Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 27. Aug. 2015 - 4 A 290/14

Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung von Zinsen wegen nicht alsbald nach der Auszahlung erfolgter Verwendung von Zuwendungen.

Nachdem die Klägerin in das Programm „Städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen“ aufgenommen worden war, beantragte sie für die Haushaltsjahre 1996 bis 2003 beim Regierungspräsidium Dessau und beim Beklagten Städtebauförderungsmittel nach den jeweiligen Richtlinien zur Förderung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen. Mit diversen Bescheiden zwischen dem 19.12.1995 und dem 30.09.2003 wurden der Klägerin Fördermittel bewilligt. In den Bescheiden war die Geltung der jeweiligen Förderrichtlinien, der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO und der Nebenbestimmungen (AN-Best-Gk) geregelt. Im Auftrag der Klägerin erstellte die Sachsen-Anhaltinische Landesgesellschaft mbH (SALEG) nach Abschluss der jeweiligen Haushaltsjahre Verwendungsnachweise und Zwischenabrechnungen. Diese wurden vom städtischen Rechnungsprüfungsamt geprüft und an die jeweilige Landesbewilligungsbehörde weitergeleitet. Der letzte Prüfbericht – für das Haushaltsjahr 2003 – wurde am 13.01.2005 abgesandt.

Mit Anhörungsschreiben vom 30.09.2008 teilte der Beklagte der Klägerin seine Absicht mit, für die Haushaltsjahre 1996 bis 2003 Zinsen in Höhe von 42.772,04 € für die nicht fristgemäße Verwendung der Fördermittel festzusetzen. Die Klägerin berief sich auf Verjährung, bezweifelte das Vorliegen einer Rechtsgrundlage für die Zeit vor dem 01. 03.1998 und hielt die Berechnungen für nicht prüffähig. Nachdem der Beklagte seine Absicht mitgeteilt hatte, für alle bis zum 31.08.1999 ausgereichten Fördermittel einen Abschlag von 20 % zu gewähren, hörte er die Klägerin unter Neuberechnung der Zinsforderung mit Schreiben vom 02.08.2011 erneut an.

Mit Bescheid vom 27.09.2011 setzte der Beklagte die Zinsen auf 46.167,84 € fest. Auf der Grundlage der eingereichten Zwischenverwendungsnachweise und nachgeforderten Unterlagen habe er festgestellt, dass die Zuwendungen nicht alsbald nach der Auszahlung für fällige Zahlungen verwendet worden seien. Daraus ergäben sich Zinsforderungen. Rechtsgrundlage sei § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 49 a Abs. 4 VwVfG in den jeweils aktuellen Fassungen. Die Höhe der vor dem 01.12.2005 angefallenen Zinsen bemesse sich nach den Gesetzen über die Feststellung des Haushaltsplans, dem Vorschaltgesetz zum Verwaltungsverfahrensgesetz bzw. dem Verwaltungsverfahrensgesetz i. V. m. den jeweiligen haushaltsrechtlichen Vorschriften. Eine alsbaldige Verwendung einer Zuwendung liege nach den Verwaltungsvorschriften vor, wenn die Zuwendung innerhalb von zwei Monaten nach Auszahlung für fällige Zahlungen verbraucht worden sei. Zu Gunsten der Klägerin sei man davon ausgegangen, dass die Auszahlungen innerhalb eines Monats bereits am ersten Tag des Monats geleistet worden seien. Das ihm bei der Zinserhebung zustehende Ermessen sei nach den Verwaltungsvorschriften dahingehend eingeschränkt, dass regelmäßig Zinsen zu verlangen seien, wenn der Zuwendungsbescheid nicht widerrufen werde. Ein Ausnahmefall liege nicht vor. Das öffentliche Interesse an der Zinsforderung wiege schwerer als das Interesse der Klägerin, nicht mit den Zinsen belastet zu werden. Verjährung sei nicht eingetreten. Die Verjährungsfrist beginne bei Verwaltungsakten, bei denen Ermessen eröffnet sei, erst mit dem Erlass des Verwaltungsakts.

Die Klägerin hat am 28.10.2011 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie vorgetragen: Eine Berechnung der Zinsen nach dem VwVfG in der Fassung vom 18.11.2005 sei rechtswidrig, weil die Rechtslage zum Zeitpunkt der Zinslaufzeit anzusetzen gewesen sei, also für jedes einzelne Projekt ab dem Zeitpunkt, in dem die Zuwendung nicht alsbald verwendet worden sei. Aus dem Bescheid und den Anlagen sei nicht erkennbar, warum nach Ansicht des Beklagten Mittel zu spät abgerufen sein sollten. Es sei auch nicht ersichtlich, welche Qualität die dem Bescheid beigefügten Prüfungsmitteilungen hätten und welchen Zeitraum der Beklagte für die Zinslaufzeit bis zur Verwendung angesetzt habe. Anders als nach der Berechnung des Beklagten könne die Frist für die alsbaldige Verwendung erst ab der Auszahlung an die Treuhänderin beginnen, weil sich durch die Einzahlung auf das Treuhandkonto unvermeidbare Verzögerungen ergeben hätten. Der Beklagte habe sein Ermessen nicht ausgeübt. Die Verwaltungsvorschrift könne das Ermessen nicht einschränken, da die maßgeblichen Rechtsvorschriften keine Beschränkung vorsähen. Zu den Verzögerungen sei es aus verschiedenen Gründen (Bauverzögerungen, mangelnder Prüffähigkeit von Rechnungen, Insolvenzen oder ungünstigen Witterungsverhältnissen) gekommen. Die Zinsforderungen seien im Zeitpunkt der Bekanntgabe des Zinsbescheides verjährt gewesen. Für vor dem 01.01.2002 entstandene Ansprüche habe eine vierjährige Verjährungsfrist, anschließend die regelmäßige Verjährungsfrist der §§ 195, 199 Abs. 1 BGB gegolten. Der Zinsanspruch entstehe nicht erst mit dem Erlass des Verwaltungsakts, sondern in dem Zeitpunkt der nicht alsbaldigen Verwendung. Maßgeblich sei der Zeitpunkt, in dem der Zinsanspruch objektiv habe geltend gemacht werden können. Die Auffassung des Beklagten, dass es für den Verjährungsbeginn auf die Fälligkeit ankomme, führe dazu, dass ein nicht festgesetzter Anspruch gar nicht verjähren könne.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 27.09.2011 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er erwiderte: Die Unterlagen zur Zinsberechnung seien hinreichend prüffähig. Aus den Zinskarten könne eindeutig entnommen werden, welche Summen zu welchem Zinssatz zu verzinsen gewesen seien. Die Klägerin könne den Zinsforderungen nicht entgegen halten, dass sie sich einer Treuhänderin bedient habe. Die von der Klägerin vorgetragenen Gründe für Verzögerungen griffen nicht, da die Frist für die Verwendung von zwei Monaten angemessen sei, um Verzögerungen aufzufangen. Die Zinsforderungen seien nicht verjährt. Die Festsetzung des isolierten Zinsanspruchs durch Bescheid betreffe nicht nur die Fälligkeit, sondern lasse den Anspruch erst entstehen. Das Erfordernis einer Ermessensausübung sei konstitutiv.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 09.07.2012 den Bescheid des Beklagten aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Die mit dem angefochtenen Bescheid festgesetzten Zinsforderungen seien verjährt. Als Rechtsgrundlage für die geltend gemachten Zinsansprüche für nicht alsbald nach der Auszahlung für den bestimmten Zweck verwendete Leistungen komme nur § 49 a Abs. 4 VwVfG LSA a. F. und § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. d. F. vom 18.11.2005 i. V. m. § 49 a Abs. 4 VwVfG in Betracht.

Es teile die Auffassung des Nds. Oberverwaltungsgerichts im Urteil vom 16.02.2012 (– 1 LC 150/11 –), dass für die hier strittigen Zinsforderungen mangels spezialgesetzlicher Regelungen die Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs gelten. Seit dem Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 01.01.2002 sei für Zinsansprüche nach § 49 a Abs. 4 VwVfG die Regelung des § 195 BGB anwendbar, nach der die Ansprüche in 3 Jahren verjährten.

Die Verjährung beginne in dem Zeitpunkt zu laufen, in dem der Anspruch entstanden sei und der Gläubiger von den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlange oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste. Entscheidend sei, ab wann die Behörde den Anspruch auf Zwischenzinsen mittels Verwaltungsakt hätte geltend machen können. Diese Auffassung werde auch von den Oberverwaltungsgerichten der Länder Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen und Berlin-Brandenburg sowie vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof geteilt. Soweit das Verwaltungsgericht Dessau mit Urteil vom 19.02.2004 – 2 A 422/01 – die Auffassung vertrete habe, dass der isolierte Zinsanspruch erst entstehe, wenn er tatsächlich geltend gemacht werde, teile es mit den vorgenannten Oberverwaltungsgerichten diese Auffassung nicht. Die Entstehung des Anspruchs setze nicht voraus, dass der Anspruch auch durch einen entsprechenden Zinsbescheid geltend gemacht werde. Bei dem Zinsanspruch nach § 49 a Abs. 4 VwVfG handele es sich nicht um eine den steuerrechtlichen Nebenleistungen (§ 3 Abs. 4 AO) vergleichbare, von einer Primärschuld abhängige Forderung, sondern um ein eigenständiges Druckmittel zur Einhaltung des Subventionszwecks. Daher entstehe der Anspruch, sobald die tatbestandlichen Voraussetzungen gegeben seien, also bereits alsbald nach Auszahlung der Mittel. Hingegen trete die Fälligkeit erst mit der Bekanntgabe des Zahlungsbescheides ein. Andernfalls ginge die Ermessensvorschrift des § 49 a Abs. 4 Satz 1 VwVfG ins Leere. Für den Beginn der Verjährungsvorschriften sei nicht auf den Zeitpunkt der Fälligkeit abzustellen. Ansonsten hätte es die Behörde in der Hand, den Verjährungsbeginn beliebig lange hinaus zu schieben. Eine Festsetzungsverjährung könnte gar nicht eintreten. Für die vor dem Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 01.01.2002 entstandenen Ansprüche richte sich die Verjährung nach der Übergangsvorschrift des Art. 29 EGBGB § 6 Abs. 4. Es sei umstritten, ob für bis dahin entstandene Zinsansprüche nach § 49 a Abs. 4 VwVfG die 4-jährige Verjährungsfrist nach § 197 BGB a. F. oder die 30-jährige Verjährungsfrist nach § 195 BGB a. F. gelte. Die Frage könne aber dahinstehen, weil die Anwendung der verschiedenen Regelungen zu keinen unterschiedlichen Ergebnissen führe; denn sämtliche mit dem angefochtenen Bescheid geltend gemachten Zinsforderungen seien verjährt. Gehe man davon aus, dass bis zum 01.01.2002 die 30-jährige Verjährung nach §§ 195, 199 BGB a. F. gelte, so sei für vor diesem Stichtag entstandene Forderungen ab dem 01.01.2002 die kürzere Verjährungsfrist von 3 Jahren anzuwenden, so dass die Verjährung am 01.01.2005 eingetreten sei. Bei Anwendung der 4-jährigen Verjährungsfrist gemäß § 197 BGB a. F. seien die Forderungen - unabhängig davon, ob der Beginn der Frist nach dieser Vorschrift die Kenntnis der zuständigen Behörde voraussetze – jedenfalls nicht zu einem späteren Zeitpunkt verjährt. Für die nach dem 01.01.2002 entstandenen Zinsforderungen sei der letzte Prüfbericht für das Haupthaltsjahr 2003 im Januar 2005 beim Beklagten eingegangen, so dass die letzte Forderung am 01.01.2009 verjährt sei. Damit sei im Zeitpunkt des Bescheiderlasses am 27.09.2011 auch die jüngste Zinsforderung verjährt.

Gegen das Urteil hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung am 22.08. 2012 eingelegt. Zur Begründung trägt er vor: Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, für den Beginn der Verjährung bei einem auf § 49 a Abs. 4 VwVfG beruhenden Anspruch sei auf den Zeitpunkt des Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen und der Kenntnis der Behörde hiervon abzustellen, sei unzutreffend. § 49 a VwVfG Abs. 4 sei eine Ermessensvorschrift. Das bedeute, dass ein Zinsanspruch nicht schon dann entstehe, wenn die Mittel nicht alsbald verwendet worden seien und die Behörde davon Kenntnis erlangt habe, sondern erst dann, wenn die Behörde ihr Ermessen ausgeübt habe. Dass diese Ansicht zutreffend sei, werde klar, wenn man davon ausginge, dass dann, wenn eine Behörde auf Grund von Ermessenserwägungen zu dem Schluss käme, dass Zinsen nicht erhoben werden könnten, kein Anspruch auf Zinsen entstände. In diesem Fall wäre gerade nicht nur die Fälligkeit des Zinsanspruchs betroffen. Das Bedürfnis nach einer zeitnahen Entscheidung über das Bestehen von Zahlungsverpflichtungen dürfe klare dogmatische Regeln für das Entstehen von Ansprüchen nicht ersetzen. Seine Rechtsauffassung stütze er auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Dessau vom 19.02.2004 sowie eine interne rechtsgutachtliche Stellungnahme des Ministeriums der Justiz im Rahmen einer Kabinettsvorlage vom 06.05.2005. Diese Stellungnahme des Ministeriums sei seit 2005 Grundlage für das Vorgehen der Landesverwaltung bei Zinserhebungen.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 9. Juli 2012 – 4 A 300/11 MD – abzuändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie hält das verwaltungsgerichtliche Urteil für zutreffend und trägt ergänzend vor: Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung und der des Bundesverwaltungsgerichts beginne die Verjährung in entsprechender Anwendung der §§ 195, 199 BGB in dem Zeitpunkt zu laufen, in dem der Anspruch entstanden sei und der Gläubiger von den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt habe oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen musste. Die Entstehung des Anspruchs setze nicht voraus, dass er durch Zinsbescheid geltend gemacht werde. Die Auffassung des Beklagten, des Verwaltungsgerichts Dessau und des Justizministeriums des Landes Sachsen-Anhalt sei veraltet und durch die Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte und des Bundesverwaltungsgerichts überholt. Das Bundesverwaltungsgericht habe mit Urteil vom 27.04.2005 eindeutig klar gestellt, dass der Zwischenzinsanspruch nach § 49 a Abs. 4 VwVfG entstehe, sobald die tatbestandlichen Voraussetzungen gegeben seien. Mit der Bekanntgabe des Zahlungsbescheides werde der Zwischenzinsanspruch lediglich fällig, weil das in § 49 a Abs. 4 VwVfG eingeräumte Ermessen ins Leere ginge, wenn die Zinsschuld bereits mit ihrer Entstehung fällig würde. Diese öffentlich-rechtliche Besonderheit rechtfertige es nicht, im Rahmen der entsprechenden Anwendung der BGB-Verjährungsvorschriften entgegen deren Wortlaut für den Beginn der Verjährungsfrist auf die Fälligkeit des Anspruches und nicht auf die Entstehung abzustellen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die vom Beklagten vorgelegten Behördenvorgänge Bezug genommen.

Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der Zinsbescheid des Beklagten vom 27.09.2011 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Vermögensrechtliche Ansprüche öffentlich-rechtlicher Rechtsträger unterliegen der Verjährung, wie die Regelung des § 53 VwVfGüber die Hemmung der Verjährung zeigt. Soweit spezialgesetzliche Vorschriften fehlen und auch keine sachnäheren öffentlich-rechtlichen Vorschriften – insbesondere die Abgabenordnung für den Bereich der Abgabenerhebung – für eine Analogie in Betracht kommen, finden auf die Verjährung öffentlich-rechtlicher Vermögensansprüche die §§ 195 ff. BGB entsprechende Anwendung (so auch OVG NRW, Urt. v. 20.04.2012 – 4 A 2005/10 –, nach Juris m.w.N).

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Anspruch aus § 49a Abs. 4 VwVfG LSA a.F. und § 1 Abs.1 VwVfG LSA i.d. F. vom 18.11.2005 i.V.m. § 49a Abs. 4 sowie Abs. 3 Satz 1 VwVfG einer kurzen Verjährungsfrist unterworfen ist, die bei Anwendung des BGB in der bis zum 31.12.2001 geltenden Fassung vier Jahre betrug (§ 197 BGB a.F. analog) und bei Anwendung des BGB in der seit dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung drei Jahre beträgt (§ 195 BGB analog). Diese Ansicht, die von der Beklagten nicht angegriffen wird, entspricht der Auffassung verschiedener Oberverwaltungsgerichte und wird vom erkennenden Senat geteilt (vgl. OVG M-V, Urt. v. 09.02.2005 – 2 L 66/03 –, nach Juris RdNr. 21 ff. und Beschl. v.14. 02.2012 – 2 L 154/10 –, nach Juris, RdNr. 12 ff; Nds. OVG, Urt. v. 16.02.2012 – 1 LC 150/11 –, nach Juris RdNr. 42; Thür. OVG, Urt. v. 07.04.2011 – 3 KO 505/09 –, nach Juris, RdNr. 30 ff.; Sächs.OVG, Urt. v. 26.04.2012 – 1 A 963/10 –, nach Juris RdNr. 18 und Urt. v. 28.02.2013 – 1 A 346709 –, nach Juris RdNr. 46; a.A. lediglich OVG Brandenburg, Urt. v. 11.02.2004 – 2 A 680/03 –, nach Juris, RdNr. 30. Wonach auf den Zinsanspruch nach § 49 a Abs. 4 VwVfG Bbg i.V.m. § 195 a.F. BGB mit einer 30-jährigen Verjährungsfrist anzuwenden sei, da es sich bei den Zinsen nach § 49a Abs.4 VwVfG Bbg weder um „Zinsen“ noch um andere „regelmäßig wiederkehrende Leistungen“ im Sinne von § 197 BGB n. F. handele).

Weiter zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Verjährungsfrist in dem Zeitpunkt zu laufen beginnt, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger – hier der Beklagte – von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen musste. Diese Auffassung steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 27.04.2005 – 8 C 5/04 –, nach Juris, RdNr. 12 ff. und Beschl. v. 21.10.2010 – 3 C 3/10 –, nach Juris. RdNr. 11) sowie der Rechtsprechung zahlreicher Oberverwaltungsgerichte und mit den Auffassungen in der Literatur (vgl. OVG M-V, Beschl. v.14.02.2012 – 2 L 154/10 –, nach Juris, RdNr. 16; Hess. VGH, Urt. 09.12.2011 – 8 A 909/11 – nach Juris RdNr. 42 ff.; Nds. OVG, Urt. v. 16.02.2012 – 1 LC 150/11 –, nach Juris, RdNr. 47; OVG Berlin-Brandenburg Urt. v. 11.03.2010 – OVG 2 B 1.09 –, nach Juris RdNr. 27 ff.; Thür. OVG, Urt. v. 07. 04.2011 – 3 KO 505/09 –, nach Juris RdNr. 40 ff; Sächs.OVG, Urt. v. 26.04.2012 –1 A 963/10 –, nach Juris RdNr.20 ff.; Sachs, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 7. Aufl., RdNr. 84; Meyer, in: Knack/Henneke, VwVfG, Kommentar, 9.Aufl. § 49 a RdNr. 28; Graupeter, LKV, 2006, S.206).

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts Dessau (Urt. v. 19.02.2012 – 2 A 422/01 –, nach Juris RdNr.40) und die sich dieser Auffassung anschließende Ansicht des VG Halle (Urt. v. 15.11.2012 – 1 A 28/11 –, nach Juris RdNr. 41), dass der Zwischenzinsanspruch nach § 49 a Abs.4 VwVfG erst entstehe, wenn der Anspruch durch Bescheid geltend gemacht worden sei, weil der Entstehungszeitpunkt des Anspruchs nicht vor dem Zeitpunkt liegen könne, in dem die Alternativität der Reaktionsmöglichkeiten auf eine nicht alsbaldige Verwendung gewährter Zuwendungen entfalle und der Zuwendungsgeber sich entschieden habe, unter Verzicht auf seine Widerrufsmöglichkeit nur den Zinsanspruch geltend zu machen, teilt der Senat nicht. Er teilt vielmehr die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Urteil vom 27.04.2005 (a.a.O., RdNr. 14,15), dass der Zinsanspruch bei verzögertem Mitteleinsatz in dem Zeitpunkt entstehe, zu dem die Leistung nicht „alsbald“ nach Auszahlung bestimmungsgemäß verwendet worden ist und mit dem Erlass des ihn festsetzenden Zahlungsbescheides (oder des darin genannten Zeitpunktes) fällig wird. In diesem Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht auch ausgeführt, dass die Auffassung des Verwaltungsgerichts Potsdam in den zu entscheidenden Verfahren, „die Fälligkeit des Verzögerungszinsanspruchs nach § 49 a Abs. 4 VwVfG Bbg trete in jenem Zeitpunkt ein, in welchem die berechtigte (Bewilligungs-)behörde nach Anhörung des Betroffenen über die Frage entscheiden könne, ob sie den zugrunde liegenden Zuwendungsbescheid widerrufe oder stattdessen Verzögerungszinsen geltend mache, nicht tragfähig sei“.

Zur Begründung seiner Auffassung hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 27.04.2005 (a.a.O.) in Bezug auf das Entstehen von Zinsansprüchen das Folgende ausgeführt:

„Der Entstehungszeitpunkt des Anspruchs ergibt sich aus dem Sinn der Regelung. (…) ´Zweck des § 49 a Abs. 4 VwVfG ist es ..., der Behörde für den Fall, dass eine Leistung nicht alsbald verwendet wird, neben dem Widerruf eine mildere Reaktionsmöglichkeit zu eröffnen. Wird eine Leistung nicht alsbald nach der Erbringung verwendet, kann der die Leistung bewilligende rechtmäßige Verwaltungsakt widerrufen (§ 49 Abs. 3 Satz 1 Ziff. 1 VwVfG) und die Erstattung der Leistung gefordert werden (§ 49 a Abs. 1 VwVfG). Sieht der Zuwendungsgeber angesichts der letztlich doch noch erfolgten zweckentsprechenden Verwendung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit vom Widerruf ab, wird ihm durch die Bestimmung des § 49 a Abs. 4 VwVfG die Möglichkeit eröffnet, zumindest den Vorteil abzuschöpfen, den der Zuwendungsempfänger daraus gezogen hat - oder zumindest hätte ziehen können -, dass er die Mittel zinsbringend eingesetzt oder Zinsen für eine sonst notwendige Darlehensaufnahme vermieden hat. Gleichzeitig wird der Nachteil ausgeglichen, der dem Zuwendungsgeber dadurch entstanden ist, dass er in dem maßgebenden Zeitraum die Mittel nicht selbst zinsbringend oder anderweitig fördernd einsetzen konnte.’

Bei diesem Zinsanspruch handelt es sich folglich nicht um eine den steuerrechtlichen Nebenleistungen (vgl. § 3 Abs. 4 AO) vergleichbare, von einer Primärschuld abhängige Forderung, sondern um ein eigenständiges Druckmittel zur Einhaltung des Subventionszwecks. Diese Funktion wird durch § 49 a Abs. 4 Satz 2 VwVfG Bbg bestätigt, wonach ein behördliches Zinsverlangen nicht einen späteren Widerruf der Bewilligung ausschließt. Deshalb wird der Anspruch existent, sobald die tatbestandlichen Voraussetzungen gegeben sind, d. h. alsbald nach Bewilligung der Mittel.“

Soweit der Beklagte einwendet, wenn er auf Grund von Ermessenserwägungen zu dem Schluss käme, dass Zwischenzinsen nicht erhoben werden könnten, könnte ein Anspruch nach § 49 a Abs.4 VwVfG nicht vor dieser Entscheidung entstehen, vermag er damit die Richtigkeit der oben dargestellten Auffassung nicht in Frage zu stellen.

Bei § 49 a Abs. 4 VwVfG ist auch das positive Zinsverlangen in das Ermessen der Behörde gestellt. Das Bundesverwaltungsgericht lässt gleichwohl im Urteil vom 27.04.2005 den Anspruch bei Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen, also alsbald nach Bewilligung der Mittel, existent werden, verschiebt nur mit Rücksicht auf das Ermessen der Behörde, ob sie den Anspruch überhaupt geltend macht, die Fälligkeit auf die Bekanntgabe des – wie beim Erlass nach Abs. 3 Satz 2 VwVfG erforderlichen – Zahlungsbescheides bzw. einen darin genannten Zahlungszeitpunkt (vgl. Sachs, in Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., RdNr. 84).

Entgegen der Auffassung des Beklagten fehlt es für diese Auffassung auch nicht an der rechtsdogmatischen Herleitung.

Nach der Zivilrechtsdogmatik beginnt die Verjährungsfrist grundsätzlich mit der Entstehung eines Anspruchs. Eine Forderung ist danach im allgemeinen dann „entstanden“, wenn der vom Gesetz zu ihrer Entstehung verlangte Tatbestand verwirklicht ist, auch wenn der Gläubiger die Leistung in diesem Zeitpunkt noch nicht verlangen kann, also die „Fälligkeit“ der Forderung hinausgeschoben ist – § 271 Abs.2 BGB – (vgl. Larenz, Allgemeiner Teil des Deutschen Bürgerlichen Rechts, 7. Aufl. 1989, S. 255).

Nichts anders gilt für die Verjährung von vermögensrechtlichen Ansprüchen im öffentlichen Recht. Gegenstand der Verjährung sind auch hier nur ausübbare Rechtspositionen. Dies ergibt sich aus dem Zweck der Verjährung, welcher darin besteht, eine bestimmte Person dazu zu veranlassen, eine ihr gegenüber einem anderen zustehende Rechtsposition innerhalb der Verjährungsfrist geltend zu machen. Die Verjährung wird auch im öffentlichen Recht als Nichtausübung eines Rechts während einer bestimmten Zeit umschrieben, obwohl der Berechtigte dies gegenüber dem Verpflichteten hätte ausüben sollen und können (vgl. Guckelberger, Die Verjährung im Öffentlichen Recht, Habil.-Schrift, 2004, S. 173, m.w.N.). Das konkrete Rechtsverhältnis, welches die Verjährung auslöst, liegt bereits dann vor, wenn die Eckpunkte des Rechtsverhältnisses – die beteiligten Rechtssubjekte und der rechtserhebliche Sachverhalt – feststehen. Die daran anknüpfenden Rechtsfolgen, die Befugnis, Verzögerungszinsen zu erheben, betrifft nicht die Tatbestandsverwirklichung, sondern nur die Rechtsfolgenseite; hier im Fall des Ermessens den vom Gesetz nach der Tatbestandsverwirklichung eingeräumten administrativen Optionsraum. Aus heutiger Sicht trifft es nicht mehr zu, dass im Bereich der Eingriffsverwaltung ein Rechtsverhältnis generell erst mit dem Erlass eines Bescheides entsteht. Verursacht beispielsweise eine Person eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, liegt ein konkretres Rechtsverhältnis bereits ab dem Augenblick vor, ab dem die Verwaltung die notwendigen Schritte zur Gefahrenabwehr einleiten kann; denn die Rechtsbeziehungen zwischen den jeweiligen Personen haben sich so verdichtet, dass (re-)agiert werden kann. Dass ein solches Maß an Verdichtung für die Möglichkeit einer Verjährung ausreicht, wird mittelbar durch § 53 VwVfG bestätigt. Wenn die Verjährung des Anspruchs eines öffentlichrechtlichen Rechtsträgers durch den Erlass eines Verwaltungsakts unterbrochen werden kann, muss der Zeitpunkt des Verjährungsbeginns vor diesem Ereignis liegen. Es macht wenig Sinn, den Verjährungsbeginn und die Verjährungsunterbrechung zeitlich zusammenfallen zu lassen (vgl. Guckelberger, a.a.O., S. 168, 169, m.w.N.).

Auf der rechtlichen Basis des oben Ausgeführten ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass sämtliche mit dem angefochtenen Bescheid geltend gemachten Zinsforderungen gemäß § 49a Abs. 4 VwVfG LSA a.F. und § 1 Abs.1 VwVfG LSA i.d.F. v. 18.11.2005 i.V.m. § 49a Abs. 4 sowie Abs. 3 Satz 1 VwVfG verjährt sind. Zur weiteren Begründung wird auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil verwiesen, die insoweit von der Berufung auch nicht angegriffen werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs.2 VwGO nicht vorliegen.

Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung von Zinsen wegen nicht alsbald nach der Auszahlung erfolgter Verwendung von Zuwendungen.

Der Beklagte bewilligte der damaligen Stadt D. Fördermittel für Maßnahmen des städtebaulichen Denkmalschutzes zur Sicherung und Erhaltung historischer Stadtkerne. Im Auftrag der Stadt übersandte die B. Sanierungsträger GmbH nach Abschluss des Haushaltsjahres 2007 dem Beklagten unter dem 04.07.2008 eine „zugleich als Verwendungsnachweis“ dienende Zwischenabrechnung, die am 10.07.2008 beim Beklagten einging. Die Stadt D. wurde am 01.01.2010 zur Klägerin, der Stadt A-Stadt, eingemeindet. Im Jahr 2011 übersandte der Beklagte mehreren Städten und Gemeinden Anhörungsschreiben, in denen er die Geltendmachung von Zinsforderungen wegen der nicht alsbaldigen Verwendung von Städtebaufördermitteln in den Jahren 1991 bis 2003 ankündigte. Daraufhin traten der Städte- und Gemeindebund und Vertreter des Landes Sachsen-Anhalt in Verhandlungen über die Führung eines gerichtlichen Musterverfahrens, in der die Frage der Verjährung geklärt werden sollte. Die Entwürfe enthielten eine Regelung, nach der das Land auf den Erlass von Zinsbescheiden verzichtet, und eine Abrede zur Verjährungshemmung. Zum Vertragsentwurf des Städte- und Gemeindebundes nahm der Mitarbeiter des Beklagten, Herr Marquardt, per E-Mail vom 29.06.2011 unter anderem wie folgt Stellung:

„Ich halte die Vereinbarung für begrüßenswert, da wir eine Menge Verwaltungsarbeit ersparen, egal wie der Musterprozess endet.

Verliert das Land, brauchen die ca. 175 Bescheide mit all der Vorarbeit und den möglichen sich anschließenden Gerichtsverfahren, nicht erstellt zu werden.

Gewinnt das Land, wäre nach der Erstellung der Bescheide nicht mehr großartig mit Klagen zu rechnen, da die Rechtsfragen ja geklärt sind.“

Gegenüber dem ursprünglichen Vertragsentwurf wurde auf Initiative von Herrn M. die Regelung über den Verzicht auf den Erlass von Zinsbescheiden dahingehend präzisiert, dass bei den betroffenen Städtebaufördermitteln die jeweiligen Programme (städtebauliche Sanierung, städtebaulicher Denkmalschutz und städtebauliche Sanierung des ländlichen Bereichs) ausdrücklich genannt wurden.

Schließlich schloss der Beklagte mit mehreren Städten und Gemeinden – auch der Klägerin - eine Vereinbarung über die Durchführung eines Musterverfahrens. Das Klageverfahren sollte von der Stadt B. geführt werden.

Die zwischen der Klägerin und dem Beklagten getroffene Vereinbarung vom 13.09.2011 / 07.10.2011 enthält in der Präambel folgende Formulierung:

„Das Land Sachsen-Anhalt hat angekündigt, Zinsforderungen wegen der nicht alsbaldigen Verwendung von Städtebaufördermitteln der Jahre 1991 bis 2003 gegen eine Vielzahl von Städten und Gemeinden, so auch gegen die Stadt A-Stadt geltend zu machen.“

Die Regelungen der Vereinbarung lauten:

„1. Das Landesverwaltungsamt erlässt unverzüglich gegen die Stadt B. einen Zinsbescheid wegen nicht alsbaldiger Verwendung von Städtebaufördermitteln in den Jahren 1991 bis 2003.

2. Die Stadt B. wird die Rechtmäßigkeit dieses Zinsbescheides in Abstimmung mit dem Städte- und Gemeindebund Sachsen-Anhalt in einem Musterverfahren zur gerichtlichen Überprüfung stellen.

3. Das Land Sachsen-Anhalt erlässt bis zum rechtskräftigen Abschluss dieses Musterverfahrens keinen Zinsbescheid gegen die Stadt A-Stadt wegen der nicht alsbaldigen Verwendung von Städtebaufördermitteln in den Programmen der städtebaulichen Sanierung, des städtebaulichen Denkmalschutzes oder der städtebaulichen Sanierung des ländlichen Bereichs.

4. Für den Zeitraum vom Erlass des Zinsbescheides gegen die Stadt B. bis zum rechtskräftigen Abschluss des Musterverfahrens gilt die Verjährung als gehemmt im Sinne von § 209 BGB, soweit nicht bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Zinsbescheides gegen die Stadt B. Verjährung auch im Verhältnis zur Stadt A-Stadt eingetreten war.“

Entsprechend der Vereinbarungen über das Musterverfahren setzte der Beklagte mit Bescheid vom 27.09.2011 gegen die Stadt B. Zinsen für die nicht fristgemäße Verwendung der Fördermittel für die Haushaltsjahre 1996 bis 2003 fest. Gegen diesen Bescheid erhob die Stadt B. Klage. Mit Urteil vom 09.07.2012 (4 A 300/11 MD) hob die Kammer den Bescheid auf, weil sie die Zinsforderungen für verjährt hielt. Die vom Beklagten gegen das Urteil erhobene Berufung wies das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt mit Urteil vom 28.11.2013 (2 L 140/12) zurück. Die Revision wurde nicht zugelassen. Einen Antrag auf Zulassung der Revision stellte der Beklagte nicht.

Mit Schreiben vom 26.02.2014 erklärte der Beklagte gegenüber der Klägerin, dass er die Prüfung für das Haushaltsjahr 2007 vorgenommen und im Ergebnis festgestellt habe, dass die Zuwendungen teilweise nicht alsbald nach Auszahlung für fällige Zahlungen verwendet worden seien. Er beabsichtigte, den Zinsanspruch mit einem als Entwurf beigefügten Zinsbescheid geltend zu machen. Unter Berücksichtigung der Hemmungsvereinbarung und der Laufzeit des Musterverfahrens seien die geltend gemachten Zinsansprüche nicht verjährt.

Demgegenüber berief sich die Klägerin auf Verjährung. Die Verjährung habe mit Eingang des im Juli 2008 abgesandten Verwendungsnachweises beim Beklagten begonnen. Die Verjährungsfrist sei mit Ablauf des 31.12.2011 abgelaufen. Die zwischen ihr und dem Beklagten getroffene Vereinbarung habe den Lauf der Verjährung nicht gehemmt. Die Vereinbarung habe lediglich Zinsforderungen wegen der nicht alsbaldigen Verwendung von Städtebaufördermitteln für Maßnahmen der Jahre 1991 bis 2003 erfasst. Grundlage der Vereinbarung sei gewesen, die bereits durch Anhörung angekündigten Zinsforderungen nicht verjähren zu lassen. Es habe sich um 175 Bescheide gegenüber einer Vielzahl von Kommunen für diesen Zeitraum gehandelt. Dies ergebe sich aus der Präambel und aus Ziffer 1 der Vereinbarung sowie aus dem mit dem Beklagten geführten Schriftverkehr. Eine andere Auslegung würde die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts unterlaufen und die Kommunen, die sich am Musterverfahren beteiligt hätten, schlechter stellen als die übrigen.

Mit Bescheid vom 25.03.2014 setzte der Beklagte den von der Klägerin zu zahlenden Zinsbetrag für das Haushaltsjahr 2007 auf 13.788,70 € fest. Auf der Grundlage des eingereichten Zwischenverwendungsnachweises habe er festgestellt, dass die Zuwendungen nicht alsbald nach der Auszahlung für fällige Zahlungen verwendet worden seien. Unter Berücksichtigung der im Jahr 2011 vereinbarten Verjährungshemmung und der Laufzeit des Musterverfahrens sei mindestens bis zum 11.04.2014 keine Verjährung eingetreten.

Am 25.04.2014 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor: Die im Jahr 2011 getroffene Vereinbarung habe auch im Hinblick auf die in Nr. 4 geregelte Hemmungsabrede ausschließlich Zinsforderungen des Beklagten aus nicht rechtzeitig in Anspruch genommenen Fördermitteln in den Jahren 1991 bis 2003 erfasst. Hierüber seien sich die Beteiligten im Rahmen der Verhandlungen einig gewesen. Dies ergebe sich insbesondere aus der E-Mail des damaligen Bearbeiters des Beklagten vom 29.06.2011, in der dieser ausdrücklich auf die 175 anhängigen Verfahren für die Haushaltsjahre 1991 bis 2003 Bezug genommen habe. Eine am Wortlaut der Vereinbarung orientierte grammatikalische und systematische Auslegung führe zu dem Ergebnis, dass die Hemmungsvereinbarung nur Zinsforderungen für die Jahre 1991 bis 2003 betreffe. Die Regelung über die Verjährungshemmung könne nicht losgelöst von der Präambel und Nr. 1 der Vereinbarung ausgelegt werden. Sinn und Zweck der Musterverfahrensvereinbarung sei nach dem übereinstimmenden Willen der Vertragsparteien gewesen, die zwischen den Parteien streitigen Rechtsfragen abschließend zu klären und nachfolgend alle anderen über die Vereinbarung einbezogenen Städte und Gemeinden wie die Stadt B. zu behandeln. Dieser gegenüber sei selbst der Beklagte davon ausgegangen, dass die Vereinbarung nur die Forderungen für die Jahre 1991 bis 2003 betreffe.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 25.03.2014 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er erwidert: Die Nrn. 3 und 4 der Vereinbarung seien unabhängig von dem konkreten Fall des Musterverfahrens und insbesondere ohne zeitliche Beschränkung auf bestimmte Zinszeiträume anwendbar. Die Präambel könne nicht als Beschränkung hinsichtlich des Zeitraumes der Hemmung aufgefasst werden. Wenn von der Vereinbarung lediglich die Haushaltsjahre bis 2003 betroffen gewesen wären, hätte dies ungeachtet der Verzichtserklärung die Festsetzung von Zinsbescheiden gegenüber 145 Kommunen und eine entsprechend hohe Zahl von Klageverfahren zur Folge gehabt. Der Musterprozess hätte dann seinen Sinn verloren. Unter Zugrundelegung der Auffassung der Kommunen wären die Zinsforderungen bis einschließlich des Haushaltsjahres 2006 zum Zeitpunkt der Mustervereinbarung bereits verjährt gewesen. Lege man die Auffassung des Landes zugrunde, sei eine Verjährung nicht zu befürchten gewesen, weil die Verjährung erst mit der Festsetzung der Zinsen begonnen hätte. In allen Fällen würde die Hemmungsvereinbarung keinen Sinn machen, wenn sie nur Forderungen bis zum Haushaltsjahr 2003 betreffen sollte. Hintergrund für die Benennung des Zeitraums von 1991 bis 2003 sei der in diesem Zeitraum mögliche „revolvierende Einsatz von Zinsen“ gewesen. Die Kommunen sollten das Wahlrecht erhalten, die festgesetzten Zinsen zu zahlen oder unter nochmaliger Hinzustellung von kommunalen Eigenmitteln für die jeweilige Gesamtmaßnahme zu verwenden. Für die Eröffnung dieser Möglichkeit habe man die Zustimmung des Bundes benötigt, die dieser nur bis zum Jahr 2003 erteilt habe. Dieser Hintergrund sei auch den Kommunen bekannt gewesen. Mit der von ihm, dem Beklagten, vertretenen Auffassung werde die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts nicht konterkariert. Die Urteilsgründe befassten sich nicht mit der Auslegung der Verzichts- und Hemmungsvereinbarung. Eine sachwidrige Ungleichbehandlung zwischen Kommunen, die sich am Musterverfahren beteiligt hätten und den übrigen Kommunen bestehe nicht. Er, der Beklagte, habe nach dem erstinstanzlichen Urteil konsequent bei den Kommunen Zinsen erhoben, die keine Hemmungsvereinbarung unterzeichnet hätten, und zwar für alle im Jahr 2009 eingegangenen Zwischenverwendungsnachweise. Bei den anderen Kommunen habe er darauf verzichtet, weil man von der hemmenden Wirkung der Vereinbarung ausgegangen sei. Es sei der Risikoeinschätzung jeder Kommune vorbehalten gewesen, ob sie eine entsprechende Erklärung unterzeichne oder nicht. Gegenüber der Stadt B. habe er keinen Zinsforderungsbescheid erlassen, weil er mit ihr als Gegenpartei im Musterverfahren eine abweichende Vereinbarung geschlossen habe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen ihnen gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Die Klage ist zulässig und begründet. Der Zinsbescheid des Beklagten vom 25.03.2014 ist rechtwidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Als Rechtsgrundlage für die geltend gemachten Zinsansprüche für nicht alsbald nach der Auszahlung für den bestimmten Zweck verwendete Leistungen kommen nur § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. d. F. vom 18.11.2005 i. V. m. § 49 a Abs. 4 VwVfG in Betracht. Für Zinsansprüche nach diesen Vorschriften gelten mangels spezialgesetzlicher Regelung die Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs.

Die mit dem angefochtenen Bescheid festgesetzten Zinsforderungen sind verjährt. Wie die Kammer bereits in dem Urteil vom 09.07.2012 (4 A 300/11 MD) ausgeführt hat, ist für Zinsansprüche nach § 49 a Abs. 4 VwVfG die Regelung des § 195 BGB anwendbar, nach der die Ansprüche in drei Jahren verjähren. Ferner ist die Regelung des § 199 Abs. 1 BGB entsprechend anwendbar, nach der die Verjährung in dem Zeitpunkt zu laufen beginnt, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste. Entscheidend ist also, ab wann die Behörde den Anspruch auf Zwischenzinsen mittels Verwaltungsakt hätte geltend machen können. Die Entstehung des Anspruchs setzt nicht voraus, dass der Anspruch auch durch einen entsprechenden Zinsbescheid geltend gemacht wird. Bei dem Zinsanspruch nach § 49 a Abs. 4 VwVfG handelt es sich nicht um eine den steuerrechtlichen Nebenleistungen (§ 3 Abs. 4 AO) vergleichbare, von einer Primärschuld abhängige Forderung, sondern um ein eigenständiges Druckmittel zur Einhaltung des Subventionszwecks. Daher entsteht der Anspruch, sobald die tatbestandlichen Voraussetzungen gegeben sind, also bereits alsbald nach Auszahlung der Mittel. Hingegen tritt die Fälligkeit erst mit der Bekanntgabe des Zahlungsbescheides ein. Andernfalls ginge die Ermessensvorschrift des § 49 a Abs. 4 Satz 1 VwVfG ins Leere. Für den Beginn der Verjährungsvorschriften ist nicht auf den Zeitpunkt der Fälligkeit abzustellen. Ansonsten hätte es die Behörde in der Hand, den Verjährungsbeginn beliebig lange hinaus zu schieben. Festsetzungsverjährung könnte gar nicht eintreten. Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt hat die Entscheidung der Kammer mit Urteil vom 28.11.2013 – 2 L 140/12 – bestätigt.

Damit hat die Verjährung für die hier fraglichen Zinsforderungen für das Haushaltsjahr 2007 mit dem Zugang der Zwischenabrechnung am 10.07.2008 begonnen.

Die Verjährung war nicht durch die zwischen den Beteiligten getroffene Vereinbarung vom 09.09.2011 / 07.10.2011 gemäß § 209 BGB gehemmt. Gegen die grundsätzliche Zulässigkeit einer Hemmungsabrede, wie sie in Nr. 4 geregelt ist, bestehen zwar keine Bedenken (vgl. OLG München, Urteil vom 15.09.2011 – 1 U 909/11 -, juris; BGH, Urteil vom 07.05.2014 – XII ZB 141/13 -, NJW 2014, 2267). Die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Hemmung der Verjährung sind auch im öffentlichen Recht entsprechend anwendbar (OVG Rheinl.-Pf., Urteil vom 12.02.2014 – 8 A 11021/13 -, NVwZ-RR 2014, 613 und juris [Rdnr. 48]). Die Regelung in Nr. 4 der zwischen den Beteiligten getroffenen Vereinbarung, nach der die Verjährung für den Zeitraum vom Erlass des Zinsbescheides gegen die Stadt Bernburg bis zum rechtskräftigen Abschluss des von der Stadt Bernburg geführten Musterverfahrens als gehemmt i. S. des § 209 BGB gilt, beschränkt sich jedoch auf Zinsforderungen wegen der nicht alsbaldigen Verwendung von Städtebaufördermitteln der Haushaltsjahre 1991 bis 2003.

Allerdings ergibt sich eine zeitliche Beschränkung des Anwendungsbereichs nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Vereinbarung. Die Regelung der Nr. 4 steht im Zusammenhang mit Nr. 3 der Vereinbarung, nach der das Land bis zum rechtskräftigen Abschluss des Musterverfahrens keinen Zinsbescheid gegen die Klägerin wegen der nicht alsbaldigen Verwendung von Städtebaufördermitteln aus den im Einzelnen bezeichneten Programmen erlässt. Die Verjährungshemmung sollte offensichtlich dazu dienen, dass in den Verfahren, in denen gemäß Nr. 3 der Vereinbarung auf den Erlass von Zinsbescheiden verzichtet wird, nicht aufgrund des Verzichts Verjährung eintreten kann. Auch in Nr. 3 findet sich keine zeitliche Beschränkung des Anwendungsbereichs.

Andererseits geht aus der Präambel der Vereinbarung hervor, dass Hintergrund für die getroffene Vereinbarung die Ankündigung des Landes Sachsen-Anhalt war, Zinsforderungen wegen nicht alsbaldiger Verwendung von Städtebaufördermitteln der Jahre 1991 bis 2003 gegen eine Vielzahl von Städte und Gemeinden geltend zu machen. Demgemäß sollte gemäß Nr. 1 der Vereinbarung das ausgewählte Musterverfahren auch einen Zinsbescheid für die Haushaltsjahre 1991 bis 2003 betreffen. Dieser Umstand, der auch im Text der Vereinbarung dokumentiert wurde, legt es jedenfalls nahe, dass sich der Gegenstand der Vereinbarung auf die seinerzeit angekündigten Zinsbescheide für den genannten Zeitraum beschränken könnte. Vor diesem Hintergrund sind die Regelungen der Nrn. 3 und 4 nicht allein aufgrund ihres Wortlautes so zu verstehen, dass auch Zinsforderungen für die Haushaltsjahre 2003 erfasst sind; sie bedürfen einer Auslegung.

Für die Auslegung auch öffentlich-rechtlicher Verträge sind die §§ 133, 157 BGB anwendbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.01.1990 – 4 C 21. 89 –, BVerwGE 84, 257). Danach ist nicht bei dem Buchstaben des Vertragstextes stehenzubleiben, sondern der Sinn der vertraglichen Regelung unter Berücksichtigung der Verkehrssitte zu erforschen.

Aus der Entstehungsgeschichte der Vereinbarung ergibt sich, dass die Klägerin und andere Kommunen die Durchführung des Musterverfahrens vereinbart haben, um zu vermeiden, dass für sämtliche der seinerzeit im Anhörungsverfahren befindlichen Zinsforderungen für die Haushaltsjahre 1991 bis 2003 Bescheide erlassen und Klageverfahren durchgeführt werden mussten.

Im Jahr 2011 hatte der Beklagte mehrere Städte und Gemeinden zum Erlass von Zinsbescheiden wegen der nicht alsbaldigen Verwendung von Städtebaufördermitteln angehört. Die damaligen Anhörungen betrafen allein Verfahren über Fördermittel aus den Jahren 1991 bis 2003. Der Städte- und Gemeindebund und der Beklagte für das Land Sachsen-Anhalt traten daraufhin in Verhandlungen über die Führung eines Musterverfahrens. Es bestand die Absicht, ein Verfahren auszuwählen, in dem die unter den Beteiligten strittige Frage, ob die Forderungen verjährt sind, geklärt werden sollte. Mit der rechtskräftigen Entscheidung sollte feststehen, unter welchen Voraussetzungen die Zinsforderungen verjähren. Zielrichtung der Vereinbarung war es, dem Land Verwaltungsarbeit und den Kommunen wie auch dem Land Klageverfahren zu ersparen.

Die Beteiligten sind zur Überzeugung der Kammer davon ausgegangen, dass durch die Führung des Musterverfahrens (nur) die seinerzeit im Anhörungsverfahren befindlichen Verfahren entbehrlich würden. So heißt es in einer E-Mail des Mitarbeiters des Beklagten, Herrn Marquardt, vom 29.06.2011: „Verliert das Land, brauchen die ca. 175 Bescheide mit all der Vorarbeit und den möglichen sich anschließenden Gerichtsverfahren, nicht erstellt zu werden“. Es besteht kein Zweifel, dass sich die genannte Zahl allein auf die angekündigten Zinsbescheide für die Förderzeiträume von 1991 bis 2003, und nicht auf sämtliche weiteren Verfahren wegen Zinsforderungen auch für die folgenden Haushaltsjahre bezog. Zinsforderungen für die Folgejahre wurden weder in der E-Mail noch in Vertragsentwürfen erwähnt; sie waren offensichtlich nicht Gegenstand der Verhandlungen. Weder seitens der Kommunen noch des Landes wurde ein Interesse daran geäußert, über den erörterten Sachverhalt hinaus eine umfassende Lösung für alle künftigen Abrechnungszeiträume zu finden. Auch die von Herrn M. initiierte Änderung der Nr. 3, mit der eine genaue Bezeichnung der Förderprojekte in den Vertragstext aufgenommen wurde, steht in keinem Zusammenhang mit dem Förderzeitraum. Es gibt auch insbesondere keinerlei Anhaltspunkte für die Annahme, dass die Vertragsparteien in den Nrn. 3 und 4 der Vereinbarung bewusst auf eine Benennung der maßgeblichen Förderjahre verzichtet haben, um damit eine unbeschränkte zeitliche Anwendung der Regelung zu ermöglichen. Demgegenüber kommt eine Beschränkung auf die Abrechnungszeiträume bis 2003 im Text der Vereinbarung durch den entsprechenden Einleitungssatz der Präambel zum Ausdruck. Die Beteiligten wollten somit ersichtlich mit der Mustervereinbarung lediglich das seinerzeit „akute“ Problem der angekündigten 175 Verfahren wegen Zinsforderungen für die Jahre 1991 bis 2003 praktikabel und mit geringem Verwaltungsaufwand lösen. Die gemeinsamen und übereinstimmenden Vorstellungen der Vertragsparteien (vgl. hierzu BGH, Urteil vom 09.07.2014 – VIII ZR 376/13 –, juris) gingen also nicht über die Regelung dieses Förderzeitraums hinaus. Grund für die zeitliche Beschränkung auf die Förderjahre bis 2003 mag zwar – jedenfalls aus Sicht des Beklagten – der Umstand gewesen sein, dass nur bis dahin ein „revolvierender Einsatz von Zinsen“ möglich gewesen ist. Auch wenn dieser Hintergrund maßgeblich dafür gewesen sein sollte, dass der Beklagte seinerzeit lediglich Verfahren für Zinsbescheide der Förderjahre bis 2003 eingeleitet hatte, ändert dies nichts daran, dass die späteren Förderjahre nicht Vertragsgegenstand waren.

Eine abweichende Auslegung der Vereinbarung ist nicht deshalb geboten, weil es – wie der Beklagte vorträgt - keinen praktischen Anwendungsfall für die Regelung über die Verjährungshemmung in Nr. 4 gibt, wenn sich die Regelung nur auf Zinsbescheide für die Förderjahre 1991 bis 2003 bezöge. Es trifft zwar zu, dass die Zinsforderungen für die Förderjahre unter Zugrundelegung der in der Zeit des Vertragsschlusses im Jahr 2011 von den Kommunen vertretenen Rechtsauffassung ohnehin verjährt sein mussten. Die Kommunen sind seinerzeit von einer dreijährigen Verjährung ab Zugang der Prüfberichte und Verwendungsnachweise ausgegangen, so dass alle Forderungen verjährt gewesen wären, bei denen die Kommunen dem Beklagten die Unterlagen bis zum Jahr 2007 vorgelegt hatten. Ausgehend von der seinerzeit vertretenen Rechtsauffassung des Landes konnte eine Verjährung vor Erlass der jeweiligen Zinsfestsetzungsbescheide gar nicht eintreten. Demgemäß hätte es keiner Regelung über die Verjährungshemmung bedurft, wenn sich der Anwendungsbereich der Vereinbarung auf die Förderjahre bis 2003 beschränken sollte.

Es gibt aber keinen Grund für die Annahme, dass die Regelung über die Verjährungshemmung in die Vereinbarung aufgenommen wurde, um die Verjährung von Zinsforderungen für spätere Förderzeiträume zu verhindern. Die Entstehungsgeschichte der Vereinbarung bietet hierfür keine Anhaltspunkte. Angesichts der schwierigen tatsächlichen und rechtlichen Fragen bei der Berechnung der Verjährung ist vielmehr davon auszugehen, dass die Vertragsparteien keine genauen und differenzierten Überlegungen zu den möglichen Anwendungsfällen der Nr. 4 getroffen haben und lediglich sicherstellen wollten, dass in keiner der vom Vertragsgegenstand erfassten Fallkonstellationen aufgrund des in Nr. 3 vereinbarten Verzichts auf die Zinsfestsetzung Verjährung eintritt. Diese Zielrichtung gebietet es nicht, den Vertragsgegenstand abweichend vom Regelungszweck, eine Mustervereinbarung für die anstehenden Verfahren der Förderjahre 1991 bis 2003 zu treffen, erweitert auszulegen.

Für die Auslegung der Vereinbarung kommt es auch nicht darauf an, dass es zweckmäßig gewesen wäre, die späteren Förderjahre in die Mustervereinbarung einzubeziehen. Beziehen sich die Regelungen auf den Zeitraum bis zum Jahr 2003, mussten das Land und die Kommunen in der Tat unmittelbar nach Abschluss der Mustervereinbarungen mit einer Vielzahl weiterer Verfahren für die Folgejahre rechnen. Wie sich aus der E-Mail vom 29.06.2011 ergibt, haben die Vertragsparteien diese weiteren Verfahren aber gerade nicht in ihre Überlegungen einbezogen. Eine Vertragsauslegung, die vom erkennbaren Willen der Vertragsparteien abweicht, nur den beschränkten Zeitraum der Förderzeiträume bis 2003 zu regeln, ist auch unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten nicht zulässig. Eine über den Regelungsgegenstand hinausgehende Auslegung wäre nur im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung möglich, die das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke voraussetzt. Diese ist dadurch gekennzeichnet, dass die Parteien mit der getroffenen Regelung ein bestimmtes Ziel erreichen wollten, dies aber wegen der Lückenhaftigkeit des Vereinbarten nicht gelungen ist (BGH, Urteil vom 12.10.2012 – V ZR 222/11 –, NJW-RR 2013, 494). Eine solche Fallkonstellation liegt nicht vor. Die Lösung der Frage, wie mit den Zinsforderungen für die 2003 nachfolgenden Jahre umzugehen ist, war im Zusammenhang mit der im Jahr 2011 getroffenen vertraglichen Regelung unerheblich. Die Beteiligten hatten nicht das Ziel, mit der Vereinbarung eine Klärung dieses Problems herbeizuführen. Demgemäß besteht insoweit auch keine vertragliche Regelungslücke, die Raum für eine ergänzende Vertragsauslegung lässt.

Ist demnach die Abrede über die Verjährungshemmung in Nr. 4 der Vereinbarung vom 13.09.2011 / 07.10.2011 auf die vorliegende Zinsforderung für das Haushaltsjahr 2007 nicht anwendbar, so ist die Zinsforderung gemäß §§ 195, 199 BGB seit dem 01.01.2012 verjährt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung bezüglich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.