Verwaltungsgericht Minden Urteil, 03. Nov. 2015 - 1 K 1164/14
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinter-legung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
1
Tatbestand:
2Die Beteiligten streiten sich über die Rechtmäßigkeit eines Kostenbescheides nach erfolgter Ersatzvornahme.
3Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Wohnhaus und einer Garage bebauten Grundstücks H.------straße 11 in Q. . Vor dem Grundstück befinden sich ein Gehweg und ein öffentlicher Parkstreifen.
4Auf eine entsprechende Anfrage des Klägers teilte die Beklagte diesem per E-Mail am 10.09.2013 mit, dass eine Bordsteinabsenkung zum Grundstück inklusiv der Absenker (Übergangsbordsteine) höchstens sieben Meter betragen dürfe. Dement-sprechend sei ihm - an einem nicht näher bekannten Zeitpunkt - zugestanden worden, die Absenkung - von sechs Metern - um einen Meter zu verlängern.
5Am 24.09.2013 führte die Beklagte eine Kontrolle vor Ort durch. Sie kam zu dem Er-gebnis, dass die Zufahrt zum klägerischen Grundstück durch Absenkung des Geh-wegbordsteins ungenehmigt und zudem mangelhaft auf einer Länge von etwa neun Meter verbreitert worden war. Ausweislich des zur Ortsbesichtigung angefertigten Aktenvermerks erklärte der Kläger hierzu, er habe die Baumaßnahmen nicht ver-anlasst, er wolle aber nicht, dass ein Rückbau erfolge.
6Unter dem 04.10.2013 gab die Beklagte dem Kläger auf, die unerlaubte Sondernutzung des öffentlichen Verkehrsraums im Sinne des § 18 StrWG NRW zu beenden. Die ohne Genehmigung vorgenommene Absenkung von zwei Metern sei wieder als Hochbord zurückzubauen, wobei Hoch- und Flachbordsteine der Farbe Anthrazit zu verwenden seien. Zudem sei der ursprüngliche Zustand im Bereich des öffentlichen Parkstreifens vor dem Grundstück wiederherzustellen. Dazu seien hellgraue Pflastersteine einzusetzen und fachgerecht zu verlegen. Um Durchführung der Instandsetzungsarbeiten bis zum 31.10.2013 werde gebeten. Andernfalls werde sie, die Beklagte, eine Ersatzvornahme nach §§ 63, 59 VwVG NRW in Verbindung mit § 22 StrWG NRW androhen.
7Da keine Reaktion des Klägers erfolgte, erließ die Beklagte ihm gegenüber nach einer weiteren Kontrolle vom 05.11.2013 unter dem 12.11.2013 eine entsprechende Ordnungsverfügung. Für den Fall, dass die Arbeiten bis zum Ende der gesetzten Frist am 14.12.2013 nicht durchgeführt worden seien, wurde eine Ersatzvornahme angedroht, deren voraussichtliche Kosten mit etwa 1.000,- € beziffert wurden. Zugleich wurde die sofortige Vollziehung angeordnet. Der Bescheid wurde dem Kläger per Postzustellungsurkunde am 13.11.2013 zugestellt und bestandskräftig.
8Bei einer erneuten Nachschau vom 09.01.2014 stellte die Beklagte fest, dass sich der Zustand vor dem Grundstück des Klägers nicht verändert hatte.
9Daraufhin setzte sie mit Bescheid vom 29.01.2014 die angedrohte Ersatzvornahme und die voraussichtlichen Kosten in Höhe von 916,78,- € fest. Die Maßnahme werde witterungsabhängig bis spätestens zum 14.02.2014 durchgeführt. Dieser Bescheid wurde dem Kläger mit einfachem Brief bekanntgegeben und ebenfalls unanfechtbar.
10In seiner E-Mail vom 09.02.2014 führte der Kläger gegenüber der Beklagten unter Bezugnahme auf ein Telefonat vom 03.02.2014 aus, dass der Einfahrtsbereich mit einer Absenkung von sieben Metern vor seinem Grundstück nicht überschritten werde. Auf der einen Seite schließe seine Zufahrt mit einem Absenkungsstein ab, auf der anderen Seite befinde sich ein niedriger Bordstein, weil sich auf dem Nachbargrundstück H.------straße Nr. 13 eine weitere Zufahrt anschließe. Bis zur Nachbargrenze ergebe sich nur eine Absenkung von sechseinhalb Metern. Die Bauarbeiten seien von denselben Straßenbauarbeitern durchgeführt worden, die seinerzeit den gesamten Bereich der Straße nebst Bürgersteig vor den Grundstücken H.------straße 5 und 7 komplett erneuert hätten. Bei der Aufhebung der alten Verbundsteine seien diese auf einen Haufen zusammengeschoben und dann auch wieder bei der Herstellung verwendet worden. Dies sei auch der Grund dafür, dass farblich nicht passende Steine verwendet worden seien. Die Farbunterschiede erklärten sich durch die beiden städtischen Baumaßnahmen, die 1975 und 1995 durchgeführt worden seien. Somit könnten die Ordnungsverfügung vom 12.11.2013 und der Festsetzungsbescheid vom 29.01.2014 aufgehoben werden. Zudem wies der Kläger darauf hin, dass vor den Grundstücken H.------straße 3 und 20 sowie im Bereich der C.-----straße unzulässige Bordsteinabsenkungen vorgenommen worden seien.
11Am 28.02.2014 führte die von der Beklagten beauftragte Firma Jakobsmeyer Straßenbau GmbH Q. die Baumaßnahmen durch und erteilte eine Rechnung über 504,92,- €.
12Unter dem 11.04.2014 erließ die Beklagte sodann gegenüber dem Kläger in dieser Höhe einen Kostenbescheid und forderte ihn auf, diesen Betrag bis zum 14.05.2014 zu begleichen.
13Mit seiner am 12.05.2014 erhobenen Klage wendet der Kläger ein, die Geltend-machung der Kosten für die Reparaturarbeiten habe nicht durch Verwaltungsakt erfolgen dürfen, weil die Forderung allenfalls zivilrechtlicher Natur sei. Die Ordnungs-verfügung vom 12.11.2013 dürfte nichtig sein, weil ihm Arbeiten auf einem im öffent-lichen Eigentum stehenden Grundstück aufgegeben worden seien. Aus diesem Grund sei auch die mit Bescheid vom 29.01.2014 verfügte Festsetzung der Ersatz-vornahme nichtig. Im Übrigen habe er keinerlei Maßnahmen am Straßenkörper durchgeführt bzw. durchführen lassen, zu denen er nicht ermächtigt gewesen sei. Die Tatbestandsvoraussetzungen der von der Beklagten angeführten Ermächti-gungsgrundlage in § 22 Satz 2 StrWG NRW seien nicht erfüllt. Demnach sei die Beseitigung eines rechtswidrigen Zustands auf Kosten des Nutzenden nur dann zulässig, wenn Anordnungen nach Satz 1 der Vorschrift nicht oder nur unter unver-hältnismäßigem Aufwand möglich oder nicht erfolgversprechend seien. Priorität hätten somit derartige Anordnungen von Maßnahmen zur Beendigung der Be-nutzung der Straße oder zur Erfüllung von Auflagen.
14Der Kläger beantragt,
15den Bescheid der Beklagten vom 11.04.2014 aufzuheben.
16Die Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Sie weist darauf hin, dass sich die Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Kostenbescheid vom 11.04.2014 aus § 22 Satz 2 StrWG NRW ergebe. Die voraus-gegangene Ordnungsverfügung vom 12.11.2013 und der Festsetzungsbescheid vom 29.01.2014 seien bestandskräftig geworden. Nichtigkeitsgründe im Sinne des § 44 VwVfG NRW lägen hinsichtlich dieser beiden Bescheide offensichtlich nicht vor, so-dass sich eine Auseinandersetzung mit der materiellen Rechtmäßigkeit dieser Ver-fügungen erübrige. Ungeachtet dessen werde auf die Urteile des OVG Nieder-sachsen vom 18.07.2012 - 7 LB 29/11 - und des OVG NRW vom 16.06.2014 - 11 A 1097/12 - hingewiesen.
19Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (1 Hefter), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.
20Entscheidungsgründe:
21Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig, aber unbegründet. Der angegriffene Kostenbescheid der Beklagten vom 11.04.2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
22Die Beklagte ist berechtigt, die bei der Durchführung der Baumaßnahme vor dem Grundstück des Klägers entstandenen Kosten ihm gegenüber durch Kosten- oder Leistungsbescheid festzusetzen. Entgegen seiner Auffassung handelt es sich bei der Forderung nicht um eine solche zivilrechtlicher Art. Denn die Beklagte macht mit ihrem Kostenbescheid vom 11.04.2014 einen Erstattungsanspruch gegen den Kläger nach Festsetzung und Durchführung einer Ersatzvornahme durch einen von ihr beauftragten Dritten geltend. Bei einer Ersatzvornahme handelt es sich um eine hoheitliche Maßnahme im Rahmen der staatlichen Eingriffsverwaltung zur zwangsweisen Durchsetzung hoheitlicher Handlungsverfügungen. Zwischen der Vollstreckungsbehörde und dem betroffenen Bürger besteht daher ein Über- und Unterordnungsverhältnis, das kennzeichnend ist für die Qualifikation des anwendbaren Rechts als öffentliche Rechtsmaterie. Auch der nach Vollziehung der Ersatzvornahme entstehende Ersatzanspruch der Vollstreckungsbehörde fußt auf öffentlich-rechtlichen Vorschriften.
23Die Beklagte war nach Auffassung des Gerichts zwar nicht nach § 22 Satz 2 StrWG NRW, wohl aber nach § 59 Abs. 1 VwVG NRW zur Festsetzung der ihr bei der Fremdvornahme entstandenen Kosten gegenüber dem Kläger berechtigt. § 22 Satz 2 StrWG NRW als Spezialvorschrift gegenüber § 55 Abs. 2 VwVG NRW ermöglicht der für eine Sondernutzungserlaubnis zuständigen Behörde, im Falle einer Benutzung einer Straße ohne die nach § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW erforderliche Sondernutzungserlaubnis das Zwangsmittel der Ersatzvornahme im Wege des Sofortvollzugs anzuwenden.
24Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 01.07.2014 - 14 K 54/14 -, juris Rdnr. 59.
25Hier erließ die Beklagte dagegen nach der von ihr festgestellten Veränderung des Bürgersteigs und des Parkstreifens vor dem Grundstück des Klägers eine Anordnung nach § 22 Satz 1 StrWG NRW und setzte diese dann im sog. gestreckten Vollstreckungsverfahren nach §§ 55 ff. VwVG NRW zwangsweise durch.
26Nach § 59 Abs. 1 VwVG NRW kann die Vollzugsbehörde eine dem Betroffenen gegenüber auferlegte Verpflichtung zur Vornahme einer vertretbaren Handlung durch einen von ihr beauftragten Dritten ausführen lassen und dem Betroffenen die Kosten hierfür auferlegen. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor.
27Die für sofort vollziehbar erklärte Anordnung der Beklagten vom 12.11.2013 zur Be-seitigung der von ihr festgestellten Veränderungen des öffentlichen Verkehrsraums rechtfertigt als Grundverwaltungsakt die weiteren Vollstreckungsmaßnahmen. Nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Hand-lung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Unabdingbare Grund-lage einer rechtmäßigen Verwaltungsvollstreckung ist allein die Wirksamkeit, nicht jedoch die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung.
28So die ständige Rechtsprechung, z.B. BVerfG, Beschluss vom 07.12.1998 ‑ 1 BvR 831/89 -, NVwZ 1999, 290 (292); BVerwG, Urteile vom 13.04.1984 - BVerwG 4 C 31.81 -, Buchholz 345 § 10 VwVG Nr. 4, und vom 25.09.2008 - 7 C 5/08 -, NVwZ 2009, 122 = juris Rdnr. 12.
29Ebenfalls mit Ordnungsverfügung vom 12.11.2013 hat die Beklagte dem Kläger das Zwangsmittel der Ersatzvornahme zur Durchsetzung der Handlungspflicht nach §§ 57 Abs. 2, 63 Abs. 1 VwVG NRW angedroht. Ihm wurde eine angemessene Frist zur Durchführung der angeordneten Maßnahmen bis zum 14.12.2013 gesetzt (§ 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW); die Androhung konnte mit dem Grundverwaltungsakt verbunden werden (§ 63 Abs. 2 VwVG NRW). Ferner wurde die Ersatzvornahme als bestimmtes Zwangsmittel angedroht (§ 63 Abs. 3 VwVG NRW) und auch die voraussichtlichen Kosten für die Baumaßnahmen angegeben (§ 63 Abs. 4 VwVG NRW).
30Die Ordnungsverfügung und die mit ihr verbundene Androhung der Ersatzvornahme wurden dem Kläger mit Postzustellungsurkunde am 13.11.2013 förmlich bekannt gegeben. Die Verwaltungsakte sind unstreitig unanfechtbar geworden, sodass der Kläger mit seinem gegen die Ordnungsverfügung gerichteten Einwand, er habe den Straßenkörper nicht über das ihm erlaubte Maß verändert, in diesem gegen den Kostenbescheid vom 11.04.2014 gerichteten Klageverfahren nicht mehr gehört werden kann.
31Nach Ablauf der Frist am 14.12.2013 hat die Beklagte das angedrohte Zwangsmittel der Ersatzvornahme sodann mit Bescheid vom 29.01.2014 nach § 64 Satz 1 VwVG NRW festgesetzt. Da auch diese Festsetzung unanfechtbar geworden ist, durfte die Beklagte das festgesetzte Zwangsmittel durch Beauftragung der Firma Jakobsmeyer Straßenbau GmbH vollziehen.
32Entgegen der Auffassung des Klägers sind Gründe, die für eine Nichtigkeit der Ordnungsverfügung vom 12.11.2013 oder des Festsetzungsbescheides vom 29.01.2014 sprechen und nach § 43 Abs. 3 VwVfG NRW zur Unwirksamkeit führen könnten, nicht erkennbar. Ein Verwaltungsakt ist nach § 44 Abs. 1 VwVfG NRW dann nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Fehler im Sinne dieser Norm sind nur solche, die in einem so schwerwiegenden Widerspruch zur geltenden Rechtsordnung und den ihr zugrunde liegenden Wertvorstellungen der Gemeinschaft stehen, dass es unerträglich wäre, wenn der Verwaltungsakt die mit ihm intendierten Rechtswirkungen hätte.
33Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 44 Rdnr. 8 m.w.N.
34Das vom Kläger in diesem Zusammenhang vorgebrachte Argument, mit der Ordnungsverfügung werde ihm eine Handlungspflicht auferlegt, die keine Privatperson erfüllen könne, weil der zu verändernde Straßenraum öffentliches Eigentum sei, verfängt schon deshalb nicht, weil nach der obergerichtlichen Rechtsprechung die Anlegung einer Zufahrt durch Absenkung des Gehweges eine straßenrechtlich erlaubnispflichtige Sondernutzung im Sinne des § 18 Abs. 1 StrWG NRW darstellt,
35vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.06.2014 - 11 A 1097/12 -, NWVBl. 2015, 739,
36deren Beseitigung vom Bürger bereits dann durch Erlass einer Ordnungsverfügung verlangt werden kann, wenn eine Sondererlaubnis nicht erteilt worden ist.
37Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 18.07.2012 - 7 LB 29/11 -, NdsVBl. 2012, 330.
38Im nordrheinwestfälischen Straßenrecht ist daher ausdrücklich der Rechtgedanke verankert, dass derjenige, der einen unerlaubten Eingriff in die Substanz des öffentlichen Straßenkörpers vornimmt, diesen auch wieder zu beseitigen hat.
39Mit dem weiteren Einwand des Klägers, er habe den Verkehrsraum vor seinem Grundstück nicht über Gebühr verändert, rügt er lediglich einen Subsumtionsfehler der Beklagten bei Erlass der Ordnungsverfügung vom 12.11.2013, der zwar unter Umständen zur Rechtswidrigkeit, nicht aber zur Nichtigkeit dieses Verwaltungsakts führen kann.
40Mit dem angefochtenen Kostenbescheid vom 11.04.2014 hat die Beklagte die durch die Beauftragung der Firma Jakobsmeyer Straßenbau GmbH ihr entstandenen Aufwendungen in Höhe von 504,92,- € gegenüber dem Kläger festgesetzt. Diese Aufwendungen sind durch die vorgelegte Rechnung der Firma vom 28.02.2014 nachgewiesen worden. Einwendungen gegen die Höhe der festgesetzten Kosten sind vom Kläger nicht vorgetragen worden; sie sind nach Aktenlage auch nicht erkennbar.
41Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Minden Urteil, 03. Nov. 2015 - 1 K 1164/14
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Verwaltungsgericht Minden Urteil, 03. Nov. 2015 - 1 K 1164/14 zitiert oder wird zitiert von 2 Urteil(en).
(1) Ein Verwaltungsakt ist nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist.
(2) Ohne Rücksicht auf das Vorliegen der Voraussetzungen des Absatzes 1 ist ein Verwaltungsakt nichtig,
- 1.
der schriftlich oder elektronisch erlassen worden ist, die erlassende Behörde aber nicht erkennen lässt; - 2.
der nach einer Rechtsvorschrift nur durch die Aushändigung einer Urkunde erlassen werden kann, aber dieser Form nicht genügt; - 3.
den eine Behörde außerhalb ihrer durch § 3 Abs. 1 Nr. 1 begründeten Zuständigkeit erlassen hat, ohne dazu ermächtigt zu sein; - 4.
den aus tatsächlichen Gründen niemand ausführen kann; - 5.
der die Begehung einer rechtswidrigen Tat verlangt, die einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht; - 6.
der gegen die guten Sitten verstößt.
(3) Ein Verwaltungsakt ist nicht schon deshalb nichtig, weil
- 1.
Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit nicht eingehalten worden sind, außer wenn ein Fall des Absatzes 2 Nr. 3 vorliegt; - 2.
eine nach § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 6 ausgeschlossene Person mitgewirkt hat; - 3.
ein durch Rechtsvorschrift zur Mitwirkung berufener Ausschuss den für den Erlass des Verwaltungsaktes vorgeschriebenen Beschluss nicht gefasst hat oder nicht beschlussfähig war; - 4.
die nach einer Rechtsvorschrift erforderliche Mitwirkung einer anderen Behörde unterblieben ist.
(4) Betrifft die Nichtigkeit nur einen Teil des Verwaltungsaktes, so ist er im Ganzen nichtig, wenn der nichtige Teil so wesentlich ist, dass die Behörde den Verwaltungsakt ohne den nichtigen Teil nicht erlassen hätte.
(5) Die Behörde kann die Nichtigkeit jederzeit von Amts wegen feststellen; auf Antrag ist sie festzustellen, wenn der Antragsteller hieran ein berechtigtes Interesse hat.
Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks mit der Straßenbezeichnung U. Hof 2 in I. -I1. , das in einem Wohngebiet liegt. Das Grundstück ist mit einem zweigeschossigen Mehrfamilienwohnhaus mit drei Wohneinheiten bebaut, das mit einer Baugenehmigung aus dem Jahr 1969 errichtet worden ist. Dieses Wohnhausgrundstück wird an drei Seiten von Straßen begrenzt, und zwar im Nordwesten und im Südwesten von der Straße U. Hof sowie im Südosten von der C. Straße.
3Auf dem Grundstück des Klägers stehen insgesamt drei Garagen. Eine Einzelgarage, deren Errichtung zugleich mit dem Bau des Wohnhauses im Jahr 1969 genehmigt wurde, ist an die nordöstliche Hauswand angebaut und hat ihre Zufahrt zur Straße U. Hof. Im südöstlichen, rückwärtigen Grundstücksbereich wurde im Jahr 1977 mit bauaufsichtlicher Genehmigung eine Doppelgarage errichtet, deren Zufahrt zur C. Straße ausgerichtet ist. Die Errichtung einer weiteren Garage als Anbau an die südwestliche Gebäudeseite des Hauses U. Hof 2 und mit Ausfahrt zu dieser Straße wurde 1993 bauaufsichtlich genehmigt. Vor diesen Garagen ist der Gehweg an der Straße jeweils abgesenkt.
4Unmittelbar vor dem Wohnhaus des Klägers sind ferner zwei weitere - mit Rasengittersteinen befestigte - Stellplätze zwischen den beiden bestehenden Garagenzufahrten und dem mittig, rechtwinklig zur Straße U. Hof verlaufenden Hauszugangsweg angelegt, die zu dieser Straße zeigen.
5Unter dem 8. Februar 2008 äußerte der Kläger gegenüber der Beklagten folgendes Anliegen: „ich bitte um Absenkung des Randsteines vor meinem Objekt U. Hof 2. Beseitigung der Stolperkante und Erleichterung für die Müllabfuhr. s. Schreiben vom 13.08.1992“. Beigefügt war die Kopie einer Flurkarte, in der die nordwestliche Grenze des Grundstücks des Klägers entlang der Straße U. Hof auf einer Länge von rund 12 m gelb markiert ist.
6Die Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 29. April 2008 mit, dass seine Bitte, den Bordstein auf der Nordwestseite seines Grundstücks in der gesamten Länge zwischen den Überfahrten abzusenken und Stellplätze zu errichten, als Antrag auf Bordsteinabsenkung bearbeitet werde.
7Mit Bescheid vom 16. Juli 2008 lehnte die Beklagte nach vorheriger Anhörung des Klägers dessen Antrag auf Errichtung einer vierten Gehwegabsenkung ab. Zur Begründung führte die Beklagte insbesondere aus: Die beantragte Erlaubnis diene der Erreichbarkeit eines weiteren Einstellplatzes. Bei Vorhandensein von vier Garagen und drei Gehwegabsenkungen liege eine ausreichende Erschließung vor. Der Antrag auf Erlaubnis zur Anlegung einer Gehwegüberfahrt sei als Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu werten. Die angestrebte Nutzung sei weder Gemeingebrauch noch Anliegergebrauch. Die angestrebte Nutzung des zur öffentlichen Straße gehörenden Schutzstreifens zur Überfahrt und die dazu notwendige Absenkung des Bordsteins und die technische Anpassung der Bordanlage widersprächen dem straßenrechtlichen Widmungszweck der Straße. Für die Nutzung des Grundstücks sei sie nicht erforderlich, weil es bereits über drei Gehwegabsenkungen verfüge und damit eine grundsätzliche Benutzung gesichert sei. Die getroffene Entscheidung sei auch erforderlich, um den ohnehin knappen Parkraum nicht noch weiter einzuschränken.
8Hiergegen hat der Kläger fristgerecht Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Die Bordsteinabsenkung erweise sich auch unter Beachtung der öffentlichen Interessen als zweckmäßig bzw. rechtlich erforderlich. Mit Blick auf den enormen Parkdruck und das häufige Parken auf der gegenüberliegenden Straßenseite werde die Befahrbarkeit der Straße U. Hof nach Durchführung der Bordsteinabsenkung erleichtert und so die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gewährleistet. Auch die Müllabfuhr werde erleichtert. Er - der Kläger- laufe nicht mehr Gefahr, an seinem Pkw die Felgen zu beschädigen, wenn er zu seiner Garage fahre. Eine „Stolperkante“ werde beseitigt. Bereits vorhandene Gehwegüberfahrten vor seinem Grundstück könnten ihm ebenso wenig entgegengehalten werden wie das Vorhandensein von vier bereits bestehenden Garagen; sein Grundstück sei an drei Seiten von Straßen umgeben. Seine Garagen dienten dazu, den Parkdruck, der bereits zu Auseinandersetzungen geführt habe, zu mindern. Auf der gegenüberliegenden Straßenseite gebe es eine 8 m breite Bordsteinabsenkung.
9Der Kläger hat beantragt,
10die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 16. Juli 2008 zu verpflichten, ihm die beantragte Genehmigung zur Gehwegabsenkung für sein Grundstück Gemarkung I2. -hausen, Flur 14, Flurstück 560, zu erteilen.
11Die Beklagte hat beantragt,
12die Klage abzuweisen.
13Sie hat auf den angegriffenen Ablehnungsbescheid Bezug genommen und ergänzend darauf verwiesen, dass bei dem Grundstück des Klägers bereits jetzt eine ausreichende Erschließung mit Zufahrten gesichert sei. Es stünden nicht viele Parkplätze für die Allgemeinheit zur Verfügung. Durch Anlegung einer erneuten Gehwegabsenkung würde der Allgemeinheit zumindest ein weiterer Parkplatz entzogen.
14Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 13. März 2012 abgewiesen und zur Begründung insbesondere ausgeführt, die Absenkung des Gehwegs überschreite den straßenrechtlichen Gemeingebrauch und unterfalle auch nicht dem Anliegergebrauch. Die erforderliche Sondernutzungserlaubnis habe die Beklagte ermessensfehlerfrei abgelehnt.
15Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung macht der Kläger unter Bezugnahme auf sein Vorbringen erster Instanz ergänzend geltend: Das Recht des Grundstückseigentümers, ohne Umwege von der öffentlichen Straße auf sein Grundstück fahren zu können, sei klassischerweise dem Anliegergebrauch und nicht dem Sondernutzungsrecht zuzuordnen. Der Anlieger habe stärkere Rechte als die sonstigen Nutzer der Straße, jedenfalls wenn es um direkte Zufahrten von der Straße zu seinem Grundstück gehe. Für Grundstücke, die mit drei von vier Seiten an Straßen grenzten, müssten andere Maßstäbe gelten als für die „Normallage“ eines Grundstücks. Es bedürfe nicht der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis, allenfalls einer zivilrechtlichen Gestattung der Beklagten zur Bordsteinabsenkung. Andernfalls sei im Falle eines Genehmigungserfordernisses unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes - auf der gegenüberliegenden Straßenseite sei eine 8 m lange Bordsteinabsenkung vorhanden -, wegen des außergewöhnlichen Zuschnitts seines Grundstücks, des enormen Parkdrucks im gesamten Wohnquartier und mit Blick auf die Selbstbindung der Verwaltung eine Ermessensreduzierung auf Null gegeben, weshalb eine ablehnende Entscheidung der Beklagten ermessensfehlerhaft sei. Unerträgliche Verhältnisse lägen wegen der Parkraumsituation auch bei der Müllabfuhr vor. Ein Straßenbaulastträger könne jedenfalls bei reinen Wohnstraßen den Bürgersteig mit einem Flachbord anstelle eines Hochbords anlegen.
16Der Kläger beantragt,
17das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass die von ihm beabsichtigte Absenkung des Gehwegs an der Straße U. Hof in I. vor der nordwestlichen Seite des Grundstücks U. Hof 2 in einer Länge gemäß dem Lageplan Blatt 4 der Beiakte Heft 1 vom Anliegergebrauch im Sinne des § 14a StrWG NRW gedeckt ist und keiner straßenrechtlichen Genehmigung oder Zustimmung bedarf,
18hilfsweise,
19das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 16. Juli 2008 zu verpflichten, ihm die beantragte Genehmigung zur Absenkung des Gehwegs an der Straße U. Hof in I. vor der nordwestlichen Seite des Grundstücks U. Hof 2 in einer Länge gemäß dem Lageplan Blatt 4 der Beiakte Heft 1 zu erteilen.
20Die Beklagte beantragt,
21die Berufung zurückzuweisen.
22Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Die Absenkung des Gehwegs zwecks Befahrbarkeit eines im Vorgarten befindlichen Stellplatzes sei weder Gemeingebrauch noch Anliegergebrauch, vielmehr eine Sondernutzung. Ein Anspruch auf eine optimale Anbindung werde nicht garantiert. Das Grundstück des Klägers verfüge angesichts vorhandener Garagen und Zufahrten über eine ausreichende Erschließung. Eine zusätzliche Gehwegabsenkung führe zu einer weiteren Einschränkung des knappen öffentlichen Parkraums.
23Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
24Entscheidungsgründe:
25Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg.
26Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klage ist auch mit ihrer in der Berufungsinstanz modifizierten Antragstellung zulässig, aber unbegründet. Der Kläger hat weder den mit dem Hauptantrag verfolgten Anspruch auf die Feststellung, dass er für die beabsichtigte Absenkung des Gehwegs vor seinem Anwesen keiner Genehmigung oder Zustimmung bedarf, noch kann er mit Erfolg die hilfsweise verfolgte Verpflichtung der Beklagten verlangen, ihm für das Vorhaben eine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen.
27I. Der im Berufungsverfahren gestellte Hauptantrag, der auf die Feststellung gerichtet ist, dass die vom Kläger beabsichtigte Absenkung des Gehwegs an der Straße U. Hof vor der nordwestlichen Seite seines Grundstücks vom Anliegergebrauch im Sinne des § 14a StrWG NRW gedeckt ist und keiner straßenrechtlichen Genehmigung oder Zustimmung bedarf, ist zulässig, aber nicht begründet.
281. Der Feststellungsantrag ist zulässig.
29a) Der Feststellungsantrag ist zwar erstmals im Berufungsverfahren in der Berufungsbegründung mit Schriftsatz vom 14. Oktober 2013 gestellt worden. Gegen die Änderung des Klageantrages bestehen unter dem Blickwinkel einer Klageänderung (vgl. §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 91 Abs. 1 VwGO) keine Zulässigkeitsbedenken. Eine Klageänderung ist im Grundsatz auch noch im Berufungsverfahren zulässig.
30Vgl. etwa Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 19. Aufl. 2013, § 91 Rn. 21.
31Die Beklagte hat sich ohne Widerspruch im Sinne der §§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 91 Abs. 1 und 2 VwGO mit Schriftsatz vom 5. Dezember 2013 auf die geänderte Klage eingelassen. Unabhängig davon wäre eine Klageänderung nach Auffassung des Senats gemäß den §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 91 Abs. 1 VwGO auch sachdienlich. Der Streitstoff bleibt im Wesentlichen der Gleiche, zudem würde für den Fall, dass der Kläger für sein Vorhaben keine behördliche Genehmigung (im weiteren Sinne) benötigen sollte, die endgültige Beilegung des Streits gefördert.
32b) Die Feststellungsklage ist auch im Übrigen zulässig. Ein Straßenanlieger kann im Wege einer (negativen) Feststellungsklage nach § 43 VwGO die Feststellung verlangen, dass er für die Anlegung einer Zufahrt von seinem an der öffentlichen Straße gelegenen Grundstück zu dieser Straße keiner Sondernutzungserlaubnis nach § 18 StrWG NRW bedarf.
33Vgl. zu § 8a FStrG etwa Sauthoff, in: Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesfernstraßenmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 8a FStrG Rn. 14; zur Feststellungsklage beim fernstraßenrechtlichen Anbauverbot: OVG NRW, Urteile vom 2. Februar 1995 - 23 A 2811/93 -, n. v., S. 7 f. des amtl. Umdrucks, und vom 7. August 1998 - 23 A 3610/95 -, n. v., S. 9 f. des amtl. Umdrucks; zum landesstraßenrechtlichen Anbauverbot OVG NRW, Urteil vom 4. Dezember 2000 - 11 A 2007/98 -, juris, Rn. 13 und 32 ff.
34c) Des Weiteren hat der Kläger das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der alsbaldigen Feststellung, für die Gehwegabsenkung keiner behördlichen Genehmigung zu bedürfen. Das berechtigte Feststellungsinteresse ergibt sich daraus, dass die Beklagte von der Erlaubnisbedürftigkeit der Maßnahme als Sondernutzung im Sinne des § 18 StrWG NRW ausgeht, während der Kläger die Auffassung vertritt, die Anlegung der Bordsteinabsenkung sei erlaubnisfrei. Angesichts dessen und der Tatsache, dass eine unerlaubte Sondernutzung eine (Dauer-)Ordnungswidrigkeit ist (vgl. § 59 Abs. 1 Nr. 1 StrWG NRW), besteht ein anerkennenswertes Interesse des Klägers, eine gerichtliche Klärung der Erlaubnisbedürftigkeit der von ihm geplanten Gehwegabsenkung herbeizuführen.
35d) Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht § 43 Abs. 2 Satz 1 entgegen, wonach die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Eine Verpflichtungsklage kann dem Kläger als Hauptbegehren nicht angesonnen werden, weil er sich gerade der Genehmigungsfreiheit seines Vorhabens berühmt.
36e) Die weitere sich aufdrängende Frage, ob für die Feststellungsklage des Klägers nicht das für jede Klage erforderliche allgemeine Rechtsschutzinteresse fehlt, kann der Senat im Ergebnis offen lassen.
37Es spricht zwar Erhebliches für die Annahme, dass der Klage mit Blick auf die Einheit der Rechtsordnung der Erfolg versagt werden müsste. Denn mit der vom Kläger geplanten Erschließung der beiden bereits angelegten und mit Rasengittersteinen befestigten Stellplätze vor seinem Wohnhaus durch eine Zufahrt zur Straße U. Hof hin würde ein baurechtswidriger Zustand perpetuiert. Die beiden Stellplätze im Vorgartenbereich des Wohnhauses des Klägers links und rechts des Hauszuganges dürften unbeschadet der Tatsache, dass sie mit Rasengittersteinen gepflastert sind, der bestandkräftigen und im Übrigen vom Kläger - soweit für ihn günstig - auch ausgenutzten Baugenehmigung vom 3. September 1969 für den Neubau eines Wohnhauses und einer Garage (vgl. den Bauschein in Beiakte Heft 5) widersprechen. Als Nebenbestimmung zu dieser Baugenehmigung bestimmt die „Besondere Auflage“ Nr. 9 nämlich Folgendes: „Der Vorgarten ist als Dauergrünfläche anzulegen und dauernd zu unterhalten. Als Begrenzung zum Straßenraum sind nur Rasenkantensteine zugelassen“. Stellplätze im Vorgarten, und seien sie mit Rasengittersteinen befestigt, sind nach allgemeinem Sprachgebrauch keine „Dauergrünfläche“.
38Den vorstehend aufgezeigten Bedenken muss im Ergebnis aber nicht weiter nachgegangen werden, weil die Klage aus materiell-rechtlichen Gründen des Straßenrechts nicht durchdringen kann.
392. Die Feststellungsklage ist nicht begründet.
40Die vom Kläger geplante bauliche Veränderung der öffentlichen Straße U. Hof durch eine Absenkung des zur öffentlichen Straße gehörenden Gehwegs vor der nordwestlichen Seite seines Grundstücks wird weder vom straßenrechtlichen Gemeingebrauch (§ 14 StrWG NRW) erfasst noch ist sie vom Anliegergebrauch (§ 14a StrWG NRW) gedeckt. Die Maßnahme stellt vielmehr eine Sondernutzung dar, die nach § 18 StrWG NRW einer Erlaubnis der Beklagten bedarf.
41a) Die Straße U. Hof ist in dem hier in Rede stehenden Bereich nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten eine gewidmete öffentliche Straße der beklagten Stadt. Sie dürfte nach den vorliegenden Plänen und dem zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Luftbildmaterial
42- vgl. https://maps.google.de, Suchwort: „U1. Hof, I. “ -
43als Gemeindestraße, bei der die Belange der Erschließung der anliegenden Grundstücke überwiegen, zu bewerten sein (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 4 StrWG NRW). Zur öffentlichen Straße gehören gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. b) StrWG NRW unter anderem auch die Gehwege, erst recht wenn diese Gehwege mit der für den Kraftfahrzeugverkehr bestimmten Fahrbahn gleichlaufen, was hier bei dem in Rede stehenden Straßengrundstück durch die dem Senat vorliegenden Lichtbilder (Bl. 76 ff. und 128 ff. der Gerichtsakte) anschaulich belegt wird.
44b) Der Kläger plant die Anlegung einer weiteren Zufahrt durch Absenkung des Gehweges zur Erreichbarkeit der zwei zusätzlichen vor seinem Haus angelegten Stellplätze, die nach den aus dem Lageplan Bl. 4 der Beiakte Heft 1 abgegriffenen Maßen rund 12 m lang sein soll.
45Zufahrten sind nach der Legaldefinition des § 20 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW die für die Benutzung mit Kraftfahrzeugen bestimmten Verbindungen von anliegenden Grundstücken mit Straßen. Für den Begriff der Zufahrt ist es gleichgültig, ob dafür eine besondere Anlage (Grabenbrücke, Rampe, besondere Befestigung des Randstreifens oder des Gehweges etc.) erforderlich ist oder nicht.
46Vgl. zum Bundesfernstraßenrecht auch Teil A Nr. 4. der Richtlinien für die Benutzung der Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes (Nutzungsrichtlinien), eingeführt durch Allgemeines Rundschreiben Straßenbau Nr. 5/2013 vom 26. März 2013 (im Folgenden: Nutzungsrichtlinien 2013), VkBl. 2013 S. 396.
47Das hier maßgebliche Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen regelt das Rechtsregime der Zufahrten innerhalb der geschlossenen Ortslage im Sinne von § 5 StrWG NRW nicht ausdrücklich. Gleiches gilt für das das in ähnlichen Fällen bei Bundesstraßen im engeren Sinne (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 FStrG) - Bundesautobahnen sind von Gesetzes wegen frei von Privatzufahrten (vgl. § 1 Abs. 3 FStrG) - anwendbare Bundesfernstraßengesetz.
48Vgl. Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 3. Aufl. 1989, § 20 Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1972 - IV C 112.68 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8, S. 7.
49Nur für die Anlage neuer oder die wesentliche Änderung bestehender Zufahrten oder Zugänge zu einer Landesstraße oder einer Kreisstraße außerhalb von Ortsdurchfahrten bestimmt § 20 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW, dass solche Vorgänge als Sondernutzung gelten. Gleiches gilt auch für Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten (vgl. § 8a Abs. 1 FStrG).
50c) Die Anlage einer Zufahrt von einem Anliegergrundstück zu einer Gemeindestraße innerhalb der Ortsdurchfahrt gehört nicht zum straßenrechtlichen Gemeingebrauch im Sinne des § 14 Abs. 1 StrWG NRW. Nach der in dieser Vorschrift enthaltenen Legaldefinition des Gemeingebrauchs ist der Gebrauch der öffentlichen Straßen jedermann im Rahmen der Widmung und der verkehrsrechtlichen Vorschriften gestattet. Die Zufahrt von einem Grundstück zu einer Straße erfordert eine besondere räumliche Beziehung zwischen der Straße und dem mit ihr verbundenen Grundstück. Nur derjenige, der über ein solches in Betracht kommendes Grundstück verfügt, kann dementsprechend eine Zufahrt nehmen bzw. verlangen. Unter Berufung auf den Gemeingebrauch ist daher auch innerhalb der Ortsdurchfahrt nicht schlechthin „jedermann“ im Sinne des § 14 Abs. 1 StrWG NRW berechtigt, erlaubnisfrei eine Zufahrt zu einer Straße anzulegen bzw. zu benutzen.
51Vgl. zum Bundesfernstraßenrecht BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1972 - IV C 112.68 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8, S. 8.
52d) Die Möglichkeit einer Zufahrt zu einer Gemeindestraße gehört nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats zum nordrhein-westfälischen Straßenrecht im Grundsatz zum Anliegergebrauch im Sinne des § 14a Abs. 1 StrWG NRW. Hiernach dürfen Eigentümer und Besitzer von Grundstücken, die an einer öffentlichen Straße gelegen sind (Straßenanlieger), innerhalb der geschlossenen Ortslage die an die Grundstücke angrenzenden Straßenteile über den Gemeingebrauch hinaus benutzen, soweit diese Benutzung zur Nutzung des Grundstücks erforderlich ist, den Gemeingebrauch nicht dauernd ausschließt oder erheblich beeinträchtigt oder in den Straßenkörper eingreift. Diese Bestimmung gewährleistet vor allem den Zugang zur Straße und die Zugänglichkeit des Grundstücks von der Straße her.
53Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 4. Juli 2008 - 11 A 125/06 -, n. v., S. 3 des amtl. Umdrucks, und vom 22. Juli 2010 - 11 A 1864/09 -, n. v. S. 4 des amtl. Umdrucks; so auch (inzident) BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 1981 - 7 C 67.79 -, BVerwGE 64, 176 (184).
54Auch im Geltungsbereich des Bundesfernstraßenrechts sind Zufahrten innerhalb der Ortsdurchfahrten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Straßennutzungen im Rahmen des grundsätzlich erlaubnisfreien (gesteigerten) Gemeingebrauchs zu rechnen, der auch als Anliegergemeingebrauch bezeichnet wird,
55vgl. BVerwG, Urteile vom 15. März 1968 - IV C 232.65 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 1, S. 1, vom 15. Dezember 1972 - IV C 112.68 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8, Leitsatz 1, S. 5, und S. 7 ff., vom 28. August 1987 - 4 C 54 - 55.83 -, BVerwGE 78, 79 (81), und vom 30. Juni 1989 - 4 C 40.88 -, BVerwGE 82, 185 (186 f.); siehe auch Nutzungsrichtlinien 2013, Teil B Nr. 11.8.1,
56da - anders als im hier maßgeblichen nordrhein-westfälischen Landesstraßenrecht gemäß § 14a Abs. 1 StrWG NRW - der Begriff des Anliegergebrauchs im Bundesfernstraßengesetz nicht ausdrücklich definiert ist.
57Die Beurteilung, dass Zufahrten zu einer Gemeindestraße zum Anliegergebrauch nach § 14a StrWG NRW gehören, steht nicht im Widerspruch zu § 20 StrWG NRW. Der Gesetzgeber hat zwar anlässlich der Normierung des § 14a StrWG NRW durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Landesstraßengesetzes (2. LStrÄndG) vom 5. Juli 1983, GV. NRW. S. 240, auf Folgendes hingewiesen: „Vom gesteigerten Gemeingebrauch des Anliegers ist zu unterscheiden die rechtlich geschützte Lage am öffentlichen Verkehrsweg. Für letztere gelten die Bestimmungen des § 20 (Straßenanlieger, Zufahrten, Zugänge)“.
58Vgl. LT-Drucks. 9/860, S. 63.
59Abgesehen davon, dass diese Gesetzesbegründung mehrdeutig ist, hat der Gesetzgeber aber ersichtlich nicht regeln wollen, dass für alle Zufahrten und Zugänge ausschließlich § 20 StrWG NRW maßgeblich sein soll. Denn durch den Hinweis in § 14a Abs. 2 StrWG NRW auf § 20 Abs. 5 StrWG NRW hat er auch verdeutlicht, dass Zufahrten und Zugänge zum Anliegergebrauch gehören und damit auch der Einschränkung des § 14a Abs. 1, letzter Halbsatz StrWG NRW - kein erlaubnisfreier Anliegergebrauch bei einem Eingriff in den Straßenkörper - unterliegen.
60Insofern mag, ohne dass dies hier wegen der ausschließlichen Geltung landesrechtlicher Bestimmungen weiter vertieft zu werden bräuchte, ein Unterschied zum Bundesfernstraßenrecht bestehen. Dort hat derjenige, der Arbeiten an einer Straße im Zusammenhang mit einer Zufahrt, die nicht auf einer Sondernutzungserlaubnis nach § 8 Abs. 1 FStrG beruht, vornehmen will, wohl nur eine vorherige Zustimmung der Straßenbaubehörde gemäß § 8a Abs. 3 FStrG i. V. m. § 8 Abs. 2a Satz 2 FStrG einzuholen.
61Vgl. hierzu etwa Grupp, in: Marschall, Bundesfernstraßengesetz, Kommentar, 6. Aufl. 2012, § 8a Rn. 22 ff.; Sauthoff, in Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesfernstraßenmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 8a FStrG Rn. 14; Teil B Nr. 11.8.2 der Nutzungsrichtlinien 2013.
62e) Das Vorhaben des Klägers, eine weitere Zufahrt zur Erschließung der beiden Stellplätze vor seinem Wohnhaus durch Absenkung des Gehweges anzulegen, wird indes nach den konkreten Umständen des vorliegenden Falles nicht mehr vom Anliegergebrauch nach § 14a Abs. 1 StrWG NRW erfasst. Die vom Kläger geplante Maßnahme ist bei wertender Betrachtungsweise als ein rechtlich einheitlich zu beurteilender Vorgang anzusehen. Dieser kann nicht in die selbstständigen Teilschritte „Zufahrt“ einerseits und „Absenkung des Gehwegs“ andererseits aufgespaltet werden, weil es sich um ein einheitliches Geschehen mit zwei unselbstständigen Teilschritten handelt.
63Die Anlegung der Gehwegabsenkung für die Zufahrt zu den beiden Stellplätzen überschreitet die Grenzen des § 14a Abs. 1 StrWG NRW, weil sie zum einen nicht „erforderlich“ im Sinne dieser Bestimmung ist und zum anderen einen Eingriff in den Straßenkörper erfordert.
64(1) Die Anlegung der Gehwegabsenkung ist nicht im Sinne des § 14a Abs. 1 StrWG NRW „erforderlich“. Die Frage, wann die Anlegung einer (weiteren) Zufahrt „erforderlich“ im Sinne dieser Bestimmung ist, lässt sich nur auf Grund der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalles unter Betrachtung der Situation, in die das Anliegergrundstück eingebunden ist, beantworten.
65Die hier geplante Gehwegabsenkung ist nicht mehr erforderlich, weil das Grundstück des Klägers schon durch ausreichend Zufahrten zu einer genügenden Anzahl von Stellplätzen erschlossen ist. Es sind bereits drei Gehwegabsenkungen vorhanden. Eine dieser Gehwegabsenkungen an der C. Straße dient der Zuwegung zu der Doppelgarage im südöstlichen Teil des klägerischen Grundstücks. Zwei weitere Gehwegabsenkungen an der Straße U. Hof sind zur Erschließung der beiden an das Wohnhaus des Klägers angebauten Einzelgaragen angelegt. Angesichts der Länge des Stauraumes vor der Garage an der nordöstlichen Hauswand besteht dort auch noch die Möglichkeit, ein weiteres Kraftfahrzeug mit üblichen Abmessungen (kurzfristig) abzustellen, wenn der Stellplatz in der Garage aktuell nicht angefahren wird (vgl. die Lichtbilder Bl. 76, 78 und 128 der Gerichtsakte). Drei Zufahrten zur Erschließung von vier bzw. - je nach Belegung des einen Garagenstellplatzes - fünf Möglichkeiten, ein Kraftfahrzeug abzustellen, sind bei einen Wohnhaus mit drei Wohneinheiten jedenfalls ausreichend, um dem Anliegergebrauch nach § 14a Abs. 1 StrWG NRW Genüge zu tun. Der Umstand, dass der Kläger ein „Drei-Seiten-Grundstück“ besitzt und damit von den Erschließungsbeiträgen möglicherweise stärker belastet ist als andere Grundstückseigentümer, ist unter den straßenrechtlichen Gesichtspunkten des Anliegergebrauchs irrelevant.
66Die Beurteilung, dass eine Bordsteinabsenkung zur Anlegung einer weiteren Zufahrt für die beiden in Rede stehenden Stellplätze nicht „erforderlich“ im Sinne des § 14a Abs. 1 StrWG NRW ist, wird bestätigt durch einen Umkehrschluss aus § 20 Abs. 7 Satz 1 StrWG NRW. Hiernach kann die Straßenbaubehörde, soweit es die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs erfordert, nach Anhörung der Betroffenen anordnen, dass Zufahrten oder Zugänge geändert oder verlegt oder, wenn das Grundstück eine anderweitige ausreichende Verbindung zu dem öffentlichen Straßennetz besitzt, geschlossen werden. Mit der Anlegung einer Gehwegabsenkung würde hier ein Zustand geschaffen, dessen umgehende Beseitigung die Behörde auf der Grundlage der vorgenannten Bestimmung anordnen könnte.
67So liegt der Fall hier. Auch das Parken gehört zum öffentlichen Verkehr (vgl. § 12 StVO), dessen Sicherheit und Leichtigkeit § 20 Abs. 7 StrWG NRW gewährleisten will. Nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten besteht im fraglichen Bereich ein Mangel an öffentlichem Parkraum. Dies ist angesichts der vorliegenden Lagepläne (vgl. etwa Bl. 4 der Beiakte Heft 1 und diverse Lagepläne zu einzelnen Baugenehmigungen in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Bauaufsichtsbehörde) und des bei den Akten befindliche Lichtbildmaterials (vgl. nur Bl. 80 der Gerichtsakte) auch nachzuvollziehen, weil die nähere Umgebung durch eine dichte Bebauung geprägt ist. Zudem bestehen entlang der Straße U. Hof etliche Grundstückszufahrten, so auch die beiden Zufahrten zu den Garagen, die seitlich an das Haus des Klägers angebaut sind. Da vor Grundstücksein- und -ausfahrten sowie vor Bordsteinabsenkungen gemäß § 12 Abs. 3 Nrn. 3 und 5 StVO nicht geparkt werden darf, nach § 12 Abs. 3 Nr. 1 StVO vor und hinter Kreuzungen und Einmündungen bis je 5 m von den Schnittpunkten der Fahrbahnkanten das Parken ebenfalls unzulässig ist - wie hier im abknickenden Bereich der Straße U. Hof -, würden bei einer Realisierung des klägerischen Vorhabens im öffentlichen Verkehrsraum mindestens zwei weitere Parkplätze verloren gehen. Dies würde Parkprobleme für Straßenbenutzer, die nicht Anlieger sind und nicht über private Stellplätze im umliegenden Bereich verfügen, zur Folge haben und zusätzlichen Verkehr bei der Parkplatzsuche verursachen. Die Leichtigkeit der Parkplatzsuche gehört, wie der ruhende Verkehr selbst, indes zu jenen verkehrlichen Belangen, die mit dem Topos der Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs als maßgeblichem Ziel des Straßenrechts verknüpft sind.
68Vgl. hierzu auch Nds. OVG, Urteil vom 18. Juli 2012 - 7 LB 29/11 -, juris, Rn. 31.
69Der Anwendung des Rechtsgedankens aus § 20 Abs. 7 Satz 1 StrWG NRW kann im vorliegenden Fall nicht entgegengehalten werden, dass diese Bestimmung nur den Eingriff in Bezug auf eine bereits bestehende Zufahrt ermöglicht. Hierauf könnte zwar der Wortlaut der Vorschrift hindeuten. Es ist jedoch sinnwidrig, ein Verhalten als erlaubt anzusehen, das sofort wieder unter Verbot gestellt werden kann. Es widerspricht der Einheit der Rechtsordnung, eine Erlaubnis zu erteilen, die einen Zustand begründet, der nach anderen gesetzlichen Regelungen rechtswidrig ist. Führt das Herstellen der Zufahrt zu einem Zustand, der eine Anordnung im Sinne des § 20 Abs. 7 Satz 1 StrWG NRW zuließe, dann kann die Errichtung von vornherein unterbunden werden. In dieser Weise ist das Gesetz sinnvoll auszulegen.
70Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 40.88 -, BVerwGE 82, 185 (186 ff.).
71(2) Darüber hinaus wird die Anlegung der Zufahrt zu den beiden Stellplätzen auf dem Grundstück des Klägers auch deshalb nicht mehr vom Anliegergebrauch erfasst, weil die erforderliche Gehwegabsenkung bauliche Veränderungen am Bordstein und dem Gehweg erfordert. Nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut des § 14a Abs. 1, letzter Halbsatz StrWG NRW liegt aber kein Anliegergebrauch mehr vor, wenn die Benutzung der Straße in den Straßenkörper eingreift.
72So liegt der Fall hier. Das bisher vorhandene Hochbord muss durch Austausch der Randsteine abgesenkt und - wie die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung erläutert haben - der Aufbau unter den Gehwegplatten verstärkt bzw. tiefer gegründet werden. Dass die Beklagte - wie vom Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angesprochen - als Trägerin der Straßenbaulast (vgl. § 47 Abs. 1 StrWG NRW) unter Umständen berechtigt wäre, im Rahmen der mit dem Bau und der Unterhaltung zusammenhängenden Aufgaben anstelle eines Hochbordes von sich aus auch ein Flachbord anzulegen (vgl. §§ 9, 47 Abs. 2 i. V. m. 3 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 StrWG NRW), ist hier unerheblich, weil hierzu jedenfalls keine Verpflichtung der Stadt bestünde. Insbesondere könnte der Kläger als Anlieger nicht eine entsprechende Wahrnehmung der Straßenbaulast verlangen, weil nach der ständigen Rechtsprechung des (vormals 23.) Senats die Amtspflichten des Straßenbaulastträgers aus den §§ 9, 9a StrWG NRW, die mit dem Bau und der Unterhaltung der öffentlichen Straßen und der Erhaltung deren Verkehrssicherheit zusammenhängenden Aufgaben in Ausübung hoheitlicher Tätigkeit zu bewältigen, dem Straßenanlieger keinen subjektiv-öffentlichen Leistungsanspruch geben. Die Straßenbaulast ist eine Aufgabe, die deren Träger allein gegenüber der Allgemeinheit obliegt.
73Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1997 - 23 A 7046/95 -, RdL 1997, 269, und Beschluss vom 25. September 2001 - 11 A 4891/00 -, n. v., S. 2 f. des amtl. Umdrucks.
74Die Anlegung einer Zufahrt zu Stellplätzen auf dem Anliegergrundstück durch eine Gehwegabsenkung wird nicht mehr vom Anliegergebrauch nach § 14a Abs. 1 StrWG NRW erfasst, wenn der Anlieger bauliche Veränderungen am Bordstein und dem Gehweg vornimmt und damit in den Straßenkörper eingreift. Dieser Vorgang ist vielmehr eine straßenrechtlich erlaubnispflichtige Sondernutzung im Sinne des § 18 Abs. 1 StrWG NRW.
75Ebenso: Hengst/Majcherek, Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW), Kommentar, Loseblatt-Ausgabe (Stand: Dezember 2013), § 14a Anm. 2.3; Stahlhut, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, Kapitel 26, Rn. 43; inzident wohl auch BVerwG, Urteil vom 15. März 1968 - IV C 232.65 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 1, S. 2.; a. A. - ohne allerdings auf einen baulichen Eingriff in den Straßenkörper einzugehen -: Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 3. Aufl. 1989, § 20 Rn. 3 (Gemeingebrauch).
76Nach alldem benötigt der Kläger für sein Vorhaben eine Sondernutzungserlaubnis nach § 18 StrWG NRW. Eine Ausnahmeregelung im Sinne des § 19 StrWG NRW hat die Beklagte in § 4 der Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen in der Stadt I. - Sondernutzungssatzung - vom 22. Juni 2011 nicht bestimmt. Die Klage ist ihrem auf die Feststellung einer Genehmigungsfreiheit gerichteten Hauptantrag daher abzuweisen.
77II. Der hilfsweise verfolgte Verpflichtungsantrag des Klägers, die Beklagte zu verpflichten, ihm eine Genehmigung zur Absenkung des Gehwegs an der Straße U. Hof zu erteilen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 16. Juli 2008 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
781. Der angegriffene Bescheid der Beklagten lehnt die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu Recht ab, insbesondere ist er nicht ermessensfehlerhaft.
79Eine Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt. Die behördliche Ermessensausübung hat sich an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes (Vermeidung einer „Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes und Ähnliches).
80Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. August 2006 - 11 A 2642/04 -, NWVBl. 2007, 64 (65), vom 5. August 2011 - 11 A 2136/10 -, n. v., S. 3 f. des amtl. Umdrucks, und - zum Widerruf einer Sondernutzungserlaubnis - vom 8. Juni 2012 - 11 B 694/12 -, NWVBl. 2012, 435 (436).
81Die Beklagte hat hier maßgeblich darauf abgestellt, dass das Grundstück des Klägers bereits über drei Gehwegabsenkungen verfüge und damit eine grundsätzliche Benutzung gesichert sei, sowie darauf abgehoben, dass der ohnehin knappe Parkraum nicht noch weiter eingeschränkt werden solle. Diese Erwägungen lassen keinen Ermessensfehlgebrauch (vgl. § 40 VwVfG NRW) erkennen.
82Die Straßenbaubehörde kann im Rahmen des ihr eröffneten Ermessens bei der Ablehnung eines Antrages auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Anlegung einer Zufahrt von einem Grundstück zu einer Straße auch berücksichtigen, dass dieses Grundstück bereits eine anderweitige Erschließung zum öffentlichen Wegenetz besitzt.
83Vgl. zu den Erwägungen beim landesstraßenrechtlichen Anbauverbot nach den §§ 20 Abs. 1 Satz 2, 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW: OVG NRW, Urteil vom 4. Dezember 2000 - 11 A 2007/98 -, juris, Rn. 80 ff.
84Der Kläger besitzt bereits drei Zufahrten, von denen aus insgesamt vier Garagenstellplätze erschlossen werden. Dass die vier Stellplätze für die drei im Wohnhaus des Klägers genehmigten Wohneinheiten nicht ausreichen sollten, ist weder dargetan noch ersichtlich.
85Ein Ermessensfehler ist auch nicht deshalb zu erkennen, weil es sich bei den Stellplätzen, die der Kläger durch die begehrte Zufahrt erreichen möchte, um „notwendige Stellplätze“ im Sinne des § 51 Abs. 1 BauO NRW 1995/2000 (früher: § 64 Abs. 2 BauO NRW 1962/1970 und § 47 Abs. 1 BauO NRW 1984) handelt. In einem solchen Fall könnte auch unter dem Blickwinkel des straßenrechtlichen Anliegergebrauchs aus § 14a Abs. 1 StrWG NRW die Art des Gebrauchs eines Grundstücks objektiv eine Zufahrt erfordern, wenn nach landesrechtlichen Vorschriften auf dem Grundstück Stellplätze bereitgestellt werden müssen.
86Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28. August 1987 - 4 C 54 - 55.83 -, BVerwGE 78, 79 (81),
87Bei der Errichtung des Wohnhauses ist mit dem Bauschein vom 3. September 1969 (vgl. die Baugenehmigungsvorgänge in der Beiakte Heft 5) nicht die Herstellung notwendiger Stellplätze nach § 64 Abs. 2 BauO NRW 1962 geregelt worden. Lediglich die Errichtung einer Einzelgarage an die südöstliche Hauswand des Gebäudes mit Zufahrt zur Straße U. Hof wurde zugleich mit dem Bau des Wohnhauses im Jahr 1969 genehmigt.
88Ferner konnte die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen als straßenbezogenen Gesichtspunkt auch den mangelnden öffentlichen Parkraum und eine weitere Verknappung durch die Anlage des klägerischen Vorhabens als weiteren Ablehnungsgrund ermessensgerecht ins Feld führen. Zu der Frage, dass es im Bereich der Straße U. Hof an öffentlichem Parkraum mangelt, kann auf das weiter oben Dargelegte und hier entsprechend Geltende Bezug genommen werden.
89Das weitere Vorbringen des Klägers zeigt ebenfalls keinen Ermessensfehler auf. Diese Feststellung gilt zunächst hinsichtlich der von ihm angesprochenen Probleme bei der Müllabfuhr, und zwar unabhängig davon, ob hier überhaupt ein Bezug zum Anliegergebrauch im Zusammenhang mit Fragen der Grundstückszufahrt gegeben ist. Mögliche Probleme bei einer ordnungsgemäßen Abfallbeseitigung berühren grundsätzlich nur öffentliche Interessen. Dass es dem Kläger nicht möglich sein soll, seine Müllgefäße trotz der beengten Parkraumsituation am Leerungstag so zu platzieren, dass eine Leerung möglich ist, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Eine möglichst komfortable Handhabung wird nicht vom Anliegergebrauch geschützt. Darüber hinaus sind nach Rücksprachen des Amtes „Tiefbau und Verkehr“ bei der zuständigen „Entsorgung I. “ dort keine Probleme bei der Müllentsorgung oder auch Straßenreinigung bekannt geworden (vgl. Bl. 7 f. der Beiakte Heft 1).
90Ebenso wenig kann sich der Kläger darauf berufen, dass die Beklagte eine Gehwegabsenkung auf der gegenüberliegenden Seite genehmigt haben mag. Nach dem vorliegenden Luftbildmaterial
91- vgl. https:///maps.google.de, Suchwort: „U1. Hof, I. “ -
92sind auf der gegenüberliegenden Straßenseite eine bzw. maximal zwei Zufahrten je Wohnhaus zur Erschließung von seitlich der Häuser gelegenen Stellplätzen bzw. Garagen vorhanden. Demgegenüber besitzt der Kläger bereits drei Zufahrten mit Erschließungsfunktion. Die Verhältnisse auf der gegenüberliegenden Straßenseite sind daher mit dem hier in Rede stehenden Sachverhalt nicht vergleichbar, so dass kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vorliegt. Andernfalls hätte der Kläger keinen Anspruch auf eine mögliche Wiederholung eines behördlichen Fehlers. Einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht gibt es nicht.
933. Ergänzend merkt der Senat noch an, dass ein abweichendes Ergebnis auch dann nicht in Betracht kommt, wenn man das Begehren des Klägers dahingehend auslegen wollte, es sei auf die Verurteilung der Beklagten im Rahmen einer allgemeinen Leistungsklage gerichtet, ihm - dem Kläger - gegenüber eine (schlichte) behördliche Zustimmung zu einer baulichen Veränderung des Gehweges und damit der Straße auszusprechen,
94vgl. etwa Sauthoff, in Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesfernstraßenmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 8a FStrG Rn. 14; Teil B Nr. 11.8.2 der Nutzungsrichtlinien 2013,
95oder aber den Gehweg als Trägerin der Straßenbaulast selber abzusenken.
96In dem einen wie in dem anderen Fall würde das vorstehend Dargelegte entsprechend gelten mit der Folge, dass die konkludent mit der Versagung der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gleichzeitig ausgesprochene Verweigerung einer Zustimmung der Beklagten oder einer Absenkung des Gehweges in Eigenregie nicht zu beanstanden wäre.
97III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.
98IV. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Tenor
Der Leistungsbescheid der Beklagten vom 04.12.2013 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils beizutreibenden Betrages abwenden, soweit nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Der Kläger wendet sich gegen einen Leistungsbescheid nach einer durchgeführten Abschleppmaßnahme.
3Am 03.09.2013 ging bei der Beklagten eine Beschwerde über ein auf dem I.-----weg gegenüber der Hausnummer 20 in H. im öffentlichen Verkehrsraum geparktes, nicht mehr zugelassenes Kraftfahrzeug vom Typ Renault Twingo ein. Daraufhin stellte ein Außendienstmitarbeiter der Beklagten am 04.09.2013 fest, dass das betreffende Kraftfahrzeug an der angegebenen Stelle geparkt war. Das Fahrzeug war in einem Bereich abgestellt, in dem das Parken ohne Einschränkungen grundsätzlich erlaubt ist. An dem Fahrzeug war das entstempelte Kennzeichen O. -XX 000 angebracht. Ferner befand sich auf der Windschutzscheibe eine grüne Umweltplakette mit der Kennzeichenaufschrift L. -XX 0000. Über das auf der Umweltplakette eingetragene Kennzeichen wurde seitens der Beklagten als letzte eingetragene Halterin zunächst Frau B. N. , H1. Straße 7, 00000 L1. ermittelt.
4Die Beklagte veranlasste daraufhin noch am 04.09.2013 eine Abschleppmaßnahme und ließ das Fahrzeug von dem Abschleppunternehmen E. auf einen Verwahrplatz verbringen. Am 05.09.2013 wurde der Beklagten seitens des Abschleppunternehmens die Fahrzeugidentifikationsnummer des Kraftfahrzeuges mitgeteilt.
5Auf ein entsprechendes Anhörungsschreiben der Beklagten vom 05.09.2013 hin teilte Frau B. N. der Beklagten unter dem 09.09.2013 mit, dass sie das Fahrzeug am 03.04.2012 abgemeldet und an einen namentlich nicht näher bekannten N1. verkauft habe.
6Weitere durch Frau B. N. unter Einbeziehung der Polizei unterstützte Ermittlungen der Beklagten ergaben, dass das Kraftfahrzeug am 29.05.2012 auf einen Herrn D. L2. , Am L3. 7, 00000 H. zugelassen, und am 02.04.2013 wieder außer Betrieb gesetzt wurde.
7Auf ein an Herrn D. L2. gerichtetes Anhörungsschreiben der Beklagten vom 24.10.2013 teilte dieser schriftlich mit, dass er das Kraftfahrzeug im April 2013 an den Kläger veräußert und ordnungsgemäß abgemeldet habe.
8Daraufhin forderte die Beklagte den Kläger mit Schreiben vom 05.11.2013 auf, das Fahrzeug innerhalb von acht Tagen bei dem Abschleppunternehmen E. abzuholen. Ferner wurde der Kläger darauf hingewiesen, dass er die entstandenen Abschlepp- und Unterstellungskosten zu tragen habe und das Fahrzeug verwertet werde, sofern er es nicht innerhalb der bestimmten Frist abhole. Zugleich wurde der Kläger zum beabsichtigten Erlass eines Leistungsbescheides angehört.
9Der Kläger teilte sodann telefonisch mit, er habe das Fahrzeug im September oder Oktober 2013 für 150,00 Euro an einen türkischen Mitbürger mit einem silbernen Mercedes verkauft.
10Mit Schreiben vom 06.11.2013 gab die Beklagte das Kraftfahrzeug gegenüber dem Abschleppunternehmen zur sofortigen Verschrottung frei, woraufhin das Fahrzeug entsorgt wurde.
11Unter dem 11.11.2013 teilte der Kläger schriftlich mit, er habe das Fahrzeug am 02.04.2013 abgemeldet und ohne die Daten des Käufers zu verlangen im August oder September 2013 an eine türkische Familie verkauft. Der Käufer habe einen silbernen Mercedes der A-Klasse gefahren.
12Mit Leistungsbescheid vom 04.12.2013, mittels Postzustellungsurkunde zugestellt am 06.12.2013, machte die Beklagte gegenüber dem Kläger Kosten für die durchgeführte Abschleppmaßnahme in Höhe von 70,00 Euro sowie Verwahr- und Entsorgungskosten in Höhe von 328,00 Euro zuzüglich Mehrwertsteuer in Höhe von 75,62 Euro geltend und setzte eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 100,00 Euro fest (Gesamtkosten: 573,62 Euro). Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, der Kläger habe sein nicht zugelassenes Kraftfahrzeug auf der Straße I.-----weg in H. im öffentlichen Verkehrsraum abgestellt und hiermit gegen § 32 Abs. 1 StVO bzw. § 18 Abs. 1 StrWG NRW verstoßen. Hierdurch sei eine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit hervorgerufen worden, weil nur zum Straßenverkehr zugelassene Fahrzeuge berechtigt seien, den öffentlichen Parkraum in Anspruch zu nehmen. Daher habe die Beklagte die unerlaubte Straßennutzung gemäß § 22 Satz 2 StrWG NRW ohne Erlass eines vorausgehenden Verwaltungsaktes beenden und das Kraftfahrzeug auf Kosten des Klägers beseitigen dürfen. Der Kläger habe als letzter bekannter Eigentümer des Fahrzeuges gemäß § 18 Abs. 1 OBG NRW als Zustandsstörer in Anspruch genommen werden können. Das Vorgehen im Sofortvollzug gemäß § 55 Abs. 2 VwVG NRW ohne vorherigen Erlass eines Verwaltungsaktes sei rechtmäßig, weil es nicht möglich gewesen sei, den Kläger innerhalb angemessener Zeit zur Entfernung des Fahrzeuges aufzufordern.
13Nach Erlass des Leistungsbescheides sprach die Lebensgefährtin des Klägers, Frau N2. U. , am 09.12.2013 persönlich bei der Beklagten vor und gab an, sie werde eigene Ermittlungen zum Aufenthaltsort des türkischstämmigen Käufers des Fahrzeuges anstellen. Sodann meldete sie sich am 10.12.2013 erneut telefonisch bei der Beklagten und teilte ihr das amtliche Kennzeichen des Fahrzeuges vom Typ Mercedes A-Klasse des Käufers mit. Daraufhin ermittelte die Beklagte als Halter des Mercedes Herrn T. P. und hörte diesen mit Schreiben vom 10.12.2013 zu dem vom Kläger vorgetragenen Sachverhalt an. Herr P. sprach sodann unter Vorlage einer schriftlichen Stellungnahme am 11.12.2013 bei der Beklagten vor und teilte mit, das betreffende Fahrzeug vom Typ Renault Twingo mit dem Kennzeichen O. -XX 000 nie in seinem Besitz gehabt zu haben und auch den Kläger nicht zu kennen.
14Der Kläger hat am 06.01.2014 Klage erhoben.
15Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, er habe das Fahrzeug vom Typ Renault Twingo in abgemeldetem Zustand für 150,00 Euro an einen türkischstämmigen jungen Mann verkauft. Ein schriftlicher Kaufvertrag sei nicht geschlossen worden. Er habe insoweit auch keine Bedenken gehabt, weil das Fahrzeug abgemeldet gewesen sei.
16Der Kläger hat keinen ausdrücklichen Antrag gestellt.
17Die Beklagte beantragt,
18die Klage abzuweisen.
19Zur Begründung nimmt sie Bezug auf den streitgegenständlichen Leistungsbescheid und führt ergänzend aus, die Anordnung, das nicht zugelassene Kraftfahrzeug zu entfernen, sei zu dem Zeitpunkt, in dem der straßenrechtswidrige Zustand bemerkt worden sei, nicht möglich gewesen, da der Eigentümer nicht bekannt gewesen sei. Weitere Ermittlungen hätten hinsichtlich des fortbestehenden straßenrechtswidrigen Zustandes sowie der unproblematischen Möglichkeit, das Fahrzeug abschleppen zu lassen, einen unverhältnismäßigen Aufwand bedeutet. Das abgemeldete und nicht betriebsbereite Kraftfahrzeug habe eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit begründet, weil das Abstellen nicht zugelassener Kraftfahrzeuge auf öffentlichen Straßen eine nicht genehmigte Sondernutzung im Sinne von § 18 Abs. 1 StrWG NRW, einen Verstoß gegen § 32 Abs. 1 StVO und überdies eine Ordnungswidrigkeit gemäß § 59 Abs. 1 Nr. 1 StrWG NRW darstelle. Darüber hinaus sei nicht auszuschließen, dass das Fahrzeug Passanten und insbesondere Kinder anziehe. Aus dem hiermit verbundenen erheblichen Verletzungspotenzial resultiere eine gegenwärtige Gefahr für die körperliche Unversehrtheit der Allgemeinheit. Das Abschleppen nicht zugelassener Kraftfahrzeuge aus dem öffentlichen Verkehrsraum ohne vorherigen Erlass eines die Beseitigung des Kraftfahrzeuges anordnenden Grundverwaltungsaktes sei von der Ermächtigungsgrundlage des § 22 Satz 2 StrWG NRW gedeckt.
20Die Beteiligten haben sich mit Schriftsätzen vom 15.04.2014 (Kläger) und vom 17.04.2014 (Beklagte) mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
21Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.
22Entscheidungsgründe:
23Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter und mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, hat Erfolg.
24Bei verständiger Auslegung seines Klagebegehrens (vgl. § 88 VwGO) wendet sich der Kläger gegen den Leistungsbescheid vom 04.12.2013 und begehrt dessen Aufhebung.
25Die als Anfechtungsklage statthafte, zulässige Klage ist begründet.
26Der Leistungsbescheid der Beklagten vom 04.12.2013 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
271.)
28Die an den Kläger gerichtete Aufforderung, die für die durchgeführte Abschleppmaßnahme des nicht zugelassenen Kraftfahrzeuges vom Typ Renault Twingo entstandenen Kosten (Abschlepp-, Verwahr- und Entsorgungskosten sowie Verwaltungsgebühren) in Höhe von insgesamt 573,62 Euro zu zahlen, ist nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 1 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW), § 15 Abs. 1 Nr. 8, § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 der Verordnung zur Ausführung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VO VwVG NRW) i.V.m. § 14 Abs. 1 Ordnungsbehördengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (OBG NRW) bzw. § 22 Satz 1 Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW), § 55 Abs. 2, § 57 Abs. 1 Nr. 1, § 59 VwVG NRW bzw. § 22 Satz 2 StrWG NRW gedeckt.
29Hiernach kann die zuständige Behörde die für eine rechtmäßige Ersatzvornahme entstandenen Kosten (Auslagen und Verwaltungsgebühren) geltend machen. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Die Kostenerstattungspflicht nach den vorgenannten Vorschriften erfordert nämlich zwingend eine rechtmäßige Ersatzvornahme,
30vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.04.2008 – 11 A 1386/05 –, Rn. 18 ff., juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30.07.1998 – 20 A 5664/96 –, Rn. 20 ff., juris,
31an der es vorliegend mangelt.
32Die Beklagte ist hier im Wege des Sofortvollzuges gemäß § 55 Abs. 2 VwVG NRW tätig geworden, also unter Verzicht auf den vorherigen Erlass einer Ordnungsverfügung im gestreckten Verfahren gemäß § 55 Abs. 1 VwVG NRW. Sie hat es unterlassen, dem Kläger vor Veranlassung der Abschleppmaßnahme durch einen vorausgehenden Grundverwaltungsakt die Entfernung des Kraftfahrzeuges aus dem öffentlichen Verkehrsraum aufzugeben.
33Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei dem Abstellen eines nicht zugelassenen und somit aus Rechtsgründen nicht betriebsbereiten Kraftfahrzeuges nicht um ein Parken im straßenverkehrsrechtlichen Sinne gemäß § 12 Abs. 2 Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) handelt. Es ist mithin kein straßenrechtlicher Gemeingebrauch im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW, sondern eine gemäß § 18 Abs. 1 StrWG NRW grundsätzlich erlaubnispflichtige Sondernutzung gegeben.
34Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.04.2004 – 11 A 2594/02 –, Rn. 7 ff., juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 04.12.2000 – 11 A 2870/97 –, Rn. 14, juris.
35In diesem Zusammenhang kann offenbleiben, ob ein auf die Entfernung eines nicht zugelassenen Kraftfahrzeuges gerichteter Grundverwaltungsakt, weil es sich insoweit um ein Einschreiten gegen eine unerlaubte straßenrechtliche Sondernutzung handelt, regelmäßig nur auf die spezielle Ermächtigungsgrundlage des § 22 Satz 1 StrWG NRW gestützt werden kann und die allgemeine ordnungsbehördliche Generalklausel des § 14 Abs. 1 OBG NRW insoweit verdrängt wird,
36vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 31.10.2008 – 11 E 1239/08 –, Rn. 3 f., juris,
37oder ob, wie beim Abschleppen zugelassener und damit betriebsbereiter Kraftfahrzeuge, auch ein Vorgehen auf Grundlage von § 14 Abs. 1 OBG NRW möglich bleibt.
38So wohl OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11.11.2002 – 5 A 4177/00 –, Rn. 3, juris; offenlassend VG Aachen, Urteil vom 02.04.2008 – 6 L. 80/08 –, Rn. 22 ff., juris.
39Denn jedenfalls waren die Voraussetzungen für das von der Beklagten gewählte Vorgehen im Wege des Sofortvollzuges nicht erfüllt.
40Eine Verwaltungsvollstreckung im Sofortvollzug nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW ist nur zulässig, wenn diese zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahrnotwendig ist und die Vollzugsbehörde hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handelt. Notwendig ist ein Handeln im Wege des Sofortvollzuges nur dann, wenn zur Abwehr der Gefahr ein Vorgehen im gestreckten Verfahren nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW nicht ausreicht. Besteht für die Behörde die Möglichkeit, im Wege des gestreckten Verfahrens vorzugehen, gegebenenfalls auch mittels mündlicher Ordnungsverfügung gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 OBG NRW, unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und mittels kurzer Fristen, so muss sie davon Gebrauch machen. Denn der Sofortvollzug ist ein besonders schwerwiegender Eingriff, der im Interesse des rechtsstaatlichen Schutzes des Betroffenen auf besonders dringliche Ausnahmefälle begrenzt bleiben muss.
41Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.04.2008 – 11 A 1386/05 –, Rn. 18 ff., juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30.07.1998 – 20 A 5664/96 –, Rn. 20 ff., juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16.12.1988 – 20 A 2659/87 –; VG Düsseldorf, Urteil vom 05.03.2014– 14 L. 6956/13 –, Rn. 25, juris; VG L1. , Urteil vom 04.06.2009 – 20 L. 2276/08 –, Rn. 15 ff., juris; VG L1. , Urteil vom 19.06.2007 – 2 L. 1999/06 –, Rn. 23 ff., juris.
42Nach Maßgabe dieser Kriterien war ein Tätigwerden im Wege des Sofortvollzuges gemäß § 55 Abs. 2 VwVG NRW nicht geboten. Es ist nicht erkennbar, dass ein Vorgehen im gestreckten Verfahren gemäß § 55 Abs. 1 VwVG NRW untunlich und die unmittelbare Durchführung der Vollstreckung im Sofortvollzug gemäß § 55 Abs. 2 VwVG NRW notwendig gewesen wäre.
43Zwar wurde durch das im öffentlichen Verkehrsraum abgestellte, nicht zugelassene Kraftfahrzeug wegen des objektiven Verstoßes gegen § 18 Abs. 1 StrWG NRW bzw. gegen § 32 Abs. 1 StVO eine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit hervorgerufen.
44Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 05.03.2014 – 14 L. 6956/13 –, Rn. 19, juris.
45Ein Vorgehen der Beklagten im Wege des Sofortvollzuges war jedoch nicht notwendig im Sinne von § 55 Abs. 2 VwVG NRW, weil von dem streitgegenständlichen Kraftfahrzeug keine darüber hinaus gehenden Gefahren ausgingen, die einsofortiges Einschreiten der Behörde rechtfertigten.
46Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 05.03.2014 – 14 L. 6956/13 –, Rn. 31, juris.
47Den im Verwaltungsvorgang befindlichen Lichtbildern, die das äußere Erscheinungsbild des Fahrzeuges zeigen, sind keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass das Fahrzeug in technischer Hinsicht nicht betriebsfähig gewesen wäre. Es zeigen sich keine sichtbaren Schäden an der Verglasung, der Karosserie, den Reifen oder dem Lack. Ferner ist nicht ersichtlich, dass von dem äußerlich unversehrten Kraftfahrzeug Brandgefahren bzw. Gefahren für die Umwelt ausgingen, das Fahrzeug von Unbefugten hätte bewegt bzw. von Kindern oder Jugendlichen als Spielobjekt genutzt werden können, von dem Fahrzeug Verletzungsgefahren für Passanten ausgingen, der fließende oder ruhende Verkehr behindert oder der Durchgang für Fußgänger erschwert worden wäre.
48Wird ein – wie hier – äußerlich unversehrtes Kraftfahrzeug ohne die erforderliche Zulassung im öffentlichen Verkehrsraum abgestellt und zwar in Bereichen, in denen das Parken für zugelassene Kraftfahrzeuge regelmäßig ohne Einschränkung erlaubt ist, erfordert eine rechtmäßige Abschleppmaßnahme nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts daher grundsätzlich ein Vorgehen im gestreckten Verfahren gemäß § 55 Abs. 1 VwVG NRW.
49Vgl. zuletzt VG Düsseldorf, Urteil vom 05.03.2014 – 14 L. 6956/13 –, Rn. 24 ff., juris.
50Hierzu bedarf es des Erlasses einer wirksamen Grundverfügung. Das Anbringen eines Aufklebers am betreffenden Kraftfahrzeug mit der Aufforderung, dieses aus dem öffentlichen Verkehrsraum zu entfernen, ist insoweit nicht ausreichend, weil es sich hierbei nicht um einen vollstreckbaren Verwaltungsakt handelt. Eine wirksame Grundverfügung mit Zwangsmittelandrohung kann in einer derartigen Aufforderung schon deshalb nicht liegen, weil diese dem Adressaten bekannt gegeben und darüber hinaus zugestellt werden müsste, § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW.
51Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.11.2012 – 5 E 214/12 –.
52Das beschriebene Vorgehen im gestreckten Verfahren ist jedenfalls dann geboten, wenn das Fahrzeug noch über (entstempelte) Kennzeichen verfügt oder sich das bisherige Kennzeichen aus einer am Fahrzeug angebrachten Umweltplakette ersehen lässt oder die Fahrzeug-Identifikationsnummer (FIN) bzw. Fahrgestellnummer von außen sichtbar am Fahrzeug angebracht ist bzw. sich in anderer Weise unschwer vor Ort feststellen lässt. Denn in diesen Fällen ist eine Ermittlung des letzteingetragenen Halters über das örtliche Fahrzeugregister der Zulassungsbehörde oder über das Zentrale Fahrzeugregister des Kraftfahrt-Bundesamtes (ZFZR), welches von der zuständigen Behörde online über das Zentrale Verkehrsinformationssystem (ZEVIS) abgefragt werden kann, regelmäßig ohne größeren Aufwand möglich.
53So lag der Fall hier. Das streitgegenständliche Kraftfahrzeug verfügte noch über das entstempelte amtliche Kennzeichen O. -XX 000 sowie über eine Umweltplakette, in der das amtliche Kennzeichen L. -XX 0000 eingetragen war. Beide Kennzeichen waren dem Fahrzeug in der Vergangenheit zugeteilt. Dies ergibt sich aus den in den Verwaltungsvorgängen befindlichen ZEVIS-Auskünften. Demzufolge wäre die Beklagte gehalten gewesen vor Durchführung der Abschleppmaßnahme – so wie erst nach dem Abschleppvorgang geschehen – den letzteingetragenen Halter ausfindig zu machen und diesem im Wege des gestreckten Verfahrens nach vorheriger Anhörung unter Anwendung kurzer Fristen mittels Ordnungsverfügung, gegebenenfalls unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, die Beseitigung des Fahrzeuges aufzugeben.
54In diesem Zusammenhang weist das Gericht ergänzend darauf hin, dass einerseits der zweifelsfrei feststellbare Eigentümer gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW bzw. Inhaber der tatsächlichen Gewalt gemäß § 18 Abs. 2 Satz 1 OBG NRW als Zustandsstörer richtiger Adressat einer auf die Beseitigung des Kraftfahrzeuges gerichteten Ordnungsverfügung sein kann. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass in den Fällen des Abstellens nicht zugelassener Kraftfahrzeuge im öffentlichen Verkehrsraum – und so auch hier –, die genaue zivilrechtliche Eigentumslage für die handelnde Behörde regelmäßig nicht ohne unverhältnismäßigen Aufwand feststellbar sein dürfte. Es begegnet daher im Hinblick auf die Störerauswahl grundsätzlich keinen rechtlichen Bedenken, wenn die zuständige Behörde bei Vorliegen unklarer Eigentumsverhältnisse den im Zentralen Fahrzeugregister des Kraftfahrt-Bundesamtes letzteingetragenen Halter als Verhaltensstörer gemäß § 17 Abs. 1 OBG NRW in Anspruch nimmt und diesem mittels Ordnungsverfügung die Beseitigung des nicht zugelassenen Kraftfahrzeuges aus dem öffentlichen Verkehrsraum aufgibt. Der letzteingetragene Halter kann regelmäßig über das örtliche Fahrzeugregister der Zulassungsbehörde oder das ZFZR via ZEVIS ermittelt werden. Sofern sich der letzteingetragene Halter bei seiner Inanspruchnahme auf eine zwischenzeitliche Veräußerung des Kraftfahrzeuges an eine dritte Person beruft, steht dies seiner Inanspruchnahme nur dann entgegen, wenn er bei der behaupteten Fahrzeugveräußerung seinen Mitteilungspflichten nach § 13 Abs. 4 Fahrzeug-Zulassungsverordnung (FZV) (vormals: § 27 Abs. 3 StVZO a.F.) in vollem Umfang nachgekommen ist. § 13 Abs. 4 Sätze 1 und 2 FZV verlangt insoweit, dass jeder Wechsel in der Person des Halters unter Angabe des (bisherigen) Kennzeichens sowie des Namens, Vornamens und der vollständigen Anschrift des Erwerbers unverzüglich der Zulassungsbehörde zum Zwecke der Berichtigung des Fahrzeugregisters mitzuteilen ist. Wurde den Mitteilungspflichten nicht genüge getan, kann der letzteingetragene Halter regelmäßig wegen Verletzung seiner Pflichten aus § 13 Abs. 4 FZV gemäß § 17 Abs. 1 OBG NRW als Verhaltensstörer in Anspruch genommen werden.
55Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11.11.2002 – 5 A 4177/00 –, Rn. 4 ff., juris, m.w.N.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25.02.2005 – 11 E 1364/04 –, Rn. 5, juris.
56Vorliegend waren die Eigentumsverhältnisse bezüglich des streitbefangenen Kraftfahrzeuges unklar, weil der Kläger insoweit vorgetragen hat nicht (mehr) Eigentümer des Fahrzeuges zu sein, nachdem er dieses für 150,00 Euro an einen türkischstämmigen Mitbürger veräußert habe. Ungeachtet des Nichtvorliegens der Voraussetzungen für ein Vorgehen im Sofortvollzug gemäß § 55 Abs. 2 VwVG NRW hätte es daher nahe gelegen, gegen den im ZFZR letzteingetragenen Halter vorzugehen. In diesem Zusammenhang weist das Gericht darauf hin, dass die von der Beklagten über einen Zeitraum von rund drei Monaten vorgenommenen Ermittlungsmaßnahmen entbehrlich gewesen wären, sofern sie die ZEVIS-Recherche sorgfältig durchgeführt und sodann unter Zugrundelegung der vorgenannten Rechtsprechung,
57vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11.11.2002 – 5 A 4177/00 –, Rn. 4 ff., juris, m.w.N.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25.02.2005 – 11 E 1364/04 –, Rn. 5, juris,
58dem im ZFZR eingetragenen letzten Halter nach entsprechender Anhörung mittels Ordnungsverfügung, gegebenenfalls unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, die Beseitigung des Kraftfahrzeuges aus dem öffentlichen Verkehrsraum aufgegeben hätte. Hierzu hätte die Beklagte lediglich die vollständige Zulassungshistorie zu dem Kennzeichen O. -XX 000 über ZEVIS aufrufen müssen, so wie es die Polizei am 16.09.2013 auf Veranlassung von Frau B. N. getan hat (vgl. Bl. 36 und 38 des Verwaltungsvorganges). In diesem Fall hätte die Beklagte nämlich ohne weiteres zeitnah den letzteingetragenen Halter (hier: Herrn D. L2. ) ermittelt, der das streitgegenständliche Kraftfahrzeug (hier: am 02.04.2013) augenscheinlich unter Verletzung seiner Mitteilungspflichten gemäß § 13 Abs. 4 FZV in abgemeldetem Zustand an den Kläger veräußert hat. Sofern der letzteingetragene Halter einer entsprechenden Beseitigungsanordnung nicht innerhalb der darin bestimmten Frist nachgekommen wäre, hätte die Beklagte das Fahrzeug nach Androhung und Festsetzung im Wege der Ersatzvornahme abschleppen lassen und die hierdurch entstehenden Auslagen und Verwaltungsgebühren durch entsprechenden Kostenbescheid gegenüber dem Pflichtigen geltend machen können. Diese Möglichkeit besteht freilich, nachdem das Kraftfahrzeug nunmehr im Wege des Sofortvollzuges entfernt und verwertet worden ist, zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht mehr.
59Schließlich greift auch der Einwand der Beklagten nicht durch, die Entfernung des streitgegenständlichen Kraftfahrzeuges im Wege des Sofortvollzuges sei auf Grundlage von § 22 Satz 2 StrWG NRW rechtmäßig erfolgt.
60Nach der Systematik des § 22 StrWG NRW kann die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde zunächst die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung oder zur Erfüllung der Auflagen anordnen, wenn eine Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird oder der Erlaubnisnehmer seinen Verpflichtungen nicht nachkommt (Satz 1). Sind solche Anordnungen nicht oder nur unter unverhältnismäßigem Aufwand möglich oder nicht erfolgversprechend, so kann sie den rechtswidrigen Zustand auf Kosten des Pflichtigen beseitigen oder beseitigen lassen (Satz 2). Satz 1 bezieht sich hierbei auf das gestreckte Verfahren (Erlass einer Grundverfügung und Vollstreckung dieser Grundverfügung nach den Vorschriften des VwVG NRW). Satz 2 lässt demgegenüber ausnahmsweise ein adressatneutrales Verwaltungshandeln ohne Erlass eines vorherigen Grundverwaltungsaktes zu.
61Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.07.1999 – 23 B 334/99 –, Rn. 10, juris.
62Es handelt sich mithin bei § 22 Satz 2 StrWG NRW um eine gegenüber § 55 Abs. 2 VwVG NRW spezialgesetzlich normierte Möglichkeit, das Zwangsmittel der Ersatzvornahme im Wege des Sofortvollzuges anzuwenden.
63Vgl. Hengst/Majcherek, Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, Stand: 10. Ergänzungslieferung, Dezember 2013, § 22 StrWG NRW, Ziffer 3.
64Ebenso wie bei § 55 Abs. 2 VwVG NRW ist jedoch ein Einschreiten ohne den Erlass eines Grundverwaltungsaktes auch auf Grundlage des § 22 Satz 2 StrWG NRW nur möglich, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm erfüllt sind. Daran fehlte es vorliegend, so dass ein adressatneutrales Vorgehen ohne vorausgehenden Grundverwaltungsakt nicht gerechtfertigt war. Denn angesichts der vorstehend dargelegten Möglichkeit, den letzteingetragenen Fahrzeughalter über das am Fahrzeug vorhandene Kennzeichen O. -PG 780 ausfindig zu machen und diesen wegen Verletzung der Mitteilungspflichten aus § 13 Abs. 4 FZV als Verhaltensstörer im Sinne von § 17 Abs. 1 OBG NRW in Anspruch zu nehmen, ist nicht erkennbar, dass der vorherige Erlass einer entsprechenden Ordnungsverfügung im Sinne von § 22 Satz 2 StrWG NRW nur unter unverhältnismäßigem Aufwand möglich oder nicht erfolgversprechend war.
652.)
66Die an den Kläger gerichtete Aufforderung, die für die durchgeführte Abschleppmaßnahme des nicht zugelassenen Kraftfahrzeuges vom Typ Renault Twingo entstandenen Kosten (Abschlepp-, Verwahr- und Entsorgungskosten sowie Verwaltungsgebühren) in Höhe von insgesamt 573,62 Euro zu zahlen, ist schließlich auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 1 VwVG NRW, § 15 Abs. 1 Nr. 8 VO VwVG NRW, § 20 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 VO VwVG NRW i.V.m. § 24 Nr. 13 OBG NRW, § 46 Abs. 3, § 43 Nr. 1 PolG NRW gedeckt.
67Ungeachtet des Umstandes, dass die Beklagte ausweislich der Gründe des angefochtenen Leistungsbescheides davon ausgegangen ist gemäß § 14 Abs. 1 OBG NRW bzw. § 22 Satz 1 StrWG NRW, § 55 Abs. 2, § 57 Abs. 1 Nr. 1, § 59 VwVG NRW bzw. § 22 Satz 2 StrWG NRW eine (hypothetische) Beseitigungsmaßnahme als vertretbare Handlung im Wege der Ersatzvornahme durchzuführen, wäre die an den Kläger gerichtete Aufforderung zur Zahlung der durch die Abschleppmaßnahme entstandenen Kosten selbst dann nicht gerechtfertigt, wenn man die Abschleppmaßnahme als Sicherstellung gemäß § 24 Nr. 13 OBG NRW, § 46 Abs. 3, § 43 Nr. 1 PolG NRW qualifiziert. Denn nach der vorzitierten Ermächtigungsgrundlage kann die zuständige Behörde nur die für eine rechtmäßige Sicherstellung entstandenen Kosten (Auslagen und Verwaltungsgebühren) beim Pflichtigen geltend machen. Vorliegend fehlt es jedoch an der für eine Kostenerstattung erforderlichen rechtmäßigen Sicherstellung.
68Wird nämlich ein äußerlich unversehrtes Kraftfahrzeug ohne die erforderliche Zulassung im öffentlichen Verkehrsraum abgestellt und zwar in Bereichen, in denen das Parken für zugelassene Kraftfahrzeuge regelmäßig ohne Einschränkungen erlaubt ist, ist es für eine rechtmäßige Sicherstellung unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten grundsätzlich erforderlich, dem feststellbaren letzteingetragenen Halter durch vorherigen Erlass einer (gegebenenfalls auch mündlichen) Ordnungsverfügung die Möglichkeit einzuräumen, das nicht zugelassene Fahrzeug selbst aus dem öffentlichen Verkehrsraum zu entfernen.
69Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 05.03.2014 – 14 L. 6956/13 –, Rn. 16 ff., juris.
70In derartigen Fällen verstößt daher die sofortige Sicherstellung eines nicht zugelassenen Kraftfahrzeuges ohne vorausgehende Ordnungsverfügung nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Denn eine sofortige Sicherstellung ist unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nur gerechtfertigt, wenn andere Verkehrsteilnehmer konkret behindert oder Verkehrsflächen in ihrer Funktion beeinträchtigt werden sowie wenn dies aus Gründen der Generalprävention geboten erscheint. Für alle diese und weitere Abschleppfälle gilt, dass die Nachteile, die mit einer Abschleppmaßnahme für den Betroffenen verbunden sind, nicht außer Verhältnis zu dem bezweckten Erfolg stehen dürfen, was sich aufgrund einer Abwägung der wesentlichen Umstände des Einzelfalles beurteilt.
71Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 05.03.2014 – 14 L. 6956/13 –, Rn. 16 ff., juris, m.w.N.; vgl. zu den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes beim Abschleppen (zugelassener) Kraftfahrzeuge auch BVerwG, Beschluss vom 18.02.2002 – 3 B 149.01 –, Rn. 4, juris.
72Nach Maßgabe dieser Kriterien verstieß die durchgeführte Abschleppmaßnahme – sofern diese als Sicherstellung qualifiziert wird – im konkreten Einzelfall gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Eine konkrete Behinderung anderer Verkehrsteilnehmer war offensichtlich nicht gegeben, denn das Fahrzeug war sicher im öffentlichen Verkehrsraum abgestellt. Es ist – wie unter Ziffer 1.) dargelegt – auch nicht ersichtlich, dass von dem äußerlich unversehrten Kraftfahrzeug Brandgefahren bzw. Gefahren für die Umwelt ausgingen, das Fahrzeug von Unbefugten hätte bewegt bzw. von Kindern oder Jugendlichen als Spielobjekt genutzt werden können, von dem Fahrzeug Verletzungsgefahren für Passanten ausgingen, der fließende oder ruhende Verkehr behindert oder der Durchgang für Fußgänger erschwert worden wäre. Auch war die Funktionsfähigkeit der Verkehrsfläche nicht in einer Weise beeinträchtigt, die eine sofortige Sicherstellung erforderte. Das Kraftfahrzeug stand auf einer Fläche, auf der regelmäßig ohne Einschränkungen geparkt werden darf. Zwar ist der öffentliche Parkraum grundsätzlich ordnungsgemäß zugelassenen Kraftfahrzeugen vorbehalten, so dass auch das erkennende Gericht ein Entfernen nicht zugelassener Kraftfahrzeuge aus dem öffentlichen Verkehrsraum für geboten ansieht.
73Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 05.03.2014 – 14 L. 6956/13 –, Rn. 31, juris.
74Allerdings ist dies nicht als so eilig anzusehen, dass dies in Form einer sofortigen Sicherstellung vorgenommen werden müsste. Vielmehr hält es das Gericht im konkreten Einzelfall für geboten, den letzteingetragenen Halter des Fahrzeuges zunächst per Ordnungsverfügung, gegebenenfalls unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und mittels kurzer Fristen, über den Vorfall zu informieren und ihn zur Beseitigung des Kraftfahrzeuges aufzufordern. Angesichts des am streitgegenständlichen Kraftfahrzeug vorhandenen entstempelten Kennzeichens O. -XX 000 und der ebenfalls am Fahrzeug angebrachten Umweltplakette, in der das amtliche Kennzeichen L. -XX 0000 eingetragen war, bestand für die Beklagte – wie unter Ziffer 1.) dargelegt – auch tatsächlich die Möglichkeit, den letzteingetragenen Halter zeitnah über das örtliche Fahrzeugregister der Zulassungsbehörde oder eine ZEVIS-Abfrage ausfindig zu machen und diesen zur Beseitigung des Fahrzeuges aufzufordern. Dass der Parkraum in dieser Zeit einige Tage nicht den zugelassenen Fahrzeugen zur Verfügung steht, ist hier in Abwägung der Interessen des letzten eingetragenen Halters, das Fahrzeug ohne bzw. auf eigene Kosten beseitigen zu können, noch als hinnehmbar anzusehen. Im Übrigen ist weder ersichtlich, noch dargetan, dass im betreffenden Bereich in H. ein außergewöhnlich hoher Parkdruck gegeben wäre, der möglicherweise ein sofortiges Abschleppen rechtfertigen könnte. Hinzu kommt, dass im betreffenden Bereich auch die Parkzeit nicht im Sinne von § 13 StVO eingeschränkt war.
75Vgl. VG Aachen, Urteil vom 02.04.2008 – 6 L. 80/08 –, Rn. 22 ff., juris, zum sofortigen Abschleppen eines nicht zugelassenen Anhängers auf einem gebührenpflichtigen Parkplatz wegen Verstoßes gegen § 13 StVO.
76Schließlich sind auch keine generalpräventiven Zwecke ersichtlich, die eine sofortige Sicherstellung des streitgegenständlichen Kraftfahrzeuges vorliegend im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als angemessen erscheinen lassen. Dies nicht zuletzt vor dem Hintergrund, als einige Kommunen für das Abstellen nicht zugelassener Kraftfahrzeuge im öffentlichen Verkehrsraum auf Grundlage von § 19a StrWG NRW i.V.m. einer entsprechenden Gebührensatzung Sondernutzungsgebühren erheben.
77Vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.04.2004 – 11 A 2594/02 –, Rn. 11 ff., juris.
78Letztlich bestanden auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der letzteingetragene Halter vorliegend nicht auf eine Ordnungsverfügung reagiert hätte.
793.)
80Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
81Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
82Beschluss:
83Der Streitwert wird auf 573,62 Euro festgesetzt.
84Gründe:
85Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz (GKG) erfolgt.
Wird die Verpflichtung, eine Handlung vorzunehmen, deren Vornahme durch einen anderen möglich ist (vertretbare Handlung), nicht erfüllt, so kann die Vollzugsbehörde einen anderen mit der Vornahme der Handlung auf Kosten des Pflichtigen beauftragen.
(1) Ein Verwaltungsakt wird gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekannt gegeben wird. Der Verwaltungsakt wird mit dem Inhalt wirksam, mit dem er bekannt gegeben wird.
(2) Ein Verwaltungsakt bleibt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist.
(3) Ein nichtiger Verwaltungsakt ist unwirksam.
(1) Ein Verwaltungsakt ist nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist.
(2) Ohne Rücksicht auf das Vorliegen der Voraussetzungen des Absatzes 1 ist ein Verwaltungsakt nichtig,
- 1.
der schriftlich oder elektronisch erlassen worden ist, die erlassende Behörde aber nicht erkennen lässt; - 2.
der nach einer Rechtsvorschrift nur durch die Aushändigung einer Urkunde erlassen werden kann, aber dieser Form nicht genügt; - 3.
den eine Behörde außerhalb ihrer durch § 3 Abs. 1 Nr. 1 begründeten Zuständigkeit erlassen hat, ohne dazu ermächtigt zu sein; - 4.
den aus tatsächlichen Gründen niemand ausführen kann; - 5.
der die Begehung einer rechtswidrigen Tat verlangt, die einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht; - 6.
der gegen die guten Sitten verstößt.
(3) Ein Verwaltungsakt ist nicht schon deshalb nichtig, weil
- 1.
Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit nicht eingehalten worden sind, außer wenn ein Fall des Absatzes 2 Nr. 3 vorliegt; - 2.
eine nach § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 6 ausgeschlossene Person mitgewirkt hat; - 3.
ein durch Rechtsvorschrift zur Mitwirkung berufener Ausschuss den für den Erlass des Verwaltungsaktes vorgeschriebenen Beschluss nicht gefasst hat oder nicht beschlussfähig war; - 4.
die nach einer Rechtsvorschrift erforderliche Mitwirkung einer anderen Behörde unterblieben ist.
(4) Betrifft die Nichtigkeit nur einen Teil des Verwaltungsaktes, so ist er im Ganzen nichtig, wenn der nichtige Teil so wesentlich ist, dass die Behörde den Verwaltungsakt ohne den nichtigen Teil nicht erlassen hätte.
(5) Die Behörde kann die Nichtigkeit jederzeit von Amts wegen feststellen; auf Antrag ist sie festzustellen, wenn der Antragsteller hieran ein berechtigtes Interesse hat.
Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks mit der Straßenbezeichnung U. Hof 2 in I. -I1. , das in einem Wohngebiet liegt. Das Grundstück ist mit einem zweigeschossigen Mehrfamilienwohnhaus mit drei Wohneinheiten bebaut, das mit einer Baugenehmigung aus dem Jahr 1969 errichtet worden ist. Dieses Wohnhausgrundstück wird an drei Seiten von Straßen begrenzt, und zwar im Nordwesten und im Südwesten von der Straße U. Hof sowie im Südosten von der C. Straße.
3Auf dem Grundstück des Klägers stehen insgesamt drei Garagen. Eine Einzelgarage, deren Errichtung zugleich mit dem Bau des Wohnhauses im Jahr 1969 genehmigt wurde, ist an die nordöstliche Hauswand angebaut und hat ihre Zufahrt zur Straße U. Hof. Im südöstlichen, rückwärtigen Grundstücksbereich wurde im Jahr 1977 mit bauaufsichtlicher Genehmigung eine Doppelgarage errichtet, deren Zufahrt zur C. Straße ausgerichtet ist. Die Errichtung einer weiteren Garage als Anbau an die südwestliche Gebäudeseite des Hauses U. Hof 2 und mit Ausfahrt zu dieser Straße wurde 1993 bauaufsichtlich genehmigt. Vor diesen Garagen ist der Gehweg an der Straße jeweils abgesenkt.
4Unmittelbar vor dem Wohnhaus des Klägers sind ferner zwei weitere - mit Rasengittersteinen befestigte - Stellplätze zwischen den beiden bestehenden Garagenzufahrten und dem mittig, rechtwinklig zur Straße U. Hof verlaufenden Hauszugangsweg angelegt, die zu dieser Straße zeigen.
5Unter dem 8. Februar 2008 äußerte der Kläger gegenüber der Beklagten folgendes Anliegen: „ich bitte um Absenkung des Randsteines vor meinem Objekt U. Hof 2. Beseitigung der Stolperkante und Erleichterung für die Müllabfuhr. s. Schreiben vom 13.08.1992“. Beigefügt war die Kopie einer Flurkarte, in der die nordwestliche Grenze des Grundstücks des Klägers entlang der Straße U. Hof auf einer Länge von rund 12 m gelb markiert ist.
6Die Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 29. April 2008 mit, dass seine Bitte, den Bordstein auf der Nordwestseite seines Grundstücks in der gesamten Länge zwischen den Überfahrten abzusenken und Stellplätze zu errichten, als Antrag auf Bordsteinabsenkung bearbeitet werde.
7Mit Bescheid vom 16. Juli 2008 lehnte die Beklagte nach vorheriger Anhörung des Klägers dessen Antrag auf Errichtung einer vierten Gehwegabsenkung ab. Zur Begründung führte die Beklagte insbesondere aus: Die beantragte Erlaubnis diene der Erreichbarkeit eines weiteren Einstellplatzes. Bei Vorhandensein von vier Garagen und drei Gehwegabsenkungen liege eine ausreichende Erschließung vor. Der Antrag auf Erlaubnis zur Anlegung einer Gehwegüberfahrt sei als Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu werten. Die angestrebte Nutzung sei weder Gemeingebrauch noch Anliegergebrauch. Die angestrebte Nutzung des zur öffentlichen Straße gehörenden Schutzstreifens zur Überfahrt und die dazu notwendige Absenkung des Bordsteins und die technische Anpassung der Bordanlage widersprächen dem straßenrechtlichen Widmungszweck der Straße. Für die Nutzung des Grundstücks sei sie nicht erforderlich, weil es bereits über drei Gehwegabsenkungen verfüge und damit eine grundsätzliche Benutzung gesichert sei. Die getroffene Entscheidung sei auch erforderlich, um den ohnehin knappen Parkraum nicht noch weiter einzuschränken.
8Hiergegen hat der Kläger fristgerecht Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Die Bordsteinabsenkung erweise sich auch unter Beachtung der öffentlichen Interessen als zweckmäßig bzw. rechtlich erforderlich. Mit Blick auf den enormen Parkdruck und das häufige Parken auf der gegenüberliegenden Straßenseite werde die Befahrbarkeit der Straße U. Hof nach Durchführung der Bordsteinabsenkung erleichtert und so die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gewährleistet. Auch die Müllabfuhr werde erleichtert. Er - der Kläger- laufe nicht mehr Gefahr, an seinem Pkw die Felgen zu beschädigen, wenn er zu seiner Garage fahre. Eine „Stolperkante“ werde beseitigt. Bereits vorhandene Gehwegüberfahrten vor seinem Grundstück könnten ihm ebenso wenig entgegengehalten werden wie das Vorhandensein von vier bereits bestehenden Garagen; sein Grundstück sei an drei Seiten von Straßen umgeben. Seine Garagen dienten dazu, den Parkdruck, der bereits zu Auseinandersetzungen geführt habe, zu mindern. Auf der gegenüberliegenden Straßenseite gebe es eine 8 m breite Bordsteinabsenkung.
9Der Kläger hat beantragt,
10die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 16. Juli 2008 zu verpflichten, ihm die beantragte Genehmigung zur Gehwegabsenkung für sein Grundstück Gemarkung I2. -hausen, Flur 14, Flurstück 560, zu erteilen.
11Die Beklagte hat beantragt,
12die Klage abzuweisen.
13Sie hat auf den angegriffenen Ablehnungsbescheid Bezug genommen und ergänzend darauf verwiesen, dass bei dem Grundstück des Klägers bereits jetzt eine ausreichende Erschließung mit Zufahrten gesichert sei. Es stünden nicht viele Parkplätze für die Allgemeinheit zur Verfügung. Durch Anlegung einer erneuten Gehwegabsenkung würde der Allgemeinheit zumindest ein weiterer Parkplatz entzogen.
14Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 13. März 2012 abgewiesen und zur Begründung insbesondere ausgeführt, die Absenkung des Gehwegs überschreite den straßenrechtlichen Gemeingebrauch und unterfalle auch nicht dem Anliegergebrauch. Die erforderliche Sondernutzungserlaubnis habe die Beklagte ermessensfehlerfrei abgelehnt.
15Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung macht der Kläger unter Bezugnahme auf sein Vorbringen erster Instanz ergänzend geltend: Das Recht des Grundstückseigentümers, ohne Umwege von der öffentlichen Straße auf sein Grundstück fahren zu können, sei klassischerweise dem Anliegergebrauch und nicht dem Sondernutzungsrecht zuzuordnen. Der Anlieger habe stärkere Rechte als die sonstigen Nutzer der Straße, jedenfalls wenn es um direkte Zufahrten von der Straße zu seinem Grundstück gehe. Für Grundstücke, die mit drei von vier Seiten an Straßen grenzten, müssten andere Maßstäbe gelten als für die „Normallage“ eines Grundstücks. Es bedürfe nicht der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis, allenfalls einer zivilrechtlichen Gestattung der Beklagten zur Bordsteinabsenkung. Andernfalls sei im Falle eines Genehmigungserfordernisses unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes - auf der gegenüberliegenden Straßenseite sei eine 8 m lange Bordsteinabsenkung vorhanden -, wegen des außergewöhnlichen Zuschnitts seines Grundstücks, des enormen Parkdrucks im gesamten Wohnquartier und mit Blick auf die Selbstbindung der Verwaltung eine Ermessensreduzierung auf Null gegeben, weshalb eine ablehnende Entscheidung der Beklagten ermessensfehlerhaft sei. Unerträgliche Verhältnisse lägen wegen der Parkraumsituation auch bei der Müllabfuhr vor. Ein Straßenbaulastträger könne jedenfalls bei reinen Wohnstraßen den Bürgersteig mit einem Flachbord anstelle eines Hochbords anlegen.
16Der Kläger beantragt,
17das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass die von ihm beabsichtigte Absenkung des Gehwegs an der Straße U. Hof in I. vor der nordwestlichen Seite des Grundstücks U. Hof 2 in einer Länge gemäß dem Lageplan Blatt 4 der Beiakte Heft 1 vom Anliegergebrauch im Sinne des § 14a StrWG NRW gedeckt ist und keiner straßenrechtlichen Genehmigung oder Zustimmung bedarf,
18hilfsweise,
19das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 16. Juli 2008 zu verpflichten, ihm die beantragte Genehmigung zur Absenkung des Gehwegs an der Straße U. Hof in I. vor der nordwestlichen Seite des Grundstücks U. Hof 2 in einer Länge gemäß dem Lageplan Blatt 4 der Beiakte Heft 1 zu erteilen.
20Die Beklagte beantragt,
21die Berufung zurückzuweisen.
22Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Die Absenkung des Gehwegs zwecks Befahrbarkeit eines im Vorgarten befindlichen Stellplatzes sei weder Gemeingebrauch noch Anliegergebrauch, vielmehr eine Sondernutzung. Ein Anspruch auf eine optimale Anbindung werde nicht garantiert. Das Grundstück des Klägers verfüge angesichts vorhandener Garagen und Zufahrten über eine ausreichende Erschließung. Eine zusätzliche Gehwegabsenkung führe zu einer weiteren Einschränkung des knappen öffentlichen Parkraums.
23Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
24Entscheidungsgründe:
25Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg.
26Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klage ist auch mit ihrer in der Berufungsinstanz modifizierten Antragstellung zulässig, aber unbegründet. Der Kläger hat weder den mit dem Hauptantrag verfolgten Anspruch auf die Feststellung, dass er für die beabsichtigte Absenkung des Gehwegs vor seinem Anwesen keiner Genehmigung oder Zustimmung bedarf, noch kann er mit Erfolg die hilfsweise verfolgte Verpflichtung der Beklagten verlangen, ihm für das Vorhaben eine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen.
27I. Der im Berufungsverfahren gestellte Hauptantrag, der auf die Feststellung gerichtet ist, dass die vom Kläger beabsichtigte Absenkung des Gehwegs an der Straße U. Hof vor der nordwestlichen Seite seines Grundstücks vom Anliegergebrauch im Sinne des § 14a StrWG NRW gedeckt ist und keiner straßenrechtlichen Genehmigung oder Zustimmung bedarf, ist zulässig, aber nicht begründet.
281. Der Feststellungsantrag ist zulässig.
29a) Der Feststellungsantrag ist zwar erstmals im Berufungsverfahren in der Berufungsbegründung mit Schriftsatz vom 14. Oktober 2013 gestellt worden. Gegen die Änderung des Klageantrages bestehen unter dem Blickwinkel einer Klageänderung (vgl. §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 91 Abs. 1 VwGO) keine Zulässigkeitsbedenken. Eine Klageänderung ist im Grundsatz auch noch im Berufungsverfahren zulässig.
30Vgl. etwa Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 19. Aufl. 2013, § 91 Rn. 21.
31Die Beklagte hat sich ohne Widerspruch im Sinne der §§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 91 Abs. 1 und 2 VwGO mit Schriftsatz vom 5. Dezember 2013 auf die geänderte Klage eingelassen. Unabhängig davon wäre eine Klageänderung nach Auffassung des Senats gemäß den §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 91 Abs. 1 VwGO auch sachdienlich. Der Streitstoff bleibt im Wesentlichen der Gleiche, zudem würde für den Fall, dass der Kläger für sein Vorhaben keine behördliche Genehmigung (im weiteren Sinne) benötigen sollte, die endgültige Beilegung des Streits gefördert.
32b) Die Feststellungsklage ist auch im Übrigen zulässig. Ein Straßenanlieger kann im Wege einer (negativen) Feststellungsklage nach § 43 VwGO die Feststellung verlangen, dass er für die Anlegung einer Zufahrt von seinem an der öffentlichen Straße gelegenen Grundstück zu dieser Straße keiner Sondernutzungserlaubnis nach § 18 StrWG NRW bedarf.
33Vgl. zu § 8a FStrG etwa Sauthoff, in: Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesfernstraßenmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 8a FStrG Rn. 14; zur Feststellungsklage beim fernstraßenrechtlichen Anbauverbot: OVG NRW, Urteile vom 2. Februar 1995 - 23 A 2811/93 -, n. v., S. 7 f. des amtl. Umdrucks, und vom 7. August 1998 - 23 A 3610/95 -, n. v., S. 9 f. des amtl. Umdrucks; zum landesstraßenrechtlichen Anbauverbot OVG NRW, Urteil vom 4. Dezember 2000 - 11 A 2007/98 -, juris, Rn. 13 und 32 ff.
34c) Des Weiteren hat der Kläger das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der alsbaldigen Feststellung, für die Gehwegabsenkung keiner behördlichen Genehmigung zu bedürfen. Das berechtigte Feststellungsinteresse ergibt sich daraus, dass die Beklagte von der Erlaubnisbedürftigkeit der Maßnahme als Sondernutzung im Sinne des § 18 StrWG NRW ausgeht, während der Kläger die Auffassung vertritt, die Anlegung der Bordsteinabsenkung sei erlaubnisfrei. Angesichts dessen und der Tatsache, dass eine unerlaubte Sondernutzung eine (Dauer-)Ordnungswidrigkeit ist (vgl. § 59 Abs. 1 Nr. 1 StrWG NRW), besteht ein anerkennenswertes Interesse des Klägers, eine gerichtliche Klärung der Erlaubnisbedürftigkeit der von ihm geplanten Gehwegabsenkung herbeizuführen.
35d) Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht § 43 Abs. 2 Satz 1 entgegen, wonach die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Eine Verpflichtungsklage kann dem Kläger als Hauptbegehren nicht angesonnen werden, weil er sich gerade der Genehmigungsfreiheit seines Vorhabens berühmt.
36e) Die weitere sich aufdrängende Frage, ob für die Feststellungsklage des Klägers nicht das für jede Klage erforderliche allgemeine Rechtsschutzinteresse fehlt, kann der Senat im Ergebnis offen lassen.
37Es spricht zwar Erhebliches für die Annahme, dass der Klage mit Blick auf die Einheit der Rechtsordnung der Erfolg versagt werden müsste. Denn mit der vom Kläger geplanten Erschließung der beiden bereits angelegten und mit Rasengittersteinen befestigten Stellplätze vor seinem Wohnhaus durch eine Zufahrt zur Straße U. Hof hin würde ein baurechtswidriger Zustand perpetuiert. Die beiden Stellplätze im Vorgartenbereich des Wohnhauses des Klägers links und rechts des Hauszuganges dürften unbeschadet der Tatsache, dass sie mit Rasengittersteinen gepflastert sind, der bestandkräftigen und im Übrigen vom Kläger - soweit für ihn günstig - auch ausgenutzten Baugenehmigung vom 3. September 1969 für den Neubau eines Wohnhauses und einer Garage (vgl. den Bauschein in Beiakte Heft 5) widersprechen. Als Nebenbestimmung zu dieser Baugenehmigung bestimmt die „Besondere Auflage“ Nr. 9 nämlich Folgendes: „Der Vorgarten ist als Dauergrünfläche anzulegen und dauernd zu unterhalten. Als Begrenzung zum Straßenraum sind nur Rasenkantensteine zugelassen“. Stellplätze im Vorgarten, und seien sie mit Rasengittersteinen befestigt, sind nach allgemeinem Sprachgebrauch keine „Dauergrünfläche“.
38Den vorstehend aufgezeigten Bedenken muss im Ergebnis aber nicht weiter nachgegangen werden, weil die Klage aus materiell-rechtlichen Gründen des Straßenrechts nicht durchdringen kann.
392. Die Feststellungsklage ist nicht begründet.
40Die vom Kläger geplante bauliche Veränderung der öffentlichen Straße U. Hof durch eine Absenkung des zur öffentlichen Straße gehörenden Gehwegs vor der nordwestlichen Seite seines Grundstücks wird weder vom straßenrechtlichen Gemeingebrauch (§ 14 StrWG NRW) erfasst noch ist sie vom Anliegergebrauch (§ 14a StrWG NRW) gedeckt. Die Maßnahme stellt vielmehr eine Sondernutzung dar, die nach § 18 StrWG NRW einer Erlaubnis der Beklagten bedarf.
41a) Die Straße U. Hof ist in dem hier in Rede stehenden Bereich nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten eine gewidmete öffentliche Straße der beklagten Stadt. Sie dürfte nach den vorliegenden Plänen und dem zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Luftbildmaterial
42- vgl. https://maps.google.de, Suchwort: „U1. Hof, I. “ -
43als Gemeindestraße, bei der die Belange der Erschließung der anliegenden Grundstücke überwiegen, zu bewerten sein (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 4 StrWG NRW). Zur öffentlichen Straße gehören gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. b) StrWG NRW unter anderem auch die Gehwege, erst recht wenn diese Gehwege mit der für den Kraftfahrzeugverkehr bestimmten Fahrbahn gleichlaufen, was hier bei dem in Rede stehenden Straßengrundstück durch die dem Senat vorliegenden Lichtbilder (Bl. 76 ff. und 128 ff. der Gerichtsakte) anschaulich belegt wird.
44b) Der Kläger plant die Anlegung einer weiteren Zufahrt durch Absenkung des Gehweges zur Erreichbarkeit der zwei zusätzlichen vor seinem Haus angelegten Stellplätze, die nach den aus dem Lageplan Bl. 4 der Beiakte Heft 1 abgegriffenen Maßen rund 12 m lang sein soll.
45Zufahrten sind nach der Legaldefinition des § 20 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW die für die Benutzung mit Kraftfahrzeugen bestimmten Verbindungen von anliegenden Grundstücken mit Straßen. Für den Begriff der Zufahrt ist es gleichgültig, ob dafür eine besondere Anlage (Grabenbrücke, Rampe, besondere Befestigung des Randstreifens oder des Gehweges etc.) erforderlich ist oder nicht.
46Vgl. zum Bundesfernstraßenrecht auch Teil A Nr. 4. der Richtlinien für die Benutzung der Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes (Nutzungsrichtlinien), eingeführt durch Allgemeines Rundschreiben Straßenbau Nr. 5/2013 vom 26. März 2013 (im Folgenden: Nutzungsrichtlinien 2013), VkBl. 2013 S. 396.
47Das hier maßgebliche Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen regelt das Rechtsregime der Zufahrten innerhalb der geschlossenen Ortslage im Sinne von § 5 StrWG NRW nicht ausdrücklich. Gleiches gilt für das das in ähnlichen Fällen bei Bundesstraßen im engeren Sinne (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 FStrG) - Bundesautobahnen sind von Gesetzes wegen frei von Privatzufahrten (vgl. § 1 Abs. 3 FStrG) - anwendbare Bundesfernstraßengesetz.
48Vgl. Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 3. Aufl. 1989, § 20 Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1972 - IV C 112.68 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8, S. 7.
49Nur für die Anlage neuer oder die wesentliche Änderung bestehender Zufahrten oder Zugänge zu einer Landesstraße oder einer Kreisstraße außerhalb von Ortsdurchfahrten bestimmt § 20 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW, dass solche Vorgänge als Sondernutzung gelten. Gleiches gilt auch für Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten (vgl. § 8a Abs. 1 FStrG).
50c) Die Anlage einer Zufahrt von einem Anliegergrundstück zu einer Gemeindestraße innerhalb der Ortsdurchfahrt gehört nicht zum straßenrechtlichen Gemeingebrauch im Sinne des § 14 Abs. 1 StrWG NRW. Nach der in dieser Vorschrift enthaltenen Legaldefinition des Gemeingebrauchs ist der Gebrauch der öffentlichen Straßen jedermann im Rahmen der Widmung und der verkehrsrechtlichen Vorschriften gestattet. Die Zufahrt von einem Grundstück zu einer Straße erfordert eine besondere räumliche Beziehung zwischen der Straße und dem mit ihr verbundenen Grundstück. Nur derjenige, der über ein solches in Betracht kommendes Grundstück verfügt, kann dementsprechend eine Zufahrt nehmen bzw. verlangen. Unter Berufung auf den Gemeingebrauch ist daher auch innerhalb der Ortsdurchfahrt nicht schlechthin „jedermann“ im Sinne des § 14 Abs. 1 StrWG NRW berechtigt, erlaubnisfrei eine Zufahrt zu einer Straße anzulegen bzw. zu benutzen.
51Vgl. zum Bundesfernstraßenrecht BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1972 - IV C 112.68 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8, S. 8.
52d) Die Möglichkeit einer Zufahrt zu einer Gemeindestraße gehört nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats zum nordrhein-westfälischen Straßenrecht im Grundsatz zum Anliegergebrauch im Sinne des § 14a Abs. 1 StrWG NRW. Hiernach dürfen Eigentümer und Besitzer von Grundstücken, die an einer öffentlichen Straße gelegen sind (Straßenanlieger), innerhalb der geschlossenen Ortslage die an die Grundstücke angrenzenden Straßenteile über den Gemeingebrauch hinaus benutzen, soweit diese Benutzung zur Nutzung des Grundstücks erforderlich ist, den Gemeingebrauch nicht dauernd ausschließt oder erheblich beeinträchtigt oder in den Straßenkörper eingreift. Diese Bestimmung gewährleistet vor allem den Zugang zur Straße und die Zugänglichkeit des Grundstücks von der Straße her.
53Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 4. Juli 2008 - 11 A 125/06 -, n. v., S. 3 des amtl. Umdrucks, und vom 22. Juli 2010 - 11 A 1864/09 -, n. v. S. 4 des amtl. Umdrucks; so auch (inzident) BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 1981 - 7 C 67.79 -, BVerwGE 64, 176 (184).
54Auch im Geltungsbereich des Bundesfernstraßenrechts sind Zufahrten innerhalb der Ortsdurchfahrten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Straßennutzungen im Rahmen des grundsätzlich erlaubnisfreien (gesteigerten) Gemeingebrauchs zu rechnen, der auch als Anliegergemeingebrauch bezeichnet wird,
55vgl. BVerwG, Urteile vom 15. März 1968 - IV C 232.65 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 1, S. 1, vom 15. Dezember 1972 - IV C 112.68 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8, Leitsatz 1, S. 5, und S. 7 ff., vom 28. August 1987 - 4 C 54 - 55.83 -, BVerwGE 78, 79 (81), und vom 30. Juni 1989 - 4 C 40.88 -, BVerwGE 82, 185 (186 f.); siehe auch Nutzungsrichtlinien 2013, Teil B Nr. 11.8.1,
56da - anders als im hier maßgeblichen nordrhein-westfälischen Landesstraßenrecht gemäß § 14a Abs. 1 StrWG NRW - der Begriff des Anliegergebrauchs im Bundesfernstraßengesetz nicht ausdrücklich definiert ist.
57Die Beurteilung, dass Zufahrten zu einer Gemeindestraße zum Anliegergebrauch nach § 14a StrWG NRW gehören, steht nicht im Widerspruch zu § 20 StrWG NRW. Der Gesetzgeber hat zwar anlässlich der Normierung des § 14a StrWG NRW durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Landesstraßengesetzes (2. LStrÄndG) vom 5. Juli 1983, GV. NRW. S. 240, auf Folgendes hingewiesen: „Vom gesteigerten Gemeingebrauch des Anliegers ist zu unterscheiden die rechtlich geschützte Lage am öffentlichen Verkehrsweg. Für letztere gelten die Bestimmungen des § 20 (Straßenanlieger, Zufahrten, Zugänge)“.
58Vgl. LT-Drucks. 9/860, S. 63.
59Abgesehen davon, dass diese Gesetzesbegründung mehrdeutig ist, hat der Gesetzgeber aber ersichtlich nicht regeln wollen, dass für alle Zufahrten und Zugänge ausschließlich § 20 StrWG NRW maßgeblich sein soll. Denn durch den Hinweis in § 14a Abs. 2 StrWG NRW auf § 20 Abs. 5 StrWG NRW hat er auch verdeutlicht, dass Zufahrten und Zugänge zum Anliegergebrauch gehören und damit auch der Einschränkung des § 14a Abs. 1, letzter Halbsatz StrWG NRW - kein erlaubnisfreier Anliegergebrauch bei einem Eingriff in den Straßenkörper - unterliegen.
60Insofern mag, ohne dass dies hier wegen der ausschließlichen Geltung landesrechtlicher Bestimmungen weiter vertieft zu werden bräuchte, ein Unterschied zum Bundesfernstraßenrecht bestehen. Dort hat derjenige, der Arbeiten an einer Straße im Zusammenhang mit einer Zufahrt, die nicht auf einer Sondernutzungserlaubnis nach § 8 Abs. 1 FStrG beruht, vornehmen will, wohl nur eine vorherige Zustimmung der Straßenbaubehörde gemäß § 8a Abs. 3 FStrG i. V. m. § 8 Abs. 2a Satz 2 FStrG einzuholen.
61Vgl. hierzu etwa Grupp, in: Marschall, Bundesfernstraßengesetz, Kommentar, 6. Aufl. 2012, § 8a Rn. 22 ff.; Sauthoff, in Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesfernstraßenmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 8a FStrG Rn. 14; Teil B Nr. 11.8.2 der Nutzungsrichtlinien 2013.
62e) Das Vorhaben des Klägers, eine weitere Zufahrt zur Erschließung der beiden Stellplätze vor seinem Wohnhaus durch Absenkung des Gehweges anzulegen, wird indes nach den konkreten Umständen des vorliegenden Falles nicht mehr vom Anliegergebrauch nach § 14a Abs. 1 StrWG NRW erfasst. Die vom Kläger geplante Maßnahme ist bei wertender Betrachtungsweise als ein rechtlich einheitlich zu beurteilender Vorgang anzusehen. Dieser kann nicht in die selbstständigen Teilschritte „Zufahrt“ einerseits und „Absenkung des Gehwegs“ andererseits aufgespaltet werden, weil es sich um ein einheitliches Geschehen mit zwei unselbstständigen Teilschritten handelt.
63Die Anlegung der Gehwegabsenkung für die Zufahrt zu den beiden Stellplätzen überschreitet die Grenzen des § 14a Abs. 1 StrWG NRW, weil sie zum einen nicht „erforderlich“ im Sinne dieser Bestimmung ist und zum anderen einen Eingriff in den Straßenkörper erfordert.
64(1) Die Anlegung der Gehwegabsenkung ist nicht im Sinne des § 14a Abs. 1 StrWG NRW „erforderlich“. Die Frage, wann die Anlegung einer (weiteren) Zufahrt „erforderlich“ im Sinne dieser Bestimmung ist, lässt sich nur auf Grund der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalles unter Betrachtung der Situation, in die das Anliegergrundstück eingebunden ist, beantworten.
65Die hier geplante Gehwegabsenkung ist nicht mehr erforderlich, weil das Grundstück des Klägers schon durch ausreichend Zufahrten zu einer genügenden Anzahl von Stellplätzen erschlossen ist. Es sind bereits drei Gehwegabsenkungen vorhanden. Eine dieser Gehwegabsenkungen an der C. Straße dient der Zuwegung zu der Doppelgarage im südöstlichen Teil des klägerischen Grundstücks. Zwei weitere Gehwegabsenkungen an der Straße U. Hof sind zur Erschließung der beiden an das Wohnhaus des Klägers angebauten Einzelgaragen angelegt. Angesichts der Länge des Stauraumes vor der Garage an der nordöstlichen Hauswand besteht dort auch noch die Möglichkeit, ein weiteres Kraftfahrzeug mit üblichen Abmessungen (kurzfristig) abzustellen, wenn der Stellplatz in der Garage aktuell nicht angefahren wird (vgl. die Lichtbilder Bl. 76, 78 und 128 der Gerichtsakte). Drei Zufahrten zur Erschließung von vier bzw. - je nach Belegung des einen Garagenstellplatzes - fünf Möglichkeiten, ein Kraftfahrzeug abzustellen, sind bei einen Wohnhaus mit drei Wohneinheiten jedenfalls ausreichend, um dem Anliegergebrauch nach § 14a Abs. 1 StrWG NRW Genüge zu tun. Der Umstand, dass der Kläger ein „Drei-Seiten-Grundstück“ besitzt und damit von den Erschließungsbeiträgen möglicherweise stärker belastet ist als andere Grundstückseigentümer, ist unter den straßenrechtlichen Gesichtspunkten des Anliegergebrauchs irrelevant.
66Die Beurteilung, dass eine Bordsteinabsenkung zur Anlegung einer weiteren Zufahrt für die beiden in Rede stehenden Stellplätze nicht „erforderlich“ im Sinne des § 14a Abs. 1 StrWG NRW ist, wird bestätigt durch einen Umkehrschluss aus § 20 Abs. 7 Satz 1 StrWG NRW. Hiernach kann die Straßenbaubehörde, soweit es die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs erfordert, nach Anhörung der Betroffenen anordnen, dass Zufahrten oder Zugänge geändert oder verlegt oder, wenn das Grundstück eine anderweitige ausreichende Verbindung zu dem öffentlichen Straßennetz besitzt, geschlossen werden. Mit der Anlegung einer Gehwegabsenkung würde hier ein Zustand geschaffen, dessen umgehende Beseitigung die Behörde auf der Grundlage der vorgenannten Bestimmung anordnen könnte.
67So liegt der Fall hier. Auch das Parken gehört zum öffentlichen Verkehr (vgl. § 12 StVO), dessen Sicherheit und Leichtigkeit § 20 Abs. 7 StrWG NRW gewährleisten will. Nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten besteht im fraglichen Bereich ein Mangel an öffentlichem Parkraum. Dies ist angesichts der vorliegenden Lagepläne (vgl. etwa Bl. 4 der Beiakte Heft 1 und diverse Lagepläne zu einzelnen Baugenehmigungen in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Bauaufsichtsbehörde) und des bei den Akten befindliche Lichtbildmaterials (vgl. nur Bl. 80 der Gerichtsakte) auch nachzuvollziehen, weil die nähere Umgebung durch eine dichte Bebauung geprägt ist. Zudem bestehen entlang der Straße U. Hof etliche Grundstückszufahrten, so auch die beiden Zufahrten zu den Garagen, die seitlich an das Haus des Klägers angebaut sind. Da vor Grundstücksein- und -ausfahrten sowie vor Bordsteinabsenkungen gemäß § 12 Abs. 3 Nrn. 3 und 5 StVO nicht geparkt werden darf, nach § 12 Abs. 3 Nr. 1 StVO vor und hinter Kreuzungen und Einmündungen bis je 5 m von den Schnittpunkten der Fahrbahnkanten das Parken ebenfalls unzulässig ist - wie hier im abknickenden Bereich der Straße U. Hof -, würden bei einer Realisierung des klägerischen Vorhabens im öffentlichen Verkehrsraum mindestens zwei weitere Parkplätze verloren gehen. Dies würde Parkprobleme für Straßenbenutzer, die nicht Anlieger sind und nicht über private Stellplätze im umliegenden Bereich verfügen, zur Folge haben und zusätzlichen Verkehr bei der Parkplatzsuche verursachen. Die Leichtigkeit der Parkplatzsuche gehört, wie der ruhende Verkehr selbst, indes zu jenen verkehrlichen Belangen, die mit dem Topos der Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs als maßgeblichem Ziel des Straßenrechts verknüpft sind.
68Vgl. hierzu auch Nds. OVG, Urteil vom 18. Juli 2012 - 7 LB 29/11 -, juris, Rn. 31.
69Der Anwendung des Rechtsgedankens aus § 20 Abs. 7 Satz 1 StrWG NRW kann im vorliegenden Fall nicht entgegengehalten werden, dass diese Bestimmung nur den Eingriff in Bezug auf eine bereits bestehende Zufahrt ermöglicht. Hierauf könnte zwar der Wortlaut der Vorschrift hindeuten. Es ist jedoch sinnwidrig, ein Verhalten als erlaubt anzusehen, das sofort wieder unter Verbot gestellt werden kann. Es widerspricht der Einheit der Rechtsordnung, eine Erlaubnis zu erteilen, die einen Zustand begründet, der nach anderen gesetzlichen Regelungen rechtswidrig ist. Führt das Herstellen der Zufahrt zu einem Zustand, der eine Anordnung im Sinne des § 20 Abs. 7 Satz 1 StrWG NRW zuließe, dann kann die Errichtung von vornherein unterbunden werden. In dieser Weise ist das Gesetz sinnvoll auszulegen.
70Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 40.88 -, BVerwGE 82, 185 (186 ff.).
71(2) Darüber hinaus wird die Anlegung der Zufahrt zu den beiden Stellplätzen auf dem Grundstück des Klägers auch deshalb nicht mehr vom Anliegergebrauch erfasst, weil die erforderliche Gehwegabsenkung bauliche Veränderungen am Bordstein und dem Gehweg erfordert. Nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut des § 14a Abs. 1, letzter Halbsatz StrWG NRW liegt aber kein Anliegergebrauch mehr vor, wenn die Benutzung der Straße in den Straßenkörper eingreift.
72So liegt der Fall hier. Das bisher vorhandene Hochbord muss durch Austausch der Randsteine abgesenkt und - wie die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung erläutert haben - der Aufbau unter den Gehwegplatten verstärkt bzw. tiefer gegründet werden. Dass die Beklagte - wie vom Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angesprochen - als Trägerin der Straßenbaulast (vgl. § 47 Abs. 1 StrWG NRW) unter Umständen berechtigt wäre, im Rahmen der mit dem Bau und der Unterhaltung zusammenhängenden Aufgaben anstelle eines Hochbordes von sich aus auch ein Flachbord anzulegen (vgl. §§ 9, 47 Abs. 2 i. V. m. 3 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 StrWG NRW), ist hier unerheblich, weil hierzu jedenfalls keine Verpflichtung der Stadt bestünde. Insbesondere könnte der Kläger als Anlieger nicht eine entsprechende Wahrnehmung der Straßenbaulast verlangen, weil nach der ständigen Rechtsprechung des (vormals 23.) Senats die Amtspflichten des Straßenbaulastträgers aus den §§ 9, 9a StrWG NRW, die mit dem Bau und der Unterhaltung der öffentlichen Straßen und der Erhaltung deren Verkehrssicherheit zusammenhängenden Aufgaben in Ausübung hoheitlicher Tätigkeit zu bewältigen, dem Straßenanlieger keinen subjektiv-öffentlichen Leistungsanspruch geben. Die Straßenbaulast ist eine Aufgabe, die deren Träger allein gegenüber der Allgemeinheit obliegt.
73Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1997 - 23 A 7046/95 -, RdL 1997, 269, und Beschluss vom 25. September 2001 - 11 A 4891/00 -, n. v., S. 2 f. des amtl. Umdrucks.
74Die Anlegung einer Zufahrt zu Stellplätzen auf dem Anliegergrundstück durch eine Gehwegabsenkung wird nicht mehr vom Anliegergebrauch nach § 14a Abs. 1 StrWG NRW erfasst, wenn der Anlieger bauliche Veränderungen am Bordstein und dem Gehweg vornimmt und damit in den Straßenkörper eingreift. Dieser Vorgang ist vielmehr eine straßenrechtlich erlaubnispflichtige Sondernutzung im Sinne des § 18 Abs. 1 StrWG NRW.
75Ebenso: Hengst/Majcherek, Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW), Kommentar, Loseblatt-Ausgabe (Stand: Dezember 2013), § 14a Anm. 2.3; Stahlhut, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, Kapitel 26, Rn. 43; inzident wohl auch BVerwG, Urteil vom 15. März 1968 - IV C 232.65 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 1, S. 2.; a. A. - ohne allerdings auf einen baulichen Eingriff in den Straßenkörper einzugehen -: Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 3. Aufl. 1989, § 20 Rn. 3 (Gemeingebrauch).
76Nach alldem benötigt der Kläger für sein Vorhaben eine Sondernutzungserlaubnis nach § 18 StrWG NRW. Eine Ausnahmeregelung im Sinne des § 19 StrWG NRW hat die Beklagte in § 4 der Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen in der Stadt I. - Sondernutzungssatzung - vom 22. Juni 2011 nicht bestimmt. Die Klage ist ihrem auf die Feststellung einer Genehmigungsfreiheit gerichteten Hauptantrag daher abzuweisen.
77II. Der hilfsweise verfolgte Verpflichtungsantrag des Klägers, die Beklagte zu verpflichten, ihm eine Genehmigung zur Absenkung des Gehwegs an der Straße U. Hof zu erteilen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 16. Juli 2008 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
781. Der angegriffene Bescheid der Beklagten lehnt die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu Recht ab, insbesondere ist er nicht ermessensfehlerhaft.
79Eine Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt. Die behördliche Ermessensausübung hat sich an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes (Vermeidung einer „Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes und Ähnliches).
80Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. August 2006 - 11 A 2642/04 -, NWVBl. 2007, 64 (65), vom 5. August 2011 - 11 A 2136/10 -, n. v., S. 3 f. des amtl. Umdrucks, und - zum Widerruf einer Sondernutzungserlaubnis - vom 8. Juni 2012 - 11 B 694/12 -, NWVBl. 2012, 435 (436).
81Die Beklagte hat hier maßgeblich darauf abgestellt, dass das Grundstück des Klägers bereits über drei Gehwegabsenkungen verfüge und damit eine grundsätzliche Benutzung gesichert sei, sowie darauf abgehoben, dass der ohnehin knappe Parkraum nicht noch weiter eingeschränkt werden solle. Diese Erwägungen lassen keinen Ermessensfehlgebrauch (vgl. § 40 VwVfG NRW) erkennen.
82Die Straßenbaubehörde kann im Rahmen des ihr eröffneten Ermessens bei der Ablehnung eines Antrages auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Anlegung einer Zufahrt von einem Grundstück zu einer Straße auch berücksichtigen, dass dieses Grundstück bereits eine anderweitige Erschließung zum öffentlichen Wegenetz besitzt.
83Vgl. zu den Erwägungen beim landesstraßenrechtlichen Anbauverbot nach den §§ 20 Abs. 1 Satz 2, 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW: OVG NRW, Urteil vom 4. Dezember 2000 - 11 A 2007/98 -, juris, Rn. 80 ff.
84Der Kläger besitzt bereits drei Zufahrten, von denen aus insgesamt vier Garagenstellplätze erschlossen werden. Dass die vier Stellplätze für die drei im Wohnhaus des Klägers genehmigten Wohneinheiten nicht ausreichen sollten, ist weder dargetan noch ersichtlich.
85Ein Ermessensfehler ist auch nicht deshalb zu erkennen, weil es sich bei den Stellplätzen, die der Kläger durch die begehrte Zufahrt erreichen möchte, um „notwendige Stellplätze“ im Sinne des § 51 Abs. 1 BauO NRW 1995/2000 (früher: § 64 Abs. 2 BauO NRW 1962/1970 und § 47 Abs. 1 BauO NRW 1984) handelt. In einem solchen Fall könnte auch unter dem Blickwinkel des straßenrechtlichen Anliegergebrauchs aus § 14a Abs. 1 StrWG NRW die Art des Gebrauchs eines Grundstücks objektiv eine Zufahrt erfordern, wenn nach landesrechtlichen Vorschriften auf dem Grundstück Stellplätze bereitgestellt werden müssen.
86Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28. August 1987 - 4 C 54 - 55.83 -, BVerwGE 78, 79 (81),
87Bei der Errichtung des Wohnhauses ist mit dem Bauschein vom 3. September 1969 (vgl. die Baugenehmigungsvorgänge in der Beiakte Heft 5) nicht die Herstellung notwendiger Stellplätze nach § 64 Abs. 2 BauO NRW 1962 geregelt worden. Lediglich die Errichtung einer Einzelgarage an die südöstliche Hauswand des Gebäudes mit Zufahrt zur Straße U. Hof wurde zugleich mit dem Bau des Wohnhauses im Jahr 1969 genehmigt.
88Ferner konnte die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen als straßenbezogenen Gesichtspunkt auch den mangelnden öffentlichen Parkraum und eine weitere Verknappung durch die Anlage des klägerischen Vorhabens als weiteren Ablehnungsgrund ermessensgerecht ins Feld führen. Zu der Frage, dass es im Bereich der Straße U. Hof an öffentlichem Parkraum mangelt, kann auf das weiter oben Dargelegte und hier entsprechend Geltende Bezug genommen werden.
89Das weitere Vorbringen des Klägers zeigt ebenfalls keinen Ermessensfehler auf. Diese Feststellung gilt zunächst hinsichtlich der von ihm angesprochenen Probleme bei der Müllabfuhr, und zwar unabhängig davon, ob hier überhaupt ein Bezug zum Anliegergebrauch im Zusammenhang mit Fragen der Grundstückszufahrt gegeben ist. Mögliche Probleme bei einer ordnungsgemäßen Abfallbeseitigung berühren grundsätzlich nur öffentliche Interessen. Dass es dem Kläger nicht möglich sein soll, seine Müllgefäße trotz der beengten Parkraumsituation am Leerungstag so zu platzieren, dass eine Leerung möglich ist, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Eine möglichst komfortable Handhabung wird nicht vom Anliegergebrauch geschützt. Darüber hinaus sind nach Rücksprachen des Amtes „Tiefbau und Verkehr“ bei der zuständigen „Entsorgung I. “ dort keine Probleme bei der Müllentsorgung oder auch Straßenreinigung bekannt geworden (vgl. Bl. 7 f. der Beiakte Heft 1).
90Ebenso wenig kann sich der Kläger darauf berufen, dass die Beklagte eine Gehwegabsenkung auf der gegenüberliegenden Seite genehmigt haben mag. Nach dem vorliegenden Luftbildmaterial
91- vgl. https:///maps.google.de, Suchwort: „U1. Hof, I. “ -
92sind auf der gegenüberliegenden Straßenseite eine bzw. maximal zwei Zufahrten je Wohnhaus zur Erschließung von seitlich der Häuser gelegenen Stellplätzen bzw. Garagen vorhanden. Demgegenüber besitzt der Kläger bereits drei Zufahrten mit Erschließungsfunktion. Die Verhältnisse auf der gegenüberliegenden Straßenseite sind daher mit dem hier in Rede stehenden Sachverhalt nicht vergleichbar, so dass kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vorliegt. Andernfalls hätte der Kläger keinen Anspruch auf eine mögliche Wiederholung eines behördlichen Fehlers. Einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht gibt es nicht.
933. Ergänzend merkt der Senat noch an, dass ein abweichendes Ergebnis auch dann nicht in Betracht kommt, wenn man das Begehren des Klägers dahingehend auslegen wollte, es sei auf die Verurteilung der Beklagten im Rahmen einer allgemeinen Leistungsklage gerichtet, ihm - dem Kläger - gegenüber eine (schlichte) behördliche Zustimmung zu einer baulichen Veränderung des Gehweges und damit der Straße auszusprechen,
94vgl. etwa Sauthoff, in Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesfernstraßenmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 8a FStrG Rn. 14; Teil B Nr. 11.8.2 der Nutzungsrichtlinien 2013,
95oder aber den Gehweg als Trägerin der Straßenbaulast selber abzusenken.
96In dem einen wie in dem anderen Fall würde das vorstehend Dargelegte entsprechend gelten mit der Folge, dass die konkludent mit der Versagung der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gleichzeitig ausgesprochene Verweigerung einer Zustimmung der Beklagten oder einer Absenkung des Gehweges in Eigenregie nicht zu beanstanden wäre.
97III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.
98IV. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:
- 1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen; - 2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a; - 3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird; - 4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden; - 5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären; - 6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden; - 7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen; - 8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht; - 9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung; - 10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist; - 11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.