Denkmalschutz: Verfallenlassen eines historischen Gebäudes ist kein Eingriff in Kulturdenkmal

bei uns veröffentlicht am17.12.2010

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Zusammenfassung des Autors
Rechtsanwalt für Denkmalschutzrecht - Verwaltungsrecht - BSP Bierbach, Streifler & Partner PartGmbB
Lässt der Eigentümer ein als Kulturdenkmal eingestuftes historisches Gebäude leer stehen und verfallen, darf die Denkmalschutzbehörde mangels Eingriffs in ein Kulturdenkmal im Sinne des Niedersächsischen Denkmalschutzgesetzes keine Anordnung treffen, vorhandene Schäden durch Trocknungs-, Reparatur- und Reinigungsmaßnahmen zu beseitigen.

Diese Entscheidung traf das Verwaltungsgericht (VG) Lüneburg. Die Richter verdeutlichten in ihrer Entscheidung, dass das Verfallenlassen an sich keinen zu beseitigenden Eingriff darstelle. Ein solcher sei nur bei genehmigungspflichtigen Maßnahmen anzunehmen. Die Behörde könne daher einen Schutz des Gebäudes nur erreichen, wenn sie sich auf die Erhaltungspflicht stütze. Die Erhaltungspflicht des Eigentümers betreffe jedoch nur Maßnahmen, die zur Erhaltung des Denkmals nötig sind, also solche, ohne die sich der Zustand des Denkmals weiter verschlechtern würde (VG Lüneburg, 2 B 73/10).


Die Entscheidung im einzelnen lautet:

VG Lüneburg: Entscheidung vom 01.11.2010 - 2 B 73/10

Eine denkmalschutzrechtliche Instandsetzungsverfügung muss hinreichend bestimmt - und damit vollstreckbar - sowie geeignet sein.

An der Geeignetheit fehlt es, wenn die Beseitigung von Wasserschäden im Innern des Gebäudes gefordert wird, ohne dass ausreichende Maßnahmen zur Abdichtung des Gebäudes von außen gegen Niederschlagswasser verfügt werden.


Gründe

Der Antragsteller wendet sich gegen eine denkmalschutzrechtliche Anordnung der Schadensbeseitigung.

Der Antragsteller ist Eigentümer des sog. „Waldhauses B./C.-Villa“, das er bis Februar 2007 als psychiatrische Klinik genutzt hatte. Nach Fertigstellung eines Neubaus zog die Klinik im Februar 2007 nach D. um, seitdem steht das Gebäude leer, wird nicht genutzt und ist dem Verfall preisgegeben.

Am 9. November 2007 wurde das Gebäude als Kulturdenkmal wegen seiner geschichtlichen Bedeutung in das Verzeichnis der Kulturdenkmale Niedersachsens eingetragen. Die C.-Villa habe im Zusammenhang mit der deutschen Kapitulation Anfang Mai 1945 eine wichtige Rolle gespielt. Mit Schreiben vom 21.September 2009 beantragte der Antragsteller die Löschung der Eintragung im Verzeichnis der Kulturdenkmale. Zur Begründung führte er aus, dass nach ihm vorliegenden Unterlagen die C.-Villa weder Ort der Unterzeichnung der Kapitulationsurkunde gewesen sei, noch habe sich hier das Hauptquartier des britischen Oberbefehlshabers Feldmarschall M1. befunden. Diesen Antrag lehnte das Nds. Landesamt für Denkmalpflege mit Schreiben vom 2. November 2009 ab. Am 4. Mai 1945 sei Generalmajor W. in seiner Eigenschaft als Kampfkommandant von H. in die Villa C. eskortiert worden und habe dort die von ihm angebotene Kapitulation Hamburgs vor den englischen Truppen verhandelt und unterschrieben. Zur gleichen Zeit habe sich Feldmarschall M1. in einem Feldlager auf dem nahe gelegenen T. befunden. Er habe das Feldlager und die Villa C., in der sich auch der Stab seines Heeres befunden habe, als seine beiden Hauptquartiere bezeichnet. Die Villa C. sei damit ein wesentlicher Ort des dramatischen historischen Geschehens gewesen und letztlich auch die einzige architektonische Hinterlassenschaft, die diesen besonderen Moment der Geschichte bewahre. In einem weiteren Schriftwechsel ist der Antragsteller dieser Auffassung des Nds. Landesamtes für Denkmalpflege entgegengetreten und hat zur Begründung zuletzt eine „Stellungnahme zur historischen Bedeutung der Villa C. in E.-B.“ von Prof. Dr. F. von der Universität H. - Fakultät für Geisteswissenschaften, historisches Seminar - vom 23. März 2010 vorgelegt. Danach sei die Villa C. in keiner Weise eine „Entscheidungszentrale“ im Hinblick auf die Kapitulation gewesen. Alle Fäden seien vielmehr im mobilen Camp der englischen Armee zusammengelaufen, das sich seit dem 1. Mai 1945 auf dem T. befunden habe.

Wegen der festgestellten Denkmaleigenschaft des Gebäudes hat die Antragsgegnerin den Antragsteller aufgefordert, Maßnahmen zu ergreifen, die dem fortschreitenden Verfall des Gebäudes Einhalt gebieten. In dem Zusammenhang haben mehrere Ortsbegehungen stattgefunden, zuletzt am 20. Mai und 26. August 2010. Dabei sind in einem Protokoll die äußerlich sichtbaren Schäden aufgenommen worden, wie insbes. fehlende Dachpfannen, Durchfeuchtung und Schimmelbildung im Bereich von Wänden und Dachschrägen, beschädigte bzw. zerstörte Fußböden und Fußbodenbeläge sowie Verunreinigungen durch Katzenkot. In der Folgezeit ergriff der Antragsteller verschiedene Maßnahmen, um diese Schäden zu beseitigen. Da diese aber aus der Sicht der Antragsgegnerin nicht geeignet waren, den weiteren Verfall des Gebäudes zu stoppen, ordnete sie mit hier angefochtener Verfügung vom 14. September 2010 die Durchführung von Trocknungsmaßnahmen an sämtlichen feuchten Wänden und Dachschrägen, die Reparatur der Fußböden bzw. Fußbodenbeläge sowie die Beseitigung des Schimmelbefalls und sonstiger Verunreinigungen an.

Mit Schriftsatz vom 29. September 2010 beantragte der Antragsteller die Erteilung einer Genehmigung für den Abbruch und die Beseitigung der Villa C., über den noch nicht entschieden ist. Zur Begründung führte er aus, dass es sich bei dem Gebäude nicht um ein Baudenkmal handeln würde. Selbst wenn man dieses unterstellen würde, sei der Erhalt des Baudenkmals wirtschaftlich nicht zumutbar. Zum Beleg für seine Auffassung legte er das Gutachten von Prof. Dr. F. vom 23. März 2010 sowie ein Wirtschaftlichkeitsgutachten des Dipl. Ing. G. aus B. vom 22. September 2010 vor.

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat Erfolg. Die sofortige Vollziehung der denkmalschutzrechtlichen Verfügung ist nicht im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit an der Wahrung der baurechtlichen Ordnung geboten.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die Antragsgegnerin entspricht gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO den formellen Anforderungen. Dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist genüge getan. Voraussetzung hierfür ist, dass eine Behörde die Erwägungen offen legt, die sie in diesem konkreten Fall veranlasst haben, von der Möglichkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung Gebrauch zu machen. Die Antragsgegnerin hat hier das Interesse an einem sofortigen Vollzug ihrer Verfügung hinreichend erläutert. Sie hat nachvollziehbar dargelegt, warum die sofortige Vollziehung der noch nicht unanfechtbar gewordenen Verfügung im Hinblick auf das öffentliche Interesse geboten ist. Denn würden nicht sofort die notwendigen Erhaltungsmaßnahmen ergriffen, sei damit zu rechnen, dass das denkmalgeschützte Gebäude dem (weiteren) Verfall ausgesetzt sei und schließlich unwiderruflich zerstört werden würde.

Maßstab für die Begründetheit des Antrages nach § 80 Abs. 5 VwGO hinsichtlich der denkmalschutzrechtlichen Anordnung sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache erhobenen Rechtsbehelfs, hier des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 14. September 2010. Dieser wird voraussichtlich Erfolg haben. Die in dem angefochtenen Bescheid verfügten Anordnungen zur Schadensbeseitigung unterliegen bei der im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nur gebotenen summarischen Prüfung durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

Im Rahmen des hier zu entscheidenden Verfahrens kann offen bleiben, ob es sich bei der C. -Villa um ein Baudenkmal handelt oder nicht. Für ein Baudenkmal spricht, dass das Nds. Landesamt für Denkmalpflege es mit Schreiben vom 2. November 2009 mit einer ausführlichen und nachvollziehbaren Begründung abgelehnt hat, die C. -Villa aus dem Verzeichnis der Kulturdenkmale Niedersachsens zu streichen. Nach der ständigen Rechtsprechung beider mit Denkmalschutz befassten Senate des Nds. Oberverwaltungsgerichts vermittelt(e) in erster Linie früher das Institut für Denkmalpflege und nach dessen Errichtung zum 1. Januar 1998 das Niedersächsische Landesamt für Denkmalpflege, das als staatliche Denkmalfachbehörde bei der Ausführung des Niedersächsischen Denkmalschutzgesetzes mitwirkt und dem insbesondere die in § 21 Satz 2 NDSchG aufgeführten Aufgaben obliegen, das entsprechende Fachwissen. Dabei kommt der Aufnahme in das Verzeichnis der Baudenkmale Niedersachsens nur deklaratorische Bedeutung zu, wobei allerdings - im Gegensatz zur Auffassung des Antragstellers - der Eigentümer vor der Eintragung nicht angehört werden muss. Eine verbindliche Entscheidung darüber, ob ein Bauwerk ein Baudenkmal ist, kann erst im Rahmen einer Incidenter-Prüfung etwa anlässlich eines baurechtlichen oder denkmalschutzrechtlichen Verfahrens erfolgen sowie durch eine negative Feststellungsklage. Die Frage der Denkmaleigenschaft der Villa C. bedarf vorliegend aber keiner abschließenden Entscheidung, weil die angefochtene denkmalschutzrechtliche Verfügung aus anderen Gründen aufzuheben ist. Dazu im Einzelnen:

Die Antragsgegnerin beruft sich als Rechtsgrundlage für die Anordnung der Schadensbeseitigung auf § 89 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, 2. Alternative NBauO i. V. m. den §§ 23, 25 Abs. 1 NDSchG. Danach kann die Behörde anordnen, dass derjenige, der dem Denkmalschutzgesetz zuwider in ein Kulturdenkmal eingreift, auf Verlangen der Denkmalschutzbehörde den bisherigen Zustand wiederherzustellen hat. Nach Auffassung der Antragsgegnerin greife der Antragsteller durch Unterlassen der notwendigen Erhaltungs- und Sicherungsmaßnahmen in ein Kulturdenkmal ein. Allerdings erfasst § 25 Abs. 1 NDSchG mit dem Begriff „Eingriff in ein Kulturdenkmal“ nur genehmigungspflichtige Maßnahmen nach § 10 NDSchG, die ohne Genehmigung durchgeführt werden. Hierzu gehört etwa die Anordnung, ungenehmigt vorgenommene bauliche Maßnahmen wieder zu beseitigen, wie etwa beeinträchtigende Anbauten an das Denkmal oder unverträgliche Veränderungen an Fenstern oder Fassaden. Wie aus dem Tenor der Verfügung und ihrer Begründung ersichtlich ist, geht es darum aber vorliegend nicht. Letztlich will die Antragsgegnerin mit der angefochtenen Verfügung (nur) erreichen, dass vorhandene Schäden an dem Denkmal durch Trocknungs-, Reparatur- und Reinigungsmaßnahmen beseitigt werden, um „die C. -Villa als Baudenkmal zu erhalten“.

Rechtsgrundlage hierfür ist § 23 i. V. m. § 6 Abs. 1 NDSchG. Danach sind Kulturdenkmale instand zu halten und wenn nötig instand zu setzen. Die Denkmalschutzbehörden treffen nach pflichtgemäßem Ermessen die hierfür erforderlichen Anordnungen. Gefordert werden können nur Maßnahmen, die zur Erhaltung des Denkmals nötig sind, also solche, ohne die sich der Zustand des Denkmals (weiter) verschlechtern würde. Nur konservierende, das heißt sichernde und schützende Maßnahmen sind zur Erhaltung des Denkmals „nötig“, wie z. B. die Reparatur von Dachschäden, ohne die das Denkmal wegen eindringender Feuchtigkeit (weiter) verfallen würde. Wie alle behördlichen Anordnungen müssen die geforderten Maßnahmen hinreichend bestimmt sowie geeignet sein. Daran fehlt es vorliegend.

Gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Die getroffene Anordnung muss ihrem wesentlichen Inhalt nach so vollständig, klar und unzweideutig sein, dass der Adressat der Verfügung erkennen kann, was er zu tun hat. Weiterhin müssen die Anordnungen so klar formuliert sein, dass sie nötigenfalls auch im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden können.

In der angefochtenen Verfügung heißt es, dass Trocknungsmaßnahmen an sämtlichen feuchten Wänden und Dachschrägen innerhalb des Gebäudes, die Reparatur der Fußböden bzw. Fußbodenbeläge sowie die Beseitigung des Schimmelbefalls und sonstiger Verunreinigungen durchzuführen seien. Diese Anordnungen sind zu unbestimmt, ihnen ist nicht zu entnehmen, was für Maßnahmen der Antragsteller ergreifen soll. Sie sind damit - im Falle der Nichtbefolgung - auch nicht vollstreckbar. Welche Maßnahmen in diesem Zusammenhang zur Erhaltung der Bausubstanz geboten sind, hängt davon ab, welche Schäden an Wänden, Fußböden und Decken tatsächlich vorliegen. Das ist bisher aber nicht ermittelt worden. Zwar hat es mehrere Begehungen des Gebäudes gegeben - zuletzt am 20. Mai und 26. August 2010 -, doch beschränken sich die vorliegenden Protokolle auf eine Aufnahme der äußerlich sichtbaren Schäden. So heißt es dort, dass an mehreren Stellen Dachpfannen fehlen, dass Wände und Dachkehlen durchfeuchtet seien, dass im Bereich der Wände und Dachschrägen Schimmelbildung festgestellt worden sei und dass die Fußböden durch eindringende Feuchtigkeit beschädigt bzw. zerstört seien. Wie weit die Feuchtigkeit aber bereits in die Bausubstanz eingegriffen hat, ist unbekannt. Feuchtigkeitsmessungen sind nicht durchgeführt worden. Von der Intensität der Feuchtigkeitsschäden hängt aber ab, welche Maßnahmen zu ihrer Beseitigung geboten sind. Mag bei einfachen Wasserschäden das Aufstellen von Trocknungsgeräten ausreichend sein, so wird bei tiefer gehenden Schäden an Wänden und Fußböden möglicherweise auch das Abschlagen von Putz und Estrich verbunden mit einem Neuaufbau zur fachgerechten Schadensbeseitigung geboten seien. Das gleiche gilt für die Schimmelbeseitigung. Je nach Intensität des Schimmelbefalls werden zu seiner dauerhaften Beseitigung unterschiedliche Methoden und Maßnahmen angezeigt seien. Ohne eine vorherige Bestandsaufnahme der durch Feuchtigkeit bedingten Schäden, bei der über eine Sichtkontrolle hinaus auch - soweit geboten - einzelne Schadensbereiche freigelegt werden und Feuchtigkeitsmessungen durchgeführt werden, sind die angeordneten Trocknungs-, Reparatur- und Beseitigungs-Maßnahmen zu allgemein gehalten und zu unbestimmt, um sie auch - im Falle der Nichtbefolgung - ggf. vollstrecken zu können.

Weiterhin darf die Denkmalschutzbehörde unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nur Maßnahmen anordnen, die geeignet sind, den angestrebten Zweck, nämlich die Sicherung des Denkmals, auch zu erreichen.

Bei der derzeitigen Sachlage müssen die - ohne weitere Untersuchung der Bausubstanz - angeordneten Maßnahmen zusätzlich auch als ungeeignet angesehen werden. Wie aus den vorgelegten Verwaltungsvorgängen ersichtlich ist, ist die C.-Villa derzeit dem Verfall ausgesetzt, weil - auch weiterhin - unkontrolliert Regenwasser in das Gebäude eindringt und in dem zur Zeit nicht beheizbaren Gebäude zerstörerisch wirken kann. Wie die Protokolle der durchgeführten Begehungen gezeigt haben, weist das Dach zahlreiche Schäden auf, sind Dachrinnen defekt und Fenster nicht wasserdicht verschlossen. Maßnahmen, die bei dieser Hauptursache für den Verfall des Gebäudes ansetzen, lässt die angefochtene Verfügung vermissen. Eine konsequente Abdichtung der äußeren Gebäudehülle wird nicht gefordert. Die Verfügung beschränkt sich darauf, äußerlich sichtbare Schäden wie Schimmelbefall und aufgeworfene Fußböden aufzugreifen und ihre Beseitigung zu fordern, greift aber nicht die Ursachen für die Schäden - ins Gebäude eintretendes Niederschlagswasser - auf. Würde der Antragsteller die angeordneten Maßnahmen - in welcher Intensität auch immer - durchführen, ist damit zu rechnen, dass angesichts der nach wie vor ungehindert eindringenden Feuchtigkeit binnen kurzer Zeit, die gerade beseitigten Schäden erneut und ggf. noch stärker auftreten würden. Dabei ist bisher noch nicht einmal berücksichtigt worden, dass das Gebäude über keine Heizung mehr verfügt. Im kommenden Winter ist also auch mit Frostschäden wie Aufplatzen von Leitungen und Aufbrüchen von Fußböden und Wänden wegen gefrierenden Wassers zu rechnen. Etwaige Instandsetzungsmaßnahmen würden damit schnell wieder in Frage gestellt. Auch insoweit lässt die angefochtene Verfügung keine Ansätze für eine Problemlösung erkennen.

Zu Recht greift der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers schließlich die Frage auf, ob die angeordneten Maßnahmen überhaupt wirtschaftlich zumutbar sind. Denn Erhaltungsmaßnahmen können nicht verlangt werden, soweit die Erhaltung dem Verpflichteten wirtschaftlich unzumutbar ist (§ 7 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 Nr. 3 NDSchG). Ob das der Fall ist, kann zurzeit noch nicht beurteilt werden. Nach den vorgelegten Verwaltungsvorgängen hat der Antragsteller einen „Antrag auf Feststellung der Unwirtschaftlichkeit“ gestellt, der nach einer Niederschrift über die Sitzung des Verwaltungsvorstandes der Antragsgegnerin vom 7. Juli 2010 der Oberen Denkmalschutzbehörde vorliegt und über den - soweit bekannt - noch nicht entschieden worden ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG.


Gesetze

Gesetze

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Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154


(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 80


(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a). (2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur 1. bei der

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 53 Einstweiliger Rechtsschutz und Verfahren nach § 148 Absatz 1 und 2 des Aktiengesetzes


(1) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 3 der Zivilprozessordnung: 1. über die Anordnung eines Arrests, zur Erwirkung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung, wenn keine Festgebühren bestimmt sind, und auf Erlas

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 37 Bestimmtheit und Form des Verwaltungsaktes; Rechtsbehelfsbelehrung


(1) Ein Verwaltungsakt muss inhaltlich hinreichend bestimmt sein. (2) Ein Verwaltungsakt kann schriftlich, elektronisch, mündlich oder in anderer Weise erlassen werden. Ein mündlicher Verwaltungsakt ist schriftlich oder elektronisch zu bestätigen, w

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Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 25. Jan. 2011 - 2 B 73/10

bei uns veröffentlicht am 25.01.2011

Gründe Die Beschwerde des Klägers kann keinen Erfolg haben. Der Kläger hat nicht dargelegt, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

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Gründe

1

Die Beschwerde des Klägers kann keinen Erfolg haben. Der Kläger hat nicht dargelegt, dass die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat. Der behauptete Verfahrensmangel gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegt nicht vor.

2

Der Kläger, der beamteter Universitätsprofessor im Dienst des Beklagten ist, lehnte im Jahr 1998 einen Ruf der Universität Zürich ab, nachdem sich der Beklagte in einer Bleibevereinbarung auf der Grundlage der damaligen Vorbemerkung Nr. 2 zur Bundesbesoldungsordnung C zur Zahlung eines nicht ruhegehaltfähigen, an den gesetzlichen Besoldungserhöhungen teilnehmenden Zuschusses von 1 500 DM monatlich verpflichtet hatte. Der Zuschuss glich ca. 74 % der damaligen Differenz zwischen dem jährlichen Bruttoeinkommen des Klägers im Dienst des Beklagten und dem höheren jährlichen Bruttoeinkommen aus, das der Kläger bei Annahme des Rufs voraussichtlich erzielt hätte. Der Vereinbarung lag eine Vergleichsberechnung des Beklagten zugrunde, in die er die dem Kläger für das Jahr 1998 zustehenden Sonderzuwendungen in der damaligen gesetzlichen Höhe eingestellt hatte.

3

Der Kläger hält die Erhöhung des Zuschusses nach den Grundsätzen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage für geboten, um die gesetzlichen Kürzungen der jährlichen Sonderzuwendungen seit dem Jahr 2004 auszugleichen. Die Beteiligten seien bei Abschluss der Bleibevereinbarung übereinstimmend davon ausgegangen, dass der Kläger im Dienst des Beklagten künftig annähernd gleichviel verdienen sollte wie bei Annahme des Auslandsrufs. Zweck der Vereinbarung sei die Herstellung einer dauerhaften Einkommensparität gewesen. Dieser Zweck würde verfehlt, wenn Kürzungen ab 2004 nicht ausgeglichen würden. Diese seien 1998 nicht vorhersehbar gewesen.

4

Die auf Nachzahlung der Ausgleichsbeträge seit 2004 gerichtete Klage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. In dem Berufungsurteil hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, die in § 60 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG geregelten Voraussetzungen für den Wegfall der Geschäftsgrundlage lägen nicht vor. Die Beteiligten hätten weder die dauerhafte Einkommensparität noch eine Besitzstandswahrung unabhängig von der besoldungsrechtlichen Entwicklung zur gemeinsamen Grundlage der Bleibevereinbarung gemacht. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte die Entwicklung der Einkommen von Universitätsprofessoren in Deutschland und in der Schweiz dauerhaft habe beobachten und die Höhe des zugesagten Zuschusses entsprechend habe anpassen sollen. Auch habe der Beklagte aufgrund der Geltung des besoldungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts keine Gewähr für den ungeschmälerten Fortbestand der Besoldungsansprüche des Klägers übernehmen können. Die Höhe der jährlichen Sonderzuwendungen im Jahr 1998 sei lediglich als Rechengröße in die Vergleichsberechnungen eingeflossen.

5

Der Kläger wirft als rechtsgrundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sinngemäß die Fragen auf,

- welche Umstände und Entwicklungen gemeinsame Grundlage einer zur Abwendung eines Rufs geschlossenen Bleibevereinbarung zwischen Hochschullehrer und Dienstherrn sein können;

- ob einseitige Eingriffe des Dienstherrn in das der Bleibevereinbarung zugrunde gelegte Verhandlungsergebnis grundsätzlich zulässig sind;

- ob die vom Bundesarbeitsgericht entwickelten Grundsätze zur Änderungskündigung auf Änderungen des Verhandlungsergebnisses entsprechende Anwendung finden;

- ob nachträgliche Besoldungsabsenkungen unabhängig von ihrem Umfang die Erhöhung der in einer Bleibevereinbarung zugesagten Leistungen gebieten, wenn ansonsten das Verhandlungsergebnis entwertet würde.

6

Diese Fragen können schon deshalb nicht zur Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO führen, weil es bei Anwendung der allgemein anerkannten Rechtsgrundsätze zum Wegfall der Geschäftsgrundlage für den Ausgang des Rechtsstreits nicht darauf ankommt, wie sie beantwortet werden (vgl. Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 18 S. 21 f.; stRspr).

7

Das Oberverwaltungsgericht hat die Frage, ob dem Kläger aufgrund der Bleibevereinbarung ein Anspruch der 2004 einsetzenden Kürzungen der jährlichen Sonderzuwendungen zusteht, nach § 60 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG beurteilt. In dieser Vorschrift, die wörtlich mit § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG übereinstimmt, sind die Voraussetzungen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage eines öffentlich-rechtlichen Vertrags und die sich daraus ergebenden Rechtsfolgen kodifiziert. Danach kann eine Vertragspartei die Anpassung des Vertragsinhalts verlangen, wenn sich die für die Festsetzung des Vertrags maßgebenden Verhältnisse seit dessen Abschluss wesentlich zu ihrem Nachteil geändert haben und ihr aus diesem Grund ein Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist.

8

Der Bedeutungsgehalt dieser gesetzlichen Begriffe ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die ihrerseits an die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zum Wegfall der Geschäftsgrundlage anschließt, geklärt, soweit es für den vorliegenden Fall von Bedeutung ist. Danach setzt eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG voraus, dass nach Vertragsschluss tatsächliche Umstände oder rechtliche Bedingungen weggefallen sind, die die Vertragspartner zwar nicht zum Vertragsinhalt gemacht haben, deren Bestand sie jedoch als gemeinsame Grundlage des Vertrags angenommen und als beständig vorausgesetzt haben. Allerdings reicht es für die Annahme einer wesentlichen Änderung nicht aus, dass eine Vertragspartei nach ihrer gegenwärtigen Interessenlage in den Verschlagsschluss vernünftigerweise nicht mehr einwilligen würde. Vielmehr muss die Änderung zu schwerwiegenden, bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteilen für eine Vertragspartei führen, denen die Vertragspartner billigerweise Rechnung getragen hätten, wenn sie die Entwicklung vorhergesehen hätten. Die Folgen der nachträglichen Änderung müssen den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen hat. Dies ist insbesondere der Fall, wenn - bei Annahme der Gleichwertigkeit der gegenseitigen Leistungen bei Vertragsschluss - durch die nachträgliche tatsächliche Entwicklung oder eine nachträgliche Rechtsänderung ein eklatantes Missverhältnis zwischen ihnen entstanden ist. Die rechtliche Würdigung, ob ein Umstand eine gemeinsame Grundlage des Vertrags darstellt und ob sich aus seiner Änderung unzumutbare Folgewirkungen für einen Vertragspartner ergeben, ist auf der Grundlage aller maßgebenden Umstände des Einzelfalls zu beurteilen (vgl. Urteile vom 25. November 1966 - BVerwG 7 C 35.65 - BVerwGE 25, 299 <302 f.>; vom 9. November 1990 - BVerwG 8 C 36.89 - BVerwGE 87, 77 <80 f.> und vom 24. September 1997 - BVerwGE 11 C 10.96 - Buchholz 407.2 § 19 EKrG Nr. 1 = NVwZ 1998, 1075).

9

Diese Rechtsgrundsätze hat das Oberverwaltungsgericht dem Berufungsurteil zugrunde gelegt (vgl. S. 13 des Urteilsumdrucks). Davon ausgehend hat es den von ihm gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindend festgestellten Sachverhalt dahingehend gewürdigt, dass weder der dauerhafte Schutz des Klägers gegen nachteilige Entwicklungen der Beamtenbesoldung noch die Herstellung einer dauerhaften Parität seines Einkommens mit den Verdienstmöglichkeiten als Professor an der Universität Zürich gemeinsame Geschäftsgrundlage, d.h. übereinstimmendes Verhandlungsergebnis, der Bleibevereinbarung war.

10

Daher würden sich die vom Kläger aufgeworfenen Fragen in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Die Fragen betreffen die Voraussetzungen und die Zumutbarkeit wesentlicher Änderungen einer gemeinsamen Geschäftsgrundlage der Vertragspartner. Eine derartige Grundlage existiert nach der Sachverhaltswürdigung des Oberverwaltungsgerichts gerade nicht. Diese Würdigung der Umstände des vorliegenden Falles ist nicht verallgemeinerungsfähig. Soweit ihr der Kläger seine eigene, ihm naturgemäß günstigere fallbezogene Würdigung entgegensetzt, kann er die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht begründen. Denn er wendet sich gegen die Anwendung der hinreichend geklärten allgemeinen Rechtsgrundsätze zum Wegfall der Geschäftsgrundlage auf den festgestellten Sachverhalt.

11

Im Übrigen hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht darauf verwiesen, dass der besoldungsrechtliche Gesetzesvorbehalt entscheidend gegen die Annahme spricht, der Beklagte habe einen dauerhaften Schutz des Klägers gegen Besoldungseinschnitte zur gemeinsamen Geschäftsgrundlage der Bleibevereinbarung machen wollen. Besoldungsleistungen dürfen gemäß § 2 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BBesG (nunmehr § 2 Abs.1 und Abs. 2 Satz 1 ThürBesG) nur auf gesetzlicher Grundlage und in der gesetzlich vorgesehenen Höhe gewährt werden. Dies gilt auch für die Besoldung beamteter Universitätsprofessoren. Der Beklagte hat den monatlichen Zuschuss nicht außerhalb oder entgegen gesetzlicher Regelungen zugesagt, sondern die Vorbemerkung 2 der Bundesbesoldungsordnung C in der 1998 geltenden Fassung angewandt. Dabei hat er einen gesetzlich eröffneten Spielraum wahrgenommen (vgl. Urteil vom 12. November 2009 - BVerwG 2 C 24.08 - Buchholz 240 § 73 BBesG Nr. 15 Rn. 19). Der Beklagte hätte sich rechtswidrig verhalten, wenn er einem Verhandlungsergebnis zugestimmt hätte, das den Kläger dauerhaft von einer ihm nachteiligen Geltung der Besoldungsgesetze ausgenommen hätte.

12

Dass auch die Garantie einer dauerhaften Einkommensparität nicht übereinstimmendes Verhandlungsergebnis - weil vom Beklagten nicht gewollt - war, ergibt sich aus dem festgestellten Umstand, dass die Entwicklung der Professoreneinkommen in der Schweiz nach 1998 nicht in den Blick genommen werden sollte. Dies wäre aber zur Gewährleistung einer dauerhaften Parität erforderlich gewesen. Zudem ließe sich auch diese Garantie schwerlich mit dem besoldungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt vereinbaren.

13

Es stellt keinen Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO dar, dass das Oberverwaltungsgericht die Universität nicht zu dem Verfahren beigeladen hat. Die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung gemäß § 65 Abs. 2 VwGO sind nicht erfüllt, weil Rechte der Universität durch das Verfahren nicht berührt werden. Das Beamtenverhältnis des Klägers besteht mit dem Beklagten als Dienstherrn, so dass dieser den Kläger zu besolden hat. Auch Ansprüche aus der Bleibevereinbarung richten sich ausschließlich gegen den Beklagten als Vertragspartner des Klägers.

(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).

(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur

1.
bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten,
2.
bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten,
3.
in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen,
3a.
für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen,
4.
in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.
Die Länder können auch bestimmen, daß Rechtsbehelfe keine aufschiebende Wirkung haben, soweit sie sich gegen Maßnahmen richten, die in der Verwaltungsvollstreckung durch die Länder nach Bundesrecht getroffen werden.

(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.

(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.

(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.

(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn

1.
die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder
2.
eine Vollstreckung droht.

(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.

(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.

(1) Ein Verwaltungsakt muss inhaltlich hinreichend bestimmt sein.

(2) Ein Verwaltungsakt kann schriftlich, elektronisch, mündlich oder in anderer Weise erlassen werden. Ein mündlicher Verwaltungsakt ist schriftlich oder elektronisch zu bestätigen, wenn hieran ein berechtigtes Interesse besteht und der Betroffene dies unverzüglich verlangt. Ein elektronischer Verwaltungsakt ist unter denselben Voraussetzungen schriftlich zu bestätigen; § 3a Abs. 2 findet insoweit keine Anwendung.

(3) Ein schriftlicher oder elektronischer Verwaltungsakt muss die erlassende Behörde erkennen lassen und die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten. Wird für einen Verwaltungsakt, für den durch Rechtsvorschrift die Schriftform angeordnet ist, die elektronische Form verwendet, muss auch das der Signatur zugrunde liegende qualifizierte Zertifikat oder ein zugehöriges qualifiziertes Attributzertifikat die erlassende Behörde erkennen lassen. Im Fall des § 3a Absatz 2 Satz 4 Nummer 3 muss die Bestätigung nach § 5 Absatz 5 des De-Mail-Gesetzes die erlassende Behörde als Nutzer des De-Mail-Kontos erkennen lassen.

(4) Für einen Verwaltungsakt kann für die nach § 3a Abs. 2 erforderliche Signatur durch Rechtsvorschrift die dauerhafte Überprüfbarkeit vorgeschrieben werden.

(5) Bei einem schriftlichen Verwaltungsakt, der mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen wird, können abweichend von Absatz 3 Unterschrift und Namenswiedergabe fehlen. Zur Inhaltsangabe können Schlüsselzeichen verwendet werden, wenn derjenige, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, auf Grund der dazu gegebenen Erläuterungen den Inhalt des Verwaltungsaktes eindeutig erkennen kann.

(6) Einem schriftlichen oder elektronischen Verwaltungsakt, der der Anfechtung unterliegt, ist eine Erklärung beizufügen, durch die der Beteiligte über den Rechtsbehelf, der gegen den Verwaltungsakt gegeben ist, über die Behörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf einzulegen ist, den Sitz und über die einzuhaltende Frist belehrt wird (Rechtsbehelfsbelehrung). Die Rechtsbehelfsbelehrung ist auch der schriftlichen oder elektronischen Bestätigung eines Verwaltungsaktes und der Bescheinigung nach § 42a Absatz 3 beizufügen.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(1) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 3 der Zivilprozessordnung:

1.
über die Anordnung eines Arrests, zur Erwirkung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung, wenn keine Festgebühren bestimmt sind, und auf Erlass einer einstweiligen Verfügung sowie im Verfahren über die Aufhebung, den Widerruf oder die Abänderung der genannten Entscheidungen,
2.
über den Antrag auf Zulassung der Vollziehung einer vorläufigen oder sichernden Maßnahme des Schiedsgerichts,
3.
auf Aufhebung oder Abänderung einer Entscheidung auf Zulassung der Vollziehung (§ 1041 der Zivilprozessordnung),
4.
nach § 47 Absatz 5 des Energiewirtschaftsgesetzes über gerügte Rechtsverletzungen, der Wert beträgt höchstens 100 000 Euro, und
5.
nach § 148 Absatz 1 und 2 des Aktiengesetzes; er darf jedoch ein Zehntel des Grundkapitals oder Stammkapitals des übertragenden oder formwechselnden Rechtsträgers oder, falls der übertragende oder formwechselnde Rechtsträger ein Grundkapital oder Stammkapital nicht hat, ein Zehntel des Vermögens dieses Rechtsträgers, höchstens jedoch 500 000 Euro, nur insoweit übersteigen, als die Bedeutung der Sache für die Parteien höher zu bewerten ist.

(2) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 52 Absatz 1 und 2:

1.
über einen Antrag auf Erlass, Abänderung oder Aufhebung einer einstweiligen Anordnung nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung oder § 114 der Finanzgerichtsordnung,
2.
nach § 47 Absatz 6, § 80 Absatz 5 bis 8, § 80a Absatz 3 oder § 80b Absatz 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung,
3.
nach § 69 Absatz 3, 5 der Finanzgerichtsordnung,
4.
nach § 86b des Sozialgerichtsgesetzes und
5.
nach § 50 Absatz 3 bis 5 des Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetzes.