BVerwG:2016:200716B6B35.16.0] - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 425 Rn. 3 und vom 20. Februar 2017 - 6 B 36.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:200217B6B36.16.0] - juris Rn. 11). Den nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO maßgeblichen Darlegungen der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.
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a) Die Beschwerde wirft als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf,
-
ob die im privaten Bereich nach § 2 RBStV erhobenen Rundfunkbeiträge der Umsatzsteuer unterliegen.
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Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision schon deshalb nicht, weil ihre Klärung in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht zu erwarten ist. Sollte die Frage im Sinne des Klägers positiv zu beantworten sein, wäre die Zurückweisung der Berufung durch den Verwaltungsgerichtshof jedenfalls im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die vom Kläger erhobene Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) kann gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zur Aufhebung des Beitragsbescheids des Beklagten nur führen, soweit der Bescheid rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Eine solche Rechtsverletzung wäre jedoch ausgeschlossen, wenn die von der Beschwerde aufgeworfene Frage zu bejahen wäre. Unterläge der Rundfunkbeitrag der Umsatzsteuer, müsste der Beklagte beim Kläger nicht nur den nach § 2 ff. RBStV festgesetzten Rundfunkbeitrag erheben, sondern darauf zusätzlich die Umsatzsteuer aufschlagen. Die Zahlungsverpflichtung des Klägers wäre in diesem Fall zwangsläufig höher als in dem angefochtenen Bescheid festgesetzt. Soweit keine Umsatzsteuer geltend gemacht wird, greift der Beitragsbescheid folglich nicht in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit ein. Etwas anderes folgt auch nicht aus der "Anpassungsnotwendigkeit bei Gleichheitsverstößen", auf die die Beschwerde stichwortartig verweist. Selbst wenn unterstellt wird, dass hinsichtlich der Umsatzsteuerpflicht eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und den privaten Veranstaltern vorliegt, wird aus den Darlegungen der Beschwerde nicht ansatzweise erkennbar, weshalb der Gesetzgeber zur Behebung eines solchen Gleichheitsverstoßes verpflichtet sein sollte, die in §§ 2 ff. RBStV enthaltenen Regelungen über die Beitragspflicht im privaten Bereich rückwirkend zu Gunsten der Wohnungsinhaber zu ändern.
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Unabhängig von der fehlenden Entscheidungserheblichkeit ist die von der Beschwerde aufgeworfene Rechtsfrage nicht klärungsbedürftig, da sich ihre Beantwortung ohne weiteres aus den einschlägigen Vorschriften sowie der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Gerichtshofs der Europäischen Union ergibt. Das Bundesverfassungsgericht hat im zweiten Rundfunkurteil entschieden, dass die Rundfunkanstalten keine gewerbliche oder berufliche Tätigkeit im Sinne des Umsatzsteuergesetzes ausüben, sondern in öffentlicher Verantwortung stehen, Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen und eine integrierende Funktion für das Staatsganze erfüllen (BVerfG, Urteil vom 27. Juli 1971 - 2 BvF 1/68, 2 BvR 702/68 - BVerfGE 31, 314 <329>). An dieser Qualifizierung haben entgegen der Auffassung der Beschwerde auch die in der Folgezeit in Kraft getretenen Vorgaben des Unionsrechts nichts geändert. Sie wird vielmehr durch Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1 der insoweit einschlägigen Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (ABl. L 347 S. 1) bestätigt. Danach gelten Staaten, Länder, Gemeinden und sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts nicht als Steuerpflichtige, soweit sie die Tätigkeiten ausüben oder Umsätze bewirken, die ihnen im Rahmen der öffentlichen Gewalt obliegen, auch wenn sie im Zusammenhang mit diesen Tätigkeiten oder Umsätzen Zölle, Gebühren, Beiträge oder sonstige Abgaben erheben. Diese Voraussetzungen liegen in Bezug auf die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vor.
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Die Umsatzsteuerpflicht der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten folgt auch nicht ausnahmsweise aus Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 2 und 3 der Richtlinie 2006/112/EG. Danach gelten die in Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie genannten Einrichtungen des öffentlichen Rechts für die erwähnten Tätigkeiten oder Umsätze als Steuerpflichtige, sofern eine Behandlung als Nichtsteuerpflichtige zu größeren Wettbewerbsverzerrungen führen würde. In Bezug auf die in Anhang I genannten Tätigkeiten gelten sie in jedem Fall als Steuerpflichtige, sofern der Umfang dieser Tätigkeiten nicht unbedeutend ist. Die Behandlung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten als Nichtsteuerpflichtige bei der Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich kann jedoch nicht zu größeren Wettbewerbsverzerrungen i.S.v. Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2006/112/EG führen, weil insoweit kein Wettbewerb besteht. In der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist geklärt, dass mit dieser Bestimmung auf den Fall abgestellt wird, dass die öffentlichen Einrichtungen Tätigkeiten ausüben, die - im Wettbewerb mit ihnen - auch von privaten Wirtschaftsteilnehmern ausgeübt werden können (EuGH, Urteil vom 19. Januar 2017 - C-344/15 [ECLI:EU:C:2017:28], National Roads Authority - Rn. 39 m.w.N.). Dass die privaten Rundfunkveranstalter in der Lage sein könnten, die besonderen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung wahrzunehmen, ist jedoch nicht ansatzweise erkennbar. Die wesentliche Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besteht gerade darin, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität als der der marktwirtschaftlichen Anreize folgt und damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet. Er hat so zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht gewährleistet werden kann (BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 31).
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Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2006/112/EG ist ebenfalls nicht anwendbar. Tätigkeiten der Rundfunk- und Fernsehanstalten sind zwar in Anhang I Nr. 13 zu Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie aufgeführt. Ausgenommen sind jedoch solche Tätigkeiten, die nach Art. 132 Abs. 1 Buchst. q der Richtlinie 2006/112/EG steuerbefreit sind. Diese Steuerbefreiung bezieht sich auf die Tätigkeiten öffentlicher Rundfunk- und Fernsehanstalten, sofern diese keinen gewerblichen Charakter haben. Einen solchen gewerblichen Charakter hat das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedoch - wie ausgeführt - gerade nicht.
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Vor diesem Hintergrund vermag die Beschwerde die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache auch nicht mit der Frage zu begründen, ob der Rundfunkbeitrag im privaten Bereich nach § 2 RBStV mit Art. 13 der Richtlinie 2006/112/EG in Einklang steht. Zwar kann es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung genügen, dass in einem zukünftigen Revisionsverfahren voraussichtlich gemäß Art. 267 AEUV eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen sein wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Oktober 1986 - 3 B 43.86 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 243 S. 26). Indes lässt sich hier eine Vorlagepflicht ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens verneinen; denn die genannte Frage lässt sich aus den dargelegten Gründen offenkundig bejahen, ohne dass es einer Befassung des Gerichtshofs der Europäischen Union im Verfahren nach Art. 267 Abs. 3 AEUV bedürfte.
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b) Der Kläger hält ferner die Rechtsfrage für grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO,
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ob eine typisierende Gleichstellung von Erst- und Zweitwohnungen im Rahmen des § 3 Abs. 2 RBStV gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.
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Diese Frage rechtfertigt die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ebenfalls nicht, denn sie ist durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Januar 2017 - 6 C 15.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:250117U6C15.16.0] - (juris Rn. 51 f.) geklärt. Für eine höchstrichterlich bereits beantwortete Rechtsfrage besteht ein die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung rechtfertigender Klärungsbedarf nur, wenn die Beschwerde neue rechtliche Gesichtspunkte aufzeigt, die ein Überdenken der bisherigen Rechtsprechung erforderlich machen (stRspr; vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. November 1992 - 6 B 27.92 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 306 S. 224). Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben.
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In den Gründen des genannten Urteils hat das Bundesverwaltungsgericht dargelegt, dass die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung einen Verteilungsmaßstab zur Folge hat, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Insbesondere waren die Gesetzgeber nicht gehalten, für Personen, die als Inhaber mehrerer Wohnungen als Beitragsschuldner zur Zahlung verpflichtet sind, im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag differenzierende Regelungen zu schaffen. Auch in diesen Fällen kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ein besonderes Gewicht zu, das es rechtfertigt, den Beitrag unabhängig von der Zahlungspflicht für weitere Wohnungen jeweils von einem Wohnungsinhaber zu erheben. Der Senat hat in diesem Zusammenhang auf die unterschiedlichen Fallgestaltungen hingewiesen, die der Beitragspflicht in den Fällen, dass ein Beitragsschuldner für zwei oder mehrere Wohnungen beitragspflichtig ist, zugrunde liegen können. Lebt der Beitragsschuldner in seinen Wohnungen jeweils alleine, hat er zwar das Vielfache des vollen Rundfunkbeitrags entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen zu zahlen. Möglich ist aber auch, dass der Beitragsschuldner in einer oder mehreren Wohnungen mit anderen grundsätzlich beitragspflichtigen Personen zusammenlebt. In diesen Fällen hängt die Inanspruchnahme eines Beitragsschuldners für mehrere Wohnungen allein davon ab, dass gerade dieser Schuldner sich als Inhaber der Wohnungen gegenüber der Rundfunkanstalt angemeldet hat und seine Zahlungen für die anderen beitragspflichtigen Wohnungsinhaber gegenüber der Rundfunkanstalt befreiend wirken. Die weiteren beitragspflichtigen Schuldner haften als Gesamtschuldner im Innenverhältnis nach § 426 Abs. 1 Satz 1 BGB zu gleichen Teilen, soweit sie nichts anderes vereinbart haben oder praktizieren. Daher kann der Wohnungsinhaber von ihnen einen entsprechenden Ausgleich verlangen, so dass sich seine Belastung entsprechend verringert. Ob ein für mehrere Wohnungen in Anspruch genommener Beitragsschuldner den Beitrag alleine trägt oder für andere Beitragsschuldner mit befreiender Wirkung zahlt, kann die Rundfunkanstalt aus den bei ihr gespeicherten Daten nicht erkennen. Eine Regelung, die den Beitragspflichtigen von der Zahlungspflicht für die Zweitwohnung bzw. seine weiteren Wohnungen freistellt oder diese ermäßigt, weil er alleiniger Schuldner ist, hätte deshalb einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand zu Folge.
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Das Beschwerdevorbringen setzt sich mit diesen Erwägungen nicht auseinander. Es enthält auch im Übrigen keine neuen, bislang nicht bedachten Gesichtspunkte. Zur Begründung der Auffassung, es liege ein Verstoß gegen das Gebot der Belastungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) vor, beschränkt sich die Beschwerde im Wesentlichen auf die Behauptung, es liege ein Widerspruch zu dem dem Rundfunkbeitrag im privaten Bereich angeblich zugrunde liegenden Grundsatz vor, jeden Bürger nur ein einziges Mal zu der Abgabe heranzuziehen. Die hohe Zahl von Zweitwohnungen schließe es zudem aus, diese als atypische Gestaltungen unberücksichtigt zu lassen. Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, die grundsätzliche Bedeutung seiner Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu begründen.
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c) Die weitere Frage,
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ob eine zwar schuldrechtlich kraft Gesetzes statuierte, jedoch (noch) nicht vollziehbare Abgabenerhebung ohne Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG vom Gesetzgeber mit einer Ordnungswidrigkeitssanktion versehen werden kann, die Strafandrohung mithin an die Stelle einer Verwaltungsvollstreckung treten kann, deren Voraussetzungen nicht vorliegen,
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kann nicht zur Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung führen, weil sie wiederum nicht entscheidungserheblich ist. Da ein Festsetzungsbescheid ergangen ist, den der Kläger im vorliegenden Verfahren angefochten hat, kommt es nicht darauf an, ob vor dem Hintergrund des Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 12 Abs. 1 Nr. 3 RBStV ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 3 GG gegeben wäre, wenn der Kläger nur unter Hinweis auf die gesetzliche Entstehung der Beitragspflicht und ohne Erlass eines förmlichen Festsetzungsbescheids zur Zahlung eines Rundfunkbeitrags aufgefordert worden wäre. Dass weder die materiellen Regelungen zum Rundfunkbeitrag (§§ 1 bis 8 RBStV) noch die verfahrensrechtlichen Regelungen zum förmlichen Festsetzungsverfahren (§ 10 RBStV) ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlören, wenn man das "bescheidlose" Anforderungsverfahren für verfassungsrechtlich bedenklich hielte, hat das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt. Da sich die Beschwerdebegründung hiermit nicht auseinandersetzt, genügt sie insoweit schon nicht dem Darlegungserfordernis aus § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO.
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2. Der Kläger hält ferner eine Divergenz der Berufungsentscheidung von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für gegeben.
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Der Revisionszulassungsgrund der Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass die Entscheidung der Vorinstanz auf einem abstrakten Rechtssatz beruht, der im Widerspruch zu einem Rechtssatz steht, den das Bundesverfassungs- oder Bundesverwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellt hat. Zwischen den beiden Gerichten muss ein prinzipieller Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines bestimmten Rechtsgrundsatzes bestehen (stRspr; vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
VwGO Nr. 26 S. 14). Die Behauptung einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverfassungs- oder Bundesverwaltungsgericht aufgestellt hat, genügt den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenzrüge dagegen nicht (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 1995 - 6 B 39.94 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 342 S. 55).
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Diese Voraussetzungen hat der Kläger nicht dargelegt. Die von ihm genannten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts befassen sich nicht mit der Verfassungsmäßigkeit der §§ 2 ff. RBStV. Soweit die Beschwerde insbesondere dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - (BVerfGE 137, 1 <20>) das abgabenrechtliche Gebot der Belastungsgleichheit entnimmt, legt sie nicht dar, dass das Berufungsgericht einen hiervon abweichenden abstrakten Rechtssatz aufgestellt hat. Das Beschwerdevorbringen erschöpft sich stattdessen in der Behauptung einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der nach den festgesetzten Beträgen zu bemessende Streitwert ist nach ständiger Rechtsprechung des Senats (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 2016 - 6 C 49.15 -) nicht gemäß Satz 2 des § 52 Abs. 3 GKG zu erhöhen. Diese Regelung soll insbesondere Verfahren aus dem Bereich der Steuerverwaltung erfassen, in denen es um die Höhe jährlich wiederkehrender Beträge geht (BT-Drs. 17/11471 S. 245).
Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 01. Oktober 2014 - 3 K 4897/13 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 05. Februar 2016 - 8 K 4203/15 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 08. Dezember 2015 - 3 K 4398/15 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Juni 2015 - 2 K 588/14 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 12. Januar 2018 - 4 K 2817/16 - wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auf 439,52 EUR festgesetzt.
Gründe
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Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Die Revision wird unter Umgehung der Berufungsinstanz zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 185,82 Euro festgesetzt.
1
Gründe:
2I.
3Der Kläger teilte dem Beklagten im Juli 1998 mit, seit Januar 1998 ein Radio und ein Fernsehgerät zum Empfang bereit zu halten. Das Fernsehgerät meldete er zum Mai 2003 ab.
4Mit Rundfunkbeitragsbescheid vom 4. Oktober 2013 (Festsetzungszeitraum März bis Mai 2013) setzte der Beklagte Rundfunkbeiträge i. H. v. 41,98 Euro (53,94 Euro abzüglich gezahlter/verrechneter 11,96 Euro), mit Rundfunkbeitragsbescheiden vom 1. November 2013 (Festsetzungszeitraum Juni bis August 2013) und 1. Dezember 2013 (Festsetzungszeitraum September bis November 2013) in Höhe von jeweils
553,94 Euro sowie bei allen drei Bescheiden einen Säumniszuschlag von 8,- Euro fest.
6Gegen alle drei Bescheide legte der Kläger fristgerecht Widerspruch ein. Zur Begründung führte er im Kern aus, er höre ausschließlich Radio und sei daher nicht bereit, den vollen Rundfunkbeitrag zu bezahlen. Jedenfalls müsse bei ihm § 4 Abs. 6 RBStV angewandt werden. Außerdem sei der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verfassungswidrig. Dem Landesgesetzgeber fehle die Gesetzgebungskompetenz, da es sich in der Sache um eine Steuer und nicht um einen Beitrag handele. Außerdem würden seine Grundrechte, insbesondere aus Art. 5 Abs. 1 GG verletzt.
7Mit am 17. Januar 2014 zur Post gegebenen Widerspruchsbescheid vom 13. Januar 2014 wies der Beklagte die Widersprüche zurück. Die angefochtenen Bescheide seien formell und materiell rechtmäßig. Der Kläger sei als Inhaber einer Wohnung voll beitragspflichtig, der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß.
8Der Kläger hat am 18. Februar 2014 Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren vertieft hat. Außerdem hat er geltend gemacht, er sehe nicht ein, das Medium Fernsehen zu finanzieren, zumal er sich im fraglichen Zeitraum wegen einer betriebsbedingten Kündigung des Arbeitsplatzes und einer Kündigung des Mietverhältnisses in einer finanziellen Notlage befunden habe. Darauf habe er bereits im Widerspruchsverfahren hingewiesen.
9Der Kläger hat beantragt,
10die Beitragsbescheide des Beklagten vom 4. Oktober 2013, 1. November 2013 und 1. Dezember 2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13. Januar 2014 aufzuheben.
11Der Beklagte hat beantragt,
12die Klage abzuweisen.
13Er hat vorgetragen, der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei verfassungsgemäß. Es handele sich nicht um eine Steuer, sondern um eine Vorzugslast für einen individual-bzw. gruppennützigen Sondervorteil. Die indivuduell zurechenbare Leistung stelle die Möglichkeit der Nutzung von Rundfunk dar, die bei der Inhaberschaft einer Wohnung/Betriebsstätte vermutet werde. Der Rundfunkbeitrag stelle die adäquate Abgabenform der Rundfunkfinanzierung dar. Der gesamtgesellschaftliche Nutzen des Rundfunkbeitrags gehe nicht dadurch verloren, dass eine kleine Minderheit der Bevölkerung kein eigenes Rundfunkempfangsgerät oder lediglich ein Radiogerät besitze. Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Das Innehaben einer ortsfesten Raumeinheit (Wohnung oder Betriebsstätte) bzw. mobilen Raumeinheit (Kraftfahrzeug) und die dort gegebene Möglichkeit, Rundfunkinhalte zu konsumieren, seien sachlich gerechtfertigte Anhaltspunkte für die generelle Beitragspflicht. Dabei halte sich der Gesetzgeber im Rahmen zulässiger Typisierung. In Massenverfahren wie dem Rundfunkbeitragseinzug müsse der Gesetzgeber nicht jedem Einzelfall gerecht werden, um dem Gleichheitssatz zu genügen. Er habe hier einen weiten Gestaltungsspielraum. Heutzutage seien im Bundesgebiet keine Fälle mehr denkbar, in denen die Rundfunkrezeption objektiv ausgeschlossen sei. Auch ein Verstoß gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs.1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG durch die im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag vorgesehenen Anmelde- und Nachweispflichten sowie den einmaligen Meldedatenabgleich liege nicht vor. In formeller Hinsicht sei die Einschaltung des Beitragsservices durch § 10 Abs. 7 RBStV gedeckt. Soweit der Kläger auf seine finanziell schwierige Situation verweise, bestehe die Möglichkeit, einen Befreiungsantrag zu stellen, was er aber für den hier streitigen Zeitraum nicht fristgerecht und nicht unter Vorlage entsprechender Nachweise gemacht habe.
14Mit Gerichtsbescheid vom 4. März 2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die angegriffenen Bescheide seien rechtmäßig. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages stünden mit höherrangigem Recht in Einklang.
15Mit seiner fristgerecht eingelegten und begründeten Berufung macht der Kläger im Wesentlichen geltend, er habe sich bewusst gegen die Nutzung öffentlich-rechtlicher Fernsehprogramme entschieden. Deren Programm sei manipulativ und qualitativ minderwertig. Außerdem habe er wiederholt auf seine finanzielle Situation aufmerksam gemacht, ohne dass ihm eine Befreiung erteilt worden sei. Im Übrigen hat er sich auf die seiner Ansicht nach bestehende Verfassungswidrigkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags berufen. Der Rundfunkbeitrag wirke wie eine Steuer bzw. sei gegenüber einer Steuer nicht hinreichend abgrenzbar. Der Rundfunkbeitrag knüpfe nicht an einen besonderen wirtschaftlichen sowie individuellen Vorteil an, sondern an einen allgemeinen Vorteil aus der allgemeinen Informationsquelle Rundfunk. Die Wohnungs- und Betriebsstättenabgabe stehe auch nicht in einer spezifischen Beziehung zur Veranstaltung Rundfunk, die einen Sondervorteil abgelte. Der Kreis der Beitragspflichtigen sei nicht hinreichend abgegrenzt. Vielmehr seien alle beitragspflichtig, die eine Wohnung inne hätten. Unverzichtbares Wesensmerkmal eines Beitrags sei, dass der abgegoltene Sondervorteil im Gesetz ausdrücklich definiert werde, woran es im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag fehle. Eine Gegenleistung in Bezug auf alle zahlungspflichtigen Personen liege auch nicht vor. Wer kein Rundfunkempfangsgerät bereithalte, ziehe aus dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk auch keinen Nutzen. Eine aufgedrängte Leistung sei verfassungsrechtlich verboten. Zum verfassungsrechtlichen Erfordernis einer Abgabenregelung gehöre es zudem, dass die gesetzliche Regelung so gestaltet sei, dass man der Abgabenpflicht dadurch ausweichen könne, dass man den Tatbestand, der die Zahlungspflicht auslöse, nicht verwirkliche. Es fehle aber eine hinreichende Widerlegungsmöglichkeit. Insofern verletze der Rundfunkbeitrag auch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die in § 40 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) genannten diversen Aufgaben könnten nicht über den Rundfunkbeitrag finanziert werden. In der Folge sei auch der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG wegen einer unzulässigen Typisierung verletzt. Ferner werde gegen Art. 19 Abs. 4 GG verstoßen, weil die Zahlungspflichtigen den für die Beschreitung des Verwaltungsrechtswegs benötigten Bescheid quasi provozieren müssten. Dafür müssten sie einen Säumniszuschlag i. H. v. 8,- Euro in Kauf nehmen.
16Der Kläger beantragt sinngemäß,
17das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
18Der Beklagte beantragt,
19die Berufung zurückzuweisen.
20Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt des von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.
21II.
22Nach erfolgter Anhörung der Beteiligten kann der Senat über die Berufung gemäß § 130a VwGO durch Beschluss entscheiden, weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Der Senat entscheidet nur noch über - in seiner Rechtsprechung und in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Übrigen bereits geklärte - Rechtsfragen.
23Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2013 - 8 B 8.13 -, juris, Rn. 5, 16; allgemein auch Roth, in: Posser/Wolff, VwGO-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 130a Rn. 11 f.; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO-Kommentar, 4. Aufl. 2014, § 130a Rn. 10 m. w. N.
24Das vorliegende Verfahren weist auch keine außerordentlich großen Schwierigkeiten oder mit Blick auf die bereits entschiedenen Fallkonstellationen noch nicht erörterte Besonderheiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf, die einer Entscheidung durch Beschluss entgegenstehen könnten.
25Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2013 - 8 B 8.13 -; BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 - 6 C 28.03 -, BVerwGE 121, 211 ff.
26Ebenso wenig ist - gerade unter Berücksichtigung der ausführlichen Stellungnahme des Klägers vom 28. April 2015 sowie des Umstandes, dass der weitestgehend von den individuellen Umständen des vorliegenden Falles losgelöste Vortrag des Klägers bereits in den Entscheidungen des Senats vom 12. März 2015 - 2 A 2423/14 - und des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2016 - 6 C 7.15 - umfassend gewürdigt wurde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 9. Juni 2016 - 6 C 37.16 -) - ersichtlich, was die Durchführung einer mündlichen Verhandlung zur Entscheidungsfindung noch beitragen könnte.
27Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2011 - 3 B 63.10 -, NJW 2011, 830.
28Auf die Senatsanhörung vom 29. Juni 2016 hat der Kläger auch nicht reagiert, insbesondere – abgesehen von einer pauschalen Kritik an den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2016 (6 C 7.15) und 9. Juni 2016 (6 C 37.16) als „grundrechtsverletzend“ - in der Sache nicht weiter vorgetragen.
29Die Berufung des Klägers ist zulässig, aber unbegründet.
30Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Rundfunkbeitragsbescheide des Beklagten vom 4. Oktober 2013. 1. November 2013 und 1. Dezember 2013, alle in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Januar 2014 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
31Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ist für den streitgegenständlichen Zeitraum der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) vom 13. Dezember 2011 (GV. NRW. S. 675), eingeführt durch den 15. Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge.
32In formeller Hinsicht bestehen mit Blick auf § 10 VII RBStV keine Bedenken. Er ist auch materiell rechtmäßig.
33Gemäß § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Die Pflicht zur Entrichtung des Rundfunkbeitrags beginnt mit dem Ersten des Monats, in dem der Beitragsschuldner erstmals die Wohnung innehat (§ 7 Abs. 1 Satz 1 RBStV). Rückständige Rundfunkbeiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV).
341. Diese einfachgesetzlichen Voraussetzungen liegen im Fall des Klägers vor, der im streitigen Beitragszeitraum Inhaber einer Wohnung war. Der Kläger ist auch weder gemäß § 4 Abs. 1 RBStV von der Beitragspflicht zu befreien noch ist ein besonderer Härtefall i. S. v. § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV gegeben, der zu seiner Befreiung von der Beitragspflicht führen könnte. Der Kläger hat für den hier streitigen Zeitraum eine derartige Befreiung auch nicht in einer den Anforderungen des § 4 Abs. 7 RBStV entsprechenden Weise beantragt. Dass der Kläger nach seinen Angaben nur ein Radio zum Rundfunkempfang bereithält, ist für die rein wohnungsbezogene Beitragserhebung in voller Höhe nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ausreichend. Die Befugnis des Beklagten zur Festsetzung eines Säumniszuschlags beruht auf § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 RBStV i. V. m. § 11 der WDR-Beitragssatzung.
35Mit dem Erlass des Beitragsbescheids ist effektiver Rechtsschutz i. S. d. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ohne Weiteres erlangbar. Würde der Kläger die Aufhebung des Beitragsbescheids wegen dessen Rechtswidrigkeit erreichen, würde auch kein Säumniszuschlag anfallen. Bei einem Unterliegen des Klägers wäre der Beitrag zu Recht erhoben worden und damit auch der Säumniszuschlag. In beiden Varianten ist die Rechtsschutzgarantie nicht beeinträchtigt.
362. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist wirksam. Er steht mit allen seinen Regelungsteilen mit höherrangigem Recht in Einklang.
37a) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verstößt nicht gegen europarechtliche Vorgaben.
38Die Einführungen des Rundfunkbeitrags bedurfte nach §§ 2 ff., 5 f. RBStV nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV.
39Vgl. dazu z. B. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 51 f. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
40Die Anmeldungspflicht betrifft nur neue Beihilfen, die damit einem präventiven Verbot mit Genehmigungsvorbehalt unterworfen werden. Bestehende Beihilfen werden hingegen gemäß Art. 108 Abs. 1 AEUV lediglich in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten fortlaufend überprüft. Sie unterfallen einer repressiven Kontrolle. Die Kommission ist aber bereits bei einer Überprüfung der früheren Gebührenfinanzierung mit Entscheidung vom 24. April 2007 - Az. K(2007) 1761 - zu der Auffassung gelangt, dass es sich bei den Finanzierungsregelungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk um eine bestehende staatliche Beihilfe handele und dass die Bedenken in Bezug auf die Unvereinbarkeit mit dem gemeinsamen Markt durch die von Deutschland im Rahmen des Überprüfungsverfahrens eingegangenen Verpflichtungen ausgeräumt seien.
41Davon ausgehend stellen die Änderungen des Finanzierungssystems durch den 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag nicht eine Umwandlung in eine neue Beihilfe dar. Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt (nur) vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d. h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beilhilfe auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
42Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten.
43Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 52, m. w. N; OVG NRW, Urteile vom 12. März 2015 - 2 A 2422/14 -, juris Rn. 30 bis 33, und vom 28. Mai 2015 - 2 A 95/15 -, juris 56 f., jeweils m. w. N.; Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 89 f.
44bb) Unter dem Blickwinkel des Unionsrechts bedeutsame Verstöße gegen Art. 9-11 EMRK liegen ebenfalls nicht vor. Art. 9 und 10 EMRK gehen nicht über die grundgesetzlichen Verbürgungen hinaus, die - wie im Folgenden näher ausgeführt wird - der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag beachtet. Demgegenüber ist Art. 11 EMRK in der vorliegenden Fallgestaltung von vornherein nicht einschlägig, da eine (Zwangs-)Mitgliedschaft des Klägers nicht begründet wird. Ihm wird kein Beitritt zu einem Veranstalter öffentlich-rechtlichen Rundfunks auferlegt; der erhobene Beitrag knüpft vielmehr allein an die Nutzungsmöglichkeit für deren Programmangebot an, ohne dass der Kläger zu einer entsprechenden Nutzung auch nur faktisch gezwungen würde.
45Vgl. dazu näher Frowein, in Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 3. Aufl. 2009, Art. 11 Rn. 8 ff.; Meyer-Ladewig, EMRK-Kommentar, 3. Aufl. 2011, Art. 11 Rn. 15 ff.
46cc) Mit Blick auf diese eindeutige Rechtslage ist der Senat nicht verpflichtet und sieht auch sonst davon ab, das Verfahren auszusetzen und die Frage der Vereinbarkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags mit dem Recht der Europäischen Union im Wege eines Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 267 AEUV dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen.
47b) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist in allen seinen Regelungsteilen formell und materiell verfassungsgemäß.
48So im Ergebnis außer dem Urteil des Senats vom 12. März 2015 - 2 A 2422/14 -, juris Rn. 34 ff. auch Nds. OVG, Beschluss vom 11. März 2015- 4 LA 130/14 -, juris Rn. 4 ff., beide unter Bezugnahme auf das Urteil des VerfGH Rh.-Pf. vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - und die Entscheidung des Bay. VerfGH vom 15. Mai 2014- Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12, beide juris; wohl auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4. Februar 2015 - 2 S 2436/14 -, juris Rn. 5; vgl. auch StGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19. August 2013 - 1 VB 65/13 -, juris Rn. 16 ff.
49Dies hat nunmehr auch das Bundesverwaltungsgericht mit seinen Revisionsurteilen vom 18. März 2016 für den hier interessierenden privaten Bereich höchstrichterlich entschieden.
50z. B. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
51aa) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist formell verfassungsgemäß. Namentlich fällt das Zustimmungsgesetz des Landtags Nordrhein-Westfalen zu dem 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag in die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers aus Art. 70 Abs. 1 GG (dazu [1]). Die Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags verstößt darüber hinaus nicht gegen die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung nach Art. 104a ff. GG (dazu [2]).
52(1) Gemäß Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Eine solche abweichende Kompetenzverteilung begründet als spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm Art. 105 GG für Steuern. Dagegen verbleibt es für nichtsteuerliche Abgaben wie Gebühren und Beiträge - als sog. Vorzugslasten - bei den allgemeinen Gesetzgebungskompetenzen aus Art. 70 ff. GG.
53Vgl. dazu z. B. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u. a. -, BVerfGE 108, 186 = DVBl. 2003, 1388 = juris Rn. 106, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u. a. -, BVerfGE 108, 1 = NVwZ 2003, 715 = juris Rn. 42.
54Ob eine Steuer oder eine nichtsteuerliche Abgabe vorliegt, bestimmt sich nach dem materiellen Gehalt der Norm. Ihre Bezeichnung ist nicht ausschlaggebend.
55Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 25. Juni 2014- 1 BvR 668/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, 1448 = juris Rn. 40, und vom 4. Februar 2009- 1 BvL 8/05 -, BVerfGE 123, 1 = DVBl. 2009, 777 = juris Rn. 48, Urteil vom 19. März 2003- 2 BvL 9/98 u. a. -, BVerfGE 108, 1 = NVwZ 2003, 715 = juris Rn. 43.
56§ 3 AO definiert Steuern als Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Kennzeichnend für eine Steuer - auch i. S. v. Art. 105 GG - ist danach, dass sie gleichsam „voraussetzungslos“ zur Deckung des allgemeinen Finanzierungsbedarfs des öffentlichen Gemeinwesens erhoben wird und nicht als Gegenleistung für eine bestimmte öffentlich-rechtliche Leistung, die nicht in den allgemeinen Haushalt fließt. Beiträge können schon für die potentielle Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Leistung erhoben werden. Durch Beiträge sollen die Interessenten an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung beteiligt werden, von der sie potentiell einen Nutzen haben.
57Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 25. Juni 2014- 1 BvR 668/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, 1448 = juris Rn. 41 und Rn. 43, und vom 16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -, BVerfGE 124, 235 = NVwZ 2010, 35 = juris Rn. 17, Urteile vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u. a. -, BVerfGE 108, 1 = NVwZ 2003, 715 = juris Rn. 43, vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332 = DVBl. 1998, 699 = juris Rn. 58 und 76, und vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -, BVerfGE 55, 274 = NJW 1981, 329 = juris Rn. 58 ff.
58Dies zugrunde gelegt, ist der gemäß §§ 2 ff. RBStV im privaten Bereich bzw. nach §§ 5 f. RBStV im nicht privaten Bereich erhobene Rundfunkbeitrag keine der Gesetzgebungskompetenz des Landes entzogene Steuer i. S. d. Art. 105 GG. Nach seinem materiellen Gehalt ist er eine nichtsteuerliche Abgabe.
59Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 14 ff. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen), auch zu den nachfolgenden Ausführungen.
60Diese wird nicht „voraussetzungslos“ erhoben, sondern ist als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks konzipiert, was ihre echte Beitragseigenschaft ausmacht. Gemäß § 1 RBStV dient der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks i. S. v. § 12 RStV sowie der Finanzierung der Aufgaben nach § 40 RStV. Der Rundfunkbeitrag ist damit kein allgemeines Instrument zur Finanzierung des öffentlichen Gemeinwesens, das dem allgemeinen Haushalt zugutekommt. Er deckt einen besonderen Finanzierungsbedarf - denjenigen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks - ab.
61Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. März 2015- 2 A 2422/14 -, juris Rn. 47 ff.; in diesem Sinne auch bereits Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 72; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 86 ff.; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 29. Oktober 2014 - 7 A 10820/14 -, NVwZ-RR 2015, 38 = juris Rn. 7; VG Gießen, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 5 K 237/14.GI -, juris Rn. 19 ff.; VG Hannover, Urteil vom 24. Oktober 2014 - 7 A 6516/13 -, juris Rn. 33 ff.; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 K 1360/14 -, juris Rn. 25 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 26 ff.; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 26 ff.; Wernsmann, Zeitschrift für Gesetzgebung (ZG) 2015, S. 79 (86 f.); a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3, Rechtsgutachten; Korioth/Koemm, DStR 2013, 833, 835.
62Der Rundfunkbeitrag ist keine „verdeckte Steuer“. Seine materielle Beitragseigenschaft entfällt nicht dadurch, dass die Grundvoraussetzungen der Rundfunkbeitragspflicht mit dem Innehaben einer Wohnung (§ 2 Abs. 1 RBStV) bzw. dem Innehaben einer Betriebsstätte (§ 5 Abs. 1 Satz 1 RBStV) und eines gewerblich genutzten Kraftfahrzeugs (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV) so allgemein gefasst sind, dass sie fast auf jedermann zutreffen. Dessen ungeachtet bleibt der Rundfunkbeitrag eine Gegenleistung für die Empfangsmöglichkeit öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit einer speziellen, zweckgebundenen Finanzierungsfunktion nach einem bestimmten Verteilungsschlüssel (vgl. zu diesem § 9 RFinStV). Die Zweckgebundenheit des Rundfunkbeitrags kommt auch noch in dessen tatbestandlicher Ausgestaltung hinreichend zum Ausdruck. Der Anknüpfung vornehmlich an die Wohnung oder die Betriebsstätte - anders als nach dem Vorgängersystem jetzt ohne Gerätebezug - liegt die gesetzgeberische Erwägung zugrunde, dass die einzelnen Personen bzw. Inhaber als Adressaten des Programmangebots den Rundfunk typischerweise in erster Linie in einer der beitragspflichtigen Raumeinheiten nutzen oder nutzen können und dass deshalb das Innehaben einer solchen Raumeinheit ausreichende Rückschlüsse auf den abzugeltenden Vorteil zulässt. Unterstrichen wird die Beitragseigenschaft dadurch, dass das Beitragserhebungssystem für offensichtliche Unterbrechungen des Gegenleistungsbezugs, in denen diese typisierende Annahme ersichtlich nicht zutreffen kann, offen ist.
63Ist der Rundfunkempfang in einer Wohnung objektiv unmöglich oder unterbleibt er aus anderen, geräteunabhängigen Gründen nachweislich tatsächlich (Beispiel: nachgewiesener längerer Auslandsaufenthalt), bleibt zur Sicherstellung des materiellen Beitragscharakters - gleichsam als regulatives Ventil - die Befreiungsmöglichkeit des § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV wegen eines besonderen Härtefalls. Diese Möglichkeit stellt in atypischen Fällen – zu denen der Fall des Klägers nicht zählen dürfte – das funktionale Äquivalent der verschiedentlich aus verfassungsrechtlichen Gründen für geboten erachteten Widerlegbarkeitsoption dar.
64Vgl. zu diesem Problemkomplex wiederum BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 34 ff. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen); OVG NRW, Urteil vom 12. März 2015 - 2 A 2422/14 -, Rn. 49 f., Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 75; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 92 ff. und Rn. 110 ff.; VG Bayreuth, Urteil vom 16. März 2015 - B 3 K 14.15 -, juris Rn. 51 ff.; VG Hannover, Urteil vom 24. Oktober 2014 - 7 A 6516/13 -, juris Rn. 35 f.; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 K 1360/14 -, juris Rn. 28; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 28 ff.; speziell zur Befreiungsmöglichkeit nach § 4 Abs. 6 RBStV in Fällen eines objektiv unmöglichen Rundfunkempfangs als Beispiel für eine besondere Härte die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 41; a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3, der von vornherein den Einbau einer Widerlegungsmöglichkeit der gesetzlichen Vermutung der Beitragspflicht fordert; wegen grundsätzlicher Bedenken gegen die Ausgestaltung der Befreiung bzw. die Umlegung der daraus resultierenden Beitragsausfälle auf die übrigen Beitragspflichtigen kritisch Messerschmidt, DÖV 2015, S. 220 (222 ff.), dagegen wiederum BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 41 (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
65Die beitragsförmige Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist zudem - was sowohl für das Verständnis des Beitragsbegriffs in dem gegebenen spezifischen Regelungszusammenhang als auch bei jedem weiteren Punkt der nachfolgenden verfassungsrechtlichen Überprüfung des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags von herausgehobener Bedeutung ist - Ausfluss der verfassungsrechtlich durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Rundfunkfreiheit und auch insofern kompetenziell verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
66Die gesetzlichen Regelungen sollen es dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk ermöglichen, seinen klassischen Funktionsauftrag zu erfüllen, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und Information seine kulturelle Verantwortung umfasst. Nur wenn ihm dies gelingt und er im publizistischen Wettbewerb mit den privaten Veranstaltern bestehen kann, ist das duale System in seiner gegenwärtigen Form, in der die privatwirtschaftlich finanzierten Programme weniger strengen Anforderungen unterliegen als die öffentlich-rechtlichen, mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Um der Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk im Rahmen eines solchen Systems gerecht zu werden und die Erfüllung seines Funktionsauftrags zu ermöglichen, muss der Gesetzgeber vorsorgen, dass die dafür erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und auch finanziellen Vorbedingungen bestehen. Da das Programmangebot auch für neue Inhalte, Formate und Genres sowie für neue Verbreitungsformen offen bleiben muss, der Auftrag also dynamisch an die Funktion des Rundfunks gebunden ist, darf der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht auf den gegenwärtigen Entwicklungsstand in programmlicher, finanzieller und technischer Hinsicht beschränkt werden. Die Finanzierung muss entwicklungsoffen und entsprechend bedarfsgerecht gestaltet werden. Dem entspricht die Garantie funktionsgerechter - und dabei vor allem auch staatsferner - Finanzierung. Die Mittelausstattung muss nach Art und Umfang den jeweiligen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerecht werden. Der Funktionsfähigkeit öffentlich-rechtlichen Rundfunks dient die vorrangige Finanzierung über öffentlich-rechtliche Gebühren, ohne dass dieser Begriff streng rechtstechnisch zu verstehen wäre. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf der Grundlage des Gebührenaufkommens soll eine weitgehende Abkoppelung vom ökonomischen Markt bewirken und dadurch sichern, dass sich das Programm an publizistischen Zielen, insbesondere an dem der Vielfalt, orientiert, und zwar unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen.
67Vgl. BVerfG, Urteile vom 25. März 2014 - 1 BvF 1/11, 1 BvF 41 BvF 4/11 -, DVBl. 2014, 649 = juris Rn. 44, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -, BVerfGE 119, 181 = DVBl. 2007, 129 = juris Rn. 129 ff., und vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60 = DVBl. 1994, 465 = juris Rn. 147 ff., Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 1 BvR 487/92 -, BVerfGE 87, 181 = DVBl. 1992, 1594 = juris Rn. 71 ff., m. w. N.
68Im Hinblick auf die Ausgestaltung der Rundfunkordnung und ihre Finanzierung wie im Hinblick auf die Höhe der Abgabenerhebung kommt dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, auch was Differenzierungen insbesondere nach der Regelungsart und Regelungsdichte anbelangt. Eine Beitragsregelung wie diejenige des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags ist hiervon ausgehend erst dann als sachlich nicht gerechtfertigt zu beanstanden, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den mit ihr verfolgten legitimen Zwecken steht.
69Vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 -, BVerfGE 119, 181 = DVBl. 2007, 129 = juris Rn. 122; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51/06, 2 BvL 52/06 -, BVerfGE 132, 334 = NVwZ 2013, 638 = juris Rn. 52; zur Nichtgeltung des Äquivalenzprinzips bei der Überprüfung der gesetzlichen Abgrenzung des Kreises der Rundfunkgebührenpflichtigen: BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 -, BVerwGE 108, 108 = DVBl. 1999, 620 = juris Rn. 20; vor diesem Hintergrund sind auch die rechtspolitischen Überlegungen in dem Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen aus Oktober 2014 vorliegend nicht weiterführend.
70Diese verfassungsrechtlichen Gewährleistungen und Prüfungsmaßstäbe desArt. 5 Abs. 1 Satz 2 GG decken das neue Beitragssystem der §§ 2 ff. RBStV bzw. der §§ 5 f. RBStV ihrerseits kompetenziell ab.
71Der von diesen Regelungen angestrebte Vorteilsausgleich dient nach den Vorstellungen des Normgebers zwei ineinandergreifenden Zwecken: Zum einen soll der Rundfunkbeitrag den Vorteil abgelten, der daraus entsteht, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in besonderem Maß die Grundlagen der Informationsgesellschaft fördert und einen wichtigen Beitrag zur Integration und Teilhabe an demokratischen, kulturellen und wirtschaftlichen Prozessen leistet. Insoweit ist grundsätzlich jede Person im Einwirkungsbereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an der (staatsfernen) Finanzierungsverantwortung zu beteiligen, weil sie einen gleichsam strukturellen Vorteil aus dessen Wirken zieht. Zum anderen wird ein Entgelt für die Möglichkeit individueller Nutzung verlangt, von der bei typisierender Betrachtung in den gesetzlich bestimmten Raumeinheiten (Wohnung und Betriebsstätte) üblicherweise Gebrauch gemacht wird.
72Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 80 und 82; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 117 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 31; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 38 ff.; siehe außerdem die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 33 f.
73Diese innere, durch die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG maßgeblich verstärkte Rechtfertigung für die potentiell flächendeckende Erhebung des Rundfunkbeitrags, die mit der ebenso nahezu flächendeckenden Versorgung mit Rundfunkempfang korrespondiert, gilt - wie angesprochen - bei typisierender Betrachtung gleichermaßen für den nicht privaten Bereich. Diesem im weiteren Sinn „unternehmerischen“ Sektor vermittelt der Rundfunk ebenfalls spezifische Vorteile, die nach der Wertung des Gesetzgebers durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag, den die Unternehmer oder die bei ihnen Beschäftigten im privaten Bereich zu entrichten haben, nicht abgegolten sind. Für den unternehmerischen Bereich ist bei typisierender Betrachtung in gleicher Weise die Möglichkeit eröffnet, dass die Rundfunkprogramme in einer besonderen, die Unternehmenszwecke fördernden Weise genutzt werden, sei es zur Informationsgewinnung, sei es zur (Pausen-)Unterhaltung der Beschäftigten oder Kunden.
74Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 81; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 117 ff.; VG Hannover, Urteil vom 24. Oktober 2014 - 7 A 6516/13 -, juris Rn. 36 ff.; a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3, der die gesetzgeberische Typisierungsbefugnis damit für überschritten hält.
75Im Anschluss daran ist auch nicht zu erkennen, dass der Gesetzgeber mit §§ 2 ff. RBStV bzw. § 5 f. RBStV seinen weiten Gestaltungsspielraum bei der beitragsförmigen Ausgestaltung der Rundfunkfinanzierung dem Grunde oder der Höhe nach überschritten hätte. Dies lässt im Übrigen auch das vom Kläger angeführte Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen aus Oktober 2014 nicht hervortreten.
76Der Rundfunkbeitrag ist seiner Zweckbestimmung nach - darauf sei noch einmal hingewiesen - darauf beschränkt sicherzustellen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion als Grundversorgung in der gegenwärtigen Rundfunkordnung ungeschmälert erfüllen kann. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter verpflichtet, sich im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags zu halten und den aus den Programmentscheidungen abgeleiteten Finanzbedarf zutreffend und in Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu ermitteln. Die Einhaltung dieser Verpflichtung unterliegt ihrerseits einer externen Kontrolle, wie sie im Rundfunkstaatsvertrag im Einzelnen ausgestaltet ist. Nach dessen § 14 Abs. 1 wird der Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks regelmäßig entsprechend den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, einschließlich der damit verbundenen Rationalisierungspotentiale, auf der Grundlage von Bedarfsanmeldungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter durch die unabhängige Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) geprüft und ermittelt. Des Weiteren belief sich der Rundfunkbeitrag im hier maßgeblichen Überprüfungszeitraum auf lediglich 17,98 Euro im Monat (vgl. § 8 RFinStV), was als vergleichsweise geringfügige Belastung anzusehen ist, die nicht in einem groben Missverhältnis zur Möglichkeit steht, öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu empfangen. Gegen eine nachhaltige und strukturelle „Übersicherung“ bzw. „Überfinanzierung“ der Rundfunkanstalten, welche die Beitragserhebung in eine „verdeckte Steuer“ - oder in eine gleichheits- oder sonstwie verfassungswidrige Beitragsbelastung (dazu im Einzelnen noch weiter unten) - umschlagen lassen würde, hat der Gesetzgeber hinreichend effektive Vorkehrungen getroffen.
77Ebenso Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 85; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 97 ff.; VG Gießen, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 5 K 237/14.GI -, juris Rn. 33 ff.
78Gemäß § 3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 RFinStV hat die KEF die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten den von den Rundfunkanstalten angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen und zu ermitteln. Überschüsse am Ende der Beitragsperiode werden nach § 3 Abs. 2 Satz 3 RFinStV vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen. Dazu tritt als zusätzliches Kontrollinstrument die regelmäßige zweijährige Berichtspflicht der KEF aus § 3 Abs. 8 RFinStV. Dass diese Art. 5 Abs. 1 GG Rechnung tragende Kontrolle grundsätzlich unzureichend sein könnte, hat der Kläger lediglich behauptet, nicht aber begründet.
79Ausgehend von diesen Gegebenheiten kann nicht von einer „Überfinanzierung“ des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausgegangen werden, und zwar selbst dann nicht, wenn - wie verschiedentlich z. B. unter Bezugnahme auf ein Gutachten der DICEGmbH aus Februar 2014, das im Verfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof vorgelegt worden ist, behauptet wird - mit der Einführung des Rundfunkbeitrages eine Erhöhung des Beitragsaufkommens von ca. 800 Mio Euro jährlich verbunden sein sollte. Zum einen ist zu berücksichtigen, dass bei der Umstellung von der Rundfunkgebühr auf den geräteunabhängigen Rundfunkbeitrag von erheblichen Prognoseunsicherheiten bezüglich des Finanzierungsaufkommens auszugehen ist. So schätzt die KEF in ihrem 19. Bericht vom Februar 2014, dass die Einnahmen aus den Rundfunkbeiträgen im Kalkulationszeitraum 2013 bis 2016 um 1.381 Mio Euro höher sein werden als die Ist-Erträge aus den Teilnehmergebühren im Zeitraum 2009 bis 2012 [in Höhe von 29.433 Mio Euro]. Der Gesetzgeber musste aber bei der Beitragsbemessung nicht davon ausgehen, dass die zu erwartenden Einnahmen den Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beachtlich und auf Dauer übersteigen würden. Abgesehen davon, dass eine 100%ige Beitragserhebung ohne jegliche Ausfälle unrealistisch erscheint, hat die KEF für den Planungszeitraum 2013 bis 2016 einen ungedeckten Finanzbedarf der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten von 304,1 Mio Euro festgestellt (18. KEF-Bericht Rn. 1). Nach Nr. 2 der Protokollerklärung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag sollte unmittelbar im Anschluss an den inzwischen vorgelegten 19. Bericht der KEF eine Evaluierung durchgeführt werden, die auch die Entwicklung der Erträge und die jeweiligen Anteile der Privatwirtschaft am Gesamtertrag erfasst und dabei auch die Notwendigkeit und Angemessenheit der [jeweiligen] Anknüpfungstatbestände prüft. Ausgehend von den dargelegten, in § 3 RFinStV verankerten Kontrollmechanismen und die weiter genannten Absicherungen der bedarfsgerechten Rundfunkfinanzierung kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Rundfunkbeitrag nach seiner Ausgestaltung auf die Erzielung von Überschüssen oder gar Einnahmen für den allgemeinen Finanzhaushalt ausgerichtet ist.
80Vgl. Bay. VerfGH, Urteil vom 15. Mai 2014 - Vf 8-VII-12, Vf. 24-VII-12, juris Rn. 85 mit zustimmender Anmerkung Henneke, DVBl. 2014, S. 854 ff.; vgl. auch VG Bayreuth, Urteil vom 16. März 2015 - B 3 K 14.15 -, juris Rn. 46.
81Die dargestellten Kontrollinstrumente greifen: Im Anschluss an den o. g. 19. Bericht der KEF und die darin dargestellte Ertragslage sowie die Empfehlung, den Rundfunkbeitrag ab dem Jahr 2015 zu senken, haben die Länder nun im 16. Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge beschlossen, den Rundfunkbeitrag zum 1. April 2015 auf 17,50 Euro zu senken; dies ist in Nordrhein-Westfalen durch das Zustimmungsgesetz vom 18. Dezember 2014 (GV NRW 2015, S. 72) geschehen. Dass die Senkung des Rundfunkbeitrages auf 17,50 Euro nicht so hoch ausgefallen ist wie dies die KEF empfohlen hatte [17,25 Euro], ist in diesem Zusammenhang nicht entscheidend. Denn darüber zu entscheiden, wie die Finanzmittel im Detail etwa bei der Gestaltung des Programmangebots eingesetzt werden, liegt in Anbetracht des weiten Gestaltungsermessens bei der Errichtung einer mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG im Einklang stehenden Rundfunkordnung außerhalb des Rechtsschutzauftrags der (Verwaltungs-)Gerichte aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Die Sicherung von Programmqualität und Programmvielfalt ist durch den gesetzlichen Auftrag z. B. der §§ 3 ff. WDR-Gesetz gewährleistet. Von daher ist es auch nicht Aufgabe der Gerichte, qualitative Einschätzungen über öffentlich-rechtliche Programminhalte in die Entscheidung rundfunkbeitragsrechtlicher Rechtsfragen einzubringen. Eine weitergehende Darlegung des Beklagten zur Mittelverwendung war schon deshalb nicht zu veranlassen. Entsprechendes gilt für eine Kontrolle des Umfangs des Programmangebotes. Insoweit ist insbesondere zu berücksichtigen, dass prägend für die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gerade auch das Gebot der Vielfaltsicherung ist.
82Vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 18 ff., 39 ff. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
83(2) Die Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags verstößt darüber hinaus nicht gegen die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung nach Art. 104a ff. GG.
84Erweist sich eine Abgabe wegen ihres Gegenleistungscharakters als nichtsteuerliche Abgabe, stehen die finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes ihrer Erhebung grundsätzlich nicht entgegen. Die Gesetzgebungskompetenz richtet sich in diesen Fällen allein nach den allgemeinen Regeln über die Sachkompetenz.
85Vgl. hierzu z. B. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, 1448 = juris Rn. 42 und 45 m. w. N.
86Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben auf der Grundlage der Sachkompetenzen aus Art. 70 ff. GG bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung.
87Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 16 (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
88Dies betrifft die Abgabenerhebung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach. Für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck gilt: Der Gesetzgeber darf sich einer solchen Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden. Die Gruppe muss zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck in einer Beziehung spezifischer Sachnähe stehen, aufgrund deren ihr eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das schließt allerdings nicht aus, dass eine unbestimmte Vielzahl von Bürgern zu Beiträgen herangezogen werden kann, sofern ihnen jeweils ein Sondervorteil individuell-konkret zugeordnet werden kann.
89Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014- 1 BvR 688/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, NVwZ 2014, 1448 = juris Rn. 52 [betreffend Straßenbaubeiträ-ge] unter Bezugnahme auf Rn. 103 der bereits mehrfach genannten Entscheidung des VerfGH Rh.-Pf. vom 13. Mai 2014 [betreffend den Rundfunkbeitrag].
90Das Abgabenaufkommen muss außerdem gruppennützig verwendet werden. Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren und ihre sachliche Rechtfertigung in angemessenen Zeitabständen überprüfen. Gegenüber den Steuern müssen Sonderabgaben die seltene Ausnahme bleiben. Eine deutliche Unterscheidung von der Steuer muss möglich sein.
91Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12, 2 BvR 1562/12, 2 BvR 1563/12, 2 BvR 1564/12 -, BVerfGE 135, 155 = NVwZ 2014, 646 = juris Rn. 121 f., Beschlüsse vom 6. November 2012 - 2 BvL 51/06, 2 BvL 52/06 -, BVerfGE 132, 334 = NVwZ 2013, 638 = juris Rn. 47 ff., vom 16. Juli 2012 - 1 BvR 2983/10 -, juris Rn. 23 ff., und vom 24. November 2009 - 2 BvR 1387/04 -, BVerfGE 124, 348 = juris Rn. 53, jeweils
92m. w. N.; im Ergebnis auch Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (84 ff.).
93Alle diese Vorgaben beachtet der Rundfunkbeitrag.
94Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 16 ff. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
95Der besondere sachliche Rechtfertigungsgrund für ihn besteht in der aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fließenden dynamischen (staatsfernen) Finanzierungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Wie dargelegt, ist die Rundfunkfinanzierung über den Rundfunkbeitrag sachbezogen. Dass die Gruppe der Beitragspflichtigen über die räumlichen Anknüpfungspunkte Wohnung bzw. Betriebsstätte mit der Allgemeinheit quasi deckungsgleich ist, liegt in der Natur des spezifischen Sondervorteils, den die zumindest nahezu flächendeckende Versorgung mit öffentlich-rechtlichem Rundfunk bringt. Soweit nämlich hinsichtlich der staatlichen Leistungen, deren Finanzierung die nichtsteuerliche Abgabe bezweckt, ein „besonderer“ Vorteil erforderlich ist, ist Bezugsrahmen für die Feststellung einer derartigen Besonderheit nicht die Stellung des Abgabepflichtigen im Vergleich zur restlichen Bevölkerung, sondern die Abgrenzung der zu finanzierenden Aufgabe gegenüber den Gemeinlasten, d. h. den allgemeinen staatlichen Aufgaben. Von diesen unterscheidet sich die Veranstaltung eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedoch grundlegend.
96Vgl. VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2015- VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 103 [hierauf nimmt das BVerfG in seinem Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10, 1 BvR 21 BvR 2104/10 -, juris Rn. 52 Bezug]; vgl. auch Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (86) und Henneke, DVBl. 2014, S. 854.
97Daraus folgt zugleich, dass die für die Rundfunkbeitragserhebung angeführte Rechtfertigung genauso wie seine Charakterisierung als echter Beitrag nicht in sich widersprüchlich ist. Der Rundfunkbeitragsbegriff und sein Gegenleistungsbezug dürfen nicht losgelöst von der verfassungsrechtlichen Aufgabe betrachtet werden, in die er durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG eingebunden ist. Solchermaßen ist der Rundfunkbeitrag mit seiner zweckgebundenen Finanzierungsfunktion von einer Steuer auch hinreichend unterscheidbar. Eine regelmäßige Überprüfung der Rundfunkfinanzierung findet - wie ausgeführt - statt.
98Vgl. auch VG Regensburg, Urteil vom 11. Februar 2015 - RO 3 K 13.1642 -, juris Rn. 44 ff.
99bb) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ist insgesamt materiell verfassungsgemäß. Er verstößt nicht gegen Grundrechte.
100(1) §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV verletzen nicht die Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GG.
101Vgl. dazu nunmehr auch BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 50 (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
102Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GG gibt jedermann das Recht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten sowie - negativ - sich aus diesen Quellen nicht zu unterrichten. Eine Garantie kostenloser Information enthält Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht. Staatlich festgesetzte Entgelte für die Rundfunknutzung können das Grundrecht der Informationsfreiheit unter diesen Umständen nur verletzen, wenn sie darauf zielten oder wegen ihrer Höhe objektiv dazu geeignet wären, nutzungswillige Interessenten von Informationen aus bestimmten Quellen fernzuhalten.
103Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. September 1999- 1 BvR 1013/99 -, DVBl. 2000, 39 = juris Rn. 11.
104Die objektive Beeinträchtigung der Informationsfreiheit durch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags ist nur gering, weil der Beitragspflichtige durch sie nicht unmittelbar daran gehindert wird, sich aus dem sonstigen Rundfunkangebot zu informieren. Dies gilt jedenfalls so lange, wie er mit einer verhältnismäßig niedrigen Zahlungsverpflichtung belastet wird. Dieser nur geringen Beeinträchtigung steht mit der Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in einer effektiven und am Gleichheitsgrundsatz orientierten Weise ein legitimer Zweck von einigem Gewicht gegenüber.
105Vgl. zur Rundfunkgebührenpflicht für Internet-PC: BVerfG, Beschluss vom 22. August 2012 - 1 BvR 199/11 -, NJW 2012, 3423 = juris Rn. 18.
106Überträgt man diesen Ansatz auf §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV, gehen diese mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GG konform. Ein Beitragssatz bis zum 31. März 2015 in der hier maßgeblichen Höhe von monatlich 17,98 Euro [seit 1. April 2015: 17,50 Euro] ist - zumal unter Berücksichtigung der Befreiungs- und Ermäßigungsmöglichkeiten des § 4 RBStV für den privaten Bereich und der Staffelung in § 5 Abs. 3 sowie der Freistellungen in § 5 Abs. 4 bis 6 RBStV für den nicht privaten Bereich - ersichtlich nicht dazu geeignet, Beitragsschuldner daran zu hindern, sich aus allgemein zugänglichen Quellen zu informieren.
107In diesem Sinne auch Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 64; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 55; VG Gießen, Urteil vom 10. Dezember 2014 - 5 K 237/14.GI -, juris Rn. 32; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014- 3 K 5371/13 -, juris Rn. 53 ff.; einen Eingriff verneint auch Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (91).
108Diese Erwartung ist auch für den nicht privaten Bereich berechtigt. Hier ist nach dem von dem Gesetzgeber verwerteten statistischen Material zu erwarten, dass ca. 70 % der Betriebsstätten in Deutschland unter die Regelung des § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 RBStV fallen, derzufolge für Betriebsstätten mit keinem oder bis acht Beschäftigten nur ein Drittel des Rundfunkbeitrags zu leisten ist. Darüber hinaus fielen nach der Einschätzung des Gesetzgebers in der Summe ungefähr 90 % aller Betriebsstätten unter § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 oder Nr. 2 RBStV (Betriebsstätten mit bis zu 19 Beschäftigten), so dass es für diese Betriebsstätten bei maximal einem Rundfunkbeitrag bleibt.
109Vgl. dazu die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drucks. 15/1303, S. 42.
110Der für die restlichen 10 % der Betriebsstätten anfallende Rundfunkbeitrag ist von § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV orientiert an der Anzahl der Beschäftigten pro Betriebsstätte degressiv gestaffelt. Auf diese Weise hat der Gesetzgeber hinreichend dafür Rechnung getragen, dass die Beitragsbelastung im nicht privaten Bereich das im Lichte der Informationsfreiheit zumutbare Maß nicht überschreitet.
111Vgl. dazu die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drucks. 15/1303, S. 42.
112Zu diesem Befund tragen des Weiteren namentlich die Ausnahmen von der Beitragspflicht für verschiedene gemeinnützige Einrichtungen in § 5 Abs. 3 RBStV bei.
113(2) Ein Verstoß der §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV gegen andere Freiheitsgrundrechte ist gleichfalls nicht zu erkennen.
114Eine Verletzung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ist zu verneinen, weil der Rundfunkbeitrag im privaten wie im nicht privaten Bereich keinen unmittelbaren Bezug zur beruflichen Tätigkeit oder sonst eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennen lässt.
115Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 66; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 54; ebenso Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (92).
116Auch in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG greift der Rundfunkbeitrag nicht verfassungswidrig ein. Als Teil der verfassungsmäßigen Ordnung, der - wie sogleich zu zeigen sein wird - auch mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist und in seiner Ausgestaltung keinen durchgreifenden Bestimmtheitsbedenken unterliegt, ist er auch insofern verfassungsrechtlich unbedenklich.
117Vgl. OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 29. Oktober 2014 - 7 A 10820/14 -, NVwZ-RR 2015, 38 = juris Rn. 7; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014- 3 K 5371/13 -, juris Rn. 63 f.; zum alten Rundfunkgebührenrecht und Art. 2 Abs. 1 GG: BVerfG, Beschluss vom 6. September 1999- 1 BvR 1013/99 -, DVBl. 2000, 39 = juris Rn. 13; a. A. auch insofern Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3.
118Hinsichtlich der fehlenden Verletzung weiterer Freiheitsgrundrechte wird auf das Urteil des Senats vom 12. März 2015 - 2 A 2422/14 -, juris Rn. 84 ff. Bezug genommen.
119(3) §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV laufen nicht dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zuwider.
120Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Aus ihm ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht, unter allen Umständen Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln. Der allgemeine Gleichheitssatz ist nicht schon verletzt, wenn der Gesetzgeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt. Es bleibt grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als gleich ansehen will. Allerdings muss er die Auswahl sachgerecht treffen. Zu einer Differenzierung bei ungleichen Sachverhalten ist der Gesetzgeber danach nur verpflichtet, wenn die tatsächliche Ungleichheit so groß ist, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht unberücksichtigt bleiben darf. Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der Gesetzgeber somit auch berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen.
121Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Mai 2013- 2 BvR 909/06, 2 BvR 1981/06, 2 BvR 288/07 -, BVerfGE 133, 377 = DVBl. 2013, 909 = juris Rn. 86, und vom 16. Juli 2012 - 1 BvR 2983/10 -, NVwZ 2012, 1535 = juris Rn. 41 ff., jeweils
122m. w. N.
123Typisierung bedeutet, bestimmte in wesentlichen Elementen gleich geartete Lebenssachverhalte normativ zusammenzufassen. Besonderheiten, die im Tatsächlichen durchaus bekannt sind, können generalisierend vernachlässigt werden. Der Gesetzgeber darf sich grundsätzlich am Regelfall orientieren und ist nicht gehalten, allen Besonderheiten jeweils durch Sonderregelungen Rechnung zu tragen. Begünstigungen oder Belastungen können in einer gewissen Bandbreite zum Zwecke der Verwaltungsvereinfachung nach oben und unten pauschalierend bestimmt werden. Die gesetzlichen Verallgemeinerungen müssen allerdings von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen. Eine typisierende Gruppenbildung liegt zudem nur vor, wenn die tatsächlichen Anknüpfungspunkte im Normzweck angelegt sind. Die Vorteile der Typisierung müssen im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen. Die Typisierung setzt voraus, dass die durch sie eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist. Der gesetzgeberische Spielraum für Typisierungen ist umso enger, je dichter die verfassungsrechtlichen Vorgaben außerhalb des Art. 3 Abs. 1 GG sind.
124Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2013 - 2 BvR 909/06, 2 BvR 1981/06, 2 BvR 288/07 -, BVerfGE 133, 377 = DVBl. 2013, 909 = juris Rn. 87 f., mit zahlreichen weiteren Nachweisen.
125Für den Regelungsbereich des Vorgängersystems der alten gerätebezogenen Rundfunkgebühr war anerkannt, dass diese als Massenerscheinung grundsätzlich generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zuließ, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu verstoßen. Beispielsweise stellte die Bestimmung des Zulassungsinhabers eines Pkw als Rundfunkteilnehmer unabhängig von der im Einzelfall bestehenden Nutzungsmöglichkeit eine zulässige Typisierung dar. Die mit ihr verbundenen Härten wären nur unter Schwierigkeiten vermeidbar gewesen, konnten nicht durch einfachere, die Betroffenen weniger belastende Regelungen behoben werden und betrafen im Verhältnis zur Zahl der Zulassungsinhaber insgesamt eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen.
126Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. März 2011
127- 1 BvR 3255/08 -, NVwZ-RR 2011, 465 = juris Rn. 5.
128In Anwendung dieser Grundsätze verstoßen auch die neuen §§ 2 ff. RBStV und §§ 5 f. RBStV nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Dieses Resultat ist teilweise bereits durch inhaltlich deckungsgleiche Erwägungen zur obigen Qualifizierung des Rundfunkbeitrags als echter materieller Beitrag, der nicht im Widerspruch zur Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung steht, vorgezeichnet, und zwar sowohl für den privaten als auch für den nicht privaten Bereich.
129(a) Was §§ 2 ff. RBStV und die allein an die Inhaberschaft einer Wohnung geknüpfte Beitragspflicht im privaten Bereich anbelangt, hat der Gesetzgeber nicht wesentlich Ungleiches ohne sachlichen Grund oder unverhältnismäßig gleich behandelt. Jeder Inhaber einer Wohnung ist im privaten Bereich zur Entrichtung eines Rundfunkbeitrags verpflichtet. Diese typisierende Anknüpfung der Beitragspflicht an die Wohnung ist sachlich gerechtfertigt und verhältnismäßig.
130Hinter diesem regulatorischen Anknüpfungspunkt steht als sachlicher Grund bzw. legitimer Zweck die mit dem Rundfunkbeitrag abzugeltende Möglichkeit der Programmnutzung, die im privaten Bereich typisierend den einzelnen Wohnungen und damit den dort regelmäßig in einem Haushalt zusammenlebenden Personen zugeordnet wird. Durch den Wohnungsbegriff (§ 3 RBStV) werden verschiedene Lebenssachverhalte normativ zusammengefasst und einer einheitlichen Beitragspflicht unterworfen, die sämtliche Möglichkeiten der Rundfunknutzung einschließlich der mobilen und derjenigen in einem privaten Kraftfahrzeug abdeckt und die vorbehaltlich der Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen des § 4 RBStV unausweichlich ist. Diese Typisierung für den privaten Bereich beruht angesichts des nahezu flächendeckenden Verbreitungsgrads der Rundfunkempfangsmöglichkeit auf einleuchtenden, sachlich vertretbaren Gründen und ist auch unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit nicht zu beanstanden.
131Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 29 f., 34 ff. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen); Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 106 f.; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 132 ff.; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 29. Oktober 2014 - 7 A 10820/14 -, NVwZ-RR 2015, 38 = juris Rn. 7; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 K 1360/14 -, juris Rn. 33 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 33 ff.; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 45 ff.; Wernsmann, ZG 2015, S. 79 (92); a. A. Degenhart, K&R, Beihefter 1/2013 zu Heft 3, der u. a. eine Widerlegbarkeit der gesetzlichen Vermutung fordert.
132Mit Blick darauf sind womöglich vereinzelt auftretende Härten in atypischen Einzelfällen hinzunehmen.
133Es handelt sich bei der Erhebung des Rundfunkbeitrags um einen einer typisierenden Regelung prinzipiell zugänglichen Massenvorgang mit einer besonders hohen Fallzahl. Diese Massenerscheinung bewältigt der Gesetzgeber durch den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag in verständlicher, normenklarer Weise mit dem verlässlichen, leicht feststellbaren und - gerade auch im Vergleich mit dem alten Rundfunkgebührenrecht und seinem Gerätebezug - die Privatsphäre möglichst wenig beeinträchtigenden Anknüpfungstatbestand der Wohnung. Dem liegt die plausible und realitätsgerechte Erwägung zugrunde, dass einerseits die mit dem Merkmal Wohnung umfasste Personengruppe eines Haushalts, etwa eine Familie oder eine Wohngemeinschaft, hinsichtlich der Rundfunknutzung oder -nutzungsmöglichkeit eine Gemeinschaft bildet und dass andererseits sich die unterschiedlichen Nutzungsarten und -gewohnheiten innerhalb dieser sozialen Gruppe ausgleichen. In sachlich vertretbarer Weise soll mit der typisierenden Anknüpfung an die Wohnung im Vergleich zur früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr das Erhebungsverfahren deutlich vereinfacht und zugleich der Schutz der Privatsphäre verbessert werden, weil Ermittlungen „hinter der Wohnungstür“ entfallen. Da der Beitragstatbestand im Regelfall einfach und anhand objektiver Kriterien festgestellt werden kann, beugt die Typisierung gleichheitswidrigen Erhebungsdefiziten oder Umgehungen und beitragsvermeidenden Gestaltungen vor, wie sie durch weitere Differenzierungen zwangsläufig hervorgerufen würden. Sie verhindert damit eine Benachteiligung der rechtstreuen Beitragszahler und dient einer größeren Abgabengerechtigkeit. Das stellt einen gewichtigen Gemeinwohlbelang dar, zumal es zur Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Grundlagen der Abgabenerhebung führen kann, wenn die Gleichheit im Belastungserfolg verfehlt wird.
134Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 34 ff. (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen); Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 108; VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 132 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 33 ff.; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 45 ff.; siehe zum gesetzgeberischen Hintergrund des Rundfunkbeitragssystems außerdem die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 34 f.
135Härten, die mit der typisierenden Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an eine Wohnung im Einzelfall einhergehen könnten, sind - dies als an verschiedenen Prüfungsschnittstellen wiederkehrendes Begründungselement - für die im privaten Bereich Betroffenen in ihren finanziellen Auswirkungen von monatlich für den hier in Rede stehenden Zeitraum 17,98 Euro [seit 1. April 2015: 17,50 Euro monatlich] nicht besonders intensiv. Sie halten sich in Zusammenschau mit § 4 RBStV und den dort bereitgestellten Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit im Rahmen des Zumutbaren.
136So auch Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 110; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 43; VG Freiburg, Urteil vom 2. April 2014 - 2 K 1446/13 -, juris Rn. 45.
137All diese Gründe rechtfertigen es weiterhin auch in Ansehung von Art. 3 Abs. 1 GG, die typisierende Verknüpfung zwischen der Raumeinheit Wohnung und dem beitragspflichtigen Vorteil aus dem öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogrammangebot unwiderleglich auszugestalten, insbesondere nicht für den Fall eines tatsächlich nicht bereitgehaltenen Empfangsgerätes eine solche Widerleglichkeitsoption vorzusehen.
138Vgl. dazu und zum Folgenden wiederum BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 34 ff.
139Aufgrund der technischen Entwicklung elektronischer Medien im Zuge der Digitalisierung hat das Bereithalten eines Fernsehers oder Radios als Indiz für die Zuordnung eines Vorteils aus dem Rundfunkangebot spürbar an Überzeugungs- und Unterscheidungskraft eingebüßt. Rundfunkprogramme werden nicht mehr nur herkömmlich - terrestrisch, über Kabel oder Satellit - verbreitet, sondern im Rahmen des für neue Verbreitungsformen offenen Funktionsauftrags zugleich auch in das Internet eingestellt. Neben herkömmliche monofunktionale Geräte zum Empfang von Hörfunk- oder Fernsehprogrammen tritt eine Vielzahl neuartiger multifunktionaler, teilweise leicht beweglicher Geräte, wie internetfähige stationäre oder mobile PC, Mobiltelefone und Tabletcomputer. Diese sind zum Rundfunkempfang geeignet und spielen für die Mediennutzung eine wachsende Rolle, dienen primär aber typischerweise anderen Zwecken. Die Verbreitung der herkömmlichen wie modernen Empfangsgeräte ist nahezu flächendeckend. Empfangsgeräte sind, wie ihre weite Verbreitung in allen Bevölkerungskreisen zeigt, auch für Personen mit geringem Einkommen erschwinglich, weshalb ihre Anschaffung kein beachtliches Hindernis für eine Programmnutzung darstellt. Aufgrund ihrer Vielgestaltigkeit und Mobilität ist es zudem nahezu ausgeschlossen, das Bereithalten solcher Geräte in einem Massenverfahren in praktikabler Weise und ohne unverhältnismäßigen Eingriff in die Privatsphäre verlässlich festzustellen. Deshalb darf der Gesetzgeber davon ausgehen, dass die effektive Möglichkeit der Programmnutzung als abzugeltender Vorteil allgemein und geräteunabhängig besteht.
140Vgl. Bay.VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 112.
141Demgemäß kommt es vorliegend auch nicht auf die tatsächliche Wahrnehmung der Nutzung dieser bestehenden und die Beitragspflicht begründenden Nutzungsmöglichkeit durch die Beitragspflichtigen an. Einer auf Feststellung des Nutzerverhaltens gerichteten Beweiserhebung bedurfte es daher nicht.
142Wenn der Wechsel des Finanzierungsmodells und das tatbestandliche Anknüpfen an das Innehaben einer Wohnung u. a. mit dem hohen Verbreitungsgrad mobiler Empfangsgeräte begründet wird, so liegt dem kein Widerspruch zugrunde. Zum einen werden mobile Empfangsgeräte auch in Wohnungen genutzt. Zum anderen wird über das Merkmal Wohnung typisierend (einmal) der gesamte Vorteil erfasst, den deren Bewohner aufgrund des Programmangebots des öffentlich-rechtlichen Rundfunks haben und der keineswegs auf die Wohnung beschränkt sein muss.
143Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 113.
144Der Gesetzgeber ist nicht aufgrund von Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet, bei der Erhebung des Rundfunkbeitrags zwischen Haupt- und Zweitwohnung zu unterscheiden.
145Es ist folgerichtig, auf diese Unterscheidung zu verzichten. Jede Wohnung bildet einen privaten Raum, in dem Rundfunknutzung gewöhnlich stattfindet oder stattfinden kann. Dass aufgrund dieser Typisierung eine alleinstehende Person, die mehrere Wohnungen innehat, entsprechend viele Rundfunkbeiträge zu entrichten hat, obwohl sie das Programmangebot selbst nur einmal in Anspruch nehmen kann, ist als unvermeidliche Folge hinzunehmen. Solche auf Einzelfälle beschränkte Härten sind nicht zuletzt durch die vom Gesetzgeber in legitimer Weise verfolgten Ziele gerechtfertigt, Ermittlungen in der Privatsphäre möglichst zu vermeiden und den Verwaltungsvollzug in einem Massenverfahren zu erleichtern sowie gegen Umgehungsmöglichkeiten oder Missbrauch abzusichern.
146Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 116; VG Hamburg, Urteil vom 17. Juli 2014 - 3 K 5371/13 -, juris Rn. 46 ff.
147Dass eine Zweitwohnung auch dann der Rundfunkbeitragspflicht unterfällt, wenn sie von Ehepartnern allein aus beruflichen Gründen unterhalten wird, verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 6 Abs. 1 GG. Die Beitragspflicht gilt ebenso für Ledige, Partner nichtehelicher Lebensgemeinschaften oder für sonstige in einer Wohnung zusammenlebende Personen bei einem sonst gleichen Sachverhalt. Eine Benachteiligung wegen der Ehe liegt mithin nicht vor. Eine verfassungsrechtliche Pflicht, für Ehepartner eine begünstigende Ausnahme von der Rundfunkbeitragspflicht für Zweitwohnungen zu schaffen, lässt sich verfassungsrechtlich nicht ableiten.
148Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 117; a. A. Korioth/Koemm, DStR 2013, 833, 837.
149(b) Hinsichtlich §§ 5 f. RBStV und der Erhebung von Rundfunkbeiträgen gegenüber den Inhabern von Betriebsstätten und gewerblich genutzten Kraftfahrzeugen lässt sich aus im Wesentlichen entsprechenden Gründen kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ausmachen.
150Vgl. dazu im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2015 - 2 A 95/15 -, juris.
151An diesen Erwägungen hält der Senat fest. Unabhängig davon kommt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für den Erfolg der vorliegenden Anfechtungsklage nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrages im nicht privaten Bereich nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig ist.
152BVerwG, Urteil vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 -, juris Rn. 11 (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).
153Daher bedarf es zu dieser Frage hier keiner weitergehenden Ausführungen.
154(4) Die Regelungen über die Beitragspflicht des Wohnungsinhabers sind im Übrigen auch nicht etwa wegen Verstoß gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot verfassungswidrig. Der Grundsatz der Normbestimmtheit und Normenklarheit soll sicherstellen, dass die Exekutive für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können; ferner soll sich der betroffene Bürger auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können. Der Anlass, der Zweck und die Grenzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden.
155Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Februar 2007- 1 BvR 2368/96 -, DVBl. 2007, 497 = juris Rn. 47
156m. w. N.
157Das Bestimmtheitsgebot zwingt den Gesetzgeber nicht, einen Tatbestand mit genau erfassbaren Merkmalen zu umschreiben. Die Vorschriften brauchen nur so bestimmt zu sein, wie dies nach der Eigenart der zu regelnden Sachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen. Es genügt, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können.
158Vgl. z. B. BVerfG, Urteil vom 24. April 1991- 1 BvR 1341/90 -, BVerfGE 84, 133 = juris Rn. 69 m. w. N.
159Ausgehend von diesen Grundsätzen liegt eine Unbestimmtheit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages im Hinblick auf die Bestimmung des Beitragsschuldners nicht vor; insbesondere ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass sich etwaige Unstimmigkeiten bzw. Härten nicht durch - ggf. verfassungskonform einschränkende - Auslegung vermeiden ließen bzw. nicht als Ausfluss zulässiger Typisierung hinzunehmen wären.
160(5) Die den Beitragsschuldner treffenden Anzeigepflichten aus § 8 RBStV, das Auskunftsrecht der Landesrundfunkanstalt gemäß § 9 Abs. 1, Abs. 2 RBStV und der in § 14 Abs. 9 RBStV statuierte einmalige Meldedatenabgleich sind verfassungsgemäß. Diese Regelungen greifen nicht unverhältnismäßig in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG ein.
161Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung durch - wie hier - die Erhebung, Speicherung und den Abgleich personen- bzw. betriebsbezogener Daten bedürfen einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot der Normenklarheit entsprechen muss. Der Einzelne muss dabei solche Beschränkungen seines Rechts hinnehmen, die durch überwiegende Allgemeininteressen gerechtfertigt sind.
162Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006- 1 BvR 518/02 -, BVerfGE 115, 320 = DVBl. 2006, 899 = juris Rn. 81 ff., m. w. N.
163Dem werden die Regelungen in § 8 (Pflicht zur Anzeige einer Wohnung/Betrieb-stätte), § 9 Abs. 1 und Abs. 2 (Auskunftsanspruch der Landesrundfunkanstalt) und § 14 Abs. 9 RBStV (einmaliger Meldeabgleich) jeweils gerecht.
164(a) Die Auskunfts- und Nachweispflichten, die in §§ 8, 9 Abs. 1 und Abs. 2 RBStV ausgestaltet sind, sind sowohl hinreichend bestimmt,
165vgl. dazu im Einzelnen Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 91 ff. und Rn. 135 f.,
166als auch verhältnismäßig.
167Dies gilt insbesondere für die Anzeigepflicht und den Auskunftsanspruch, die in ähnlicher Form (mit dem Unterschied, dass es nunmehr um das Innehaben einer Raumeinheit und nicht mehr um das Bereithalten eines Rundfunkgeräts zum Empfang geht) bereits in §§ 3 und 4 des Rundfunkgebührenstaatsvertrages enthalten waren. Beide führen im Zusammenspiel zu einer gleichmäßigen Belastung der Beitragspflichtigen. Das in § 8 Abs. 1 RBStV zum Ausdruck kommende Deklarationsprinzip reicht allein nicht aus, die Gleichheit der Abgabenbelastung in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht durchzusetzen und wird daher durch den Auskunftsanspruch der Landesrundfunkanstalt in § 9 RBStV, der als Ausdruck eines Verifikationsprinzips angesehen wird, ergänzt.
168Vgl. hierzu Gall, in: Hahn/Vesting, Beck`scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Auflage 2012, § 9 RBStV Rn. 2.
169Beide Regelungen sind geeignet, eine verlässliche Tatsachengrundlage für eine vollständige und gleichmäßige Erhebung des Rundfunkbeitrags und dadurch die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Ohne die Anzeigepflichten bzw. ohne den Auskunftsanspruch wäre nämlich nach der Lebenserfahrung ein strukturelles Erhebungs- und Vollzugsdefizit zu erwarten. Sie dienen damit einem legitimen Zweck.
170Vgl. zu diesem Aspekt im Zusammenhang mit der Erhebung von Rundfunkgebühren BVerfG, Beschluss vom 17. März 2011 - 1 BvR 3255/08 -, juris Rn. 6.
171Ein milderes, ebenso effektives Mittel ist nicht erkennbar. Die Regelungen sind auch nicht unverhältnismäßig i. e. S.: Der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht besonders intensiv. Im privaten Bereich beschränken sich die vom Beitragsschuldner nach § 8 RBStV anzuzeigenden Daten grundsätzlich auf diejenigen Informationen, die zu seiner Identifizierung und zur Bestimmung der ihm zuzuordnenden beitragspflichtigen Wohnung(en) erforderlich sind, so etwa bei der Anmeldung auf den Namen, das Geburtsdatum, die Anschrift und Lage der Wohnung sowie den Beginn ihres Innehabens. Auch wenn bei der Abmeldung zusätzlich der die Abmeldung begründende Lebenssachverhalt in „typisierter Form“ anzugeben ist, berühren die zu offenbarenden Daten die Persönlichkeit des Anzeigepflichtigen nur am Rande. Mit der Verknüpfung von Identität und beitragspflichtiger Wohnung offenbaren sie keine wesentlichen Persönlichkeitsmerkmale und beeinträchtigen die Privatsphäre spürbar geringer als die zur früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr zusätzlich erhobenen Daten etwa zu Art, Zahl, Nutzungsart und Standort der bereitgehaltenen Rundfunkempfangsgeräte. Im nicht privaten Bereich betreffen die anzuzeigenden Daten von vornherein nur die geringer geschützte berufliche Sphäre. Sie beschränken sich neben den Angaben zur Identifikation des Beitragsschuldners mit Informationen zu den Beitragsbemessungskriterien Betriebsstätte, Beschäftigtenzahl und beitragspflichtige Kraftfahrzeuge auf wenige zentrale und vom Betriebsinhaber leicht zu beschaffende Grundinformationen, die keine beachtlichen Rückschlüsse auf das unternehmerische Wirken zulassen. Die wenigen anzuzeigenden Daten unterliegen zudem einer strikten Bindung an den Zweck der Erhebung des Rundfunkbeitrags (§ 11 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Die Anzeige- und Nachweispflichten der Beitragspflichtigen dienen demgegenüber Gemeinwohlbelangen von hohem Gewicht. Sie zielen auf eine möglichst vollständige Erhebung des Rundfunkbeitrags, um damit die verfassungsrechtlich gewährleistete bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Zugleich stellen sie die Grundlage für die durch Art. 3 Abs. 1 GG geforderte Gleichmäßigkeit der Beitragserhebung dar. Bei Abwägung zwischen der eher gering zu wertenden Schwere des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einerseits und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe andererseits sind die Anzeige- und Nachweispflichten den Beitragsschuldnern zumutbar. Ein Interesse, personenbezogene Daten nicht zu offenbaren, um der gesetzlich begründeten und verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Rundfunkbeitragspflicht zu entgehen, ist nicht schutzwürdig. Der Arbeitsaufwand ist im Regelfall marginal und hält sich auch im nicht privaten Bereich selbst für große Unternehmen mit einer Vielzahl von Betriebsstätten, Beschäftigten und Kraftfahrzeugen in einem überschaubaren Rahmen.
172Vgl. zu alledem Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 138 ff.; dem angeschlossen hat sich insgesamt das VG Stuttgart, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 3 K 1360/14 -, juris Rn. 36; in der Sache genauso VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 -, DVBl. 2014, 842 = juris Rn. 49 ff. sowie Gall, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Auflage 2012, § 8 RBStV Rn. 2 f. und 37 ff. und § 9 RBStV, § 9 Rn. 2 m. w. N.
173Entsprechendes gilt für das Auskunftsrecht der Landesrundfunkanstalt gegenüber Dritten nach § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV.
174Vgl. insofern Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 149 ff.
175(b) In der Folge stellt sich der einmalige Meldedatenabgleich des § 14 Abs. 9 RBStV als grundrechtskonform dar.
176§ 14 Abs. 9 RBStV soll es den Landesrundfunkanstalten ermöglichen, die bereits für den früheren Rundfunkgebühreneinzug gespeicherten und gemäß § 14 Abs. 6 Satz 1 RBStV weiter verwendbaren Daten einmalig zum Inkrafttreten des neuen Rundfunkbeitragsmodells mit dem Melderegister abzugleichen und zu vervollständigen, um eine möglichst lückenlose Bestands- und Ersterfassung im privaten Bereich zu erreichen.
177Vgl. die Begründung zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-Drs. 15/1303, S. 59.
178Die angestrebte Vermeidung eines Vollzugsdefizits und Herstellung größerer Beitragsgerechtigkeit sind legitime Zwecke, die einen Eingriff in das Recht der informationellen Selbstbestimmung rechtfertigen können. Zur Erreichung dieses Zwecks ist § 14 Abs. 9 RBStV geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinn. Wiederum sind die Beeinträchtigungen für die Betroffenen gering. Im Regelfall handelt es sich um Beitragsschuldner, die bereits als Rundfunkteilnehmer erfasst waren oder ihrer Anzeigepflicht genügt haben, so dass die jeweilige Landesrundfunkanstalt durch den Meldedatenabgleich nichts wesentlich Neues erfährt. Soweit Beitragsschuldner ihrer Anzeigepflicht noch nicht nachgekommen sind, verdient ihr Interesse, ihre Daten nicht offenbaren und den Rundfunkbeitrag nicht zahlen zu müssen, keinen Schutz. Sie sollen gerade im Interesse einer gleichmäßigen Beitragserhebung ermittelt werden. Sind schließlich Personen vom Meldedatenabgleich betroffen, die nicht der Beitragspflicht unterliegen oder später nicht als Beitragsschuldner herangezogen werden, so hat der Eingriff ihnen gegenüber geringes Gewicht. Die zu übermittelnden Daten beschränken sich auf Informationen zur Identifizierung einer Person und ihrer Zuordnung zu einer bestimmten Wohnung und lassen keinen tieferen Einblick in die Privatsphäre zu. Die Daten sind zudem auch insoweit durch eine strikte Zweckbindung und strenge Löschungspflichten (§§ 14 Abs. 9 Satz 2 und Satz 5 RBStV i.V.m. § 11 Abs. 5 Satz 2 und Satz 3 RBStV) hinreichend abgesichert.
179Vgl. zum Ganzen Bay. VerfGH, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 -, DVBl. 2014, 848 = juris Rn. 159 ff.; Gall/Göhmann/Herb/ Siekmann, in: Hahn/Vesting, a. a. O., § 14 Rn. 49 und Herb, MMR 2011, S. 232, 234.
180Weitergehender Ermittlungen bedurfte es vor diesem Hintergrund auch insoweit nicht.
181cc) Mit Blick auf den erarbeiteten verfassungsrechtlichen Befund zum Rundfunkbeitragsstaatsvertrag kommt eine Richtervorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 GG nicht in Betracht.
182Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
183Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit resultiert aus § 167 VwGO
184i. V. m. §§ 708 Nr.11, 711 ZPO.
185Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht (mehr) gegeben sind. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags ist durch die vielfach genannten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2016 höchstrichterlich geklärt.
186Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. An seiner bisherigen Streitwertpraxis, den Streitwert nach Satz 1 nach § 52 Abs. 3 Satz 2 GKG und unter Berücksichtigung des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Beilage 2/2013 zu NVwZ 2013, Heft 23/2013 [dort Nr. 1.6]) mit Blick auf das in der Zukunft liegende wirtschaftliche Interesse des Klägers auf das Dreifache zu erhöhen, hält der Senat aus Gründen der Rechtseinheit im Anschluss an den Streitwertbeschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juni 2016 im Verfahren 6 C 41.15 nicht weiter fest.
(1) Das Urteil ergeht "Im Namen des Volkes". Es ist schriftlich abzufassen und von den Richtern, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben, zu unterzeichnen. Ist ein Richter verhindert, seine Unterschrift beizufügen, so wird dies mit dem Hinderungsgrund vom Vorsitzenden oder, wenn er verhindert ist, vom dienstältesten beisitzenden Richter unter dem Urteil vermerkt. Der Unterschrift der ehrenamtlichen Richter bedarf es nicht.
(2) Das Urteil enthält
- 1.
die Bezeichnung der Beteiligten, ihrer gesetzlichen Vertreter und der Bevollmächtigten nach Namen, Beruf, Wohnort und ihrer Stellung im Verfahren, - 2.
die Bezeichnung des Gerichts und die Namen der Mitglieder, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben, - 3.
die Urteilsformel, - 4.
den Tatbestand, - 5.
die Entscheidungsgründe, - 6.
die Rechtsmittelbelehrung.
(3) Im Tatbestand ist der Sach- und Streitstand unter Hervorhebung der gestellten Anträge seinem wesentlichen Inhalt nach gedrängt darzustellen. Wegen der Einzelheiten soll auf Schriftsätze, Protokolle und andere Unterlagen verwiesen werden, soweit sich aus ihnen der Sach- und Streitstand ausreichend ergibt.
(4) Ein Urteil, das bei der Verkündung noch nicht vollständig abgefaßt war, ist vor Ablauf von zwei Wochen, vom Tag der Verkündung an gerechnet, vollständig abgefaßt der Geschäftsstelle zu übermitteln. Kann dies ausnahmsweise nicht geschehen, so ist innerhalb dieser zwei Wochen das von den Richtern unterschriebene Urteil ohne Tatbestand, Entscheidungsgründe und Rechtsmittelbelehrung der Geschäftsstelle zu übermitteln; Tatbestand, Entscheidungsgründe und Rechtsmittelbelehrung sind alsbald nachträglich niederzulegen, von den Richtern besonders zu unterschreiben und der Geschäftsstelle zu übermitteln.
(5) Das Gericht kann von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe absehen, soweit es der Begründung des Verwaltungsakts oder des Widerspruchsbescheids folgt und dies in seiner Entscheidung feststellt.
(6) Der Urkundsbeamte der Geschäftsstelle hat auf dem Urteil den Tag der Zustellung und im Falle des § 116 Abs. 1 Satz 1 den Tag der Verkündung zu vermerken und diesen Vermerk zu unterschreiben. Werden die Akten elektronisch geführt, hat der Urkundsbeamte der Geschäftsstelle den Vermerk in einem gesonderten Dokument festzuhalten. Das Dokument ist mit dem Urteil untrennbar zu verbinden.
(1) Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über die Zölle und Finanzmonopole.
(2) Der Bund hat die konkurrierende Gesetzgebung über die Grundsteuer. Er hat die konkurrierende Gesetzgebung über die übrigen Steuern, wenn ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht oder die Voraussetzungen des Artikels 72 Abs. 2 vorliegen.
(2a) Die Länder haben die Befugnis zur Gesetzgebung über die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind. Sie haben die Befugnis zur Bestimmung des Steuersatzes bei der Grunderwerbsteuer.
(3) Bundesgesetze über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder den Gemeinden (Gemeindeverbänden) ganz oder zum Teil zufließt, bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.
(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.
(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.
(3) Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.
(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.
(2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.
(3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.
(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.
(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.
Tatbestand
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Der Kläger wendet sich gegen einen Beitragsbescheid, durch den die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis März 2013 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit. Er trägt vor, kein Rundfunkempfangsgerät zu besitzen.
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags, die die Beitragspflicht nicht mehr an das Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern an das Innehaben einer Wohnung anknüpften, seien verfassungsgemäß. Sie seien von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag um eine nichtsteuerliche Abgabe handele. Im Gegensatz zu einer Steuer werde der Rundfunkbeitrag nicht voraussetzungslos erhoben. Zum einen gelte er den strukturellen Vorteil ab, den die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufgrund ihrer Bedeutung für die Teilhabe an politischen und kulturellen Prozessen vermittelten. Das Beitragsaufkommen stehe den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch zur Erfüllung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Zum anderen stelle der Rundfunkbeitrag die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks empfangen zu können. Dieser Vorteil werde durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an die Wohnung erfasst. Nahezu alle Inhaber einer Wohnung verfügten dort über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit.
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Mit der Revision macht der Kläger geltend, der Rundfunkbeitrag sei eine Steuer. Die Wohnung weise keinen Bezug zu der Rundfunkempfangsmöglichkeit auf. Es stelle eine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, auch Personen zur Beitragszahlung heranzuziehen, die bewusst auf diese Möglichkeit verzichteten.
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 13. Dezember 2011, GV. NRW. S. 675).
- 6
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Der angefochtene Bescheid ist durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit (9.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (10.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (11.).
- 7
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV vom 13. Dezember 2011, GV. NRW. S. 675). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. NW 15/1303 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch den angefochtenen Beitragsbescheid liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabepflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabepflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991, GV. NRW. S. 408). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. NW 15/1303 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat.
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Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. NW 15/1303 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. NW 15/1303 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
- 50
-
10. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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11. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.
(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.
(3) Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.
Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 01. Oktober 2014 - 3 K 4897/13 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
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Entscheidungsgründe
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Gründe
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Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand
Bescheid
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Festgesetzter Zeitraum
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Festsetzungsbetrag inkl. Säumniszuschlag
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1. August 2014
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Januar bis März 2014
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61,94 Euro
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1. November 2014
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April bis September 2014
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115,88 Euro
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1. September 2015
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Oktober bis Dezember 2014
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61,94 Euro
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2. Dezember 2016
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Januar 2015 bis September 2016
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376,94 Euro
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Gründe
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
Tatbestand
- 1
Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung eines Rundfunkbeitrags.
- 2
Der Kläger bewohnt ein Einfamilienhaus. Bis zum 31.12.2012 führte der Beklagte ihn als mit einem Radio angemeldeten Rundfunkteilnehmer. Die monatliche Rundfunkgebühr des Klägers dafür betrug 5,76 Euro.
- 3
Nach Inkrafttreten des Landesgesetzes über den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag zum 01.01.2013 forderte der Beklagte den Kläger erfolglos zur Leistung von Rundfunkbeiträgen ab dem 01.01.2013 in Höhe von 17,98 Euro / Monat auf. Mit Bescheid vom 01.06.2013 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger für den Zeitraum 01.01.2013 bis 31.03.2013 rückständige Rundfunkbeiträge in Höhe von 53,94 Euro und einen Säumniszuschlag in Höhe von 8,00 Euro fest. Auf den Widerspruch des Klägers vom 10.06.2013 hob der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 06.07.2013 die Festsetzung des Säumniszuschlags auf und wies den Widerspruch im Übrigen als unbegründet zurück. Der Widerspruchsbescheid wurde durch den Beklagten am 11.07.2013 zur Post gegeben.
- 4
Am 07.08.2013 hat der Kläger Klage erhoben.
- 5
Er hält die Beitragserhebung in der durch den Beklagten ihm gegenüber geltend gemachten Höhe für rechts- und verfassungswidrig. Der Erlass eines Vorlagebeschlusses an das Bundesverfassungsgericht werde beantragt. Er - der Kläger – sei unstreitig nur Radiohörer. In seinem Wohnort A-Stadt sei das sogenannte „Überall-Fernsehen“, also der Empfang von DVB-T mithilfe einer Zimmerantenne nicht möglich. Der Deutschlandfunk sei ebenfalls nicht empfangbar. Über Funk sei EDGE gegeben, die langsamste Internet-Anbindungsgeschwindigkeit. Er sei kein Nutzer des TV-Angebots bzw. der Trivialinhalte des Fernsehprogramms. Der Beitragserhebung fehle es an der erforderlichen Rechtfertigung einer Abgabenerhebung, da ARD, ZDF und Deutschlandradio die ideelle Zielrichtung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkwesens nach ihrer Beschaffenheit und inneren Organisation nicht realisieren und eine Bereicherung der Sender in Gestalt der Betriebsangehörigen durch für den Auftrag des öffentlichen Rundfunkwesens nicht erforderliche Aufwendungen nicht systematisch verhindern könnten, was der Kläger umfangreich näher ausführt. Darüber hinaus sei der Rundfunkbeitrag in seiner Ausgestaltung eine Zwecksteuer, für die den Ländern die Gesetzgebungskompetenz fehle. Die Regelungen zur Beitragserhebung im Einzelnen würden des Weiteren in mehreren durch den Kläger näher dargelegten Punkten gegen den verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen, unter anderem auch durch die den Kläger persönlich treffende Benachteiligungen allein wohnender Personen und die Bevorzugung taubblinder oder blinder Personen gegenüber den Personen, die wie er das öffentlich-rechtliche Fernsehangebot aus technischen Gründen und aus grundsätzlichen persönlichen Erwägungen nicht nutzten. Er sei allenfalls zur Zahlung des ermäßigten Beitrags von 5,99 Euro / Monat bereit. Für ihn sei evident, dass sich der den Betrag von 5,99 Euro übersteigende Beitrag allein auf die Finanzierung von Trivialinhalten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und der generellen Überversorgung beziehen würde. Eine Beitragspflicht für diese Inhalte bestehe nicht. Werde er kontraktspflichtig für Trivialinhalte gemacht, stelle dies entgegen der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts eine entschädigungslose Enteignung und eine Missachtung seiner Entfaltungsrechte dar. Schließlich müssten, da der Beitrag nicht nur für eine ideelle Dienstleistung, sondern auch für eine gebotene technische Infrastruktur gefordert werde, auch die Einschränkungen in der technischen Infrastruktur, wie sie am Wohnort gegeben seien, zwingend einen verminderten Beitrag nach sich ziehen.
- 6
Der Kläger beantragt,
- 7
den Bescheid des Beklagten vom 01. Juni 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 06. Juli 2013 aufzuheben.
- 8
Der Beklagte beantragt,
- 9
die Klage abzuweisen.
- 10
Er verteidigt seine Entscheidung. Die Beitragserhebung begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, was der Beklagte näher ausführt. Insbesondere sei auch die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips und des Übermaßverbots der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten organisatorisch gewährleistet. Im Wohnhaus des Klägers sei im Übrigen keine absolute Empfangsunmöglichkeit gegeben, sondern DSL verfügbar.
- 11
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs des Beklagten ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
- 12
Die Klage hat keinen Erfolg; sie ist unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 01.06.2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 06.07.2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
- 13
Die mit dem Bescheid vom 01.06.2013 und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid erfolgte Beitragsfestsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in § 2 Abs. 1 des Landesgesetzes über den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBeiStV) i.V.m. § 8 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (RFinStV). Nach § 2 Abs. 1 RBeiStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 8 RFinStV beträgt die Höhe des monatlichen Rundfunkbeitrags 17,98 Euro.
- 14
Danach hat der Kläger als Wohnungsinhaber einen monatlichen Rundfunkbeitrag in Höhe von 17,98 Euro zu entrichten.
- 15
Die Kammer hat keine Bedenken an der Verfassungsgemäßheit der Vorschriften. Damit liegen die Voraussetzungen für die durch den Kläger beantragte Aussetzung des Verfahrens und Vorlage des Rechtsstreits an das Bundesverfassungsgericht nicht vor. Gemäß Art. 100 Abs. 1 Grundgesetz (GG) wäre Voraussetzung für die Vorlage durch das Verwaltungsgericht, dass das Verwaltungsgericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält.
- 16
Bedenken an der Verfassungsgemäßheit ergeben sich für die Kammer zum einen nicht daraus, dass es sich bei dem Rundfunkbeitrag in seiner erfolgten gesetzlichen Ausgestaltung um eine die Abgabenerhebungsbefugnis der Rundfunkanstalten überschreitende Steuerfestsetzung handeln würde. Insoweit entspricht es einhelliger Ansicht, dass die Erhebung einer Steuer zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls nicht in die Zuständigkeit der Länder fiele, diese jedoch kompetenziell eine nichtsteuerliche Rundfunkfinanzierung regeln könnten: Die gemäß Art. 70 Abs. 1 GG bei den Ländern liegende Gesetzgebungskompetenz für den Rundfunk (vgl. Art. 23 Abs. 6 Satz 1 GG) schließt insoweit die Zuständigkeit zur Regelung von dessen Finanzierung ein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 06.10.1992 – 1 BvR 1586/89 - u.a., Juris Rn. 66 und 71).
- 17
Bei dem Rundfunkbeitrag nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag - Art. 1 des Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 23. November 2011 - handelt es sich um einen Beitrag im abgabenrechtlichen Sinn und nicht um eine Steuer. Er knüpft anders als eine Steuer an einen gewährten Vorteil, nämlich die Möglichkeit des Rundfunkempfangs an und ist zweckgerichtet – zur Finanzierung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks - erhoben. Dabei hat der Gesetzgeber die Beitragshöhe in verfassungsrechtlich zulässiger Weise anhand einer typisierten tatsächlichen Nutzung des Rundfunkangebots bemessen, indem er die potenziellen Rundfunknutzer unter Zugrundelegung deren (angenommenen) üblichen Rundfunkkonsums zu Gruppen ("Raumeinheiten") zusammengefasst und den Wert der Bereitstellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks anhand einer die individuell unterschiedlichen Nutzungsgewohnheiten ausgleichenden "durchschnittlichen" Nutzung der Gruppenmitglieder - Bewohner bzw. Beschäftigte - bewertet hat (Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Urt. v. 13.05.2014 – VGH B 35/12 – Juris Ls. 2 und 3 sowie Rn. 87 ff.; Bayrischer Verfassungsgerichtshof, Entsch. v. 15.05.2014 – Vf. 8-VII-12 - u.a., Rn. 72 ff.).
- 18
Die Erhebung eines Rundfunkbeitrags ist auch materiell-rechtlich von der verfassungsrechtlichen Kompetenz der Länder zur Regelung des Rundfunkfinanzierungswesens gedeckt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehört zur verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Rundfunkfreiheit gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 GG die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einschließlich seiner bedarfsgerechten Finanzierung. Der Gesetzgeber hat Vorsorge dafür zu treffen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion unbeeinflusst von jeglicher Indienstnahme für außerpublizistische Zwecke, seien sie politischer oder ökonomischer Natur, erfüllen kann (Bayrischer VerfGH a.a.O. Rn. 82 m.Nw. z. Rspr. d. BVerfG). Dies erfordert eine staatsferne (deshalb keine Steuer) und zugleich quotenunabhängige (deshalb kein rein nutzungsbezogenes Entgelt) Deckung des Finanzbedarfs durch diejenigen sicherzustellen, denen der Rundfunk zugute kommt. Dem wird die Finanzierung durch den nach Vorteilsgesichtspunkten bemessenen Beitrag, wie sie mit den Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrag eingeführt sind, gerecht (Bayrischer VerfGH a.a.O.).
- 19
Die mit § 8 RFinStV auf derzeit 17,98 Euro / monatlich festgesetzte Höhe des Rundfunkbeitrags begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken dahingehend, dass damit nicht dem Auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten obliegende Aufgaben finanziert würden, wie der Kläger meint. Nach § 1 RBeiStV dient der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Sinne des § 12 Abs. 1 RStV sowie der Finanzierung der Aufgaben nach § 40 Rundfunkstaatsvertrag (RStV). Die Rundfunkanstalten bestimmen die Art und in gewissem Maß auch den Umfang ihrer Aufgabenerfüllung selbst und haben dabei Anspruch auf finanzielle Mittel, soweit sie sich im Rahmen des zur Wahrung ihrer Funktion Erforderlichen halten. Dabei endet die finanzielle Gewährleistungspflicht weder bei der Grundversorgung, noch beschränkt sich diese auf eine Mindestversorgung oder auf den informierenden und bildenden Teil des Programms (BVerfG, Beschl. v. 06.10.1992 – 1 BvR 1586/89 – u.a., Juris Rn. 86). Im Rahmen des durch die Rundfunkanstalten anzubietenden Vollprogramms sind hingegen auch die dem Unterhaltungssektor zuzurechnenden Sendungen vom öffentlich-rechtlich zu finanzierenden Aufgabenbereich erfasst, denn die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten müssen gegenüber den privaten Sendern publizistisch konkurrenzfähig bleiben, wenn sie ihre Funktion erfüllen können sollen (BVerfG, Beschl. v. 06.10.1992 a.a.O. Rn. 84). Auch ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits geklärt, dass sich an der Höhe der zur Finanzierung des Rundfunks erhobenen Abgabe nicht ablesen lässt, ob sie den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht oder diese teilweise von Zwecken bestimmt ist, die mit ihr nicht verfolgt werden dürfen. Weder kann in der gerichtlichen Überprüfung genau bestimmt werden, welchen Programmumfang die Erfüllung der Funktion des öffentlichrechtlichen Rundfunks erfordert, noch ist exakt festzustellen, welche Mittel zur Finanzierung der erforderlichen Programme wiederum erforderlich sind. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Rundfunkanstalten alle Rationalisierungsmöglichkeiten ausgeschöpft haben, die die Erfüllung ihrer Funktion noch nicht beeinträchtigen (vgl. BVerfG, Urt. v. 22.02.1994 – 1 BvL 30/88 – Juris Rn. 161).
- 20
Es ist auch nicht ersichtlich, dass die den Kläger betreffende, und damit hier allein in den Blick zu nehmende, Vorschrift des § 2 Abs. 1 RBeiStV den verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz verletzen würde.
- 21
Das Verwaltungsgericht schließt sich insoweit den zutreffenden Ausführungen des Bayrischen VerfGH an, der in seiner Entscheidung vom 15.05.2014 (a.a.O. Rn. 104 ff.) dazu ausführt:
- 22
„Im Abgabenrecht kommt dem Gleichheitssatz die Aufgabe zu, eine gleichmäßige Verteilung des Aufwands unter den Abgabenpflichtigen zu erzielen. Er betrifft somit das Verhältnis der Abgabenbelastung der Pflichtigen untereinander. Dabei hat der Normgeber auch im Bereich des Abgabenrechts eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. In deren Rahmen kann er entscheiden, welchen Sachverhalt er zum Anknüpfungspunkt einer Regelung macht. Seine Gestaltungsfreiheit endet erst dort, wo die Gleich- oder Ungleichbehandlung der Tatbestände, von denen die Höhe der Abgabe abhängig gemacht wird, nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, das heißt, wenn die Regelung unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit zu einem unerträglichen Ergebnis führen würde, also willkürlich wäre (VerfGHE 60, 80/96; 62, 79/ 106).
- 23
a) Mit diesen Anforderungen steht § 2 Abs. 1 RBeiStV in Einklang. Indem der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber (§ 2 Abs. 2 RBeiStV) ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlegt, hat er nicht wesentlich Ungleiches ohne Rechtfertigung gleich behandelt.
- 24
Anknüpfungspunkt für die Rundfunkbeitragspflicht ist die Möglichkeit der Programmnutzung (…), die im privaten Bereich typisierend den einzelnen Wohnungen und damit den dort regelmäßig in einem Haushalt zusammenlebenden Personen zugeordnet wird. Durch den Wohnungsbegriff (§ 3 RBeiStV) werden verschiedene Lebenssachverhalte – von dem allein lebenden „Medienverweigerer“ über die „typische“ Familie bis hin zur „medienaffinen“ Wohngemeinschaft – normativ zusammengefasst und einer einheitlichen Beitragspflicht unterworfen, die sämtliche Möglichkeiten der Rundfunknutzung einschließlich der mobilen und derjenigen in einem privaten Kraftfahrzeug abdeckt und die vorbehaltlich der Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen des § 4 RBeiStV unausweichlich ist. Diese Typisierung für den privaten Bereich beruht auf einleuchtenden, sachlich vertretbaren Gründen und ist auch unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit nicht zu beanstanden.
- 25
aa) Die eine gesetzliche Typisierung rechtfertigenden Gründe gelten für die Erhebung einer regelmäßigen Rundfunkabgabe in besonderer Weise und eröffnen dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsraum.
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Es handelt sich um einen Massenvorgang mit einer besonders hohen Fallzahl; die Adressaten des Programmangebots lassen sich allein im privaten Bereich etwa 40 Millionen Haushalten und 39 Millionen Wohnungen zuordnen (vgl. 18. KEF-Bericht Tz. 420 ff.). Die Abgabe berührt zudem bei einer eher geringen Belastung durchaus intensiv die grundrechtlich gewährleistete Privatheit (…) in der besonders geschützten Wohnung (…). Deshalb bedarf es einer verständlichen und einfachen Typisierung, die einen verlässlichen, leicht feststellbaren und die Privatsphäre möglichst wenig beeinträchtigenden Anknüpfungstatbestand bietet. Das wird mit der Anbindung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung (§ 3 Abs. 1 RBeiStV) erreicht, mit der die Möglichkeit der Rundfunknutzung als abzugeltender Vorteil sachgerecht erfasst wird. Ihr liegt die plausible und realitätsgerechte Erwägung zugrunde, dass einerseits die mit dem Merkmal Wohnung umfasste Personengruppe eines Haushalts, etwa eine Familie oder eine Wohngemeinschaft, hinsichtlich der Rundfunknutzung oder -nutzungsmöglichkeit eine Gemeinschaft bildet und dass andererseits sich die unterschiedlichen Nutzungsarten und -gewohnheiten innerhalb dieser sozialen Gruppe ausgleichen (vgl. LT-Drs. 16/7001 S. 12 f.). In sachlich vertretbarer Weise soll ferner mit der typisierenden Anknüpfung an die Wohnung im Vergleich zur früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr das Erhebungsverfahren deutlich vereinfacht und zugleich der Schutz der Privatsphäre verbessert werden, weil Ermittlungen „hinter der Wohnungstüre“ entfallen. Da der Beitragstatbestand im Regelfall einfach und anhand objektiver Kriterien festgestellt werden kann, beugt die Typisierung zudem gleichheitswidrigen Erhebungsdefiziten oder Umgehungen und beitragsvermeidenden Gestaltungen vor, wie sie durch weitere Differenzierungen zwangsläufig hervorgerufen würden. Sie verhindert damit eine Benachteiligung der Rechtstreuen und dient einer größeren Abgabengerechtigkeit. Das stellt einen gewichtigen Gemeinwohlbelang dar, zumal es zur Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Grundlagen der Abgabenerhebung führen kann, wenn die Gleichheit im Belastungserfolg verfehlt wird (vgl. BVerfG vom 9.3.2004 BVerfGE 110, 94/112 ff. zur Steuererhebung).…
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Die Härten, die mit der typisierenden Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an eine Wohnung einhergehen, sind für die Betroffenen in ihren finanziellen Auswirkungen von monatlich derzeit 17,98 € (§ 8 RFinStV) nicht besonders intensiv. Sie halten sich, zumal in § 4 RBeiStV Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen für den Fall fehlender wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit vorgesehen sind, unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit im Rahmen des Zumutbaren.“
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Entgegen der Auffassung des Klägers liegt auch keine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes darin, dass die an das Innehaben der Wohnung anknüpfende Beitragspflicht Einschränkungen der technischen Infrastruktur nicht berücksichtigt, wegen der der tatsächliche Empfang insbesondere des Fernsehprogramms nicht ohne weiteres über Zimmerantenne möglich ist. Der mit der Möglichkeit des Rundfunkempfangs gebotene Vorteil knüpft nicht daran an, ob der Beitragspflichtige die für den tatsächlichen Empfang erforderlichen technischen Vorrichtungen vorhält und enthält insoweit auch keine Ungleichbehandlung zwischen den Personen, die die Leistung tatsächlich in Empfang nehmen und denen, die auf die Einrichtung der dafür erforderlichen Empfangsvoraussetzungen verzichten. Soweit hingegen eine Ungleichbehandlung zwischen den Beitragspflichtigen in Wohngebieten mit erweiterter technischer Infrastruktur und denen, die mangels einer solchen Infrastruktur vermehrten technischen Aufwand betreiben müssen, besteht, ist diese Ungleichbehandlung aus den bereits erwähnten Gründen der Pauschalisierung gerechtfertigt. Dass der Kläger überhaupt keine technischen Möglichkeiten ergreifen könne, um in seinem Haus öffentlich-rechtliches Fernsehprogramm empfangen zu können, hat der Kläger im Übrigen auch selbst nicht geltend gemacht.
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Die Ungleichbehandlung des in voller Höhe beitragspflichtigen Klägers gegenüber den in den Befreiungs- und Ermäßigungstatbeständen des § 4 RBeiStV erfassten Personengruppen findet ihre Rechtfertigung in den Befreiungs- und Ermäßigungsgründen, welche der Kläger nicht erfüllt. Der Kläger ist insbesondere anders als ein im Seh- oder Hörvermögen erheblich geschädigter Mensch nicht aus körperlichen Gründen an der Inanspruchnahme eines Fernsehprogramms gehindert.
- 30
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Vollstreckbarkeitsentscheidung auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
Tatbestand
- 1
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Der Kläger hat zum 1. Januar 2013 seine Hauptwohnung in F. und zum 1. Mai 2013 seine Zweitwohnung in S. angemeldet. Er wendet sich gegen Beitragsbescheide, durch die die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber seiner Zweitwohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Mai 2013 bis Juni 2014 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit.
- 2
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
- 3
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, es fehle bei einer Zweitwohnung an einem individuellen Vorteil, d.h. an einem konkret nutzbaren Gegenwert für den Beitragsschuldner, der bereits für die Erstwohnung den Beitrag entrichte. Der Vorteil der Nutzung des Rundfunks sei nicht wohnungsgebunden. Zudem erhöhe sich der Vorteil nicht mit der Anzahl der Wohnungen. Die mehrfache Beitragsbelastung eines Inhabers mehrerer Wohnungen sei zudem nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da der Kreis der Betroffenen und die Belastung zu groß seien, um noch von der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers abgedeckt zu sein. Auch hinsichtlich seiner sonstigen Ausgestaltung verletze der Beitrag das Gebot der Belastungsgleichheit und die negative Informationsfreiheit. Insbesondere werde bei den Rundfunkanstalten nicht die Wohnungsetage bzw. Wohnungsnummer gespeichert, weshalb dies in Mehrfamilienhäusern zu erheblichen Unsicherheiten führe und Ermittlungen für die korrekte Zuordnung einer Person zu einem Beitragskonto erfordere. Des Weiteren rügt der Kläger die Unvereinbarkeit der Beitragspflicht mit europarechtlichen Vorgaben.
- 4
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
- 5
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
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Die angefochtenen Bescheide sind durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt ebenso wenig gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit wie dessen Erhebung von einem Inhaber entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen (9.). Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich weisen kein strukturelles Erhebungsdefizit auf (10.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (11.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (12.). Art. 11 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union findet keine Anwendung (13.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch die angefochtenen Beitragsbescheide liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5., Rn. 25 ff.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6.). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 % (Stand 1. Januar 2011). Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Diese Angaben werden durch die in Media Perspektiven 1/2011 veröffentlichten Zahlen bestätigt, wonach die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % liegt (S. 2 f.). Die statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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Die individuelle Zurechnung der Rundfunkempfangsmöglichkeit besteht auch in denjenigen Fällen, in denen eine Person als Inhaber mehrerer Wohnungen in Anspruch genommen wird. Zwar kann sich ein Inhaber nicht gleichzeitig in mehreren seiner Wohnungen aufhalten, ihm steht aber in mehreren Wohnungen die Möglichkeit des Rundfunkempfangs zur Verfügung, die als Vorteil abzugelten ist. Die damit verbundene Erhöhung der Beitragslast ist am Gebot der Belastungsgleichheit zu messen (siehe unter 9., b)).
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist nicht auszuschließen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen derartige Empfangsgeräte besitzen und Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat (a)). Demgegenüber führt die an das Innehaben einer Wohnung anknüpfende Beitragspflicht in denjenigen Fällen zu einer erhöhten Belastung, in denen eine Person für mehrere Wohnungen als Inhaber gleichzeitig in Anspruch genommen wird und sich hierdurch ihre Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfachen kann (b)). Von der Typisierungsbefugnis ebenfalls gedeckt ist, dass Minderjährige und Wohnungslose von der Beitragspflicht ausgenommen worden sind (c)).
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a) Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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b) Die Gesetzgeber waren nicht gehalten, für Personen, die als Inhaber mehrerer Wohnungen als Beitragsschuldner zur Zahlung verpflichtet sind, im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag differenzierende Regelungen zu schaffen (ebenso zur früheren Gebührenpflicht für Empfangsgeräte in Zweitwohnungen des Ehegatten: BVerwG, Beschluss vom 20. September 2010 - 6 B 22.10 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 57). Ist ein Beitragsschuldner für zwei oder mehrere Wohnungen beitragspflichtig, können der Beitragspflicht verschiedene Fallgestaltungen zugrunde liegen. Zum einen kann der Beitragsschuldner in seinen Wohnungen jeweils alleine leben mit der Folge, dass er das Vielfache des vollen Rundfunkbeitrags entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen zu zahlen hat. Zum anderen kann der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung mit einer grundsätzlich beitragspflichtigen Person oder mehreren Personen, die der Beitragspflicht unterfallen, z.B. in einer Familie zusammenleben und in seiner Nebenwohnung, die er etwa aus beruflichen Gründen in einem Ort bewohnt, alleine leben. Umgekehrt kann es auch sein, dass der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung alleine und in der Nebenwohnung etwa in einer Wohngemeinschaft mit anderen grundsätzlich beitragspflichtigen Personen lebt. Schließlich sind Fälle nicht ausgeschlossen, in denen ein Beitragsschuldner sowohl in der Haupt- als auch in der Nebenwohnung mit mehreren grundsätzlich Beitragspflichtigen zusammenlebt. In den letztgenannten Fallgestaltungen hängt die Inanspruchnahme eines Beitragsschuldners für mehrere Wohnungen allein davon ab, dass gerade dieser Schuldner sich als Inhaber der Wohnungen gegenüber der Rundfunkanstalt angemeldet hat und seine Zahlungen für die anderen beitragspflichtigen Wohnungsinhaber gegenüber der Rundfunkanstalt befreiend wirken. Die weiteren beitragspflichtigen Schuldner haften als Gesamtschuldner im Innenverhältnis nach § 426 Abs. 1 Satz 1 BGB zu gleichen Teilen, soweit sie nichts anderes vereinbart haben oder praktizieren. Daher kann der Wohnungsinhaber von ihnen einen entsprechenden Ausgleich verlangen, so dass sich seine Belastung entsprechend verringert. Während sich mithin in dem erstgenannten Fall die Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfacht, ist demgegenüber in den anderen Fallgestaltungen die Belastung des Beitragsschuldners im Innenverhältnis zu den weiteren vorhandenen Schuldnern niedriger.
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Die Rundfunkanstalt kann aus den bei ihr gespeicherten Daten nicht erkennen, ob ein für mehrere Wohnungen in Anspruch genommener Beitragsschuldner den Beitrag alleine trägt oder für andere Beitragsschuldner mit befreiender Wirkung zahlt. Eine Regelung, die den Beitragspflichtigen von der Zahlungspflicht für die Zweitwohnung bzw. seine weiteren Wohnungen freistellt oder diese ermäßigt, weil er alleiniger Schuldner ist, würde in ihrer Durchsetzung zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand führen. Die Rundfunkanstalt könnte die tatsächliche Belastung des für mehrere Wohnungen angemeldeten Zahlungspflichtigen nur mit unverhältnismäßigem Aufwand ermitteln. Hierzu müsste sie kontinuierlich die personelle Fluktuation in den Wohnungen des Inhabers überwachen und Änderungen bei der Anzahl der beitragspflichtigen Mitbewohner nachverfolgen. Entsprechende Ermittlungen wären sehr aufwändig, weil sie durch einen Meldedatenabgleich, der nur eine Momentaufnahme darstellt, nicht ersetzt werden könnten. Auch in diesen Fallgestaltungen kommt daher aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ein besonderes Gewicht zu, das es rechtfertigt, den Beitrag unabhängig von der Zahlungspflicht für weitere Wohnungen jeweils nur von einem Inhaber der Wohnung zu erheben.
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c) Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags genügen dem Gebot der Belastungsgleichheit. Dieses verbietet im Steuerrecht eine Erhebungsregelung, welche die Gleichheit des Belastungserfolgs prinzipiell verfehlt. Der Gesetzgeber hat demgemäß die Besteuerungstatbestände und die ihnen entsprechenden Erhebungsregelungen so aufeinander abzustimmen, dass ein strukturelles, dem Gesetzgeber zuzurechnendes Erhebungsdefizit der Abgabe nicht entsteht. Nicht um ein solches strukturelles Erhebungsdefizit handelt es sich, wenn die Belastungsungleichheit durch Vollzugsmängel bei der Steuererhebung hervorgerufen wird, wie sie immer wieder vorkommen können und sich auch tatsächlich ereignen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <268, 271 f.>). Diese Grundsätze sind auf das Rundfunkbeitragsrecht übertragbar (BVerwG, Urteile vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:180316U6C6.15.0] - BVerwGE 154, 275 Rn. 32 und vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52).
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Hinsichtlich der Wohnung haben die Beitragsschuldner nach § 8 Abs. 4 Nr. 4 RBStV nicht nur ihre gegenwärtige Anschrift, sondern auch alle vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung zu machen. Gleichlaufend hiermit hat der im privaten Bereich umstellungsbedingt durchgeführte Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 Satz 1 Nr. 7 RBStV ebenfalls die Anschrift einschließlich aller vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung erfasst. Soweit bei Mehrfamilienhäusern Angaben zur Lage der Wohnung unterbleiben oder nicht durch den Meldedatenabgleich in Erfahrung gebracht werden, kann bei bestehenden Unsicherheiten und damit verbundenen Zweifeln an der Richtigkeit oder Vollständigkeit der in der Anmeldung zu machenden Angaben die Rundfunkanstalt nach § 8 Abs. 4 RBStV die erforderlichen Angaben und Nachweise zur Ausräumung der Zweifel vom Inhaber verlangen. Darüber hinaus stehen ihr insbesondere gegenüber dem Wohnungseigentümer die in § 9 Abs. 1 RBStV normierten Auskunfts- und Nachweisrechte zu. Ihre Rechte kann die Rundfunkanstalt im Verwaltungszwangsverfahren durchsetzen (§ 9 Abs. 1 Satz 6 RBStV). Unsicherheiten und Zweifel können hiernach im Rahmen des Verwaltungsvollzuges beseitigt werden; hier bestehende Defizite sind dem Gesetzgeber nicht zuzurechnen und begründen kein strukturelles Erhebungsdefizit.
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Werden Wohnungen verheimlicht und bestehen keine Anhaltspunkte für die Beitragspflicht des die Wohnung verschweigenden Inhabers, kommt § 11 Abs. 4 RBStV zur Anwendung. Nach dessen Satz 1 haben die Rundfunkanstalten die Befugnis, unter den Voraussetzungen seines Satzes 2 Daten bei öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen zu erheben. Die Regelung ermächtigt die Rundfunkanstalten für Zwecke der Beitragserhebung sowie zur Feststellung einer Beitragspflicht zur Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten einerseits aus öffentlichen Registern oder aufgrund von melderechtlichen Normen und andererseits durch Adresskäufe von privaten Anbietern (LT-Drs. BW 15/197 S. 53 f.). Damit ist gewährleistet, dass die Rundfunkanstalten unabhängig von dem Willen des Beitragspflichtigen Kenntnis von Anhaltspunkten erlangen können, die auf eine Beitragspflicht bzw. auf eine Unvollständigkeit und Unrichtigkeit von Erklärungen hinweisen und damit Anlass geben, von den in § 8 Abs. 4 und § 9 Abs. 1 RBStV bestehenden Auskunfts- und Nachweisrechten Gebrauch zu machen. Zwar ist der Adresskauf im privaten Bereich der Beitragspflicht nach § 14 Abs. 10 RBStV bis zum 31. Dezember 2014 ausgeschlossen, weil in diesem Zeitraum der Meldedatenabgleich durchzuführen ist (s. LT-Drs. BW 15/197 S. 54); dies hindert aber nicht die Rundfunkanstalten, im Übrigen von der in § 11 Abs. 4 RBStV enthaltenen Befugnis Gebrauch und Inhaber von nicht gemeldeten Wohnungen ausfindig zu machen. Hinzu tritt die Möglichkeit, durch ab dem 1. Januar 2015 im privaten Bereich ebenfalls mögliche Adresskäufe beitragspflichtige Wohnungsinhaber in Erfahrung zu bringen und auf der Grundlage entsprechender Auskünfte und Nachweise ihnen gegenüber auch für zurückliegende Zeiträume im Rahmen der geltenden Regelungen Beiträge festzusetzen. Denn die Pflicht zur Beitragszahlung besteht kraft Gesetzes bei Vorliegen der Voraussetzungen, ohne dass eine vorherige Festsetzung erforderlich ist. Angesichts dieser vom Gesetzgeber den Rundfunkanstalten eröffneten Befugnisse ist die Inhaberschaft einer Wohnung erheblich schwerer dauerhaft zu verheimlichen als der Besitz eines Rundfunkempfangsgeräts, auf den es noch für die Erhebung der Rundfunkgebühr ankam.
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11. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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12. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76). Zur Finanzierung werden auch weiterhin diejenigen herangezogen, die die Möglichkeit des Rundfunkempfangs haben. Insoweit hat sich lediglich die tatbestandliche Anknüpfung der Erfassung der Pflichtigen geändert. Bei der Einbeziehung der sehr kleinen Gruppe, die nicht im Besitz eines herkömmlichen oder neuartigen Empfangsgeräts, aber ebenfalls beitragspflichtig ist, handelt es sich nicht um eine Änderung der ursprünglichen Finanzierungsregelung in ihrem Kern (vgl. unter 5.).
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Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag musste der Europäischen Kommission nicht auf der Grundlage der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 S. 37) vorgelegt werden, da sie nach deren Art. 1 Nr. 2 auf Hörfunk- und Fernsehdienste gemäß Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/552/EWG keine Anwendung findet.
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13. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union in der Fassung vom 12. Dezember 2007 (ABl. C 303 S. 1) - GRC -, deren Art. 11 Abs. 1 die Informationsfreiheit gewährleistet, ist im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC gilt die Charta für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Nach Art. 51 Abs. 2 GRC dehnt die Charta den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die Zuständigkeiten der Union aus; sie begründet weder neue Zuständigkeiten noch neue Aufgaben für die Union, noch ändert sie die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben. Daher ist das Recht der Mitgliedstaaten nur dann an den Grundrechten der Charta zu messen, wenn es durch Unionsrecht determiniert ist. Das Unionsrecht muss inhaltliche Vorgaben für die Gestaltung des nationalen Rechts enthalten, insbesondere Umsetzungspflichten statuieren. Darüber hinaus ist die Charta anwendbar, wenn Grundfreiheiten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in Rede stehen (BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 88 ff.; BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - BVerwGE 149, 117 Rn. 71 und vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 26).
- 62
-
Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Das deutsche Rundfunkbeitragsrecht ist nicht durch unionsrechtliche Vorgaben beeinflusst; es ist gegenüber dem Unionsrecht autonom. Allein der Umstand, dass unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen ist, ob die Einführung der Rundfunkbeitragspflicht ein Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 2 AEUV fordert (s. unter 12.), rechtfertigt nicht die Annahme, dass das Rundfunkbeitragsrecht inhaltlich durch das europarechtliche Beihilferecht determiniert ist. Auch finden weder die Richtlinie 98/34/EG (s. dazu unter 12.) noch die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 S. 36) Anwendung, nach deren Art. 2 Abs. 2 Buchst. g der Rundfunk von ihrem Geltungsbereich ausgenommen ist. Es ist ebenso wenig ersichtlich, dass die Beitragspflicht die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV beeinträchtigt. Die Beitragspflicht verfolgt das rein innerstaatliche Ziel, die Erfüllung der Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu gewährleisten (vgl. unter 4.). Dieses Ziel kann das Funktionieren unionsrechtlich geordneter Rechtsbeziehungen nur mittelbar beeinflussen, was für eine Prüfung am Maßstab unionsrechtlicher Grundrechtsverbürgungen nicht genügt (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 90 unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 18. Dezember 1997 - C-309/96 [ECLI:EU:C:1997:631], Annibaldi - Rn. 22). Die unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV und der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV stehen ebenfalls nicht in Rede. Die allein an Inländer gerichtete Beitragspflicht stellt keine normative Einschränkung dieser Grundfreiheiten dar, weil sie für alle Personen, die Inhaber einer Wohnung i.S.v. § 2 Abs. 2 RBStV sind, gleichermaßen gilt. Auf die Staatsangehörigkeit kommt es nicht an. Anhaltspunkte für eine tatsächliche Schlechterstellung der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegenüber deutschen Staatsangehörigen bestehen nicht. Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit innerhalb der Mitgliedstaaten der Europäischen Union schützen regelmäßig nicht davor, durch die Wohnungsinhaberschaft in einem anderen Mitgliedstaat dort mit rechtlichen Regelungen konfrontiert zu werden, die im Staat des bisherigen Wohnsitzes nicht bestehen. Dies gilt jedenfalls für solche Regelungen, die nicht durch das Unionsrecht determiniert sind (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998 - C-336/96 [ECLI:EU:C:1998:221], Gilly/Directeur des services fiscaux du Bas-Rhin -; BVerwG, Urteil vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 27).
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Angesichts der vorstehenden Ausführungen sieht der Senat keinen Anlass, das Verfahren auszusetzen und zu den in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen europarechtlichen Fragen eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Tenor
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
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Gründe
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Gründe
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Die auf die Grundsatzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Nichtzulassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.
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1. Der Kläger begehrt die Erstattung eines Betrages in Höhe von 158,38 € nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit, da die Gebührenbescheide des Beklagten vom 2. September 2006 sowie vom 2. Oktober 2006, auf die die Zahlung unter dem Vorbehalt der Rückforderung erfolgte, rechtswidrig seien. Der Sachverhalt berührt deshalb im vorliegenden Rechtsstreit noch irrevisibles, d.h. im Revisionsverfahren nicht klärungsfähiges (§ 137 Abs. 1 VwGO) Landesrecht. Die Bestimmungen dieses Staatsvertrages wurden erst durch § 10 RGebStV i.d.F. des Neunten Rundfunkänderungsstaatsvertrages mit Wirkung vom 1. März 2007 für revisibel erklärt (s. Gesetz vom 14. Februar 2007, GBL. BW S. 108). Die Revisibilität gilt noch nicht für das Staatsvertragsrecht, das für die hier umstrittene Rundfunkgebührenpflicht hinsichtlich eines in der Vergangenheit abgeschlossenen Zeitraums maßgeblich ist. Denn unter den in § 10 RGebStV nunmehr als revisibel bezeichneten "Bestimmungen dieses Staatsvertrages" sind die Bestimmungen des Rundfunkgebührenstaatsvertrages in der Fassung zu verstehen, die dieser durch Art. 7 des Neunten Rundfunkänderungsstaatsvertrages erhalten hat, nicht hingegen das - hier noch maßgebliche - bisherige Gebührenstaatsvertragsrecht (vgl. Beschlüsse vom 5. April 2007 - BVerwG 6 B 15.07 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 42 Rn. 4 und vom 18. Juni 2008 - BVerwG 6 B 1.08 - NVwZ-RR 2008, 704 Rn. 4; Urteil vom 29. April 2009 - BVerwG 6 C 28.08 - juris Rn. 14).
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2. Keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr.1 VwGO kommt der vom Kläger aufgeworfenen Frage zu,
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ob die Erhebung weiterer Rundfunkgebühren von einem nicht dauernd getrennt lebenden Ehegatten, der weitere Rundfunkgeräte in einer aus rein beruflichen Gründen erforderlichen Zweitwohnung am Beschäftigungsort zum Empfang bereithält und dessen eheliche (Haupt-)Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befindet, mit dem Schutz der Ehe aus Art. 6 Abs. 1 GG, dem Grundsatz der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG und dem Grundrecht auf freien Zugang zu Informationen aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar ist.
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Diese Frage ist nicht klärungsbedürftig, weil sich die Antwort auf sie bereits unmittelbar aus den Bestimmungen des Grundgesetzes sowie der hierzu ergangenen Rechtsprechung ergibt und deshalb nicht erst in einem Revisionsverfahren gefunden werden muss.
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a) Art. 6 Abs. 1 GG stellt Ehe und Familie unter den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung. Diese Bestimmung des Grundgesetzes enthält einen besonderen Gleichheitssatz. Er verbietet, Ehe und Familie gegenüber anderen Lebens- und Erziehungsgemeinschaften schlechter zu stellen. Insbesondere untersagt Art. 6 Abs. 1 GG eine Benachteiligung von Ehegatten gegenüber Ledigen (Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 11. Oktober 2005 - 1 BvR 1232/00, 1 BvR 2627/03 - BVerfGE 114, 316 <333>).
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Dass nach § 2 Abs. 2 RGebStV in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Satz 1 RGebStV Rundfunkgeräte in Zweitwohnungen auch dann einer Rundfunkgebührenpflicht unterworfen werden, wenn die Zweitwohnung aus allein beruflichen Gründen neben der Ehewohnung gehalten wird, benachteiligt Ehepartner nicht. Ledige oder Partner nichtehelicher Lebensgemeinschaften müssen ebenfalls für Rundfunkgeräte in einer Zweitwohnung Rundfunkgebühren entrichten, auch wenn sie die Zweitwohnung aus allein beruflichen Gründen unterhalten.
- 7
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Eine Diskriminierung der Ehe kann namentlich nicht aus den Erwägungen hergeleitet werden, aus denen das Bundesverfassungsgericht angenommen hat, die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer auf die Innehabung einer aus beruflichen Gründen gehaltenen Wohnung eines nicht dauernd getrennt lebenden Verheirateten, dessen eheliche Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befinde, diskriminiere die Ehe und verstoße gegen Art. 6 Abs. 1 GG (Beschluss vom 11. Oktober 2005 - 1 BvR 1232/00, 1 BvR 2627/03 - BVerfGE 114, 316). Die Erhebung der Zweitwohnungssteuer in dieser Lage benachteiligte die Ehepartner nur deshalb, weil aufgrund der Regelung der Zweitwohnungssteuer Ledigen und Partnern einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft eine Gestaltungsmöglichkeit offenstand, durch die sie die Zweitwohnungssteuer für eine allein aus beruflichen Gründen gehaltene Wohnung vermeiden konnten, während Ehepartnern diese Möglichkeit gerade anknüpfend an die Ehe verschlossen war. Ledige oder Partner einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft konnten der Heranziehung zur Zweitwohnungssteuer an ihrem Beschäftigungsort dadurch entgehen, dass sie ihre Wohnung dort zur Hauptwohnung erklärten. Da nach den einschlägigen melderechtlichen Regelungen zwingend die vorwiegend genutzte Wohnung der Familie zum Hauptwohnsitz bestimmt wird, ist es für Verheiratete ausgeschlossen, die Wohnung am Beschäftigungsort trotz deren vorwiegender Nutzung zum Hauptwohnsitz zu bestimmen und damit der Heranziehung zur Zweitwohnungssteuer zu entgehen (Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 11. Oktober 2005 - 1 BvR 1232/00, 1 BvR 2627/03 - BVerfGE 114, 316 <336>). Bezogen auf das Rundfunkgebührenrecht bestehen hingegen keine Gestaltungsmöglichkeit, die es Ledigen und Partnern nichtehelicher Lebensgemeinschaften bei sonst gleichen Sachverhalten im Gegensatz zu Verheirateten ermöglicht, die Rundfunkgebührenpflicht zu vermeiden.
- 8
-
b) Ehepartner werden danach gegenüber Ledigen und Partnern nichtehelicher Lebensgemeinschaften nicht benachteiligt, sondern ihnen gleichbehandelt. Art. 6 Abs. 1 GG gebietet nicht, Verheiratete in jeder Beziehung gegenüber Ledigen oder Partnern einer nichtehelichen Lebensgemeinschaft zu bevorzugen. Ihnen muss nicht aus Gründen des Schutzes von Ehe und Familie durch eine auf sie zugeschnittene Ausnahmevorschrift über die ohnehin bestehende Privilegierung in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RGebStV hinaus die Belastung mit den Gebühren für ein Rundfunkgerät in einer aus beruflichen Gründen gehaltenen Zweitwohnung abgenommen werden. Es liegt vielmehr auch insoweit im weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, in welchen Fällen er Befreiungen von der Rundfunkgebühr vorsehen will. Dass dieser Gestaltungsspielraum hier auch mit Blick auf den Schutz von Ehe und Familie nicht überschritten ist, hat das Oberverwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss dargelegt. Mehr wäre dazu auch in einem Revisionsverfahren nicht auszuführen.
(1) Die Gesamtschuldner sind im Verhältnis zueinander zu gleichen Anteilen verpflichtet, soweit nicht ein anderes bestimmt ist. Kann von einem Gesamtschuldner der auf ihn entfallende Beitrag nicht erlangt werden, so ist der Ausfall von den übrigen zur Ausgleichung verpflichteten Schuldnern zu tragen.
(2) Soweit ein Gesamtschuldner den Gläubiger befriedigt und von den übrigen Schuldnern Ausgleichung verlangen kann, geht die Forderung des Gläubigers gegen die übrigen Schuldner auf ihn über. Der Übergang kann nicht zum Nachteil des Gläubigers geltend gemacht werden.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
Tatbestand
- 1
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Der Kläger hat zum 1. Januar 2013 seine Hauptwohnung in F. und zum 1. Mai 2013 seine Zweitwohnung in S. angemeldet. Er wendet sich gegen Beitragsbescheide, durch die die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber seiner Zweitwohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Mai 2013 bis Juni 2014 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit.
- 2
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
- 3
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, es fehle bei einer Zweitwohnung an einem individuellen Vorteil, d.h. an einem konkret nutzbaren Gegenwert für den Beitragsschuldner, der bereits für die Erstwohnung den Beitrag entrichte. Der Vorteil der Nutzung des Rundfunks sei nicht wohnungsgebunden. Zudem erhöhe sich der Vorteil nicht mit der Anzahl der Wohnungen. Die mehrfache Beitragsbelastung eines Inhabers mehrerer Wohnungen sei zudem nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da der Kreis der Betroffenen und die Belastung zu groß seien, um noch von der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers abgedeckt zu sein. Auch hinsichtlich seiner sonstigen Ausgestaltung verletze der Beitrag das Gebot der Belastungsgleichheit und die negative Informationsfreiheit. Insbesondere werde bei den Rundfunkanstalten nicht die Wohnungsetage bzw. Wohnungsnummer gespeichert, weshalb dies in Mehrfamilienhäusern zu erheblichen Unsicherheiten führe und Ermittlungen für die korrekte Zuordnung einer Person zu einem Beitragskonto erfordere. Des Weiteren rügt der Kläger die Unvereinbarkeit der Beitragspflicht mit europarechtlichen Vorgaben.
- 4
-
Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
- 5
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
- 6
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Die angefochtenen Bescheide sind durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt ebenso wenig gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit wie dessen Erhebung von einem Inhaber entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen (9.). Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich weisen kein strukturelles Erhebungsdefizit auf (10.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (11.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (12.). Art. 11 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union findet keine Anwendung (13.).
- 7
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch die angefochtenen Beitragsbescheide liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
- 14
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5., Rn. 25 ff.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
- 16
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6.). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 % (Stand 1. Januar 2011). Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Diese Angaben werden durch die in Media Perspektiven 1/2011 veröffentlichten Zahlen bestätigt, wonach die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % liegt (S. 2 f.). Die statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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Die individuelle Zurechnung der Rundfunkempfangsmöglichkeit besteht auch in denjenigen Fällen, in denen eine Person als Inhaber mehrerer Wohnungen in Anspruch genommen wird. Zwar kann sich ein Inhaber nicht gleichzeitig in mehreren seiner Wohnungen aufhalten, ihm steht aber in mehreren Wohnungen die Möglichkeit des Rundfunkempfangs zur Verfügung, die als Vorteil abzugelten ist. Die damit verbundene Erhöhung der Beitragslast ist am Gebot der Belastungsgleichheit zu messen (siehe unter 9., b)).
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist nicht auszuschließen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen derartige Empfangsgeräte besitzen und Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat (a)). Demgegenüber führt die an das Innehaben einer Wohnung anknüpfende Beitragspflicht in denjenigen Fällen zu einer erhöhten Belastung, in denen eine Person für mehrere Wohnungen als Inhaber gleichzeitig in Anspruch genommen wird und sich hierdurch ihre Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfachen kann (b)). Von der Typisierungsbefugnis ebenfalls gedeckt ist, dass Minderjährige und Wohnungslose von der Beitragspflicht ausgenommen worden sind (c)).
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a) Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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b) Die Gesetzgeber waren nicht gehalten, für Personen, die als Inhaber mehrerer Wohnungen als Beitragsschuldner zur Zahlung verpflichtet sind, im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag differenzierende Regelungen zu schaffen (ebenso zur früheren Gebührenpflicht für Empfangsgeräte in Zweitwohnungen des Ehegatten: BVerwG, Beschluss vom 20. September 2010 - 6 B 22.10 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 57). Ist ein Beitragsschuldner für zwei oder mehrere Wohnungen beitragspflichtig, können der Beitragspflicht verschiedene Fallgestaltungen zugrunde liegen. Zum einen kann der Beitragsschuldner in seinen Wohnungen jeweils alleine leben mit der Folge, dass er das Vielfache des vollen Rundfunkbeitrags entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen zu zahlen hat. Zum anderen kann der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung mit einer grundsätzlich beitragspflichtigen Person oder mehreren Personen, die der Beitragspflicht unterfallen, z.B. in einer Familie zusammenleben und in seiner Nebenwohnung, die er etwa aus beruflichen Gründen in einem Ort bewohnt, alleine leben. Umgekehrt kann es auch sein, dass der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung alleine und in der Nebenwohnung etwa in einer Wohngemeinschaft mit anderen grundsätzlich beitragspflichtigen Personen lebt. Schließlich sind Fälle nicht ausgeschlossen, in denen ein Beitragsschuldner sowohl in der Haupt- als auch in der Nebenwohnung mit mehreren grundsätzlich Beitragspflichtigen zusammenlebt. In den letztgenannten Fallgestaltungen hängt die Inanspruchnahme eines Beitragsschuldners für mehrere Wohnungen allein davon ab, dass gerade dieser Schuldner sich als Inhaber der Wohnungen gegenüber der Rundfunkanstalt angemeldet hat und seine Zahlungen für die anderen beitragspflichtigen Wohnungsinhaber gegenüber der Rundfunkanstalt befreiend wirken. Die weiteren beitragspflichtigen Schuldner haften als Gesamtschuldner im Innenverhältnis nach § 426 Abs. 1 Satz 1 BGB zu gleichen Teilen, soweit sie nichts anderes vereinbart haben oder praktizieren. Daher kann der Wohnungsinhaber von ihnen einen entsprechenden Ausgleich verlangen, so dass sich seine Belastung entsprechend verringert. Während sich mithin in dem erstgenannten Fall die Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfacht, ist demgegenüber in den anderen Fallgestaltungen die Belastung des Beitragsschuldners im Innenverhältnis zu den weiteren vorhandenen Schuldnern niedriger.
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Die Rundfunkanstalt kann aus den bei ihr gespeicherten Daten nicht erkennen, ob ein für mehrere Wohnungen in Anspruch genommener Beitragsschuldner den Beitrag alleine trägt oder für andere Beitragsschuldner mit befreiender Wirkung zahlt. Eine Regelung, die den Beitragspflichtigen von der Zahlungspflicht für die Zweitwohnung bzw. seine weiteren Wohnungen freistellt oder diese ermäßigt, weil er alleiniger Schuldner ist, würde in ihrer Durchsetzung zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand führen. Die Rundfunkanstalt könnte die tatsächliche Belastung des für mehrere Wohnungen angemeldeten Zahlungspflichtigen nur mit unverhältnismäßigem Aufwand ermitteln. Hierzu müsste sie kontinuierlich die personelle Fluktuation in den Wohnungen des Inhabers überwachen und Änderungen bei der Anzahl der beitragspflichtigen Mitbewohner nachverfolgen. Entsprechende Ermittlungen wären sehr aufwändig, weil sie durch einen Meldedatenabgleich, der nur eine Momentaufnahme darstellt, nicht ersetzt werden könnten. Auch in diesen Fallgestaltungen kommt daher aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ein besonderes Gewicht zu, das es rechtfertigt, den Beitrag unabhängig von der Zahlungspflicht für weitere Wohnungen jeweils nur von einem Inhaber der Wohnung zu erheben.
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c) Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags genügen dem Gebot der Belastungsgleichheit. Dieses verbietet im Steuerrecht eine Erhebungsregelung, welche die Gleichheit des Belastungserfolgs prinzipiell verfehlt. Der Gesetzgeber hat demgemäß die Besteuerungstatbestände und die ihnen entsprechenden Erhebungsregelungen so aufeinander abzustimmen, dass ein strukturelles, dem Gesetzgeber zuzurechnendes Erhebungsdefizit der Abgabe nicht entsteht. Nicht um ein solches strukturelles Erhebungsdefizit handelt es sich, wenn die Belastungsungleichheit durch Vollzugsmängel bei der Steuererhebung hervorgerufen wird, wie sie immer wieder vorkommen können und sich auch tatsächlich ereignen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <268, 271 f.>). Diese Grundsätze sind auf das Rundfunkbeitragsrecht übertragbar (BVerwG, Urteile vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:180316U6C6.15.0] - BVerwGE 154, 275 Rn. 32 und vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52).
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Hinsichtlich der Wohnung haben die Beitragsschuldner nach § 8 Abs. 4 Nr. 4 RBStV nicht nur ihre gegenwärtige Anschrift, sondern auch alle vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung zu machen. Gleichlaufend hiermit hat der im privaten Bereich umstellungsbedingt durchgeführte Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 Satz 1 Nr. 7 RBStV ebenfalls die Anschrift einschließlich aller vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung erfasst. Soweit bei Mehrfamilienhäusern Angaben zur Lage der Wohnung unterbleiben oder nicht durch den Meldedatenabgleich in Erfahrung gebracht werden, kann bei bestehenden Unsicherheiten und damit verbundenen Zweifeln an der Richtigkeit oder Vollständigkeit der in der Anmeldung zu machenden Angaben die Rundfunkanstalt nach § 8 Abs. 4 RBStV die erforderlichen Angaben und Nachweise zur Ausräumung der Zweifel vom Inhaber verlangen. Darüber hinaus stehen ihr insbesondere gegenüber dem Wohnungseigentümer die in § 9 Abs. 1 RBStV normierten Auskunfts- und Nachweisrechte zu. Ihre Rechte kann die Rundfunkanstalt im Verwaltungszwangsverfahren durchsetzen (§ 9 Abs. 1 Satz 6 RBStV). Unsicherheiten und Zweifel können hiernach im Rahmen des Verwaltungsvollzuges beseitigt werden; hier bestehende Defizite sind dem Gesetzgeber nicht zuzurechnen und begründen kein strukturelles Erhebungsdefizit.
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Werden Wohnungen verheimlicht und bestehen keine Anhaltspunkte für die Beitragspflicht des die Wohnung verschweigenden Inhabers, kommt § 11 Abs. 4 RBStV zur Anwendung. Nach dessen Satz 1 haben die Rundfunkanstalten die Befugnis, unter den Voraussetzungen seines Satzes 2 Daten bei öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen zu erheben. Die Regelung ermächtigt die Rundfunkanstalten für Zwecke der Beitragserhebung sowie zur Feststellung einer Beitragspflicht zur Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten einerseits aus öffentlichen Registern oder aufgrund von melderechtlichen Normen und andererseits durch Adresskäufe von privaten Anbietern (LT-Drs. BW 15/197 S. 53 f.). Damit ist gewährleistet, dass die Rundfunkanstalten unabhängig von dem Willen des Beitragspflichtigen Kenntnis von Anhaltspunkten erlangen können, die auf eine Beitragspflicht bzw. auf eine Unvollständigkeit und Unrichtigkeit von Erklärungen hinweisen und damit Anlass geben, von den in § 8 Abs. 4 und § 9 Abs. 1 RBStV bestehenden Auskunfts- und Nachweisrechten Gebrauch zu machen. Zwar ist der Adresskauf im privaten Bereich der Beitragspflicht nach § 14 Abs. 10 RBStV bis zum 31. Dezember 2014 ausgeschlossen, weil in diesem Zeitraum der Meldedatenabgleich durchzuführen ist (s. LT-Drs. BW 15/197 S. 54); dies hindert aber nicht die Rundfunkanstalten, im Übrigen von der in § 11 Abs. 4 RBStV enthaltenen Befugnis Gebrauch und Inhaber von nicht gemeldeten Wohnungen ausfindig zu machen. Hinzu tritt die Möglichkeit, durch ab dem 1. Januar 2015 im privaten Bereich ebenfalls mögliche Adresskäufe beitragspflichtige Wohnungsinhaber in Erfahrung zu bringen und auf der Grundlage entsprechender Auskünfte und Nachweise ihnen gegenüber auch für zurückliegende Zeiträume im Rahmen der geltenden Regelungen Beiträge festzusetzen. Denn die Pflicht zur Beitragszahlung besteht kraft Gesetzes bei Vorliegen der Voraussetzungen, ohne dass eine vorherige Festsetzung erforderlich ist. Angesichts dieser vom Gesetzgeber den Rundfunkanstalten eröffneten Befugnisse ist die Inhaberschaft einer Wohnung erheblich schwerer dauerhaft zu verheimlichen als der Besitz eines Rundfunkempfangsgeräts, auf den es noch für die Erhebung der Rundfunkgebühr ankam.
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11. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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12. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76). Zur Finanzierung werden auch weiterhin diejenigen herangezogen, die die Möglichkeit des Rundfunkempfangs haben. Insoweit hat sich lediglich die tatbestandliche Anknüpfung der Erfassung der Pflichtigen geändert. Bei der Einbeziehung der sehr kleinen Gruppe, die nicht im Besitz eines herkömmlichen oder neuartigen Empfangsgeräts, aber ebenfalls beitragspflichtig ist, handelt es sich nicht um eine Änderung der ursprünglichen Finanzierungsregelung in ihrem Kern (vgl. unter 5.).
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Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag musste der Europäischen Kommission nicht auf der Grundlage der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 S. 37) vorgelegt werden, da sie nach deren Art. 1 Nr. 2 auf Hörfunk- und Fernsehdienste gemäß Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/552/EWG keine Anwendung findet.
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13. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union in der Fassung vom 12. Dezember 2007 (ABl. C 303 S. 1) - GRC -, deren Art. 11 Abs. 1 die Informationsfreiheit gewährleistet, ist im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC gilt die Charta für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Nach Art. 51 Abs. 2 GRC dehnt die Charta den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die Zuständigkeiten der Union aus; sie begründet weder neue Zuständigkeiten noch neue Aufgaben für die Union, noch ändert sie die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben. Daher ist das Recht der Mitgliedstaaten nur dann an den Grundrechten der Charta zu messen, wenn es durch Unionsrecht determiniert ist. Das Unionsrecht muss inhaltliche Vorgaben für die Gestaltung des nationalen Rechts enthalten, insbesondere Umsetzungspflichten statuieren. Darüber hinaus ist die Charta anwendbar, wenn Grundfreiheiten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in Rede stehen (BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 88 ff.; BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - BVerwGE 149, 117 Rn. 71 und vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 26).
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Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Das deutsche Rundfunkbeitragsrecht ist nicht durch unionsrechtliche Vorgaben beeinflusst; es ist gegenüber dem Unionsrecht autonom. Allein der Umstand, dass unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen ist, ob die Einführung der Rundfunkbeitragspflicht ein Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 2 AEUV fordert (s. unter 12.), rechtfertigt nicht die Annahme, dass das Rundfunkbeitragsrecht inhaltlich durch das europarechtliche Beihilferecht determiniert ist. Auch finden weder die Richtlinie 98/34/EG (s. dazu unter 12.) noch die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 S. 36) Anwendung, nach deren Art. 2 Abs. 2 Buchst. g der Rundfunk von ihrem Geltungsbereich ausgenommen ist. Es ist ebenso wenig ersichtlich, dass die Beitragspflicht die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV beeinträchtigt. Die Beitragspflicht verfolgt das rein innerstaatliche Ziel, die Erfüllung der Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu gewährleisten (vgl. unter 4.). Dieses Ziel kann das Funktionieren unionsrechtlich geordneter Rechtsbeziehungen nur mittelbar beeinflussen, was für eine Prüfung am Maßstab unionsrechtlicher Grundrechtsverbürgungen nicht genügt (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 90 unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 18. Dezember 1997 - C-309/96 [ECLI:EU:C:1997:631], Annibaldi - Rn. 22). Die unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV und der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV stehen ebenfalls nicht in Rede. Die allein an Inländer gerichtete Beitragspflicht stellt keine normative Einschränkung dieser Grundfreiheiten dar, weil sie für alle Personen, die Inhaber einer Wohnung i.S.v. § 2 Abs. 2 RBStV sind, gleichermaßen gilt. Auf die Staatsangehörigkeit kommt es nicht an. Anhaltspunkte für eine tatsächliche Schlechterstellung der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegenüber deutschen Staatsangehörigen bestehen nicht. Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit innerhalb der Mitgliedstaaten der Europäischen Union schützen regelmäßig nicht davor, durch die Wohnungsinhaberschaft in einem anderen Mitgliedstaat dort mit rechtlichen Regelungen konfrontiert zu werden, die im Staat des bisherigen Wohnsitzes nicht bestehen. Dies gilt jedenfalls für solche Regelungen, die nicht durch das Unionsrecht determiniert sind (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998 - C-336/96 [ECLI:EU:C:1998:221], Gilly/Directeur des services fiscaux du Bas-Rhin -; BVerwG, Urteil vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 27).
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Angesichts der vorstehenden Ausführungen sieht der Senat keinen Anlass, das Verfahren auszusetzen und zu den in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen europarechtlichen Fragen eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
Tenor
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 12. Januar 2018 - 4 K 2817/16 - wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auf 439,52 EUR festgesetzt.
Gründe
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Tatbestand
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Der Kläger wendet sich gegen einen Beitragsbescheid, durch den die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis März 2013 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit. Er trägt vor, kein Rundfunkempfangsgerät zu besitzen.
- 2
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags, die die Beitragspflicht nicht mehr an das Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern an das Innehaben einer Wohnung anknüpften, seien verfassungsgemäß. Sie seien von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag um eine nichtsteuerliche Abgabe handele. Im Gegensatz zu einer Steuer werde der Rundfunkbeitrag nicht voraussetzungslos erhoben. Zum einen gelte er den strukturellen Vorteil ab, den die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufgrund ihrer Bedeutung für die Teilhabe an politischen und kulturellen Prozessen vermittelten. Das Beitragsaufkommen stehe den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch zur Erfüllung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Zum anderen stelle der Rundfunkbeitrag die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks empfangen zu können. Dieser Vorteil werde durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an die Wohnung erfasst. Nahezu alle Inhaber einer Wohnung verfügten dort über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit.
- 3
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Mit der Revision macht der Kläger geltend, der Rundfunkbeitrag sei eine Steuer. Die Wohnung weise keinen Bezug zu der Rundfunkempfangsmöglichkeit auf. Es stelle eine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, auch Personen zur Beitragszahlung heranzuziehen, die bewusst auf diese Möglichkeit verzichteten.
- 4
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 13. Dezember 2011, GV. NRW. S. 675).
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Der angefochtene Bescheid ist durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit (9.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (10.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (11.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV vom 13. Dezember 2011, GV. NRW. S. 675). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. NW 15/1303 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch den angefochtenen Beitragsbescheid liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabepflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabepflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991, GV. NRW. S. 408). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. NW 15/1303 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat.
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Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. NW 15/1303 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. NW 15/1303 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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11. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
- 52
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
(1) Die Freiheit des Glaubens, des Gewissens und die Freiheit des religiösen und weltanschaulichen Bekenntnisses sind unverletzlich.
(2) Die ungestörte Religionsausübung wird gewährleistet.
(3) Niemand darf gegen sein Gewissen zum Kriegsdienst mit der Waffe gezwungen werden. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.
Tenor
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 24. Februar 2015 wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf 177,82 € festgesetzt.
Gründe
- 1
Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.
- 2
Zunächst geht der Senat davon aus, dass der mit Schriftsatz vom 3. Juni 2015 erstmals formulierte Antrag, festzustellen, dass künftig eine Beitragspflicht des Klägers nicht besteht sowie der Beklagte zu weiteren Leistungsbescheiden nicht legitimiert ist, nicht bereits im Zulassungsverfahren gestellt werden soll. Sämtliche Anträge sind nämlich mit der Formulierung überschrieben: „der pauschalisierte Antrag wird, soweit es die Berufung selbst betrifft, bereits konkreter angedeutet“. Eine Klageerweiterung im Zulassungsverfahren wäre auch nicht zulässig. Den Antrag, im Fall der Aufhebung der angefochtenen Bescheide den Beklagten zu verurteilen, die unter Vorbehalt entrichteten Beträge zurückzuzahlen, hat der Kläger bereits in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts am 24. Februar 2015 gestellt, so dass es sich insofern nicht um eine (angekündigte) Klageerweiterung handelt.
- 3
Die vom Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 VwGO liegen nicht vor.
- 4
1. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Aus den umfangreichen Ausführungen des Klägers in seinen Schriftsätzen vom 3. Juni sowie vom 4. und 31. August 2015 ergeben sich keine schlüssigen Gegenargumente, die die verwaltungsgerichtliche Entscheidung in Frage stellen.
- 5
Hinsichtlich des Einwandes des Klägers in formeller Hinsicht gegen die Rundfunkbeitragsbescheide vom 1. März und 1. Juni 2014 wird auf die zutreffenden Ausführungen in dem verwaltungsgerichtlichen Urteil (Seiten 6 bis 8) verwiesen. Soweit der Kläger eine konkrete landesrechtliche Rechtsgrundlage für entsprechende Vollzugsakte in Frage stellt, ist auf den SWR-Staatsvertrag zu verweisen. Die Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz gründeten im Jahr 1997 die Rundfunkanstalt „Südwestrundfunk“ (SWR). Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des SWR-Staatsvertrages ist der „Südwestrundfunk“ (SWR) eine gemeinnützige rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunk in den Ländern Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz. Der SWR hat seinen Sitz in Baden-Baden, Mainz und Stuttgart und erfüllt seinen Auftrag in den Landeshauptstädten Stuttgart und Mainz (§ 1 Abs. 1 Satz 2 und § 2 Abs. 1 Satz 1 des SWR-Staatsvertrages).
- 6
Aufgrund des Urteils des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 – VGH B 35/12 – (juris = AS 42, 258) steht zunächst nach Art. 136 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV – bindend fest, dass die Erhebung eines Rundfunkbeitrags mit der Verfassung für Rheinland-Pfalz vereinbar ist. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz sah weder einen Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 1 Abs. 1 LV noch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 17 Abs. 1 und 2 LV. Prüfungsgegenstand waren Freiheits- und Gleichheitsrechte, die in der rheinland-pfälzischen Verfassung verankert sind. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat dabei angenommen, dass es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer handelt und die Ausgestaltung der Beitragserhebung mit der Anknüpfung an das Innehaben einer Wohnung bzw. einer Betriebsstätte mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz vereinbar ist. Die Behauptung des Klägers, der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz habe eine Entscheidung nur für einen speziellen Einzelfall gefällt und keine generalisierenden Leitsätze publiziert, trifft so nicht zu. So heißt unter anderem der Leitsatz Nr. 2: „Bei dem Rundfunkbeitrag nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag – Art. 1 des Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 23. November 2011 – handelt es sich um einen Beitrag im abgabenrechtlichen Sinn und nicht um eine Steuer.“ Bei dieser Bewertung hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz die bundesverfassungsgerichtliche Abgrenzung von Steuer und Beitrag in den in dem Urteil genannten Entscheidungen zugrunde gelegt. Der vom Kläger genannte Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 – (BVerfGE 137, 1 = juris), der wiederkehrende Straßenausbaubeiträge betrifft, wiederholt zur Begriffsdefinition von Steuern und Beiträgen nur die bisherige Rechtsprechung, ohne eine für den vorliegenden Fall maßgebliche Änderung zu enthalten. Auch der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz ist davon ausgegangen, dass Steuern öffentliche Abgaben sind, die als Gemeinlast ohne individuelle Gegenleistung („voraussetzungslos“) zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden. Er hat des Weiteren ausgeführt (juris, Rn. 89), dass sich der Begriff der Voraussetzungslosigkeit – und damit die Abgrenzung von Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben – einer einheitlichen, alle Fallgestaltungen erfassenden Definition entzieht. Ob eine Wechselbezüglichkeit von staatlichen Leistungen und Abgabenlast besteht, bestimmt sich vielmehr unter Berücksichtigung der die Abgrenzung notwendig machenden Kriterien anhand einer wertenden Betrachtung. Danach ergibt sich die Konnexität des Rundfunkbeitrags und der Veranstaltung eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus mehreren Umständen, die jedenfalls in ihrer Gesamtschau dazu führen, den Rundfunkbeitrag nicht als Steuer zu qualifizieren (juris, Rn. 90 f.).
- 7
Mit Beschluss vom 29. Oktober 2014 – 7 A 10820/14.OVG – (juris) hat sich der Senat inhaltlich dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz angeschlossen und darüber hinaus auch einen Verstoß gegen die Gewährleistung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG und das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG verneint.
- 8
Auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 15. Mai 2014 – Vf 8-VII-12, Vf 24-VII-12 – (juris) die Auffassung vertreten, dass die Vorschriften des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages über die Erhebung eines Rundfunkbeitrags im privaten Bereich für jede Wohnung und im nichtprivaten Bereich für Betriebsstätten mit dem in der Bayerischen Verfassung verankerten Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit und dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar sind. Ebenso wie der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz geht auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof davon aus, dass es sich bei dem Rundfunkbeitrag um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt, die in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt. Außerdem wird im privaten Bereich mit der Anbindung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung die Möglichkeit der Rundfunknutzung als abzugeltender Vorteil sachgerecht erfasst. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Urteile vom 12. März 2015 – 2 A 2311/14, 2 A 2422/14 und 2 A 2423/14 –, alle veröffentlicht in juris) und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (u.a. Urteil vom 29. Juni 2015 – 7 B 15.253 –, juris) haben sich der vorliegenden verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung angeschlossen. Es gibt bisher keine verwaltungsgerichtliche Entscheidung, in der von der Verfassungswidrigkeit der Rundfunkbeitragserhebung ausgegangen wird. Aufgrund der übereinstimmenden Rechtsprechung ist nicht zweifelhaft, dass es sich bei dem Rundfunkbeitrag um einen Beitrag im abgabenrechtlichen Sinn und nicht um eine Steuer handelt. Allein die Vielzahl von Klagen und die in der Literatur vertretenen abweichenden Meinungen rechtfertigen nicht die Annahme ernstlicher Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
- 9
Die Kritik des Klägers an der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist verfassungsrechtlich ebenfalls nicht berechtigt.
- 10
Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 11. September 2007 – 1 BvR 2270/05 u.a. – (BVerfGE 119, 181 = juris) entschieden, dass die staatsvertraglichen Regelungen über das Verfahren der Gebührenfestsetzung mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar sind. Mit dem dreistufigen Verfahren aus Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten, Prüfung der Anmeldung und Bedarfsfeststellung durch das politisch unabhängige Fachgremium der Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs – KEF – und anschließender Festsetzung der Gebühr durch den Rundfunkgesetzgeber ist den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt (juris, Rn. 151). Das Bundesverfassungsgericht sah auch die verfassungsrechtlichen Vorgaben der Unabhängigkeit der KEF als gewahrt an (juris, Rn. 152). Durch die Einführung des Rundfunkbeitrags hat sich an diesem Finanzierungssystem nach dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag nichts geändert.
- 11
Nach § 3 Abs. 1 RFinStV hat die KEF die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten den von den Rundfunkanstalten angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen und zu ermitteln. Dies bezieht sich darauf, ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrages halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand ermittelt worden ist. Somit besteht ein Sicherungssystem, um zu gewährleisten, dass sich die Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrages halten und zudem die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit eingehalten werden.
- 12
Die Erhebung eines Rundfunkbeitrags verstößt nicht gegen die in Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Menschenwürde. Dem Staat sind danach Handlungen verboten, die die Menschenwürde verletzen. Dies ist der Fall, wenn ein Mensch dadurch „zum bloßen Objekt der Staatsgewalt“ gemacht wird (vgl. Jarras/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 1 GG Rn. 11 m.w.N. aus der Rechtsprechung). Die Behauptung des Klägers in seiner Klagebegründung vom 28. September 2014, auf die im Schriftsatz vom 3. Juni 2015 verwiesen wird, der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verletze seine Menschenwürde, ist nicht nachvollziehbar. Allein die Tatsache, dass er seinen Beitrag zu leisten hat, obwohl er den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht nutzt, macht ihn keineswegs zum „bloßen Objekt staatlichen Handelns“. Der Beitrag wird nicht für die tatsächliche Nutzung, sondern für die Nutzungsmöglichkeit erhoben. Es ist die subjektive Auffassung des Klägers, dass das Rundfunkprogramm des öffentlich-rechtlichen Rundfunks schädlich ist. Seine Pflicht zur Mitfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten beruht aber auf der herausragenden Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in einer demokratischen Gesellschaft (vgl. u.a. BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11, 1 BvF 41 BvF 4/11 –, juris, Rn. 34 f.; VerfGH RP, Urteil vom 13. Mai 2014, a.a.O., juris, Rn. 118 f.).
- 13
Die Erhebung von Rundfunkbeiträgen verstößt auch nicht gegen die in Art. 4 Abs. 1 GG gewährleistete Glaubens- und Gewissensfreiheit.
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Für den Kläger steht im Zentrum des Verfahrens die „Problematik des Art. 4 GG und des § 11 RStV“ (siehe Schriftsatz vom 3. Juni 2015, S. 2). Dazu macht er umfangreiche Ausführungen, die sich mit den Programminhalten einzelner Sendungen befassen. Der Senat hat bereits in dem dem Prozessbevollmächtigten des Klägers bekannten Beschluss vom 24. Juli 2015 – 7 A 10454/15.OVG – entschieden, dass der Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 GG nicht tangiert wird. Die Zahlung einer Abgabe wie des Rundfunkbeitrags als solche ist nämlich nicht mit der Äußerung eines weltanschaulichen oder religiösen Bekenntnisses verbunden (ebenso OVG NRW, Urteil vom 12. März 2015 – 2 A 23/11/14 –, juris, Rn. 84 f.).
- 15
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist bereits geklärt, dass die Pflicht zur Steuerzahlung den Schutzbereich des Grundrechts der Gewissensfreiheit nicht berührt (BVerfG, Beschluss vom 26. August 1992 – 2 BvR 478/92 –, juris, und Beschluss vom 2. Juni 2003 – 2 BvR 1775/02 –, juris). Eine Gewissensentscheidung, die beispielsweise die Organisation und Finanzierung der Verteidigung ablehnt, berührt grundsätzlich nicht die Pflicht zur Steuerzahlung. Die Steuer ist ein Finanzierungsinstrument des Staates, aus dessen Aufkommen die Staatshaushalte allgemein – ohne jede Zweckbindung – ausgestattet werden. Über die Verwendung dieser Haushaltsmittel entscheidet allein das Parlament. Durch die strikte Trennung von Steuererhebung und haushaltsrechtlicher Verwendungsentscheidung gewinnt der Staat rechtsstaatliche Distanz und Unabhängigkeit gegenüber dem ihn finanzierenden Steuerpflichtigen und ist deshalb allen Bürgern – mögen sie erhebliche Steuerleistungen erbringen oder nicht zu den Steuerzahlern gehören – in gleicher Weise verantwortlich. Andererseits nimmt er dem Steuerzahler Einflussmöglichkeit und Verantwortlichkeit gegenüber den staatlichen Ausgabeentscheidungen. Dementsprechend ist die individuelle Steuerschuld aller Steuerpflichtigen unabhängig von der zukünftigen Verwendung des Steueraufkommens, mag der Staat Verteidigungsaufgaben finanzieren oder auf sie verzichten. Auf der Grundlage dieser strikten Trennung zwischen steuerlicher Staatsfinanzierung und haushaltsrechtlicher Verwendungsentscheidung ist für den einzelnen Steuerpflichtigen weder rechtserheblich noch ersichtlich, ob seine Einkommensteuerzahlungen an die Landesfinanzbehörden, in den Bundes- oder in den Landeshaushalt fließen und für welchen konkreten Verwendungszweck innerhalb einer dieser Haushalte seine Zahlungen dienen. Die Pflicht zur Steuerzahlung lässt mithin den Schutzbereich des Grundrechts der Gewissensfreiheit (Art. 4 Abs. 1 GG) unberührt (so BVerfG, Beschluss vom 26. August 1992 – 2 BvR 478/92 –, juris, Rn. 3 und Beschluss vom 2. Juni 2003 – 2 BvR 1775/02 –, juris, Rn. 3).
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Auch wenn es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer, sondern um einen Beitrag im abgabenrechtlichen Sinne handelt, lässt sich diese Rechtsprechung auf ihn übertragen. Zwar wird der Beitrag – anders als die Steuer – zu einem konkreten Zweck, nämlich der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, erhoben. Allerdings steht auch hier nicht fest, für welche Programme und Programminhalte der Beitrag des jeweiligen Schuldners verwendet wird. Der Beitragsschuldner, der sich auf seine Glaubens- und Gewissensfreiheit beruft, kann nicht davon ausgehen, dass sein konkreter Beitrag für Sendungen verwendet wird, deren Inhalt er aus Glaubens- oder Gewissensgründen ablehnt.
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Ob die Weigerung, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk aus religiösen oder Gewissensgründen zu nutzen, die Annahme eines besonderen Härtefalls im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag – RBStV – rechtfertigt, bedarf hier keiner Entscheidung. Vorliegend sind zwei Beitragsbescheide angefochten. Gegen die Ablehnung seines Antrages auf Befreiung von der Beitragspflicht hat der Kläger Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist.
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Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 12. Dezember 2012 – 1 BvR 2550/12 – (juris, Rn. 5) ausgeführt, es sei jedenfalls nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass der Beschwerdeführer in dem dortigen Verfahren mit einem Härtefallantrag, bei dem er seine religiöse Einstellung und seine gesamten Lebensumstände darlegen könnte, eine Beitragsbefreiung erreichen könne. In diesem Verfahren hatte der Beschwerdeführer geltend gemacht, er sei strenggläubiger Christ und lehne jede Form der elektronischen Medien ab. Aus religiösen Gründen lebe er in bescheidenen Verhältnissen und verfüge weder über Fernseher noch Radio, Telefon, Handy, Internetanschluss oder ein Auto. Er habe also keine Möglichkeit, Rundfunk zu empfangen und wolle dies aus religiösen Gründen auch nicht. Rundfunk und Internet symbolisierten einen satanischen, zerstörerischen Einfluss. Das Bundesverfassungsgericht hat in der genannten Entscheidung auf die Möglichkeit eines Härtefalls hingewiesen und dabei die Begründung des baden-württembergischen Zustimmungsgesetzes zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag herangezogen, nach der ein besonderer Härtefall unter anderem dann anzunehmen sei, wenn es einem Rundfunkbeitragsschuldner objektiv unmöglich wäre, zumindest über einen Übertragungsweg Rundfunk zu empfangen. Bemerkenswert ist zunächst, dass das Bundesverfassungsgericht offenbar mit dem Verweis auf einen Härtefallantrag in solchen Fällen nicht davon ausgeht, dass die Beitragserhebung bereits gegen Art. 4 Abs. 1 GG verstößt. Der Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg hat mit Beschluss vom 19. August 2013 – 65/13, 1 VB 65/13 – (juris, Rn. 18) ebenfalls nicht ausgeschlossen, dass Rundfunkverweigerer Voraussetzungen für einen Härtefall erfüllen. Im Anschluss an diese beiden Entscheidungen kommt auch das Verwaltungsgericht Freiburg in dem vom Kläger genannten Urteil vom 2. April 2014 – 2 K 1446/13 – (juris, Rn. 29) zu dem Schluss, dass eine Befreiung in den Fällen der religiös bedingten Verweigerung des Rundfunkempfangs als nicht von vorneherein ausgeschlossen bewertet werde. Demgegenüber ist zu sehen, dass das Bundesverfassungsgericht in den Verfahren, die die Steuerzahlungspflicht betrafen (Beschluss vom 26. August 1992 – 2 BvR 478/92 –, juris, Rn. 4 und Beschluss vom 2. Juni 2003 – 2 BvR 1775/02 –, juris, Rn. 4) seine dort aufgestellten Grundsätze auch für einen Erlassantrag zur Vermeidung unbilliger Härten angewendet hat. Des Weiteren wird sich in dem Klageverfahren, mit der der Kläger die Befreiung von der Beitragspflicht begehrt, die Frage stellen, ob die Ablehnung von einzelnen Programminhalten – anders als die Ablehnung jeglicher Medien – mit dem dem Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 12. Dezember 2012 – 1 BvR 2550/12 – (juris) zugrunde liegenden Fall vergleichbar ist.
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Festzuhalten bleibt vorliegend, dass der Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 GG durch die Beitragserhebung als solche nicht tangiert ist. Dies gilt auch für das in Art. 9 EMRK gewährleistete Recht auf Gewissens- und Religionsfreiheit.
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Des Weiteren ist das Grundrecht der Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht berührt. Danach ist das Recht gewährleistet, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Der Beitragsschuldner wird aber durch die Beitragserhebung nicht gehindert oder verpflichtet, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu nutzen (Beschluss des Senats vom 24. Juli 2015 – 7 A 10454/15.OVG –; BayVGH, Urteil vom 28. Juli 2015 – 7 B 15.128 –, juris, Rn. 16).
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Soweit der Kläger im Rahmen seiner Ausführungen zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils Programminhalte, insbesondere die Ausgewogenheit und Objektivität des Programms, kritisiert, macht er letztlich geltend, der öffentlich-rechtliche Rundfunk erfülle den ihm obliegenden Auftrag nicht. Nach § 11 Abs. 1 RStV ist Auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, durch die Herstellung und Verbreitung ihrer Angebote als Medium und Faktor des Prozesses freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung zu wirken und dadurch die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu erfüllen. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben in ihren Angeboten einen umfassenden Überblick über das internationale, europäische, nationale und regionale Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Sie sollen hierdurch die internationale Verständigung, die europäische Integration und den gesellschaftlichen Zusammenhalt in Bund und Ländern fördern. Ihre Angebote haben der Bildung, Information, Beratung und Unterhaltung zu dienen. Sie haben Beiträge insbesondere zur Kultur anzubieten. Auch Unterhaltung soll einem öffentlich-rechtlichen Angebotsprofil entsprechen. Die Vorschrift des § 11 Abs. 2 RStV verpflichtet die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bei der Erfüllung ihres Auftrags die Grundsätze der Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, die Meinungsvielfalt sowie die Ausgewogenheit ihrer Angebote zu berücksichtigen. Auch unter Berücksichtigung des umfangreichen Vortrags des Klägers zu dem von ihm behaupteten Verfahrensmangel (S. 18 ff. der Antragsbegründung vom 3. Juni 2015) sind seine Ausführungen nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils zu begründen. Ob die vom Kläger vorgetragenen Fälle tatsächlich Verstöße gegen die Programmgrundsätze waren, bedarf hier keiner Entscheidung. Verstöße im Einzelfall sind nämlich nicht geeignet, die Rundfunkfinanzierung in Frage zu stellen und berühren nicht die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragserhebung. Die Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist vor allem Programmfreiheit. Sie gewährleistet, dass Auswahl, Inhalt und Gestaltung des Programms Sache des Rundfunks bleiben und sich an publizistischen Kriterien ausrichten können. Es ist der Rundfunk selbst, der aufgrund seiner professionellen Maßstäbe bestimmen darf, was der gesetzliche Rundfunkauftrag in publizistischer Hinsicht verlangt (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 – 1 BvL 30/88 –, BVerfGE 90, 60 = juris, Rn. 141). Die Sicherung von Programmqualität und Programmvielfalt ist durch den gesetzlichen Auftrag gewährleistet. Es ist nicht Aufgabe der Gerichte, qualitative Einschätzungen über öffentlich-rechtliche Programminhalte in die Entscheidung rundfunkbeitragsrechtlicher Rechtsfragen einzubringen (OVG NRW, Urteil vom 12. März 2015 – 2 A 2423/14 –, juris, Rn. 71). Außerdem steht jedem das Verfahren der Programmbeschwerde offen.
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Sofern der Kläger in seiner Antragsbegründung vom 3. Juni 2015 Art. 6 GG erwähnt, sieht der Senat darin nur einen Zusammenhang mit Programminhalten, bei denen nach Auffassung des Klägers der Schutz von Ehe und Familie nicht hinreichend berücksichtigt wird. Eine eigene Verletzung dieses Schutzbereichs durch die Beitragserhebung ist nicht ersichtlich.
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Ebenso wenig schränkt die Beitragserhebung das in Art. 11 Abs. 1 GG gewährleistete Recht der Freizügigkeit und die in Art. 13 Abs. 1 GG gewährleistete Unverletzlichkeit der Wohnung ein. Auch die Eigentumsgarantie nach Art. 14 Abs. 1 GG wird nicht berührt.
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2. Die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
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Der Umfang des Urteils (23 Seiten) ist als Maßstab nicht geeignet. Das Verwaltungsgericht hat sich ausführlich mit den zahlreichen Einwendungen des Klägers gegen seine Beitragspflicht auseinandergesetzt, ohne dass sich aus den Fragestellungen aber besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten ergeben. Soweit der Kläger wiederum Verstöße gegen § 11 RStV geltend macht, wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
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3. Der Rechtssache kommt auch keine grundsätzliche Bedeutung zu (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
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Hinsichtlich der Frage der Verfassungsmäßigkeit der Rundfunkbeitragserhebung ist die grundsätzliche Bedeutung wegen der Klärung durch das Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 (a.a.O.) nicht (mehr) gegeben. Im Übrigen wird wiederum auf die obigen Ausführungen verwiesen. Die vom Kläger aufgeworfenen Fragen rechtfertigen nicht die Zulassung der Berufung.
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4. Hinsichtlich des geltend gemachten Zulassungsgrundes der Abweichung von Entscheidungen der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte fehlt es bereits an jeglicher Darlegung (vgl. § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Kläger selbst geht davon aus, dass man kaum von den geforderten Divergenzen sprechen könne. Letztlich macht er geltend, dass es zu den von ihm für maßgeblich erachteten Fragen noch keine Entscheidungen gebe. Insofern erübrige sich nach seiner Meinung eine Spezifizierung. „Abweichungen von unseren Rechtsgrundlagen“ stellen keinen Zulassungsgrund dar.
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5. Es liegt auch kein Verfahrensmangel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vor. Hier rügt der Kläger im Wesentlichen Fehler in der Sachverhalts- und Beweiswürdigung. Auch verweist er auf seine Ausführungen zu den geltend gemachten ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des Urteils und die dort geltend gemachten Verfahrensfehler. Insbesondere wird ein Verstoß gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG erwähnt, ohne aber konkret darzulegen, welchen entscheidungserheblichen Vortrag im Einzelnen das Verwaltungsgericht nicht berücksichtigt hat. Im Rahmen seiner Ausführungen zur grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache spricht der Kläger auch den absoluten Revisionsgrund der Begründungslosigkeit im Sinne des § 138 Nr. 6 VwGO an, da das Gericht sich seiner Meinung nach auf eine Aufzählung von Rechtsmeinungen beschränkt habe. Damit wird aber dem Begründungserfordernis Rechnung getragen. Das Urteil ist keineswegs – wie es § 138 Nr. 6 VwGO voraussetzt – „nicht mit Gründen versehen“. Außerdem war das Verwaltungsgericht nicht gehalten, dem Vortrag des Klägers zu Verstößen gegen § 11 RStV weiter nachzugehen, da er für die Erhebung der Rundfunkbeiträge nicht entscheidungserheblich ist.
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Aus diesem Grund bleibt auch die Rüge der unzureichenden Aufklärung durch das Gericht nach § 86 Abs. 1 VwGO als Verfahrensmangel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO ohne Erfolg. In dem Zusammenhang stellt der Kläger eingehend Beispiele dar, welche nach seiner Auffassung die eklatanten Verstöße gegen § 11 RStV betreffen. Die Rüge einer Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht erfordert, substantiiert darzulegen, welche Tatsachen aufklärungsbedürftig geblieben sind, welche für erforderlich und geeignet gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht kamen, welche tatsächlichen Feststellungen dabei voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern diese unter Zugrundelegung der materiell-rechtlichen Auffassung des Tatsachengerichts zu einer für den Kläger günstigeren Entscheidung hätten führen können. Zudem muss dargelegt werden, dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen hätten aufdrängen müssen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2015 – 6 B 53.14 –, juris, Rn. 14). Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass Verstöße gegen Programmgrundsätze im Einzelfall für sich gesehen nicht geeignet wären, die Verfassungsmäßigkeit des Rundfunksystems insgesamt anzuzweifeln, und sie damit nicht die Frage der Zulässigkeit der Beitragserhebung berührten. Von daher kam es für das Verwaltungsgericht nicht darauf an, die vom Kläger im erstinstanzlichen Klageverfahren erhobenen Vorwürfe weiter zu prüfen. Dies gilt erst recht für die nunmehrigen Ausführungen des Klägers zu weiteren Beispielen angeblicher Verstöße. Diese Ausführungen im Einzelnen waren dem Verwaltungsgericht nicht bekannt, so dass eine weitere Sachverhaltsaufklärung von vornherein aus- schied. Abgesehen davon sind – wie oben bereits ausgeführt – die genannten Beispiele nicht geeignet, die Rundfunkbeitragserhebung in Zweifel zu ziehen. Im Übrigen entsprechen die Anforderungen, die der Kläger an den öffentlich-rechtlichen Rundfunk stellt, und seine diesbezügliche Kritik seinen subjektiven (Werte)Vorstellungen, die kaum einer objektiven Beurteilung zugänglich sind.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 3 GKG.
(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.
(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.
(3) Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.
Gründe
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
7 B 15.252
Im Namen des Volkes
Urteil
vom 24. Juni 2015
(VG München, Entscheidung vom 13. August 2014, Az.: M 6b K 13.5459)
7. Senat
Sachgebietsschlüssel: 250
Hauptpunkte:
Rundfunkfreiheit, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunkbeitrag
Rechtsquellen:
In der Verwaltungsstreitsache
...
gegen
Bayerischen Rundfunk Juristische Direktion, Rundfunkplatz 1, 80335 München,
- Beklagter -
wegen Rundfunkbeitrags;
hier: Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 13. August 2014,
erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 7. Senat, durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Häring, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmeichel, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Lotz-Schimmelpfennig ohne mündliche Verhandlung am 24. Juni 2015
folgendes Urteil:
I.
Die Berufung wird zurückgewiesen.
II.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
Entscheidungsgründe:
Rechtsmittelbelehrung
Gründe
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen (§ 93a BVerfGG). Sie hat weder grundsätzliche Bedeutung noch ist sie zur Durchsetzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten des Beschwerdeführers angezeigt.
- 2
-
1. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Sie ist nicht hinreichend substantiiert begründet. Es fehlt an hinreichenden Darlegungen zu der Möglichkeit, dass die Erhebung von Sanierungsgeldern in § 65 der Satzung der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (VBLS) zur Finanzierung von vor 2002 begründeten Anwartschaften und Ansprüchen, die nicht von Umlagen gedeckt sind, und die darauf beruhenden gerichtlichen Entscheidungen Verfassungsrecht verletzen.
- 3
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2. Die Begründung von Verfassungsbeschwerden erfordert nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG eine substantiierte Auseinandersetzung mit dem zugrunde liegenden einfachen Recht und mit der verfassungsrechtlichen Beurteilung des vorgetragenen Sachverhalts; darzulegen ist, dass eine Grundrechtsverletzung möglich erscheint (vgl. BVerfGE 89, 155 <171>). Soweit das Bundesverfassungsgericht bereits verfassungsrechtliche Maßstäbe entwickelt hat, ist anhand dieser Maßstäbe aufzuzeigen, inwieweit Grundrechte verletzt sein können (vgl. BVerfGE 99, 84 <87>; 101, 331 <345 f.>; 102, 147 <164>; 108, 370 <386>). Urteilsverfassungsbeschwerden müssen sich im Einzelnen mit den Gründen der angefochtenen Entscheidungen auseinandersetzen. Zudem müssen wesentliche Angaben und Argumente in die Beschwerdeschrift aufgenommen werden; es genügt nicht, pauschal auf Anlagen zu verweisen (vgl. BVerfGE 80, 257 <263>; 83, 216 <228>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Mai 2012 - 1 BvR 1065/03 und 1 BvR 1082/03 -, unter B III 5 b aa, juris).
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Diesen Maßstäben genügt die Beschwerdebegründung nicht.
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a) Sie lässt keine Möglichkeit eines Eingriffs in den Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG erkennen, der durch die Rechtsordnung anerkannte einzelne Vermögensrechte, nicht aber das Vermögen als solches erfasst (vgl. BVerfGE 65, 196 <209>; 74, 129 <148>; 95, 267 <300>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 29. Februar 2012 - 1 BvR 2378/10 -, NZA 2012, S. 788 <789>). Inwiefern eine Verpflichtung zur Zahlung von Sanierungsgeldern mehr als nur das Vermögen betrifft, wird nicht nachvollziehbar dargelegt.
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b) Auch die Möglichkeit eines Eingriffs in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ist nicht erkennbar. Ein unmittelbarer Eingriff durch die Verpflichtung zur Zahlung von Sanierungsgeldern kommt nicht in Betracht. Eine für mittelbare Eingriffe geforderte berufsregelnde Tendenz der hier in Rede stehenden Akte der öffentlichen Gewalt hat der Beschwerdeführer nicht dargelegt (vgl. BVerfGE 74, 129 <149>; 96, 375 <397>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 29. Februar 2012 - 1 BvR 2378/10 -, NZA 2012, S. 788 <789>).
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c) Die Beschwerdebegründung enthält keinen substantiierten Vortrag zur Möglichkeit einer Verletzung des Grundrechts auf allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG, das die Freiheit im wirtschaftlichen Verkehr erfasst (vgl. BVerfGE 65, 196 <210>; 74, 129 <151 f.>; 95, 267 <303>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 29. Februar 2012 - 1 BvR 2378/10 -, NZA 2012, S. 788 <789>). Der Beschwerdeführer hat nur einfachrechtliche, nicht aber spezifisch verfassungsrechtliche Einwände dagegen vorgebracht, dass der Bundesgerichtshof davon ausgeht, die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder sei wirksam gegründet worden und der behauptete Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt bei Gründung der Versorgungsanstalt wirke sich nicht aus.
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Außerdem hat sich der Beschwerdeführer nicht genügend damit auseinandergesetzt, ob die Erhebung von Sanierungsgeldern zur Finanzierung der vor dem Systemwechsel im Gesamtversorgungssystem der Versorgungsanstalt begründeten Anwartschaften und Ansprüche geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne ist. Eine fundierte Auseinandersetzung mit dem Einschätzungsspielraum, der der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder beziehungsweise den Tarifvertragsparteien zusteht, auf deren Vereinbarungen die Satzung zurückgeht, fehlt (vgl. BVerfGK 13, 455 <467>). Der Beschwerdeführer hat auch verkannt, dass ausfinanzierte Leistungen bei der Berechnung der Sanierungsgelder nicht berücksichtigt werden (vgl. Gilbert/Hesse, Die Versorgung der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes, Kommentar, 48. Ergänzungslieferung, 2012, § 65 VBLS Rn. 18).
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d) Eine Verletzung des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG durch die Gruppenbildung in § 65 Abs. 4 VBLS ist nicht erkennbar.
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Der Beschwerdeführer hat zwar einen Nachteil durch eine für ihn günstigere Veranlagung mit einem Tochterunternehmen behauptet, verkennt aber, dass die betriebliche Altersversorgung arbeitgeberbezogen ist. Unabhängig davon hat sich der Beschwerdeführer nicht mit den verfassungsrechtlichen Maßstäben auseinandergesetzt, an denen eine beanstandete Ungleichbehandlung zu messen wäre, insbesondere nicht mit der Typisierungsbefugnis (vgl. BVerfGE 26, 265 <275 f.>; 82, 126 <152>; BVerfGK 13, 455 <466 f.>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 22. März 2000 - 1 BvR 1136/96 -, juris, Rn. 28). Den Zweck der Regelung, eingedenk einer Beteiligung von etwa 5.400 Arbeitgebern individuelle Berechnungen in unzumutbarem Umfang zu vermeiden (Kiefer/Langenbrinck/Kulok, Betriebliche Altersversorgung im öffentlichen Dienst, Kommentar, 86. Aktualisierung, April 2012, § 37 ATV Erl. 4, S. 5), hat er außer Acht gelassen. Der Beschwerdeführer ist ferner nicht auf die Regelung in § 65 Abs. 4 Satz 4 VBLS eingegangen, nach der ein Arbeitgeberverband eine Gruppenbildung fordern kann.
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e) Der Beschwerdeführer hat nicht aufgezeigt, dass es auf die Regelung zur Ermittlung der Rentenlast für durch Ausgliederung entstandene Arbeitgeber in § 65 Abs. 5 VBLS ankommt, diese also entscheidungserheblich ist.
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f) Der Beschwerdeführer verkennt schließlich, dass die Einführung einer gerechteren Regelung in § 65 Abs. 5a VBLS nicht dazu führt, dass § 65 VBLS in der vorhergehenden Fassung verfassungswidrig ist. Es fehlt an einer substantiierten Darlegung, inwiefern damit gegen Verfassungsrecht verstoßen werde.
- 13
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g) Die Behauptung des Beschwerdeführers, ihm werde Rechtsschutz (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG) und rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) genommen, indem die Gerichte den Tarifvertragsparteien eine weite Einschätzungsprärogative und einen weiten Beurteilungsspielraum einräumten, ist eingedenk der gerichtlichen Überprüfbarkeit von Einschätzungsprärogative und Beurteilungsspielraum nicht nachvollziehbar. Mit der einschlägigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung hat sich der Beschwerdeführer nicht auseinandergesetzt (vgl. BVerfGK 13, 455 <467>).
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h) Eine Verletzung des Anspruchs auf den gesetzlichen Richter aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer trägt dazu widersprüchlich vor, indem er den Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten mit der Behauptung rügt, die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder sei ein Sozialversicherungsträger, an anderer Stelle aber einräumt, dass die Versorgungsanstalt ein privatrechtlich handelnder Betriebsrententräger, also kein Sozialversicherungsträger ist. Der Beschwerdeführer hat auch keine Rechtsfrage aufgeworfen, die Gegenstand einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union sein könnte (Art. 267 Abs. 3 AEUV). Die pauschale Behauptung, es liege ein Verstoß gegen die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit und die Wettbewerbsfreiheit vor, genügt dafür nicht.
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i) Konkrete Anhaltspunkte für eine sonstige Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör aus Art. 103 Abs. 1 GG fehlen. Der Beschwerdeführer hat nicht aufgezeigt, welchen entscheidungserheblichen Vortrag der Bundesgerichtshof in seinem Urteil und in seinem Beschluss über die Anhörungsrüge übergangen oder welchen entscheidungserheblichen Hinweis er nicht gegeben haben soll. Die Kritik, dass der Bundesgerichtshof der Wertung des Beschwerdeführers nicht gefolgt sei, trägt eine solche Rüge nicht; Art. 103 Abs. 1 GG verpflichtet nicht dazu, der Rechtsansicht einer Partei zu folgen (vgl. BVerfGE 64, 1 <12>).
- 16
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j) Soweit der Beschwerdeführer Beiträge von 4 % des zusatzversorgungspflichtigen Entgelts für Beschäftigte fordert, die erstmals nach der Systemumstellung bei der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder versichert worden sind, anstelle einer höheren Umlage, ist keine Verletzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten zu erkennen. Der Beschwerdeführer verkennt den Charakter eines Umlagesystems und macht verfassungsrechtliche Einwände dagegen nicht deutlich.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
Tenor
Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
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Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Juni 2015 - 2 K 588/14 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.
(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.
Tenor
1. Die Klage wird abgewiesen
2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
- 1
Der Kläger wendet sich gegen die Festsetzung von Rundfunkbeiträgen. Er bewohnt unter der im Rubrum angegebenen Adresse eine Wohnung und wird vom Beklagten als Beitragsschuldner unter der Teilnehmernummer … geführt.
- 2
Mit Bescheid vom 01.05.2014 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger Rundfunkbeiträge für den Zeitraum vom Januar 2013 bis zum Dezember 2014 in Höhe von insgesamt 439,52 € fest (festgesetzter Beitrag 431,52 €; Säumniszuschlag 8 € Euro).
- 3
Mit Bescheid vom 01.05.2015 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger Rundfunkbeiträge für den Zeitraum vom Januar 2015 bis März 2015 in Höhe von insgesamt 61,94 € fest (festgesetzter Beitrag 53,94 €; Säumniszuschlag 8 € Euro).
- 4
Mit Bescheid vom 01.09.2015 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger Rundfunkbeiträge für den Zeitraum vom April 2015 bis Juni 2015 in Höhe von insgesamt 60,50 € fest (festgesetzter Beitrag 52,50 €; Säumniszuschlag 8 € Euro).
- 5
Mit Bescheid vom 02.10.2015 setzte der Beklagte gegenüber dem Kläger Rundfunkbeiträge für den Zeitraum vom Juli 2015 bis September 2015 in Höhe von insgesamt 60,50 € fest (festgesetzter Beitrag 52,50 €; Säumniszuschlag 8 € Euro).
- 6
Der Kläger legte gegen diese Bescheide mit Schreiben vom 12.05.2015, 16.06.2015, 30.09.2015 und vom 13.11.2015 Widerspruch und führte jeweils zur Begründung im Wesentlichen Folgendes aus:
- 7
Der Beitragsservice des Beklagten könne keine rechtswirksamen Festsetzungsbescheide erlassen, da er nach eigenen Angaben nicht rechtsfähig sei. Vor der Zusendung eines Festsetzungsbescheides könne auch kein Säumniszuschlag verlangt werden. Die Forderungen des Beklagten seien vor dem Erlass des Festsetzungsbescheides nicht fällig. Bei dem Rundfunkbeitrag handele es sich zudem um eine verdeckte Steuer. Die Bundesländer seien aber finanzverfassungsrechtlich nicht befugt, eine solche Steuer einzuführen. Der Rundfunkbeitrag verstoße gegen das Gerechtigkeitsgebot, da auch Personen, die die Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht nutzen würden, zur Finanzierung herangezogen würden. Der Rundfunkbeitrag trage auch nicht dazu bei, den Bildungsauftrag der Rundfunkanstalten zu finanzieren. Es fehle an sachlichen Informationen und einer ausgewogenen Berichterstattung. Der Kläger könne es mit seinem Gewissen nicht vereinbaren, das System des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks zu unterstützen. Die Festsetzungsbescheide würden das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 GG verletzen.
- 8
Der Beklagte wies die Widersprüche mit Widerspruchsbescheid vom 19.07.2016, zugestellt am 21.07.2016, als unbegründet zurück. Wegen der Einzelheiten wird auf dessen Begründung Bezug genommen (Bl. 72 ff. des Verwaltungsvorgangs).
- 9
Der Kläger hat am 19.08.2016 Klage erhoben und trägt zur Begründung im Wesentlichen Folgendes vor:
- 10
Die Festsetzung des Rundfunkbeitrags sei rechtswidrig, da es einer verfassungsgemäßen Rechtsgrundlage hierfür fehle. Das Zustimmungsgesetz zum Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) sei verfassungswidrig. Es verstoße gegen das Finanzverfassungsrecht des Grundgesetzes (Art. 104a ff. GG) und gegen das Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG). Der Kläger werde ferner in seinen Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1 GG (Verstoß gegen die Belastungsklarheit) und Art. 19 Abs. 4 GG verletzt. Auch das verfassungsrechtlich zu beachtende Zitiergebot werde missachtet. Dieses gelte auch für Einschränkungen des Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die als Rundfunkbeitrag bezeichnete Wohnungs- und Betriebsstättenabgabe erfülle nicht die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen, die an einen Beitrag gestellt werden. Nur bestimmte Personenkreises und besondere wirtschaftliche Vorteile dürften bebeitragt werden. Diese Definition des Beitrags in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei vom Gesetzgeber bei Schaffung des Rundfunkbeitrags nicht beachtet worden. Beim Rundfunkbeitrag fehle es an der spezifischen Beziehung des Beitragspflichtigen zum Vorteil, der Gegenleistung für die Abgabe sei. Beiträge könnten nur für die Gewährung eines Sondervorteils gefordert werden und nicht von der Allgemeinheit, wie es beim Rundfunkbeitrag der Fall sei. Die Möglichkeit des Rundfunkempfangs vermittle keinen individuellen Vorteil, denn es handele sich dabei um eine allgemeine Informationsquelle. Das bloße Innehaben einer Wohnung dürfe nicht mit einer Abgabe belegt werden. In Wahrheit sei der Rundfunkbeitrag eine unzulässige Steuer, weil dieser Beitrag voraussetzungslos erhoben werde. Auch sei das Bestimmtheitsgebot als Ausdruck von Art. 20 Abs. 3 GG nicht eingehalten, da die Beitragshöhe nicht im RBStV geregelt sei. Der Rundfunkbeitrag sei unverhältnismäßig, weil keine Befreiungsmöglichkeit für Nichtnutzer vorgesehen sei und verfassungswidrig im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG wegen unzulässiger Typisierung, soweit auch Wohnungen, in denen keine Rundfunksignale empfangen werden könnten, weil kein Rundfunkgerät bereit gehalten werde, ohne Befreiungsmöglichkeit der Beitragspflicht unterlägen. Der Kläger werde durch die Beitragspflicht in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG und in seinem Recht aus Art. 3 Abs. 1 GG auf Gleichbehandlung verletzt, weil der abgabenrechtliche Grundsatz der Belastungsgleichheit missachtet werde. Es sei auch unzulässig, dass Zulassungs- und Aufsichtsfunktionen der Landesmedienanstalten nach § 40 RBStV durch den Rundfunkbeitrag finanziert würden. Schließlich verstoße es gegen Art. 19 Abs. 4 GG, wenn um Rechtsschutz vor den Gerichten erst nachgesucht werden könne, nachdem ein Festsetzungsbescheid ergangen sei, der stets mit der Festsetzung eines Säumniszuschlags in Höhe von 8,- € einhergehe. Das beinhalte eine unzulässige Hürde für die Inanspruchnahme von Rechtsschutz.
- 11
Der Kläger beantragt,
- 12
die Bescheide des Beklagten vom 01.04.2015, 01.05.2015, 01.09.2015 und 02.10.2015 sowie den Widerspruchsbescheid vom 19.07.2016 aufzuheben.
- 13
Ferner beantragt der Kläger sinngemäß,
- 14
das Verfahren auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht gem. Art. 100 GG vorzulegen.
- 15
Der Beklagte beantragt,
- 16
die Klage abzuweisen und verteidigt die angefochtenen Bescheide.
- 17
Der Rechtsstreit ist mit Beschluss der Kammer vom 25.04.2017 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden.
- 18
Der Kläger und der Beklagte haben mit Schreiben vom 26.05.2016 bzw. 05.05.2016 erklärt, dass sie mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden sind.
Entscheidungsgründe
- 19
I. Im Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht gem. § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
- 20
II. Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Klägern nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
- 21
Die Festsetzung der streitgegenständlichen Rundfunkbeiträge findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 2, 3 Abs. 1, 7, 10 Abs. 5 des 15. Staatsvertrages zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (i.V.m. dem Gesetz zum 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 16.12.2011, GVOBl. SH 2011 Nr. 18, S. 345 ff), im folgenden RBStV.
- 22
Nach diesen Normen ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber ein Rundfunkbeitrag zu entrichten (§ 2 Abs. 1 RBStV). Eine Wohnung ist unabhängig von der Zahl der darin enthaltenen Räume jede ortsfeste, baulich abgeschlossene Raumeinheit, die zum Wohnen oder Schlafen geeignet ist oder genutzt wird und durch einen eigenen Eingang unmittelbar von einem Treppenhaus, einem Vorraum oder von außen, nicht ausschließlich über eine andere Wohnung betreten werden kann (§ 3 Abs. 1 RBStV).
- 23
Der Beklagte ist als Anstalt öffentlichen Rechts berechtigt, die rückständigen Rundfunkbeiträge durch Bescheid festzusetzen, § 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV. Nach § 11 Abs. 1 der Satzung des Norddeutschen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge wird, soweit Rundfunkbeiträge nicht innerhalb einer Frist von vier Wochen nach Fälligkeit in voller Höhe entrichtet werden, ein Säumniszuschlag in Höhe von einem Prozent der rückständigen Beitragsschuld, mindestens aber ein Betrag von 8,- € fällig.
- 24
Die streitbefangenen Festsetzungen von Rundfunkbeiträgen entsprechen diesen Maßgaben. Sie sind insbesondere rechnerisch richtig.
- 25
Der Beklagte durfte die Festsetzung auch auf die Regelungen des RBStV stützen. An deren Verfassungsmäßigkeit hat das erkennende Gericht nach seiner ständigen Rechtsprechung, an der es festhält, keinen Zweifel (vgl. grundlegend VG Schleswig, Urt. v. 10.06.2015 - 4 A 105/14 - juris). Die Verfassungsmäßigkeit des zum 01.01.2013 eingeführten Rundfunkbeitrags hat nach den Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 (VGH B 35/12 - juris) und des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 15. Mai 2014 (Vf. 8-VII-12 und Vf. 24-VII-12 - jeweils nach juris) sowie zahlreichen Entscheidungen von Verwaltungsgerichten und Oberverwaltungsgerichten (vgl. auch OVG Schleswig, Beschl. v. 09.03.2017 - 3 LA 40/16 - juris) nunmehr auch das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Urteilen vom 18.03.2016 (BVerwG 6 C 6.15 u.a.) festgestellt.
- 26
Danach ist der Rundfunkbeitrag eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe, die in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht fällt (amtlicher Leitsatz Nr. 1). Die vorrangige Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch den Rundfunkbeitrag trägt der Programmfreiheit des Rundfunks und dem Verfassungsgebot eines die Vielfalt sichernden Programms angemessen Rechnung (amtlicher Leitsatz Nr. 2). Der Rundfunkbeitrag stellt die Gegenleistung für den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit dar. Dieser Vorteil kann Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden, weil Wohnungen nahezu vollständig mit Rundfunkempfangsgeräten ausgestattet sind (amtlicher Leitsatz Nr. 3). Die Ersetzung der gerätebezogenen Rundfunkgebühr durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag war wegen des drohenden strukturellen Defizits der Gebührenerhebung zulässig, um die Belastungsgleichheit der Rundfunkteilnehmer zu wahren (amtlicher Leitsatz Nr. 4). Die Belastungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) verlangt nicht, Wohnungsinhaber, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (amtlicher Leitsatz Nr. 5). Die Anknüpfung des Rundfunkbeitrags an die Wohnung benachteiligt die alleinigen Inhaber einer Wohnung nicht gleichheitswidrig gegenüber Personen, die zusammen mit anderen in einer Wohnung leben. (amtlicher Leitsatz Nr. 6). Seine Rechtsauffassung hat das Bundesverwaltungsgericht nochmals mit Urteil vom 15.06.2016 bestätigt (Az. 6 C 35/15 – juris). In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist schließlich geklärt, dass der Rundfunkbeitrag auch gegen keine anderen Normen wie etwa die EMRK oder EU-Recht verstößt.
- 27
Das Bundesverwaltungsgericht hat in den benannten Entscheidungen unter anderem zur Gesetzgebungskompetenz der Länder für die Einführung des Rundfunkbeitrags Folgendes ausgeführt (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 18.03.2016 – 6 C 6/15 – Rn. 15, juris):
- 28
„Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
- 29
Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
- 30
Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5.).
- 31
Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.“
- 32
Zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Rundfunkbeitrags hat des Bundesverwaltungsgerichts in dem benannten Urteil (6 C 6/15, juris Rn 25 ff.) im Detail Folgendes ausgeführt:
- 33
„Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
- 34
Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabepflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabepflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
- 35
Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
- 36
Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
- 37
Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
- 38
Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
- 39
6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991, GV. NRW. S. 408). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
- 40
Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
- 41
Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. NW 15/1303 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).“
- 42
Der Kläger kann sich zur Abwendung seiner Rundfunkbeitragspflicht nicht darauf, berufen, dass er oder andere Personen keine Rundfunkleistungen nutzen würden. Das Bundesverwaltungsgericht hat in den angeführten Entscheidungen vom 18.03.2016 hierzu u.a. Folgendes ausgeführt (vgl. z.B. 6 C 6.15, Rn 34 ff. nach juris):
- 43
„Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).“
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Das erkennende Gericht schließt sich diesen Ausführungen an.
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Das Gericht folgt dem Kläger auch nicht, wenn er vorträgt, dass es für die Annahme der flächendeckenden Verbreitung von Rundfunkempfangsmöglichkeiten an hinreichend aussagekräftigen Daten fehle. Namentlich meint der Kläger, dass diese gesondert für jedes (Bundes)Land erhoben werden müssten und nur landesspezifische Daten den Entscheidungen der jeweiligen Landesgesetzgeber zugrunde gelegt werden dürfen.
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Gesetzgeberischer Darlegungen zum Gerätebestand in Schleswig-Holstein bedurfte es nach Auffassung des Gerichts für die Wirksamkeit des Zustimmungsgesetzes nicht. Zum einen ist der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag als Staatsvertrag auf die Ratifizierung in sämtlichen Ländern der Bundesrepublik Deutschland und damit auf das ganze Bundesgebiet angelegt. Zum anderen sich keinerlei belastbare Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass es hinsichtlich der Ausstattung mit Empfangsgeräten in den einzelnen Ländern der Bundesrepublik derart signifikante Unterschiede gäbe, die eine gesonderte Betrachtung für jedes Land gebieten würde (vgl. VG Köln, Urt. v. 27.10.2016 – 6 K 6497/15 – juris, m.w.N.). Vielmehr belegen die vom Statistikamt Nord im Jahr 2013 für Schleswig-Holstein erhobenen und veröffentlichten Daten
- 51
(vgl. Einkommens- und Verbrauchsstichprobe in Schleswig-Holstein 2013 – Ausstattung und Wohnsituation privater Haushalte, Seite 8, abrufbar unter: https://www.statistik-nord.de/zahlen-fakten/private-haushalte-familien-erwerbstaetige-(mikrozensus)/private-haushalte-familien-erwerbstaetige-(mikrozensus)/dokumentenansicht/wirtschaftsrechnungen-in-schleswig-holstein/),
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dass die Ausstattung private Haushalte mit einem Fernseher mit einem Grad von 95,94 % nahezu deckungsgleich mit dem Ausstattungsgrad für das Bundesgebiet ist, den das Bundesverwaltungsgericht in den benannten Entscheidungen für das Jahr 2012 angeführt hat (zum Stichtag 01.01.2012 verfügten 96,2 % der Haushalte über ein Fernsehgerät). Laut Statistischem Jahrbuch ist dieser Wert zum 01.01.2017 im Übrigen auf 97,8 % gestiegen
- 53
(vgl. https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/EinkommenKonsumLebensbedingungen/AusstattungGebrauchsguetern/Tabellen/Gebietsstaende_Unterhaltungselektronik.html).
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Die Daten des Statistikamts Nord tragen nach der Bewertung des Gerichts auch in Schleswig-Holstein die Annahme der nahezu flächendeckenden Verbreitung von Empfangsgeräten in privaten Haushalten. Danach lag der Verbreitungsgrad von PCs im Jahr bei 88,76 % und der von Internetanschlüssen (auch mobil) bei 81,58 %.
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(vgl. https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/EinkommenKonsumLebensbedingungen/AusstattungGebrauchsguetern/Tabellen/Gebietsstaende_Infotechnik.html).
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Auch in Bezug auf Mobiltelefone, die weitestgehend als multifunktionale Geräte mit Empfangsmöglichkeit von Radio- und Internetangeboten vertrieben werden, lag der Ausstattungsgrad in Schleswig-Holstein im Jahr 2013 bei 93,55 %. Bundesweit lag dieser Wert zu 01.01.2017 bei 95,5 %
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(vgl. https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/EinkommenKonsumLebensbedingungen/AusstattungGebrauchsguetern/Tabellen/Gebietsstaende_Infotechnik.html).
- 59
Nach Überzeugung des Gerichts darf nicht auf eine einzelne Kategorie von Empfangsgeräten abgestellt werden, diese sind vielmehr zum Teil kumulativ vorhanden. Es besteht jedenfalls eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass in Haushalten ohne Fernsehgerät ein internetfähiger PC oder ein Mobiltelefon mit Empfangsmöglichkeit vorhanden ist. Ausgehend hiervon ist die Annahme des nahezu flächendeckenden Vorhaltens mit Empfangsmöglichkeiten für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk hinreichend statistisch belegt.
- 60
Es liegt auch kein Verstoß gegen das Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2GG vor. Dieses gilt nur für die Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken (vgl. BVerfG, Entscheidungen v. 11.06.1958 - C 1 BvR 569/56 – und vom 18.02.1970 2 BvR 531/86 - jeweils juris). Eine solche Einschränkung liegt hier nicht vor, was sich aus der obigen Verneinung eines Grundrechtsverstoßes unter ergibt. Für die Beschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG gilt das Zitiergebot nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ohnehin nicht, da dieses Grundrecht von vornherein nur unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet ist. Auch einen Verstoß gegen das Zitiergebot erkennt das Gericht mangels ausdrücklichen Hinweises auf eine Einschränkung von Art. 3 GG nicht.
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Eine Beschneidung der Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG ist auch nicht darin zu sehen, dass mit einer gerichtlichen Überprüfung eines Festsetzungsbescheids stets ein Säumniszuschlag in Höhe von 8,- Euro in Kauf genommen werden muss. Die Beschreitung des Rechtsweges ist nicht unzumutbar, wenn die Beschwerdeführer einen Beitragsbescheid gegen sich ergehen lassen müssen, um fachgerichtlichen Rechtsschutz geltend machen zu können (vgl. OVG Bautzen, Beschl. v. 24.06.2016 - 3 A 384/15 - juris; VGH Mannheim, Urt. v. 03.03.2016 - 2 S 896/15 - juris). Unzumutbar ist die Beschreitung des Rechtsweges erst dann, wenn der Betroffene zunächst gegen eine Norm verstoßen müsste, um damit die Auferlegung einer Geldbuße zu provozieren und dann im Verfahren gegen den Bußgeldbescheid inzident die Verfassungswidrigkeit der Norm zu beanstanden (vgl. BVerfGE 81, 70 <82 f.>; 97, 157 <165>). Die bloße Erwirkung eines Rundfunkbeitragsbescheides ist damit jedoch nicht vergleichbar. Im Übrigen kann der Betroffene der Verwirkung eines Säumniszuschlags auch dadurch entgehen, dass er den streitigen Beitrag einstweilen entrichtet und später, seinen (vermeintlichen) Erstattungsanspruch nach § 10 Abs. 3 Satz 1 RBStV geltend macht. Angesichts der – auch bei längerer Dauer eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens – überschaubaren Höhe der einstweilen zu zahlenden Rundbeiträge ist es den Rundfunkteilnehmern durchaus zumutbar den geringen monatlichen Rundfunkbeitrag zunächst zu leisten und auf Erstattung etwaig überzahlter Beiträge zu klagen. Das ist vom Rundfunkgesetzgeber so vorgesehen worden, weil nur auf diese Weise beträchtliche Nachteile zulasten aller Rundfunkteilnehmer vermieden werden und der einzelne Rundfunkteilnehmer zugleich vor erheblichen Nachzahlungen, wie sie hier auf den Kläger zukommen, geschützt wird.
- 62
Auch die vom Kläger geltend gemachte Verletzung des Bestimmtheitsgrundsatzes mit der Argumentation, der Gesetzgeber müsse die Höhe des Beitrags in ein und demselben Gesetzestext selbst niederlegen, liegt das nach Auffassung des Gerichts nicht vor. Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € bzw. 17,50 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags in der jeweils geltenden Fassung). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und dessen Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag geregelt ist, stellt den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage (BVerwG, Urt. v. 19.09.2016 - 6 C 19/16 -; vgl. auch VGH Mannheim, Urt. v. 03.03.2016 - 2 S 896/15 -, beide zitiert nach juris).
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Auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RBStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, war schon von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt (BVerwG, Urt. v. 09.12.1998 – 6 C 13.97 – BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Das gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag (BVerwG, Urt. v. 19.09.2016 – 6 C 19/16 – juris). Eine Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urt. v. 04.11.1986 – 1 BvF 1/84 – BVerfGE 73, 118 <158 ff.>).
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Zur Abwendung der Rundfunkbeitragspflicht kann sich der Kläger schließlich nicht auf die Gewissensfreiheit nach Art. 4 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) bzw. Art. 9 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) berufen.
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Die Erhebung von Rundfunkbeiträgen verstößt nach allgemeiner Auffassung in der Rechtsprechung, der sich das erkennende Gericht anschließt, weder gegen die in Art. 4 Abs. 1 GG gewährleistete Glaubens- und Gewissensfreiheit noch gegen das in Art. 9 EMRK gewährleistete Recht auf Gewissens- und Religionsfreiheit. Eine Gewissensentscheidung im Sinne des Art. 4 Abs. 1 GG ist nach der Definition des Bundesverfassungsgerichts eine ernste, sittliche, d.h. an den Kriterien von „Gut“ und „Böse“ orientierte Entscheidung, die der Einzelne in einer bestimmten Lage als für sich bindend und unbedingt verpflichtend erfährt, so dass er gegen sie nicht ohne ernste Gewissensnot handeln könnte (vgl. BVerfG, Entscheidung v. 20.12.1960 - 1 BvL 21/60 -; Urt. v. 13.04.1978 - 2 BvF 1/77, 2/77, 4/77, 5/77 - jeweils nach juris).
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Selbst wenn es Sendungen geben sollte, die mit dem Gewissen des Beitragspflichtigen nicht in Einklang stehen, würde dies der Beitragspflicht nicht entgegenstehen. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist bereits geklärt, dass die Pflicht zur Steuerzahlung den Schutzbereich des Grundrechts der Gewissensfreiheit nicht berührt (so BVerfG, Beschl. v. 26.08.1992 - 2 BvR 478/92 - juris und Beschl. v. 02.06.2003 - 2 BvR 1775/02 - juris; Germann, in: Beck’scher Online-Kommentar Grundgesetz, Stand: 01.09.2016, Art. 4 Rn 90.3 m.w.N.). Auch wenn es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer, sondern um einen Beitrag im abgabenrechtlichen Sinne handelt, lässt sich diese Rechtsprechung auf ihn übertragen. Zwar wird der Beitrag – anders als die Steuer – zu einem konkreten Zweck, nämlich der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, erhoben. Allerdings steht auch hier nicht fest, für welche Programme und Programminhalte der Beitrag des jeweiligen Schuldners verwendet wird. Der Beitragsschuldner, der sich auf seine Glaubens- und Gewissensfreiheit beruft, kann nicht davon ausgehen, dass sein konkreter Beitrag für Sendungen verwendet wird, deren Inhalt er aus Glaubens- oder Gewissensgründen ablehnt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 16.11.2015 - 7 A 10455/15 - juris). Die Zahlung einer Abgabe wie des Rundfunkbeitrags als solche ist demgegenüber nicht mit der Äußerung eines weltanschaulichen oder religiösen Bekenntnisses verbunden. Der Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 GG sowie des Art. 9 EMRK wird durch die Beitragserhebung als solche nicht tangiert (ebenso OVG Münster, Urt. v. 12.03.2015 - 2 A 2311/14 - juris; vgl. auch VG Berlin, Urt. v. 22.04.2015 - 27 K 310.14 - juris; VG Hamburg, Urt. v. 17.07.2014 - 3 K 5371/14 - juris; VG Augsburg, Urt. v. 11.07.2016 - Au 7 K 16.263 - juris; VG München, Urt. v. 08.07.2016 - M 26 K 16.707 - juris).
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Nach diesen Ausführungen besteht keine Veranlassung, das Verfahren auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG vorzulegen. Das erkennende Gericht hält die im vorliegenden Fall entscheidungserheblichen Vorschriften des RBStV nicht für verfassungswidrig.
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Die Erhebung des Säumniszuschlags unterliegt ebenfalls keinen Bedenken. Rechtsgrundlage für die Erhebung eines Säumniszuschlags ist § 11 Abs. 1 der Rundfunkbeitragssatzung, die auf § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alt. 3 RBStV beruht. Die Rundfunkbeitragspflicht entsteht kraft Gesetzes. Der Erlass eines Bescheids ist daher grundsätzlich nicht erforderlich, um die Rundfunkbeitragspflicht auszulösen. Diese beginnt vielmehr mit dem Ersten des Monats, in dem der Beitragsschuldner erstmals die Wohnung innehat. Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und in der Mitte eines Dreimonatszeitraums für jeweils drei Monate zu leisten (s. § 7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 2 RBStV). Ferner wird, wenn Rundfunkbeiträge nicht innerhalb von vier Wochen nach Fälligkeit in voller Höhe entrichtet werden, ein Säumniszuschlag in Höhe von einem Prozent der rückständigen Beitragsschuld, mindestens aber ein Betrag von 8,00 € fällig (§ 11 Abs. 1 der Rundfunkbeitragssatzung).
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Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens ist im Übrigen nicht zu prüfen und zu entscheiden, ob etwaige Programmkritik bzw. etwaige Vorwürfe hinsichtlich fehlender Unabhängigkeit oder Wettbewerbsverzerrungen zutreffen. Solches lässt die Rundfunkbeitragspflicht selbst unberührt. Es ist zunächst Aufgabe der hierzu berufenen Gremien, insbesondere der Programmkommission und der Rundfunkräte, über die ordnungsgemäße Erfüllung der gesetzlich bestimmten Aufgaben der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu wachen und erforderlichenfalls entsprechend Einfluss, etwa auf die Programmgestaltung zu nehmen (vgl. VG München, Urt. v. 03.08.2016 – M 26 K 16.60 – juris, m.w.N.):
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Der Wirksamkeit der angefochtenen Bescheide steht auch nicht entgegen, dass diese nach Ansicht des Klägers nicht von einer Behörde erlassen worden seien. Der Beklagte ist bei der unter Einschaltung des Beitragsservice erfolgten Festsetzung der Rundfunkbeiträge und der Entscheidung über den Widerspruch als Behörde hoheitlich tätig geworden. Zwar hat das Landgericht Tübingen in einem im Rahmen eines zivilrechtlichen Vollstreckungsverfahrens ergangenen Beschluss vom 16.09.2016 (Az.: 5 T 232/16, juris) u.a. die Rechtsauffassung vertreten, dass der auftretenden Rundfunkanstalt insgesamt die Behördeneigenschaft fehle. Diese Einschätzung teilt die Kammer in ständiger Rechtsprechung nicht und schließt sich insoweit den folgenden Ausführungen des VGH Mannheim (Urt. v. 04.11.2016 – 2 S 548/16 - juris) vollumfänglich an, wobei die Annahmen für den Südwestrundfunk auf den Beigeladenen übertragbar sind:
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„Diese Ausführungen teilt der Senat nicht, weil sie der gesetzlich eingeräumten Stellung des Beklagten bei der Festsetzung rückständiger Rundfunkbeiträge nicht gerecht werden.
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Die Frage, ob der Beklagte „als Behörde“ gehandelt hat oder nicht, lässt sich im Ausgangspunkt nicht einfach nach einem abstrakt zugrunde gelegten Behördenbegriff beantworten. Für die rechtliche Einordnung kommt es zunächst einmal darauf an, ob der Beklagte im konkreten Fall - hier bei der Festsetzung von Rundfunkbeiträgen - öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich gehandelt hat. Der Umstand, dass die Tätigkeit des Beklagten als Rundfunkanstalt insgesamt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 27.07.1971 - 2 BvF 1/68, 2 BvR 72 BvR 702/68 -, juris Rdnr. 37 und 38 m.w.N.) eine „Aufgabe der öffentlichen Verwaltung“ darstellt, hat hierfür - nur, aber immerhin - indizielle Bedeutung (BVerwG, Urteil vom 03.08.1989 - 3 C 52.87 -, juris Rdnr. 25ff; BGH, Urteil vom 05.02.1993 - V ZR 62/91 -, juris Rdnr. 10). Denn für die maßgebliche Abgrenzung ist hiermit noch nicht viel gewonnen, weil eine öffentliche Aufgabe auch in privatrechtlichen Handlungsformen erfüllt werden kann. Maßgeblich kommt es daher darauf an, ob das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten - hier dem Beklagten und der Klägerin als Beitragsschuldnerin - öffentlich-rechtlich ausgestaltet ist, m.a.W. seine Grundlage im öffentlichen Recht hat. Dies ist der Fall, wenn die Beteiligten zueinander in einem hoheitlichen Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen und sich der Träger hoheitlicher Gewalt besonderer, nicht für jedermann geltender, sondern ihn einseitig berechtigender Rechtssätze des öffentlichen Rechts bedient (BVerwG, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10.07 -, BVerwGE 129, 9ff = juris Rdnr. 4 m.w.N.). Diese Voraussetzungen liegen hier vor, weil der Beklagte aufgrund der ihn als Anstalt öffentlichen Rechts einseitig berechtigenden Befugnis zur Festsetzung rückständiger Rundfunkbeiträge (§ 10 Abs. 5 RBStV) gehandelt hat, welche ihm eine öffentlich-rechtliche Handlungsbefugnis dahingehend einräumt, sich der Handlungsform eines Verwaltungsaktes zu bedienen. Dementsprechend weisen die streitgegenständlichen Bescheide - trotz ihrer „kundenfreundlichen“ Formulierungsanteile - auch formal alle Kennzeichen eines Verwaltungsakts auf: Sie werden als Bescheide bezeichnet, enthalten eine Rechtsmittelbelehrung und setzen den rückständigen Betrag einseitig gegenüber der Klägerin als Beitragsschuldnerin fest.
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Da der Beklagte bei dem Erlass der Festsetzungsbescheide wie ausgeführt öffentlich-rechtlich gehandelt und sich hierbei der Handlungsform des Verwaltungsakts bedient hat, ist auch eine „Verwaltungstätigkeit einer Behörde“ i.S.d. § 1 Abs. 1 LVwVfG anzunehmen. Nach § 1 Abs. 2 LVwVfG ist „Behörde“ i.S. des LVwVfG jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Dabei legt das LVwVfG keinen organisationsrechtlichen, auf die Bezeichnung der handelnden Stelle abstellenden Behördenbegriff zugrunde, sondern versteht den Behördenbegriff funktionell in dem Sinne, dass „Behörde“ alle mit hinreichender organisatorischer Selbständigkeit ausgestatteten Einrichtungen sind, denen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung und entsprechende Zuständigkeiten zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung nach außen übertragen sind (so für § 1 Abs. 4 VwVfG Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl., § 1 Rdnr. 51 m.w.N.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 1 Rdnr. 230). Auch der Landesgesetzgeber ist bei der Einführung des LVwVfG von diesem Verständnis ausgegangen. In der Begründung zum LVwVfG heißt es in diesem Zusammenhang zu § 1 Abs. 2: „Mit der Definition des Gesetzes sollen nicht nur Organisationseinheiten der Verwaltung im organisatorischen Sinne erfasst werden, sondern auch solche natürlichen und juristischen Personen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, auch die sogenannten Beliehenen“ (LT-Drs. 7/820 S. 68). Soweit für den Begriff der funktionellen Behörde eine gewisse organisatorische Selbständigkeit der handelnden Stelle verlangt wird (Kopp/Ramsauer a.a.O. Rdnr. 53 und Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. Rdnr. 238), liegt diese beim Beklagten ersichtlich vor.
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Dem Rückgriff auf den Behördenbegriff des § 1 Abs. 2 LVwVfG steht hier nicht im Wege, dass § 2 Abs. 1 LVwVfG die Anwendung dieses Gesetzes für die Tätigkeit des Südwestrundfunks ausschließt. Denn der Landesgesetzgeber hat diese Ausnahme maßgebend damit begründet (LT-Drs. 7/820, S. 68 und 69), dass die Anwendung des Gesetzes bei den Rundfunkanstalten Schwierigkeiten bereiten würde, soweit die Anstalten über Ländergrenzen hinweg tätig werden müssten; außerdem sei das Verfahren der Rundfunkanstalten über den Gebühreneinzug spezialgesetzlich geregelt. Beide Begründungselemente betreffen der Sache nach nicht die Frage der Behördeneigenschaft des Beklagten. Unabhängig davon lässt sich diese Frage mit Blick auf die Regelungen in § 1 Abs. 4 VwVfG (und in entsprechenden Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder) aufgrund der hierzu vorliegenden Literatur und Rechtsprechung inzwischen in Form eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes beantworten. In einem solchen Fall ist ein Rückgriff auf das LVwVfG aber trotz des für die Tätigkeit des Südwestrundfunks ausgesprochenen Ausschlusses in § 2 Abs. 1 LVwVfG möglich (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.06.2008 - 2 S 1431/08 -, juris Rdnr. 6).27Entgegen der Annahme des Landgerichts Tübingen in dem Beschluss vom 16.09.2016 lässt sich die Behördeneigenschaft des Beklagten hier nicht ganz grundsätzlich mit der Erwägung in Zweifel ziehen, dass dieser nach außen hin - etwa auf seiner Homepage - als Unternehmen auftrete und auch im Wesentlichen unternehmerisch handele und gestalte. Selbst wenn dies so sein sollte, ändert es nichts daran, dass der Beklagte jedenfalls bei der Festsetzung rückständiger Rundfunkbeiträge i.S.v. § 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV als Behörde handeln durfte, gehandelt hat und weiterhin handelt. Das Bundesverfassungsgericht hat im 2. Rundfunkurteil (Beschluss vom 27.07.1971 - 2 BvF 1/68, 2 BvR 72 BvR 702/68 - juris Rdnr. 33ff) im Einzelnen dargelegt, dass der Rundfunk „als Sache der Allgemeinheit“ und mithin als „öffentlich-rechtliche Aufgabe“ in voller Unabhängigkeit überparteilich betrieben und von jeder staatlichen Beeinflussung freigehalten werden müsse. Wegen des in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten verfassungsrechtlichen Gebots der Staatsferne darf der Staat einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht selbst („unmittelbar“) zur Verfügung stellen. Diese Aufgabe ist daher den Rundfunkanstalten - als rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts - übertragen. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ändert dies aber nichts daran, dass die Rundfunkanstalten bei der Veranstaltung von Rundfunk insgesamt „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“ erfüllen, deren Wahrnehmung dem Staat selbst verfassungsrechtlich verwehrt ist (BVerfG, Beschluss vom 27.07.1971, a.a.O. Rdnr. 38). Der Umstand, dass die Rundfunkanstalten als Träger des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ihrerseits in einer Gegenposition zum Staat stehen, hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urteil vom 13.12.1984 - 7 C 139.81 -, juris Rdnr. 28) veranlasst festzustellen, dass sie nicht als Teil der staatlichen Organisation betrachtet werden könnten. Diese Feststellung bezieht sich jedoch ausdrücklich auf die in dem Urteil vom 13.12.1984 konkret in Frage stehende Tätigkeit der „Veranstaltungen von Rundfunksendungen“, welche weder unmittelbare noch mittelbare Staatsverwaltung sei. Es braucht hier nicht näher ausgeführt zu werden, ob und inwiefern sich diese Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts mit der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts vereinbaren lassen, die Rundfunkveranstaltung insgesamt - also auch die Veranstaltung von Rundfunksendungen - sei eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung. Jedenfalls geht es bei der hier in Rede stehenden, durch den RBStV den Rundfunkanstalten eingeräumten Möglichkeit der Festsetzung rückständiger Rundfunkbeiträge auch unter Zugrundelegung der vom Bundesverwaltungsgericht herangezogenen Maßstäbe nicht um eine - hinsichtlich des Begriffs der „Staatsverwaltung“ allenfalls problematische - „Veranstaltung von Rundfunksendungen“, sondern um die hoheitlich organisierte Einziehung öffentlich-rechtlicher Finanzierungsbeiträge und damit um eine klassische Aufgabe der öffentlichen Verwaltung.28Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen erfüllt der Beklagte bei der Festsetzung rückständiger Rundfunkbeiträge auch ohne weiteres den allgemeinen Behördenbegriff, welchen das Landgericht Tübingen in seiner Entscheidung vom 16.09.2016 (a.a.O. Rdnr. 28, allerdings zum Begriff der Vollstreckungsbehörde) maßgeblich herangezogen hat. Danach liegt eine Behörde nur vor, wenn es sich um eine in den Organismus der Staatsverwaltung eingeordnete, organisatorische Einheit von Personen und sächlichen Mitteln handelt, die mit einer gewissen Selbständigkeit ausgestattet und dazu berufen ist, unter öffentlicher Autorität für die Erreichung der Zwecke des Staates oder von ihm geförderter Zwecke tätig zu sein (BVerwG, Urteil vom 24.01.1991 - 2 C 16.88 -, juris Rdnr. 22 und VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20.04.1995 - 4 S 3134/94 -, juris Rdnr. 5). Alle diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.“
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Lediglich ergänzend wird darauf hingewiesen, dass die Beschlüsse des LG Tübingen vom 16.09.2016 – 5 T 232/16 – und vom 20.09.2016 – 5 T 143/16 vom Bundesgerichtshof mit Beschlüssen vom 14.06.2017 – I ZB 87/16, juris – und vom 27.04.2017, I ZB 91/16 – aufgehoben wurden.
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III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Tatbestand
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Der Kläger hat zum 1. Januar 2013 seine Hauptwohnung in F. und zum 1. Mai 2013 seine Zweitwohnung in S. angemeldet. Er wendet sich gegen Beitragsbescheide, durch die die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber seiner Zweitwohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Mai 2013 bis Juni 2014 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit.
- 2
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, es fehle bei einer Zweitwohnung an einem individuellen Vorteil, d.h. an einem konkret nutzbaren Gegenwert für den Beitragsschuldner, der bereits für die Erstwohnung den Beitrag entrichte. Der Vorteil der Nutzung des Rundfunks sei nicht wohnungsgebunden. Zudem erhöhe sich der Vorteil nicht mit der Anzahl der Wohnungen. Die mehrfache Beitragsbelastung eines Inhabers mehrerer Wohnungen sei zudem nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da der Kreis der Betroffenen und die Belastung zu groß seien, um noch von der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers abgedeckt zu sein. Auch hinsichtlich seiner sonstigen Ausgestaltung verletze der Beitrag das Gebot der Belastungsgleichheit und die negative Informationsfreiheit. Insbesondere werde bei den Rundfunkanstalten nicht die Wohnungsetage bzw. Wohnungsnummer gespeichert, weshalb dies in Mehrfamilienhäusern zu erheblichen Unsicherheiten führe und Ermittlungen für die korrekte Zuordnung einer Person zu einem Beitragskonto erfordere. Des Weiteren rügt der Kläger die Unvereinbarkeit der Beitragspflicht mit europarechtlichen Vorgaben.
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
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Die angefochtenen Bescheide sind durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt ebenso wenig gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit wie dessen Erhebung von einem Inhaber entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen (9.). Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich weisen kein strukturelles Erhebungsdefizit auf (10.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (11.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (12.). Art. 11 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union findet keine Anwendung (13.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch die angefochtenen Beitragsbescheide liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5., Rn. 25 ff.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6.). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 % (Stand 1. Januar 2011). Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Diese Angaben werden durch die in Media Perspektiven 1/2011 veröffentlichten Zahlen bestätigt, wonach die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % liegt (S. 2 f.). Die statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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Die individuelle Zurechnung der Rundfunkempfangsmöglichkeit besteht auch in denjenigen Fällen, in denen eine Person als Inhaber mehrerer Wohnungen in Anspruch genommen wird. Zwar kann sich ein Inhaber nicht gleichzeitig in mehreren seiner Wohnungen aufhalten, ihm steht aber in mehreren Wohnungen die Möglichkeit des Rundfunkempfangs zur Verfügung, die als Vorteil abzugelten ist. Die damit verbundene Erhöhung der Beitragslast ist am Gebot der Belastungsgleichheit zu messen (siehe unter 9., b)).
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist nicht auszuschließen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen derartige Empfangsgeräte besitzen und Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat (a)). Demgegenüber führt die an das Innehaben einer Wohnung anknüpfende Beitragspflicht in denjenigen Fällen zu einer erhöhten Belastung, in denen eine Person für mehrere Wohnungen als Inhaber gleichzeitig in Anspruch genommen wird und sich hierdurch ihre Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfachen kann (b)). Von der Typisierungsbefugnis ebenfalls gedeckt ist, dass Minderjährige und Wohnungslose von der Beitragspflicht ausgenommen worden sind (c)).
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a) Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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b) Die Gesetzgeber waren nicht gehalten, für Personen, die als Inhaber mehrerer Wohnungen als Beitragsschuldner zur Zahlung verpflichtet sind, im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag differenzierende Regelungen zu schaffen (ebenso zur früheren Gebührenpflicht für Empfangsgeräte in Zweitwohnungen des Ehegatten: BVerwG, Beschluss vom 20. September 2010 - 6 B 22.10 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 57). Ist ein Beitragsschuldner für zwei oder mehrere Wohnungen beitragspflichtig, können der Beitragspflicht verschiedene Fallgestaltungen zugrunde liegen. Zum einen kann der Beitragsschuldner in seinen Wohnungen jeweils alleine leben mit der Folge, dass er das Vielfache des vollen Rundfunkbeitrags entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen zu zahlen hat. Zum anderen kann der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung mit einer grundsätzlich beitragspflichtigen Person oder mehreren Personen, die der Beitragspflicht unterfallen, z.B. in einer Familie zusammenleben und in seiner Nebenwohnung, die er etwa aus beruflichen Gründen in einem Ort bewohnt, alleine leben. Umgekehrt kann es auch sein, dass der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung alleine und in der Nebenwohnung etwa in einer Wohngemeinschaft mit anderen grundsätzlich beitragspflichtigen Personen lebt. Schließlich sind Fälle nicht ausgeschlossen, in denen ein Beitragsschuldner sowohl in der Haupt- als auch in der Nebenwohnung mit mehreren grundsätzlich Beitragspflichtigen zusammenlebt. In den letztgenannten Fallgestaltungen hängt die Inanspruchnahme eines Beitragsschuldners für mehrere Wohnungen allein davon ab, dass gerade dieser Schuldner sich als Inhaber der Wohnungen gegenüber der Rundfunkanstalt angemeldet hat und seine Zahlungen für die anderen beitragspflichtigen Wohnungsinhaber gegenüber der Rundfunkanstalt befreiend wirken. Die weiteren beitragspflichtigen Schuldner haften als Gesamtschuldner im Innenverhältnis nach § 426 Abs. 1 Satz 1 BGB zu gleichen Teilen, soweit sie nichts anderes vereinbart haben oder praktizieren. Daher kann der Wohnungsinhaber von ihnen einen entsprechenden Ausgleich verlangen, so dass sich seine Belastung entsprechend verringert. Während sich mithin in dem erstgenannten Fall die Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfacht, ist demgegenüber in den anderen Fallgestaltungen die Belastung des Beitragsschuldners im Innenverhältnis zu den weiteren vorhandenen Schuldnern niedriger.
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Die Rundfunkanstalt kann aus den bei ihr gespeicherten Daten nicht erkennen, ob ein für mehrere Wohnungen in Anspruch genommener Beitragsschuldner den Beitrag alleine trägt oder für andere Beitragsschuldner mit befreiender Wirkung zahlt. Eine Regelung, die den Beitragspflichtigen von der Zahlungspflicht für die Zweitwohnung bzw. seine weiteren Wohnungen freistellt oder diese ermäßigt, weil er alleiniger Schuldner ist, würde in ihrer Durchsetzung zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand führen. Die Rundfunkanstalt könnte die tatsächliche Belastung des für mehrere Wohnungen angemeldeten Zahlungspflichtigen nur mit unverhältnismäßigem Aufwand ermitteln. Hierzu müsste sie kontinuierlich die personelle Fluktuation in den Wohnungen des Inhabers überwachen und Änderungen bei der Anzahl der beitragspflichtigen Mitbewohner nachverfolgen. Entsprechende Ermittlungen wären sehr aufwändig, weil sie durch einen Meldedatenabgleich, der nur eine Momentaufnahme darstellt, nicht ersetzt werden könnten. Auch in diesen Fallgestaltungen kommt daher aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ein besonderes Gewicht zu, das es rechtfertigt, den Beitrag unabhängig von der Zahlungspflicht für weitere Wohnungen jeweils nur von einem Inhaber der Wohnung zu erheben.
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c) Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags genügen dem Gebot der Belastungsgleichheit. Dieses verbietet im Steuerrecht eine Erhebungsregelung, welche die Gleichheit des Belastungserfolgs prinzipiell verfehlt. Der Gesetzgeber hat demgemäß die Besteuerungstatbestände und die ihnen entsprechenden Erhebungsregelungen so aufeinander abzustimmen, dass ein strukturelles, dem Gesetzgeber zuzurechnendes Erhebungsdefizit der Abgabe nicht entsteht. Nicht um ein solches strukturelles Erhebungsdefizit handelt es sich, wenn die Belastungsungleichheit durch Vollzugsmängel bei der Steuererhebung hervorgerufen wird, wie sie immer wieder vorkommen können und sich auch tatsächlich ereignen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <268, 271 f.>). Diese Grundsätze sind auf das Rundfunkbeitragsrecht übertragbar (BVerwG, Urteile vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:180316U6C6.15.0] - BVerwGE 154, 275 Rn. 32 und vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52).
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Hinsichtlich der Wohnung haben die Beitragsschuldner nach § 8 Abs. 4 Nr. 4 RBStV nicht nur ihre gegenwärtige Anschrift, sondern auch alle vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung zu machen. Gleichlaufend hiermit hat der im privaten Bereich umstellungsbedingt durchgeführte Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 Satz 1 Nr. 7 RBStV ebenfalls die Anschrift einschließlich aller vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung erfasst. Soweit bei Mehrfamilienhäusern Angaben zur Lage der Wohnung unterbleiben oder nicht durch den Meldedatenabgleich in Erfahrung gebracht werden, kann bei bestehenden Unsicherheiten und damit verbundenen Zweifeln an der Richtigkeit oder Vollständigkeit der in der Anmeldung zu machenden Angaben die Rundfunkanstalt nach § 8 Abs. 4 RBStV die erforderlichen Angaben und Nachweise zur Ausräumung der Zweifel vom Inhaber verlangen. Darüber hinaus stehen ihr insbesondere gegenüber dem Wohnungseigentümer die in § 9 Abs. 1 RBStV normierten Auskunfts- und Nachweisrechte zu. Ihre Rechte kann die Rundfunkanstalt im Verwaltungszwangsverfahren durchsetzen (§ 9 Abs. 1 Satz 6 RBStV). Unsicherheiten und Zweifel können hiernach im Rahmen des Verwaltungsvollzuges beseitigt werden; hier bestehende Defizite sind dem Gesetzgeber nicht zuzurechnen und begründen kein strukturelles Erhebungsdefizit.
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Werden Wohnungen verheimlicht und bestehen keine Anhaltspunkte für die Beitragspflicht des die Wohnung verschweigenden Inhabers, kommt § 11 Abs. 4 RBStV zur Anwendung. Nach dessen Satz 1 haben die Rundfunkanstalten die Befugnis, unter den Voraussetzungen seines Satzes 2 Daten bei öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen zu erheben. Die Regelung ermächtigt die Rundfunkanstalten für Zwecke der Beitragserhebung sowie zur Feststellung einer Beitragspflicht zur Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten einerseits aus öffentlichen Registern oder aufgrund von melderechtlichen Normen und andererseits durch Adresskäufe von privaten Anbietern (LT-Drs. BW 15/197 S. 53 f.). Damit ist gewährleistet, dass die Rundfunkanstalten unabhängig von dem Willen des Beitragspflichtigen Kenntnis von Anhaltspunkten erlangen können, die auf eine Beitragspflicht bzw. auf eine Unvollständigkeit und Unrichtigkeit von Erklärungen hinweisen und damit Anlass geben, von den in § 8 Abs. 4 und § 9 Abs. 1 RBStV bestehenden Auskunfts- und Nachweisrechten Gebrauch zu machen. Zwar ist der Adresskauf im privaten Bereich der Beitragspflicht nach § 14 Abs. 10 RBStV bis zum 31. Dezember 2014 ausgeschlossen, weil in diesem Zeitraum der Meldedatenabgleich durchzuführen ist (s. LT-Drs. BW 15/197 S. 54); dies hindert aber nicht die Rundfunkanstalten, im Übrigen von der in § 11 Abs. 4 RBStV enthaltenen Befugnis Gebrauch und Inhaber von nicht gemeldeten Wohnungen ausfindig zu machen. Hinzu tritt die Möglichkeit, durch ab dem 1. Januar 2015 im privaten Bereich ebenfalls mögliche Adresskäufe beitragspflichtige Wohnungsinhaber in Erfahrung zu bringen und auf der Grundlage entsprechender Auskünfte und Nachweise ihnen gegenüber auch für zurückliegende Zeiträume im Rahmen der geltenden Regelungen Beiträge festzusetzen. Denn die Pflicht zur Beitragszahlung besteht kraft Gesetzes bei Vorliegen der Voraussetzungen, ohne dass eine vorherige Festsetzung erforderlich ist. Angesichts dieser vom Gesetzgeber den Rundfunkanstalten eröffneten Befugnisse ist die Inhaberschaft einer Wohnung erheblich schwerer dauerhaft zu verheimlichen als der Besitz eines Rundfunkempfangsgeräts, auf den es noch für die Erhebung der Rundfunkgebühr ankam.
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11. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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12. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76). Zur Finanzierung werden auch weiterhin diejenigen herangezogen, die die Möglichkeit des Rundfunkempfangs haben. Insoweit hat sich lediglich die tatbestandliche Anknüpfung der Erfassung der Pflichtigen geändert. Bei der Einbeziehung der sehr kleinen Gruppe, die nicht im Besitz eines herkömmlichen oder neuartigen Empfangsgeräts, aber ebenfalls beitragspflichtig ist, handelt es sich nicht um eine Änderung der ursprünglichen Finanzierungsregelung in ihrem Kern (vgl. unter 5.).
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Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag musste der Europäischen Kommission nicht auf der Grundlage der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 S. 37) vorgelegt werden, da sie nach deren Art. 1 Nr. 2 auf Hörfunk- und Fernsehdienste gemäß Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/552/EWG keine Anwendung findet.
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13. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union in der Fassung vom 12. Dezember 2007 (ABl. C 303 S. 1) - GRC -, deren Art. 11 Abs. 1 die Informationsfreiheit gewährleistet, ist im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC gilt die Charta für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Nach Art. 51 Abs. 2 GRC dehnt die Charta den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die Zuständigkeiten der Union aus; sie begründet weder neue Zuständigkeiten noch neue Aufgaben für die Union, noch ändert sie die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben. Daher ist das Recht der Mitgliedstaaten nur dann an den Grundrechten der Charta zu messen, wenn es durch Unionsrecht determiniert ist. Das Unionsrecht muss inhaltliche Vorgaben für die Gestaltung des nationalen Rechts enthalten, insbesondere Umsetzungspflichten statuieren. Darüber hinaus ist die Charta anwendbar, wenn Grundfreiheiten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in Rede stehen (BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 88 ff.; BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - BVerwGE 149, 117 Rn. 71 und vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 26).
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Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Das deutsche Rundfunkbeitragsrecht ist nicht durch unionsrechtliche Vorgaben beeinflusst; es ist gegenüber dem Unionsrecht autonom. Allein der Umstand, dass unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen ist, ob die Einführung der Rundfunkbeitragspflicht ein Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 2 AEUV fordert (s. unter 12.), rechtfertigt nicht die Annahme, dass das Rundfunkbeitragsrecht inhaltlich durch das europarechtliche Beihilferecht determiniert ist. Auch finden weder die Richtlinie 98/34/EG (s. dazu unter 12.) noch die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 S. 36) Anwendung, nach deren Art. 2 Abs. 2 Buchst. g der Rundfunk von ihrem Geltungsbereich ausgenommen ist. Es ist ebenso wenig ersichtlich, dass die Beitragspflicht die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV beeinträchtigt. Die Beitragspflicht verfolgt das rein innerstaatliche Ziel, die Erfüllung der Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu gewährleisten (vgl. unter 4.). Dieses Ziel kann das Funktionieren unionsrechtlich geordneter Rechtsbeziehungen nur mittelbar beeinflussen, was für eine Prüfung am Maßstab unionsrechtlicher Grundrechtsverbürgungen nicht genügt (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 90 unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 18. Dezember 1997 - C-309/96 [ECLI:EU:C:1997:631], Annibaldi - Rn. 22). Die unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV und der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV stehen ebenfalls nicht in Rede. Die allein an Inländer gerichtete Beitragspflicht stellt keine normative Einschränkung dieser Grundfreiheiten dar, weil sie für alle Personen, die Inhaber einer Wohnung i.S.v. § 2 Abs. 2 RBStV sind, gleichermaßen gilt. Auf die Staatsangehörigkeit kommt es nicht an. Anhaltspunkte für eine tatsächliche Schlechterstellung der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegenüber deutschen Staatsangehörigen bestehen nicht. Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit innerhalb der Mitgliedstaaten der Europäischen Union schützen regelmäßig nicht davor, durch die Wohnungsinhaberschaft in einem anderen Mitgliedstaat dort mit rechtlichen Regelungen konfrontiert zu werden, die im Staat des bisherigen Wohnsitzes nicht bestehen. Dies gilt jedenfalls für solche Regelungen, die nicht durch das Unionsrecht determiniert sind (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998 - C-336/96 [ECLI:EU:C:1998:221], Gilly/Directeur des services fiscaux du Bas-Rhin -; BVerwG, Urteil vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 27).
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Angesichts der vorstehenden Ausführungen sieht der Senat keinen Anlass, das Verfahren auszusetzen und zu den in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen europarechtlichen Fragen eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
(1) Unternehmer ist, wer eine gewerbliche oder berufliche Tätigkeit selbstständig ausübt, unabhängig davon, ob er nach anderen Vorschriften rechtsfähig ist. Das Unternehmen umfasst die gesamte gewerbliche oder berufliche Tätigkeit des Unternehmers. Gewerblich oder beruflich ist jede nachhaltige Tätigkeit zur Erzielung von Einnahmen, auch wenn die Absicht, Gewinn zu erzielen, fehlt oder eine Personenvereinigung nur gegenüber ihren Mitgliedern tätig wird.
(2) Die gewerbliche oder berufliche Tätigkeit wird nicht selbständig ausgeübt,
- 1.
soweit natürliche Personen, einzeln oder zusammengeschlossen, einem Unternehmen so eingegliedert sind, dass sie den Weisungen des Unternehmers zu folgen verpflichtet sind, - 2.
wenn eine juristische Person nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse finanziell, wirtschaftlich und organisatorisch in das Unternehmen des Organträgers eingegliedert ist (Organschaft). Die Wirkungen der Organschaft sind auf Innenleistungen zwischen den im Inland gelegenen Unternehmensteilen beschränkt. Diese Unternehmensteile sind als ein Unternehmen zu behandeln. Hat der Organträger seine Geschäftsleitung im Ausland, gilt der wirtschaftlich bedeutendste Unternehmensteil im Inland als der Unternehmer.
(3) (weggefallen)
Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Juni 2015 - 2 K 588/14 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Tatbestand
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Der Kläger hat zum 1. Januar 2013 seine Hauptwohnung in F. und zum 1. Mai 2013 seine Zweitwohnung in S. angemeldet. Er wendet sich gegen Beitragsbescheide, durch die die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber seiner Zweitwohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Mai 2013 bis Juni 2014 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit.
- 2
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Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien von den Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags gedeckt. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sei formell und materiell verfassungsgemäß. Es handele sich um eine nichtsteuerliche Abgabe und falle daher in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, da der Rundfunkbeitrag der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene und nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt fließe. Er werde nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Er sei durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Zudem stehe das Beitragsaufkommen den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch in Ansehung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Aus diesen Gründen sei die Anknüpfung der Zahlungspflicht an das Innehaben einer Wohnung, unabhängig von den individuellen Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Typischerweise bestehe für jede Person in ihrer Wohnung die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Der allgemeine Gleichheitssatz werde nicht dadurch verletzt, dass der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlege.
- 3
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Mit der Revision macht der Kläger im Wesentlichen geltend, es fehle bei einer Zweitwohnung an einem individuellen Vorteil, d.h. an einem konkret nutzbaren Gegenwert für den Beitragsschuldner, der bereits für die Erstwohnung den Beitrag entrichte. Der Vorteil der Nutzung des Rundfunks sei nicht wohnungsgebunden. Zudem erhöhe sich der Vorteil nicht mit der Anzahl der Wohnungen. Die mehrfache Beitragsbelastung eines Inhabers mehrerer Wohnungen sei zudem nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da der Kreis der Betroffenen und die Belastung zu groß seien, um noch von der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers abgedeckt zu sein. Auch hinsichtlich seiner sonstigen Ausgestaltung verletze der Beitrag das Gebot der Belastungsgleichheit und die negative Informationsfreiheit. Insbesondere werde bei den Rundfunkanstalten nicht die Wohnungsetage bzw. Wohnungsnummer gespeichert, weshalb dies in Mehrfamilienhäusern zu erheblichen Unsicherheiten führe und Ermittlungen für die korrekte Zuordnung einer Person zu einem Beitragskonto erfordere. Des Weiteren rügt der Kläger die Unvereinbarkeit der Beitragspflicht mit europarechtlichen Vorgaben.
- 4
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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
- 5
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Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien
, jeweils in der Fassung des durch das Gesetz zum Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag und zur Änderung medienrechtlicher Vorschriften vom 18. Oktober 2011 veröffentlichten Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge ).
- 6
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Die angefochtenen Bescheide sind durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt ebenso wenig gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit wie dessen Erhebung von einem Inhaber entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen (9.). Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich weisen kein strukturelles Erhebungsdefizit auf (10.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (11.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (12.). Art. 11 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union findet keine Anwendung (13.).
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1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).
- 8
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Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.
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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. BW 15/197 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).
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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch die angefochtenen Beitragsbescheide liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.
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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.
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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).
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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).
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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5., Rn. 25 ff.).
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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.
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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).
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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).
- 19
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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).
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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).
- 21
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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).
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Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).
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Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).
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Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).
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5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
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Für die Einordnung einer Abgabe als Vorzugslast ist ihr tatbestandlich bestimmter materieller Gehalt maßgebend. Es kommt darauf an, ob zwischen der Leistung und einer dadurch abgegoltenen Gegenleistung eine normative Verknüpfung besteht. Die Gegenleistung muss in den abgabenrechtlichen Regelungen zum Ausdruck kommen. Dies ist durch Auslegung nach den herkömmlichen Methoden zu ermitteln; es ist nicht erforderlich, dass der Gesetzeswortlaut den abzugeltenden Vorteil ausdrücklich ("expressis verbis") benennt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <13, 20>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 - BVerfGE 108, 186 <212>). Für die Auslegung kommt insbesondere dem Zweck des gesetzlichen Abgabentatbestands, der die Voraussetzungen der Abgabenpflicht festlegt, Bedeutung zu. Zwar ist der durch den Rundfunkbeitrag abgegoltene Vorteil, die Möglichkeit der Nutzung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme, im Wortlaut der §§ 2 ff. RBStV nicht ausdrücklich genannt. Er ergibt sich aber aus dem Normzweck dieser Regelungen. Auch der Rundfunkgebührenstaatsvertrag führte die Rundfunkempfangsmöglichkeit als Rechtfertigung für die Erhebung der Rundfunkgebühr nicht wörtlich auf. Das Gegenleistungsverhältnis und damit der Charakter der Rundfunkgebühr als Vorzugslast wurden dennoch allgemein bejaht, weil die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts geknüpft war. Aus dem gesetzlichen Gebührentatbestand des Bereithaltens wurde geschlossen, dass die Rundfunkgebühr den Vorteil der Empfangsmöglichkeit abgalt (vgl. unter 6.). Die Ersetzung der Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag sollte an der Rechtsnatur der Abgabe als Vorzugslast nichts ändern. Dass jemand den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit hat, wird nun nicht mehr aus dem Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern aus dem Innehaben einer Wohnung im Sinne von § 2 Abs. 1 RBStV geschlossen. Der Zweck dieses neuen Beitragstatbestands besteht wie der Zweck des früheren Gebührentatbestands des Gerätebesitzes darin, den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit normativ zu erfassen (vgl. unter 6.).
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Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).
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Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.
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Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.
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Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 % (Stand 1. Januar 2011). Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Diese Angaben werden durch die in Media Perspektiven 1/2011 veröffentlichten Zahlen bestätigt, wonach die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % liegt (S. 2 f.). Die statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).
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Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.
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Die individuelle Zurechnung der Rundfunkempfangsmöglichkeit besteht auch in denjenigen Fällen, in denen eine Person als Inhaber mehrerer Wohnungen in Anspruch genommen wird. Zwar kann sich ein Inhaber nicht gleichzeitig in mehreren seiner Wohnungen aufhalten, ihm steht aber in mehreren Wohnungen die Möglichkeit des Rundfunkempfangs zur Verfügung, die als Vorteil abzugelten ist. Die damit verbundene Erhöhung der Beitragslast ist am Gebot der Belastungsgleichheit zu messen (siehe unter 9., b)).
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6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland und zu dem Vertrag zum Europäischen Fernsehkulturkanal vom 19. November 1991
veröffentlichten Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.
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Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.
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Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).
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7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
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Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).
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Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.
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Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).
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Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist nicht auszuschließen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen derartige Empfangsgeräte besitzen und Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).
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8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).
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Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).
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Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.
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Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).
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9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat (a)). Demgegenüber führt die an das Innehaben einer Wohnung anknüpfende Beitragspflicht in denjenigen Fällen zu einer erhöhten Belastung, in denen eine Person für mehrere Wohnungen als Inhaber gleichzeitig in Anspruch genommen wird und sich hierdurch ihre Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfachen kann (b)). Von der Typisierungsbefugnis ebenfalls gedeckt ist, dass Minderjährige und Wohnungslose von der Beitragspflicht ausgenommen worden sind (c)).
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a) Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).
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Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.
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Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. BW 15/197 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).
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Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.
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Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. BW 15/197 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.
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b) Die Gesetzgeber waren nicht gehalten, für Personen, die als Inhaber mehrerer Wohnungen als Beitragsschuldner zur Zahlung verpflichtet sind, im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag differenzierende Regelungen zu schaffen (ebenso zur früheren Gebührenpflicht für Empfangsgeräte in Zweitwohnungen des Ehegatten: BVerwG, Beschluss vom 20. September 2010 - 6 B 22.10 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 57). Ist ein Beitragsschuldner für zwei oder mehrere Wohnungen beitragspflichtig, können der Beitragspflicht verschiedene Fallgestaltungen zugrunde liegen. Zum einen kann der Beitragsschuldner in seinen Wohnungen jeweils alleine leben mit der Folge, dass er das Vielfache des vollen Rundfunkbeitrags entsprechend der Anzahl seiner Wohnungen zu zahlen hat. Zum anderen kann der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung mit einer grundsätzlich beitragspflichtigen Person oder mehreren Personen, die der Beitragspflicht unterfallen, z.B. in einer Familie zusammenleben und in seiner Nebenwohnung, die er etwa aus beruflichen Gründen in einem Ort bewohnt, alleine leben. Umgekehrt kann es auch sein, dass der Beitragsschuldner in seiner Hauptwohnung alleine und in der Nebenwohnung etwa in einer Wohngemeinschaft mit anderen grundsätzlich beitragspflichtigen Personen lebt. Schließlich sind Fälle nicht ausgeschlossen, in denen ein Beitragsschuldner sowohl in der Haupt- als auch in der Nebenwohnung mit mehreren grundsätzlich Beitragspflichtigen zusammenlebt. In den letztgenannten Fallgestaltungen hängt die Inanspruchnahme eines Beitragsschuldners für mehrere Wohnungen allein davon ab, dass gerade dieser Schuldner sich als Inhaber der Wohnungen gegenüber der Rundfunkanstalt angemeldet hat und seine Zahlungen für die anderen beitragspflichtigen Wohnungsinhaber gegenüber der Rundfunkanstalt befreiend wirken. Die weiteren beitragspflichtigen Schuldner haften als Gesamtschuldner im Innenverhältnis nach § 426 Abs. 1 Satz 1 BGB zu gleichen Teilen, soweit sie nichts anderes vereinbart haben oder praktizieren. Daher kann der Wohnungsinhaber von ihnen einen entsprechenden Ausgleich verlangen, so dass sich seine Belastung entsprechend verringert. Während sich mithin in dem erstgenannten Fall die Beitragspflicht entsprechend der Anzahl der Wohnungen vervielfacht, ist demgegenüber in den anderen Fallgestaltungen die Belastung des Beitragsschuldners im Innenverhältnis zu den weiteren vorhandenen Schuldnern niedriger.
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Die Rundfunkanstalt kann aus den bei ihr gespeicherten Daten nicht erkennen, ob ein für mehrere Wohnungen in Anspruch genommener Beitragsschuldner den Beitrag alleine trägt oder für andere Beitragsschuldner mit befreiender Wirkung zahlt. Eine Regelung, die den Beitragspflichtigen von der Zahlungspflicht für die Zweitwohnung bzw. seine weiteren Wohnungen freistellt oder diese ermäßigt, weil er alleiniger Schuldner ist, würde in ihrer Durchsetzung zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand führen. Die Rundfunkanstalt könnte die tatsächliche Belastung des für mehrere Wohnungen angemeldeten Zahlungspflichtigen nur mit unverhältnismäßigem Aufwand ermitteln. Hierzu müsste sie kontinuierlich die personelle Fluktuation in den Wohnungen des Inhabers überwachen und Änderungen bei der Anzahl der beitragspflichtigen Mitbewohner nachverfolgen. Entsprechende Ermittlungen wären sehr aufwändig, weil sie durch einen Meldedatenabgleich, der nur eine Momentaufnahme darstellt, nicht ersetzt werden könnten. Auch in diesen Fallgestaltungen kommt daher aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags ein besonderes Gewicht zu, das es rechtfertigt, den Beitrag unabhängig von der Zahlungspflicht für weitere Wohnungen jeweils nur von einem Inhaber der Wohnung zu erheben.
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c) Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.
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10. Die Regelungen zur Erhebung des Rundfunkbeitrags genügen dem Gebot der Belastungsgleichheit. Dieses verbietet im Steuerrecht eine Erhebungsregelung, welche die Gleichheit des Belastungserfolgs prinzipiell verfehlt. Der Gesetzgeber hat demgemäß die Besteuerungstatbestände und die ihnen entsprechenden Erhebungsregelungen so aufeinander abzustimmen, dass ein strukturelles, dem Gesetzgeber zuzurechnendes Erhebungsdefizit der Abgabe nicht entsteht. Nicht um ein solches strukturelles Erhebungsdefizit handelt es sich, wenn die Belastungsungleichheit durch Vollzugsmängel bei der Steuererhebung hervorgerufen wird, wie sie immer wieder vorkommen können und sich auch tatsächlich ereignen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <268, 271 f.>). Diese Grundsätze sind auf das Rundfunkbeitragsrecht übertragbar (BVerwG, Urteile vom 18. März 2016 - 6 C 6.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:180316U6C6.15.0] - BVerwGE 154, 275 Rn. 32 und vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52).
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Hinsichtlich der Wohnung haben die Beitragsschuldner nach § 8 Abs. 4 Nr. 4 RBStV nicht nur ihre gegenwärtige Anschrift, sondern auch alle vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung zu machen. Gleichlaufend hiermit hat der im privaten Bereich umstellungsbedingt durchgeführte Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 Satz 1 Nr. 7 RBStV ebenfalls die Anschrift einschließlich aller vorhandenen Angaben zur Lage der Wohnung erfasst. Soweit bei Mehrfamilienhäusern Angaben zur Lage der Wohnung unterbleiben oder nicht durch den Meldedatenabgleich in Erfahrung gebracht werden, kann bei bestehenden Unsicherheiten und damit verbundenen Zweifeln an der Richtigkeit oder Vollständigkeit der in der Anmeldung zu machenden Angaben die Rundfunkanstalt nach § 8 Abs. 4 RBStV die erforderlichen Angaben und Nachweise zur Ausräumung der Zweifel vom Inhaber verlangen. Darüber hinaus stehen ihr insbesondere gegenüber dem Wohnungseigentümer die in § 9 Abs. 1 RBStV normierten Auskunfts- und Nachweisrechte zu. Ihre Rechte kann die Rundfunkanstalt im Verwaltungszwangsverfahren durchsetzen (§ 9 Abs. 1 Satz 6 RBStV). Unsicherheiten und Zweifel können hiernach im Rahmen des Verwaltungsvollzuges beseitigt werden; hier bestehende Defizite sind dem Gesetzgeber nicht zuzurechnen und begründen kein strukturelles Erhebungsdefizit.
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Werden Wohnungen verheimlicht und bestehen keine Anhaltspunkte für die Beitragspflicht des die Wohnung verschweigenden Inhabers, kommt § 11 Abs. 4 RBStV zur Anwendung. Nach dessen Satz 1 haben die Rundfunkanstalten die Befugnis, unter den Voraussetzungen seines Satzes 2 Daten bei öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen zu erheben. Die Regelung ermächtigt die Rundfunkanstalten für Zwecke der Beitragserhebung sowie zur Feststellung einer Beitragspflicht zur Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten einerseits aus öffentlichen Registern oder aufgrund von melderechtlichen Normen und andererseits durch Adresskäufe von privaten Anbietern (LT-Drs. BW 15/197 S. 53 f.). Damit ist gewährleistet, dass die Rundfunkanstalten unabhängig von dem Willen des Beitragspflichtigen Kenntnis von Anhaltspunkten erlangen können, die auf eine Beitragspflicht bzw. auf eine Unvollständigkeit und Unrichtigkeit von Erklärungen hinweisen und damit Anlass geben, von den in § 8 Abs. 4 und § 9 Abs. 1 RBStV bestehenden Auskunfts- und Nachweisrechten Gebrauch zu machen. Zwar ist der Adresskauf im privaten Bereich der Beitragspflicht nach § 14 Abs. 10 RBStV bis zum 31. Dezember 2014 ausgeschlossen, weil in diesem Zeitraum der Meldedatenabgleich durchzuführen ist (s. LT-Drs. BW 15/197 S. 54); dies hindert aber nicht die Rundfunkanstalten, im Übrigen von der in § 11 Abs. 4 RBStV enthaltenen Befugnis Gebrauch und Inhaber von nicht gemeldeten Wohnungen ausfindig zu machen. Hinzu tritt die Möglichkeit, durch ab dem 1. Januar 2015 im privaten Bereich ebenfalls mögliche Adresskäufe beitragspflichtige Wohnungsinhaber in Erfahrung zu bringen und auf der Grundlage entsprechender Auskünfte und Nachweise ihnen gegenüber auch für zurückliegende Zeiträume im Rahmen der geltenden Regelungen Beiträge festzusetzen. Denn die Pflicht zur Beitragszahlung besteht kraft Gesetzes bei Vorliegen der Voraussetzungen, ohne dass eine vorherige Festsetzung erforderlich ist. Angesichts dieser vom Gesetzgeber den Rundfunkanstalten eröffneten Befugnisse ist die Inhaberschaft einer Wohnung erheblich schwerer dauerhaft zu verheimlichen als der Besitz eines Rundfunkempfangsgeräts, auf den es noch für die Erhebung der Rundfunkgebühr ankam.
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11. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).
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12. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).
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Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76). Zur Finanzierung werden auch weiterhin diejenigen herangezogen, die die Möglichkeit des Rundfunkempfangs haben. Insoweit hat sich lediglich die tatbestandliche Anknüpfung der Erfassung der Pflichtigen geändert. Bei der Einbeziehung der sehr kleinen Gruppe, die nicht im Besitz eines herkömmlichen oder neuartigen Empfangsgeräts, aber ebenfalls beitragspflichtig ist, handelt es sich nicht um eine Änderung der ursprünglichen Finanzierungsregelung in ihrem Kern (vgl. unter 5.).
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Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag musste der Europäischen Kommission nicht auf der Grundlage der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 S. 37) vorgelegt werden, da sie nach deren Art. 1 Nr. 2 auf Hörfunk- und Fernsehdienste gemäß Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 89/552/EWG keine Anwendung findet.
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13. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union in der Fassung vom 12. Dezember 2007 (ABl. C 303 S. 1) - GRC -, deren Art. 11 Abs. 1 die Informationsfreiheit gewährleistet, ist im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC gilt die Charta für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Nach Art. 51 Abs. 2 GRC dehnt die Charta den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die Zuständigkeiten der Union aus; sie begründet weder neue Zuständigkeiten noch neue Aufgaben für die Union, noch ändert sie die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben. Daher ist das Recht der Mitgliedstaaten nur dann an den Grundrechten der Charta zu messen, wenn es durch Unionsrecht determiniert ist. Das Unionsrecht muss inhaltliche Vorgaben für die Gestaltung des nationalen Rechts enthalten, insbesondere Umsetzungspflichten statuieren. Darüber hinaus ist die Charta anwendbar, wenn Grundfreiheiten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in Rede stehen (BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 88 ff.; BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - BVerwGE 149, 117 Rn. 71 und vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 26).
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Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Das deutsche Rundfunkbeitragsrecht ist nicht durch unionsrechtliche Vorgaben beeinflusst; es ist gegenüber dem Unionsrecht autonom. Allein der Umstand, dass unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen ist, ob die Einführung der Rundfunkbeitragspflicht ein Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 2 AEUV fordert (s. unter 12.), rechtfertigt nicht die Annahme, dass das Rundfunkbeitragsrecht inhaltlich durch das europarechtliche Beihilferecht determiniert ist. Auch finden weder die Richtlinie 98/34/EG (s. dazu unter 12.) noch die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 S. 36) Anwendung, nach deren Art. 2 Abs. 2 Buchst. g der Rundfunk von ihrem Geltungsbereich ausgenommen ist. Es ist ebenso wenig ersichtlich, dass die Beitragspflicht die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV beeinträchtigt. Die Beitragspflicht verfolgt das rein innerstaatliche Ziel, die Erfüllung der Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu gewährleisten (vgl. unter 4.). Dieses Ziel kann das Funktionieren unionsrechtlich geordneter Rechtsbeziehungen nur mittelbar beeinflussen, was für eine Prüfung am Maßstab unionsrechtlicher Grundrechtsverbürgungen nicht genügt (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 90 unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 18. Dezember 1997 - C-309/96 [ECLI:EU:C:1997:631], Annibaldi - Rn. 22). Die unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV und der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV stehen ebenfalls nicht in Rede. Die allein an Inländer gerichtete Beitragspflicht stellt keine normative Einschränkung dieser Grundfreiheiten dar, weil sie für alle Personen, die Inhaber einer Wohnung i.S.v. § 2 Abs. 2 RBStV sind, gleichermaßen gilt. Auf die Staatsangehörigkeit kommt es nicht an. Anhaltspunkte für eine tatsächliche Schlechterstellung der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegenüber deutschen Staatsangehörigen bestehen nicht. Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit innerhalb der Mitgliedstaaten der Europäischen Union schützen regelmäßig nicht davor, durch die Wohnungsinhaberschaft in einem anderen Mitgliedstaat dort mit rechtlichen Regelungen konfrontiert zu werden, die im Staat des bisherigen Wohnsitzes nicht bestehen. Dies gilt jedenfalls für solche Regelungen, die nicht durch das Unionsrecht determiniert sind (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998 - C-336/96 [ECLI:EU:C:1998:221], Gilly/Directeur des services fiscaux du Bas-Rhin -; BVerwG, Urteil vom 21. September 2016 - 6 C 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:210916U6C2.15.0] - NVwZ 2017, 65 Rn. 27).
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Angesichts der vorstehenden Ausführungen sieht der Senat keinen Anlass, das Verfahren auszusetzen und zu den in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen europarechtlichen Fragen eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
(1) Durch die Lieferung beweglicher Sachen, die nicht auf Grund von Zwangsvollstreckungsmaßnahmen oder anderen gerichtlichen Maßnahmen verkauft werden (Waren), oder durch die Erbringung sonstiger Leistungen durch einen Unternehmer an den Verbraucher wird ein Anspruch gegen den Verbraucher nicht begründet, wenn der Verbraucher die Waren oder sonstigen Leistungen nicht bestellt hat.
(2) Gesetzliche Ansprüche sind nicht ausgeschlossen, wenn die Leistung nicht für den Empfänger bestimmt war oder in der irrigen Vorstellung einer Bestellung erfolgte und der Empfänger dies erkannt hat oder bei Anwendung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt hätte erkennen können.
(3) Von den Regelungen dieser Vorschrift darf nicht zum Nachteil des Verbrauchers abgewichen werden. Die Regelungen finden auch Anwendung, wenn sie durch anderweitige Gestaltungen umgangen werden.
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand
den Bescheid des Beklagten vom 1. Juni 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Februar 2016 aufzuheben.
die Klage abzuweisen.
Gründe
„Die Vorschriften über die Erhebung eines Rundfunkbeitrags im nicht privaten Bereich für Betriebsstätten (§ 5 Abs. 1 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags [RBStV] in der Fassung der Bekanntmachung vom 7.6.2011 [GVBl S. 258; BayRS 2251-17-S]) sowie für Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
a) Die Erhebung des Rundfunkbeitrags im nicht privaten Bereich verstößt entgegen der Ansicht der Klägerin weder gegen die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) noch gegen das Rechtsstaatsprinzip. Bei dem Rundfunkbeitrag handelt es sich um eine nichtsteuerliche Abgabe, die in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt. Sie ist sowohl im privaten als auch im nicht privaten Bereich im Gegensatz zu einer Steuer nicht „voraussetzungslos“ geschuldet, sondern wird als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Die Rechtfertigung für die im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag gewählte Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags folgt aus der grundgesetzlichen Finanzierungsgarantie zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Auch wenn das Grundgesetz keine bestimmte Finanzierungsregelung vorschreibt, so ist doch eine Finanzierung erforderlich, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Stand setzt, die ihm zukommende Funktion im gegenwärtigen System des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichem und privatwirtschaftlichem Rundfunk zu erfüllen, und die ihn zugleich wirksam davor schützt, dass die Entscheidung über die Finanzausstattung zu politischen Einflussnahmen auf das Programm genutzt wird. Damit ist die Rundfunkfinanzierung nicht auf das Modell der früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr eingeengt, sondern der verfassungsrechtliche Rahmen für eine vorrangige Finanzierung durch Vorzugslasten umschrieben, die eine staatsferne und zugleich quotenunabhängige Deckung des Finanzbedarfs durch diejenigen sicherstellt, denen der Rundfunk zugutekommt. Hieraus bezieht der Rundfunkbeitrag in seiner staatsvertraglich begründeten Gestalt sowohl für den privaten als auch für den nicht privaten Bereich eine besondere sachliche Legitimation, die ihn von der Steuer hinreichend deutlich unterscheidet (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
aa) Der Rundfunkbeitrag, der - wie schon die frühere Rundfunkgebühr - dem der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegenden Bereich des Rundfunks zuzuordnen ist (vgl. z.B. BVerfG, B.v. 22.8.2012 - 1 BvR 199/11 - NJW 2012, 3423), erfüllt die an die Erhebung einer Abgabe in Gestalt eines Beitrags zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen. Er dient nach § 1 RBStV der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Sinne von § 12 Abs. 1 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) sowie der Finanzierung der Aufgaben nach § 40 RStV und fließt damit nicht in den allgemeinen staatlichen Haushalt. Er wird im Gegensatz zu einer Steuer nicht „voraussetzungslos“ geschuldet, sondern als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Weil er ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten und -absichten verlangt wird, also für die bloße Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, ist er eine Vorzugslast in Gestalt des Beitrags und durch die mit ihm verfolgten Zwecke der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs legitimiert. Dem Charakter einer Vorzugslast steht nicht entgegen, dass der abgabenbegründende Vorteil typisierend allein an das Innehaben einer Raumeinheit (im privaten Bereich: Wohnung; im nicht privaten Bereich: Betriebsstätte und Kraftfahrzeug) anknüpft. Denn der tatbestandlichen Anknüpfung liegt die sachgerechte Erwägung zugrunde, dass die Adressaten des Programmangebots den Rundfunk vornehmlich in einer dieser Raumeinheiten nutzen oder nutzen können und dass deshalb das Innehaben einer solchen Raumeinheit ausreichende Rückschlüsse auf den abzugeltenden Vorteil zulässt. Das begründet einen ausreichenden inneren Sachzusammenhang zwischen der Geldzahlungspflicht und dem mit ihr verfolgten gesetzgeberischen Ziel des Vorteilsausgleichs (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
bb) Der Wechsel des Anknüpfungstatbestands vom bisherigen Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts zum Empfang (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 1, § 2 Abs. 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags [RGebStV] in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.7.2001 [BayRS 2251-14-S; GVBl S. 561], zuletzt geändert durch Art. 6 des Zwölften Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 5.5.2009 [GVBl S. 193]) hin zum nunmehr geforderten Innehaben einer Raumeinheit ist dadurch veranlasst, dass mit der technischen Entwicklung neuartiger Rundfunkempfangsgeräte, die Rundfunkprogramme z.B. über Angebote aus dem Internet wiedergeben können (vgl. § 5 Abs. 3 RGebStV), der früheren Gebührenfinanzierung ein strukturelles Erhebungs- und Vollzugsdefizit drohte, weil das Bereithalten derartiger Rundfunkempfangsgeräte zum Empfang (neben oder anstelle herkömmlicher Rundfunkempfangsgeräte wie Hörfunk- und Fernsehgeräten) nur unvollständig ermittelt und überprüft werden konnte und deshalb Anreize zur „Flucht aus der Rundfunkgebühr“ bot (vgl. z.B. BVerfG, B.v. 22.8.2012 - 1 BvR 199/11 - BVerfGK 20, 37). Aufgrund der technischen Entwicklung der elektronischen Medien im Zuge der Digitalisierung hat das Bereithalten eines Fernsehers oder Radios als Indiz für die Zuordnung eines Vorteils aus dem Rundfunkangebot zudem spürbar an Überzeugungs- und Unterscheidungskraft eingebüßt. Rundfunkprogramme werden nicht mehr nur herkömmlich - terrestrisch, über Kabel oder Satellit - verbreitet, sondern im Rahmen des für neue Verbreitungsformen offenen Funktionsauftrags zugleich auch in das Internet eingestellt. Aufgrund der Vielgestaltigkeit und Mobilität neuartiger Rundfunkempfangsgeräte ist es nahezu ausgeschlossen, das Bereithalten solcher Geräte in einem Massenverfahren in praktikabler Weise und ohne unverhältnismäßigen Eingriff in die private oder berufliche Sphäre verlässlich festzustellen, zumal sich individuelle Nutzungsgewohnheiten und Nutzungsabsichten jederzeit ändern können. Deshalb darf der Gesetzgeber davon ausgehen, dass die effektive Möglichkeit der Programmnutzung als abzugeltender Vorteil allgemein und geräteunabhängig besteht. Das an das Innehaben einer Raumeinheit typisierend und pauschalierend anknüpfende Modell des Rundfunkbeitrags vereinfacht zudem das Erhebungsverfahren deutlich, weil sich die Ermittlung von Art und Zahl der (herkömmlichen oder neuartigen) zum Empfang bereitgehaltenen Rundfunkempfangsgeräte nunmehr erübrigt (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
cc) Das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kann in ganz Deutschland flächendeckend und von jedermann - sowohl innerhalb als auch außerhalb einer der gesetzlich bestimmten Raumeinheiten (Wohnung, Betriebsstätte oder Kraftfahrzeug) - empfangen werden. Typischerweise besteht damit für jedermann in der jeweiligen Raumeinheit die regelmäßig auch genutzte Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Dass der beitragspflichtige Personenkreis sehr groß ist, ist abgabenrechtlich unerheblich. Denn die Breite der Finanzierungsverantwortung korrespondiert mit der Größe des Adressatenkreises, an den sich das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks richtet (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723). Weil das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aufgrund des gesetzlichen Auftrags an die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, durch die Herstellung und Verbreitung ihrer Angebote als Medium und Faktor des Prozesses freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung zu wirken und dadurch die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu erfüllen (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien [Rundfunkstaatsvertrag - RStV]) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.7.2001 [BayRS 2251-6-S; GVBl S. 502], zuletzt geändert durch Art. 3 des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 7. Juni 2011 [GVBl S. 258]), innerhalb der Gesellschaft jedem Einzelnen zugutekommt, ist grundsätzlich auch jede Person im Einwirkungsbereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu beteiligen. Auf die Möglichkeit der demokratischen Teilhabe am Prozess der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung kann der Einzelne nicht verzichten. Der Rundfunkbeitrag gilt daher unverändert - ebenso wie zuvor die Rundfunkgebühr - den für die Beitragspflichtigen individuell bestehenden Vorteil der jederzeitigen Möglichkeit des Rundfunkempfangs ab.
dd) Zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) in der dualen Rundfunkordnung gehört die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unter Einschluss seiner bedarfsgerechten Finanzierung. Dies hat sich im Grundsatz durch die technologischen Neuerungen der letzten Jahre und die dadurch ermöglichte Vermehrung der Übertragungskapazitäten sowie die Entwicklung der Medienmärkte nicht geändert (vgl. BVerfG, U.v. 11.9.2007 - 1 BvR 2270/05 u.a. - BVerfGE 119, 181). Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene verfassungsrechtliche Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit zielt auf eine Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet. Die gesetzlichen Regelungen sollen es dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk ermöglichen, seinen klassischen Funktionsauftrag zu erfüllen, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und Information auch eine kulturelle Verantwortung umfasst. Nur wenn dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk dies gelingt und er im publizistischen Wettbewerb mit den privaten Veranstaltern bestehen kann, ist das duale System in seiner gegenwärtigen Form, in der die privatwirtschaftlich finanzierten Programme weniger strengen Anforderungen unterliegen als die öffentlich-rechtlichen, mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. In der Art und Weise der Funktionserfüllung, die nicht auf eine „Mindestversorgung“ oder auf ein Ausfüllen von Lücken und Nischen, die von privaten Anbietern nicht abgedeckt werden, beschränkt ist, sondern die volle Breite des klassischen Rundfunkauftrags umfasst und sich an das gesamte Publikum richtet (vgl. z.B. BVerfGE, U.v. 25.3.2014 - 1 BvF 1/11
Der Rundfunkbeitrag ist danach - ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr - durch seine Ausgleichsfunktion und die Finanzierungsgarantie zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besonders sachlich gerechtfertigt. Der Vorteilsausgleich dient dabei nach den Vorstellungen des Normgebers zwei ineinandergreifenden Zwecken: Zum einen soll er den Vorteil abgelten, der daraus entsteht, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in besonderem Maß die Grundlagen der Informationsgesellschaft fördert und einen wichtigen Beitrag zur Integration und Teilhabe an demokratischen, kulturellen und wirtschaftlichen Prozessen leistet (vgl. LT-Drs. 16/7001 S. 11); insoweit ist grundsätzlich jede Person im Einwirkungsbereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an der Finanzierungsverantwortung zu beteiligen, weil sie einen gleichsam strukturellen Vorteil aus dessen Wirken zieht. Zum anderen wird ein Entgelt für die Möglichkeit individueller Nutzung verlangt, von der bei typisierender Betrachtung in den gesetzlich bestimmten Raumeinheiten üblicherweise Gebrauch gemacht wird (vgl. etwa LT-Drs. 16/7001 S. 12 f., 17). Beide Gründe rechtfertigen jeweils für sich die Erhebung des Rundfunkbeitrags neben den Steuern. Das gilt gleichermaßen für den nicht privaten Bereich, der neben gewerblichen und sonstigen selbstständigen Erwerbstätigkeiten auch Tätigkeiten zu gemeinnützigen oder öffentlichen Zwecken umfasst. Diesem im weiteren Sinn „unternehmerischen“ Bereich vermittelt der Rundfunk spezifische Vorteile, welche nach der Wertung des Gesetzgebers durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag, der im privaten Bereich zu entrichten ist, nicht abgegolten sind. Denn für den unternehmerischen Bereich ist bei typisierender Betrachtung die Möglichkeit eröffnet, dass die Rundfunkprogramme in einer besonderen, die Unternehmenszwecke fördernden Weise genutzt werden. Hinzu kommt der strukturelle Vorteil in dem oben genannten Sinn, der aus dem Wirken des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch für den nicht privaten Bereich entsteht (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
b) Der Rundfunkbeitrag im nicht privaten Bereich verstößt weder gegen das Übermaßverbot noch gegen das Kostendeckungsprinzip.
aa) Der mit dem Beitrag abzugeltende spezifische Vorteil, der dem nicht privaten Bereich durch das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zuwächst, wird durch den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag typisierend an die Raumeinheiten Betriebsstätte und Kraftfahrzeug geknüpft. Während die Beitragshöhe für jedes beitragspflichtige Kraftfahrzeug einheitlich ein Drittel des Rundfunkbeitrags beträgt (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 RBStV), ist sie für Betriebsstätten nach der Zahl der neben dem Inhaber Beschäftigten stufenweise degressiv gestaffelt (§ 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV). Mit den gesetzlich näher bestimmten Merkmalen Betriebsstätte (§ 6 Abs. 1 und 3 RBStV), Beschäftigte (§ 6 Abs. 4 RBStV) und Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV), welche die Beitragspflicht dem Grunde und der Höhe nach steuern, hält der Gesetzgeber sich im Rahmen seines Gestaltungsspielraums. Diese Kriterien sind auch unter Berücksichtigung unterschiedlicher Strukturen im unternehmerischen Bereich hinreichend realitätsgerecht und ausreichend differenziert, um den beitragsauslösenden Vorteil abzubilden und die Beitragslasten im Verhältnis der Abgabenpflichtigen untereinander angemessen zu verteilen.
Die Belastung für die betroffenen Beitragsschuldner hält sich im Rahmen des Zumutbaren. Durch den Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag ist die Höhe des Rundfunkbeitrags mit Wirkung ab 1. Januar 2013 (zunächst) auf monatlich 17,98 € festgesetzt worden (§ 8 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag [RFinStV] in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.7.2001 [BayRS 2251-15-S; GVBl S. 566], zuletzt geändert durch Art. 1 des Sechzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 16.3.2015 [GVBl S. 26]). Das entsprach der Summe von monatlicher Grundgebühr (5,76 €) und Fernsehgebühr (12,22 €), die bis zum 31. Dezember 2012 auf der Grundlage des Rundfunkgebührenstaatsvertrags erhoben wurden. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass zwischen der Höhe des Rundfunkbeitrags und dem Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als abzugeltendem Vorteil ein dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zuwiderlaufendes grobes Missverhältnis bestehen könnte. Für Betriebsstätten ist die Höhe des Rundfunkbeitrags gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV nach der Zahl der neben dem Inhaber in der Betriebsstätte Beschäftigten degressiv gestaffelt. Die gestaffelten Beitragssätze beginnen mit einem Drittel des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten mit keinem oder bis acht Beschäftigten und reichen bis 180 Rundfunkbeiträge für Betriebsstätten mit 20.000 oder mehr Beschäftigten. Daneben ist für jedes zugelassene Kraftfahrzeug ein Drittel des Rundfunkbeitrags zu entrichten, wobei gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV jeweils ein Kraftfahrzeug für jede beitragspflichtige Betriebsstätte beitragsfrei bleibt. Die daraus resultierende finanzielle Belastung ist mit Blick auf die einzelne Betriebsstätte oder das einzelne Kraftfahrzeug gering. Auch soweit sie sich bei großen Betrieben insbesondere wegen besonderer Strukturen mit zahlreichen Betriebsstätten erheblich vervielfachen kann, lässt sich ein grobes Missverhältnis zu den verfolgten Zwecken der Kostendeckung und des Vorteilsausgleichs nicht erkennen (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
bb) Der Rundfunkbeitrag ist seiner Zweckbestimmung nach darauf beschränkt, sicherzustellen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion als Grundversorgung in der gegenwärtigen Rundfunkordnung ungeschmälert erfüllen kann. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter verpflichtet, sich im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags zu halten und den aus den Programmentscheidungen abgeleiteten Finanzbedarf zutreffend und in Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu ermitteln. Die Einhaltung dieser Verpflichtung unterliegt ihrerseits einer externen Kontrolle, wie sie im Rundfunkstaatsvertrag im Einzelnen ausgestaltet ist. Nach dessen § 14 Abs. 1 wird der Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks regelmäßig entsprechend den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, einschließlich der damit verbundenen Rationalisierungspotenziale, auf der Grundlage von Bedarfsanmeldungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter durch die unabhängige Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) geprüft und ermittelt (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
cc) Der Einwand der Klägerin, der Gesetzgeber habe eine Prognose zum voraussichtlichen Abgabenaufkommen unterlassen und mit dem Rundfunkbeitrag eine Steigerung des Abgabenaufkommens - über den Bedarf der Rundfunkanstalten hinaus - beabsichtigt, ist nicht begründet.
(1) Nach dem Willen des Gesetzgebers gewährleistet das neue Finanzierungsmodell des Rundfunkbeitrags „Beitragsstabilität und Aufkommensneutralität.“ Die Aufteilung des Beitragsaufkommens zwischen privatem Bereich und nicht privatem Bereich soll grundsätzlich gleich bleiben, das Erhebungsverfahren deutlich vereinfacht und der „Beauftragtendienst“ wesentlich reduziert werden (vgl. LT-Drs. 16/7001 vom 21.1.2011 S. 11). Der Gesetzgeber hat deshalb vorgesehen, dass die finanziellen Auswirkungen des Modellwechsels bei der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit dem 19. KEF-Bericht festgestellt werden und unmittelbar anschließend die Länder auf dieser Grundlage eine Evaluierung unter Mitwirkung einer unabhängigen Stelle durchführen (vgl. LT-Drs. 16/7001 S. 10).
Aufgrund der Umstellung von der gerätebezogenen Rundfunkgebühr auf den geräteunabhängigen Rundfunkbeitrag bestanden zwangsläufig erhebliche Unsicherheiten bei der Prognose des Aufkommens für die erste Beitragsperiode 2013 bis 2016. Diese Unsicherheiten hat die (unabhängige) KEF im Rahmen ihres gesetzlichen Auftrags (§ 3 RFinStV) in ihrem 18. Bericht (November 2011) im Einzelnen dargestellt (Tz. 378 bis 443). Die KEF hat in ihrem Bericht einen ungedeckten Finanzbedarf von 304,1 Millionen Euro festgestellt. Sie hat gleichwohl davon abgesehen, eine Anhebung des Rundfunkbeitrags (um 18,35 Cent) zu empfehlen, da wegen der Unsicherheiten infolge der Umstellung des Finanzierungssystems eine verlässliche Ertragsplanung nicht möglich war und diesbezüglich eine Überprüfung im 19. Bericht angekündigt. Die KEF ist davon ausgegangen, dass die Rundfunkanstalten auch mit einem Rundfunkbeitrag von 17,98 Euro, welcher der Höhe nach der früheren Rundfunkgebühr (Grund- und Fernsehgebühr) entsprach, ihren Aufgaben gerecht werden können.
(2) Die finanziellen Auswirkungen des Modellwechsels sind - dem Willen des Gesetzgebers entsprechend - mittlerweile überprüft worden. Die KEF geht in ihrem 19. Bericht (Februar 2014) bei weiterhin unsicherer Datenlage davon aus, dass die Einnahmen aus den Rundfunkbeiträgen im Planungszeitraum 2013 bis 2016 um 1.381 Millionen Euro höher sein werden als die Ist-Erträge aus den Teilnehmergebühren im Zeitraum 2009 bis 2012 (vgl. Tz. 273 bis 324). Sie hat deshalb den Ländern eine Reduzierung des Rundfunkbeitrags ab dem Jahr 2015 empfohlen, dem die Länder durch eine Reduzierung des Rundfunkbeitrags auf monatlich 17,50 Euro ab 1. April 2015 entsprochen haben (§ 8 RFinStV n.F.)
Die sich an den 19. KEF-Bericht anschließende Evaluierung hat insbesondere die Entwicklung der Erträge aus dem Rundfunkbeitrag und die jeweiligen Anteile der privaten Haushalte sowie der Privatwirtschaft und der öffentlichen Hand am Gesamtertrag umfasst. In diesem Zusammenhang ist auch die Notwendigkeit und Ausgewogenheit der Anknüpfungstatbestände, darunter die Beitragspflicht für Kraftfahrzeuge, geprüft worden. Die Ergebnisse des Evaluationsprozesses seitens der unabhängigen Stelle (D* … GmbH, einem Consulting-Tochterunternehmen des … Instituts … in …) wurden unter der Überschrift „Evaluation der Einführung des Rundfunkbeitrags“ (Version: 7.7.2015) im Internet veröffentlicht. Danach betrug das Aufkommen aus dem Rundfunkbeitrag 7.681 Millionen Euro im Jahr 2013 und 8.324 Millionen Euro im Jahr 2014. Im Jahr 2012 lag das Aufkommen aus der Rundfunkgebühr bei 7.493 Millionen Euro. Dabei ist das gesamte Beitragsaufkommen im privaten Bereich wie im nicht privaten Bereich sowohl gegenüber der Planung als auch gegenüber dem Gebührenaufkommen im Jahr 2012 gestiegen. Der private Bereich trägt zu etwa 90 v.H. zum Aufkommen bei. Der Anteil des nicht privaten Bereichs betrug 9,56 v.H. im Jahr 2012, 9,86 v.H. im Jahr 2013 und 9,26 v.H.im Jahr 2014.
Die Steigerung des Beitragsaufkommens beruht nach den Erkenntnissen des Evaluierungsprozesses nicht nur auf einer verbesserten Ausschöpfung des Rundfunkbeitragspotenzials im privaten Bereich (durch Meldedatenabgleich und Direktanmeldung bisher nicht registrierter Wohnungsinhaber), sondern auch auf einer Steigerung des Beitragsaufkommens im nicht privaten Bereich. Einen wesentlichen Anteil am überplanmäßigen Aufkommen aus dem nicht privaten Bereich macht dabei die wesentlich höhere Anzahl an Betriebsstätten, vor allem an Kleinstbetriebsstätten mit bis zu acht Beschäftigten, aus. Hier bestand eine erhebliche Planungsunsicherheit, weil die Definition einer „Betriebsstätte“ in der Wirtschaftsstatistik bislang nicht existierte und daher unbekannt war, wie viele Betriebsstätten nach der Definition des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags in Deutschland existieren. Die Kleinstbetriebsstätten machen mit knapp 150 Millionen Euro im Jahr 2014 einen bedeutenden Teil des Aufkommens im nicht privaten Bereich (insgesamt 770 Millionen Euro) aus. Das Rundfunkbeitragsaufkommen aus der Belastung von Kraftfahrzeugen beträgt ca. 300 Millionen Euro im Jahr.
(3) Ob diese Angaben zutreffen oder - wie die Klägerin mittels eines Beweisantrags zu beweisen beabsichtigte - das Rundfunkbeitragsaufkommen aus der Belastung von Kraftfahrzeugen tatsächlich niedriger ist als angegeben, kann offen bleiben, weil dieser Einwand für die gerichtliche Entscheidung unerheblich ist. Denn der Gesetzgeber trägt jedenfalls einer etwaigen Kostenüberdeckung dadurch Rechnung, dass gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 RFinStV Überschüsse am Ende der Beitragsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden müssen. Eine Übertragung von Defiziten hingegen ist nicht zulässig (§ 3 Abs. 2 Satz 4 RFinStV). § 3 Abs. 8 RFinStV bestimmt zudem, dass die KEF den Landesregierungen mindestens alle zwei Jahre einen Bericht erstattet, in dem insbesondere zu der Frage Stellung zu nehmen ist, ob und in welcher Höhe und zu welchem Zeitpunkt eine Änderung des Rundfunkbeitrags notwendig ist. Mit Blick auf diese normativen Absicherungen einer bedarfsgerechten Rundfunkfinanzierung ist gegenwärtig nichts dafür ersichtlich, dass der Rundfunkbeitrag nach seiner gesetzlichen Ausgestaltung auf die Erzielung von Überschüssen ausgerichtet sein könnte.
c) (…)
d) Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes wird schließlich auch durch das sonstige Vorbringen der Klägerin nicht begründet.
aa) Der Kraftfahrzeugbeitrag führt weder zu einer systemwidrigen Mehrfachbelastung der Beitragsschuldner noch zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung im Vergleich zu Wohnungsinhabern. Dass Kraftfahrzeuge - wie schon unter der Geltung des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - nunmehr unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 RBStV bei der Bemessung des Beitrags im nicht privaten Bereich zu berücksichtigen sind, ist sachgerecht. Eine systemwidrige Mehrfachbelastung der Personen, die bereits im privaten Bereich Rundfunkbeiträge zu zahlen haben, liegt darin schon deshalb nicht, weil der öffentlich-rechtliche Rundfunk dem nicht privaten Bereich spezifische Vorteile bietet und dort in besonderer, die Unternehmenszwecke fördernder Weise genutzt werden kann, wie dies insbesondere bei gewerblichen Autovermietern wie der Klägerin, bei denen der private oder gewerbliche Kunde regelmäßig Wert auf das Vorhandensein eines Radios im gemieteten Auto und die Möglichkeit des Rundfunkempfangs legt, offensichtlich ist. Dies ist auch ein sachlicher Grund dafür, weshalb der Gesetzgeber im privaten Bereich allein an das Innehaben einer Wohnung anknüpft, hingegen im nicht privaten Bereich neben dem Innehaben einer Betriebsstätte auch noch an das Innehaben eines Kraftfahrzeugs. Denn im Verhältnis zum sonstigen unternehmerischen Bereich kommt es in einem betrieblichen Kraftfahrzeug, ähnlich wie in einem Hotel- oder Gästezimmer (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV), nach der Lebenserfahrung zu einer deutlich gesteigerten Nutzung des (Hörfunk-)Programmangebots. Das darf der Gesetzgeber zum Anlass für eine eigenständige Vorteilsabgeltung nehmen, die mit einem Drittel des Rundfunkbeitrags für jedes beitragspflichtige Kraftfahrzeug sachgerecht bemessen ist. Auch wenn sich dabei für Großunternehmen eine Zahlungspflicht in durchaus beachtlicher Höhe ergeben kann, begründet das für sich keinen Verfassungsverstoß, sondern entspricht dem verfassungsrechtlichen Gebot, die Belastungen in einer den jeweiligen Vorteil möglichst gleichmäßig abbildenden Weise unter den Beitragspflichtigen zu verteilen (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
bb) Entgegen der Ansicht der Klägerin liegen dem Betriebsstättenbeitrag (§ 5 Abs. 1 RBStV) keine unzutreffenden Annahmen über die Üblichkeit des Rundfunkempfangs in Betriebsstätten oder dessen Nutzen für die Inhaber der Betriebsstätten zu Grunde. Auch ist die Staffelung des Betriebsstättenbeitrags nach Beschäftigtenzahlen nicht sachwidrig. Die Betriebsstätte bildet, ähnlich der Wohnung im privaten Bereich, den örtlichen Rahmen, in dem typischerweise die Möglichkeit zu einem dem Unternehmen dienenden Rundfunkempfang eröffnet ist. In welchem Umfang dabei in den jeweiligen Unternehmen ein Rundfunkempfang in den Betriebsstätten tatsächlich üblich ist und welchen konkreten Nutzen dieser für das Unternehmen hat, kann offen bleiben. Denn Abgabengesetze, die - wie hier - Massenvorgänge des Wirtschaftslebens betreffen, müssen, um praktikabel zu sein, Sachverhalte, an die sie dieselben abgabenrechtlichen Folgen knüpfen, typisieren und können dabei die Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen. Es ist deshalb ein legitimes Anliegen des Gesetzgebers, die Erhebung von Abgaben so auszugestalten, dass sie praktikabel bleibt und von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen entlastet wird (vgl. z.B. BVerfG, B.v. 25.6.2014 - 1 BvR 668/10 u.a. - NVwZ 2014, 1448). Die Typisierung beugt zudem gleichheitswidrigen Erhebungsdefiziten oder Umgehungen und beitragsvermeidenden Gestaltungen vor, wie sie durch weitere Differenzierungen zwangsläufig hervorgerufen würden. Sie dient damit auch einer größeren Abgabengerechtigkeit (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
Es ist sachgerecht, wenn der Gesetzgeber den möglichen Nutzen des öffentlich-rechtlichen Programmangebots nach der Zahl der Beschäftigten bemisst statt etwa nach dem Umsatz oder dem Gewinn. Der Gesetzgeber darf auch davon ausgehen, dass der spezifische Vorteil aus dem Programmangebot für den unternehmerischen Bereich in der einzelnen Betriebsstätte nicht linear proportional zur Beschäftigtenzahl zunimmt, sondern ein kommunikativer Nutzen in Bezug auf den einzelnen Beschäftigten bei Zunahme der Beschäftigtenzahl typischerweise abnimmt. Mit zehn Stufen ist die gesetzliche Staffelung ausreichend differenziert und weist die erforderliche Typengerechtigkeit auf. Unebenheiten und Friktionen, wie sie sich durch die Bemessung in Stufen und den Verzicht auf weitere Unterscheidungen ergeben, sind durch die Ziele der Praktikabilität, der Vermeidung aufwendiger individueller Ermittlungen und der Absicherung gegen Erhebungsdefizite in einem Massenverfahren verfassungsrechtlich gerechtfertigt (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723).
cc) Die gesetzlich vorgesehenen Ermäßigungen und Befreiungen für einzelne Beitragsschuldner (§ 5 Abs. 3 bis 6 RBStV) bleiben im Rahmen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Sie sind weder willkürlich noch sachwidrig, sondern durch Allgemeinwohlbelange gerechtfertigt (vgl. BayVerfGH, E.v. 15.5.2014 - Vf. 8-VII-12 u.a. - NJW 2014, 3215 = BayVBl 2014, 688, 723). Wie sie im Einzelfall auszulegen und anzuwenden sind, bleibt der Klärung in künftigen fachgerichtlichen Verfahren ohnehin vorbehalten.“
„c) Die Vorschriften über die Rundfunkbeitragspflicht für Betriebsstätten (§ 5 Abs. 1 RBStV) und Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV) verstoßen entgegen der Ansicht der Antragstellerin im Verfahren Vf. 24-VII-12
aa) Das sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebende Bestimmtheitsgebot verpflichtet den Normgeber, seine Vorschriften so zu fassen, dass sie den rechtsstaatlichen Anforderungen der Normenklarheit und der Justiziabilität entsprechen. Gesetze müssen so formuliert sein, dass die davon Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Die Gerichte müssen in der Lage sein, die Anwendung der betreffenden Rechtsvorschrift durch die Verwaltung zu kontrollieren. Weder aus dem Rechtsstaatsprinzip noch aus den Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Gewaltenteilung ergibt sich ein Verbot für den Gesetzgeber, unbestimmte Rechtsbegriffe, also Begriffe, die bei der Gesetzesanwendung noch der Konkretisierung bedürfen, zu verwenden. Der Gesetzgeber wird allerdings durch das Rechtsstaatsprinzip verpflichtet, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. VerfGH vom 24.2.1988 VerfGHE 41, 17/24 m. w. N). Mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden, insbesondere durch Heranziehung anderer Vorschriften desselben Gesetzes, durch Berücksichtigung des Normzusammenhangs oder aufgrund einer gefestigten Rechtsprechung muss sich eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Vorschrift gewinnen lassen (VerfGH vom 28.3.2003 VerfGHE 56, 28/45; NVwZ 2014, 141/142 f.).
bb) Hieran gemessen kann der Begriff der „Beschäftigten“ im Sinn des § 5 Abs. 1 Satz 2 RBStV, der für die Bemessung des für eine Betriebsstätte zu entrichtenden Rundfunkbeitrags maßgebend ist, nicht beanstandet werden. Er umfasst nach der Legaldefinition des § 6 Abs. 4 RBStV „alle im Jahresdurchschnitt sozialversicherungspflichtig Beschäftigten sowie Bediensteten in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis mit Ausnahme der Auszubildenden“. Hinreichend bestimmt ist insbesondere das einschränkend zu verstehende Merkmal „sozialversicherungspflichtig“. Sein Regelungsinhalt kann ohne größere Schwierigkeiten unter Rückgriff auf den Normzweck, vor allem geringfügig Beschäftigte im Sinn des § 8 Abs. 1 SGB IV auszunehmen (LT-Drs. 16/7001 S. 20), und auf die allgemeinen gesetzlichen Bestimmungen über die Sozialversicherungspflicht (vgl. § 2 Abs. 1, 2 SGB IV) ermittelt werden. Der Einwand der Antragstellerin, die Gesetzesbegründung stehe in nicht auflösbarem Widerspruch zur gesetzlichen Pflicht der Arbeitgeber, für geringfügig Beschäftigte einen Pauschalbeitrag zur Rentenversicherung zu leisten, kann nicht überzeugen. Denn der damit angesprochene § 172 Abs. 3 SGB VI regelt nicht die Versicherungspflicht der Arbeitnehmer. Er betrifft vielmehr die Beitragspflicht der Arbeitgeber für geringfügig Beschäftigte, die in dieser Beschäftigung „versicherungsfrei“ oder „von der Versicherungspflicht befreit“ sind, also gerade für solche Beschäftigte, die rundfunkbeitragsrechtlich nach dem Gesetzeswortlaut eindeutig von dem Kreis der „sozialversicherungspflichtig Beschäftigten“ auszunehmen sind und demnach in Übereinstimmung mit dem Willen des Normgebers für die Beitragsbemessung außer Betracht bleiben. In vergleichbarer Weise kann die weiter aufgeworfene Frage, ob Arbeitnehmer in Elternzeit rundfunkbeitragsrechtlich zu berücksichtigen sind, unschwer nach den üblichen Auslegungsmethoden ausgehend vom Begriff „Beschäftigte“ und gegebenenfalls durch Heranziehung der sozialversicherungsrechtlichen Wertungen in § 7 Abs. 3 Satz 3 SGB IV beantwortet werden.“
cc) Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verstößt entgegen dem Vorbringen des Klägers auch nicht gegen europarechtliche Regelungen, insbesondere nicht gegen Art. 9 der Richtlinie 97/7/EG, die den Verbraucher von jeder Gegenleistung für die Erbringung unbestellter Dienstleistungen befreien soll. Denn zum einen wurde mit Einführung des § 241a des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) der Inhalt der Richtlinie 97/7/EG (Fernabsatzrichtlinie 1997) bzw. der Inhalt der Art. 25, 27 der Richtlinie 2011/83/EU (Verbraucherrechterichtlinie 2011) ins deutsche Recht übertragen und damit der Umsetzungspflicht entsprochen (vgl. Finkenauer, in: Münchner Kommentar BGB, 7. Aufl. 2016, § 241a Rn. 1; VG Bayreuth, B.v. 28.9.2015 - B 3 E 15.605 - juris). Daher entfaltet die vom Kläger in Bezug genommene Richtlinie 97/7/EG mangels Verstoßes gegen die Umsetzungspflicht schon keine unmittelbare Wirkung, auf die sich der Kläger berufen könnte. Zum anderen liegt auch kein Verstoß gegen § 241a BGB vor, da die Pflicht zur Zahlung des Rundfunkbeitrags unabhängig von einer Willenserklärung des Beitragsschuldners kraft Gesetzes entsteht und nicht - wie nach § 241a i.V.m. § 13 BGB erforderlich - durch ein von einem Verbraucher geschlossenes Rechtsgeschäft (vgl. VG München, U.v. 23.1.2015 - M 6a K 14.448 - juris Rn. 54 - 56). § 241a BGB findet daher keine Anwendung (vgl. VG Ansbach, U.v. 1.10.2015 - AN 6 K 15.00898 - juris Rn. 62). Daher wird die gesetzliche Regelung entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht konterkariert beziehungsweise für ein Teilgebiet außer Kraft gesetzt. Ein Verstoß gegen europäisches Recht ist daher nicht erkennbar.
Gründe
Gericht: VG München
Aktenzeichen: M 26 K 15.2333
Im Namen des Volkes
Gerichtsbescheid
vom
26. Kammer
Sachgebiets-Nr. 250
Hauptpunkte:
Rundfunkbeitrag (Wohnungsbeitrag)
Rechtsquellen:
In der Verwaltungsstreitsache
...
- Kläger -
gegen
Bayerischer Rundfunk Anstalt des öffentlichen Rechts Juristische Direktion Rundfunkplatz 1, 80300 München
- Beklagter -
wegen Rundfunkbeitrag
erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht München, 26. Kammer,
durch den Richter am Verwaltungsgericht als Einzelrichter
am
folgenden
Gerichtsbescheid:
I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung (Nr. II des Urteils) ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Rundfunkbeiträgen.
Aufgrund des einmaligen Meldedatenabgleichs gemäß § 14 Abs. 9 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag RBStV wurde der Kläger mit sog. Mailings vom Juni 2013, Juli 2014, August 2013 und Dezember 2013 um Auskunft der rundfunkrelevanten Daten gebeten. Nachdem der Kläger hierauf nicht reagierte, teil ihm der Beklagte mit Schreiben vom Januar 2014 mit, dass er rückwirkend zum Januar 2013 unter der Beitragsnummer als beitragspflichtiger Wohnungsinhaber (sog. Wohnungsbeitrag) angemeldet wurde.
Am
Mit Schreiben vom Juni 2014 (Eingang beim Beklagten
Am
Ein Widerspruch des Klägers gegen diesen Bescheid findet sich nicht in den vorgelegten Behördenakten des Beklagten. Der Kläger trägt insofern aber vor, dass er auch gegen den Bescheid vom
Am
Dagegen legte der Kläger mit Schreiben vom Januar 2015 Widerspruch beim Beklagten (Eingang bei diesem
Mit Bescheid vom
Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich sei bundesweit durch eine Vielzahl von Gerichten bereits bestätigt wurden, so u. a. auch vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH, Entscheidung vom 5. Mai 2014 Vf. 8-VII-12; Vf. 24-VII-12
Die gemäß § 2 Abs. 1 RBStV typisierend an das Innehaben einer Wohnung anknüpfende Beitragspflicht sei rechtmäßig und verstoße nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz, Art. 118 Abs. 1 Bayerische Verfassung BV und Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz GG Die damit eingeräumte Nutzungsmöglichkeit bzw. der daraus resultierende Vorteil rechtfertige den typisierend erhobenen Beitrag ohne dass es auf das tatsächliche Vorhandensein bzw. die tatsächliche Nutzung eines Rundfunkempfangsgeräts ankäme. Auch die einheitliche Höhe des Beitrags ohne Unterscheidung anhand von Geräteklasse sei sachlich gerechtfertigt.
Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verletze auch nicht die (negative) Informationsfreiheit. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof verneine hier schon einen Eingriff in den Schutzbereich, jedenfalls sei dieser aber gerechtfertigt. Weder folge aus dem Grundrecht auf positive Informationsfreiheit ein Anspruch auf kostenlosen Zugang zu Informationen, noch sei erkennbar, inwieweit das Recht auf negative Informationsfreiheit durch eine Beitragspflicht tangiert sein soll.
Die informelle Selbstbestimmung werde durch die Anzeige- und Nachweispflichten nach § 8 i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 3 RBStV, das Auskunftsrecht gegenüber Dritten gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und den einmaligen Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 RBStV nicht verletzt (BayVerfGH a. a. O.).
Auch ein Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 101 Abs. 1 BV bzw. Art. 2 Abs. 1 GG oder der Eigentumsfreiheit, Art. 103 Abs. 1 BV bzw. Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht erkennbar.
Eine Programmkritik vermöge nichts an der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags zu ändern und führe nicht zur Entbindung von der Beitragspflicht (BVerfG, Urteil vom 25.März 2014 1 BvF 1/11 NVzW 2014, 867).
Der Widerspruchsbescheid wurde dem Beklagten mit Einwurfeinschreiben am
Mit seiner bei Gericht am Juni 2015 eingegangenen Klage vom Juni 2015 beantragte der Kläger:
1. die Aufhebung der Bescheide vom
2. die Verfassungswidrigkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages RBStV in Form des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 15. bis 21. Dezember 2010 festzustellen, da dieser gegen das Grundgesetz sowie gegen das europaweit geltende Recht verstößt
3. festzustellen, dass aus vorgenanntem Grund in Punkt 2 zwischen dem Kläger und dem Beklagten kein Beitragsverhältnis besteht, welches eine Beitragspflicht des Klägers begründet
4. die Aufhebung des vom Beklagten geforderten Säumniszuschlages.
Zur Klagebegründung vertieft der Kläger seine bereits im Rahmen des Widerspruchverfahrens angelegte Argumentation: Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verstoße gegen das Grundgesetz, insbesondere gegen die Religions- und Gewissensfreiheit. Auch in die freie Entfaltung der Persönlichkeit werde verfassungswidrig eingegriffen, weil Bürger, die keinen Fernseher besitzen, dennoch gezwungen würden, auch Fernsehen zu finanzieren. Institutionell fehle es an der demokratischen Legitimation und an der politischen Neutralität, was sich auch an der 2014 getroffenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Teilverfassungswidrigkeit des ZDF-Staatsvertrages zeige (BVerfG, Urteil vom 25. März 2014, Az. 1 BvF 1/11 juris). Der Rundfunkbeitrag sei zudem materiell-rechtlich als Steuer zu klassifizieren und verletze die Privatautonomie („Vertrag zulasten Dritter“).
In europarechtlicher Hinsicht sei ein Verstoß gegen die Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom
Die Kontrollmöglichkeiten der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) seien unangemessen; der Wohnungsbegriff verstoße gegen die Normklarheit; der Rundfunkbeitrag sei eine „grobe Verletzung der moralischen sowie ethischen Werte“ des Klägers und verletze dessen negative Informationsfreiheit.
Die Bescheide des Beklagten seien zudem formfehlerhaft und damit unwirksam, insbesondere da sie einen Säumniszuschlag enthalten würden, ohne dass der Kläger - mangels vorangegangenem Bescheid in Verzug geraten sein könne.
In Bezug auf die zwischenzeitlich ergangene (Grundsatz-)Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
Mit Schriftsatz vom 15. Juni 2015 beantragt der Beklagte,
die Klage abzuweisen
und verweist auf seine im Widerspruchsbescheid vom 17. April 2015 getätigte Argumentation. Die Klageanträge Nr. 1 und 4 seien zudem bereits teilweise, soweit sie sich gegen den Bescheid vom 1. Oktober 2014 richten, unzulässig, und im Übrigen unbegründet. Die Klageanträge Nr. 2 und 3 seien ebenfalls bereits unzulässig.
Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 15. Juni 2015 einer Entscheidung per Gerichtsbescheid und der Übertragung auf den Einzelrichter zugestimmt. Der Kläger wurde mit gerichtlichem Schreiben vom Mai 2016 zur Entscheidung per Gerichtsbescheid gehört und widersprach dieser mit Schreiben vom Mai 2016. Bereits mit Schreiben vom Juni 2015 hatte er eine Übertragung auf den Einzelrichter abgelehnt. Mit Beschluss vom 6. Juni 2016 wurde der Rechtsstreit auf den Einzelrichter übertragen. Wegen des weiteren Sachverhalts und zum Vorbringen der Beteiligten im Einzelnen wird auf die Gerichts- und die vom Beklagten vorgelegte Behördenakte ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Die Entscheidung konnte nach Anhörung der Beteiligten im Wege des Gerichtsbescheids ergehen (§ 84 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung VwGO -).
Die Klage hat keinen Erfolg, weil sie teilweise bereits unzulässig und im Übrigen unbegründet ist.
1. Die Klage ist in ihren Anträgen Nr. 1 und 4 unzulässig und in Nr. 2 und 3 zulässig.
1.1 Die Klage ist in ihren Klageanträgen Nr. 2 und 3 unzulässig, § 43 Abs. 1 und 2 VwGO.
Soweit der Kläger in seinem Antrag Nr. 2 die Feststellung der Verfassungs- und Europarechtswidrigkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages begehrt, ist die Klage bereits unstatthaft gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Im Rahmen der vom Kläger erhobenen Anfechtungsklage werden die Vereinbarkeit mit Verfassungs- und Europarecht sowie die Rechtmäßigkeit der herangezogenen Rechtsgrundlage inzident bzw. als Vorfrage geprüft. Auch die Rechtmäßigkeit der Beitragserhebung selbst (Klageantrag Nr. 3) ist Gegenstand der Anfechtungsanträge, die insoweit wegen ihrer Gestaltungswirkung vorrangig sind. Ein darüber hinausgehendes, isoliertes (Feststellungs-)Interesse des Klägers ist nicht erkennbar (vgl. zum Ganzen Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 14. Auflage 2014, § 43 Rn. 9 m. w. N.).
1.2 Die Klage ist in ihren Klageanträgen Nr. 2 und 3 zulässig, auch soweit sie sich gegen den Festsetzungsbescheid vom 1. Oktober 2014 richtet. Zwar findet sich kein entsprechender Widerspruch des Klägers in den Behördenakten; durch den vom Kläger vorgelegten Rückschein (...) ist aber nach Würdigung des Gerichts jedenfalls dem Anschein nach bewiesen, dass der Kläger auch gegen den Bescheid vom 1. Oktober 2014 Widerspruch eingelegt hat. Grundsätzlich obliegt es dem Widerspruchsführer, den Zugang bei der Behörden nachzuweisen, vgl. dazu § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO. In der Behördenakte findet sich aber der vom Kläger behauptete Widerspruch nicht. Dennoch ist das Gericht vorliegend gemäß den Grundsätzen des Anscheinsbeweises (vgl. dazu ausführlich VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Dezember 2015 2 S 1516/14 juris) überzeugt, dass der Kläger zum Zweck des Widerspruchs am Oktober 2014 ein Schreiben abgesandt hat, das dem Beklagten am 28. Oktober 2014 (und damit fristgemäß, § 70 Abs. 1 Satz 1VwGO) zugegangen ist. Denn der Kläger hat gegen den früheren wie den späteren der vorliegend verfahrensgegenständlichen Bescheide rechtzeitig Widerspruch erheben. Er hat den Beleg für ein Einschreiben an den Beklagten sowie einen Rückschein vorgelegt, der bestätigt, dass sein Schreiben am 28. Oktober 2014 beim Beklagten zugestellt wurde. Alle dies spricht in einer Zusammenschau dafür, dass der Kläger tatsächlich und fristgerecht Widerspruch erhoben hat. Da über diesen nach wie vor nicht entschieden wurde, handelt es sich insoweit um eine (mittlerweile) zulässige Untätigkeitsklage, vgl. § 75 Satz 1 und 2 VwGO.
1.3 Eine Auslegung seines Klagebegehrens gemäß § 88 VwGO i. V. m. den für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätzen (§§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch) ergibt, dass der Kläger in seinen Klageanträgen Nr. 1 und 4 gegen die beiden Bescheide vom 1. Juni 2014 und 2. Januar 2015 in der Gestalt des Widerspruchbescheids vom 17. April 2015 vorgehen will.
2. Soweit die Klage in den Anträgen Nr. 1 und 4 zulässig ist, ist sie aber unbegründet. Die beiden Bescheide vom 1. Juni 2014 und 2. Januar 2015 in der Gestalt des Widerspruchbescheids vom 17. April 2015 und der Festsetzungsbescheid vom 1. Oktober 2014 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Beklagte hat den Kläger rechtmäßig zu Rundfunkbeiträgen herangezogen.
2.1 Rechtsgrundlage für die Erhebung von Rundfunkbeiträgen ist der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (in der Fassung der Bekanntmachung vom 7.6.2011 [GVBl S. 258], § 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.7.2001 [GVBl S. 566], hier maßgeblich zuletzt geändert durch Art. 6 Nr. 8 des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 7.6.2011). Im privaten Bereich war im streitgegenständlichen Zeitraum nach § 2 Abs. 1 RBStV grundsätzlich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) für 2013/2014 ein Rundfunkbeitrag in Höhe von 17,98 EUR pro Monat zu entrichten. Inhaber einer Wohnung ist jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Als Inhaber wird jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist (§ 2 Abs. 2 RBStV).
2.2 Verfassungsrechtliche Einwendungen gegen den Rundfunkbeitragsstaats sind nicht durchgreifend.
Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat am 15. Mai 2014 auf zwei Popularklagen hin unanfechtbar und für alle bayerischen Verfassungsorgane, Gerichte und Behörden bindend (Art. 29 Abs. 1 des Gesetzes über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof VfGHG) u. a. entschieden, dass die Vorschrift des § 2 Abs. 1 RBStV über die Erhebung eines Rundfunkbeitrags im privaten Bereich für jede Wohnung mit der Bayerischen Verfassung vereinbar ist (Entscheidung vom 15. Mai 2014 Vf. 8-VII-12
Das Recht aus Art. 112 Abs. 2 BV auf Rundfunkempfangsfreiheit wird nicht beeinträchtigt (Rn. 63). Das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) ist ebenfalls nicht verletzt (Rn. 65), insbesondere weil das Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV nicht wegen eines Widerspruchs zur Kompetenzordnung des Grundgesetzes verletzt ist (Rn. 68). Der Freistaat Bayern hat mit seiner Zustimmung zum RBStV von seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 70 GG Gebrauch gemacht, ohne dabei die durch die Finanzverfassung des GG gezogenen Grenzen zu überschreiten (Rn. 70). Unter der Prämisse, dass der Rundfunkbeitrag seiner Zweckbestimmung nach darauf beschränkt ist sicherzustellen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion als Grundversorgung in der gegenwärtigen Rundfunkordnung ungeschmälert erfüllen kann, hat er keine Anhaltspunkte dafür gesehen, dass der Gesetzgeber den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum überschritten haben könnte (Rn. 83 f.). Die Zahlungspflichten im privaten und nicht privaten Bereich sind verhältnismäßig (Rn. 97).
Die Rundfunkbeitragspflicht nach § 2 Abs. 1 RBStV verstoßt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV (Rn. 101). Indem der Gesetzgeber für jede Wohnung deren Inhaber ohne weitere Unterscheidung einen einheitlichen Rundfunkbeitrag auferlegt, hat er nicht wesentlich Ungleiches ohne Rechtfertigung gleich behandelt. Anknüpfungspunkt für die Rundfunkbeitragspflicht ist die Möglichkeit der Programmnutzung, die im privaten Bereich typisierend den einzelnen Wohnungen und damit den dort regelmäßig in einem Haushalt zusammenlebenden Personen zugeordnet wird. Durch den Wohnungsbegriff werden verschiedene Lebenssachverhalte von dem allein lebenden „Medienverweigerer“ über die „typische Familie“ bis hin zur „medienaffinen“ Wohngemeinschaft normativ zusammengefasst und einer einheitlichen Beitragspflicht unterworfen, die sämtliche Möglichkeiten der Rundfunknutzung einschließlich der mobilen und derjenigen in einem privaten Kraftfahrzeug abdecken und die vorbehaltlich der Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen des § 4 RBStV unausweichlich ist. Diese Typisierung für den privaten Bereich beruht auf einleuchtenden, sachlich vertretbaren Gründen und ist auch unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit nicht zu beanstanden (Rn. 105 ff.). Die Härten, die mit der typisierenden Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an eine Wohnung einhergehen können, sind in Anbetracht der Höhe der Rundfunkbeitragspflicht nicht besonders intensiv und halten sich angesichts der in § 4 RBStV vorgesehenen Befreiungs- und Ermäßigungsregelungen unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit im Rahmen des Zumutbaren (Rn. 110).
Wegen der weiteren Einzelheiten und Begründungen wird auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs
Zwar hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof mit seiner Entscheidung unmittelbar nur die Vereinbarkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags mit der Bayerischen Verfassung überprüft. Es ist jedoch nicht ersichtlich, inwieweit sich die mit den jeweiligen Normen der Bayerischen Verfassung korrespondierenden Regelungen des Grundgesetzes von diesen dermaßen unterscheiden sollten, dass mit der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs nicht zugleich feststünde, dass der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag auch nicht gegen die übereinstimmenden Normen des Grundgesetzes verstößt (vgl. Art. 142 GG). Ergänzend ist anzumerken, dass der Bayerische Verfassungsgerichtshof seine Prüfung bei Popularklageverfahren auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung erstreckt, selbst wenn sie von der Antragspartei nicht als verletzt bezeichnet worden sind oder wenn sie keine Grundrechte verbürgen (Rn. 60).
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 18. März 2016 (s.o.) diese Linie bestätigt und den Rundfunkbeitrag im privaten Bereich ebenfalls als verfassungs- bzw. rechtmäßig eingestuft. Die vom Kläger insofern erhobenen Einwände vermögen nicht zu überzeugen, zumal sie pauschal und weitgehend unsubstantiiert sind, während sich das Bundesverwaltungsgericht umfassend mit den vom Kläger angesprochenen Aspekten auseinandergesetzt hat. So hat es sich beispielsweise mit dem vom Kläger vorgebrachten Argument, dass allein in einer Wohnung lebende Beitragsschuldner gegenüber einer Mehrheit von Beitragsschuldnern, die gemeinsam in einer Wohnung leben, gleichheitswidrig benachteiligt würden, auseinandergesetzt. Das Bundesverwaltungsgericht sieht darin keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG: Die Anknüpfung des Rundfunkbeitrags an die Wohnung benachteiligt die alleinigen Inhaber einer Wohnung nicht gleichheitswidrig gegenüber Personen, die zusammen mit anderen in einer Wohnung leben (Leitsatz Nr. 6). Zwar käme ein „Pro-Kopf-Beitrag“ als personenbezogener Maßstab anstelle des derzeitigen Wohnungsbeitrags in Betracht und hätte auch eine Absenkung des Beitrags für alleinige Inhaber einer Wohnung zur Folge (Rn. 45). Dennoch durften die Landesgesetzgeber den vorliegenden wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags festlegen, weil ein personenbezogener Maßstab („Pro-Kopf-Beitrag“) einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht (Rn. 48). Gerade weil es sich bei der Erhebung des Rundfunkbeitrages um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft handelt, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung ein besonderes Gewicht zu (Rn. 47). Nach alledem ist die wohnungsbezogene Erhebung des Rundfunkbeitrags nicht zu beanstanden, zumal der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenübersteht (Rn. 48).
2.3 Auch Verstöße gegen europarechtliche Vorgaben mit der Folge des Anwendungsvorrangs des Europarechts sind nicht gegeben. Vgl. dazu zunächst ebenfalls die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes
2.4 Die Ausführungen des Klägers zur fehlenden politischen Neutralität und zur fehlenden demokratischen Legitimierung vermögen ebenfalls nicht zu überzeugen; zudem bleibt offen, welche konkrete rechtliche Konsequenz der Kläger daraus für das vorliegende Verfahren ableiten will. Gleiches gilt für die vom Kläger monierte zweckfremde Verwendung von Rundfunkleistungen und die seiner Ansicht nach fehlenden Kontrollmöglichkeiten der KEF. Die Rundfunkanstalten in Deutschland genießen einerseits die grundgesetzlich garantierte Rundfunkfreiheit, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz, insbesondere die öffentlich-rechtlichen Anstalten unterliegen aber andererseits im Rahmen der Gewaltenteilung der staatlichen Gesetzgebung sowie einer parlamentarischen wie gerichtlichen Kontrolle.
Infolge der Zustimmung des Bayerischen Landtags zum Rundfunkbeitragsstaatsvertrag ergibt sich die Pflicht zur Zahlung des Rundfunkbeitrags unmittelbar kraft Landesrechts. Beim Rundfunkbeitragsstaatsvertrag handelt sich weder um einen zivilrechtlichen Vertrag zulasten Dritter, noch um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag i.e.S. bzw. i. S. v. Art. 58 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz.
2.5 Damit ist der Kläger als Inhaber einer Wohnung gemäß §§ 2 Abs. 1, 7 Abs. 1 bis 3 RBStV zur Zahlung von Rundfunkbeiträgen im privaten Bereich verpflichtet. Gründe für eine Befreiung oder Ermäßigung gemäß § 4 RBStV sind weder vorgetragen, noch ersichtlich.
2.6 Auch die Festsetzung des Säumniszuschlags ist rechtlich nicht zu beanstanden. Rechtsgrundlage ist § 11 Abs. 1 der Satzung des Bayerischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge Rundfunkbeitragssatzung vom 19. Dezember 2012, in Kraft getreten am 1. Januar 2013 (veröffentlicht im Bayerischen Staatsanzeiger vom 21.12.2012, StAnz Nr. 51-52/2012, S. 3; § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alt. 3 RBStV). Danach wird, wenn Rundfunkbeiträge nicht innerhalb von vier Wochen nach Fälligkeit in voller Höhe entrichtet werden, ein Säumniszuschlag in Höhe von einem Prozent der rückständigen Beitragsschuld, mindestens aber ein Betrag von 8,00 EUR fällig. Der Säumniszuschlag wird zusammen mit der Rundfunkbeitragsschuld durch Bescheid nach § 10 Abs. 5 RBStV festgesetzt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Nach §§ 84 und 124a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen diesen Gerichtsbescheid innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
beantragen. In dem Antrag ist der angefochtene Gerichtsbescheid zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Gerichtsbescheids sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder
Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.
Anstelle der Zulassung der Berufung können die Beteiligten innerhalb eines Monats nach Zustellung des Gerichtsbescheids beim Bayerischen Verwaltungsgericht München
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
mündliche Verhandlung beantragen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Wird von beiden Rechtsbehelfen Gebrauch gemacht, findet mündliche Verhandlung statt.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 455,52 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 Satz 1Gerichtskostengesetz -GKG-).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,-- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.
...
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Das Urteil ist wegen der Kosten (Nr. II.) vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
den Festsetzungsbescheid des Beklagten vom
Gründe
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 RBStV. In diesem Zeitraum war der Kläger unter der Adresse der Nebenwohnung nach dem Melderecht gemeldet. Zwar stellte der Kläger gegenüber dem Beklagten in Abrede, im streitgegenständlichen Zeitraum tatsächlicher Inhaber dieser Wohnung gewesen zu sein. Vielmehr sei die Wohnung seit 1998 durchgängig und ausschließlich an Dritte vermietet gewesen. Diese Behauptung hat der Kläger gegenüber dem Beklagten weder substantiiert dargelegt, noch bewiesen. Von daher hat der Kläger nicht vermocht, die Vermutung des § 2 Abs. 2 Nr. 1 RBStV zu widerlegen.
(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.
(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.
(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.
(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.
BUNDESGERICHTSHOF
beschlossen:
Die sofortige Beschwerde des Schuldners gegen den Beschluss des Amtsgerichts Nagold vom 6. März 2014 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Schuldner zu tragen.
Gegenstandswert: 633,28 €
Gründe:
A. Der Gläubiger, eine Anstalt des öffentlichen Rechts, ist die unter der
- 1
- Bezeichnung "Südwestrundfunk" tätige Landesrundfunkanstalt in den Bundesländern Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz. Er betreibt gegen den Schuldner die Zwangsvollstreckung wegen rückständiger Rundfunkgebühren und -beiträge.
- 2
- Am 6. Dezember 2013 ging beim Amtsgericht Nagold - Gerichtsvollzieherverteilerstelle - ein als "Vollstreckungsersuchen" bezeichnetes Schreiben vom 1. Dezember 2013 ein, das mit dem nachfolgend eingeblendeten Briefkopf versehen war.
- 3
- In dem Schreiben hieß es weiter wie folgt: Sehr geehrte Damen und Herren, trotz Festsetzung und Mahnung hat der oben genannte Beitragsschuldner rückständige Rundfunkgebühren von insgesamt 633,28 EUR nicht beglichen. Die Voraussetzungen für die Zwangsvollstreckung sind erfüllt, insbesondere sind die Gebühren -/Beitragsbescheide unanfechtbar geworden bzw. hat ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung. Wir bitten Sie, wegen rückständiger Rundfunkgebühren/-beiträge die nachfolgend beantragten Vollstreckungsmaßnahmen gegen oben genannten Beitragsschuldner durchzuführen. Diese Ausfertigung ist vollstreckbar. Es wird zunächst die isolierte gütliche Erledigung gemäß § 802b ZPO beantragt. Einer Zahlungsvereinbarung über 12 Monate wird bereits jetzt zugestimmt. Bei erfolgloser gütlicher Einigung wird beantragt, einen Termin zur Abnahme der Vermögensauskunft gemäß § 802f Abs. 1 ZPO zu bestimmen und nach Abgabe der Auskunft eine entsprechende Abschrift gemäß § 802f Abs. 6 ZPO zu übersenden. Für den Fall, dass unsere Forderung 1.000,00 EUR übersteigt, beantragen wir, ... Senden Sie uns außerdem das Vermögensverzeichnis gemäß § 900 Abs. 5 ZPO a.F. bzw. die Vermögensauskunft gemäß 802c, 802d und 802f ZPO n.F. zu, wenn das Vermögensverzeichnis/die Vermögensauskunft nicht älter als ein Jahr ist. ... Die Aufstellung der rückständigen Forderungen finden Sie auf der/den Folgeseite (n). Zu Ihrer Information: Im beizutreibenden Betrag ist die Zahlung vom 23.11.2010 über 53,94 EUR berücksichtigt. Das Beitragskonto weist einschließlich 11.2013 einen Rückstand von 741,16 EUR aus. Von 09.2009 bis 08.2010 war der Schuldner von der Rundfunkgebühren -/Rundfunkbeitragspflicht befreit. Überweisen Sie die eingezogenen Beträge bitte unter Angabe der Beitragsnummer ... und des Datums 01.12.2013 auf unser VE Abwicklungskonto. ... Mit freundlichen Grüßen Südwestrundfunk
- 4
- Die letzte Seite des Schreibens enthielt eine "Aufstellung der rückständigen Forderungen" und den vorangestellten Hinweis: "Dem Beitragsschuldner sind bereits Gebühren-/Beitragsbescheide und Mahnungen mit folgenden Daten zugesandt worden:" Die Seite endet mit dem Hinweis: "Dieses Vollstreckungsersuchen ist von einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage gefertigt und ohne Unterschrift und Dienstsiegel wirksam."
- 5
- Nachdem der Gerichtsvollzieher den Schuldner erfolglos zur Zahlung aufgefordert und Termin zur Abgabe der Vermögensauskunft anberaumt hatte, den der Schuldner nicht wahrnahm, erließ der Gerichtsvollzieher am 31. Januar 2014 eine Anordnung zur Eintragung ins Schuldnerverzeichnis gemäß § 882c Abs. 1 Nr. 1 ZPO.
- 6
- Mit Beschluss vom 6. März 2014 hat das Vollstreckungsgericht den gegen die Eintragungsanordnung gerichteten Widerspruch des Schuldners vom 14. Februar 2014 zurückgewiesen. Auf die dagegen gerichtete sofortige Beschwerde des Schuldners hat das Beschwerdegericht den Beschluss des Voll- streckungsgerichts sowie die Eintragungsanordnung des Gerichtsvollziehers aufgehoben (Landgericht Tübingen, Beschluss vom 19. Mai 2014 - 5 T 81/14, juris). Mit der vom Beschwerdegericht zugelassenen Rechtsbeschwerde verfolgt der Gläubiger seinen Antrag auf Zurückweisung der Beschwerde des Schuldners gegen den Beschluss des Vollstreckungsgerichts vom 6. März 2014 weiter.
- 7
- B. Das Beschwerdegericht ist von der Zulässigkeit der Beschwerde des Schuldners ausgegangen. Es hat in der Sache angenommen, der Beschluss des Vollstreckungsgerichts sei bereits deshalb aufzuheben, weil dort keine zutreffende Gläubigerbezeichnung enthalten sei. Im Übrigen habe das Vollstreckungsersuchen des Gläubigers nicht den gesetzlichen Vorschriften entsprochen. Zur Begründung hat es ausgeführt:
- 8
- Der angefochtene Beschluss sei schon deshalb aufzuheben, weil dort nicht der richtige Gläubiger angegeben sei. Im Rubrum des amtsgerichtlichen Beschlusses sei als Gläubiger nicht der "Südwestrundfunk", sondern: "ARD ZDF Deutschlandradio, vertreten durch d. Vorstand, Beitragsservice" angegeben. Das Vollstreckungsersuchen des Gläubigers sei auch als Titel unzureichend gewesen. Es bezeichne ihn nicht ausdrücklich als Gläubiger und Vollstreckungsbehörde. Zudem fehlten ein Dienstsiegel und die Unterschrift des Behördenleiters oder seines Beauftragten. Diese Angaben seien erforderlich, weil nicht ersichtlich sei, dass das Ersuchen mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt worden sei. Im Vollstreckungsersuchen sei außerdem die Bezeichnung des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes unzureichend. Angegeben seien nur Bescheide, mit denen Beitragsrückstände und Säumniszuschläge festgesetzt worden seien. Ein als Grundlage der Beitragspflicht erforderlicher originärer Beitragsbescheid sei jedoch nicht angegeben. Dieses offensichtliche Fehlen eines Ausgangsbescheids (primärer Beitragsbescheid) sei ein im Bereich der formalen Titelvoraussetzungen anzusiedelnder Umstand, der vom Vollstreckungsgericht zu prüfen sei.
- 9
- C. Die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde ist statthaft (§ 574 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 2 ZPO) und auch sonst zulässig (§ 575 ZPO). Sie hat in der Sache Erfolg.
- 10
- I. Es kann dahinstehen, ob die Entscheidung des Beschwerdegerichts schon deshalb aufzuheben wäre, weil das Beschwerdegericht zu Unrecht von der Zulässigkeit der Beschwerde des Schuldners ausgegangen ist. Zwar rügt die Rechtsbeschwerde mit Recht, dass der Schuldner die Beschwerde nicht form- und fristgerecht eingelegt hat. Im Streitfall sind jedoch ausreichende Anhaltspunkte gegeben, aus denen sich ergibt, dass das Beschwerdegericht dem Schuldner von Amts wegen Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 236 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 ZPO hätte gewähren müssen. Diese Frage kann jedoch offenbleiben, weil die Beschwerde des Schuldners jedenfalls unbegründet war.
- 11
- 1. Die Beschwerde des Schuldners ist nicht form- und fristgerecht eingelegt worden.
- 12
- a) Der Beschluss des Vollstreckungsgerichts vom 6. März 2014, mit dem der gemäß § 882d Abs. 1 ZPO statthafte Widerspruch des Schuldners gegen die Eintragungsanordnung des Gerichtsvollziehers zurückgewiesen worden ist, war gemäß § 567 Abs. 1 Nr. 1, § 764 Abs. 3, § 793 ZPO mit der sofortigen Beschwerde anfechtbar. Gemäß § 569 Abs. 1 ZPO ist die sofortige Beschwerde binnen einer Notfrist von zwei Wochen bei dem Gericht, dessen Entscheidung angefochten wird, oder bei dem Beschwerdegericht einzulegen. Die Beschwer- de wird durch Einreichung einer Beschwerdeschrift eingelegt (§ 569 Abs. 2 Satz 1 ZPO). Diese Voraussetzungen liegen im Streitfall nicht vor.
- 13
- b) Der Beschluss des Vollstreckungsgerichts vom 6. März 2014 wurde dem Schuldner ausweislich der in der Gerichtsakte befindlichen Zustellungsurkunde am 7. März 2014 im Wege der Ersatzzustellung gemäß § 180 ZPO zugestellt. Die vom Schuldner mit E-Mail vom 16. März 2014 gegen den Beschluss eingelegte Beschwerde ging zwar innerhalb der Beschwerdefrist beim Vollstreckungsgericht ein, genügte jedoch nicht den förmlichen Anforderungen an eine Beschwerdeeinlegung. Die gemäß § 569 Abs. 2 Satz 1 ZPO erforderliche Beschwerdeschrift ist ein bestimmender Schriftsatz, für den die allgemeinen Vorschriften der §§ 130, 130a ZPO gelten (vgl. Lipp in MünchKomm.ZPO, 4. Aufl., § 569 Rn. 12; Wulf in BeckOK.ZPO, Stand 1.3.2015, § 569 Rn. 7). Eine E-Mail ist als elektronisches Dokument nicht an § 130 ZPO zu messen, sondern fällt in den Anwendungsbereich des § 130a ZPO (BGH, Beschluss vom 4. Dezember 2008 - IX ZB 41/08, NJW-RR 2009, 357 Rn. 6; Beschluss vom 14. Januar 2010 - VII ZB 112/08, BGHZ 184, 75 Rn. 12; Wagner in MünchKomm.ZPO aaO § 129 Rn. 17). Wegen der Flüchtigkeit und der Gefahr einer möglichen, später nicht mehr nachvollziehbaren Manipulation eines elektronischen Dokuments hat der Gesetzgeber die qualifizierte elektronische Signatur des Absenders vorgeschrieben (§ 130a Abs. 1 Satz 2 ZPO), um so dem Dokument eine dem Papierdokument vergleichbare dauerhafte Fassung zu verleihen. Eine E-Mail, die - wie im Streitfall - keine qualifizierte elektronische Signatur aufweist, ist nicht geeignet, die gesetzliche Frist für einen bestimmenden Schriftsatz zu wahren (BGH, NJW-RR 2009, 357 Rn. 9; BGHZ 184, 75 Rn. 12, 15; Musielak/Stadler, ZPO, 12. Aufl., § 129 Rn. 11).
- 14
- c) Der Schuldner hat die Beschwerde auch nicht mit seinem weiteren handschriftlich verfassten Schreiben vom 31. März 2014 wirksam eingelegt.
- 15
- 2. Zugunsten des Schuldners kann allerdings aus prozessökonomischen Gründen unterstellt werden, dass ihm das Beschwerdegericht von Amts wegen Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren hatte (§ 236 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 ZPO), weil das Vollstreckungsgericht die mittels E-Mail erfolgte Einlegung der Beschwerde nicht rechtzeitig und hinreichend deutlich beanstandet und den Schuldner deshalb an der Versäumung der Beschwerdefrist kein Verschulden getroffen hat. Eine Zurückverweisung an das zur Entscheidung über die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 237 ZPO zuständige Beschwerdegericht bedarf es nicht. Dessen positive Entscheidung über die Wiedereinsetzung kann unterstellt werden und der Senat kann in der Sache selbst entscheiden, ohne dass sich daraus nachteilige Folgen für die Parteien ergeben. Die Gewährung der Wiedereinsetzung kann der sofortigen Beschwerde des Schuldners nicht zum Erfolg verhelfen, weil diese jedenfalls unbegründet ist. In einem solchen Fall kann das Rechtsmittelgericht aus prozessökonomischen Gründen in der Sache selbst entscheiden (vgl. BAG, Urteil vom 4. Juni 2003 - 10 AZR 586/02, NZA 2003, 1087, 1089; BGH, Urteil vom 20. Mai 2014 - VI ZR 384/13, NJW-RR 2014, 1532 Rn. 13).
- 16
- II. Die Beschwerde des Schuldners ist unbegründet. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts genügte der Beschluss des Vollstreckungsgerichts den Anforderungen an eine wirksame Parteibezeichnung (dazu unter II. 1). Es lagen außerdem die besonderen verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Voraussetzungen der Anordnung der Eintragung in das Schuldnerverzeichnis vor (dazu unter II. 2).
- 17
- 1. Das Beschwerdegericht hat angenommen, der vom Schuldner angefochtene Beschluss des Vollstreckungsgerichts sei schon deshalb aufzuheben, weil in der Entscheidung nicht der richtige Gläubiger angegeben sei. Gläubiger der Forderungen, zu deren Beitreibung das streitgegenständliche Vollstreckungsersuchen gestellt worden sei, sei der Südwestrundfunk. Im Rubrum des amtsgerichtlichen Beschlusses sei jedoch als Gläubiger angegeben: "ARD ZDF Deutschlandradio, vertreten durch d. Vorstand, Beitragsservice" (nachfolgend: Beitragsservice). Diese Beurteilung hält der rechtlichen Nachprüfung nicht stand.
- 18
- a) Allerdings ist das Beschwerdegericht zutreffend davon ausgegangen, dass allein der Gläubiger und nicht der Beitragsservice Inhaber der Beitragsforderungen ist, die Gegenstand der Vollstreckung sind.
- 19
- Gemäß § 10 Abs. 1 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags vom 17. Dezember 2010 (RBStV), der den Rundfunkgebührenstaatsvertrag vom 31. August 1991 (RGebStV) mit Wirkung vom 1. Januar 2013 aufgehoben hat (vgl. Art. 2 und Art. 7 des Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 15. Dezember 2010) steht das Aufkommen aus dem Rundfunkbeitrag der Landesrundfunkanstalt , dem Zweiten Deutschen Fernsehen, dem Deutschlandradio sowie der Landesmedienanstalt zu, in deren Bereich sich die Wohnung oder die Betriebsstätte des Beitragsschuldners befindet oder das Kraftfahrzeug zugelassen ist. Daraus ergibt sich, dass im Streitfall allein der Gläubiger als Landesrundfunkanstalt im Hinblick auf die Geltendmachung und Vollstreckung der Beitragsforderungen partei- und prozessfähig ist. Dem steht nicht entgegen, dass gemäß § 10 Abs. 7 Satz 1 RBStV jede Landesrundfunkanstalt die ihr nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag zugewiesenen Aufgaben und die damit verbundenen Rechte und Pflichten ganz oder teilweise durch die im Rahmen einer nichtrechtsfähigen öffentlich-rechtlichen Verwaltungsgemeinschaft - dem Bei- tragsservice (früher GEZ) - wahrnimmt. Der Beitragsservice ist nicht rechtsfähig und damit auch nicht partei- und prozessfähig, sondern dient den Landesrundfunkanstalten , dem ZDF und dem Deutschlandradio aus Praktikabilitätsgründen lediglich als eine örtlich ausgelagerte gemeinsame Inkassostelle (vgl. Lent in BeckOK.Informations- und MedienR, § 10 RBStV Rn. 9; Tucholke in Hahn/ Vesting, Rundfunkrecht, 3. Aufl., § 10 RBStV Rn. 59, mwN). Sie ist daher nur zur Beitreibung von Rundfunkbeiträgen im Namen der Landesrundfunkanstalten befugt (vgl. Tucholke in Hahn/Vesting aaO § 10 RBStV Rn. 57).
- 20
- b) Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts war der Beschluss des Vollstreckungsgerichts nicht deswegen aufzuheben, weil im dortigen Rubrum nicht der Gläubiger, sondern der Beitragsservice als "Gläubigerin" aufgeführt wurde.
- 21
- aa) Für die Frage, wer Partei eines Rechtsstreits oder eines Vollstreckungsverfahrens ist, ist nicht allein die Parteibezeichnung ausschlaggebend. Bei unrichtiger äußerer Bezeichnung ist die Person als Partei anzusehen, die erkennbar durch die Parteibezeichnung betroffen werden soll (BGH, Urteil vom 24. Januar 1952 - III ZR 196/50, BGHZ 4, 328, 334; Urteil vom 21. November 1975 - I ZR 93/74, VersR 1976, 286; Beschluss vom 28. März 1995 - X ARZ 255/95, NJW-RR 1995, 764, 765; Beschluss vom 22. September 2011 - I ZB 61/10, NJW-RR 2012, 460 Rn. 8).
- 22
- Eine solche unrichtige Parteibezeichnung lag hier nach den Umständen im Beschluss des Vollstreckungsgerichts vom 6. März 2014 vor. Insoweit ist maßgeblich , dass gemäß § 10 RBStV allein der Gläubiger als Landesrundfunkanstalt im Hinblick auf die Geltendmachung und Vollstreckung der Beitragsforderungen partei- und prozessfähig ist und der nicht rechtsfähige Beitragsservice nicht als Partei, sondern allein als seine Inkassostelle auftreten konnte. Im Streitfall kam daher bereits von Rechts wegen nur der Gläubiger und nicht auch der Beitragsservice als tatsächlich existierende Partei in Betracht.
- 23
- Hinzu kommt, dass für die Frage, wer Partei eines gerichtlichen Verfahrens ist, auch der verfahrenseinleitende Antrag, hier das Vollstreckungsersuchen vom 1. Dezember 2013, zur Auslegung heranzuziehen ist (vgl. für das Klageverfahren BGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - VII ZR 128/12, NJW-RR 2013, 394 Rn. 13 mwN). Darin war der Gläubiger als Absender hinreichend deutlich erkennbar. Seine Bezeichnung "Südwestrundfunk" befand sich nicht nur - räumlich eindeutig abgesetzt von den Angaben zum Beitragsservice - auf der linken Seite des Briefkopfs des Vollstreckungsersuchens. Sie war zudem in Alleinstellung unter der abschließenden Grußformel und damit an der Stelle angegeben, an der herkömmlich die für den vorstehenden Inhalt verantwortlich zeichnende Person aufgeführt ist. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts ergeben sich keine Zweifel an der Identität des Gläubigers daraus, dass im Vollstreckungsersuchen der Gläubiger nur mit seiner Bezeichnung "Südwestrundfunk" angegeben ist, während Angaben zu seiner Rechtsform, Anschrift und Vertretung fehlten. Die Frage, wer Partei eines Rechtsstreits ist, bestimmt sich nach den Umständen. Umstände, die im Streitfall trotz der Angabe "Südwestrundfunk" als Absender des Vollstreckungsersuchens Zweifel an der damit gekennzeichneten Partei begründen könnten, so dass nur die Angabe der Rechtsform, Anschrift und Vertretungsverhältnisse die eindeutige Identifizierung des Gläubigers ermöglichen, hat das Beschwerdegericht weder festgestellt noch sind sie sonst ersichtlich. Es gibt erkennbar keine weitere Landesrundfunkanstalt mit einem identischen oder zumindest verwechslungsfähigen Namen , die ebenfalls berechtigt sein könnte, Rundfunkbeiträge von einem in Baden -Württemberg ansässigen Schuldner zu erheben. Dass im Briefkopf neben der Bezeichnung des Gläubigers der Beitragsservice angeführt war und nähere Angaben zu dessen Erreichbarkeit mitgeteilt werden, entspricht der dem Beitragsservice vom Rundfunkbeitragsgebührenstaatsvertrag zugewiesenen Aufgabe , als Inkassostelle für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Rundfunkbeiträge einzuziehen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts musste auf diese Rechtslage im Vollstreckungsersuchen nicht ausdrücklich hingewiesen werden. Der Umstand, dass der Gläubiger des Vollstreckungsersuchens erst durch eine aufwendige Auslegung durch den Senat ermittelt werden muss und das Beschwerdegericht zu einem gegenteiligen Ergebnis gelangt ist, deutet allerdings eine gewisse Verbesserungsfähigkeit der Gestaltung an.
- 24
- bb) Zutreffend wendet sich die Rechtsbeschwerde gegen die Annahme des Beschwerdegerichts, eine - unterstellt - unrichtige Parteibezeichnung in der angegriffenen Entscheidung des Vollstreckungsgerichts führe in der Beschwerdeinstanz zu deren Aufhebung. Eine - wie im Streitfall - offensichtlich unrichtige Parteibezeichnung in gerichtlichen Beschlüssen ist jederzeit, auch im Rahmen des Vollstreckungsverfahrens und vom mit der Sache befassten Rechtsmittelgericht , entsprechend § 319 ZPO von Amts wegen zu berichtigen (vgl. Zöller/ Vollkommer, ZPO, 30. Aufl., § 319 Rn. 3, 21 und 22).
- 25
- 2. Mit Recht rügt die Rechtsbeschwerde ferner die Annahme des Beschwerdegerichts , das Vollstreckungsersuchen vom 1. Dezember 2013 entspreche nicht den gesetzlichen Anforderungen für die Vollstreckung von Rundfunkgebührenbescheiden.
- 26
- a) Gemäß § 10 Abs. 5 RBStV werden rückständige Rundfunkbeiträge durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt. Die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 6 RBStV). Die Vollstreckung erfolgt gemäß § 13 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für Baden-Württemberg (LVwVG BW) durch Beitreibung.
- 27
- b) Für die Beitreibung durch den Gerichtsvollzieher auf Ersuchen der Vollstreckungsbehörde gelten die in § 15a Abs. 3 LVwVG BW geregelten Vollstreckungsvoraussetzungen. Danach finden die Vorschriften des Achten Buches der Zivilprozessordnung mit der Maßgabe Anwendung, dass an die Stelle der vollstreckbaren Ausfertigung des Schuldtitels das schriftliche Vollstreckungsersuchen der Vollstreckungsbehörde tritt und es keiner Zustellung des Vollstreckungsersuchens bedarf (§ 15a Abs. 3 Satz 2 LVwVG BW). Diese Voraussetzungen sind im Streitfall erfüllt. Der Gerichtsvollzieher ist aufgrund des schriftlichen Vollstreckungsersuchens vom 1. Dezember 2013 tätig geworden.
- 28
- c) Das der angegriffenen Anordnung des Gerichtsvollziehers zur Eintragung des Schuldners in das Schuldnerverzeichnis zugrunde liegende Vollstreckungsersuchen muss außerdem - wovon das Beschwerdegericht im Ausgangspunkt zutreffend ausgegangen ist - den besonderen Anforderungen des § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 bis 6 LVwVG BW entsprechen. Das Beschwerdegericht hat das Vorliegen der Anforderungen gemäß § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 LVwVG BW verneint. Dagegen wendet sich die Rechtsbeschwerde mit Recht.
- 29
- aa) Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts entsprach das Vollstreckungsersuchen den in § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 LVwVG BW geregelten Voraussetzungen. Nach § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LVwVG BW muss das Vollstreckungsersuchen die Bezeichnung und das Dienstsiegel der Vollstreckungsbehörde sowie die Unterschrift des Behördenleiters oder seines Beauftragten enthalten. Gemäß § 15a Abs. 4 Satz 2 LVwVG BW können allerdings bei einem Vollstreckungsersuchen, das mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt wird, Dienstsiegel und Unterschrift fehlen.
- 30
- bb) Das Beschwerdegericht hat angenommen, es fehle an einer unzweideutigen Bezeichnung des Gläubigers als Vollstreckungsbehörde. Zum einen sei der Gläubiger nicht ausdrücklich als Vollstreckungsbehörde sowie als Gläubiger benannt worden. Zum anderen sei er unvollständig bezeichnet worden, weil Angaben zu der Rechtsform, der Vertretung und der Anschrift fehlten. Diese Beurteilung hält einer rechtlichen Nachprüfung nicht stand.
- 31
- (1) Dem Wortlaut des § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LVwVG BW lässt sich nicht entnehmen, dass die vom Beschwerdegericht für eine eindeutige Bezeichnung der Vollstreckungsbehörde geforderte ausdrückliche Angabe der Eigenschaft als Gläubiger und Vollstreckungsbehörde sowie weitere Angaben zur Rechtsform, zu den Vertretungsverhältnissen und die Mitteilung der Anschrift erforderlich sind. Auch der Sinn und Zweck der Bestimmung erfordert diese Angaben im Streitfall nicht. Die in § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LVwVG BW für notwendig erachtete Bezeichnung der Vollstreckungsbehörde dient ersichtlich dazu, den Gerichtsvollzieher in die Lage zu versetzen, das konkrete Vollstreckungsersuchen einer bestimmten Vollstreckungsbehörde - gemäß § 4 Abs. 1 LVwVG BW ist das die Behörde, die den zu vollstreckenden Verwaltungsakt erlassen hat - eindeutig zuzuordnen. Daraus ergibt sich, dass Angaben zur Gläubigerstellung oder gar die Angabe als "Vollstreckungsbehörde" nicht erforderlich sind. Diese Eigenschaften ergeben sich ohne weiteres bereits aus dem Umstand, dass die im Vollstreckungsersuchen bezeichnete Behörde die Zwangsvollstreckung betreibt. Aus dem Zweck der Vorschrift folgt ferner, dass die Vollstreckungsbehörde bereits dann hinreichend eindeutig bezeichnet ist, wenn sich ihre Identität bei objektiver Würdigung des Erklärungsinhalts aus der Sicht des Empfängers ergibt.
- 32
- (2) Nach diesen Maßstäben ist die Angabe "Südwestrundfunk" auf dem Vollstreckungsersuchen, in dem es ausdrücklich um die Beitreibung von rückständigen Rundfunkbeiträgen des in Baden-Württemberg wohnhaften Schuldners ging, hinreichend genau, um den Gläubiger als Vollstreckungsbehörde eindeutig zu bezeichnen. Umstände, die im Streitfall trotz der Angabe "Südwestrundfunk" als Absender des Vollstreckungsersuchens noch Zweifel an der damit gekennzeichneten Behörde zuließen und eine eindeutige Identifizierung deshalb erst durch die vom Beschwerdegericht für maßgeblich erachteten weitere Angaben möglich war, sind weder festgestellt noch sonst ersichtlich (dazu C II 1 b aa).
- 33
- cc) Mit Erfolg wendet sich die Rechtsbeschwerde außerdem gegen die Annahme des Beschwerdegerichts, im Streitfall sei gemäß § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LVwVG BW ein Dienstsiegel und die Unterschrift des Behördenleiters oder seines Beauftragten erforderlich gewesen, da nicht ersichtlich sei, dass das Vollstreckungsersuchen mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt worden sei.
- 34
- (1) Gemäß § 15a Abs. 4 Satz 2 LVwVG BW können bei einem Vollstreckungsersuchen , das mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt wird, Dienstsiegel und Unterschrift fehlen.
- 35
- (2) Das Berufungsgericht hat diese Voraussetzungen verneint. Es hat angenommen , die Frage, ob das Vollstreckungsersuchen mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt worden sei, sei aus der Sicht des Empfängers zu bestimmen. Dessen Horizont als Betrachter und Leser des Schriftstücks müsse eine maßgebliche Abgrenzungsrolle spielen, weil weder die Arbeitsweise noch die EDV-Ausstattung außerhalb der Behörde bekannt sei. Diese Beurteilung hält der rechtlichen Nachprüfung nicht stand.
- 36
- Nach dem Wortlaut des § 15a Abs. 4 Satz 2 LVwVG BW kommt esallein auf den objektiven Umstand an, ob das Vollstreckungsersuchen mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt wird. Auch nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift ist maßgeblich, ob das Ersuchen tatsächlich automatisiert erstellt wurde. Die Regelung soll es der Verwaltung ermöglichen, ihre Arbeitsmethode den Anforderungen des Massenbetriebs und dem technischen Fortschritt anzupassen. Da in großer Zahl anfallende Verwaltungsverfahren rationell nur noch durch den Einsatz elektronischer Datenverarbeitungsanlagen bewältigt werden können, soll der Verzicht auf Unterschrift und Dienstsiegel den Erlass von Verwaltungsakten vereinfachen, wenn die Behörde sich der modernen elektronischen Hilfen bedient (zu der inhaltlich vergleichbaren Vorgängervorschrift des § 37 Abs. 5 VwVfG vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 57/91, NJW 1993, 1667,
1668).
- 37
- Auf die Sicht des Adressaten kommt es allein im Hinblick auf die Frage an, ob ein zunächst mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstelltes Vollstreckungsersuchen durch nachträgliche manuelle Änderungen oder Hinzufügungen die Eigenschaft verliert, mit Hilfe der elektronischen Datenverarbeitung erstellt worden zu sein (vgl. BVerwG, NJW 1993, 1667, 1668). Zwar sind auch solche Bescheide noch mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen. Es kann jedoch für den Adressaten zweifelhaft sein, ob es sich lediglich um einen blo- ßen Entwurf handelt (vgl. BVerwG, NJW 1993, 1667, 1668; Tiedemann in BeckOK.VwVfG, Stand 1. April 2015, § 37 Rn. 50). Auf diese Problematik und daher auf die Sicht des Adressaten kommt es vorliegend nicht an. Das Beschwerdegericht hat nicht festgestellt, dass das Vollstreckungsersuchen zunächst mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt und nachträglich geändert oder ergänzt wurde, und es deshalb aus der Sicht des Adressaten seine Prägung als unter Einsatz elektronischer Datenverarbeitung erstelltes Schriftstück verloren haben könnte. Insbesondere ist weder festgestellt noch sonst nicht ersichtlich, dass der Adressat - hier der Gerichtsvollzieher - das Vollstreckungsersuchen vom 1. Dezember 2013 als einen bloßen Entwurf ansehen konnte.
- 38
- (3) Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts fehlt es im Streitfall außerdem an Anhaltspunkten, die Zweifel an einer Erstellung des Vollstreckungsersuchens mit Hilfe automatischer Einrichtungen begründen könnten.
- 39
- Das Beschwerdegericht ist selbst im Ausgangspunkt davon ausgegangen, dass das Vollstreckungsersuchen offensichtlich mit datenverarbeitender Rechnerunterstützung erstellt worden ist. Es hat weiter angenommen, der Umstand, dass das Ersuchen zahlreiche individuelle Inhalte enthalte, sei allein kein Indiz für eine nicht automatische Bearbeitung. Dies ist zutreffend. Die Erstellung mit Hilfe automatischer Einrichtungen dient gerade dazu, massenhaft anfallende Verwaltungsverfahren durch diese Art der Verarbeitung der individuellen Daten der Betroffenen zu vereinfachen.
- 40
- Nicht frei von Rechtsfehlern ist dagegen die Annahme des Beschwerdegerichts , es sei nach dem Gesamteindruck von einem zwar mittels Datenverarbeitung , aber im Wege individueller Bedienung und Datenzugabe erstellten Ersuchen auszugehen, weil das Vollstreckungsersuchen weitere persönliche Merkmale , wie zum Beispiel die Angabe einer früheren Beitragsbefreiung enthalte, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang zur Forderung und zum Ersuchen stünden.
- 41
- Ob ein Verwaltungsakt unter Verwendung einer automatischen Einrichtung erstellt wird, hängt davon ab, ob aus vorgegebenen mathematischen Formeln , die in allen Fällen in derselben Weise zum Einsatz kommen, sowie den individuellen Datensätzen der Adressaten automatisch die eigentliche Regelung erstellt wird (vgl. zu § 37 VwVfG Tiedemann in BeckOK.VwVfG aaO § 37 Rn. 50). Die Verwendung von individuellen Daten ist damit ein wesensnotwendiges Element für die Annahme der Erstellung eines Vollstreckungsersuchens mit Hilfe einer automatischen Einrichtung. Welche Bedeutung die verarbeiteten individuellen Daten für das konkrete Vollstreckungsersuchen haben, ist für die Frage unerheblich, ob es mit Hilfe automatischer Einrichtungen erstellt wurde. Es besteht kein Erfahrungssatz dahingehend, dass die Aufnahme von nicht unmittelbar mit dem Ziel des Ersuchens in Zusammenhang stehenden Informationen in das Vollstreckungsersuchen eher auf eine individuelle Bearbeitung durch einen Behördenmitarbeiter als auf die Bearbeitung durch eine Datenverarbeitungsanlage hindeuten.
- 42
- Das Beschwerdegericht hat angenommen, gegen eine automatische Bearbeitung spreche die Aufnahme persönlicher Merkmale, wie etwa eine frühere Beitragsbefreiung, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit der Forderung und dem Ersuchen stünden und den Eindruck erweckten, als Hintergrundinformation individuell und manuell hinzugefügt worden zu sein. Diese Annahme hält der rechtlichen Nachprüfung nicht stand.
- 43
- Das Beschwerdegericht hat nicht beachtet, dass das Vollstreckungsersuchen im Streitfall mehrere Vollstreckungsmaßnahmen abdeckt und der Gläubiger ausdrücklich zunächst die isolierte gütliche Erledigung beantragt hat. Ge- mäß § 802b Abs. 1 ZPO soll der Gerichtsvollzieher in jeder Lage des Verfahrens auf eine gütliche Erledigung bedacht sein. Nach § 802b Abs. 2 ZPO kann der Gerichtsvollzieher dem Schuldner eine Zahlungsfrist einräumen, wenn der Gläubiger, wie im Streitfall, eine Zahlungsvereinbarung nicht ausgeschlossen hat. Im Rahmen der vom Gerichtsvollzieher anzustellenden Überlegungen können Informationen von Bedeutung sein, die nicht unmittelbar Grund, Höhe und Fälligkeit der beizutreibenden Forderung betreffen, sondern - wie die Angabe einer zeitweiligen Beitragsbefreiung - für die Einschätzung der Leistungsfähigkeit oder -bereitschaft des Schuldners relevant sein können.
- 44
- Das Beschwerdegericht hat es schließlich rechtsfehlerhaft als unerheblich angesehen, dass das Ersuchen des Gläubigers mit dem ausdrücklichen Hinweis endet: Dieses Vollstreckungsersuchen ist von einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage gefertigt und ohne Unterschrift und Dienstsiegel wirksam.
- 45
- Das Beschwerdegericht ist davon ausgegangen, es handele sich um einen "materiell wertlosen Zusatz", der selbst auf Privatpost und einfacher Geschäftspost zunehmend zu finden sei. Im Übrigen weise der Zusatz nur auf eine elektronische Datenverarbeitungsanlage hin, die sicherlich genutzt worden sei; auf eine für den Fortfall der Pflicht zur Siegelung und Unterzeichnung notwendige automatische Einrichtung weise er dagegen nicht hin. Dieser Begründung kann nicht beigetreten werden.
- 46
- Der pauschale Hinweis auf "zunehmende" Gepflogenheiten bei Privat- und Geschäftspost ist bereits deshalb nicht von Bedeutung, weil bei der hier zu beurteilenden Angabe ausdrücklich von einer "Wirksamkeit" des Vollstreckungsersuchens "ohne Dienstsiegel" die Rede ist und damit eindeutig zum Ausdruck gebracht wird, dass auf eine für ein Verwaltungshandeln ansonsten bestehende gesetzliche Form verzichtet worden ist. Ein solcher Hinweis trägt dem Bedürfnis des Empfängers nach Rechtssicherheit Rechnung, weil er verdeutlicht, dass es sich nicht um einen nicht unterzeichneten Entwurf, sondern um ein rechtsgültiges Ersuchen der Behörde handelt (vgl. BVerwG, NJW 1993, 1667, 1668).
- 47
- Soweit das Beschwerdegericht von einem sachlichen Unterschied zwischen einer Verwendung einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage und einer automatischen Einrichtung bei der Erstellung des Vollstreckungsersuchens ausgeht, hat es nicht hinreichend beachtet, dass durch den Hinweis ein Zusammenhang zwischen der Art der Fertigung des Ersuchens und dessen Wirksamkeitserfordernissen im Hinblick auf § 15 Abs. 4 LVwVG BW hergestellt wird. Entsprechend ist der Hinweis zu verstehen. Deshalb kommt es nicht mehr darauf an, dass aus Sicht eines durchschnittlichen Empfängers der Hinweis auf die Verwendung einer "elektronischen Datenverarbeitungsanlage" leichter zu verstehen ist als der Verweis auf "automatische Einrichtungen".
- 48
- dd) Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts liegt im Streitfall auch eine hinreichende Bezeichnung des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes gemäß § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LVwVG BW vor.
- 49
- (1) Das Beschwerdegericht hat angenommen, die Fälligkeit eines öffentlich -rechtlichen Beitrags setze einen originären Beitragsbescheid voraus. Ein solcher sei im Vollstreckungsersuchen jedoch nicht aufgeführt, so dass der Pflicht zur Bezeichnung des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes gemäß § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LVwVG BW nicht genügt sei. Die im Vollstreckungsersuchen angegebenen Gebühren-/Beitragsbescheide vom 3. Mai 2013 (für den Zeitraum 9/12 bis 11/12) und vom 5. Juli 2013 (für den Zeitraum 12/12 bis 5/13) seien zwar Bescheide im Sinne von § 10 Abs. 5 RBStV. Diese seien jedoch als Vollstreckungsgrundlage ungeeignet. In den genannten Bescheiden seien nicht nur rückständige Rundfunkgebühren bzw. -beiträge, sondern auch Säumniszuschläge festgesetzt worden. Der Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes verlange jedoch vor Festsetzung von Kosten oder Säumniszuschlägen einen rechtsbehelfsfähigen Beitragsbescheid, da andernfalls der Rechtsweg erst nach Festsetzung von Rückständen und Zuschlägen eröffnet sei. Die Rückstandsfestsetzungsbescheide vom 3. Mai 2013 und 5. Juli 2013 litten darüber hinaus an formellen Mängeln. Ihnen lasse sich nicht entnehmen, wer Beitragsgläubiger und Vollstreckungsbehörde sei. Zwar sei der Südwestrundfunk mit einem einzeiligen Adressenzusatz erwähnt, jedoch ohne die Angabe der Rechtsform und der Vertretungsverhältnisse. Daneben sei der Beitragsservice angegeben, und zwar mit umfassendem, vielzeiligem Kontaktdatenzusatz. Wer Beitragsgläubiger sei, sei ebenso wenig angegeben wie eine Auftrags- oder Vertretungsbeziehung zwischen den beiden im Briefkopf bezeichneten Einrichtungen. Auch eine Begründung fehle. Insoweit reiche der bloße Hinweis auf eine Fundstelle im Gesetzblatt nicht aus. Im Festsetzungsbescheid vom 3. Mai 2013 über den bestehenden Rückstand fehle eine Unterscheidung zwischen Rundfunkgebühren nach dem bis zum 31. Dezember 2012 geltenden Recht und Rundfunkbeiträgen nach dem ab dem 1. Januar 2013 geltenden Recht. Das Vollstreckungsgericht habe die fehlende Eignung der im Vollstreckungsersuchen genannten Rückstandsbescheide für das Entstehen der Fälligkeit und das offensichtliche Fehlen eines primären Beitragsbescheids prüfen müssen, weil diese Umstände im Bereich der formellen Titelvoraussetzungen anzusiedeln seien. Diese Beurteilung hält den Rügen der Rechtsbeschwerde ebenfalls nicht stand.
- 50
- (2) Gemäß § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LVwVG BW muss das Vollstreckungsersuchen die Bezeichnung des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes unter Angabe der erlassenden Behörde, des Datums und des Aktenzeichens enthalten. Diese Voraussetzungen liegen im Streitfall vor.
- 51
- Im Vollstreckungsersuchen des Gläubigers war eine Aufstellung der rückständigen Forderungen enthalten, die in den Tabellenspalten "Zeitraum", "Datum des Bescheids", "Datum der Mahnung", "Rundfunk-Gebühren/Beiträge", "Säumniszuschlag", "Mahngebühr", "Sonstige Kosten", "Davon ausgeglichen" und "Gesamt" im Einzelnen aufgeschlüsselt waren. Über dieser Aufstellung fand sich der Hinweis: "Dem Beitragsschuldner sind bereits Gebühren-/Beitragsbescheide und Mahnungen mit folgenden Daten zugesandt worden: …" Im Vollstreckungsersuchen war zudem mehrfach die Beitragsnummer des Schuldners angegeben.
- 52
- Diese Angaben genügten den in § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LVwVG BW angeführten Voraussetzungen an ein wirksames Vollstreckungsersuchen. In der Aufstellung sind sämtliche zu vollstreckenden Verwaltungsakte aufgeführt. Dass der Gläubiger die erlassende Behörde ist, ergibt sich hinreichend deutlich aus dem Vollstreckungsersuchen. Andere Rechtsträger, die als erlassende Behörde in Betracht kommen, werden im Vollstreckungsersuchen nicht genannt und sind auch sonst nicht ersichtlich. Im Vollstreckungsersuchen ist die Beitragsnummer des Schuldners und damit ein Aktenzeichen benannt, das die eindeutige Zuordnung des Vollstreckungsersuchens zu einem bestimmten Schuldner ermöglicht. Schließlich ist das jeweilige Erlassdatum der aufgeführten Bescheide angegeben. Weitergehende Voraussetzungen an die Bezeichnung des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes stellt § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LVwVG BW nicht auf.
- 53
- Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts fehlt im Vollstreckungsersuchen nicht die Angabe eines für die Fälligkeit der Beitragsforderung notwendigen "primären Beitragsbescheids". Ein solcher Beitragsbescheid ist weder gesetzlich vorgesehen noch für die Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes erforderlich. Die den Schuldner für den Zeitraum bis zum 31. Dezember 2012 treffende Rundfunkgebührenpflicht entstand kraft Gesetzes, ohne dass der Erlass eines Gebührenfestsetzungsbescheides erforderlich ist (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. Januar 2008 - 1 BvR 829/06, juris Rn. 20). Gleiches gilt gemäß § 7 Abs. 1 bis 3 RBStV für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2013. Bescheide der Rundfunkanstalten sind erst für die zwangsweise Beitreibung rückständiger Gebühren (vgl. § 7 Abs. 5 RGebStV sowie BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. Januar 2008 - 1 BvR 829/06, juris Rn. 20; Ohliger/ Wagenfeld in Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, 3. Aufl., § 7 RGebStV Rn. 43) und Beiträge (§ 10 Abs. 5 RBStV, vgl. dazu Tucholke in Hahn/Vesting aaO § 10 RBStV Rn. 34) erforderlich. Da der Gebühren- und Beitragsschuldner gegen diese Bescheide sowohl vor Einleitung der Vollstreckung als auch nach einer Entrichtung der Gebühr nebst eventueller Säumniszuschläge den Verwaltungsrechtsweg beschreiten kann, ist entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts auch kein Rechtsschutzdefizit ersichtlich (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. Januar 2008 - 1 BvR 829/06, juris Rn. 21 ff.).
- 54
- Auf Inhalt und Aufmachung der vom Beschwerdegericht im Rahmen des Beschwerdeverfahrens beigezogenen Bescheide vom 3. Mai 2013 und 5. Juli 2013 kommt es im Streitfall nicht an. § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 LVwVG BW verlangt lediglich, dass im Vollstreckungsersuchen der zu vollstreckende Verwaltungsakt bezeichnet wird. Die rechtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit oder Wirksamkeit des Verwaltungsaktes durch den Gerichtsvollzieher und das Vollstreckungsgericht findet nicht statt, weil Grundlage der beantragten Zwangsvollstreckungsmaßnahme nicht der Gebühren- und Beitragsbescheid, sondern das schriftliche Vollstreckungsersuchen der Vollstreckungsbehörde ist (§ 15a Abs. 3 Satz 2, § 16 Abs. 3 Satz 3 LVwVG BW). Die vom Beschwerdegericht erkannten Beanstandungen greifen im Übrigen auch der Sache nach nicht durch.
- 55
- d) Die Entscheidung des Beschwerdegerichts stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 577 Abs. 3 ZPO). Das Vollstreckungsersuchen des Gläubigers erfüllt die weiteren Voraussetzungen gemäß § 15a Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 bis 6 LVwVG BW. Im Vollstreckungsersuchen sind die Angabe des Grundes und der Höhe der Geldforderungen (Nr. 3), die Angabe, dass das Ersuchen vollstreckbar ist (Nr. 4), die Angabe des Schuldners (Nr. 5) und Angaben zu den Mahnungen (Nr. 6) enthalten.
- 56
- III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 91 Abs. 1 ZPO.
Vorinstanzen:
AG Nagold, Entscheidung vom 06.03.2014 - 4 M 193/14 -
LG Tübingen, Entscheidung vom 19.05.2014 - 5 T 81/14 -
Tenor
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch den Beklagten durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
-
1.Die oben aufgeführten Festsetzungsbescheide vom
01.11.2014 , 01.12.2014 , 02.07.2015 , 01.08.2015 und den Widerspruchsbescheid vom 02.10.2015 aufzuheben. -
2.Die Verfassungswidrigkeit des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages RBStV - in Form des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 15. bis 21.12.2010 - festzustellen, da dieser mehrfach gegen das Grundrecht verstößt.
-
3.Aus dem vorgenannten Grund in 2. das Fehlen einer gültigen Rechtsgrundlage für oben genannte Bescheide festzustellen.
-
4.Aus vorgenanntem Grund in 3. die Rechtswidrigkeit der genannten Bescheide festzustellen.
-
5.Festzustellen, dass aus vorgenanntem Grund in 2. und 3. zwischen der Klägerin und dem Beklagten bereits seit dem
01.01.2013 kein Beitragsverhältnis besteht, welches eine Beitragspflicht des Klägers begründet. -
6.Die Anordnung der Aussetzung des Verfahrens der rückständigen Rundfunkbeiträge bis Ende des Verfahrens bzw. die aufschiebende Wirkung der oben genannten Widersprüche wiederherzustellen.
-
7.Die Aufhebung des vom Beklagten geforderten Säumniszuschlags.
-
8.Das angestrebte Verfahren schriftlich und ohne mündliche Verhandlung zu führen, um Kosten für beide Parteien möglichst gering zu halten und das Verfahren nicht auf den Einzelrichter zu übertragen, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Angelegenheit.
-
9.Dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
die Klage abzuweisen.
„Er unterhalte keine Wohnung im Sinne des § 3 RBStV, da nach der dortigen Definition ein Treppenhaus zur Wohnung werde, wenn eine Schlafgelegenheit darin abgestellt werde. Damit werde auch ein Treppenhaus in einem Mehrfamilienhaus zur Wohnung, wenn dort jemand schlafe. Dadurch würden alle Parteien dieses Mehrfamilienhauses zu einer einzigen Wohngemeinschaft werden, weil die einzelnen Wohnungen nur noch durch diese Wohnung betreten werden könnten. Falls der Status seiner Raumeinheit nicht der einer Gemeinschaftsunterkunft sei, so sei es dennoch keine beitragspflichtige Wohnung, da diese Raumeinheit nur über eine andere Wohnung zu betreten sei. Wer sich auf die Treppe setze und ein Nickerchen mache, beweise, dass das Treppenhaus zum Schlafen geeignet sei. Alle Wohnungen, die durch dieses Treppenhaus erreichbar sind, seien nunmehr nicht beitragspflichtig, denn diese Wohnungen müssten durch eine andere Wohnung betreten werden.“
Gründe
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.