Verwaltungsgericht Mainz Urteil, 13. Dez. 2017 - 3 K 1425/16.MZ

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und zu 2.

III. Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 3.750 € festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin wendet sich im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gegen eine der Beigeladenen zu 1 erteilte Baugenehmigung.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des an der Straße „Z** …“ gelegenen, mit dem Verwaltungsgebäude eines Versandbuchhandels bebauten Grundstücks FlNr. … Gemarkung V* … Die Beigeladene zu 1 betreibt auf den östlich gelegenen Grundstücken FlNr. … und … ein gewerbliches Unternehmen zur Produktion maßgeschneiderter Kabelkonfektionen, Kabelsätze, Schaltschränke und Baugruppen. Nördlich der Grundstücke verläuft auf dem Grundstück FlNr. … der Beigeladenen zu 2 in Ost-West-Richtung die Straße „I* …“. Sämtliche Grundstücke liegen im Geltungsbereich des am 9. Dezember 1997 bekannt gemachten Bebauungsplans „V* … … … *“ der Beigeladenen zu 2 in der Fassung der am 19. April 2016 bekannt gemachten 4. Änderung. Dieser weist die Grundstücke als Gewerbegebiet aus. In den textlichen Festsetzungen der Ursprungsfassung des Bebauungsplans ist unter 1.1 („Maß der baulichen Nutzung“) festgelegt, dass die „höchstzulässige Gebäudehöhe (GbH = Abstand zwischen Erdgeschossfußboden und Schnittpunkt Wand/Dach) im GE-Gebiet < 7,00 m“ betragen darf. In 1.2 („Gebäudeform“) ist festgesetzt, dass der Erdgeschossfußboden nicht höher als 0,30 m über der Geländeoberkante liegen darf. Durch die am 12. Oktober 2011 bekannt gemachte 2. Änderung des Bebauungsplans wurden die auf den Grundstücken FlNr. …, …, … und … ausgewiesenen Bauräume zu einem durchgängigen Baufenster verbunden. Mit der 4. Änderung des Bebauungsplans wurden diese Baugrenzen erneut geändert und zur Ermöglichung einer Betriebserweiterung der Beigeladenen zu 1 ein nach Norden erweitertes, durchgehendes Baufenster geschaffen, das neben diesen Grundstücken auch Teilflächen der Grundstücke FlNr. …, … und … erfasst. Das Baufenster durchschneidet damit in Nord-Süd-Richtung die in der Ursprungsfassung festgesetzten Straßenbegrenzungslinien für die nördlich der Grundstücke FlNr. …, …, … und … verlaufende Straße „I* …“ teilweise, sodass diese an beiden Enden des neuen Bestandes nur noch als „Sackgasse“ erhalten bleibt. Die Bebauungsplanänderung erfolgte im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB.

Mit Bescheid vom 24. Juni 2016 erteilte das Landratsamt N* … … … der Beigeladenen zu 1 zur Erweiterung ihres Betriebes die Baugenehmigung für die Errichtung einer Logistikhalle mit Sozialbereich auf dem zwischen den Grundstücken FlNr. … und FlNr. … gelegenen Grundstück FlNr. … sowie auf Teilflächen der nördlich anschließenden Grundstücke FlNr. …, … und … Zugleich ließ es eine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans zur „Gebäudeform hinsichtlich der Überschreitung der Erdgeschossfußbodenoberkante zur Geländeoberkante um bis zu 2,57 m“ zu. Nach den genehmigten Bauvorlagen soll in Nord-Süd-Richtung eine 126,50 m lange und 37,04 m breite Lagerhalle errichtet werden. Dabei soll das Baugrundstück zur Angleichung des Niveaus zum bestehenden Betriebsgebäude aufgefüllt und das Gelände an der westlichen Grundstücksgrenze durch eine bis zu 2,13 m hohe Stützmauer mit einem Geländer als Absturzsicherung errichtet werden.

Gegen den Bescheid hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Regensburg Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Ihre Anträge auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage und auf sofortiges bauaufsichtliches Einschreiten gegen die Beigeladene zu 1 hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 25. August 2016 abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage habe voraussichtlich keinen Erfolg. Nachbarschützende Rechte der Antragstellerin würden durch die Baugenehmigung nicht verletzt. Dies gelte unabhängig davon, ob die 4. Änderung des Bebauungsplans wirksam sei. Selbst wenn dann die in der 2. Änderung des Bebauungsplans festgesetzten Baugrenzen durch das Bauvorhaben überschritten würden, ergäbe sich daraus keine Rechtsverletzung der Antragstellerin, weil die Baugrenzen keine drittschützende Funktion hätten. Auch die Durchschneidung der Straße „I* …“ führe nicht zu einer Verletzung von Rechten der Antragstellerin, weil ihr Grundstück FlNr. … bereits von der Straße „Z** …“ erschlossen werde. Die im Ursprungsbebauungsplan festgesetzte Wandhöhe sei ebenfalls nicht drittschützend. Das Bauvorhaben verletze auch nicht das bauplanungsrechtliche Rücksichtnahmegebot. Die Befreiung von der festgesetzten Höhe der Erdgeschossfußbodenoberkante sei gegenüber der Antragstellerin nicht unzumutbar, zumal die Lagerhalle auch unter Berücksichtigung der vorgesehenen Aufschüttung die Abstandsflächen einhalte. Auch die Länge der Logistikhalle sei gegenüber der Antragstellerin nicht rücksichtslos, da in Gewerbegebieten erheblich mehr an verdichteter Bebauung zumutbar sei als in zum Wohnen bestimmten Gebieten. Schließlich ergäben sich durch die an der westlichen Grundstücksgrenze vorgesehene Stützmauer mit dahinter liegender Geländeauffüllung und durch die auf der Mauer zu errichtende Absturzsicherung keine unzumutbaren Beeinträchtigungen für die Antragstellerin. Es könne dahinstehen, ob es sich bei der Anlage um eine privilegierte Stützmauer nach Art. 6 Abs. 9 Satz 1 Nr. 3 BayBO handle. Jedenfalls würde von der Anlage keine gebäudeähnliche Wirkung i.S. von Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayBO ausgehen, sodass sie nicht abstandspflichtig sei.

Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde. Sie beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 25. August 2016 zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Baugenehmigungsbescheid vom 24. Juni 2016 anzuordnen.

Der Antragsgegner und die Beigeladenen zu 1 und zu 2 beantragen,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge sowie auf die Baugenehmigungsakte Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Sie ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Baugenehmigung, auf den die Antragstellerin ihre Beschwerde beschränkt hat (vgl. § 88 VwGO), zu Recht abgelehnt. Dem gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein maßgebenden Beschwerdevorbringen ist nach summarischer Prüfung nicht zu entnehmen, dass die Baugenehmigung gegen Vorschriften verstößt, die im bauaufsichtlichen Verfahren nach Art. 60 BayBO zu prüfen waren und die Rechte der Antragstellerin schützen (Art. 68 Abs. 1 BayBO, § 80a Abs. 3, § 80 Abs. 5, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klage der Antragstellerin wird voraussichtlich erfolglos bleiben, sodass das Interesse an der aufschiebenden Wirkung gegenüber dem Interesse am Vollzug der angefochtenen Baugenehmigung nachrangig ist.

1. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass auch im Fall einer Unwirksamkeit der 4. Änderung des Bebauungsplans die Baugenehmigung Nachbarrechte der Antragstellerin nicht verletzen würde. Zwar dürfte das Bauvorhaben dann die mit der 2. Änderung des Bebauungsplans auf dem Grundstück FlNr. … festgesetzte vordere, d.h. zur Straße „I* …“ gerichtete Baugrenze (§ 23 Abs. 1 und 3 BauNVO) überschreiten. Aus diesem Rechtsverstoß dürfte sich aber keine Rechtsverletzung der Antragstellerin (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) ergeben, weil dieser Festsetzung keine nachbarschützende Wirkung zukommt.

Eine nachbarschützende Wirkung von Festsetzungen des Bebauungsplans ist im Allgemeinen nur bei Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung anzunehmen (vgl. BVerwG, B.v. 27.8.2013 - 4 B 39/13 - ZfBR 2013, 783 = juris Rn. 3). Denn nur durch diese Festsetzungen wird ein auf jeweils wechselseitigen Berechtigungen und Verpflichtungen beruhendes Gegenseitigkeits- oder Austauschverhältnis zwischen den Eigentümern der Grundstücke im Plangebiet begründet. Festsetzungen zur überbaubaren Grundstücksfläche durch Baulinien oder Baugrenzen (§ 23 BauNVO) vermitteln Drittschutz nur dann, wenn sie nach dem Willen der Gemeinde als Plangeberin diese Funktion haben sollen (vgl. BVerwG, B.v. 19.10.1995 - 4 B 215.95 - NVwZ 1996, 888 = juris Rn. 3; B.v. 13.12.2016 - 4 B 29.16 - juris Rn. 5; BayVGH, B.v. 29.8.2014 - 15 CS 14.615 - NJW-Spezial 2014, 653 = juris Rn. 24 ff.; B.v. 12.7.2016 - 15 ZB 14.1108 - juris Rn. 11). Ob dies der Fall ist, ist durch Auslegung des Schutzzwecks der jeweiligen Festsetzung im konkreten Einzelfall zu ermitteln (vgl. BVerwG B.v. 19.10.1995 - 4 B 215.95 - NVwZ 1996, 888 = juris Rn. 3). Ein entsprechender Wille muss sich mit hinreichender Deutlichkeit aus dem Bebauungsplan selbst, aus seiner Begründung oder auch aus sonstigen Vorgängen im Zusammenhang mit der Planaufstellung ergeben (vgl. BayVGH, B.v. 29.7.2014 - 9 CS 14.1171 - juris Rn. 15 m.w.N.). Maßgebend ist, ob eine Festsetzung nach dem Willen des Plangebers nicht nur aus städtebaulichen Gründen getroffen wurde, sondern (zumindest auch) einem nachbarlichen Interessenausgleich im Sinne eines Austauschverhältnisses dienen soll. Das kann etwa angenommen werden, wenn der Plangeber hierdurch faktisch einzuhaltende Grenzabstände festsetzt und damit denselben nachbarschützenden Zweck verfolgt wie die bauordnungsrechtlichen Abstandsflächenregelungen des Art. 6 BayBO (vgl. BayVGH, B.v. 29.8.2014 a.a.O. Rn. 25).

Nach diesem Maßstab vermitteln die festgesetzten Baugrenzen entgegen der Auffassung der Antragstellerin hier keinen Nachbarschutz. Dies gilt jedenfalls für die nach Norden zur Straße „I* …“ gerichtete vordere Baugrenze. Weder dem Bebauungsplan noch seiner Begründung oder sonstigen Umständen lässt sich entnehmen, dass dieser Baugrenze nach dem planerischen Willen der Beigeladenen zu 2 nachbarschützende Wirkung zukommen sollte. Dagegen spricht vielmehr, dass diese Baugrenze nicht seitlich zum nachbarlichen Grundstück der Antragstellerin, sondern zur Straße „I* …“ gerichtet ist. Ein vom Planungsgeber gewolltes nachbarliches Austauschverhältnis dürfte aber allenfalls bei Baugrenzen von gegenüberliegenden Nachbargrundstücken in Betracht kommen, nicht dagegen bei einer vorderen, lediglich zu einer Straße gerichteten Baugrenze. Soweit die Antragstellerin auf die Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. Juni 2002 (Az. 14 CS 02.1498 - juris Rn. 9) und vom 23. Oktober 2002 (Az. 14 ZB 01.2238 - juris Rn. 4) und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14. Juni 2007 (Az. 8 S 967/07 - VBlBW 2007, 387 = juris Rn. 3) verweist, ergibt sich daraus nichts Anderes. Die Entscheidungen betreffen jeweils die Überschreitungen einer von der Straße abgewandten, zu Nachbargrundstücken gerichteten, seitlichen bzw. hinteren (rückwärtigen) Baugrenze und sind schon deshalb auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Im Übrigen bestätigen sie die Rechtsauffassung des Senats, dass sich selbst bei einer einem Nachbargrundstück gegenüberliegenden Baugrenze die Beantwortung der Frage, ob diese nachbarschützend ist, nach der jeweils im Einzelfall zu ermittelnden Planungsabsicht der Gemeinde richtet. Eine Verkürzung von nach Art. 6 Abs. 4 und 5 BayBO erforderlichen Abstandsflächen wurde entgegen den Angaben der Antragstellerin in der 2. Änderung des Bebauungsplans ebenfalls nicht festgesetzt.

2. Soweit die Antragstellerin in Bezug auf die 4. Änderung des Bebauungsplans formelle Fehler der Auslegungsbekanntmachung vom 7. Januar 2016 (§ 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB) und materielle Mängel der Abwägung ihrer Belange (§ 1 Abs. 7 BauGB), insbesondere hinsichtlich der (teilweise) Überplanung der Straße „I* …“, rügt, verhilft dies der Beschwerde ebenfalls nicht zum Erfolg. Ihrem Vortrag lässt sich nicht entnehmen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), inwieweit dieser Fehler zu einer Rechtsverletzung der Antragstellerin durch die angegriffene Baugenehmigung führen könnte (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist nicht der Bebauungsplan, sondern allein die Baugenehmigung. Selbst wenn die behaupteten formellen und materiellen Mängel der Planung tatsächlich vorliegen sollten und sich hieraus die Unwirksamkeit der 4. Änderung des Bebauungsplans (vgl. §§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3, § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB) ergäbe, hätte das nicht zwangsläufig zur Folge, dass die Baugenehmigung die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt, auch wenn die Genehmigung auf der Grundlage des Bebauungsplans erteilt wurde.

3. Gleiches gilt hinsichtlich des Einwands, die Beigeladene zu 1 würde ihrer Verpflichtung aus Nr. 4.3. des Grünordnungsplans nicht nachkommen, wonach zwischen den einzelnen Quartieren und Parzellen umfangreiche Grünflächen vorzusehen sind, die eine auftretende Monotonie bei zusammenhängenden Industrieanlagen wirkungsvoll unterbrechen sollen. Zwar ist den Festsetzungen im Grünordnungsplan nach Nr. 1.7. der Satzung zur Ursprungsfassung des Bebauungsplans zwingend zu folgen. Ein Verstoß hiergegen verletzt aber keine Nachbarrechte der Antragstellerin, zumal sich ein Wille der Beigeladenen zu 2, der darauf schließen lässt, dass die Festsetzungen zum Grünordnungsplan hier nachbarschützend sein sollen, nicht feststellen lässt. Im Übrigen handelt es sich bei „Nr. 4.3.“ schon gar nicht um eine Festsetzung, sondern lediglich um einen Teil der „Erläuterung und Begründung des Grünordnungsplans“, dem keine Satzungsqualität zukommt (vgl. BVerwG, U.v. 18.3.2004 - 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239 = juris Rn. 15 zur Planbegründung).

4. Auch der geltend gemachte Verstoß gegen Nr. 1.5 Satz 3 der textlichen Festsetzungen der Ursprungsfassung des Bebauungsplans, wonach Zaunverkleidungen mit Matten und Kunststoffplatten oder Ähnlichem unzulässig sind, verletzt keine Nachbarrechte der Antragstellerin. Auch diese - auf der Grundlage von § 9 Abs. 4 BauGB i.V.m. Art. 98 Abs. 1 Nr. 1 BayBO 1994 erlassene - örtlichen Bauvorschrift über die äußere Gestaltung baulicher Anlagen dürfte keinen Drittschutz zugunsten von Eigentümern benachbarter Grundstücke vermitteln (vgl. BayVGH, B.v. 12.7.2016 - 15 ZB 14.1108 - juris Rn. 11 m.w.N.). Im Übrigen handelt es sich bei der Stützmauer wohl kaum um eine dieser Reglung von „Einfriedungen“ unterfallende Anlage.

5. Keine Nachbarrechtsverletzung durch die angegriffene Baugenehmigung ergibt sich auch im Hinblick auf den geltend gemachten Mangel der ordnungsgemäßen Niederschlagwasserbeseitigung auf dem Baugrundstück, die hier - anders als in dem vom Senat im Beschluss vom 24. Juli 2014 (Az. 15 CS 14.949 = ZMR 2015, 499) entschiedenen Fall - nach Art. Art. 60 Satz 1 Nr. 2, Art. 68 Abs. 1 Satz 1 BayBO an der Feststellungswirkung der Baugenehmigung teilnimmt.

Nach § 30 Abs. 1 BauGB bzw. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist ein Vorhaben nur zulässig, wenn auch die Erschließung gesichert ist. Hierzu gehört eine ordnungsgemäße Beseitigung des Niederschlagswassers im Sinn von § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WHG. Die Anforderungen an eine gesicherte Erschließung bestehen aber grundsätzlich nur im öffentlichen Interesse und dienen nicht auch dem Nachbarschutz. Etwas anderes kann - unter dem Gesichtspunkt des Rücksichtnahmegebots - ausnahmsweise dann gelten, wenn durch die unzureichende Erschließung Nachbargrundstücke unmittelbar betroffen sind. Nicht jede durch ein Vorhaben verursachte Veränderung des Wasserabflusses begründet aber zugleich eine unzumutbare Beeinträchtigung nachbarlicher Rechte. Gewisse Veränderungen der Wasserverhältnisse durch ein in der Nähe des eigenen Grundstücks geplantes Vorhaben muss der Nachbar grundsätzlich hinnehmen (vgl. BayVGH, B.v. 11.9.2012 - 15 CS 12.634 - Rn. 14). Das Rücksichtnahmegebot ist nur dann verletzt, wenn das Niederschlagswasser auf das Grundstück des Nachbarn abgeleitet wird und es dadurch zu unzumutbaren Überschwemmungen auf dem Nachbargrundstück kommt (vgl. BayVGH, B.v. 29.11.2006 - 1 CS 06.2717 - BRS 70 Nr. 126 = juris Rn. 20). Anhaltspunkte dafür, dass hier solche Umstände gegeben sein könnten, sind nicht ersichtlich. Im Bereich der zwischen 5 m und etwas über 7 m breiten Feuerwehrzufahrt anfallendes Niederschlagswasser wird nach den genehmigten Eingabeplänen (vgl. Plan „Schnitte Ansichten“ im Maßstab 1:100 und Plan „Geländeauffüllung“ im Maßstab 1:500) durch die über das Niveau der Geländeauffüllung reichende Krone der Stützmauer daran gehindert, nach Westen auf das Grundstück der Antragstellerin abzufließen (vgl. auch Stellungnahme des Landratsamts vom 24.10.2016 unter 3.). Im Übrigen erfolgt die Entwässerung des Baugrundstücks (vgl. Art. 41 Abs. 1 BayBO) nach der Stellungnahme der fachkundigen Stelle Wasserwirtschaft des Landratsamts vom 8. Juni 2016 (Blatt 24 der Behördenakte) ordnungsgemäß über den Mischwasserkanal der Beigeladenen zu 2.

6. Soweit die Antragstellerin eine Verletzung des Rücksichtnahmegebots wegen einer Beeinträchtigung der Zufahrtsmöglichkeit über die Straße „I* …“ geltend macht, führt auch dies nicht zum Erfolg der Beschwerde.

Die Antragstellerin rügt, dass infolge der mit dem Bauvorhaben verbundenen Sackgassenbildung für sie die bisher durchgehend befahrbar angelegte Straße „I* …“ im Bereich nördlich des Grundstücks FlNr. … als Rangierfläche für eine ungehinderte Warenanlieferung vor dem Wareneingang auf der Nordostseite ihres Grundstücks entfalle. Abgesehen davon, dass die Antragstellerin nicht dargelegt, inwiefern die Rangiermöglichkeit auf öffentlicher Straße nördlich des Nachbargrundstücks FlNr. … trotz der auf eigenem Grund vorhandenen unbebauten Flächen zur Aufrechterhaltung ihres Betriebs unverzichtbar ist, ist der (teilweise) Wegfall der Straße „I* …“ nicht durch die streitgegenständliche Baugenehmigung erfolgt, sondern nach den Angaben der Beigeladenen zu 2 auf der Grundlage einer von der Antragstellerin nicht angegriffen, bestandskräftigen straßenrechtlichen Einziehung der Fläche (Art. 8 BayStrWG). Die Angabe in § 1 der Satzung über die 4. Änderung des Bebauungsplans vom 18. April 2016, dass die betreffende Teilfläche „künftig nicht mehr als öffentliche Verkehrsfläche, sondern künftig als überbaubare Fläche vorgesehen ist“, steht dem nicht entgegen und begründet ebenfalls keinen Abwehranspruch gegen die Baugenehmigung.

7. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht schließlich angenommen, dass durch das Bauvorhaben zulasten der Antragstellerin keine Abstandsflächenvorschriften verletzt werden.

a) Dies gilt auch hinsichtlich der an der Grenze zu ihrem Grundstück geplanten Stützmauer mit dahinter liegender Geländeauffüllung. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin kommt es nicht darauf an, ob von dieser Anlage eine gebäudegleiche Wirkung nach Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayBO ausgeht. Diese Bestimmung findet hier keine Anwendung, weil die Anlage nach der spezielleren Regelung des Art. 6 Abs. 9 Satz 1 Nr. 3 BayBO abstandsflächenfrei ist.

Ob einer Anlage gebäudegleiche Wirkungen im Sinn von Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayBO aufweist, ist im Einzelfall unter Berücksichtigung der Zielsetzungen des Abstandsflächenrechts zu bestimmen (vgl. BayVGH, B.v. 17.8.2015 - 2 ZB 13.2522 - juris Rn. 4). Auch wenn von der Anlage an sich gebäudegleiche Wirkungen ausgehen, findet diese Bestimmung keine Anwendung, wenn die Anlage die Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 9 Satz 1 Nr. 3 BayBO erfüllt. Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck dieser besonderen Privilegierung, wie sie den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Nach der der Musterbauordnung 2002 nachgebildeten, mit dem Gesetz vom 14. Juli 2007 (GVBl S. 499) in die Bayerische Bauordnung aufgenommenen Regelung sind Stützmauern und geschlossene Einfriedungen ohne eigene Abstandsflächen in (festgesetzten oder faktischen) Gewerbe- und Industriegebieten ohne Höhenbegrenzung zulässig, außerhalb dieser Baugebiete mit einer Höhe bis zu 2 m. Diese Begünstigung ist nach den Vorstellungen des Gesetzgebers gerechtfertigt, weil die Schutzgüter des Abstandsrechts in Gewerbe- und Industriegebieten durch solche Anlagen regelmäßig nicht berührt werden und insoweit gegebenenfalls im Wege der Bauleitplanung oder durch örtliche Bauvorschriften Regelungen getroffen werden können. Die Beschränkung der abstandsflächenfreie Höhe auf bis zu 2 m hohe Anlagen in den übrigen Baugebieten wurde nach der Begründung zum Gesetzentwurf ausdrücklich auch deswegen getroffen, weil ein Umkehrschluss dahingehend ausgeschlossen werden sollte, ein darunter liegendes Maß könne einen Anhaltpunkt für die Annahme einer gebäudeähnlichen Wirkung bieten (vgl. LT-Drs. 15/7161 S. 44; ebenso die Begründung zur Musterbauordnung 2002; vgl. auch Schwarzer/ König, Bayerische Bauordnung, 4. Aufl. 2012, Art. 6 Rn. 56). Hieraus ergibt sich, dass Art. 6 Abs. 9 Satz 1 Nr. 3 BayBO eine Sonderregelung darstellt, die, wenn ihre Voraussetzungen vorliegen, die Anwendung der Vorschrift für Anlagen mit gebäudegleicher Wirkung nach Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayBO ausschließt.

Danach scheidet eine Anwendung des Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayBO hier aus, weil die Stützmauer nach Art. 6 Abs. 9 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 BayBO - ohne Höhenbegrenzung - abstandsrechtlich privilegiert ist. Darauf, dass die Stützmauer die Höhe von 2 m überschreitet, kommt es - wie gesagt - nicht an, weil sowohl das Baugrundstück als auch das Grundstück der Antragstellerin im privilegierten Gewerbegebiet liegen.

Unerheblich ist auch, dass sich an die Stützmauer eine Aufschüttung anschließt. Zwar kann es sich bei einer Aufschüttung grundsätzlich um eine eigenständige bauliche Anlage (vgl. Art. 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 BayBO) handeln, die auch abstandsflächenrechtlich gesondert zu beurteilen ist. Anders verhält es sich aber, wenn - wie hier - die Stützmauer der Sicherung der Aufschüttung vor dem Abrutschen auf das Nachbargrundstück dient. In diesem Fall bilden Stützmauer und Aufschüttung eine funktionelle Einheit, die in ihrer Gesamtheit der Privilegierung des Art. 6 Abs. 9 Satz 1 Nr. 3 BayBO unterliegen (vgl. OVG MV, B.v. 14.11.2013 - 3 M 222/13 - NordÖR 2014, 366 = juris Rn. 13; vgl. auch OVG RhPf, U.v. 18.6.2015 - 1 A 10776/14 - juris Rn. 28). Denn für den Nachbarn hat es abstandsrechtlich keine Bedeutung, was sich unmittelbar hinter einer durchgehenden Stützmauer befindet. Ob etwas Anderes zu gelten hat, wenn auf der Aufschüttung eine für den längeren Aufenthalt von Menschen bestimmte Terrasse errichtet wird, die den „Wohnfrieden“ auf dem Nachbargrundstück beeinträchtigen würde, bedarf hier keiner Entscheidung. Das Grundstück der Antragstellerin wird nicht zu Wohnzwecken, sondern gewerblich genutzt, der an die Stützmauer anschließende Bereich auf dem Baugrundstück stellt eine Feuerwehrzufahrt dar.

Dass die Stützmauer kein natürliches Gelände, sondern eine künstliche Aufschüttung sichert, steht der Privilegierung ebenfalls nicht entgegen. Eine Beschränkung auf Stützmauern zur Absicherung lediglich eines natürlichen Geländes hat der Bayerische Gesetzgeber nicht vorgesehen; dies widerspräche auch dem gesetzgeberischen Ziel, durch die Sonderregelung des Art. 6 Abs. 9 Satz 1 BayBO für untergeordnete bauliche Anlagen abstandsflächenrechtliche Erleichterungen zuzulassen, um praktischen Bedürfnissen Rechnung zu tragen (vgl. LT-Drs. 15/7161 S. 38 und 44; ebenso OVG Hamburg, B.v. 14.7.2015 - 2 Bs 131/15 - NVwZ-RR 2016, 93 Rn. 11 zur gleichlautenden Bestimmung des § 6 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 HBauO; Molodovsky/Waldmann in Molodovsky/Famers, Bayerische Bauordnung, Stand: November 2016, Art. 6 Rn. 284; a.A. OVG NRW, B.v. 22.2.2005 - 7 A 1408/04 - juris Rn.10; Dirnberger in Jäde/Dirnberger/Bauer/Weiß, BayBO, Stand Okt. 2016, Art. 6 Rn. 269; offen gelassen in BayVGH, B.v. 12.9.2013 - 14 CE 13.928 - juris Rn. 14).

