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Der Antragsteller, der Einwohner einer kreisangehörigen Gemeinde ist, wendet sich gegen Regelungen zur Abfallgebühr für Hausmüll in der Satzung des Antragsgegners über die Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen - AWS - in ihrer ab dem 1.1.2002 geltenden Fassung vom 19.10.2001.
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Der Antragsgegner betreibt die Entsorgung des in seinem Gebiet anfallenden Abfalls als öffentliche Einrichtung (§ 2 Abs.1 AWS). U.a. für die Haushalte und sonstige zur Grundstücksnutzung berechtigte Grundstückseigentümer besteht ein Anschluss- und Benutzungszwang (§ 3 Abs. 1 AWS). Entsorgt werden u.a. Hausmüll (§ 5 Abs. 1 AWS), Sperrmüll (§ 5 Abs. 2 AWS), Wertstoffe (§ 5 Abs. 3 AWS), Schrott (§ 5 Abs.8 AWS) und Elektrogeräte (§ 5 Abs. 9 AWS). Für Hausmüll zugelassene Abfallgefäße sind neben dem Müllnormeimer von 120 l, solche von 240 l und 1100 l Volumen (§ 12 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 AWS). Der Inhalt der Abfallbehälter wird 14-tägig gesammelt (§ 13 Abs. 1 AWS). Zur Deckung des Aufwandes für die Entsorgung von Abfällen werden Benutzungsgebühren erhoben (§ 20 Abs. 1 AWS). Gebührenschuldner sind die zum Anschluss Verpflichteten (§ 21 Abs. 1 AWS). § 22 Abs. 1 bis 4 AWS regelt die Benutzungsgebühren für die Haushalte folgendermaßen:
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1. Die Gebühren für die Entsorgung von Hausmüll (§ 5 Abs. 1), Sperrmüll (§ 5 Abs. 2), Abfällen zur Verwertung (§ 5 Abs. 3), Garten- und Parkabfällen (§ 5 Abs. 6), schadstoffbelasteten Abfällen (§ 5 Abs. 7), Schrott (§ 5 Abs. 8), Elektro-, Elektronik- und Kühlgeräte (§ 5 Abs. 9) werden als Jahresgebühr und als Behältergebühr (Zusatzgebühr) erhoben.
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2. Die Jahresgebühr wird nach der Zahl der zum Zeitpunkt des Entstehens der Gebührenschuld (§ 24 Abs. 1) zu einem Haushalt gehörenden Personen bemessen. Einen Haushalt bilden alle Personen, die gemeinsam wohnen und wirtschaften. Wer allein wirtschaftet, bildet einen eigenen Haushalt. Als Haushalt gelten auch die einzelnen Mitglieder von Wohngemeinschaften und Untermieter sowie Wohnheimbewohner, wenn sie allein wirtschaften. Maßgeblich ist das Vorhandensein einer Kochmöglichkeit. Grundsätzlich erfolgt die Gebührenveranlagung für den Hauptwohnsitz im Landkreis.
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Die Jahresgebühren betragen jährlich bei
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Zahl der Haushaltsangehörigen
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Mit der Jahresgebühr ist die Entleerung eines Abfallbehälters mit dem Mindestbehältervolumen nach § 12 Abs. 3 (120 l) abgegolten.
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Bei Benutzung von 1.100 l-Abfallgroßbehältern hat jeder Haushalt die nach Abs. 2 a) bis c) entstehende Jahresgebühr zu entrichten.
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3. Die in Ansatz 2 a) bis c) genannten Gebührensätze gelten auch dann, wenn mehrere Haushalte nur einen Abfallbehälter benutzen.
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4. Werden größere oder zusätzliche Abfallbehälter zur Entleerung bereitgestellt, sind zusätzlich zu den in Abs. 2 genannten Gebühren Behältergebühren zu entrichten.
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1. bei Bereitstellung eines 240 l-Abfallbehälters 94,80 EUR
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beim Zusammenschluss von zwei oder mehr Haushalten und/oder Arbeitsstätten zu einer Müllgemeinschaft im Sinne von § 12 Abs. 3 Satz 3 ist die Bereitstellung eines 240 l-Abfallbehälters ohne Zusatzgebühr möglich, wenn dieser mit zwei oder mehr Jahresgebührenmarken nach Abs. 2 a) - c) und/oder Abs. 6 gekennzeichnet wird.
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2. bei Bereitstellung zusätzlicher Abfallbehälter
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für einen 120 l-Abfallbehälter 190,20 EUR
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für einen 240 l-Abfallbehälter 190,20 EUR
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zuzüglich 94,80 EUR (Zusatzgebühr)
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3. bei Bereitstellung zusätzlicher Abfallbehälter, die nicht
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regelmäßig entleert werden wollen
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für einen 120 l-Abfallbehälter pro Leerung
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für einen 240 l-Abfallbehälter pro Leerung
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Der Antragsteller hat am 16.7.2002 Normenkontrollklage erhoben, zu deren Begründung er rügt, der Antragsgegner stelle das Mindest(einheits)volumen von 120 l unterschreitende Abfallgefäße nicht zur Verfügung. Während das dem einzelnen Haushaltsangehörigen zur Verfügung stehende Gefäßvolumen entsprechend der Größe des Haushalts sinke, stiegen im Widerspruch hierzu die Abfallgebühren (wenn auch degressiv gestaffelt) gleichheitswidrig entsprechend der Zahl der Haushaltsangehörigen. Die auf Erhebungen der Jahre 1973/74 und 1975 beruhende Annahme, die Abfallmenge sei von der Zahl der Haushaltsangehörigen abhängig, ohne proportional zu ihr anzusteigen, treffe auf Grund der zwischenzeitlich geänderten Verhältnisse nicht mehr zu.
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Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
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§ 22 Abs. 1 bis 4 AWS für nichtig zu erklären.
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Der Antragsgegner beantragt,
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Er verweist darauf, dass es sich bei dem personengebundenen Haushaltsmaßstab nach der Senatsrechtsprechung um einen zulässigen Wahrscheinlichkeitsmaßstab handle. Das Volumen des Regelabfallbehälters genüge der weit überwiegenden Anzahl der Haushalte. Der Zulassung anderer Behältergrößen stünden organisatorische Gründe entgegen. Die Abfallwirtschaftssatzung sei in ihrer Gesamtheit in einem Umfang auf Abfallvermeidung, -verwertung und -trennung hin ausgelegt, der keinen Raum mehr für weitere Lenkungsmaßnahmen gebührenrechtlicher Art lasse. Es bestehe bereits die Möglichkeit, Zusatzgebühren für größere und zusätzliche Abfallbehälter zu vermeiden. Darüber hinaus seien nur im Rahmen der auf Grund eines weiten Gestaltungsermessens bestimmten Organisationsstruktur weitere spezielle gebührenrechtliche Anreize zu schaffen. Angesichts eines verbrauchsunabhängigen Gesamtkostenanteils von 90% eröffne eine Änderung des Gebührensystems im Sinne eines - notwendig mit Mehrkosten und entsprechenden Belastungen für die Gebührenpflichtigen verbundenen - leistungsabhängigen Maßstabes keine nennenswerten Differenzierungsmöglichkeiten.
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Dem Senat liegen die die Satzung betreffenden Sitzungsunterlagen des Kreistags des Antragsgegners und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze vor. Auf diese Unterlagen wird Bezug genommen.
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Der Senat entscheidet über den Antrag auf Normenkontrolle ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss, da eine mündliche Verhandlung nicht geboten ist (dazu NK-Beschluss des Senats vom 7.10.2002 - 2 S 2634/01 -, ESVGH 53, 69). Die Beteiligten sind dazu gehört worden (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16.12.1999, VBlBW 2000, 189 und VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.12.2000 - 8 S 779/00 -).
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Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet .
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Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von (anderen) im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Letzteres ist hier der Fall (dazu § 4 AGVwGO). Eine entsprechende Rechtsvorschrift ist die Satzung über die Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen - Abfallwirtschaftssatzung - des Antragsgegners vom 19.11.2001 in ihrer ab 1.1.2002 geltenden Fassung (im Folgenden AWS).
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Der Antragsteller ist im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, da er als natürliche Personen geltend machen kann, durch § 22 Abs. 1 bis 4 AWS in seinen Rechten verletzt zu sein. Dies ergibt sich bereits daraus, dass er als Gebührenschuldner auf der Grundlage dieser Satzung von dem Antragsgegner für die Entsorgung von Hausmüll in Anspruch genommen wird (dazu der Rechtsgedanke in Art. 2 GG; vgl. auch Normenkontrollurteil des Senats vom 30.1.1997, VBlBW 1997, 271).
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Der Antrag, der sich erkennbar auf die Nichtigkeit der Hausmüllgebühr beschränkt, ist auch begründet.
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Die Satzung des Antragsgegners ist in dem der Normenkontrolle eröffneten Umfang zu beanstanden. Der Normenkontrollantrag dringt zwar nicht mit der in erster Linie geltend gemachten Rüge der Verletzung des Gleichheitssatzes durch die nach § 22 Abs. 1 bis 4 AWS zu erhebende Jahresgebühr durch, jedoch führt die ebenfalls geltend gemachte mangelnde Berücksichtigung der tatsächlich angefallenen Abfallmengen zur Nichtigkeit dieser Regelungen. Die letztgenannte Rüge richtet sich nicht in erster Linie oder ausschließlich gegen die Unmöglichkeit der Benutzung eines kleineren als des 120 l Normgefäßes. Vielmehr geht es dem Antragsteller der Sache nach um die mangelnde Anknüpfung der Gebühr an die Menge der „wirklich“ zur Beseitigung überlassenen Abfälle und die hieraus folgende Unmöglichkeit, zu einer Gebührenreduktion bei Überlassung geringer Abfallmengen zu gelangen, mithin auch um das Fehlen eines im Gebührentatbestand angelegten Anreizes zur Abfallvermeidung.
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Wie aus den vorgenannten Satzungsvorschriften hervorgeht, beruht die Bemessung der Abfallgebühren, soweit sie den Haushalt betreffen und ein Abfallbehälter mit dem Mindestvolumen von 120 l zur Verfügung steht, auf einem personengebundenen Haushaltsmaßstab, der im Fall der Bereitstellung eines größeren oder zusätzlichen Abfallbehälters durch einen Gefäßtarif ergänzt wird.
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Der personengebundene Haushaltsmaßstab, bei dem die Abfallgebühr nach der Zahl der zu einem Haushalt gehörenden Personen bemessen wird, beruht auf der Annahme, dass in einem Haushalt üblicherweise Müll anfällt und die Menge des angefallenen Mülls in aller Regel von der Zahl der Haushaltsangehörigen abhängt. Diese Annahme ergibt sich schon aus der Lebenserfahrung (so schon Senatsurteil vom 22.3.1979 - II 3316/77 -, KStZ 1979, 155). Einen statistisch nachweisbaren unmittelbaren Zusammenhang zwischen der Zahl der Wohnenden auf einem Grundstück und dem Gewicht des Abfalls haben im Übrigen die Messungen bestätigt, die in der Zeit vom September 1974 bis Dezember 1975 in einer Zusammenarbeit des Siedlungsverbands Ruhrkohlenbezirk Essen, Professor Schäffer von der Universität Köln und der Städtereinigung KG Edelhoff, Iserlohn, in Letmathe durchgeführt worden sind (Letmather Messungen). Die Auswertungen dieser Erhebungen sind im Einzelnen dargelegt unter dem Titel „Der Gebührenmaßstab bei der Abfallbeseitigung“ in Heft 4 der Schriftenreihe „Kolloquien und Seminare im Hause Edelhoff“ der Firma Städtereinigung KG Edelhoff, Iserlohn, Edelhoff-Seminar (vgl. dazu Dietz, KStZ 1980, 201 ff.). Auch wenn die Einzelergebnisses dieser in den Jahren 1974/75 durchgeführten Messungen keine Allgemeinverbindlichkeit auf Dauer für sich in Anspruch nehmen können (vgl. Senatsurteile vom 25.3.1982, KStZ 1982, 213, vom 24.9.1987 - 2 S 520/87 - und vom 8.12.1989 - 2 S 361/89 -), kann es nach diesen Untersuchungen jedenfalls keinem Zweifel unterliegen, dass ein Zusammenhang zwischen der Zahl der Grundstücksbewohner und der Abfallmenge besteht. Ohne Bedeutung für die Frage der Eignung des Personentarifs als Wahrscheinlichkeitsmaßstab ist es, ob die auf einem Grundstück anfallende Müllmenge in etwa proportional zu der Anzahl der auf diesem Grundstück wohnenden Personen steigt oder nicht, da es sich hierbei nicht um eine Frage der Geeignetheit des Wahrscheinlichkeitsmaßstabs, sondern um eine solche der Gültigkeit der Beitragssätze handelt (vgl. Senatsurteil vom 8.12.1989 aaO).
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Allgemeiner Ansicht nach dürfen Abfallgebühren nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen werden. Ein Wirklichkeitsmaßstab, der nicht nur Volumen und Gewicht, sondern auch die für die Verwertung und Beseitigung maßgebliche unterschiedliche Beschaffenheit des Abfalls erfassen müsste, erscheint bei der Abfallgebühr wegen technischer Schwierigkeiten als ausgeschlossen (vgl. Senatsurteil vom 22.3.1979 aaO und ständig; ferner Schulte/Wiesemann in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: März 2004, § 6 Rdnr. 337 a).
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Die vom Antragsgegner für Haushalte getroffene Gebührenbemessungsregelung ist mit dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip und dem aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Willkürverbot grundsätzlich vereinbar. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats gilt für die Erhebung von Benutzungsgebühren nach § 9 KAG, zu denen auch die hier im Streit befindliche Abfallgebühr gehört (vgl. § 1 Abs. 4 LAbfG 1975, § 8 Abs. 2 LAbfG 1990), das Äquivalenzprinzip nur in seiner bundesrechtlichen Ausprägung (dazu Normenkontrollbeschluss des Senats vom 1.7.1987, VBlBW 1988, 142). Als Ausfluss des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit besagt dieses, dass zwischen der Gebühr und der erbrachten Leistung kein Missverhältnis bestehen darf. Es fordert in Verbindung mit dem Gleichheitssatz, dass die Benutzungsgebühr im Allgemeinen nach dem Umfang der Benutzung bemessen wird, so dass bei etwa gleicher Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung etwa gleich hohe Gebühren und bei unterschiedlicher Benutzung diesen Unterschieden in etwa angemessene Gebühren erhoben werden. Unterhalb der durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gezogenen Obergrenze der Gebührenbemessung ist die Gestaltungsfreiheit des Satzungsgebers im Wesentlichen nur durch das aus dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) folgende Willkürverbot in der Weise eingeschränkt, dass bei gleichartig beschaffenen Leistungen die Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze in den Grenzen der Praktikabilität und der Wirtschaftlichkeit so zu wählen und zu staffeln sind, dass sie unterschiedlichen Ausmaßen in der erbrachten Leistung Rechnung tragen, damit die verhältnismäßige Gleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt. Das Willkürverbot belässt damit dem Satzungsgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. Es verbietet nur eine willkürliche Ungleichbehandlung (wesentlich) gleicher Sachverhalte und die willkürliche Gleichbehandlung (wesentlich) ungleicher Sachverhalte. Die hierdurch gezogenen Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit überschreitet der Satzungsgeber erst dann, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für die Gleich- oder Ungleichbehandlung nicht finden lässt. Nur die Einhaltung dieser äußersten Grenze ist unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes zu prüfen, nicht aber die Frage, ob der Satzungsgeber im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat. Dabei ist im Abgabenrecht auf die Typengerechtigkeit abzustellen, die es dem Satzungsgeber gestattet, bei der Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen in der Weise zu verallgemeinern und zu pauschalieren, dass an Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird, und dabei die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleibt. Dieser Grundsatz vermag die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte indessen nur so lange zu rechtfertigen, wie nicht mehr als 10 v.H. der von der Regelung betroffenen Fälle dem „Typ“ widersprechen (BVerwG, Urteil vom 1.8.1986, NVwZ 1987, 231; BVerwGE 68, 36/41; VGH Bad.-Württ., Normenkontrollbeschluss vom 1.7.1987 aaO; Urteil vom 2.9.1988, ESVGH 39, 20).
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Mit diesen Grundsätzen ist ein personengebundener Haushaltstarif, bei dem mit zunehmender Personenzahl die Müllgebührensätze je Haushaltsangehörigem degressiv gestaffelt sind, ohne weiteres vereinbar, wie in der Rechtsprechung des erkennenden Senats geklärt ist (vgl. u.a. VGH Bad.-Württ., Normenkontrollbeschluss vom 1.7.1987 - 2 S 3278/85 -, aaO; Urteil vom 2.9.1988 -2 S 1719/88 - und Urteil vom 30.1.1997, aaO). Er beruht auf der im Regelfall zutreffenden Annahme, dass in einem Haushalt Müll anfällt und die Menge des angefallenen Mülls von der Zahl der Haushaltsangehörigen abhängt, wobei, wie die Erhebungen in Letmathe und im Landkreis Biberach ergeben haben, der Müllanfall mit zunehmender Personenzahl je Haushaltangehörigen nicht proportional, sondern degressiv steigt (vgl. dazu im Einzelnen Driehaus aaO, § 6 Rdnr. 601 m.w.N.).
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Dass in § 12 Abs. 1 S. 1 AWS für den Hausmüll ein Mindestbehältervolumen von 120 l festgelegt ist, ist aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden. Die Berechtigung, derartige Bestimmungen zu treffen, folgt schon aus der Organisationsgewalt der abfallentsorgenden Körperschaft. Mit den aufgezeigten Gebührenbemessungsgrundsätzen ist es auch vereinbar, die nach dem personengebundenen Haushaltstarif zu veranlagenden Haushalte für den Erwerb eines weiteren oder größeren Müllgefäßes mit einer gefäßbezogenen zusätzlichen Müllgebühr zu belasten. Die Zuteilung von 120 l-Normabfallgefäßen beruht auf der Annahme des Antragsgegners, dass die Gefäßgrößen für sämtliche Haushalte im Regelfall zur ordnungsgemäßen Müllentsorgung ausreichend sind.
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Der personengebundene Haushaltsmaßstab in der hier gewählten Ausgestaltung ist jedoch mit § 2 Abs. 1 S. 2 LAbfG nicht vereinbar. Nach dieser durch das Gesetz zur Änderung des Landesabfallgesetzes vom 12.2.1996 (GBl. 1996, 116) geänderten Bestimmung sollen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger insbesondere in den Satzungen nach § 8 LAbfG die Gebührentatbestände so ausgestalten, dass sich daraus nachhaltige Anreize zur Vermeidung und Verwertung sowie zur Abfalltrennung ergeben. Diese Verpflichtung bezieht sich ungeachtet der Wahl des Begriffs „Gebührentatbestand“ zumindest auch auf den Gebührenmaßstab. Zwar bezeichnet der von den Begriffen des Gebührenmaßstabes, mit dem der Umfang der Inanspruchnahme der Entsorgungseinrichtung bestimmt wird, und dem des Gebührensatzes, d.h. des Geldbetrages pro Maßstabseinheit, zu unterscheidende Begriff des Gebührentatbestandes nur die Voraussetzungen, unter denen eine Gebührenpflicht überhaupt entsteht. Gleichwohl enthält § 2 Abs.1 S. 2 LAbfG nicht nur eine rechtlich nicht ohne Weiteres umsetzbare programmatische Aussage (hierzu Senatsurt. vom 04.07.1996, BWGZ 1997, 540; NK-Beschl. v. 16.06.1999, NVwZ-RR 2000,51); denn die Bezugnahme in § 8 LAbfG auf § 9 KAG und die ausdrückliche Anknüpfung des Abfallaufkommens an den Gebührenmaßstab in § 8 Abs. 2 Nr. 2e LAbfG erlauben die Annahme, der in § 2 LAbfG vorgegebene Zweck dürfe jedenfalls auch über den Gebührenmaßstab angestrebt werden, zumal nach der Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drs. 10/1924, S. 38) neben den abgaberechtlichen Grundsätzen Lenkungsziele berücksichtigt werden sollen (vgl. VGH Bad.-Württ., NK-Beschluss v. 16.06.1999 aaO; NK-Urt. v. 26.07.2001, NVwZ 2002,220; zur zulässigen Verfolgung von Lenkungszwecken in Gebührenregelungen BVerwG, Urt. v. 20.12.2000, DVBl. 2001, 488 = BayVBl. 2001, 407 = Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 94; BVerfG, Beschl. v. 10.03.1998, BVerfGE 97, 332 = NVwZ 1998 = DVBl. 1998, 699). § 2 Abs. 1 S. 2 LAbfG verstößt ebenso wie vergleichbare Vorschriften anderer Bundesländer, die dazu verpflichten, die Gebührenerhebung für die Abfallentsorgung nicht mehr allein auf die Deckung der Kosten der kommunalen Abfallentsorgung auszurichten, sondern daneben auf eine Verhaltenssteuerung in Richtung Abfallvermeidung hinzuwirken (Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung LT-Drs. 10/1924, S. 38), nicht gegen höherrangiges Recht, namentlich greift die Vorschrift nicht in den geschützten Kernbestand des den Landkreisen gemäß Art. 28 Abs.2 S.2 GG im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs zustehenden Rechts auf Selbstverwaltung ein und ist auch nicht unverhältnismäßig (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 3.5.1994, KStZ 1995, 173 zu einer entsprechenden Regelung im Freistaat Sachsen).
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Gebührenrechtliche Grundsätze werden durch die Verpflichtung, durch die Gestaltung der Abfallgebühr eine abfallrechtliche Lenkung der Benutzer anzustreben, nicht verletzt (vgl. statt aller BVerfGE 50, 217, 226). Der Hauptzweck der Gebührenerhebung, nämlich die Deckung der Kosten für die kommunale Einrichtung Abfallentsorgung, wird nicht verdrängt. Dies gilt auch in Ansehung des Umstands, dass bei der Abfallentsorgung die fixen Kosten deutlich überwiegen, was nicht ohne Einfluss auf die Gebührengestaltung bleiben kann (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 29.3.1995, KStZ 1997, 12 und OVG Bremen, Urteil vom 12.7.2000, NVwZ-RR 2002, 379). So ist etwa die Erhebung von Abfallgebühren als nicht verbrauchsabhängige Grund- in Verbindung mit verbrauchsabhängigen Zusatzgebühren selbst dann nicht ausgeschlossen, wenn die fixen Kosten - wie der Antragsgegner ohne weitere Substantiierung geltend macht - bei 90 % liegen. Denn die Grundgebühr muss nicht notwendig in vollem Umfang an die festen Vorhaltekosten der Abfallentsorgung, die zusätzliche verbrauchsabhängige Gebühr nicht ausschließlich an die danach noch verbleibenden Kosten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.8.1981, Buchholz 401.84, Benutzungsgebühren Nr. 44) mit der geltend gemachten Folge anknüpfen, dass dem Gebührenpflichtigen ein abfallvermeidendes und damit umweltfreundliches Verhalten im Hinblick auf die ohnehin zu bezahlende sehr hohe Grundgebühr als von vornherein ohne Sinn und Nutzen erscheinen müsste. Einen Behältervolumenmaßstab in Verbindung mit der Möglichkeit der Wahl jedes gewünschten Volumens unter Missachtung europarechtlicher Vorgaben zur Behältergestaltung (vgl. hierzu Schulte/Wiesemann in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand März 2004, Rdnr. 343 ff.) oder die Möglichkeit der Wahl beliebiger Abfuhrrhythmen setzt das Anreizgebot gem. § 2 Abs. 1 S. 2 LAbfG - wie keiner weiteren Darlegung bedarf - nicht zwingend voraus.
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Die nach dem Vortrag des Antragsgegners mit einer Änderung seiner Organisations- und Maßstabsgestaltung im Sinne der gebotenen Anreizwirkung verbundenen zusätzlichen Kosten erscheinen im Hinblick auf deren umwelt- und abfallpolitischen Ziele nicht unangemessen , zumal da das Anreizgebot dazu bestimmt ist, eine Verhaltenssteuerung und nicht etwa eine Kostensenkung zu bewirken (ebenso OVG Lüneburg, Urteil vom 26.11.1997, ZKF 1998, 205). Im Übrigen würden die genannten Kosten die Nutzer der Abfallentsorgungseinrichtung, die sich nicht im Sinne des zu schaffenden Anreizes verhalten, stärker treffen als diejenigen, die dies nicht tun.
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Die Anreizverpflichtung ist auch nicht zweckuntauglich und verstößt deshalb auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (vgl. hierzu BVerfGE 30, 250 <263> und 38, 61 <81f.>). Sie verringert nicht unvermeidbar den Anreiz zur Benutzung der Einrichtungen der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtungen in einer Weise, die zu Fremdeinfüllungen und wilden Ablagerungen führt. Denn die Neigung der Abfallerzeuger und -besitzer, sich ihrer Abfälle ordnungsgemäß zu entledigen, kann etwa durch die Festlegung von Mindestgrößen der Abfallgefäße und von Mindestgebühren gefördert werden. Ein weiteres Hinwirken auf eine ordnungsgemäße Abfallentsorgung kann durch das - hier gegebene - Angebot verschiedener von der Einheitsgebühr umfasster Sammel- und Verwertungsdienste, durch die ein erheblicher Anteil des Hausmülls erfasst werden kann, erfolgen.
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Den abfallrechtlichen Vorgaben des § 2 Abs.1 S. 2 LAbfG genügt der vom Antragsgegner gewählte personengebundene Haushaltsmaßstab in Verbindung mit einem ergänzenden Gefäßmaßstab nicht.
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Eine Verringerung der in jedem Fall als Jahresgebühr zu entrichtenden Abfallgebühr (§ 22 Abs.2 AWS) kann nicht durch Mülltrennung, -verwertung oder -vermeidung, sondern nur durch Verringerung der Zahl der Haushaltsangehörigen erreicht werden. So ist es etwa für das Entstehen der Jahresgebühr gleichgültig, ob ein Einpersonenhaushalt die Durchschnittsmenge von wöchentlich 60 l Hausmüll verursacht oder besonders abfallvermeidend wirtschaftet. Jedenfalls wird er - unabhängig von seinem Verhalten - gebührenrechtlich nach einer Abfallmenge von 60 l pro Woche behandelt. Ein nachhaltiger Impuls zur Abfallvermeidung wird dadurch nicht geschaffen (s. auch Quaas, KStZ 1999, 141, 150). Der Zusammenschluss von zwei oder mehr Haushalten zu einer Müllgemeinschaft (§ 22 Abs. 4 AWS) lässt die jeweilige Verpflichtung zur Zahlung von Jahresgebühren ausdrücklich unberührt (§ 22 Abs. 3 AWS).
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Die Möglichkeit, die Zusatzgebühr für die Bereitstellung größerer oder zusätzlicher Abfallbehälter (§ 22 Abs. 4 AWS) durch Abfallvermeidung einzusparen, genügt der Anreizverpflichtung schon deshalb nicht, weil das nach der streitigen Satzung derzeit zumindest zur Verfügung stehende Gefäßvolumen von 120 l pro 2 Wochen und Haushalt (vgl. §§ 12 Abs. 1 Nr. 1, 13 Abs. 1 AWS) sich keineswegs auf das absolute Minimum beschränkt, vielmehr auch nach dem Vortrag des Antragsgegners dem Bedarf der überwiegenden Anzahl von Haushalten genügt. Das bedeutet, dass die Benutzer - anders als in der vom Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 21.9.1999, NWVBL 2000, 71) entschiedenen Konstellation, wonach pro Einwohner (nur) 30 l Gefäßvolumen für zwei Wochen zur Verfügung standen - nicht schon in der Regel zwangsläufig zur Müllvermeidung und -verwertung angehalten werden. Dies gilt umso mehr als der Antragsgegner eine Reihe zusätzlicher Verwertungsmöglichkeiten etwa für Wertstoffe, Schrott und Elektrogeräte (§ 5 Abs. 3, 8 und 9 AWS) anbietet. Dass jedenfalls kleineren und mittelgroßen Haushalten erhebliche Entsorgungskapazitäten zur Verfügung stehen, wird auch durch die Annahme des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg gestützt, umweltbewusste Bürger könnten heutzutage durchaus so leben, dass weniger als 10 l Restabfall pro Person und Woche anfielen (Urteil vom 29.3.1995, KStZ 1997, 12). Soweit die Zusatzgebühr für das Bereitstellen eines 240 l-Abfallbehälters für von zwei oder mehr Haushalten gebildete Müllgemeinschaften entfällt, wird das Verursachen von 60 l pro Woche und Haushalt unterschreitenden Restmüllmengen nicht durch Verminderung der Jahresgebühr, sondern durch Verzicht auf eine Zusatzgebühr für die Bereitstellung dieses (besonders groß dimensionierten) Abfallgefäßes „belohnt“, dies allerdings nur unter der Voraussetzung, dass das Gefäß mit zwei oder mehr Jahresgebührenmarken gekennzeichnet ist (§ 22 Abs. 4 Nr. 1 AWS).
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Der Antragsgegner ist nach alledem verpflichtet, seine Gebührengestaltung zu ändern und sein Satzungsermessen - und dem vorgehend sein Organisationsermessen - hierbei unter Beachtung des § 2 Abs. 1 S. 2 LAbfG auszuüben.
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Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG (a.F.; vgl. auch § 71 Abs. 1 GKG i.d.F. des Kostenrechtsmodernisierungsgesetzes vom 5.5.2004, BGBl. I, 718).
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