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| | Die Berufung der Beigeladenen ist nach ihrer Zulassung durch den Senat statthaft und auch sonst zulässig. |
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| | Sie ist auch begründet, denn der Kläger hat keinen Anspruch auf den von ihm beantragten Bauvorbescheid über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung eines Wohnhauses. Nach § 57 Abs. 1 LBO kann auf schriftlichen Antrag des Bauherrn ein schriftlicher Bescheid zu einzelnen Fragen des Vorhabens erteilt werden (Bauvorbescheid). Auf seine Erteilung besteht ein Anspruch, wenn dem genehmigungspflichtigen Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen (§ 57 Abs. 2 in Verbindung mit § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO). Dem Kläger geht es mit seinem Antrag um die Klärung „der prinzipiellen Möglichkeit, auf dem Baugrundstück ein Wohnhaus zu errichten.“ Nur diese - bauplanungsrechtliche - Frage nach der (bloßen) Art der baulichen Nutzung des Grundstücks ist Gegenstand des Verfahrens. |
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| | Der Bebauung des Grundstücks Flst.-Nr. 2314 mit einem Wohnhaus steht der Bebauungsplan „Herrengarten I“ der Gemeinde Umkirch vom 08.10.1984 entgegen, gegen dessen formelle Wirksamkeit Bedenken weder erhoben noch ersichtlich sind, und der weder insgesamt noch bezogen auf das Baugrundstück funktionslos geworden ist (I.). Da eine Befreiung von der Festsetzung eines Garagengrundstücks die Grundzüge der Planung berühren würde, hat der Kläger auf sie keinen Anspruch (II.). |
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| | I. Die Festsetzungen des Bebauungsplans „Herrengarten I“ sind weder insgesamt noch teilweise, soweit sie die Standorte von Garagen auf dem Baugrundstück betreffen, wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten. Eine bauplanerische Festsetzung tritt wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt, und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (grundlegend: BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 - IV C 39.75 -, BVerwGE 54, 5; vgl. auch Baumeister, GewArch 1996, 318). Die Anforderungen an ein Funktionslos-Werden sind streng, von einer Funktionslosigkeit wird nur in äußerst seltenen Fällen die Rede sein können (BVerwG, Urteil vom 03.12.1998 - 4 CN 3.97 -, BVerwGE 108, 71). Entscheidend ist, ob die jeweilige Festsetzung noch geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung i.S. des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen sinnvollen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zugrunde liegt, wird dabei nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann (BVerwG, Beschluss vom 21.12.1999 - 4 BN 48.99 -, NVwZ-RR 2000, 411; Beschluss vom 03.12.1998, a.a.O.). Die Frage, ob die Verhältnisse, auf die sich die Festsetzung bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt, ist nicht gleichsam isoliert für einzelne Grundstücke zu prüfen. Die Betrachtung darf namentlich nicht darauf beschränkt werden, ob die Festsetzung hier und dort noch einen Sinn gibt. Zu würdigen ist vielmehr grundsätzlich die Festsetzung in ihrer ganzen Reichweite; zu würdigen ist folglich nicht nur die einzelne Festsetzung, sondern auch die Bedeutung, die sie für den Plan in seiner Gesamtheit hat (BVerwG, Urteil vom 29.04.1977 - IV C 39.75 -, a.a.O.). Demzufolge ist ein Bebauungsplan nicht bereits deshalb ganz oder teilweise wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten, weil auf einer Teilfläche eine singuläre planwidrige Nutzung entstanden ist (BVerwG, Beschluss vom 21.12.1999, a.a.O.). Freilich können die Verhältnisse, auf die sich bauplanerische Festsetzungen beziehen, nicht bloß aufgrund der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Planverwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschließt. Auch Rechtsänderungen können der Verwirklichung eines Bebauungsplans nachträglich als objektives Hindernis im Wege stehen. Zwischen den Begriffen der Funktionslosigkeit und der Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB besteht eine innere Wechselbeziehung. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass unüberwindliche tatsächliche oder rechtliche Hindernisse, die der Umsetzung planerischer Festsetzungen auf unabsehbare Zeit entgegenstehen, es unter dem Blickwinkel der Erforderlichkeit ausschließen, dass ein Bebauungsplan wirksam wird (vgl. nur BVerwG, Urteile vom 12.08.1999 - 4 CN 4.98 -, BVerwGE 109, 246 und vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287). Liegen solche Hindernisse im Zeitpunkt der Planung noch nicht vor, treten sie aber später ein, so liegt der Schluss nahe, die Funktionslosigkeit nach denselben Maßstäben zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.08.1990 - 7 C 41.89 u.a -, BVerwGE 85, 273). Die Wertungsparallelität erlaubt die allgemeine Folgerung, dass ein Bebauungsplan funktionslos werden kann, wenn sich die Sach- oder die Rechtslage nachträglich so verändert hat, dass ein Planvollzug auf unüberschaubare Zeit ausgeschlossen erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2004 - 4 C 3.03 -, ZfBR 2004, 796). |
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| | Die Voraussetzungen einer Funktionslosigkeit liegen gemessen daran weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht vor. Der Bebauungsplan „Herrengarten I“ ist weitestgehend plangemäß verwirklicht worden und hat - wie die Beigeladene zu Recht ausführt - in der Vergangenheit die Verhältnisse im Plangebiet wirksam zu steuern vermocht. Anhaltspunkte, dass dies in Zukunft in einer die Funktionslosigkeit des Bebauungsplans begründenden Weise nicht der Fall sein wird, werden vom Kläger nicht geltend gemacht. Hierfür ist auch nichts ersichtlich. |
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| | Auch die Festsetzung einer Verkehrsfläche mit dem Zusatz „Garagen“ bzw. „Gemeinschaftsgaragen“ auf dem Baugrundstück ist nicht - gleichsam isoliert - funktionslos geworden. Das Verwaltungsgericht ist in dem angefochtenen Urteil davon ausgegangen, dass der Bebauungsplan insoweit „faktisch obsolet“ geworden sei, weil es infolge der abweichenden Bauausführung keinen Bedarf mehr für die Errichtung von Garagen für die „begünstigten“ Grundstücke gebe. Dies rechtfertigt es jedoch nicht, von einer Funktionslosigkeit der entsprechenden Festsetzung auszugehen. Denn bei der Zuordnung der einzelnen Stellplätze und Garagen auf dem Baugrundstück zu verschiedenen Reihenhausgrundstücken handelt es sich lediglich um einen Gestaltungsvorschlag des Plangebers, dem normative Kraft nicht zukommt. Zwar mag das Baugrundstück ursprünglich gerade für die im Bebauungsplan benannten Parzellen gedacht gewesen sein. Die entsprechende rechtliche Sicherung erfolgte aber nicht über den Bebauungsplan, der eine solche Zuordnung rechtlich auch gar nicht zu treffen in der Lage wäre, sondern über die im Jahre 1997 aus dem Baulastenverzeichnis gelöschte Baulast. Es ist daher schon im Ansatz unzutreffend, die Wirksamkeit der Festsetzung nur anhand des Stellplatzbedarfs der benachbarten Reihenhausgrundstücke zu beurteilen. |
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| | Ausgehend hiervon lässt sich nicht feststellen, dass sich die Sach- oder die Rechtslage nachträglich so verändert hat, dass ein Planvollzug auf unüberschaubare Zeit ausgeschlossen erscheint. Wie die Beigeladene zu Recht ausführt, ist eine Bebauung des Grundstücks mit Garagen sowohl rechtlich als auch tatsächlich möglich. Das Grundstück ist - dies räumt auch der Kläger ein - für die Errichtung von Garagen geeignet, die Zu- und Abfahrt problemlos möglich. Im Blick auf die Funktionslosigkeit der Festsetzung nicht von Belang ist, ob eine Vermietung von Garagen für den Kläger ökonomisch rentabel ist. Auch die - zwischen den Beteiligten streitige - Frage des tatsächlichen (momentanen) Bedarfs bedarf keiner endgültigen Klärung. Insofern sei allerdings darauf hingewiesen, dass das mit „in Anwesenheit eines unabhängigen Zeugen (…) in Ihren Briefkasten eingeworfen“ überschriebene Angebot des Klägers vom 18.08.2003 an die Eigentümer der Reihenhäuser ... bis ..., einen Einstellplatz für monatlich 40 EUR mieten zu können, wenig aussagekräftig ist, die Bedarfssituation zu klären. Zum einen hat der Kläger nicht die im Bebauungsplan vorgesehenen Garagen zur Vermietung angeboten, zum anderen hat er den Kreis der Adressaten auf sieben Grundstückseigentümer begrenzt. Ein Nachweis oder auch nur einen Anhalt dafür, dass die Entwicklung des Grundstücksmarktes und der Nachfrage die Nutzung der Fläche als Garagenstandort auf unabsehbare Zeit ausschließt, hat der Kläger damit nicht erbracht. Die in Rede stehende Festsetzung erscheint vielmehr nach wie vor zu einer städtebaulichen Steuerung geeignet, mag auch der spezifische (notwendige) Bedarf auf den Reihenhausgrundstücken zwischenzeitlich entfallen oder anderweitig befriedigt sein. Denkbar erscheint es insbesondere, dass künftig mit Blick auf die zunehmende Motorisierung der Bevölkerung, aber etwa auch wegen höherwertiger Fahrzeuge, zunehmendem Vandalismus oder Gefahren durch Verbissschäden durch Nagetiere ein geänderter bzw. anders gearteter Stellplatzbedarf entsteht, der durch Garagen auf dem Baugrundstück anstelle von bloßen Stellplätzen entlang öffentlicher Verkehrsflächen wird gestillt werden können. Im Blick auf die sehr knapp geplanten und ausgeführten Garagen auf den Reihenhausgrundstücken erscheint es dem Senat ferner nicht undenkbar, dass sich auch für die dortigen Grundstückseigentümer die Bedarfssituation künftig ändern kann. Einen Anhalt hierfür hat die mündliche Verhandlung und das darin spontan zutage getretene Interesse einzelner Nachbarn an der Anmietung eines Stellplatzes bzw. einer Garage erbracht. Nach alledem ist für eine Funktionslosigkeit der Festsetzung einer Verkehrsfläche zum Zwecke der Errichtung von (Gemeinschafts-)Garagen nichts ersichtlich. |
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| | II. Erweist sich damit die Festsetzung eines „Garagengrundstücks“ als wirksam, steht sie einer Bebauung durch den Kläger mit einem Wohnhaus entgegen, es sei denn dieser hat gemäß § 31 Abs. 2 BauGB einen Anspruch auf Befreiung von dieser Festsetzung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist dies jedoch nicht der Fall. Nach § 31 Abs. 2 BauGB kann von den Festsetzungen eines Bebauungsplans befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern (Nr. 1), die Abweichung städtebaulich vertretbar ist (Nr. 2) oder die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde (Nr. 3) und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. |
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| | Bei der Frage, wann eine Befreiung die Grundzüge der Planung berührt, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu berücksichtigen, dass der als Satzung beschlossene Bebauungsplan Rechtsnormcharakter hat. Die Festsetzungen sind für das Baugenehmigungsverfahren grundsätzlich strikt verbindlich. Der Gesetzgeber stellt mit § 31 Abs. 2 BauGB ein Instrument zur Verfügung, das trotz dieser Rechtsbindung im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit und der Wahrung der Verhältnismäßigkeit für Vorhaben, die den Festsetzungen zwar widersprechen, sich mit den planerischen Vorstellungen aber gleichwohl in Einklang bringen lassen, ein Mindestmaß an Flexibilität schafft. Er knüpft die Befreiung indes an genau beschriebene Voraussetzungen. Durch das Erfordernis der Wahrung der Grundzüge der Planung soll sichergestellt werden, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans nicht beliebig durch Verwaltungsakte außer Kraft gesetzt werden können. Denn die Änderung eines Bebauungsplans obliegt nach § 2 Abs. 4 BauGB unverändert der Gemeinde und nicht der Bauaufsichtsbehörde. Hierfür ist in den §§ 3 und 4 BauGB ein bestimmtes Verfahren unter Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange vorgeschrieben, von dem nur unter den in § 13 BauGB genannten Voraussetzungen abgesehen werden kann. Dieses Regelungsgeflecht darf nicht durch eine großzügige Befreiungspraxis aus den Angeln gehoben werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - 4 B 5.99 -, NVwZ 1999, 1110). |
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| | Ob die Grundzüge der Planung im Einzelfall berührt werden, hängt von der jeweiligen Planungssituation, dem ursprünglichen planerischen Konzept ab (BVerwG, Beschluss vom 19.05.2004 - 4 B 35.04 - juris). Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept aus damaliger Sicht zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-) Planung möglich ist. Die Befreiung kann namentlich nicht als Vehikel dafür herhalten, die von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben. Sie darf - jedenfalls von Festsetzungen, die für die Planung tragend sind - nicht aus Gründen erteilt werden, die sich in einer Vielzahl gleich gelagerter Fälle oder gar für alle von einer bestimmten Festsetzung betroffenen Grundstücke anführen ließen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999, a.a.O.). |
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| | In Anwendung dieser Grundsätze kann die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass „die Festsetzungen des Bebauungsplans bezüglich des klägerischen Grundstücks wegen der späteren Veränderungen der tatsächlichen Verhältnisse nicht mehr an den Grundzügen der Planung teilnehmen“ (UA S. 7), keinen Bestand haben. Denn bei der Frage, ob eine Abweichung vom Bebauungsplan die Grundzüge der Planung berührt, kommt es auf den Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung und nicht darauf an, ob die der ursprünglichen Planung zugrunde gelegten Grundzüge in der Folgezeit realisiert wurden und auch heute noch bestehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.05.2004, a.a.O.). Die Bebauung des Grundstücks Flst.-Nr. 2314 mit einem Wohnhaus berührt, dies hat selbst der Kläger in der mündlichen Verhandlung zugestanden, die Grundzüge der (damaligen) Planungsentscheidung. Der Plangeber hat durch eine eindeutige textliche Festsetzung in dem Bebauungsplan (§ 10) zu erkennen gegeben, dass hinsichtlich des Standorts der Gemeinschaftsgaragen Ausnahmen nicht zulässig sind, diese also gerade an den vorgesehenen und nicht an anderen Stellen zu errichten sind. Entsprechende (Gemeinschafts-) Garagenflächen finden sich ferner im südlichen Bereich des Plangebiets und sind dort plangemäß ausgeführt worden. Auch aus der Begründung des Bebauungsplans erhellt, dass die Gemeinschaftsgaragenflächen und ihr konkreter Standort für den Gemeinderat seinerzeit wesentlich für das Interessengeflecht der Planung gewesen sind. So wurde etwa die Zahl der Wohneinheiten pro Hauskörper auf zwei beschränkt, da andernfalls „Schwierigkeiten bei der Lösung des Verkehrsproblems einschließlich der Unterbringung von Garagen und Stellplätzen“ befürchtet wurden (Begründung zum Bebauungsplan S. 4). Auch sollte eine „Verdichtung über das notwendige Maß hinaus“ und eine „Zubetonierung des Außenbereichsanteils der Grundstücke“ und damit eine „Denaturierung der offenen Bauweise“ vermieden werden. Der gesamte östliche Bereich des Baugebiets ist als verkehrsberuhigter Bereich dargestellt, „in dem Fahr- und Fußgängerverkehr gleichwertig unter gegenseitiger Rücksichtnahme stattfinden sollen. Entsprechend sind die Festsetzungen auf den Verkehrsflächen so getroffen, dass der Gesamtquerschnitt durch Baumscheiben den Verkehrsfluss behindernd bzw. bremsend aufgeteilt wird“ (Begründung S. 9). Für das Baugrundstück sind entsprechende Pflanzgebote in Gestalt von zwei Einzelbäumen vorgesehen. Im Blick auf den hohen Pendleranteil in Umkirch wurde ferner für den Geschosswohnungsbau eine erhöhte Anzahl von Einstellplätzen pro Wohneinheit vorgesehen (vgl. wiederum Begründung S. 9). Im Blick auf die sich im Plangebiet mehrfach wiederholende zeichnerische Festsetzung einer Gemeinschaftsgaragenfläche, deren Einhaltung nach den textlichen Festsetzungen (§ 10) vom Plangeber strikt gefordert wurde, und dem in der Begründung zum Bebauungsplan zum Ausdruck kommenden Plankonzept der Befriedigung des gebietsbezogenen Stellplatzbedarfs aus dem Gebiet einerseits und der Auflockerung der Bebauung durch platzähnliche Kreuzungs- und Kurvenbereiche unter Anordnung eines Pflanzgebots auf den Verkehrsflächen andererseits würde eine Abweichung (Befreiung) von der Festsetzung auf dem Baugrundstück die Grundzüge der damaligen Planung, berühren. Im Blick auf das Tatbestandsmerkmal der „Grundzüge der Planung“ ist es namentlich nicht von Bedeutung, ob der Gemeinderat, hätte er gewusst, dass der Stellplatzbedarf der Reihenhausgrundstücke auf deren Grundstück selbst befriedigt wird, für das Baugrundstück eine abweichende Festsetzung getroffen hätte. Allein entscheidend ist, dass er auf dem Baugrundstück einem konkreten Bedarf an Stellplätzen Rechnung tragen wollte und zugleich dieses Eckgrundstück - wie auch jenes Ecke Wigersheimstraße/Büningerstraße - zusätzlich zu einer gewissen Durchgrünung des Baugebiets und zur Auflockerung der im Übrigen recht dichten Siedlungsstruktur nutzen wollte. Dass der Plangeber seinerzeit durch die darstellende Zuordnung der einzelnen Garagen zu den seinerzeit als Flurstücke 23 bis 25 und 42 bezeichneten Grundstücke möglicherweise zu erkennen gegeben hat, dass er den Bedarf für gerade die im Streit stehende Fläche vor allem bei den genannten Grundstücken verortet, ändert hieran nichts. Hieran wird vielmehr deutlich, dass der Gemeinderat bei seiner Abwägungsentscheidung dem Stellplatzbedarf eine solch große Bedeutung zugemessen hat, dass er den gebietsbezogenen Bedarf ermittelt und konkreten Garagenstandorten zugeordnet hat. Dies wird auch an den Darstellungen für das Eckgrundstück Wigersheimstraße/Büningerstraße im zeichnerischen Teil des Bebauungsplans deutlich, wo der Plangeber über den konkreten Bedarf hinaus Stellplätze „zur freien Disposition“ schaffen wollte. Da die Befreiung von der Festsetzung „Gemeinschaftsgarage“ für das Baugrundstück somit die Grundzüge der (damaligen) Planung berührte, hat der Kläger auf sie keinen Anspruch. |
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| | Soweit der Kläger sich in der mündlichen Verhandlung auf eine Verletzung in seinem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG berufen hat, vermag ihm der Senat ebenfalls nicht zu folgen. Inhalt und Schranken des Eigentums werden durch die Gesetze bestimmt (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Ein solches „Gesetz“ ist der im Streit stehende Bebauungsplan „Herrengarten“, der für das Grundeigentum des Klägers (nur) die Nutzung als Gemeinschaftsgaragenfläche zulässt, diese aber auch ermöglicht. Dass insoweit die Grenzen einer wirksamen Inhalts- und Schrankenbestimmungen überschritten wären, ist nicht ersichtlich. Vielmehr haben sich die Nutzungsmöglichkeiten des Grundeigentums seit dem Kauf des Grundstücks nicht geändert. Ein Anspruch, ein als Grundstück für Gemeinschaftsgaragen erworbenes Flurstück mit einem Wohnhaus bebauen zu dürfen, lässt sich aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht herleiten. |
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| | Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. |
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