Als Stützmauern (mit dahinter liegender Aufschüttung) privilegiert sind allerdings nur solche Anlagen, die erforderlich sind, um eine angemessene und zulässige Nutzung des Baugrundstücks zu ermöglichen (ebenso OVG NW, U.v. 27.11.1989 - 11 A 195/88 - BRS 50 Nr. 185 = juris Rn. 12; VG Würzburg, B.v. 27.7.2012 - W 5 S. 12.617 - juris Rn. 41; Molodovsky/Waldmann in Molodovsky/Famers, Bayerische Bauordnung, a.a.O., Art. 6 Rn. 284). Denn Anlagen, die für eine sinnvolle und zulässige Grundstücksnutzung nicht notwendig sind, rechtfertigen keine Privilegierung zugunsten des Bauherrn und zulasten des Nachbarn. Dass die Stützmauer hier zur angemessenen und zulässigen Nutzung des Baugrundstücks erforderlich ist, erscheint indes nicht zweifelhaft. Sie soll verhindern, dass Erdreich aus dem aufgeschütteten Gelände des Baugrundstücks zum niedrigeren Gelände auf dem Grundstück der Antragstellerin abrutscht. Die Aufschüttung selbst dient der Geländeangleichung des Baugrundstücks und ermöglicht einen niveaugleichen Anbau der streitgegenständlichen Logistikhalle mit Sozialbereich an das bestehende Betriebsgebäude der Beigeladenen zu 1 auf dem Grundstück FlNr. … Hierbei handelt es sich um ein nachvollziehbares Anliegen, das aus Gründen eines möglichst reibungslosen Betriebsablaufs sogar geboten erscheint. Der Einwand der Antragstellerin, eine Angleichung des Geländes sei jedenfalls im Bereich zwischen ihrem Grundstück und der Westseite der Halle für die geplante Umfahrung für Feuerwehrfahrzeuge nicht erforderlich, da die Umfahrung im Süden des Baugrundstücks ende, überzeugt nicht. Die Niveauanhebung dürfte hier jedenfalls zur Angleichung an das Gelände des Betriebsgebäudes auf den nördlich gelegenen Grundstücken FlNr. …, … und … sinnvoll sein, um eine angemessene Nutzung des Baugrundstücks ermöglichen. Eine „Absenkung“ der Feuerwehrzufahrt in dem genannten Bereich hätte im Übrigen auch zur Folge, dass die Bodenplatte der auf dem Baugrundstück zu erstellenden Halle an der Westseite anders und erheblich aufwändiger fundamentiert werden müsste. Eine wesentliche Verbesserung der abstandsrechtlichen Situation gegenüber dem Grundstück der Antragstellerin wäre mit dieser Maßnahme jedoch nicht verbunden.

b) Das Geländer, das auf der Stützmauer zur Absturzsicherung errichtet werden soll, ist ebenfalls nicht abstandsflächenpflichtig. Es soll nach den genehmigten Bauvorlagen licht- und luftdurchlässig ausgeführt werden, sodass von ihm nach Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayBO keine gebäudegleiche Wirkung ausgeht. Im Unterschied zur Formulierung in Art. 57 Abs. 1 Nr. 7 BayBO („Mauern und Einfriedungen“) ist in Art. 6 Abs. 9 Nr. 3 BayBO ausdrücklich von „geschlossenen“ Einfriedungen die Rede. Dies verdeutlicht, dass bei einer in der Höhe nicht einheitlich aufgebauten Einfriedung abstandsflächenrechtlich nur die Höhe des unteren, „geschlossenen“ Teils anzurechnen ist, nicht aber zusätzlich die Höhe eines darauf gesetzten licht- und luftdurchlässigen Zauns (vgl. auch BayVGH, B.v. 10.10.2002 - 26 ZB 99.3754 - juris Rn. 12; VG Würzburg, B.v. 6.11.2008 - W 5 S. 08.2064 - juris Rn. 15). Entsprechendes gilt für eine auf eine Stützmauer aufgesetzte Umwehrung.

8. Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, weil sie mit der Beschwerde unterlegen ist (§ 154 Abs. 2 VwGO). Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und 2 werden für erstattungsfähig erklärt, weil diese einen Antrag gestellt und sich damit dem Risiko ausgesetzt habt, selbst Kosten auferlegt zu bekommen (§ 162 Abs. 3, § 154 Abs. 3 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 9.7.1 und Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NVwZ-Beilage 2013, 57 ff.) und folgt der Streitwertfestsetzung der erstinstanzlichen Entscheidung.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Müller Schweinoch Dr. Seidel

I.

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts München vom 4. April 2016 wird aufgehoben.

II.

Der Antrag der Antragstellerin wird abgelehnt.

III.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

IV.

Der Streitwert wird für beide Rechtszüge auf jeweils 10.000 Euro festgesetzt.

Die Beschwerde der Antragsgegnerin nach § 146 VwGO ist zulässig und begründet. Der Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid vom 21. Januar 2016 gemäß § 80a Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzuordnen, ist abzulehnen.

Der Senat sieht in einer einem Eilverfahren wie diesem angemessenen summarischen Prüfung (vgl. BVerfG, B. v. 24.2.2009 - 1 BvR 165.09 - NVwZ 2009, 581) im Rahmen der von ihm eigenständig zu treffenden Ermessensentscheidung keine Notwendigkeit für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage der Antragstellerin. Die Antragstellerin als Nachbarin kann eine Baugenehmigung mit dem Ziel ihrer Aufhebung nur dann erfolgreich angreifen, wenn öffentlich-rechtliche Vorschriften verletzt sind, die auch ihrem Schutz dienen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klage der Antragstellerin wird aller Voraussicht nach jedoch erfolglos bleiben, weil der angefochtene Bescheid nicht an einem derartigen Mangel leidet.

1. Der Erstgericht geht wohl zu Recht davon aus, dass der angefochtene Bescheid objektiv rechtswidrig ist. Die Antragsgegnerin führt selbst in ihrem Bescheid vom 21. Januar 2016 aus: „Für die geplante Nutzung sind die Grundlagen der Planung zwar tangiert.“ Sie geht dann aber rechtsirrig davon aus, der Verstoß gegen § 31 Abs. 2 BauGB könne dadurch ausgeglichen werden, dass aufgrund sorgfältiger Vorprüfungen (Machbarkeitsstudien, Vorberatungen unter Einbeziehung der Gremien und Fachdienststellen) im Rahmen der Ausbauoffensive/Bauprogramm 2014 Gründe des Wohls der Allgemeinheit für die beantragte Nutzung im beantragten Teilbereich des Bebauungsplans geltend gemacht werden. Dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden, ist jedoch eine Tatbestandsvoraussetzung für eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB, die nicht durch sonstige Überlegungen zu den weiteren Voraussetzungen nach den Nummern 1 bis 3 dieser Vorschrift überwunden werden kann. Auf diese Rechtsverletzung kann sich die Antragstellerin - soweit sie Eigentümerin eines Grundstücks im Plangebiet ist - jedoch nur berufen, wenn die Festsetzung des Bebauungsplans, von der befreit werden soll, nachbarschützenden Charakter hat. Dies ist hier nicht der Fall. Die Festsetzung „P - Öffentliche Parkfläche“ sowie einer Verkehrsfläche im Bebauungsplan Nr. 10a hat - seine Wirksamkeit unterstellt - keine nachbarschützende Wirkung.

Kraft Bundesrechts hat die Festsetzung von Baugebieten im Sinn von § 1 Abs. 2 BauNVO grundsätzlich nachbarschützende Funktion. Durch sie werden die Planbetroffenen im Hinblick auf die Nutzung ihrer Grundstücke zu einer rechtlichen Schicksalsgemeinschaft verbunden. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten des eigenen Grundstücks wird dadurch ausgeglichen, dass auch die anderen Grundeigentümer diesen Beschränkungen unterworfen sind. Soweit die Gemeinde durch die Baunutzungsverordnung zur Festsetzung von Baugebieten ermächtigt wird, schließt die Ermächtigung deshalb ein, dass die Gebietsfestsetzung grundsätzlich nachbarschützend sein muss (vgl. BVerwG, U. v. 16.9.1993 - 4 C 28.91 - BVerwGE 94, 151/155; U. v. 23.8.1996 - 4 C 13.94 - BVerwGE 101, 364/374; B. v. 18.12.2007 - 4 B 55.07 - BayVBl 2008, 765). Ein Baugebiet wird im Bebauungsplan Nr. 10a jedoch nicht festgesetzt. Auch eine Festsetzung nach § 12 Abs. 2 BauNVO liegt nicht vor. Vielmehr werden lediglich öffentliche Parkflächen und eine öffentliche Verkehrsfläche im Sinn von § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB festgesetzt.

Auf andere, die Nutzungsart im weiteren Sinn regelnde flächenhafte Festsetzungen, wie die Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, lassen sich die Grundsätze des bundesrechtlichen Nachbarschutzes und des darauf fußenden Gebietserhaltungsanspruchs nicht übertragen (vgl. König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 944). Entsprechendes gilt für die vorliegende Festsetzung von Verkehrsflächen und Parkflächen im Sinn von § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB. Ein wechselseitiges Austauschverhältnis im Sinn der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist hier nicht gegeben. Zutreffend weist die Antragsgegnerin darauf hin, dass gerade bei der Festsetzung von öffentlichen Park- und Verkehrsflächen regelmäßig der Nutzen für die Allgemeinheit im Vordergrund steht. Diese Flächen können grundsätzlich von jedermann ohne besondere Voraussetzungen genutzt werden. Ein Nachbarschutz der Festsetzungen für öffentliche Park- und Verkehrsflächen kann sich ebenso wie bei der Festsetzung von Gemeinbedarfsflächen deshalb allenfalls aus den Umständen des konkreten Bebauungsplans ergeben (vgl. BVerwG, B. v. 21.12.1994 - 4 B 261.94 - juris; VGH BW, B. v. 14.10.1999 - 8 S 2396.99 - BRS 62 Nr. 183; NdsOVG, B. v. 12.3.2009 - 1 LA 184.06 - NVwZ-RR 2009, 630). Hierfür sind im vorliegenden Fall jedoch keine Anhaltspunkte gegeben. Vielmehr wird in der Begründung zum Bebauungsplan Nr. 10a ausgeführt: „Die Parkflächen werden eine Kapazität von rund 7.000 Fahrzeugen besitzen und hauptsächlich während der Fußballspiele im Stadion an der G. Straße benötigt werden“. Auch im Vortrag des Referenten wird zum Planungsvorschlag der Errichtung einer automatischen Auto-Waschanlage ausgeführt, dass dies auch aus sachlichen Gründen zurückzuweisen sei, da auf öffentlichem Parkplatzgelände Auto-Waschanlagen grundsätzlich unerwünscht seien und im vorliegenden Fall der für Sportveranstaltungen im Stadion an der G. Straße benötigte Parkraum unnötig vermindert werden würde. Zu Recht stellt sich deshalb die Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren auf den Standpunkt, dass bereits die konkrete Festsetzung als öffentliche Parkfläche eindeutig auf eine öffentliche Zweckbestimmung für die Allgemeinheit hinweise. Es lässt sich nicht im Sinn der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U. v. 19.9.1986 - 4 C 8.84 - BayVBl 1987, 151) aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen, der sich von der Allgemeinheit unterscheidet. Somit lässt sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin im vorliegenden Fall keine bestimmbare Nachbarschaft erkennen, die sich nach dem Inhalt der Norm auf die Festsetzungen öffentliche Parkfläche und öffentliche Straßenfläche berufen können soll.

2. Die Antragstellerin kann sich gegenüber den erteilten Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 10a nur auf eine Verletzung des Gebots der Rücksichtnahme berufen, wenn die nachbarlichen Interessen nicht ausreichend gewürdigt worden sind (vgl. BVerwG, U. v. 19.9.1986 - 4 C 8.84 - BayVBl 1987, 151; U. v. 23.8.1996 - 4 C 13.94 - BVerwGE 101, 364/380). Hierzu trägt die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren jedoch nichts vor.

Im Klageverfahren beruft sie sich auf Lärmbelästigungen durch Kinderlärm. Hierzu ist in § 22 Abs. 1a Satz 1 BImSchG geregelt, dass Geräuscheinwirkungen, die von Kindertageseinrichtungen durch Kinder hervorgerufen werden, im Regelfall keine schädlichen Umwelteinwirkungen sind. Dass hier ein Sonderfall vorliegen könnte, wird seitens der Antragstellerin nicht substantiiert dargetan. Allein die Tatsache, dass die Mietshäuser der Antragstellerin im Bereich stark befahrener Straßen liegen und das Bauvorhaben „L-förmig“ umgeben, besagt noch nichts. Vielmehr kann die Kindertagesstätte teilweise auch lärmabschirmende Wirkung gegenüber den Straßen haben. Zudem hat das Grundstück der Antragstellerin mit der Fl. Nr. ... zum Teil auch eine trennende Wirkung zwischen der Wohnbebauung und dem Bauvorhaben.

Soweit sich die Antragstellerin auf den Wegfall öffentlicher Parkplätze in der Nähe ihrer Mietshäuser beruft, ist es nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin der Errichtung dringend benötigter Kindertagesstätten den Vorrang einräumt. Es ist in erster Linie Sache der Antragstellerin selbst, für ihre Mietshäuser die erforderlichen Parkplätze vorzuhalten. Zudem entfallen nicht alle bisherigen Parkplätze im Plangebiet. Ferner ist durch die bestehenden Gebäudecontainer eines Kindergartens, die abgebrochen werden sollen, bereits jetzt der Parkraum eingeschränkt. Demgegenüber legt die Antragstellerin nicht einmal nachvollziehbar dar, wie viele öffentliche Parkplätze durch das Bauvorhaben tatsächlich zusätzlich im Plangebiet entfallen werden.

3. Hinsichtlich der nicht im Plangebiet gelegenen Grundstücke der Antragstellerin ist darauf hinzuweisen, dass es einen plangebietsüberschreitenden Nachbarschutz aus den Festsetzungen eines Bebauungsplans grundsätzlich nicht gibt. Dass die Antragsgegnerin vorliegend ausnahmsweise durch die Festsetzungen des Bebauungsplans den Schutz angrenzender Wohnbebauung erreichen wollte, ist - wie bereits unter Ziffer 1. ausgeführt - nicht ersichtlich. Bezüglich der behaupteten Verletzung des Rücksichtnahmegebots gilt das unter Ziffer 2. Gesagte.

4. Eine Verletzung der Abstandsflächenvorschriften aus Art. 6 Abs. 1 BayBO zulasten der Antragstellerin ist nicht ersichtlich. Die geplante 4 m hohe Lärmschutzwand läuft mit ihrer Breite von ca. 0,5 m senkrecht auf die Grenze zum Grundstück Fl. Nr. ... der Antragstellerin zu. Es handelt sich demnach gegenüber der Antragstellerin bereits nicht um eine andere Anlage im Sinn von Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayBO, von der eine Wirkung wie von Gebäuden ausgeht. Denn bei der erforderlichen Gesamtbetrachtung ist insbesondere auch die Breite der geplanten Anlage einzubeziehen. Insoweit ist davon auszugehen, dass eine Schallschutzwand mit einer gegenüber der Antragstellerin wirksamen Breite von ca. 0,5 m die Belichtung, Besonnung und Belüftung auf ihrem Grundstück nicht nachteilig beeinflussen kann. So wurde bereits keine gebäudegleiche Wirkung für einen konisch zulaufenden Betonschleudermast mit einem Durchmesser von 1,10 m an der Fundamentoberkante und 0,44 m an der Spitze in 50,18 m Höhe angenommen (vgl. BayVGH, B. v. 14.6.2013 - 15 ZB 13.612 - NVwZ 2013, 1238). Hinter diesen Maßen bleibt die geplante Schallschutzwand gegenüber dem Grundstück der Antragstellerin noch deutlich zurück.

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1, § 47 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

1

Die Beteiligten streiten um die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer Baugenehmigung.

2

Die Klägerin betreibt auf dem Hafengelände von Norddeich eine Schiffswerft. Mit Datum vom 20. Januar 2005 beantragte sie die Erteilung einer Baugenehmigung zur Nutzung ihrer Bootslagerhalle als Parkhaus für ca. 250 Kraftfahrzeuge in den Sommermonaten und zum Bau von schotterunterlegten Parkplätzen für ca. 750 Kraftfahrzeuge auf der ca. 110 m tiefen, zwischen der Bootslagerhalle und dem östlichen Hafenschutzdamm gelegenen, Freifläche. Die geplanten Stellplätze sind für die Fahrzeuge von Gästen der Inseln Juist und Norderney vorgesehen, die mit den im Hafen ablegenden Fährschiffen vom Festland übersetzen wollen.

3

Die am 2. Juni 2005 erhobene Untätigkeitsklage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen, weil das einheitlich nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilende Vorhaben die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten lasse und deshalb den öffentlichen Belang des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB beeinträchtige. § 35 BauGB sei maßgeblich, weil nur die Bootslagerhalle, nicht aber die Freifläche zwischen ihr und dem östlichen Hafenschutzdamm im Innenbereich liege. Der Damm habe trotz Anstiegs und erhöhter Lage keine topografische Bedeutung in dem Sinne, dass der im Zusammenhang bebaute Ortsteil bis an ihn heranreichen würde.

4

Das Oberverwaltungsgericht hat die von ihm zugelassene Berufung zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung. Dabei könne offen bleiben, ob der Hafenschutzdeich geeignet sei, einen Innenbereich vom Außenbereich abzugrenzen; denn das Vorhaben sei weder nach § 34 BauGB noch nach § 35 BauGB genehmigungsfähig.

5

Beurteile man das Vorhaben nach § 34 BauGB, könne sein Absatz 2 keine Anwendung finden, weil das Gelände allenfalls als faktisches Hafengebiet einzustufen wäre und sich damit als Sondergebiet im Sinne des § 11 BauNVO darstellen würde. Ein Rückgriff auf § 11 BauNVO im Rahmen des § 34 Abs. 2 BauGB scheide aber aus, weil sich ein derartiges Baugebiet erst durch die Festsetzungen eines Bebauungsplans näher definieren lasse. Der auf dem Außengelände anzulegende Stellplatz sowie die Nutzung der vorhandenen Halle als Stellplatz in der Sommersaison fügten sich nicht im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB in die Umgebung ein. Da vergleichbare Stellplätze im Hafengebiet nicht vorhanden seien, überschritte das Vorhaben deutlich den vorhandenen Rahmen. Zwar befänden sich westlich und nordwestlich des Grundstücks der Klägerin einzeilige Autoabstellplätze/Parkplätze parallel zu den vorhandenen Straßen im Hafengelände; jedoch sei ein Abstellplatz für Autos in der von der Klägerin geplanten Größe im eigentlichen Hafengebiet nicht vorhanden. Selbst wenn es im eigentlichen Hafengebiet für das umstrittene Projekt Vorbilder gäbe, löste es städtebauliche Spannungen aus, deren negative Folgewirkungen nicht verlässlich auszuschließen seien. Das Vorhaben würde durch seine Vorbildwirkung dazu führen, dass für weitere nicht (mit Gebäuden) bebaute Grundstücke der Wunsch nach einer Einrichtung von Stellplätzen für die Fahrzeuge der Feriengäste aufkäme. Zusätzlich werfe die Erschließung eines Stellplatzes für annähernd 1 000 Fahrzeuge bewältigungsbedürftige Spannungen auf. Es bestünden erhebliche Zweifel, ob die Zufahrt zu dem geplanten Parkplatz den zu erwartenden Fahrzeugverkehr aufnehmen könne.

6

Das Vorhaben der Klägerin sei aber auch nicht genehmigungsfähig, wenn das Grundstück dem Außenbereich zuzurechnen wäre. Die geplante Stellplatzanlage sei nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB privilegiert. Sie sei nicht standortgebunden, weil sie auch außerhalb des Hafengebiets angelegt werden könne. Das Vorhaben beeinträchtige öffentliche Belange. Es sei geeignet, eine vorhandene Splittersiedlung in zu missbilligender Weise zu verfestigen.

7

Die Nutzung allein der Bootslagerhalle zur Einstellung von Kraftfahrzeugen sei ebenfalls aus planungsrechtlichen Gründen unzulässig. Wäre die Halle noch dem Innenbereich zuzuordnen, sei die Nutzung als Stellplatz für nur 250 Kraftfahrzeuge nicht mit der vorhandenen Umgebung zu vereinbaren; denn auch diese gegenüber der Nutzung des gesamten Areals verringerte Nutzung finde in der Umgebung keine Entsprechung. Maßgeblich sei insoweit, ob die Neuerrichtung der Halle mit diesem Nutzungszweck planungsrechtlich zulässig wäre. Das sei sowohl hinsichtlich § 34 BauGB als auch bei Anwendung von § 35 BauGB zu verneinen.

8

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Klagebegehren weiter.

9

Die Revision der Klägerin ist begründet. Das Berufungsurteil ist mit Bundesrecht nicht vereinbar. Da die tatrichterlichen Feststellungen nicht ausreichen, um dem Senat eine abschließende Entscheidung zu ermöglichen, ist die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

10

1. Die vom Berufungsgericht offen gelassene Frage, ob auf das Vorhaben § 34 oder § 35 BauGB Anwendung findet, kann auf Grund der im angefochtenen Urteil enthaltenen Feststellungen im Revisionsverfahren nicht entschieden werden.

11

§ 34 BauGB setzt nach seinem ersten Absatz für seine Anwendbarkeit voraus, dass die Fläche, auf der ein Vorhaben errichtet werden soll, innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegt. Diese Voraussetzung bestimmt räumlich den Umfang des unbeplanten Innenbereichs und dient gleichzeitig dessen Abgrenzung zum Außenbereich. Nach gesicherter Rechtsprechung reichen Bebauungszusammenhänge des unbeplanten Innenbereichs stets so weit, wie die aufeinander folgende Bebauung trotz vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt (vgl. etwa Urteile vom 6. November 1968 - BVerwG 4 C 2.66 - BVerwGE 31, 20 <21>, vom 1. Dezember 1972 - BVerwG 4 C 6.71 - BVerwGE 41, 227 <233 f.>, vom 19. September 1986 - BVerwG 4 C 15.84 - BVerwGE 75, 34 <36> und vom 22. Juni 1990 - BVerwG 4 C 6.87 - ZfBR 1990, 293; Beschluss vom 27. Mai 1988 - BVerwG 4 B 71.88 - Buchholz 406.11 § 34 BBauG/BauGB Nr. 127). Wie eng die Aufeinanderfolge von Baulichkeiten sein muss, um sich als zusammenhängende Bebauung darzustellen, ist nicht nach geografisch-mathematischen Maßstäben, sondern auf Grund einer umfassenden Würdigung der tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten einzelfallbezogen zu entscheiden (Urteile vom 6. Dezember 1967 - BVerwG 4 C 94.66 - BVerwGE 28, 268 <272> und vom 12. Dezember 1990 - BVerwG 4 C 40.87 - BRS 50 Nr. 72 S. 164).

12

Die Klägerin nimmt für sich in Anspruch, dass § 34 BauGB auf ihr Vorhaben Anwendung finde. Sie teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass ihre Bootshalle am Bebauungszusammenhang teilnehme, meint aber, dass der Bebauungszusammenhang nicht an der Rück(Nord-Ost)-Seite der Halle ende, sondern sich bis zum östlichen Hafenschutzdeich erstrecke. Nach dem Berufungsurteil bleibt bereits offen, ob es zutrifft, dass die Bootslagerhalle noch Bestandteil eines Bebauungszusammenhangs ist. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, könnte der Senat nicht beurteilen, ob dies auch für die sich daran anschließende Freifläche gilt, die für die Außenstellplätze vorgesehen ist. Zwar endet der Bebauungszusammenhang in aller Regel am letzten Baukörper (Urteile vom 22. März 1972 - BVerwG 4 C 121.68 - BRS 25 Nr. 38 und vom 12. Oktober 1973 - BVerwG 4 C 3.72 - BRS 27 Nr. 56; Beschluss vom 12. März 1999 - BVerwG 4 B 112.98 - NVwZ 1999, 763); örtliche Besonderheiten können es aber rechtfertigen, dem Bebauungszusammenhang noch bis zu einem Geländehindernis, einer Erhebung oder einem Einschnitt (Damm, Böschung, Fluss, Waldrand o.ä.) ein oder mehrere Grundstücke zuzuordnen, die unbebaut sind (Urteil vom 12. Dezember 1990 a.a.O.; Beschlüsse vom 20. August 1998 - BVerwG 4 B 79.98 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 191 und vom 17. Januar 2005 - BVerwG 4 B 3.05 - juris Rn. 7). Um dies zu beurteilen, bedarf es einer "echten Wertung und Bewertung des konkreten Sachverhalts" durch den Tatrichter (Urteil vom 6. November 1968 a.a.O.).

13

2. Auf die ungeklärte Frage, ob das Vorhaben im Innen- oder im Außenbereich ausgeführt werden soll, käme es für den Ausgang des Verfahrens nicht an, wenn das Vorhaben entweder nach beiden Vorschriften zulässig oder aber nach beiden Vorschriften unzulässig sein sollte. Dazu lässt sich jedoch derzeit Abschließendes ebenfalls nicht sagen.

14

a) Das Oberverwaltungsgericht hat für den Fall der Innenbereichslage verneint, dass das Vorhaben der Klägerin nach § 34 BauGB zulässig ist. Die hierfür angegebenen Gründe halten der revisionsgerichtlichen Kontrolle nicht stand.

15

Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Für den Fall, dass die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete entspricht, die in der Baunutzungsverordnung bezeichnet sind, ordnet § 34 Abs. 2 BauGB an, dass sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach beurteilt, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet (allgemein oder ausnahmsweise) zulässig wäre.

16

aa) Das Oberverwaltungsgericht hat es für möglich gehalten, dass das Baugrundstück in einem faktischen Hafengebiet und damit in einem Sondergebiet im Sinne des § 11 BauNVO liegt, einen Rückgriff auf § 11 BauNVO im Rahmen des § 34 Abs. 2 BauGB aber aus Rechtsgründen ausgeschlossen. Dem ist beizupflichten. Im Sinne des § 34 Abs. 2 BauGB "bezeichnet" sind Baugebiete nicht schon dann, wenn sie in der Baunutzungsverordnung namentlich genannt sind. Da § 34 Abs. 2 BauGB auf der Rechtsfolgenseite "allein" auf die nach der Baunutzungsverordnung zulässigen Arten der baulichen Nutzung verweist, können zu den bezeichneten Baugebieten im Sinne des Tatbestandes auch nur diejenigen Baugebiete gehören, für die die Baunutzungsverordnung die zulässige Art der baulichen Nutzung selbst regelt. Sondergebiete nach § 11 BauNVO gehören dazu nicht. Die Vorschrift trifft die Entscheidung, welche Anlagen allgemein zulässig, unzulässig oder ausnahmsweise zulassungsfähig sind, nicht selbst, sondern verlangt sie nach ihrem Absatz 2 Satz 1 vom Planungsträger. Dies gilt auch für die in Absatz 2 Satz 2 aufgelisteten Sondergebiete und namentlich die Hafengebiete (Urteil vom 14. April 1989 - BVerwG 4 C 52.87 - BRS 49 Nr. 15 S. 32). Ob es rechtlich zulässig wäre, faktische Sondergebiete für Einkaufszentren und den großflächigen Einzelhandel anzuerkennen (vgl. dazu Urteil vom 11. Februar 1993 - BVerwG 4 C 15.92 - BRS 55 Nr. 174 S. 479 f.; bejahend OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. März 2008 - OVG 2 S 116.07 - BRS 73 Nr. 83 S. 420 ), bedarf hier keiner Entscheidung.

17

bb) Die Zulässigkeit des klägerischen Vorhabens nach der Art der baulichen Nutzung hat das Oberverwaltungsgericht deshalb zu Recht nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB beurteilt. Es hat kumulativ begründet, dass sich das Vorhaben nach der Art der baulichen Nutzung nicht in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Das Vorhaben sei - erstens - ohne Vorbild, weil die im "eigentlichen" Hafengebiet bereits vorhandenen Parkplätze nach ihrer räumlichen Ausdehnung (einzeilig entlang den bestehenden Straßen) mit ihm nicht vergleichbar seien. Es überschritte daher den aus der Umgebungsbebauung ableitbaren Rahmen. Selbst wenn es - zweitens - im eigentlichen Hafengebiet Vorbilder gäbe, das Vorhaben mithin den Rahmen einhielte, fügte es sich nicht ein, weil es geeignet sei, städtebaulich relevante Spannungen auszulösen. Beide Begründungselemente stehen mit der Rechtslage nicht im Einklang.

18

(1) Im Ausgangspunkt zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass sich ein Vorhaben in der Regel in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, wenn es sich innerhalb des aus seiner Umgebung hervorgehenden Rahmens hält (Urteil vom 26. Mai 1978 - BVerwG 4 C 9.77 - BVerwGE 55, 369 <385>; stRspr). Als richtig unterstellt werden mag auch seine Ansicht, dass die geplante Nutzungsart in der maßgeblichen Umgebung bereits verwirklicht sein muss (vgl. dazu Urteil vom 3. April 1987 - BVerwG 4 C 41.84 - BRS 47 Nr. 63). Nicht berücksichtigt hat es jedoch, dass bei der Frage, ob ein Vorhaben nach der Art der baulichen Nutzung den Rahmen der Umgebungsbebauung einhält, von der Typisierung von Nutzungen in der Baunutzungsverordnung als einer insoweit sachverständigen Konkretisierung allgemeiner städtebaulicher Grundsätze auszugehen (Urteile vom 3. Februar 1984 - BVerwG 4 C 25.82 - BVerwGE 68, 360 <368> und vom 19. September 1986 a.a.O. S. 42) und somit auf die Vorschriften des ersten Abschnitts (§§ 1 bis 15) der Baunutzungsverordnung als Auslegungs- oder Orientierungshilfe zurückzugreifen ist (so schon Urteil vom 23. April 1969 - BVerwG 4 C 12.67 - BVerwGE 32, 31 <36>). Auf diesem Versäumnis beruht sein Irrtum, dass das umstrittene Vorhaben mit den vorhandenen Stellplätzen im "eigentlichen" Hafengebiet nach der Art der baulichen Nutzung nicht vergleichbar ist.

19

Die Zulässigkeit von Stellplätzen und den ihnen gleich gestellten Garagen, zu denen auch Parkhäuser zu zählen sind (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2010, § 12 BauNVO Rn. 33), regelt § 12 BauNVO.

20

Nach § 12 Abs. 1 BauNVO sind Stellplätze und Garagen in allen Baugebieten zulässig, soweit sich aus den Absätzen 2 bis 6 nichts anderes ergibt. Nach § 12 Abs. 6 BauNVO ist es zwar zulässig, Stellplätze und Garagen dem Umfang nach zu beschränken. Dies ist allerdings nur durch eine entsprechende Festsetzung in einem Bebauungsplan möglich. Das vom Oberverwaltungsgericht gewählte Differenzierungskriterium der unterschiedlichen räumlichen Ausdehnung (Anordnung und Größe) von Stellplatzanlagen (UA S. 8 f.) ist ansonsten in § 12 BauNVO nicht angelegt und kann bei der Prüfung des § 34 Abs. 1 BauGB, soweit es um die Art der Nutzung geht, nicht herangezogen werden. § 12 Abs. 2 BauNVO ordnet an, dass Stellplätze und Garagen in Kleinsiedlungsgebieten, reinen Wohngebieten und allgemeinen Wohngebieten sowie Sondergebieten, die der Erholung dienen, nur für den durch die zugelassene Nutzung verursachten Bedarf zulässig sind. Stellplätze und Garagen für einen darüber hinausgehenden, außerhalb des Baugebiets ausgelösten Bedarf sind allein in den übrigen, nicht in § 12 Abs. 2 genannten Gebieten zulässig. In diesen Gebieten erlaubt § 12 Abs. 1 BauNVO nicht nur Einstellplätze, die als Nebenanlagen einer Hauptnutzung zugeordnet sind, wie beispielsweise Kundenparkplätze für einen Gewerbebetrieb, sondern auch solche, die keine funktionale Zuordnung zu einer Hauptnutzung aufweisen. Darunter fallen gewerblich betriebene Einstellplätze, die - wie vorliegend geplant - außerhalb öffentlicher Verkehrsflächen errichtet und Dritten gegen Entgelt zur Verfügung gestellt werden sollen (vgl. OVG Münster, Urteil vom 18. Mai 2000 - 7 A 1155/99 - BRS 63 Nr. 89; Stock, a.a.O. Rn. 35). Der Grundsatz des § 12 Abs. 1 BauNVO und die Einschränkung des § 12 Abs. 2 BauNVO knüpfen an die unterschiedliche Störempfindlichkeit und Schutzbedürftigkeit von Baugebieten, die vorwiegend dem Wohnen und der Erholung dienen, und den übrigen Baugebieten an. Zur Bewahrung des gebietstypischen Immissionsniveaus sollen in den Baugebieten, die in § 12 Abs. 2 BauNVO genannt sind, die mit dem Kraftfahrzeugverkehr unvermeidlich einhergehenden Störungen auf das Maß begrenzt werden, das sich aus dem Bedarf der im Gebiet zugelassenen Nutzungen ergibt (Urteile vom 1. November 1974 - BVerwG 4 C 38.71 - BVerwGE 47, 144 <150> und vom 7. Dezember 2006 - BVerwG 4 C 11.05 - BVerwGE 127, 231 <233 f.>). Für § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB gibt die Systematik des § 12 Abs. 1 und 2 BauNVO deshalb nichts her, wenn - wie vorliegend - in der maßgeblichen Umgebung keine Nutzungen ausgeübt werden, die im Sinne des § 12 Abs. 2 BauNVO schutzwürdig sind.

21

Ohne Bedeutung ist, dass für die vorhandenen einzeiligen Stellplätze § 12 BauNVO nicht gilt, wenn sie Bestandteil des öffentlichen Straßenraums sind. Stellplätze auf öffentlichem Straßengrund stellen nicht eine andere Art der Nutzung dar als Stellplätze auf privaten Grundstücken.

22

(2) Der Prüfungsansatz des Oberverwaltungsgerichts, ein Vorhaben, das den Rahmen einhält, sei unzulässig, wenn es geeignet sei, städtebauliche Spannungen auszulösen, ist mit Bundesrecht nicht vereinbar. Hält sich ein Vorhaben - wie hier jedenfalls nach der Art der Nutzung - im vorgefundenen Rahmen, so fügt es sich gleichwohl nicht ein, wenn es gegen das Gebot der Rücksichtnahme verstößt (Urteil vom 26. Mai 1978 a.a.O. S. 386). Auf die Eignung zur Auslösung städtebaulicher (bodenrechtlicher) Spannungen kommt es demgegenüber nur an, wenn es um die Beurteilung der Zulässigkeit eines Vorhabens geht, das den aus der Umgebung ableitbaren Rahmen überschreitet (Urteil vom 26. Mai 1978 a.a.O. S. 386).

23

Das Gebot der Rücksichtnahme ist mit dem Verbot der Begründung oder Erhöhung bodenrechtlich beachtlicher Spannungen nicht in jeder Beziehung identisch. Das Gebot der Rücksichtnahme dient dem Schutz der sonstigen, d.h. vor allem: der in der unmittelbaren Nähe des Vorhabens vorhandenen, Bebauung vor nicht hinnehmbaren Beeinträchtigungen (Urteile vom 18. Oktober 1974 - BVerwG 4 C 77.73 - Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 45 S. 118 und vom 26. Mai 1978 a.a.O. S. 386); es hebt auf die gegenseitige Verflechtung der baulichen Situation benachbarter Grundstücke ab und will einen angemessenen Ausgleich schaffen, der dem einen das ermöglicht, was für ihn unabweisbar ist, und den anderen vor unzumutbaren Belästigungen oder Benachteiligungen schützt (Urteil vom 13. März 1981 - BVerwG 4 C 1.78 - BRS 38 Nr. 186 S. 412). Bodenrechtlich beachtliche und bewältigungsbedürftige Spannungen sind demgegenüber dadurch gekennzeichnet, dass das Vorhaben die vorhandene Situation in bauplanungsrechtlich relevanter Weise verschlechtert, stört oder belastet und das Bedürfnis hervorruft, die Voraussetzungen für seine Zulassung unter Einsatz der Mittel der Bauleitplanung zu schaffen (Urteil vom 26. Mai 1978 a.a.O. S. 386 f.; Beschluss vom 25. März 1999 - BVerwG 4 B 15.99 - BRS 62 Nr. 101). Zwar wird ein Vorhaben, das gegenüber der Nachbarschaft "rücksichtslos" ist, auch städtebaulich relevante Spannungen hervorrufen. Umgekehrt ist aber nicht jedes Vorhaben, das bodenrechtlich beachtliche Spannungen begründet oder erhöht und deshalb ein Planungsbedürfnis auslöst, gleichzeitig rücksichtslos.

24

Dass das Vorhaben der Klägerin gegen das Gebot der Rücksichtnahme verstoßen könnte, ist nicht ersichtlich. Dem angefochtenen Urteil lässt sich nichts dafür entnehmen, dass der mit dem Vorhaben verbundene Zu- und Abgangsverkehr unzumutbare Umgebungsbelastungen erzeugen würde.

25

(3) Auf die Auslösung städtebaulicher Spannungen hätte das Oberverwaltungsgericht zu Recht abgestellt, wenn das Vorhaben - wie von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geltend gemacht - nach dem Maß der baulichen Nutzung den Umgebungsrahmen überschritte. Ob das der Fall ist, kann der Senat indes nicht beurteilen. Der Rahmen wird nämlich nicht nur, wie die Beklagte meint, durch die vorhandenen einzeiligen Kfz-Stellplätze, sondern durch die gesamte Bebauung in der näheren Umgebung abgesteckt.

26

cc) Ob die Erschließung des klägerischen Vorhabens gesichert ist, kann der Senat ebenfalls nicht beantworten. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar die Frage aufgeworfen, ob die Straßen im Hafengebiet dem vorhabenbedingten Zu- und Abgangsverkehr gewachsen sind, zu ihr jedoch keine Feststellungen getroffen, sondern sich insoweit auf Vermutungen beschränkt. Sollte die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens von der Sicherung der Erschließung abhängen, wird das Oberverwaltungsgericht die erforderlichen Ermittlungen anzustellen haben. Als rechtlicher Maßstab gilt: Nicht jede Zunahme der Verkehrsbelastung mit der Folge von Wartezeiten gefährdet die Sicherung der Erschließung des dafür ursächlichen Vorhabens. Die Erschließung wäre allerdings dann nicht gesichert, wenn das Vorhaben zu einer solchen Belastung der Zuwegung führen würde, dass die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht nur in Spitzenzeiten ohne zusätzliche Erschließungsmaßnahmen nicht mehr gewährleistet wäre (Urteil vom 19. September 1986 a.a.O S. 44 f.). Im unbeplanten Innenbereich sind nämlich nur solche Vorhaben zulässig, die sich mit der vorhandenen Erschließung abfinden können.

27

b) Ob dem Oberverwaltungsgericht bei der Prüfung des § 35 BauGB ebenfalls Rechtsfehler unterlaufen sind, kann dahingestellt bleiben. Da das Oberverwaltungsgericht die Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 34 BauGB und des § 35 BauGB alternativ verneint hat, genügt es für den Erfolg der Revision, dass der Begründungsteil des Urteils, der § 34 BauGB betrifft, gegen Bundesrecht verstößt. Denn es ist nicht gesichert, dass der andere Begründungsteil das Urteil trägt (vgl. Beschluss vom 26. Mai 1993 - BVerwG 4 NB 3.93 - BRS 55 Nr. 28 S. 73).

28

Gleichwohl und vorsorglich weist der Senat auf Folgendes hin: Sollte sich das Oberverwaltungsgericht der Ansicht des Verwaltungsgerichts anschließen, dass die Bootslagerhalle dem Innenbereich, der Parkplatz im Freien aber dem Außenbereich zuzuordnen ist, wird es das Vorhaben, falls dieses tatsächlich nur einheitlich beurteilt werden kann, insgesamt an § 35 BauGB zu messen und dabei zu bedenken haben, dass sich der Außenstellplatz selbst nicht unter den Begriff der Splittersiedlung subsumieren lässt; denn eine Siedlung setzt die Existenz von Gebäuden voraus, die wenigstens zum gelegentlichen Aufenthalt von Menschen bestimmt sind (Urteil vom 18. Februar 1983 - BVerwG 4 C 19.81 - BVerwGE 67, 33 <38>). Allerdings kann die Errichtung einer nicht zum Aufenthalt von Menschen bestimmten baulichen Anlage, die die Ausweitung einer in der Splittersiedlung ausgeübten oder auszuübenden Nutzung ermöglicht, die Splittersiedlung verfestigen (Beschluss vom 7. September 1984 - BVerwG 4 B 188.84 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 215). Als Bestandteil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils wäre die Bootshalle indes keine Keimzelle einer Splittersiedlung, weil Splittersiedlung und im Zusammenhang bebauter Ortsteil einen Gegensatz bilden (Roeser, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, Stand Oktober 2010, § 35 Rn. 84). Anliegen des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB ist es, eine zusammenhanglose oder sonst unorganische Streubebauung im Außenbereich zu verhindern (Urteil vom 13. Februar 1976 - BVerwG 4 C 72.74 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 123 S. 17). Wenn ein Vorhaben, das für sich allein den Begriff der Splittersiedlung nicht erfüllt, nach der Vorschrift missbilligt wird, liegt das daran, dass die Splittersiedlung, der es funktional und räumlich zugeordnet ist und deren Verfestigung sie befürchten lässt, ihrerseits missbilligt wird. Das kann aber nur der Fall sein, wenn die Splittersiedlung im Außenbereich liegt.

1

Die Klägerin begehrt die Zurückweisung eines Nachbarwiderspruchs gegen einen ihr erteilten Bauvorbescheid für ein großflächiges Gartencenter in der Nachbarschaft eines sog. Störfallbetriebs.

2

Die Klägerin ist Eigentümerin von Grundstücken im unbeplanten Innenbereich in D. mit einer Gesamtfläche von über 3 ha, die in der Nachbarschaft des Betriebs der Beigeladenen (eines Störfallbetriebs, der unter die Richtlinie 96/82/EG - kurz: "Seveso-II-Richtlinie" - fällt) liegen und die derzeit u.a. für eine Schrott- und Metallrecyclinganlage genutzt werden. Sie beantragte die Erteilung einer Bebauungsgenehmigung für die Errichtung eines Gartencenters (Verkaufsfläche 9 368 qm, davon 1 340 qm Freifläche). Zu diesem Zeitpunkt hatte die Klägerin das Baugrundstück bereits an die Klägerin im Verfahren BVerwG 4 C 12.11 verkauft. Der Vertrag soll jedoch erst wirksam werden, wenn u.a. der Nachweis des Vorliegens der Bestandskraft des beantragten Vorbescheids oder der Bestandskraft einer Baugenehmigung erbracht worden sei. Die Stadt D. erteilte der Klägerin den Vorbescheid antragsgemäß. Hiergegen erhob die Beigeladene Widerspruch, über den das beklagte Land Hessen bisher nicht (abschließend) entschieden hat.

3

Auf die Untätigkeitsklage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, den Widerspruch der Beigeladenen gegen den der Klägerin erteilten Bauvorbescheid zurückzuweisen. Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen blieben erfolglos. Der erteilte Bauvorbescheid - so die Begründung des Berufungsurteils - sei rechtmäßig, so dass die Unterlassung der begehrten Zurückweisung des Widerspruchs die Klägerin in ihren Rechten verletze. Das Bauvorhaben sei bauplanungsrechtlich zulässig und verstoße auch nicht gegen das bauplanungsrechtliche Gebot der Rücksichtnahme. Eine Verletzung der gegenüber dem Störfallbetrieb gebotenen Rücksichtnahme scheide deswegen aus, weil sich innerhalb der gutachtlich ermittelten "Achtungsgrenzen" bereits verschiedene gewerbliche Nutzungen befänden, darunter auch Baumärkte, die ebenfalls Freiverkaufsflächen aufwiesen und nur unwesentlich weiter als das geplante Gartencenter vom Betriebsgelände der Beigeladenen entfernt lägen. Auch bei etwaiger Nichteinhaltung eines erforderlichen Sicherheitsabstands sei deshalb nicht erkennbar, dass es durch das Heranrücken einer weiteren schutzwürdigen Bebauung zu einer Verschärfung der immissionsschutzrechtlichen Anforderungen für die Beigeladene kommen könne. Eine Verpflichtung der Klägerin zur Einhaltung eines Abstands gegenüber dem Störfallbetrieb ergebe sich auch nicht aus § 50 BImSchG. Selbst wenn man § 50 BImSchG im Rahmen von § 34 BauGB für anwendbar halten wollte, scheitere eine Anwendung im vorliegenden Fall daran, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Vorhaben nicht um eine raumbedeutsame Maßnahme im Sinne der Vorschrift handle. Das Vorhaben verstoße auch nicht gegen die gemäß § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB zu wahrenden Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse, die auf die Abwehr städtebaulicher Missstände beschränkt seien. Eine unmittelbare Anwendung des Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG bzw. eine richtlinienkonforme Auslegung des § 50 BImSchG komme nicht in Betracht. Ein zwingendes Gebot der Abstandswahrung, das auch bei der Zulassung von Einzelvorhaben zu beachten sei, sei der Richtlinie nicht zu entnehmen. Selbst wenn man annehme, dass der deutsche Gesetzgeber Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG nicht vollständig umgesetzt habe, fehle es an der für eine unmittelbare Anwendung der Richtlinie erforderlichen inhaltlichen Unbedingtheit und hinreichenden Genauigkeit.

4

Der Senat hat die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen zum Anlass genommen, das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht auszusetzen und den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) in Luxemburg im Wege der Vorabentscheidung (Art. 267 AEUV) um Klärung mehrerer Fragen zu bitten (Beschluss vom 3. Dezember 2009 - BVerwG 4 C 5.09 - juris). Der Senat war der Auffassung, dass die Revisionen auf der Grundlage des nationalen Rechts zurückzuweisen wären, hatte es allerdings für zweifelhaft gehalten, ob die Zulassung des Vorhabens unter den hier gegebenen bzw. unterstellten Umständen mit Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG vereinbar ist (Beschluss vom 3. Dezember 2009 a.a.O. Rn. 11 ff. und 22 ff.).

5

Mit Urteil vom 15. September 2011 - Rs. C-53/10 - (ABl EU 2011 Nr. C 319 S. 5 = ZfBR 2011, 763) hat der EuGH über die Vorlagefragen entschieden.

6

Die erste Vorlagefrage hat er wie folgt beantwortet:

Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG ist dahin auszulegen, dass die Pflicht der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass langfristig dem Erfordernis Rechnung getragen wird, dass zwischen den unter diese Richtlinie fallenden Betrieben einerseits und öffentlich genutzten Gebäuden andererseits ein angemessener Abstand gewahrt bleibt, auch von einer Behörde wie der für die Erteilung von Baugenehmigungen zuständigen Stadt D. zu beachten ist, und zwar auch dann, wenn sie in Ausübung dieser Zuständigkeit eine gebundene Entscheidung zu erlassen hat.

7

Auf die zweite und dritte Frage hat der EuGH geantwortet:

Die in Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG vorgesehene Verpflichtung, langfristig dem Erfordernis Rechnung zu tragen, dass zwischen den unter diese Richtlinie fallenden Betrieben einerseits und öffentlich genutzten Gebäuden andererseits ein angemessener Abstand gewahrt bleibt, schreibt den zuständigen nationalen Behörden nicht vor, unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens die Ansiedlung eines öffentlich genutzten Gebäudes zu verbieten. Dagegen steht diese Verpflichtung nationalen Rechtsvorschriften entgegen, nach denen eine Genehmigung für die Ansiedlung eines solchen Gebäudes zwingend zu erteilen ist, ohne dass die Risiken der Ansiedlung innerhalb der genannten Abstandsgrenzen im Stadium der Planung oder der individuellen Entscheidung gebührend gewürdigt worden wären.

8

Der Beklagte und die Beigeladene sehen ihre Rechtsauffassungen durch die Vorabentscheidung des EuGH im Wesentlichen bestätigt. Die Verpflichtung zur gebührenden Würdigung der mit einer Neuansiedlung verbundenen Risiken bestehe nicht erst dann, wenn ein hinzukommendes Vorhaben im Hinblick auf die Auswirkungen eines Störfalls einen weitergehenden Schutzbedarf als die bisherige Bebauung auslöse, sondern bereits dann, wenn durch die Neuansiedlung - wie hier - eine wesentliche Verschlechterung des Status quo u.a. im Hinblick auf das Ziel der Begrenzung der Folgen eines schweren Unfalls eintrete. Die vom EuGH geforderten Bewertungen, insbesondere unter Berücksichtigung "sozioökonomischer" Faktoren, seien hier noch nicht vorgenommen worden. Der Entscheidung des EuGH könne im Ergebnis mit der Auslegung des § 34 BauGB entsprechend Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG nur dadurch Rechnung getragen werden, dass die Klage abgewiesen werde. Welche Faktoren dazu führen sollten, dass diese Risikoermittlung und -bewertung nicht maßgeblich sei bzw. überwunden werden könne, sei nicht ersichtlich.

9

Die Klägerin hält das Vorhaben nach wie vor für bauplanungsrechtlich zulässig. Der EuGH habe das Konzept des deutschen Gesetzgebers zur Umsetzung der Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG im Hinblick auf bereits bebaute Einwirkungsbereiche von Störfallbetrieben akzeptiert. Die von Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG geforderte störfallrechtliche Risikobewertung sei schon bislang in einem ausreichenden Maße im Rahmen von § 34 Abs. 1 BauGB erfolgt.

10

Die zulässigen Revisionen sind begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

11

Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des streitgegenständlichen Gartencenters und damit die Rechtmäßigkeit des der Klägerin erteilten Bauvorbescheids an § 34 Abs. 1 BauGB und dem über das Tatbestandsmerkmal des Einfügens darin enthaltenen Rücksichtnahmegebot gemessen. Mit Bundesrecht unvereinbar ist allerdings die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, dass eine Verletzung der gegenüber dem Störfallbetrieb der Beigeladenen gebotenen Rücksichtnahme deshalb ausscheide, weil sich innerhalb der gutachtlich ermittelten "Achtungsgrenzen" bereits verschiedene gewerbliche Nutzungen befänden und wegen dieser Vorbelastung - die Nichteinhaltung des angemessenen Abstands unterstellt - nicht erkennbar sei, dass es durch die Neuansiedlung zu einer Verschärfung der immissionsschutzrechtlichen Anforderungen für die Beigeladene kommen könne.

12

Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG verlangt, dass die Risiken der Zulassung eines öffentlich genutzten Gebäudes in der Nachbarschaft eines Störfallbetriebs ungeachtet etwaiger Vorbelastungen gebührend gewürdigt werden (1). Diesem unionsrechtlichen Erfordernis ist durch eine richtlinienkonforme Handhabung des in § 34 Abs. 1 BauGB enthaltenen Rücksichtnahmegebots Geltung zu verschaffen (2). Dessen Anforderungen hat der Verwaltungsgerichtshof verkannt (3). Der Senat kann in der Sache nicht selbst entscheiden, weil die hierfür erforderlichen Tatsachenfeststellungen fehlen (4).

13

1. Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG schließt es aus, die Neuansiedlung eines öffentlich genutzten Gebäudes in der Nachbarschaft eines Störfallbetriebs allein im Hinblick auf bestehende Vorbelastungen zuzulassen, ohne zuvor ermittelt zu haben, welcher Abstand angemessen ist und welche Risiken mit der Neuansiedlung innerhalb dieser Abstandsgrenzen einhergehen.

14

Der EuGH (Urteil vom 15. September 2011 - Rs. C-53/10 - UPR 2011, 443 LS 1) hat Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG dahin ausgelegt, dass die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, langfristig dem Erfordernis der Wahrung angemessener Abstände zwischen einem Störfallbetrieb und öffentlich genutzten Gebäuden Rechnung zu tragen, auch von Baugenehmigungsbehörden bei gebundenen Entscheidungen über die Zulassung von Vorhaben zu beachten ist. Dass der Betrieb der Beigeladenen ein Störfallbetrieb und das von der Klägerin beantragte Gartencenter ein öffentlich genutztes Gebäude im Sinne der Richtlinie ist, ist unstreitig (EuGH a.a.O. Rn. 2 und 3). Die als Baugenehmigungsbehörde tätig gewordene Stadt D. war deshalb bei der Entscheidung über den von der Klägerin beantragten Bauvorbescheid verpflichtet, dem Abstandserfordernis des Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 96/82/EG Rechnung zu tragen.

15

Diese Verpflichtung hat der EuGH (a.a.O. LS 2) zwar nicht in dem Sinne ausgelegt, dass jede Neuansiedlung eines öffentlich genutzten Gebäudes innerhalb des angemessenen Abstands zwingend untersagt werden müsste. Es ist mit der Richtlinie aber nicht vereinbar, wenn die Ansiedlung zugelassen wird, ohne dass die Risiken einer Ansiedlung innerhalb des angemessenen Abstands gebührend gewürdigt worden wären (EuGH a.a.O. Rn. 49). Die Genehmigungsbehörde muss deshalb in einem ersten Schritt ermitteln, welcher Abstand "angemessen" ist und ob das Neuansiedlungsvorhaben innerhalb dieser Abstandsgrenze liegt. Ist der angemessene Abstand nicht eingehalten, muss sich die Behörde in einem zweiten Schritt darüber Gedanken machen, ob ein Unterschreiten des angemessenen Abstands im Einzelfall vertretbar ist.

16

a) Welcher Abstand "angemessen" ist, ist im Unionsrecht nicht geregelt. Damit obliegt es den zuständigen nationalen Genehmigungsbehörden und Gerichten zumindest implizit, die angemessenen Abstände im jeweiligen Einzelfall anhand aller relevanten störfallspezifischen Faktoren festzulegen (EuGH a.a.O. Rn. 45 und 50).

17

Die nationalen Behörden haben im Falle der Ansiedlung eines öffentlich genutzten Gebäudes in der Nachbarschaft eines Störfallbetriebs den Anstieg des Unfallrisikos oder die Verschlimmerung der Unfallfolgen zu bewerten (Art. 12 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 96/82/EG; EuGH a.a.O. Rn. 43). Das erfordert jedenfalls dann, wenn die Behörde Anhaltspunkte dafür hat, dass das zur Genehmigung gestellte Vorhaben den angemessenen Abstand nicht einhält (vgl. Uechtritz, BauR 2012, 1039 <1047>), eine Abschätzung nicht nur der Risiken und Schäden, sondern auch aller anderen in jedem Einzelfall relevanten (störfall-) "spezifischen Faktoren", die je nach den besonderen Gegebenheiten der Gebiete unterschiedlich ausfallen können (EuGH a.a.O. Rn. 43 f.). Das wird in aller Regel nicht ohne eine Heranziehung technisch-fachlichen Sachverstands möglich sein. Gegebenenfalls kann auch in Betracht kommen, vom Vorhabenträger die Vorlage eines entsprechenden Gutachtens zu verlangen (Uechtritz, a.a.O. S. 1047).

18

Als störfallspezifische Faktoren, die im jeweiligen Einzelfall relevant sein können, nennt der EuGH (a.a.O. Rn. 44) die Art der jeweiligen gefährlichen Stoffe, die Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines schweren Unfalls, die Folgen eines etwaigen Unfalls für die menschliche Gesundheit und die Umwelt, die Art der Tätigkeit der neuen Ansiedlung, die Intensität ihrer öffentlichen Nutzung sowie die Leichtigkeit, mit der Notfallkräfte bei einem Unfall eingreifen können. Die Nennungen sind nur beispielhaft. In Betracht zu ziehen sind ferner, wie der EuGH (a.a.O. Rn. 43) betont, vorhabenbedingte Veränderungen, etwa die Verschlimmerung von Unfallfolgen durch einen vorhabenbedingten Anstieg der möglicherweise betroffenen Personen. Andererseits können aber auch technische Maßnahmen zur Verminderung des Unfallrisikos oder zur weiteren Begrenzung möglicher Unfallfolgen zu berücksichtigen sein, sei es im Betriebsbereich, soweit diese dem Betreiber des Störfallbetriebs auferlegt werden können, sei es außerhalb des Betriebsbereichs, wie etwa Nutzungseinschränkungen oder besondere bauliche Anforderungen an das an den Störfallbetrieb heranrückende Vorhaben, sofern über diese Maßnahmen mögliche Schadensfolgen und damit auch die Angemessenheit des Abstands beeinflusst werden können (vgl. auch Berkemann, ZfBR 2010, 18 <24>).

19

Im Hinblick auf sonstige - nicht störfallspezifische - Belange unterliegt der angemessene Abstand demgegenüber keiner Relativierung (zutreffend Uechtritz, a.a.O. S. 1046 f.). Insbesondere haben "sozioökonomische" Faktoren, die der EuGH (a.a.O. Rn. 46) in diesem Zusammenhang nennt, bei der Festlegung des "angemessenen" Abstands außer Betracht zu bleiben. Das ergibt sich zum einen daraus, dass der EuGH die vom Senat im Vorlagebeschluss vertretene Auffassung ausdrücklich bestätigt hat, wonach insbesondere soziale, ökologische und wirtschaftliche Belange zwar im jeweiligen Einzelfall "abwägungsrelevante" sonstige Faktoren sein können, die den Ausschlag für die Zulassung eines öffentlich genutzten Gebäudes innerhalb der gegenüber einem Störfallbetrieb grundsätzlich zu wahrenden angemessenen Abstände geben können, aber den störfallspezifischen Faktoren gerade gegenüberstehen. Zum anderen bestimmen die "angemessenen" Abstände generell den Anwendungsbereich der Richtlinie 96/82/EG, und zwar auch insoweit, als die Verhütung schwerer Unfälle sowie die Begrenzung der Unfallfolgen durch Betreiberpflichten nach deren Art. 5 sichergestellt werden soll (EuGH a.a.O. Rn. 37); es ist nicht ernstlich in Erwägung zu ziehen, dass die Richtlinie den Umfang der Betreiberpflichten und damit auch das Risikopotential eines Störfallbetriebs von sozioökonomischen Faktoren abhängig machen will (Uechtritz, a.a.O.).

20

Der Begriff des "angemessenen" Abstands ist ein zwar unbestimmter, aber technisch-fachlich bestimmbarer Rechtsbegriff. Im Einzelfall können erhebliche Unsicherheiten bestehen, welcher Abstand angemessen ist. Die Angemessenheit kann von einer Vielzahl störfallrelevanter technischer Faktoren abhängen und je nach den besonderen Gegebenheiten der Gebiete und den Besonderheiten des Einzelfalls in erheblichem Maße unterschiedlich ausfallen (EuGH, Urteil vom 15. September 2011 - Rs. C-53/10 - UPR 2011, 443 Rn. 44). Präzise, absolute und objektive Grenzen der "Gefahrenzone" um einen Störfallbetrieb kann es insoweit nicht geben (Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston vom 14. April 2011 in der Rs. C-53/10 - im Folgenden: Schlussanträge - juris Rn. 39). Gleichwohl unterliegt die behördliche Festlegung des angemessenen Abstands der vollen gerichtlichen Überprüfung (Kraus, ZfBR 2012, 324 <329 f.>; vgl. Berkemann, a.a.O. S. 27); ein Beurteilungs- oder Ermessensspielraum kommt der Genehmigungsbehörde insoweit nicht zu. Die in der Vorabentscheidung (EuGH a.a.O. Rn. 24) verwendete Formulierung, Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 96/82/EG lasse den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Festlegung dieser Abstände einen "Wertungsspielraum", von dem aber jedenfalls innerhalb der Grenzen der Verpflichtung, der Wahrung angemessener Abstände Rechnung zu tragen, Gebrauch gemacht werden müsse, bezieht sich nach dem Verständnis des EuGH (z.B. a.a.O. Rn. 45 f.) ersichtlich nicht auf die Ermittlung, sondern auf die "Berücksichtigung" des angemessenen Abstands.

21

b) Dieser Berücksichtigungspflicht hat die Genehmigungsbehörde in einem zweiten Schritt nachzukommen, wenn das Neuansiedlungsvorhaben innerhalb des angemessenen Abstands liegt.

22

Diese Verpflichtung ist nicht im Sinne eines Verschlechterungsverbots zu verstehen. Zwar wird mit jedem Vorhaben, das den angemessenen Abstand unterschreitet, der störfallrechtlich unerwünschte Zustand in der Regel weiter verfestigt. Gleichwohl zwingt Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG die Baugenehmigungsbehörden nicht dazu, Neuansiedlungen in der Nachbarschaft eines Störfallbetriebs ausnahmslos abzulehnen und das Abstandskriterium damit zum alleinigen Genehmigungs- oder Ablehnungskriterium zu machen. Allein die Zuerkennung eines Wertungsspielraums ermöglicht es, die volle praktische Wirksamkeit des Erfordernisses sicherzustellen (EuGH a.a.O. Rn. 45). Deshalb erscheint es grundsätzlich denkbar, ein öffentlich genutztes Gebäude je nach den Umständen des Einzelfalls auch innerhalb der angemessenen Abstände zuzulassen. Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG gestattet es, den "störfalltechnisch" ermittelten angemessenen Abstand zu unterschreiten, wenn im Einzelfall hinreichend gewichtige Belange für die Zulassung des Vorhabens streiten. In Betracht kommen insbesondere soziale, ökologische und wirtschaftliche Belange. Diese Auffassung hatte der Senat bereits in seinem Vorlagebeschluss vertreten. Der EuGH (a.a.O. Rn. 44) hat sie in seiner Vorabentscheidung ausdrücklich bestätigt. Störfallspezifische Faktoren können nach den Worten des EuGH (a.a.O.) mit "sozioökonomischen Faktoren zusammentreffen". Es unterliegt keinen Zweifeln, dass der EuGH ihnen die Eigenschaft von Belangen zumisst, die den störfallspezifischen Faktoren gegenüberstehen, die mithin auf der anderen Seite "in die Gleichung" (Schlussanträge a.a.O. Rn. 41) einzustellen sind.

23

Andererseits kann der Wertungsspielraum der Mitgliedstaaten nicht so ausgelegt werden, dass er es ihnen gestatten würde, von der Berücksichtigung angemessener Abstände abzusehen (EuGH a.a.O. Rn. 49). Die "Berücksichtigung" angemessener Abstände verlangt, dass diese bei der Risikobewertung - sei es auf planerischer Ebene, sei es bei der Vorhabenzulassung - neben anderen Faktoren auch tatsächlich berücksichtigt werden (EuGH a.a.O. Rn. 50). Daraus folgt, dass Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG einer nationalen Regelung entgegensteht, soweit sie vorschreibt, dass die Genehmigung eines öffentlich genutzten Gebäudes in der Nachbarschaft eines Störfallbetriebs zwingend zu erteilen ist, ohne dass die Risiken der Ansiedlung innerhalb der angemessenen Abstände im Genehmigungsverfahren gebührend gewürdigt worden wären (EuGH a.a.O. LS 2 Satz 2 und Rn. 51). Die Genehmigungsbehörde muss sich folglich in jedem Einzelfall darüber Gedanken machen, ob ein Unterschreiten des eigentlich erforderlichen "angemessenen Abstands" im Hinblick auf sonstige - nicht störfallspezifische - Faktoren vertretbar ist (Uechtritz, BauR 2012, 1039 <1047>), sofern dies nicht bereits seitens der Planungsbehörden geschehen ist (EuGH a.a.O. Rn. 28). Das verkennt die Klägerin, die sich auf den Standpunkt stellt, der EuGH habe das in § 34 Abs. 1 BauGB zum Ausdruck kommende Konzept des deutschen Gesetzgebers gebilligt, der bereits auf gesetzlicher Grundlage eine "generalisierende Risikobewertung" in der Weise vorgenommen habe, dass die Genehmigung im Falle einer Vorbelastung stets zu erteilen sei.

24

Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG enthält ferner die zeitliche Vorgabe, dass dem Erfordernis der Wahrung eines angemessenen Abstands "langfristig" Rechnung zu tragen ist. Diese zielt darauf ab, dass Abstände dort, wo sie bereits eingehalten werden, gewahrt bleiben, und dass sie für die Zukunft als langfristiges Ziel aufgestellt werden, wenn sie noch nicht umgesetzt worden sind (EuGH a.a.O. Rn. 47; vgl. auch Schlussanträge a.a.O. Rn. 40). Liegt ein Neuansiedlungsvorhaben innerhalb der angemessenen Abstände, ist deshalb wie folgt zu differenzieren: Die erstmalige Schaffung einer Gemengelage wird im Regelfall unzulässig sein, weil ein angemessener Abstand, der bisher eingehalten ist, auch in Zukunft - langfristig - gewahrt bleiben muss (Schlussanträge a.a.O.; Uechtritz, a.a.O. S. 1048). Ist der angemessene Abstand demgegenüber schon bisher nicht eingehalten, greift der Wertungsspielraum, den der EuGH den Genehmigungsbehörden im Rahmen des Erfordernisses, der Wahrung angemessener Abstände Rechnung zu tragen, zuerkannt hat.

25

In welcher Weise dieser Wertungsspielraum auszufüllen ist, gibt Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG den Mitgliedstaaten nicht vor. Insbesondere legt die Norm die Mitgliedstaaten nicht auf eine durch planerische Gestaltungsspielräume gekennzeichnete, prinzipiell ergebnisoffene Abwägung fest (a.A. Jäde, Publicus 2011.11, 4 <5> (online); vgl. auch Uechtritz, a.a.O. S. 1052), etwa im Sinne des § 1 Abs. 7 BauGB. Der Vorabentscheidung lassen sich auch keine Hinweise entnehmen, die erkennen ließen, dass der EuGH die Berücksichtigung des Abstandserfordernisses im Wege der Vorhabenzulassung verfahrensrechtlich nur um den Preis einer Systemänderung akzeptieren würde (a.A. Jäde, a.a.O. und Uechtritz, a.a.O. S. 1051 ff.). Die Richtlinie verlangt nur, dass das fragliche Erfordernis zu irgendeinem Zeitpunkt des Verfahrens zur Durchführung der Pläne oder Politiken zur Flächennutzung oder Flächenausweisung beachtet werden muss, der aber von den Mitgliedstaaten frei bestimmt werden kann (EuGH a.a.O. z.B. Rn. 26, 27, 28). Im Übrigen respektiert sie die mitgliedstaatlichen Systementscheidungen. Schon gar nicht erzwingt sie eine "Strukturrevolution" (so aber Jäde, a.a.O.). Auch die auf eine umfassende Öffentlichkeitsbeteiligung gerichteten Reformvorschläge der Kommission (KOM(2010)781 vom 21. Dezember 2010; BTDrucks 17/5891 vom 24. Mai 2011) bei allen von Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG erfassten "neuen Bauprojekten", stellen den Weg einer Umsetzung des Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG im Rahmen der gebundenen Entscheidung nicht in Frage. Öffentlichkeitsbeteiligungen sind auch nach bisherigen nationalrechtlichen Maßstäben einem gebundenen Genehmigungsanspruch nicht fremd (vgl. etwa § 10 Abs. 3 bis 6 BImSchG). Die Richtlinie lässt den Mitgliedstaaten mithin auch in instrumenteller Hinsicht Spielräume, um das Abstandserfordernis in bestehende nationalrechtliche Systementscheidungen einzupassen, sei es "in allgemeiner Weise bei der Aufstellung der Flächenausweisungs- oder Flächennutzungspläne", sei es - mangels einer Planung - "in spezifischer Weise ... beim Erlass von Entscheidungen über Baugenehmigungen" (EuGH, Urteil vom 15. September 2011 - Rs. C-53/10 - UPR 2011, 443 Rn. 50). Beide Wege sieht der EuGH insoweit grundsätzlich als gleichwertig an. Die Planungsbehörden sind deshalb nicht gehindert, die Pflicht zur Berücksichtigung angemessener Abstände auf die Genehmigungsbehörden zu übertragen (EuGH a.a.O. Rn. 26).

26

Entscheidet sich die Gemeinde für das Instrument der Bauleitplanung, ist den Erfordernissen des Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG in planerischer Weise Rechnung zu tragen. Die von der Richtlinie geforderten Wertungsspielräume gehen im bauleitplanerischen Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB) auf, in dessen Rahmen der Trennungsgrundsatz (§ 50 BImSchG) als Abwägungsdirektive zu beachten ist. Die Ergebnisse der Planung unterliegen einer nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle. Unterbleibt eine Planung, ist dem Abstandserfordernis "in spezifischer Weise" im Rahmen der Vorhabenzulassung Rechnung zu tragen. Unionsrechtlich gefordert, aber auch ausreichend ist insoweit eine "nachvollziehende" Abwägung (im Ergebnis ebenso OVG Münster, Beschluss vom 21. Februar 2012 - 2 B 15/12 - juris Rn. 22 und - vorausgehend - VG Düsseldorf, Beschluss vom 16. Dezember 2011 - 25 L 581/11 - juris Rn. 62; zum Begriff der "nachvollziehenden" Abwägung BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - BVerwG 4 C 4.00 - BVerwGE 115, 17 <24 f.>; vgl. im Überblick auch Roeser, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand November 2012, § 35 Rn. 10), verstanden als ein Vorgang der Rechtsanwendung, der eine auf den Einzelfall ausgerichtete Gewichtsbestimmung verlangt. Sie ist nicht planerische Abwägung im Sinne rechtsgeleiteter politischer Dezision, sondern sachgeleitete Wertung, und unterliegt insoweit der vollen gerichtlichen Kontrolle (Uechtritz, BauR 2012, 1039 <1050 f.>; Kraft, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 2009, § 38 Rn. 25).

27

Wie weit die Leistungsfähigkeit des Instruments der "nachvollziehenden" Abwägung reicht, ist keine Frage des Unionsrechts, sondern des nationalen Rechts. Ist die Leistungsfähigkeitsgrenze überschritten, ist der Weg einer gebundenen Entscheidung mit einer lediglich "nachvollziehenden" Abwägung versperrt. Einer Vorhabenzulassung kann dann nur auf der Grundlage eines Bebauungsplans näher getreten werden, bei dessen Aufstellung die Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG im Rahmen des Abwägungsgebots planerisch zu bewältigen und zu verantworten sind.

28

2. Den Anforderungen, die Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG an die Zulassung von Vorhaben in der Nachbarschaft eines Störfallbetriebs stellt, ist durch eine richtlinienkonforme Auslegung des in § 34 Abs. 1 BauGB enthaltenen Rücksichtnahmegebots Rechnung zu tragen.

29

Unter Zugrundelegung der Entscheidung des EuGH (a.a.O.) und der unter 1. b) gemachten Ausführungen ist zunächst davon auszugehen, dass Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG keine unmittelbare Wirkung im Sinne der Rechtsprechung des EuGH (vgl. hierzu etwa Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 288 Rn. 47 ff.) entfaltet. Damit bleibt nationales Recht - hier § 34 Abs. 1 BauGB - weiter anwendbar. Der Senat hat allerdings das nationale Gesetz soweit wie möglich richtlinienkonform auszulegen, um sich dadurch die Möglichkeit zu verschaffen, im Rahmen seiner Zuständigkeit die volle Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten (EuGH a.a.O. Rn. 32 bis 34 und 52). Dieses Ziel wird durch eine richtlinienkonforme Handhabung des in § 34 Abs. 1 BauGB enthaltenen Rücksichtnahmegebots erreicht, die sich auch mit den in § 34 Abs. 1 BauGB angelegten Systemmerkmalen verträgt. Eines Rückgriffs auf die im Schrifttum erörterten sonstigen Möglichkeiten der Implementierung des Unionsrechts (vgl. dazu im Überblick Uechtritz, a.a.O. S. 1049 ff.) bedarf es mithin nicht.

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a) Einer richtlinienkonformen Auslegung steht nicht entgegen, dass sich das Vorhaben in die Eigenart der "näheren Umgebung" einfügen muss. Schon nach bisherigem Verständnis ist hierbei auf diejenige Umgebung abzustellen, auf die sich die Ausführung des Vorhabens auswirken kann und die ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst (Urteil vom 26. Mai 1978 - BVerwG 4 C 9.77 - BVerwGE 55, 369 <380>). Störfallrechtliche Konfliktlagen lassen sich hierunter auch insoweit subsumieren, als sie über den unmittelbaren Nahbereich hinausreichen, weil und soweit sie die bodenrechtliche Situation eines Vorhabengrundstücks prägen. Abgesehen davon sind städtebauliche Fernwirkungen dem Entscheidungsprogramm des § 34 BauGB generell nicht mehr fremd, seit der Gesetzgeber mit dem EAG Bau 2004 den Maßstab des § 34 Abs. 3 BauGB in das Prüfprogramm integriert hat (Kraus, ZfBR 2012, 324<329>).

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b) Das in § 34 Abs. 1 BauGB enthaltene Rücksichtnahmegebot bietet eine geeignete Anknüpfung für die unionsrechtlich geforderte "nachvollziehende" Abwägung.

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Ein Vorhaben, das sich in jeder Hinsicht innerhalb des aus seiner Umgebung hervorgehenden Rahmens hält, fügt sich in die Eigenart der näheren Umgebung im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB dann nicht ein, wenn das Vorhaben es an der gebotenen Rücksichtnahme auf die sonstige, d.h. vor allem auf die in seiner unmittelbaren Nähe vorhandene Bebauung fehlen lässt (Urteil vom 26. Mai 1978 a.a.O. S. 386 m.w.N.). Ziel des Rücksichtnahmegebots ist es, einander abträgliche Nutzungen in rücksichtsvoller Weise zuzuordnen sowie Spannungen und Störungen zu vermeiden. Welche Anforderungen sich hieraus ergeben, hängt von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab, namentlich davon, was dem Rücksichtnahmebegünstigten einerseits und dem Rücksichtnahmeverpflichteten andererseits nach Lage der Dinge zuzumuten ist (stRspr; zuletzt Urteil vom 29. November 2012 - BVerwG 4 C 8.11 - juris Rn. 16 m.w.N.). Es wird dabei durch die Begriffsbestimmungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und den auf dieser Grundlage ergangenen rechtsförmlichen technischen Regelwerken und normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften näher bestimmt (vgl. Urteil vom 23. September 1999 - BVerwG 4 C 6.98 - BVerwGE 109, 314 <319 f.>). Im Übrigen ist eine Einzelfallbeurteilung geboten.

33

Das Gebot gegenseitiger Rücksichtnahme erweist sich insoweit als wertungsoffenes Korrektiv (vgl. auch Berkemann, ZfBR 2010, 18 <30>: "planerisches Korrektiv"), das auch für störfallrechtlich vorgegebene Wertungen offensteht. Es erlaubt die in Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG geforderte abwägende Gegenüberstellung von störfallspezifischen und nicht störfallspezifischen, insbesondere "sozioökonomischen" Faktoren, um auf dieser Grundlage entscheiden zu können, ob im Einzelfall ein Unterschreiten des eigentlich erforderlichen "angemessenen" Abstands ausnahmsweise vertretbar ist. Insoweit unterscheiden sich störfallrechtliche nicht grundlegend von anderen immissionsschutzrechtlichen Konfliktsituationen. Das Rücksichtnahmegebot ist deshalb ein geeigneter Rahmen auch für die unionsrechtlich geforderte "nachvollziehende" Abwägung, innerhalb derer die Genehmigungsbehörde den ihr nach Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG zukommenden Wertungsspielraum auszufüllen hat. Unerheblich ist, dass der Begriff der "nachvollziehenden" Abwägung in der Senatsrechtsprechung für Fälle im Anwendungsbereich des § 35 BauGB entwickelt und darüber hinaus bisher - soweit ersichtlich - lediglich im Bereich des § 38 BauGB thematisiert worden ist. Der Sache nach ist auch die im Rahmen des Rücksichtnahmegebots zu treffende Entscheidung sachgeleitete Wertung, die ebenfalls der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegt (vgl. Kraft, a.a.O.).

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Einer Anpassung bedarf die Dogmatik des Rücksichtnahmegebots im störfallrechtlichen Zusammenhang allerdings insoweit, als Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG verlangt, dass der angemessene Abstand bei der Risikobewertung neben anderen Faktoren - wie dargestellt - auch im Fall einer bestehenden Vorbelastung tatsächlich berücksichtigt wird. In Anbetracht der in der Richtlinie zum Ausdruck kommenden besonderen Zielsetzung (Art. 1 der Richtlinie 96/82/EG), die Folgen schwerer Unfälle für Mensch und Umwelt nicht nur durch eine entsprechende Ausgestaltung der Betreiberpflichten (Art. 5 der Richtlinie 96/82/EG), sondern auch durch die Wahrung angemessener Abstände (Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG) zu begrenzen, darf eine bestehende Vorbelastung nicht dazu führen, die durch eine Neuansiedlung im Fall eines Störfalls zusätzlich exponierten Menschen auszublenden. Bedenkt man ferner, dass die erstmalige Schaffung einer störfallrechtlichen Gemengelage - wie dargestellt - im Regelfall ohnehin unzulässig sein wird, weil ein angemessener Abstand, der bisher eingehalten ist, "langfristig", also auch in Zukunft gewahrt bleiben muss (Beschluss vom 3. Dezember 2009 - BVerwG 4 C 5.09 - juris Rn. 32; Uechtritz, BauR 2012, 1039 <1048 ff.>), liegt auf der Hand, dass eine bestehende Vorbelastung im Störfallrecht nicht Grenze, sondern vielmehr gerade Voraussetzung des Wertungsspielraums ist, den Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG eröffnet. Das Kriterium der Vorbelastung ist deshalb im Störfallrecht bei richtlinienkonformer Handhabung unbrauchbar.

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c) Von vornherein überschritten sind allerdings die Leistungsgrenzen des Rücksichtnahmegebots, wenn die nach Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG zu berücksichtigenden "sozioökonomischen Faktoren" den Rahmen der im Rücksichtnahmegebot abgebildeten gegenseitigen Interessenbeziehung zwischen Rücksichtnahmebegünstigten einerseits und Rücksichtnahmeverpflichteten andererseits verlassen, etwa dann, wenn nicht individuelle, sondern städtebauliche Gründe für eine Zulassung eines Vorhabens in der Gefahrenzone eines Störfallbetriebs streiten, oder wenn Alternativstandorte für die Verwirklichung des Vorhabens in Frage stehen. Entsprechendes gilt, wenn ein Neuansiedlungsvorhaben städtebauliche Spannungen bewirkt, die im Wege einer "nachvollziehenden" Abwägung nicht beseitigt werden können, sondern einer planerischen Bewältigung bedürfen, oder wenn eine rechtsfehlerfreie Konfliktbewältigung auf das Festsetzungsinstrumentarium der Bauleitplanung angewiesen ist. In all diesen Fällen ist eine Zulassung des Vorhabens auf der Grundlage des § 34 Abs. 1 BauGB abzulehnen, weil es einen Koordinierungsbedarf auslöst, dem nicht das Konditionalprogramm des Rechts der Vorhabenzulassung, sondern nur eine förmliche Planung Rechnung zu tragen vermag (vgl. Urteil vom 1. August 2002 - BVerwG 4 C 5.01 - BVerwGE 117, 25 <29 f.>; jüngst auch Urteil vom 2. Februar 2012 - BVerwG 4 C 14.10 - BVerwGE 142, 1 ). Entschließt sich die Gemeinde in diesen Fällen zur Bauleitplanung, ist auch dem Abstandserfordernis planerisch Rechnung zu tragen.

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3. Diesen Einfluss des Unionsrechts auf die Handhabung des Rücksichtnahmegebots hat das Berufungsurteil verkannt.

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Der Verwaltungsgerichtshof hat zwar zu Recht angenommen, dass die Pflicht zur Rücksichtnahme grundsätzlich nicht unabhängig von etwaigen Vorbelastungen bewertet werden kann (Beschluss vom 3. Dezember 2009 a.a.O. Rn. 14 m.w.N.). Er hat allerdings nicht erkannt, dass das Kriterium der Vorbelastung im Störfallrecht unbrauchbar ist, weil es - wie der EuGH mit bindender Wirkung für die mitgliedstaatliche Rechtsanwendung vorgegeben hat - die Mitgliedstaaten nicht von der sich aus Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG ergebenden Verpflichtung befreit, die Risiken der Neuansiedlung eines öffentlich genutzten Gebäudes innerhalb des angemessenen Abstands gebührend zu würdigen.

38

Mangels Bebauungsplanung war die Genehmigungsbehörde in der Pflicht, bei der Entscheidung über den von der Klägerin beantragten Bauvorbescheid dem Abstandserfordernis Rechnung zu tragen. Dieser Verpflichtung ist sie nicht nachgekommen. Sie hat es unterlassen, vor ihrer Entscheidung zu ermitteln, welcher Abstand gegenüber dem Störfallbetrieb der Beigeladenen angemessen ist und ob das streitgegenständliche Gartencenter innerhalb dieser Abstandsgrenze liegt; den TÜV hatte sie erst im Zusammenhang mit dem Bauantrag der Klägerin im Verfahren BVerwG 4 C 12.11 mit der Erstellung eines Gutachtens beauftragt.

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Dieses Versäumnis hätte der Verwaltungsgerichtshof zum Anlass nehmen müssen, die erforderlichen Ermittlungen und Bewertung im Rahmen seiner uneingeschränkten gerichtlichen Prüfungskompetenz selbst vorzunehmen. Er hätte feststellen müssen, welcher Abstand angemessen ist und ob das streitgegenständliche Gartencenter innerhalb dieses angemessenen Abstands liegt, etwa weil die vom TÜV gutachtlich ermittelten "Achtungsgrenzen" die Abstandsgrenzen zutreffend wiedergeben. Bejahendenfalls wäre er gehalten gewesen, zu ermitteln, ob und gegebenenfalls welche nicht-störfallspezifischen Faktoren dem Abstandserfordernis gegenüberstehen. Er hätte sich vergewissern müssen, dass die in Betracht kommenden Faktoren das Entscheidungsprogramm des § 34 Abs. 1 BauGB nicht überfordern, etwa, weil nur individuelle Gründe der Vorhabenträgerin in Frage stehen. Schließlich hätte er auf dieser Grundlage im Wege der "nachvollziehenden" Abwägung darüber befinden müssen, ob im Hinblick auf diese Gründe ein Unterschreiten des "angemessenen Abstands" vertretbar und deshalb eine Zulassung des Vorhabens innerhalb der Abstandsgrenzen gerechtfertigt erscheint. An all dem fehlt es.

40

4. Der Senat kann in der Sache nicht selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 VwGO). Es fehlen bereits abschließende tatrichterliche Feststellungen zu den maßgeblichen Faktoren zur Bestimmung des angemessenen Abstands (vgl. oben 1.) sowie dazu, ob das streitgegenständliche Gartencenter innerhalb dieses Abstands liegt. Die Sache ist deshalb zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuverweisen.