/ Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 10. Juli 2018 - 10 BV 17.2405

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 10. Juli 2018 - 10 BV 17.2405

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10.07.2018

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 10. Juli 2018 - 10 BV 17.2405

Urteilsbesprechung zu Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 10. Juli 2018 - 10 BV 17.2405

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vorgehend

Verwaltungsgericht München, M 13 K 16.3400, 26.09.2017

nachgehend

Bundesverwaltungsgericht, 6 B 154.18, 6 PKH 8.18, 25.06.2019

Gericht

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens jeweils zur Hälfte.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Mit ihrer Berufung verfolgen die Kläger ihre in erster Instanz erfolglose Klage auf Feststellung weiter, dass die im versammlungsrechtlichen Bescheid der Beklagten vom 19. Oktober 2015 verfügte Beschränkung „Weiterhin sind Parolen und Sprechchöre verboten, die die Assoziation zu verbotenen Organisationen und Vereinigungen hervorrufen“, rechtswidrig war.

Am 7. Oktober 2015 zeigte der Kläger zu 2 für den 19. Oktober 2015 eine Versammlung mit dem Thema „10 Pegidaforderungen, Opfergedenken, Parallelgesellschaften in Deutschland, Kopftuch – Symbol der Erniedrigung und Unterdrückung der Frau, Götterdämmerung für die Noch-Bundeskanzlerin, jetzt noch stramm links –später dann Wendehals“ an.

Mit Bescheid vom 19. Oktober 2015 bestätigte die Beklagte dem Kläger zu 2 die Anzeige und verfügte eine Reihe versammlungsrechtlicher Beschränkungen. Unter Nr. 7.1 findet sich u.a. die angegriffene Beschränkung „Weiterhin sind Parolen und Sprechchöre verboten, die die Assoziation zu verbotenen Organisationen und Vereinigungen hervorrufen“.

Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass die Beschränkungen hinsichtlich der Parolen, Sprechchöre und Bekleidungsstücke erforderlich seien, da Bestrebungen, die nationalsozialistische Diktatur und deren Werteordnung zu glorifizieren, zu verharmlosen oder sonst wiederzubeleben, für die Mehrheit der Bevölkerung so unerträglich seien, dass sie die öffentliche Ordnung in einem erheblichen Maße auch dann gefährdeten, wenn mit ihnen die Schwelle der Strafbarkeit noch nicht erreicht sei.

Mit Schriftsatz vom 27. Juni 2016 erhoben der Kläger zu 1 als Veranstalter der Versammlung und der Kläger zu 2 als Vorstand des Klägers zu 1 und als Versammlungsleiter Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München mit dem Antrag festzustellen, dass die im Auflagenbescheid der Beklagten vom 19. Oktober 2015 unter Nr. 7.1 am Ende niedergelegte beschränkende Verfügung „Weiterhin sind Parolen und Sprechchöre verboten, die die Assoziation zu verbotenen Organisationen hervorrufen“, für die am gleichen Tag (19.10.2015) durchgeführte, sich fortbewegende Versammlung rechtswidrig war. Da der die Beschränkung enthaltende Bescheid dem Kläger zu 2 erst am Tag der Versammlung zugestellt worden sei, habe er es versäumt, die Beschränkung vorsorglich beim Verwaltungsgericht anzugreifen. Inzwischen sei aber im Beschluss des Verwaltungsgerichts München vom 9. November 2015 festgestellt worden, dass die vom Kläger zu 2 am 19. Oktober 2015 gehaltene Rede nicht über Meinungsäußerungen hinausgegangen sei und nicht den Tatbestand des Art. 15 Abs. 2 Nr. 1 BayVersG verletzt habe. Die Staatsanwaltschaft München I habe jedoch Ermittlungen gegen den Kläger zu 2 eingeleitet und sei zu dem Ergebnis gekommen, dass eine Straftat nach dem Bayerischen Versammlungsgesetz vorgelegen habe. Gegen den Kläger zu 2 sei eine Geldstrafe in Höhe von 60 Tagessätzen bei einer Tagessatzhöhe von 40 Euro verhängt worden. Im Berufungsverfahren gegen den Strafbefehl bzw. das diesen bestätigende Urteil des Amtsgerichts München sei das Berufungsgericht zum Ergebnis gekommen, dass die Äußerung des Klägers zu 2 vom Recht auf Meinungsfreiheit gemäß Art. 5 GG gedeckt gewesen sei, aber dennoch ein Verstoß gegen das Versammlungsrecht vorliege, weil der Verwaltungsakt bestandskräftig geworden sei. Diesbezüglich irre das Berufungsgericht, denn für eine Fortsetzungsfeststellungsklage würden die kurzen Fristen der §§ 58 Abs. 2, 74 Abs. 1 VwGO nach allgemeiner Meinung nicht gelten. Vielmehr gelte hier lediglich die Jahresfrist, die derzeit noch nicht abgelaufen sei. Es bestehe ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse, weil Wiederholungsgefahr bestehe und der Kläger zu 2 auch ein gesteigertes Rehabilitationsinteresse habe. Er beabsichtige auch, einen Amtshaftungsprozess gegen die Beklagte zu führen. Schließlich müsse anerkannt werden, dass ein schwerer rechtswidriger Grundrechtseingriff vorgelegen habe.

Mit Urteil vom 26. September 2017 wies das Bayerische Verwaltungsgericht München die Feststellungsklage ab. Die Klage der Kläger zu 1 und 2 habe keinen Erfolg, da sie bereits unzulässig sei. Die Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sei die richtige Klageart und bei Erledigungseintritt vor Klageerhebung statthaft. Die Kläger seien als Veranstalter bzw. als Versammlungsleiter klagebefugt. Die Klage sei jedoch nach Ablauf der Klagefrist von einem Monat eingelegt worden. Gegen den Bescheid vom 19. Oktober 2015, den Klägern am selben Tag zugestellt, sei erst am 29. Juni 2016 Klage erhoben worden. Während in der Rechtsprechung geklärt sei, dass bei einer verspätet erhobenen Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage und Erledigungseintritt während des Rechtsstreits auch bei Übergang der Klage zum Fortsetzungsfeststellungsantrag die Klage wegen abgelaufener Frist unzulässig bleibe, sei dies für Fälle, bei denen die Erledigung bereits vor Ablauf der Klagefrist eintrete, umstritten. Das Gericht schließe sich der Rechtsmeinung an, dass die Frist des § 74 VwGO auch bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, bei der sich der Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung erledigt habe, entsprechende Anwendung finde. Bei der analogen Fortsetzungsfeststellungsklage handle es sich nicht um eine Feststellungsklage i.S.v. § 43 VwGO, sondern um einen Unterfall der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO, bei der auch die für die Anfechtungsklage vorgeschriebenen Prozessvoraussetzungen mit Klagebefugnis und Klagefrist erfüllt sein müssten. Dies gebiete auch der Gedanke des Rechtsfriedens. Der Bescheid der Beklagten vom 19. Oktober 2015 habe eine ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung:enthalten, so dass nicht die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO einschlägig sei.

Das Verwaltungsgericht ließ die Berufung zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, da die Rechtsfrage, ob im Rahmen der Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Klagefrist gemäß § 74 VwGO einzuhalten sei, grundsätzliche Bedeutung habe. Im Übrigen werde die Berufung auch wegen Divergenz bezüglich des Bundesverwaltungsgerichtsurteils vom 14. Juli 1999 (6 C 7.98) zugelassen.

Zur Begründung ihrer Berufung bringen die Kläger vor, das Argument der Rechtssicherheit trage schon deshalb nicht, weil es zwar grundsätzlich zutreffe, dass Fristen nach Sinn und Zweck der Rechtssicherheit dienten, der Gedanke der Rechtssicherheit sich aber nur darauf beziehe, dass Klarheit geschaffen werden müsse, ob der Verwaltungsakt in Bestandskraft erwachsen sei oder nicht. Bei einem erledigten Verwaltungsakt gebe es indes keine Bestandskraft, es könne also nicht darauf ankommen, diesbezüglich Rechtssicherheit zu schaffen. Der Kläger werde auch nicht besser gestellt, falls in seinem Fall die Monatsfrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht zur Anwendung komme. Bei herkömmlichen belastenden Verwaltungsakten könnten sowohl die erlassende Behörde als auch der Adressat des Verwaltungsakts zu unter Umständen erheblichen Disposition für den Fall der Nichtanfechtung oder der erfolgreichen Anfechtung gezwungen sein. Das sei bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gerade nicht der Fall. Formelhaft sei auch das Argument, die Fortsetzungsfeststellungsklage sei lediglich ein Unterfall der herkömmlichen Anfechtungsklage, so dass schon aus diesem Grund das Fristerfordernis des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO einzuhalten sei. Insoweit werde auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juli 1999 verwiesen. Bei der hier angegriffenen belastenden Verfügung dürfte es sich um einen nichtigen Verwaltungsakt handeln, so dass ein Unterfall der Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO vorliege. Der angegriffene Verwaltungsakt könne aus tatsächlichen Gründen von niemandem ausgeführt werden. Bei einem Unterlassungsanspruch könne nichts anderes gelten als für das spiegelbildliche Handlungsgebot. Sofern man der Auffassung folgen sollte, die Fortsetzungsfeststellungsklage sei lediglich ein Unterfall der Anfechtungsklage, weshalb grundsätzlich die Frist des § 74 Abs. 1 Satz 2, § 58 Abs. 2 VwGO einzuhalten sei, sei wegen der hier evidenten Nichtigkeit der Anordnung überhaupt keine Frist einzuhalten. Die Nichtigkeit des Verwaltungsakts könne auch nach Ablauf der Monatsfrist klageweise jederzeit geltend gemacht werden.

Die Kläger beantragen,

das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 26. September 2017 aufzuheben und festzustellen, dass die im Bescheid der Beklagten vom 19. Oktober 2015 enthaltene (Nr. 7.1) beschränkende Verfügung „Weiterhin sind Parolen und Sprechchöre verboten, die eine Assoziation zu verbotenen Organisationen und Vereinigungen hervorrufen“ rechtswidrig war.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht wegen Unzulässigkeit abgewiesen. Die angegriffene Beschränkung habe sich mit Abschluss der Versammlung erledigt. Da die Erledigung vor Klageerhebung eingetreten sei, liege ein Fall der Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO vor. Es handle sich bei der Fortsetzungsfeststellungsklage auch in der Konstellation der vorprozessualen Erledigung ursprünglich um eine Anfechtungssituation. Daher müssten auch die Voraussetzungen einer Anfechtungsklage vorliegen. Wenn nämlich in Anlehnung an die Voraussetzung einer Anfechtungsklage die Klagebefugnis für eine Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO notwendig sei, müsse dies in konsequenter Weise auch für die Frist für eine Anfechtungsklage gelten. Darüber hinaus läge eine kaum vertretbare Besserstellung gegenüber denjenigen Klägern vor, die von einem nichterledigten Verwaltungsakt in belastender Weise betroffen seien. Der Betroffene eines wirksamen Verwaltungsakts müsse sich an die Klagefristen halten, während der andere an keinerlei Frist gebunden sei, um den Verwaltungsakt gerichtlich überprüfen zu lassen. Diese Besserstellung wäre allein von dem oft zufälligen Eintritt der Erledigung abhängig. Der Bescheid vom 19. Oktober 2015 sei mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung:versehen gewesen, so dass eine Klageerhebung trotz Erledigung entsprechend § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO habe erfolgen müssen. Ein Abstellen auf die Jahresfrist sei dagegen nicht angezeigt. Dies sei nur bei einer fehlerhaften Rechtsbehelfsbelehrung:der Fall. Jedenfalls sei von einer Verwirkung der Klagebefugnis auszugehen. Der Kläger zu 2 habe seit dem 19. Oktober 2015 nachweislich Kenntnis über die Möglichkeit der Klageerhebung innerhalb der Monatsfrist aufgrund der rechtmäßigen Rechtsbehelfsbelehrung:gehabt. Zudem seien die Kläger aus früheren Verfahren gegen die Beklagte über die Rechtsschutzmöglichkeiten vor Verwaltungsgerichten im Bilde. Jedenfalls hätten die im Anschluss an die Versammlung vom 19. Oktober 2015 aufgenommenen Ermittlungen und das eingeleitete Strafverfahren aufgrund eines Verstoßes gegen eben die hier streitgegenständliche Beschränkung Anlass bieten müssen, um rechtliche Schritte zu ergreifen. Da die Kläger untätig geblieben seien, hätten sie ihr Klagerecht verwirkt. Die Auffassung der Kläger zur Nichtigkeit des Bescheides werde nicht geteilt.

Die Landesanwaltschaft Bayern beteiligte sich als Vertreter des öffentlichen Interesses am Verfahren. Sie teile die Auffassung des Verwaltungsgerichts zur Unzulässigkeit der Klage. Dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit komme im vorliegenden Fall besondere Bedeutung zu, weil aufgrund der vom Kläger zu 2 am 19. Oktober 2015 gehaltenen Rede ein Strafverfahren gegen ihn eingeleitet worden sei. Den strafgerichtlichen Entscheidungen würde mit Blick auf den verwaltungsakzessorischen Straftatbestand nachträglich der Boden entzogen. Sie beantragt ebenfalls,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Kläger äußerten sich nochmals mit Schriftsätzen vom 19. März, 25. Juni sowie 3. und 4. Juli 2018 und verwiesen erneut auf die Nichtigkeit der angegriffenen Beschränkung. Die Beklagte verlange von den Klägern etwas Unmögliches. Der Verwaltungsakt leide an einem besonders schwerwiegenden Fehler, der auch offenkundig sei. Die Richtigkeit strafgerichtlicher Entscheidungen dürfe im vorliegenden Verfahren keine Rolle spielen. Bezüglich des Feststellungsinteresses verwiesen die Kläger darauf, dass die Strafgerichte es unterlassen hätten, sich mit der Frage zu befassen, ob die rhetorische Frage „Wollt Ihr den totalen Krieg?“ überhaupt gegen die beanstandete Beschränkung verstoßen habe. Sie führten insbesondere den Beschluss des Oberlandesgerichts München vom 5. Dezember 2016 an, in dem ausgeführt werde, dass die Unschuld des Klägers zu 2 keineswegs feststehe. Durch die Verfahrenseinstellung nach § 154 Abs. 2 StPO sei ihm daher keine Rehabilitierung zuteil geworden. In der Presse sei seine Verurteilung in erster Instanz ausführlich thematisiert worden. Eine Rehabilitierung sei daher nur noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren möglich, weil er dann die Wiederaufnahme des Strafverfahrens betreiben könne.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten und die Gerichtsakten sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 9. Juli 2018 verwiesen.

Gründe

Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Kläger auf Feststellung, dass die im Bescheid der Beklagten vom 19. Oktober 2015 verfügte Beschränkung „Weiterhin sind Parolen und Sprechchöre verboten, die die Assoziation zu verbotenen Organisationen und Vereinigungen hervorrufen“, rechtswidrig war, im Ergebnis zu Recht abgewiesen.

Die (Fortsetzungs-)Feststellungsklage ist bereits unzulässig (1.). Die verfahrensgegenständliche Verfügung im Bescheid der Beklagten vom 19. Oktober 2015 hat sich mit Durchführung der Versammlung bereits vor Ablauf der Klagefrist für eine ansonsten statthafte Anfechtungsklage (§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO) erledigt. Auch für eine Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO war die Frist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht einzuhalten (1.1). Eine Verwirkung des Klagerechts ist nicht eingetreten (1.2). Die Kläger können jedoch kein besonderes Feststellungsinteresse für sich in Anspruch nehmen (1.3). Auch als Nichtigkeitsfeststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO, gerichtet auf Feststellung der Nichtigkeit der verfahrensgegenständlichen Beschränkung, hat die Klage keinen Erfolg (2.).

1. Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn sich der Verwaltungsakt erledigt hat und der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Diese Regelung betrifft die Konstellation, dass sich der Verwaltungsakt nach Erhebung der Anfechtungsklage erledigt hat. Erledigt sich – wie hier – die belastende Beschränkung bereits vor Klageerhebung, so wird teilweise die Auffassung vertreten, dass in analoger Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO eine Fortsetzungsfeststellungsklage zu erheben ist (Decker in BeckOK, VwGO, Stand: 1.4.2018, § 113 Rn. 90.2; Riese in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Juni 2017, § 113 Rn. 100; VGH BW, U.v. 14.12.2010 – 1 S 338/10 – NVwZ-RR 2011, 231; BayVGH, U.v. 22.9.2015 – 10 B 14.2242 – juris Rn. 38). Nach anderer Auffassung ist die richtige Klageart eine Feststellungsklage nach § 43 VwGO (Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 113, Rn. 262; offen gelassen: BVerwG, U.v. 14.7.1999 – 6 C 7.98 – juris Rn. 22). Ob für die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts, der sich bereits vor Erhebung der ansonsten statthaften Anfechtungsklage erledigt hat, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog anzuwenden ist, weil es sich hierbei um den Unterfall einer Anfechtungsklage handelt und eine Regelungslücke besteht, oder ob die Feststellung der Rechtswidrigkeit im Rahmen einer Feststellungsklage nach § 43 VwGO zu erfolgen hat, kann jedoch hier offen bleiben.

1.1 Denn entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist auch bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, die sich auf einen bereits vor Klageerhebung erledigten Verwaltungsakt bezieht, bei der Erhebung der Klage die Klagefrist des § 74 Abs. 1 VwGO nicht einzuhalten (Decker in BeckOK, VwGO, Stand: 1.4.2018, § 113 Rn. 90.3, Riese in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Juni 2017, § 113 Rn. 100; Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 289; BVerwG, U.v. 14.7.1999 – 6 C 7.98 – juris Rn. 19; a. A. Schmidt in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 113 Rn. 72). Bei einer solchen Fortsetzungsfeststellungsklage handelt es sich um keinen Unterfall einer Anfechtungsklage (Schmidt in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 113 Rn. 72), weil die Klage bei ihrer Erhebung nicht mehr auf die Aufhebung eines Verwaltungsakts gerichtet ist. Auch liegt keine mit einer Anfechtungsklage vergleichbare Interessenlage vor, weil der betreffende Verwaltungsakt keine Rechtswirkungen mehr entfaltet. Die Klage zielt nur noch auf die deklaratorische Klärung der Frage, ob der nicht mehr wirksame und auch nicht mehr rückgängig zu machende Verwaltungsakt rechtmäßig oder rechtswidrig war.

Die Nichtanwendung des § 74 Abs. 1 VwGO auf Fortsetzungsfeststellungsklagen analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO führt nicht zu einer Besserstellung von Klägern, die die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes begehren, der sich bereits vor Klageerhebung erledigt hat, gegenüber denjenigen, deren Klage sich auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erst nach Erhebung der Klage erledigten Verwaltungsakts bezieht, weil die Interessenlage in beiden Konstellationen nicht vergleichbar ist. Der Gedanke der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens ist bei Fortsetzungsfeststellungsklagen in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht in gleicher Weise berührt, weil der erledigte Verwaltungsakt keine Wirksamkeit mehr entfaltet. Verliert ein Verwaltungsakt seine Regelungsfunktion, ist es nicht gerechtfertigt, ihm im Hinblick auf die Einhaltung der Klagefrist für die Erhebung einer Klage eine fortdauernde Wirkung beizumessen. Das Rechtsschutzsystem wurde zur Wahrung der Interessen des Bürgers geschaffen, so dass diesem eine fristgebundene Klage wegen eines Verwaltungsakts, der ihm gegenüber seine Regelungswirkung verloren hat, nicht mehr in gleicher Weise zuzumuten ist (BVerwG, U.v. 14.7.1999 – 6 C 7.98 – juris Rn. 21). Auch der Übergang von einer zulässigen Anfechtungsklage auf die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, wenn sich der Verwaltungsakt erst nach Erhebung der Anfechtungsklage erledigt hat, ist nicht fristgebunden (Decker in BeckOK, VwGO, Stand: 1.4.2018, § 113 Rn. 90.3; BVerwG, U.v. 14.7.1999 – 6 C 7.98 – juris Rn. 21), so dass auch für eine Feststellungsklage bezüglich eines Verwaltungsakts, der seine Regelungswirkung durch Erledigung verloren hat und daher nicht mehr mit einer Anfechtungsklage anfechtbar ist, nicht die Einhaltung einer bestimmten Klagefrist gefordert werden kann. Im Übrigen gilt die Anforderung, dass der Verwaltungsakt vor der Erledigung noch nicht bestandskräftig geworden sein darf, für die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in gleicher Weise, die Erledigung muss also in diesem Fall vor Ablauf der Klagefrist des § 74 Abs. 1 VwGO eingetreten sein (Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 263).

1.2 Eine Verwirkung des Klagerechts der Kläger für eine Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der verfahrensgegenständlichen Beschränkung im Bescheid vom 19. Oktober 2015 ist nicht eingetreten.

Nach dem auch im Verwaltungsrecht geltenden, aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB) abgeleiteten Rechtsgedanken der Verwirkung (vgl. BVerwG, B.v. 11.6.2010 – 6 B 86.09 – juris Rn. 11) kann ein Kläger sein Recht zur Erhebung der Klage nicht mehr ausüben, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung eine längere Zeit verstrichen ist (Zeitmoment) und besondere Umstände hinzutreten (Umstandsmoment), die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen (BayVGH, U.v. 9.10.2014 – 8 B 12.1546 – juris Rn. 17 m.w.N.). Das Umstandsmoment ist insbesondere erfüllt, wenn die Behörde infolge eines bestimmten Verhaltens des Adressaten des Verwaltungsaktes darauf vertrauen durfte, dass dieser nach längerer Zeit nicht mehr von seinem Klagerecht Gebrauch machen würde, und wenn sie sich infolge dieses Vertrauens so eingerichtet hat, dass ihr durch die verspätete Durchsetzung des Klagerechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde (vgl. BVerwG, U.v. 18.7.2012 – 8 C 4.11 – BeckRS 2012, 57991 Rn. 86 für vermögensrechtliche Streitigkeiten).

Gemessen an diesen Grundsätzen liegt eine Verwirkung nicht vor. Die Kläger haben gegen den Bescheid vom 19. Oktober 2015 am 29. Juli 2016 Klage erhoben. Die seit der Bekanntgabe des Bescheids verstrichene Zeitspanne liegt noch innerhalb der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO. Zwar kann eine Verwirkung nicht erst nach Ablauf dieser Jahresfrist eintreten, es handelt sich hierbei lediglich um eine Orientierungsfrist für das Zeitmoment (Brenner in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 74 Rn. 64). Jedenfalls aber haben die Kläger nicht eine derart lange Zeit zugewartet, dass mit einem Tätigwerden schlechthin nicht mehr zu rechnen war. Zur Erfüllung des Umstandsmoments ist zudem ein Verhalten des Klageberechtigten erforderlich, aus dem sich für einen anderen Beteiligten ergibt, dass das Klagerecht nicht mehr wahrgenommen wird (Brenner, a.a.O., Rn. 57). Die Kläger haben aber kein Verhalten an den Tag gelegt, aus dem die Beklagte hätten schließen können, dass sie keine Klage mehr erheben werden. Sie haben zwar zunächst kein verwaltungsgerichtliches Verfahren zur Überprüfung der beanstandeten Beschränkung eingeleitet. Durch ihr bloßes Untätigbleiben oder Zuwarten haben sie jedoch noch keinen Vertrauenstatbestand für die Beklagte geschaffen, dass sie nicht, insbesondere nachdem das Rechtsmittel gegen die amtsgerichtliche Verurteilung wegen einer Zuwiderhandlung gegen die Beschränkung erfolglos geblieben war, in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Rechtmäßigkeit dieser versammlungsrechtlichen Beschränkung klären lassen werden.

1.3 Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Kläger aber im Ergebnis zu Recht als unzulässig abgewiesen, weil das auch für eine Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche Forstsetzungsfeststellungsinteresse weder für den Kläger zu 1 noch für den Kläger zu 2 gegeben ist. Es besteht weder eine Wiederholungsgefahr (1.3.1) noch liegt in der Person des Klägers zu 2 ein Rehabilitierungsinteresse vor (1.3.2). Ebenso fehlt es an einem für die Anerkennung eines besonderen Feststellungsinteresses erforderlichen tiefgreifenden Grundrechtseingriff (1.3.3).

1.3.1 Die Kläger können kein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der versammlungsrechtlichen Beschränkung wegen einer drohenden Wiederholungsgefahr für sich in Anspruch nehmen. Ein derartiges Feststellungsinteresse ist in versammlungsrechtlichen Streitigkeiten nämlich dann nicht mehr gegeben, wenn die konkret betroffene Behörde eindeutig hat erkennen lassen, in Zukunft von einer Wiederholung der betreffenden Beschränkung absehen zu wollen (BVerfG, B.v. 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – juris Rn. 44; BayVGH, U.v. 22.5.2006 – 24 B 05.3099 – juris Rn. 58; OVG NRW, B.v. 1.6.2011 – 5 A 1374/10 – juris Rn. 4). Davon ist hier auszugehen. Die Beklagte hat im Schreiben an das Bayerische Verwaltungsgericht München vom 6. Dezember 2016 ausgeführt, das Verwaltungsgericht München habe im Verfahren M 7 K 15.110 entschieden, dass der Wortlaut der streitgegenständlichen Verfügung rechtswidrig sei, da den Anforderungen an den Bestimmtheitsgrundsatz nicht genügt werde. Seit diesem Zeitpunkt sei diese Formulierung nicht mehr Bestandteil beschränkender Verfügungen in versammlungsrechtlichen Bescheiden der Beklagten. Sie hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 9. Juli 2018 nochmals bestätigt, dass sie diese Beschränkung in versammlungsrechtlichen Bescheiden auch gegenüber den Klägern nicht mehr verwendet habe. Sie teile die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Beschränkung unbestimmt sei. Der Einwand der Kläger, die Beklagte könne ihre Praxis jederzeit wieder ändern, trägt demgegenüber nicht. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Beklagte die verfahrensgegenständliche Beschränkung erneut in versammlungsrechtliche Bescheide die Kläger betreffend aufnehmen wird, obwohl sie selbst der Auffassung ist, dass diese Beschränkung nicht dem Bestimmtheitsgebot des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG genügt.

1.3.2 Auch unter dem Gesichtspunkt einer Rehabilitierung des Klägers zu 2 ist ein Feststellungsinteresse nicht anzuerkennen. Ein Rehabilitierungsinteresse besteht nur dann, wenn der Kläger durch den Verwaltungsakt selbst, seine Begründung oder die Umstände seines Zustandekommens noch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in seiner Menschenwürde, seinem Persönlichkeitsrecht oder in seinen beruflichen oder gesellschaftlichen Ansehen objektiv erheblich beeinträchtigt ist und die abträglichen Nachwirkungen des erledigten Verwaltungsakts nur durch eine gerichtliche Sachentscheidung ausgeglichen werden können (Decker in BeckOK, VwGO, Stand: 1.4.2018, § 113 Rn. 87.1; Riese in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Juni 2017, § 113 Rn. 137; Schmidt in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 113 Rn. 92). Die diskriminierenden Wirkungen müssen dabei vom erledigten Verwaltungsakt selbst ausgehen (Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 113 Rn. 273). Das Interesse, nachträglich eine Bestätigung der eigenen Rechtsansicht zu erlangen, wenn der Verwaltungsakt schon erledigt ist, das beeinträchtigte Rechtsgefühl und der Wunsch nach Genugtuung reichen dagegen nicht aus (VGH BW, U.v. 8.5.1989 – 1 S 722/88 – NVwZ 1990, 378). Begründungen für das Versammlungsrecht beschränkende Maßnahmen können diskriminierend wirken, insbesondere wenn sie Ausführungen über die Persönlichkeit des Veranstalters/Leiters oder zu seinem erwarteten kriminellen Verhalten während der Versammlung enthalten. Erforderlich ist aber auch hier, dass abträgliche Nachwirkungen der diskriminierenden Maßnahmen fortbestehen, denen dann durch eine gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit des Versammlungsverbots bzw. der versammlungsrechtlichen Beschränkung wirksam begegnet werden kann (BVerwG, B.v. 4.10.2006 – 6 B 64.06 – juris Rn. 10).

Weder der Regelungsgehalt noch die Begründung des Bescheides vom 19. Oktober 2015 beeinträchtigen den Kläger zu 2 in seinem Persönlichkeitsrecht oder beruflichen oder gesellschaftlichen Ansehen. Die versammlungsrechtliche Beschränkung war, wie inzwischen auch die Beklagte einräumt, zwar rechtswidrig, weil sie zu unbestimmt ist, hat darüber hinaus aber keine Wirkungen, die den Kläger zu 2 unmittelbar diskriminieren. Insbesondere beschränkt sich die Begründung auf die Wiedergabe der Tatbestandsvoraussetzungen für eine derartige Beschränkung, ohne auf die Person des Klägers zu 2 überhaupt einzugehen. Soweit sich der Kläger zu 2 darauf beruft, die verfahrensgegenständliche Beschränkung habe dazu geführt, dass gegen ihn ein Strafverfahren nach Art. 20 Abs. 2 Nr. 4 BayVersG eingeleitet, er trotz der Rechtswidrigkeit der Beschränkung nicht freigesprochen, sondern das Verfahren nur gemäß § 154 Abs. 2 StPO eingestellt worden sei, kann dies ein Rehabilitierungsinteresse nicht begründen. Bei der Einleitung des Strafverfahrens, der zunächst erfolgten Verurteilung und der diesbezüglichen Presseberichterstattung handelt es sich um mittelbare Folgen der verfügten versammlungsrechtlichen Beschränkung, so dass die vorgetragene Diskriminierung des Klägers zu 2 nicht unmittelbar durch die Beschränkung eingetreten ist.

Ein Rehabilitierungsinteresse liegt aber auch deshalb nicht vor, weil der behaupteten diskriminierenden Wirkung der streitgegenständlichen Verfügung nicht durch die verwaltungsgerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschränkung wirksam begegnet werden kann. Die Strafgerichte sind selbst gehalten, die Rechtmäßigkeit der versammlungsrechtlichen Beschränkung im Strafverfahren zu prüfen (BVerfG, B.v. 1.12.1992 – 1 BvR 88/91 – juris Rn. 62). Eine Bestrafung wegen versammlungsbezogener Straftaten und Ordnungswidrigkeiten kommt nur in Betracht, wenn als objektive Bedingung der Strafbarkeit die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme gegen die Versammlung oder einen einzelnen Teilnehmer festgestellt wurde (Dürig/Friedl in Versammlungsrecht, 2016, § 15 Rn. 42 u. § 25 Rn. 9; BVerfG, B.v. 7.3.1996 – 1 BvR 1564/92 – NJW 1995, 310). Auch wenn das Strafgericht zu Unrecht von der Erfüllung des Straftatbestandes des Art. 20 Abs. 2 Nr. 4 BayVersG ausgegangen ist, weil der Kläger zu 2 gegen eine versammlungsrechtliche Beschränkung verstoßen hat, die ihrerseits rechtswidrig war, könnte eine entsprechende Feststellung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die vom Kläger zu 2 behauptete Diskriminierung durch das Strafverfahren ohnehin nicht (mehr) beseitigen. Das strafgerichtliche Verfahren, das nach § 154 Abs. 2 StPO eingestellt worden ist, könnte vom Strafgericht nicht wieder aufgenommen werden, weil die Frist des § 154 Abs. 4 StPO abgelaufen ist. Das Urteil des Amtsgerichts K., das zur Einstellung des Strafverfahrens vor dem Oberlandesgericht München nach § 154 Abs. 2 StPO durch Beschluss vom 4. Oktober 2016 führte, stammt bereits vom 5. November 2015. Eine Wiederaufnahme zugunsten des Klägers zu 2 nach § 359 StPO scheidet aus, weil ein Wiederaufnahmeverfahren nach dieser Vorschrift ein durch rechtskräftiges Urteil abgeschlossenes Verfahren voraussetzt, während hier ein Einstellungsbeschluss nach § 154 Abs. 2 StPO vorliegt. Außerdem sind auch die Strafgerichte davon ausgegangen, dass die versammlungsrechtliche Beschränkung rechtswidrig war. Der Straftatbestand des Art. 20 Abs. 2 Nr. 4 BayVersG wurde gleichwohl als erfüllt angesehen, weil der Kläger zu 2 sich über eine „zwar rechtswidrige, jedoch durch einen Verwaltungsakt bestandskräftig gewordene Beschränkung der Meinungsfreiheit“ nicht hinwegsetzen hätte dürfen, sondern die Aufhebung der Beschränkung vor dem Verwaltungsgericht hätte betreiben müssen (vgl. B. d. OLG München vom 5. Dezember 2016, Bl. 126 d. VGH-Akte). Selbst die Feststellung der Rechtswidrigkeit der versammlungsrechtlichen Beschränkung in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren hätte somit für den Kläger zu 2 keinen über die bereits im Strafverfahren getroffenen Feststellungen hinausgehenden rehabilitierenden Effekt.

1.3.3 Die Kläger können sich auch nicht auf ein Feststellungsinteresse wegen eines tiefgreifenden Grundrechtseingriffs berufen. Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) gebietet es, die Möglichkeit einer gerichtlichen Klärung in Fällen gewichtiger, allerdings in tatsächlicher Hinsicht überholter Grundrechtseingriffe zu eröffnen, wenn die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene eine gerichtliche Entscheidung kaum erlangen kann (vgl. BVerfG, B.v. 6.7.2016 – 1 BvR 1705/15 – NJW 2017, 545; BayVGH, U.v. 8.3.2010 – 10 B 09.1102 u.a. – juris Rn. 26). Bei versammlungsrechtlichen Streitigkeiten ist die Möglichkeit nachträglichen Rechtsschutzes zu gewähren, wenn die Grundrechtsausübung durch ein Versammlungsverbot tatsächlich unterbunden worden ist. Dasselbe gilt, wenn die Versammlung zwar durchgeführt werden konnte, aber infolge von versammlungsbehördlichen Auflagen gemäß § 15 Abs. 1 VersG, von versammlungsrechtlichen Auflagen nach § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO oder von verfassungsrechtlichen Maßgaben nach § 32 Abs. 1 BVerfGG nur in einer Weise, die den spezifischen Charakter verändert, insbesondere die Verwirklichung ihres kommunikativen Anliegens wesentlich erschwert hat (BVerfG, B.v. 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – juris Rn. 37 f.; VGH BW, U.v. 30.6.2011 – 1 S 2901/10 – BeckRS 2011, 53015). Eine solche Beschränkung, die den Charakter der Versammlung verändert hat, stellt die streitgegenständliche Verfügung, die nur das Skandieren bestimmter Parolen verbietet, offensichtlich nicht dar. Der tiefgreifende Grundrechtseingriff lässt sich auch nicht dadurch begründen, dass auf Grund der Beschränkung ein Strafverfahren gegen den Kläger zu 2 eingeleitet wurde. Im Strafverfahren stellt sich die Frage, inwieweit effektiver Rechtschutz gegen eine versammlungsrechtliche Beschränkung gewährt ist, nicht. Es kommt für das Vorliegen einer Straftat nach § 20 Abs. 2 Nr. 4 BayVersG lediglich darauf an, ob die fragliche Beschränkung rechtmäßig war. Dies haben die Strafgerichte – wie bereits oben dargestellt – als objektive Bedingung der Strafbarkeit in eigener Zuständigkeit zu prüfen und zwar unabhängig davon, ob sich die Beschränkung inzwischen durch Zeitablauf erledigt hat.

2. Die Klage der Kläger ist auch nicht als Nichtigkeitsfeststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO zulässig. Die Kläger haben zwar keine Nichtigkeitsfeststellungsklage erhoben, ihrem Vorbringen im Klageverfahren lässt sich jedoch entnehmen, dass sie die verfahrensgegenständliche versammlungsrechtliche Beschränkung nicht nur wegen Unbestimmtheit für rechtswidrig, sondern gemäß Art. 44 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG für nichtig halten. Der Senat würdigt das Klagevorbringen daher dahingehend (§ 88 VwGO), dass die Kläger hilfsweise eine Nichtigkeitsfeststellungsklage erheben wollten.

Eine derartige Nichtigkeitsfeststellungsklage ist statthaft, weil objektiv ein wirksam bekannt gegebener Verwaltungsakt vorliegt. Indes fehlt es an einem Feststellungsinteresse der Kläger. Ein Feststellungsinteresse ist gegeben, wenn die Beseitigung des Rechtsscheins des nichtigen Verwaltungsakts die Position des Klägers in rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Hinsicht zu verbessern geeignet ist (Möstl in BeckOK, VwGO, Stand 1.1.2018, § 43 Rn. 39). Bei Feststellungsklagen, die auf ein vergangenes Rechtsverhältnis bezogen sind, besteht ein schützenswertes Interesse an der gerichtlichen Feststellung nur dann, wenn eine Wiederholungsgefahr anzunehmen ist, ein hinreichendes Rehabilitierungsinteresse zu erkennen ist oder ein tiefgreifender Grundrechtseingriff vorliegt (Pietzcker in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2017, § 43 Rn. 39; Sodan in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 90 ff.). Ein „nichtiger“ Verwaltungsakt, der unabhängig von der erst noch festzustellenden Nichtigkeit wegen Erledigung keine Rechtswirkungen für die Gegenwart oder Zukunft mehr entfaltet – wie die hier streitgegenständliche Beschränkung, die sich mit Durchführung der Versammlung erledigt hat –, ist insoweit einem vergangenen Rechtsverhältnis gleichzustellen. Da sich die Kriterien für eine auf ein vergangenes Rechtsverhältnis bezogene Feststellungsklage weitgehend mit denjenigen decken, die für die Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entwickelt wurden, fehlt es den Klägern somit aus den oben dargestellten Gründen (1.3) an einem Feststellungsinteresse.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 ZPO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.

(3) Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 58

(2) Ist die Belehrung unterblieben oder unrichtig erteilt, so ist die Einlegung des Rechtsbehelfs nur innerhalb eines Jahres seit Zustellung, Eröffnung oder Verkündung zulässig, außer wenn die Einlegung vor Ablauf der Jahresfrist infolge höherer Gewalt unmöglich war oder eine schriftliche oder elektronische Belehrung dahin erfolgt ist, daß ein Rechtsbehelf nicht gegeben sei. § 60 Abs. 2 gilt für den Fall höherer Gewalt entsprechend.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 74

(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 43

(2) Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies gilt nicht, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt wird.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 42

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 58

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

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(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 74

(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 43

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 74

(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.

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Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

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(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.

Strafprozeßordnung - StPO | § 154 Teileinstellung bei mehreren Taten

(1) Die Staatsanwaltschaft kann von der Verfolgung einer Tat absehen,

1.: wenn die Strafe oder die Maßregel der Besserung und Sicherung, zu der die Verfolgung führen kann, neben einer Strafe oder Maßregel der Besserung und Sicherung, die gegen den Beschuldigten wegen einer anderen Tat rechtskräftig verhängt worden ist oder die er wegen einer anderen Tat zu erwarten hat, nicht beträchtlich ins Gewicht fällt oder
2.: darüber hinaus, wenn ein Urteil wegen dieser Tat in angemessener Frist nicht zu erwarten ist und wenn eine Strafe oder Maßregel der Besserung und Sicherung, die gegen den Beschuldigten rechtskräftig verhängt worden ist oder die er wegen einer anderen Tat zu erwarten hat, zur Einwirkung auf den Täter und zur Verteidigung der Rechtsordnung ausreichend erscheint.

(2) Ist die öffentliche Klage bereits erhoben, so kann das Gericht auf Antrag der Staatsanwaltschaft das Verfahren in jeder Lage vorläufig einstellen.

(3) Ist das Verfahren mit Rücksicht auf eine wegen einer anderen Tat bereits rechtskräftig erkannten Strafe oder Maßregel der Besserung und Sicherung vorläufig eingestellt worden, so kann es, falls nicht inzwischen Verjährung eingetreten ist, wieder aufgenommen werden, wenn die rechtskräftig erkannte Strafe oder Maßregel der Besserung und Sicherung nachträglich wegfällt.

(4) Ist das Verfahren mit Rücksicht auf eine wegen einer anderen Tat zu erwartende Strafe oder Maßregel der Besserung und Sicherung vorläufig eingestellt worden, so kann es, falls nicht inzwischen Verjährung eingetreten ist, binnen drei Monaten nach Rechtskraft des wegen der anderen Tat ergehenden Urteils wieder aufgenommen werden.

(5) Hat das Gericht das Verfahren vorläufig eingestellt, so bedarf es zur Wiederaufnahme eines Gerichtsbeschlusses.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 74

(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 74

(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 14. Dez. 2010 - 1 S 338/10

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 5. Februar 2009 - 4 K 961/08 - teilweise geändert. Es wird festgestellt, dass die von Polizeivollzugsbeamten der Polizeidirektion Freiburg in den Morgenstunden des 2. Mai 2008 gegen die Klägerin ergriffene Maßnahme der Sistierung zum Zweck der Personenfeststellung rechtswidrig war.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt ein Viertel, der Beklagte drei Viertel der Kosten des Verfahrens im ersten Rechtszug. Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Klägerin und der Beklagte jeweils zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Gegenstand des Berufungsverfahrens ist die von der Klägerin begehrte Feststellung, dass die ihr gegenüber in den Morgenstunden des 02.05.2008 ergriffene Maßnahme der Personenfeststellung sowie die damit verbundene Sistierung rechtswidrig waren.

Am 01.05.2008 fand in Freiburg das sog. Spechtpassagenfest statt. Für dieses Fest war die Wilhelmstraße zwischen Sedan- und Belfortstraße mit Genehmigung der Stadt Freiburg von 11.00 Uhr bis 24.00 Uhr gesperrt. Nach 22.00 Uhr versammelten sich mehr als 100 Personen im Bereich Wilhelmstraße Ecke Belfortstraße, aus deren Mitte heraus auf der Fahrbahn ein großes Feuer entzündet wurde, das bis gegen 2.00 Uhr morgens durch Nachlegen insbesondere von Holz in Brand gehalten wurde. Gegen 2.25 Uhr wurde eine männliche Person, die von der Polizei als Hauptverursacher des Feuers angesehen wurde, in einiger Entfernung von der Feuerstelle festgenommen.

Die Klägerin befand sich in der Zeit zwischen 2.15 Uhr und 2.25 Uhr in unmittelbarer Nähe des Feuers. Zu diesem Zeitpunkt schritten Polizeibeamte, die das Geschehen bis dahin aus einiger Entfernung beobachtet hatten, gegen die um das Feuer herumstehenden Personen ein. Im Zuge dessen wurden die Klägerin, nachdem sie der Polizei auf Aufforderung ihren Personalausweis ausgehändigt hatte, auf das etwa 300 m entfernte Polizeirevier Freiburg-Nord mitgenommen. Dort wurden ihre Personalien mit dem Inhalt polizeilicher Dateien abgeglichen, Lichtbilder von ihr gefertigt und sie wurde körperlich durchsucht. Die Klägerin durfte das Polizeirevier gegen 3.05 Uhr wieder verlassen.

Am 26.05.2008 hat die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Freiburg erhoben, zu deren Begründung sie vorgetragen hat: Über die polizeilichen Maßnahmen gegen sie sei in der regionalen Presse berichtet worden. Sie fühle sich daher in ihrem beruflichen Ansehen als Lehrerin und Stadträtin beschädigt. Die gegen sie ergriffenen Maßnahmen seien rechtswidrig. Die Voraussetzungen für die Personenfeststellung seien nicht erfüllt. Denn von ihr sei keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgegangen. Sie habe das Feuer weder entzündet noch Brennmaterial nachgelegt. Als sie an die Feuerstelle gekommen sei, habe das Feuer bereits seit mehreren Stunden gebrannt, ohne dass die Polizei eingeschritten sei. Eine von dem Feuer ausgehende Störung der öffentlichen Ordnung sei ihr deshalb nicht zuzurechnen. Zum Zeitpunkt des Einschreitens der Polizei seien außer ihr nur noch zwei weitere sich ebenfalls friedlich verhaltende Personen in der Nähe des Feuers gewesen. Falls es an anderer Stelle Störungen gegeben haben sollte, wäre die Identitätsfeststellung ihr gegenüber jedenfalls unverhältnismäßig gewesen, da sie damit erkennbar nichts zu tun gehabt habe. Selbst bei Einstufung ihrer Person als (Anscheins-)Störerin hätten der Polizei mildere Mittel als die Personenfeststellung zur Verfügung gestanden. Man hätte ihr gegenüber den Grund der polizeilichen Maßnahme nennen müssen, um ihr Gelegenheit zu geben, den Gefahrenraum freiwillig zu verlassen, ohne ihre Daten preisgeben zu müssen. Erst recht sei die mit der Personenfeststellung verbundene Freiheitsentziehung rechtswidrig gewesen, da sie den Polizeibeamten auf Aufforderung sofort ihren Personalausweis ausgehändigt habe.

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er hat unter Bezugnahme auf eine Stellungnahme der Polizeidirektion vom 17.06.2008 ausgeführt: An den Aktionen des Spechtpassagenfestes hätten in der Nacht vom 01. auf den 02.05.2008 etwa 1.700 Personen teilgenommen. Im Vorjahr habe es bei einer vergleichbaren Veranstaltung einen Angriff auf den Polizeiführer und polizeiliche Einsatzkräfte gegeben, so dass auch im Jahr 2008 mit aggressivem Verhalten zu rechnen gewesen sei. Abgesehen von dem um 22.00 Uhr auf öffentlicher Straße entzündeten Feuer sei das Straßenfest störungsfrei verlaufen. In einer Entfernung von 20 bis 30 m um das Feuer hätten sich mehrere Bauschuttcontainer mit brennbarem Material befunden. In der ersten Zeit nach dem Entzünden des Feuers hätten zunächst die nötigen Einsatzkräfte mobilisiert werden müssen. Dies habe bis gegen 23.30 Uhr gedauert. Das Vorhandensein der vollzähligen Einsatzkräfte sei mit den ersten stärkeren Abwanderungsbewegungen aus dem Einsatzraum zusammengefallen. Von vornherein habe man Wert darauf gelegt, Beweissicherung zu betreiben. Die damit befassten Polizeikräfte hätten sich jedoch immer wieder zurückziehen müssen, weil bei ihrem Erkennen Gegenstände und Flaschen gegen sie geworfen worden seien. Mindestens ein Flaschenwurf habe eindeutig einer männlichen Person zugeordnet werden können, die das Feuer wesentlich unterhalten und bestimmend auf die Gruppe eingewirkt habe. Diese Person habe gegen 0.45 Uhr auch versucht, einen Bauschuttcontainer in der Belfortstraße in Brand zu setzen. Eine Ausbreitung des Brandes habe nur dadurch verhindert werden können, dass Polizeikräfte die Flammen ausgetreten hätten. Während dessen seien sie aus der Gruppe mit Flaschen beworfen worden, die teilweise über ihnen an der Hauswand oder unmittelbar in ihrer Nähe zerborsten seien. Um eine Eskalation zu vermeiden, sei ein erster Versuch der vorläufigen Festnahme der brandstiftenden Person abgebrochen worden. Nach 23.30 Uhr hätten Personen vereinzelt die Gruppe um das Feuer verlassen, andere Passanten oder Festbesucher seien hinzugekommen. Wegen der Gefahr von Solidarisierungsaktionen habe die Polizei zunächst von Maßnahmen abgesehen. Noch um 1.45 Uhr seien Holzpaletten nachgelegt worden, ein baldiges Beenden des Feuers sei somit nicht zu erwarten gewesen. Um 2.25 Uhr hätten sich etwa 20 Personen im Bereich der Feuerstelle aufgehalten, 6 davon in unmittelbarer Nähe. Als die tatverdächtige männliche Person, die zuvor maßgeblich das Feuer unterhalten habe, den Bereich verlassen habe, sei sie etwas abgesetzt vorläufig festgenommen worden. Bei den nach 2.15 Uhr unmittelbar an der Feuerstelle befindlichen Personen seien dann die Personalien festgestellt worden. Hierzu und zu weiteren Maßnahmen seien sie auf das Polizeirevier Freiburg-Nord verbracht worden. Die Klägerin habe sich zum Kontrollzeitpunkt in der Gruppe unmittelbar am Feuer aufgehalten, unter der sich kurz zuvor auch noch der Tatverdächtige befunden habe. Die Gesamtumstände hätten die Annahme begründet, dass die Klägerin zur Gruppe der Störer gehört habe. Sie habe sich in unmittelbarer Nähe des Feuers mit anderen Personen aus dem Kreis um den festgenommenen Tatverdächtigen aufgehalten und dies zu einer Zeit, als ein Großteil der Leute diesen Bereich bereits verlassen hätten. Die Klägerin habe ihrerseits nicht darauf hingewirkt, das Feuer zu löschen oder die Straße zu verlassen. Sie sei aufgefordert worden, zum Polizeirevier Freiburg-Nord mitzukommen, um dort ihre Personalien festzustellen, eine Durchsuchung ihrer Person durchzuführen und Lichtbilder von ihr zu fertigen. Die Feststellung der Identität und die Fertigung von Lichtbildern habe gewährleisten sollen, die eingetretene Störung der öffentlichen Sicherheit in Form des Errichtens und Betreibens einer Feuerstelle im öffentlichen Straßenraum zu beseitigen und weitere Gefahren zu verhindern. Von einem früheren Eingreifen habe man aus taktischen Gründen abgesehen. Noch gegen 2.00 Uhr seien Plastikbierkästen und Styropor in das offene Feuer geworfen worden. Ziel der anschließenden polizeilichen Maßnahmen sei neben der deeskalierenden Strategie die vorläufige Festnahme und die Personalienfeststellung des zuvor erkannten Tatverdächtigen sowie die Beseitigung der Feuerstelle und die Entfernung der zahllosen Flaschen und Scherben auf der Fahrbahn gewesen. Die Maßnahmen hätten der Störungsbeseitigung und der Gefahrenabwehr im Hinblick auf weiteren Passanten- und Fahrzeugverkehr sowie der Sicherung des Tatbefundes zur Strafermittlung gedient. Es treffe zu, dass die Klägerin vor Ort ihren Personalausweis ausgehändigt habe. Jedoch sei eine weitere Überprüfung im Hinblick auf Fahndungsnotierungen und Anderes erforderlich gewesen. Um eine Eskalation zu verhindern, sei entschieden worden, die Personalienfeststellung und -überprüfung auf dem Polizeirevier durchzuführen. Zu diesem Zeitpunkt hätten keine gesicherten Erkenntnisse darüber vorgelegen, wie viele Personen sich noch im Sedanquartier aufgehalten hätten. Nach den Erfahrungen vorangegangener Einsätze sei mit dem überraschenden Wiedererscheinen weiterer Personen, die sich in das Geschehen einmischen könnten, zu rechnen gewesen. Durch die Personenkontrolle habe man potentielle Störer aus der Anonymität reißen und gewährleisten wollen, sie gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt als Störer oder Gefährder identifizieren zu können. Die Mitnahme auf das Polizeirevier sei erforderlich gewesen, um ein Löschen des Feuers durch die Feuerwehr und die anschließende Reinigung der Straßen zu ermöglichen sowie um umstehende Personen bei den Löschmaßnahmen nicht zu gefährden. Die Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit seien gewahrt. Im Kontrollzeitpunkt sei zwar eine Abwanderungsbewegung zu verzeichnen gewesen, gleichzeitig sei jedoch befürchtet worden, dass weitere Personen nach Verlassen einer benachbarten Diskothek wieder zu einem Anschwellen der Personenzahl beitragen könnten.

Mit Urteil vom 05.02.2009 - 4 K 961/08 - hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die vom Polizeivollzugsdienst gegen die Klägerin ergriffenen Maßnahmen der Anfertigung von Lichtbildern, der körperlichen Durchsuchung, des mit diesen Maßnahmen verbundenen Festhaltens auf dem Polizeirevier sowie der Speicherung von Lichtbildern von der Klägerin rechtswidrig waren. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen und zur Begründung insoweit ausgeführt: Die bei der Klägerin vorgenommene Personenfeststellung nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 PolG sowie die damit verbundene Sistierung während der Dauer der Personenfeststellung erwiesen sich als rechtmäßig. Bei ihrem Einschreiten gegen die Klägerin sei es der Polizei zum einen darum gegangen, das Feuer auf der Straße zu löschen und die Befahrbarkeit der Straße wiederherzustellen (Beseitigung einer Störung), und zum anderen darum, zu verhindern, dass Personen an die Feuerstelle zurückkehren und das Feuer weiterunterhalten bzw. an anderen Orten neue Feuer anzünden (Abwehr von erneuten Gefahren für fremde Rechtsgüter und Verhinderung der Begehung weiterer Straftaten). Zwar gehe die Feststellung der Personalien der an der Feuerstelle angetroffenen Personen auf den ersten Blick an der Erreichung dieser präventivpolizeilichen Ziele vorbei. Bei näherer Betrachtung sei die Personenfeststellung als Gefahrenabwehrmaßnahme jedoch sinnvoll, da sie grundsätzlich geeignet sei, potentielle Störer von weiteren Störungen, hier von der weiteren Unterhaltung des Feuers bzw. der Entzündung eines anderen Feuers, abzuhalten. Die Auffassung der Polizei, dass die an der Feuerstelle angetroffenen Personen durch eine Feststellung ihrer Personalien aus ihrer Anonymität gerissen würden und deshalb von einer eventuell vorhandenen Absicht, weitere Störungen zu begehen, abgehalten werden könnten, könne rechtlich nicht beanstandet werden. Die Personenfeststellung sei unter den gegebenen Umständen auch das mildeste zur Verfügung stehende Mittel gewesen. Die Auffassung der Klägerin, es hätte gereicht, wenn die Polizei sie formlos gebeten hätte, den Platz zu verlassen, damit das Feuer gelöscht und die Straße geräumt werden könne, bzw. - falls das nicht zum Erfolg geführt hätte - einen förmlichen Platzverweis gegen sie auszusprechen, gehe fehl. Die Klägerin sei aus der maßgeblichen ex-ante-Sicht zu Recht zumindest als Anscheinsstörerin angesehen worden, weil sie sich in einem sehr engen zeitlichen Zusammenhang zu vorher dort verübten Straftaten bzw. Störungen an der Feuerstelle aufgehalten habe. Darüber hinaus habe sie eine Bierflasche in der Hand gehalten, also einen Gegenstand, wie er vorher mehrfach in Richtung der anrückenden Polizeibeamten geworfen worden sei. Bei dieser Sachlage sei es naheliegend, die Klägerin in die Nähe der Verantwortlichen für die vorangegangenen und noch andauernden Störungen zu rücken. Außerdem habe die Polizei mit der Störungsbeseitigung nicht beginnen können, solange sich noch Personen an der Feuerstelle aufgehalten hätten. Denn es habe angesichts des ständigen Kommens und Gehens die nicht fernliegende Möglichkeit bestanden, dass sich weitere Personen hinzugesellen würden und erneut eine Situation eintrete, wie sie kurz zuvor gegeben gewesen sei und wie sie die Polizei nach Möglichkeit habe vermeiden wollen. Ein Platzverweis allein wäre kein gleichermaßen geeignetes und zugleich milderes Mittel zur Gefahrenabwehr bzw. Störungsbeseitigung gewesen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die handelnden Polizeibeamten nicht hätten einschätzen können, wen sie in Person der Klägerin und der anderen am Feuer anwesenden Personen vor sich hatten und ob diese nicht eventuell zur Gruppe der vorherigen Störer gehörten. In letzterem Fall hätte ein Platzverweis, der sich sowohl im Hinblick auf das Ziel der Polizei, das Feuer zu löschen und die Befahrbarkeit der Straße wiederherzustellen, als auch im Hinblick auf seine praktische Umsetzbarkeit bzw. Kontrollierbarkeit wohl nur auf den Einmündungsbereich Wilhelmstraße/Belfortstraße hätte beziehen können, die durchaus realistische Gefahr begründet, dass die des Platzes Verwiesenen sich in die umliegenden Straßen begeben, in denen sich noch Gäste des Straßenfestes und voraussichtlich auch zahlreiche der Personen aufhielten, die sich zuvor um das Feuer versammelt und die Störung der öffentlichen Sicherheit verursacht hatten, um dort Verbündete für eine Rückkehr an den Ort des Feuers zu suchen und finden zu können. Durch die Feststellung der Personalien werde ein potentieller Störer demgegenüber aus der Anonymität gerissen und wisse, dass er fortan für jede weitere ihm zuzurechnende Störung verantwortlich gemacht werden könne. Deshalb seien Personenfeststellungen durchaus geeignet, potentielle Störer von der Begehung weiterer Störungen abzuhalten. Auch die Sistierung sei rechtmäßig gewesen. Angesichts der angespannten Atmosphäre, die kurz zuvor zwischen der Polizei und den um das Feuer versammelten Personen geherrscht habe und bei der es auch zu gewalttätigen Angriffen gegenüber Polizeibeamten gekommen sei, könne es nicht beanstandet werden, wenn die Polizei die Personenfeststellungen, um eine Eskalation zu vermeiden, nicht vor den Augen potentieller Störer habe durchführen wollen.

Zur Begründung ihrer vom Senat mit Beschluss vom 17.02.2010 - 1 S 732/09 - zugelassenen Berufung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: Die Personenfeststellung sei rechtswidrig, weil die festgestellten Tatsachen es nicht rechtfertigten, sie als Anscheinsstörerin anzusehen. Die Polizeibeamten hätten aus der ex-ante-Sicht eines objektiven Beobachters nicht zu der Einschätzung gelangen dürfen, dass zu dem Zeitpunkt, zu dem sie die Klägerin angetroffen hätten, deren Verhalten bei ungehindertem Weiterlauf der Dinge mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führen würde. Die im Urteil festgestellten Tatsachen rechtfertigten die Annahme einer von ihr ausgehenden Gefahr nicht. Die Klägerin sei erst nach dem Vorkommen von Störungen wahrgenommen worden und habe selbst kein Verhalten gezeigt, das als Störung oder Gefahr interpretiert werden könnte. Soweit das Urteil sich auf frühere Störungen beziehe, stelle dies eine rechtsfehlerhafte Verlagerung des ex-ante-Zeitpunkts in den Zeitraum vor Wahrnehmung der Klägerin durch die Polizeibeamten dar. Selbst wenn man unterstelle, dass die Klägerin zu Recht als Anscheinsstörerin eingestuft worden sei, sei jedenfalls die erfolgte Sistierung rechtswidrig, weil eine Identitätsfeststellung ohne Weiteres vor Ort möglich gewesen sei. Die Annahme einer möglichen Störung durch Dritte biete keine rechtliche Grundlage für die Ingewahrsamnahme.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 5. Februar 2009 - 4 K 961/08 - zu ändern und festzustellen, dass die von Polizeivollzugsbeamten der Polizeidirektion Freiburg in den Morgenstunden des 2. Mai 2008 gegen sie ergriffene Maßnahme der Personenfeststellung und die damit verbundene Sistierung rechtswidrig waren.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil. Eine Identitätsfeststellung am Ort des Geschehens sei nicht möglich gewesen, weil aufgrund in der Vergangenheit gemachter Erfahrungen eine Eskalation durch Solidarisierungen oder gar Befreiungsaktionen hätten befürchtet werden müssen, so dass die Personenfeststellung und der Datenabgleich mit der Fahndungsdatei nur auf der Wache ungestört hätten durchgeführt werden können. Zudem sei beabsichtigt gewesen, die Feuerstelle schnellstmöglich zu räumen, um die erforderlichen Lösch- und Aufräumarbeiten zu ermöglichen und damit dem rechtswidrigen Geschehen ein Ende zu setzen. Angesichts der Tatsache, dass die Polizeidienststelle bereits nach wenigen Minuten Fußweg erreicht worden sei und sich die Aufenthaltsdauer auf der Dienststelle auf das zur Durchführung der Maßnahmen unbedingt Erforderliche beschränkt habe, sei die Sistierung auch verhältnismäßig gewesen.

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Beklagten und des Verwaltungsgerichts Freiburg vor. Hierauf sowie auf die Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Klägerin ist teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Feststellung, dass die von Polizeivollzugsbeamten der Polizeidirektion Freiburg in den Morgenstunden des 02.05.2008 gegen sie ergriffene Maßnahme der Sistierung zum Zweck der Personenfeststellung rechtswidrig war. Ihre insgesamt zulässige Klage ist in diesem Umfang begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht hingegen die Klage als unbegründet abgewiesen, soweit die Klägerin die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Personenfeststellung als solche begehrt hat.

Die Klägerin begehrt im Berufungsverfahren Rechtsschutz gegen die - erledigte - Personenfeststellung und die damit verbundene Sistierung.

1. Die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs ist nach § 17 a Abs. 5 GVG vom Senat nicht mehr zu prüfen. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu Recht als gegeben angesehen. Entscheidend ist, ob das Schwergewicht des polizeilichen Handelns auf der Strafverfolgung oder auf der Gefahrenabwehr liegt. Für die Abgrenzung der beiden Aufgabengebiete ist maßgebend, wie sich der konkrete Sachverhalt einem verständigen Bürger in der Lage des Betroffenen bei natürlicher Betrachtungsweise darstellt (BVerwG, Urt. v. 03.12.1974 - I C 11.73 - BVerwGE 47, 255 und Urt. v. 19.10.1982 - 1 C 29.79 - BVerwGE 66, 192; Senatsurteil vom 16.05.1988 - 1 S 1826/87 - VBlBW 1989, 16). Hier erfolgte die Personenfeststellung nach den übereinstimmenden Bekundungen der Beteiligten primär zum Zweck der Gefahrenabwehr. Der Beklagte hat die Personenfeststellung ausschließlich auf die Ermächtigungsgrundlage des § 26 PolG gestützt. Auch die Klägerin hat dies so verstanden, obwohl ihr - ebenso wie ihrem Begleiter, dem Zeugen E. - ausweislich ihrer Einlassung in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht bei der Sistierung eröffnet worden war, es bestehe der Verdacht auf Landfriedensbruch. Nachdem indes, wie der Beklagte der Prozessbevollmächtigten der Klägerin auf telefonische Anfrage am 14.05.2008 mitgeteilt hat, kein strafrechtliches Ermittlungsverfahren gegen die Klägerin eingeleitet wurde, war es aus ihrer Perspektive naheliegend, davon auszugehen, dass die gegen sie ergriffenen Maßnahmen primär der Gefahrenabwehr dienen sollten.

2. Bei der Personenfeststellung nach § 26 PolG handelt es sich um eine polizeiliche Standardmaßnahme, die ihrer Rechtsnatur nach ein Verwaltungsakt ist (vgl. Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 6. Aufl., Rn. 315 ff., 334; Rachor in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl., F Rn. 29 ff. <32>; Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 215 f.). Die Klage ist, da sich der streitige Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung mit Abschluss der Personenfeststellung erledigt hat (§ 43 Abs. 2 LVwVfG), in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft (st. Rspr.; vgl. BVerwG, Urt. v. 09.02.1967 - I C 49.64 - BVerwGE 26, 161 <165> und Urt. v. 01.07.1975 - I C 35.70 - BVerwGE 49, 36; Senatsurteile vom 18.12.2003 - 1 S 2211/02 - VBlBW 2004, 214 und vom 14.04.2005 - 1 S 2362/04 - VBlBW 2005, 431). Als Adressatin der angegriffenen Maßnahme ist die Klägerin klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog).

3. Ein Vorverfahren i. S. von § 68 VwGO war nicht erforderlich, da dieses seine Aufgabe (Selbstkontrolle der Verwaltung, Zweckmäßigkeitsprüfung) nicht mehr hätte erfüllen können (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.02.1967 - I C 49.64 - BVerwGE 26, 161) und eine Widerspruchsentscheidung in der Sache unzulässig gewesen wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.04.2001 - 2 C 10.00 - NVwZ 2001, 1288; Senatsurteil vom 12.07.2010 - 1 S 349/10 - VBlBW 2010, 468).

4. Einer Fristbindung unterliegt die Klageerhebung bei vorprozessualer Erledigung des Verwaltungsakts vor Eintritt der Bestandskraft nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.07.1999 - 6 C 7.98 - BVerwGE 109, 203 <206 ff.>; Senatsurteil vom 19.08.2010 - 1 S 2266/09 - DVBl 2010, 1569 m.w.N.). Im Übrigen wurde die Klage binnen Monatsfrist erhoben.

5. Die Klägerin hat auch das erforderliche Feststellungsinteresse, das in den Fällen einer vorprozessualen Erledigung mit dem in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzten Interesse identisch ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.07.1999 - 6 C 7.98 - a.a.O.) und anerkennenswerte schutzwürdige Belange rechtlicher, wirtschaftlicher und ideeller Natur umfasst (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.02.1986 - 5 C 40.84 - BVerwGE 74, 1). Das berechtigte Interesse der Klägerin an der von ihr begehrten Feststellung ergibt sich jedenfalls aus der erstrebten Rehabilitation. Ein solches Interesse ist nach einer erledigten polizeilichen Maßnahme dann als berechtigt anzuerkennen, wenn mit ihr ein Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen verbunden und sie geeignet war, das Ansehen des Betroffenen in der Öffentlichkeit herabzusetzen (vgl. Senatsurteil vom 12.07.2010 - 1 S 349/10 - a.a.O.; BVerwG, Beschl. v. 09.08.1990 - 1 B 94.90 - NVwZ 1991, 270; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., § 113 Rn. 142 m.w.N.; BayVGH, Urt. v. 02.12.1991 - 21 B 90.1066 - BayVBl 1993, 429). Dies ist hier zu bejahen, nachdem die in die allgemeine Handlungsfreiheit und in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreifende Personenfeststellung Gegenstand einer öffentlichen Berichterstattung in der Regionalpresse unter voller Namensnennung und unter Hervorhebung der Stellung der Klägerin als Stadträtin war.

II.

Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet, im Übrigen jedoch unbegründet. Die auf § 26 Abs. 1 Nr. 1 PolG gestützte Personenfeststellung als solche war rechtmäßig. Die auf die § 26 Abs. 2 Satz 3 PolG gestützte Sistierung zum Zweck der Personenfeststellung war demgegenüber rechtswidrig und verletzte die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog).

1. a) Gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Personenfeststellung bestehen keine Bedenken. Die Zuständigkeit des Polizeivollzugsdienstes folgt aus § 60 Abs. 3 PolG. Eine Anhörung der Klägerin war nach § 28 Abs. 2 Nr.1 LVwVfG entbehrlich. Weil der Verwaltungsakt mündlich erlassen wurde, war auch keine Begründung erforderlich (vgl. § 39 Abs. 1 LVwVfG).

b) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 Nr. 1 PolG lagen vor. Nach dieser Vorschrift kann die Polizei die Identität einer Person feststellen, um im einzelnen Falle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren oder eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen. Hier war bereits eine Störung der öffentlichen Sicherheit eingetreten, die zum Zeitpunkt des Einschreitens der Polizei noch anhielt. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass das Feuer auf der öffentlichen Straße und der Zustand der mit Glasscherben, Flaschen und anderen Gegenständen übersäten Abschnitte der Wilhelm- und Belfortstraße eine noch anhaltende Störung der öffentlichen Sicherheit darstellte, die ein polizeiliches Einschreiten mit dem Ziel der Störungsbeseitigung erforderte. Zudem bestand die Gefahr, dass weitere Personen an die Feuerstelle zurückkehren und das Feuer in Gang halten bzw. an anderen Orten neue Feuer entzünden.

c) Die Klägerin wurde zu Recht jedenfalls als Anscheinsstörerin angesehen.

Die Personenfeststellung nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 PolG darf nur gegenüber einem Störer nach §§ 6, 7 PolG getroffen werden, gegenüber dem Nichtstörer nach § 9 PolG nur unter den qualifizierten Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes (Wolf/Stephan/Deger, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 6. Aufl., § 26 Rn. 11; Belz/Mußmann, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 7. Aufl., § 26 Rn. 5; Würtenberger/Heckmann, a.a.O. Rn. 324).

Verhaltensstörer im Sinne des § 6 PolG ist auch der Anscheinsstörer. Anscheinsstörer ist, wer ex post betrachtet nicht wirklich eine Gefahr verursacht, aber ex ante betrachtet bei einem fähigen, besonnenen und sachkundigen Polizeibeamten den Eindruck der Gefahrverursachung erweckt (Rachor in Lisken/Denninger, a.a.O., L Rn. 42). Zu unterscheiden sind zwei Fallgruppen. Die herrschende Meinung versteht unter einem Anscheinsstörer eine Person, die entweder durch ihr Verhalten eine Anscheinsgefahr oder hinsichtlich einer real bestehenden Gefahr durch ihr Verhalten einen Verursacherschein gesetzt hat (vgl. Senatsurteil vom 12.02.1990 - 1 S 1646/89 - NVwZ-RR 1990, 602 = DÖV 1990, 572 m.w.N.; Belz/Mußmann, a.a.O., § 6 Rn. 10). Der Begriff Anscheinsstörer wird in der zweiten Fallgruppe auf Konstellationen angewandt, in denen die Gefahr wahrscheinlich ist oder gar feststeht, in denen aber hinsichtlich des Verantwortlichen nur eine Möglichkeit oder ein Verdacht besteht. Ist nicht die Existenz einer Gefahr, sondern deren Urheber ungeklärt, besteht also der Verdacht einer Gefahrverursachung, soll der Betreffende als Anscheinsverursacher in Anspruch genommen werden können (Wolf/Stephan/Deger, a.a.O. § 7 Rn. 6). In der Literatur wird in dieser Fallgruppe darüber hinaus teilweise verlangt, dass die Person den Anschein durch ihr Verhalten bzw. eine ihr zuzuordnende Sache unmittelbar verursacht hat (so etwa Schenke/Ruthig, Rechtsscheinhaftung im Polizei- und Ordnungsrecht? - Zur polizeirechtlichen Verantwortlichkeit des sog. Anscheinsstörers, VerwArch 87 (1996), 329 <331>). Auch nach dieser Auffassung setzt die unmittelbare Verursachung indes nicht zwingend einen Verstoß gegen eine bestimmte Rechtsnorm voraus. Es genügt, wenn ein Verhalten objektiv geeignet ist, bei Dritten den Eindruck zu erwecken, es drohe ein Schaden für ein polizeilich geschütztes Rechtsgut (Irreführungsrisiko). Selbst wer nicht weiß, dass er von der Polizei beobachtet wird, übernimmt das Risiko dafür, dass aus seinem Verhalten in der Öffentlichkeit auf seine Störereigenschaft geschlossen wird (Schenke/Ruthig, a.a.O. S. 340 f.).

Daran gemessen ist die Störereigenschaft hier selbst bei Zugrundelegung der engeren Auffassung von Schenke/Ruthig zu bejahen, so dass der Senat offen lassen kann, ob der Begriff des Anscheinsstörers in diesem Sinne einzugrenzen ist. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass das Feuer von Personen, die sich um die Feuerstelle versammelt hatten, gegen 22.00 Uhr entzündet und bis gegen 2.00 Uhr unterhalten wurde. Von den um das Feuer versammelten Personen waren Aggressionen gegenüber sich nähernden Polizeibeamten ausgegangen (Werfen von Bierflaschen und anderen Gegenständen). Als die Klägerin gegen 2.15 Uhr an der Feuerstelle angetroffen wurde, war für Außenstehende nicht zweifelsfrei erkennbar, wie lange sie sich dort bereits befand und ob sie zu dem Kreis der Personen gehörte, der für die Störung der öffentlichen Sicherheit verantwortlich war. Ausweislich der Angaben des Einsatzleiters der Polizei gab es keinerlei sichere Anhaltspunkte dafür, dass man der Klägerin und ihrem Begleiter Straftaten hätte nachweisen können. Beide hielten sich indes in einem sehr engen zeitlichen Zusammenhang zu vorher dort verübten Straftaten und während der noch anhaltenden Störung der öffentlichen Sicherheit für einen Zeitraum von zumindest zehn Minuten an der Feuerstelle auf. Zudem hatte die Klägerin, ebenso wie ihr Begleiter, eine Bierflasche in der Hand, also einen Gegenstand, wie er vorher mehrfach nach Polizeibeamten geworfen worden war. Es waren auch keine Anhaltspunkte erkennbar, die auf eine Distanzierung der Klägerin von der bereits seit mehreren Stunden anhaltenden Störung der öffentlichen Sicherheit hätten schließen lassen können. Bei dieser Sachlage ist es nicht zu beanstanden, dass die Polizei aus dem Verhalten der Klägerin auf ihre Störereigenschaft geschlossen hat.

d) Die Personenfeststellung war zur Gefahrenabwehr geeignet. Der potentielle Störer wird durch die Feststellung seiner Personalien aus der Anonymität gerissen und weiß, dass er fortan für jede weitere ihm zuzurechnende Störung verantwortlich gemacht werden kann (vgl. BayVGH, Urt. v. 02.12.1991 - 21 B 90.1066 - BayVBl 1993, 429). Die Personenfeststellung ist daher ein geeignetes Mittel, potentielle Störer von der Begehung weiterer Störungen abzuhalten.

Hier ging es darum, das weitere Unterhalten des Feuers und das etwaige Entzünden weiterer Feuer sowie die befürchtete Störung der Löscharbeiten durch weitere Ausschreitungen - etwa Flaschenwürfe - zu unterbinden. Es liegt nahe, dass derartige Störungen eher aus der Anonymität heraus verübt werden und dass ein potentieller Störer, dessen Personalien festgestellt sind, sich weiterer Störungen, die ihn dann dem Risiko der Strafverfolgung aussetzen, eher enthalten wird.

e) Die Personenfeststellung war auch erforderlich. Entgegen der Auffassung der Klägerin wäre eine bloße Gefährderansprache oder ein auf die polizeiliche Generalklausel gestützter Platzverweis (gesetzlich normiert wurde der Platzverweis erst in dem durch das Änderungsgesetz vom 18.11.2008 eingefügten § 27 a Abs. 1 PolG) kein gleichermaßen geeignetes Mittel zur Gefahrenabwehr bzw. Störungsbeseitigung gewesen. Zwar wäre ein isolierter Platzverweis möglicherweise zur Räumung der Feuerstelle ebenso geeignet gewesen, doch hätte dann die ex ante in nicht zu beanstandender Weise prognostizierte Gefahr bestanden, dass die des Platzes Verwiesenen sich in die umliegenden Straßen begeben, in denen sich noch Gäste des Straßenfestes und voraussichtlich auch zahlreiche der Personen aufhielten, die sich zuvor um das Feuer aufgehalten und die Störungen der öffentlichen Sicherheit verursacht hatten, und dort Verbündete für eine Rückkehr an den Ort des Feuers zu suchen und zu finden, so dass es dann zu einer in jedem Fall zu vermeidenden Konfrontation mit den inzwischen vor Ort tätigen Polizeibeamten hätte kommen können. Bei einem isolierten, nicht mit einer Personenfeststellung einhergehenden Platzverweis wäre den des Platzes Verwiesenen weiterhin ein Handeln aus der Anonymität heraus möglich gewesen, was eine zugleich effektive und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrende Gefahrenabwehr bzw. Störungsbeseitigung wiederum erschwert hätte.

f) Angesichts des mit der bloßen Personenfeststellung verbundenen geringfügigen Eingriffs in die Rechtssphäre des Betroffenen (vgl. Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 26 Rn. 11; Würtenberger/Heckmann, a.a.O., Rn. 328; Rachor in Lisken/Denninger, a.a.O., F Rn. 375) war diese Maßnahme schließlich verhältnismäßig im engeren Sinne.

2. Die auf die § 26 Abs. 2 Satz 3 PolG gestützte Sistierung zum Zweck der Personenfeststellung war demgegenüber rechtswidrig. Nach dieser Vorschrift, die vorliegend in der Fassung vom 01.07.2004 anzuwenden ist, kann der Betroffene festgehalten und zur Dienststelle gebracht werden, wenn die Identität auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann. Die Vorschrift erlaubt die sog. Sistierung, die eine Freiheitsbeschränkung i.S.d. Art. 2 Abs. 2 Satz 2, 104 Abs. 1 GG darstellt, etwa dann, wenn die Personenfeststellung an Ort und Stelle unangemessen oder unmöglich ist, weil der Betroffene sich strikt weigert, das Publikum aufgebracht ist oder eine unfriedliche Menge die Beamten behindert oder bedroht (Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 26 Rn. 26; ähnlich Belz/Mußmann, a.a.O., § 26 Rn. 29). Die Voraussetzungen („nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten“) decken sich mit denen des § 163 b Abs. 1 Satz 2 StPO. Sie stellen eine gesetzliche Konkretisierung des Übermaßverbotes dar und sollen sicherstellen, dass ein Eingriff in die persönliche Freiheit nur in Fällen erfolgt, in denen er zur Feststellung der Identität unerlässlich ist (vgl. BVerfG , Beschl. v. 27.01.1992 - 2 BvR 658/90 - NVwZ 1992, 767 m.w.N. und Beschl. v. 11.07.2006 - 2 BvR 1255/04 - NStZ-RR 2006, 381). Verhältnismäßigkeit bedeutet bei Freiheitsbeschränkungen zur Identitätsfeststellung für alle Maßnahmen, die über das bloße Anhalten und die Aufforderung, sich auszuweisen, hinausgehen, dass Anhaltspunkte für eine konkrete Gefährdungslage gegeben sein müssen (Degenhart in Sachs, GG, 5. Aufl., Art. 104 Rn. 17).

Vom Umfang her umfasst die Personenfeststellung alle, aber auch nur diejenigen Angaben über eine Person, die es ermöglichen, sie von anderen Personen zu unterscheiden und Verwechslungen auszuschließen. Die Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Passes genügt in jedem Fall, sofern keine konkreten Anhaltspunkte für dessen Fälschung, Verfälschung oder sonstige Unstimmigkeiten wie etwa der Verdacht des unrechtmäßigen Besitzes vorliegen (vgl. Rachor in Lisken/Denninger, a.a.O., F Rn. 373; Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 26 Rn. 26; KK-Griesbaum, StPO, 6. Aufl., § 163 b Rn. 13 m.w.N.; BVerfG , Beschl. v. 27.01.1992 - 2 BvR 658/90 - a.a.O.). Ein Datenabgleich mit polizeilichen Dateien, wie er hier auf dem Polizeirevier durchgeführt wurde, ist danach regelmäßig nicht Bestandteil der Personenfeststellung nach § 26 PolG, sondern ein sich an die Personenfeststellung anschließender selbstständiger Folgeeingriff, der nach Maßgabe des § 39 PolG zulässig ist.

Daran gemessen folgt hier die Rechtswidrigkeit der Sistierung schon daraus, dass die Personenfeststellung bereits am Ort des Geschehens erfolgt war. Die Klägerin hatte den Polizeibeamten auf entsprechende Aufforderung ihren gültigen Personalausweis ausgehändigt. Konkrete Anhaltspunkte für dessen Fälschung, Verfälschung oder sonstige Unstimmigkeiten lagen nicht vor. Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht als Zeuge vernommene Polizeikommissar S. hatte nach Vorlage des Ausweises keine Zweifel an der Identität der Klägerin. Die Identität der Klägerin war folglich durch ihren Personalausweis zweifelsfrei belegt. Ein Datenabgleich zum Zweck der Identitätsfeststellung war bei dieser Sachlage nicht erforderlich. Ob die Voraussetzungen für einen selbstständigen Datenabgleich nach § 39 PolG vorgelegen haben, kann der Senat offen lassen, weil allein zum Zweck des Datenabgleichs eine Sistierung in jedem Fall unzulässig ist. § 39 Abs. 1 Satz 4 PolG räumt der Polizei nur die Befugnis ein, den Betroffenen für die Dauer des Datenabgleichs anzuhalten. Ein Sistierungsrecht hat die Polizei nach § 39 PolG nicht.

Selbst wenn man unterstellt, die Identität der Klägerin hätte aufgrund der Vorlage des Personalausweises nicht zweifelsfrei festgestanden oder es hätten andere Unstimmigkeiten vorgelegen, hätte die Überprüfung der Identität der Klägerin am Einsatzort erfolgen können. Ein zum Zweck der Identitätsfeststellung erforderlicher Datenabgleich wäre auch über Funk vom Polizeifahrzeug aus möglich gewesen. Der Senat geht aufgrund des Ergebnisses der vor dem Verwaltungsgericht durchgeführten Beweisaufnahme davon aus, dass die mit der Personenfeststellung der Klägerin befassten Beamten ein Einsatzfahrzeug mit sich führten, welches sie in 10 bis 20 m Entfernung von der Feuerstelle in der Wilhelmstraße abgestellt hatten. Angesichts der Tatsache, dass insgesamt nur vier Personenfeststellungen erfolgten, wäre auch der Zeitaufwand bei einer Feststellung vor Ort nicht unvertretbar lang gewesen. Störungen durch Dritte standen dem Datenabgleich über Funk vor Ort ebenfalls nicht entgegen. Die Polizeibeamten hatten den Personalausweis der Klägerin bereits mehrere Minuten in ihrem Gewahrsam, ohne dass es zu Störungen gekommen wäre. Solche Störungen wurden lediglich vor dem Hintergrund von Erfahrungen aus dem Vorjahr befürchtet, ohne dass indes aktuell eine konkrete Gefahr bestanden hätte. Ein Datenabgleich vor Ort wurde auch nicht durch den anhaltenden Einsatz der Polizeikräfte unmöglich gemacht. Die Beamten, die die Klägerin und die weiteren Betroffenen auf das Polizeirevier brachten, waren infolgedessen ohnehin am Einsatz vor Ort nicht mehr beteiligt. Sie hätten ohne weiteres - etwa abseits der Feuerstelle am Einsatzfahrzeug - den Datenabgleich durchführen können. Schließlich spricht auch der Umstand, dass die Betroffenen zu Fuß und nicht etwa in einem Polizeifahrzeug auf die Dienststelle gebracht wurden, dagegen, dass erhebliche Störungen tatsächlich erwartet wurden.

Soweit der Beklagte sich zur Rechtfertigung der Sistierung nicht auf eine mögliche Eskalation der Situation vor Ort durch die Solidarisierung Dritter mit den von den polizeilichen Maßnahmen Betroffenen, sondern auf das Ziel, die Feuerstelle zu räumen sowie Lösch- und Aufräumarbeiten zu ermöglichen, beruft, muss er sich entgegenhalten lassen, dass im Verhältnis zu der die Freiheit der Person einschränkenden Sistierung der Platzverweis auf jeden Fall das mildere Mittel ist. Ein - mit einer Personenfeststellung vor Ort einhergehender - Platzverweis wäre auch in gleicher Weise geeignet gewesen, die Störung zu beseitigen. Auch bei der gewählten Vorgehensweise - Räumung der Feuerstelle durch Sistierung der dort angetroffenen Personen - waren angesichts der insgesamt unübersichtlichen Lage weiterhin für die Dauer der Löscharbeiten Polizeikräfte am Ort der Störung gebunden; es ist nicht ersichtlich, dass bei einer Räumung der Feuerstelle durch Erteilung von Platzverweisen und Personenfeststellungen vor Ort Polizeikräfte in größerer Zahl hätten eingesetzt werden müssen oder der Einsatz sich aus anderen Gründen signifikant schwieriger gestaltet hätte. Die Sistierung war daher auch unter diesem Gesichtspunkt nicht erforderlich.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.

Beschluss vom 14. Dezember 2010

Der Streitwert für den ersten Rechtszug wird - unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts von Amts wegen - nach §§ 63 Abs. 3 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 39 Abs. 1 GKG auf 20.000,-- EUR festgesetzt. Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 39 Abs. 1 GKG auf 10.000,-- EUR festgesetzt. Nach Auffassung des Senats ist für die Personenfeststellung, die Sistierung, das Anfertigen von Lichtbildern und die körperliche Durchsuchung jeweils der Auffangstreitwert anzusetzen. Angesichts des Gewichts der Sistierung erscheint es nicht gerechtfertigt, diese bei der Streitwertfestsetzung unberücksichtigt zu lassen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Gründe

Die Klägerin begehrt im Berufungsverfahren Rechtsschutz gegen die - erledigte - Personenfeststellung und die damit verbundene Sistierung.

II.

c) Die Klägerin wurde zu Recht jedenfalls als Anscheinsstörerin angesehen.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.

Beschluss vom 14. Dezember 2010

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 22. Sept. 2015 - 10 B 14.2242

Gründe

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen: 10 B 14.2242

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 22. September 2015

(VG Würzburg, Entscheidung vom 14. März 2013, Az.: W 5 K 12.382)

10. Senat

Sachgebietsschlüssel: 512

Hauptpunkte:

Fortsetzungsfeststellungsklage;

Statthaftigkeit;

Klagebefugnis;

berechtigtes Interesse;

Wiederholungsgefahr;

Klagefrist;

versammlungsrechtliche Beschränkungen;

sachliche Zuständigkeit;

Auslegung;

teleologische Reduktion;

Beachtlichkeit einer Verletzung von Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit;

Offensichtlichkeit der Nichtbeeinflussung der Entscheidung;

Verletzung in eigenen Rechten

Rechtsquellen:

Leitsätze:

In der Verwaltungsstreitsache

...

gegen

..., vertreten durch den Oberbürgermeister,

- Beklagte -

beteiligt: ..., als Vertreter des öffentlichen Interesses,

wegen versammlungsrechtlicher Beschränkungen;

hier: Berufung der Kläger gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 14. März 2013,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 10. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Senftl, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Martini, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Zimmerer aufgrund mündlicher Verhandlung vom 21. September 2015 am 22. September 2015 folgendes Urteil:

Unter teilweiser Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 14. März 2013 wird festgestellt, dass auch die Beschränkungen in Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur 1 Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden ist, und in Nr. 1.19 des Bescheids der Beklagten vom 10. April 2012 rechtswidrig waren.

II.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Mit ihrer Berufung verfolgen die Kläger ihre in erster Instanz erfolglose Klage gegen versammlungsrechtliche Beschränkungen weiter, mit denen ihnen untersagt worden ist, im Rahmen der von ihnen angemeldeten Versammlung mehr als einen Pavillon aufzustellen und am Versammlungsort zu nächtigen.

Vom 19. März 2012 bis zum 2. April 2012 fand auf dem Platz am Vierröhrenbrunnen im Stadtgebiet der Beklagten ein vom Kläger zu 1 als Versammlung angemeldeter Hungerstreik zum Thema Asylpolitik statt. Die Teilnehmer des Hungerstreiks nächtigten in einem Pavillon mit einer Grundfläche von etwa 3 m x 6 m, der später um einen Pavillon mit einer Grundfläche von etwa 3 m x 3 m als Vorzelt erweitert wurde. Außerdem stellten im Verlauf des Hungerstreiks Sympathisanten neben der Versammlungsfläche weitere Zelte auf. Darüber hinaus errichtete das Bayerische Rote Kreuz am 29. März 2012 im Hinblick auf eine Notsituation der hungerstreikenden Teilnehmer ein Zelt mit einer Grundfläche von 5 m x 6 m mit Heizung und Feldbetten auf der Versammlungsfläche, das am 5. April 2012 durch ein von anderer Seite zur Verfügung gestelltes vergleichbares Zelt ersetzt wurde.

Mit einem Formular der Beklagten für die Anzeige einer öffentlichen Versammlung oder eines Aufzugs vom 27. März 2012 zeigte der Kläger zu 1 erneut einen Hungerstreik zum Thema Asylpolitik an, der im Anschluss an den bisherigen Hungerstreik vom 2. April 2012 bis zum 16. April 2012 am Vierröhrenbrunnen im Stadtgebiet der Beklagten rund um die Uhr stattfinden sollte. Die Zahl der erwarteten Teilnehmer wurde mit 10 bis 20 Personen angegeben.

Mit Bescheid vom 2. April 2012 verfügte die Beklagte zunächst für die Zeit vom 3. April 2012 bis zum 16. April 2012 eine Reihe von versammlungsrechtlichen Beschränkungen.

Nach einem Kooperationsgespräch am 10. April 2012 setzte sie mit weiterem Bescheid vom 10. April 2012 für die Zeit vom 12. April 2012 bis zum 16. April 2012 erneut Beschränkungen fest.

In Nr. 1.1 des Bescheids wurden der Kläger zu 1 zum verantwortlichen Leiter und die Klägerin zu 2 zur stellvertretenden Leiterin der Versammlung bestellt.

Nr. 1.6 des Bescheids sah vor: „Für die o.g. Versammlung wird der Wilhelm-Schwinn-Platz als Versammlungsort festgelegt.“

Nr. 1.11 des Bescheids lautete: „Eine ausreichende Zahl von Ordnern, mindestens 1 je angefangene 20 Teilnehmer, ist einzusetzen. Diese müssen vom Versammlungsleiter vor Beginn der Versammlung in Anwesenheit der Polizei über ihre Rechte und Pflichten belehrt worden sein und angehalten werden, gegen Störer in angemessener Weise einzuschreiten.“

In Nr. 1.13 des Bescheids wurde bestimmt: „Als Kundgebungsmittel sind zugelassen:

- Plakate

- Bilder

- 1 Pavillon (ca. 3 x 3 m)

Kundgebungsmittel dürfen in ihrem Inhalt nicht gegen die Strafgesetze, die Rechtsordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung verstoßen.“

Nach Nr. 1.18 war das Aufstellen von Zelten untersagt.

Nr. 1.19 des Bescheids lautete: „Das Nächtigen auf öffentlichen Flächen ist untersagt.“

Zur Begründung führte die Beklagte aus, sie sei nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG und Art. 3 Abs. 1 BayVwVfG örtlich und sachlich zuständig. Die Ausübung des der Beklagten nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG eingeräumten Ermessens habe zu den angeordneten Beschränkungen geführt, um jede unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auszuschließen. Der Begriff der öffentlichen Sicherheit umfasse den Schutz wichtiger Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Ehre, Freiheit, Vermögen, Rechtsordnung und Einrichtungen des Staates und sonstiger Träger von Hoheitsgewalt. Gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 2 der Satzung über die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung der Beklagten (Sicherheitssatzung) sei Zelten und Nächtigen auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen und in öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen im Gebiet der Beklagten untersagt. Die Sicherheitssatzung sei Bestandteil der Rechtsordnung. Sowohl der angemeldete als auch der durch Nr. 1.6 des Bescheids festgesetzte Versammlungsort sei ein öffentlicher Platz. Das Aufstellen von Zelten, die nur der Beherbergung und dem Witterungsschutz der Teilnehmer dienten, sei nicht von der Versammlungsfreiheit umfasst. Das Vorzelt, ein Pavillon mit einer Grundfläche von etwa 3 m x 3 m, in dem die Meinungskundgabe und Diskussionen stattfänden, werde ausdrücklich als Kundgebungsmittel zugelassen. Es sei nicht Aufgabe des Versammlungsrechts, den Versammlungsteilnehmern eine möglichst komfortable Unterbringung am Versammlungsort zu ermöglichen und schlechte Witterungsbedingungen abzufedern. Selbst wenn das Übernachten von der Versammlungsfreiheit umfasst sei, müsse diese nunmehr hinter die Sicherheitssatzung zurücktreten, weil die Versammlungsfreiheit insoweit bereits 24 Tage lang ausgeübt worden sei. In konsequenter Anwendung von § 4 Abs. 1 Nr. 2 Sicherheitssatzung sei das Nächtigen auf öffentlicher Fläche ebenfalls zu untersagen gewesen. Die Übernachtung sei für die Meinungskundgabe weder wesensnotwendig noch sei sie bislang zu diesem Zweck eingesetzt worden.

Am 11. April 2012 beantragten die Kläger die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer noch zu erhebenden Klage gegen Nr. 1.6, gegen Nr. 1.13, soweit als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon zugelassen war, gegen Nr. 1.18 und gegen Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012. Diesen Antrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 11. April 2012 mit der Maßgabe ab, dass als Versammlungsort der untere Marktplatz festgelegt werde.

Dagegen erhoben die Kläger Beschwerde, soweit die Anordnung der aufschiebenden Wirkung bezüglich Nr. 1.13, Nr. 1.18 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 abgelehnt worden war. Der Verwaltungsgerichtshof ordnete daraufhin in Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts die aufschiebende Wirkung der noch zu erhebenden Klage hinsichtlich der Nr. 1.13 des Bescheids vom 10. April 2012 bezüglich der Beschränkung auf einen Pavillon und der Nr. 1.19 dieses Bescheids nach Maßgabe der Gründe seines Beschlusses an. Im Übrigen wies er die Beschwerde zurück. Aus den Gründen ergibt sich, dass der Verwaltungsgerichtshof die Aufstellung eines zweiten, gegebenenfalls auch geschlossenen Pavillons für die konkreten Versammlungszwecke und die beabsichtigte kollektive Aussage als ausreichend und ein zeitweiliges Ausruhen und Schlafen der Demonstrationsteilnehmer, nicht aber ein dauerhaftes Kampieren im Sinne eines Ersatzobdachs für die Gemeinschaftsunterkunft als von der Versammlungsfreiheit geschützt ansah.

Mit Änderungsbescheid vom 12. April 2012 änderte die Beklagte den Bescheid vom 10. April 2012 dahingehend, dass unter anderem nach Nr. 1.13 des Bescheids vom 10. April 2012 nunmehr zwei Pavillons zu je 3 m x 3 m als Kundgebungsmittel zugelassen wurden und nach Nr. 1.19 dieses Bescheids das dauerhafte Nächtigen als Ersatz für die Unterbringung in der Gemeinschaftsunterkunft nicht gestattet wurde, wobei hiervon nicht das Einlegen von Ruhepausen zur Sicherung der effektiven Kundgabe des Anliegens der Versammlungsteilnehmer erfasst sein sollte. Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Ergänzung sei im Interesse der Rechtsklarheit notwendig, um den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs in der Angelegenheit Niederschlag finden zu lassen.

Gegen den Bescheid vom 10. April 2012 in seiner ursprünglichen Fassung erhoben die Kläger am 10. Mai 2012 Klage mit dem Antrag festzustellen, dass Nr. 1.6 des Bescheids, Nr. 1.11 des Bescheids, soweit die Ordner in Anwesenheit der Polizei belehrt werden mussten, Nr. 1.13, soweit als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon mit einer Grundfläche von etwa 3 m x 3 m zugelassen war, und Nr. 1.19 des Bescheids rechtswidrig waren.

Nachdem das Verwaltungsgericht den Klägern mit Beschluss vom 9. Januar 2013 Prozesskostenhilfe bewilligt hatte, soweit die Feststellung der Rechtswidrigkeit von Nr. 1.6, 1.13 und 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 beantragt war, nahmen die Kläger die Klage hinsichtlich der Nr. 1.11 des Bescheids zurück. Insoweit wurde das Verfahren daraufhin durch Beschluss 28. Februar 2012 abgetrennt und unter dem Aktenzeichen W 5 K 13.141 eingestellt.

Mit Urteil vom 14. März 2013, das den Klägern am 2. April 2013 zugestellt wurde, stellte das Verwaltungsgericht fest, dass Nr. 1.6 des Bescheids der Beklagten vom 10. April 2012 rechtswidrig war und wies die Klage im Übrigen ab.

Soweit es die Klage abwies, führte das Verwaltungsgericht zur Begründung im Wesentlichen aus, die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig, weil die Beklagte die angegriffenen Beschränkungen nach wie vor für rechtmäßig halte und die Kläger daher bei zukünftigen Versammlungsanmeldungen erneut mit solchen Beschränkungen rechnen müssten. Die Beklagte habe ohne Rechtsverstoß nur einen Pavillon als Kundgebungsmittel zugelassen und das Aufstellen von Zelten nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG untersagt. Grundsätzlich seien Pavillons, insbesondere wenn sie wie der zweite Pavillon lediglich als Aufenthaltsraum vorgesehen seien, versammlungsrechtlich nicht geschützt. Es habe hier auch kein Ausnahmefall vorgelegen. Insbesondere habe durch das Aufstellen der Pavillons keine kollektive Aussage getroffen werden sollen. Die Pavillons hätten vielmehr dem Zweck gedient, möglichst gute Rahmenbedingungen für die Versammlung zu schaffen, und damit ausschließlich eine logistische Funktion erfüllt. Auch unter dem Blickwinkel der Wiederaufnahme des Hungerstreiks sei die Verwendung eines geschlossenen Pavillons nicht gerechtfertigt gewesen. Aus der Versammlungsfreiheit könne kein Recht auf beliebig günstige Rahmenbedingungen hergeleitet werden. Schließlich sei auch die Untersagung des Nächtigens rechtmäßig. Zwar seien auch länger dauernde Versammlungen von der Versammlungsfreiheit geschützt. Dies gelte jedoch nicht für das dabei auftretende Bedürfnis der Versammlungsteilnehmer, am Versammlungsort zu schlafen.

Auf Antrag der Kläger hat der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 13. Oktober 2014 die Berufung hinsichtlich der Beschränkung in Nr. 1.13 des Bescheids der Beklagten vom 10. April 2012, soweit dort nur ein Pavillon als Kundgebungsmittel zugelassen war, wegen grundsätzlicher Bedeutung und bezüglich der Beschränkung in Nr. 1.19 des Bescheids wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zugelassen.

Zur Begründung ihrer Berufung tragen die Kläger vor, das Verwaltungsgericht verkenne die Reichweite der Versammlungsfreiheit. Die von ihnen gewählte Versammlungsform der Dauermahnwache, die den Zustand des Abwartens auf die Asylentscheidung habe widerspiegeln sollen, genieße uneingeschränkt den Schutz der Versammlungsfreiheit. Dies gelte insbesondere für die zeltähnlichen Pavillons, die den Zustand eines „unbehausten“ Kampierens, dem Asylbewerber täglich ausgesetzt seien, zum Ausdruck brächten. Gegenstände, die essentieller Bestandteil der demonstrativen Aussage seien, seien unstreitig von der Versammlungsfreiheit geschützt. Eine Dauermahnwache könne darüber hinaus nur mit einem gewissen Witterungsschutz, wie ihn die Pavillons böten, durchgeführt werden. Auch das Verbot des Nächtigens sei rechtswidrig. Es sei bereits zu unbestimmt. Aber auch wenn man dies anders beurteile, sei Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 rechtswidrig. Die Teilnehmer einer Dauermahnwache könnten nicht ununterbrochen wach bleiben und müssten daher die Möglichkeit haben, sich vor Ort auszuruhen und einen kurzen nächtlichen Erholungsschlaf zu halten. Schlafmangel führe dazu, dass die Mahnwache vorzeitig abgebrochen werden müsse.

Die Kläger beantragen,

unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 14. März 2013 festzustellen, dass auch die Beschränkungen Nr. 1.13 (auf nur einen Pavillon) und Nr. 1.19 (Nächtigungsverbot) im Bescheid der Beklagten vom 10. April 2012 rechtswidrig waren.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie ist der Ansicht, Pavillons, die geschlossen und abgetrennt vom eigentlichen Versammlungsgeschehen der privaten Unterbringung der Versammlungsteilnehmer dienten, seien vom Grundrecht der Versammlungsfreiheit nicht umfasst. Das nächtliche Schlafen am Versammlungsort sei weder Kundgebungsmittel noch Ausdruck der Meinungsäußerung der Versammlungsteilnehmer gewesen. Es sei den Versammlungsteilnehmern zuzumuten, zum Schlafen den Versammlungsort zu verlassen. Die Versammlung werde dadurch nicht unterbrochen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses stellt keinen eigenen Antrag.

Er weist darauf hin, dass sich im Falle der hier vorliegenden Dauerversammlung im Hinblick auf Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die Frage der Zuständigkeitsverteilung zwischen den Kreisverwaltungsbehörden als Versammlungsbehörden und der Polizei stelle und dass seitens des Gesetzgebers beabsichtigt sei, die Zuständigkeitsregelungen im Versammlungsrecht klarstellend dahingehend zu fassen, dass die Kreisverwaltungsbehörden auch nach Beginn einer Versammlung zuständig blieben, die polizeiliche Zuständigkeit aber gleichrangig neben die der Kreisverwaltungsbehörden trete. Auch nach der bisherigen Regelung habe der Gesetzgeber die Zuständigkeit der Kreisverwaltungsbehörde nicht durch die Zuständigkeit der Polizei verdrängen wollen. Hinsichtlich der Verbote eines weiteren Pavillons und des Nächtigens werde von einer eigenen Stellungnahme abgesehen. Nach Aktenlage stelle sich die Frage, ob der zweite Pavillon als wesentliches Ausdrucksmittel für den Versammlungszweck gedient habe. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts sei seine logistische Bedeutung gegenüber der funktionalen und inhaltsbezogenen Bedeutung so stark in den Vordergrund getreten, dass ein versammlungsrechtlicher Schutz ausscheide.

Der Verwaltungsgerichtshof hat am 21. September 2015 über die Berufung mündlich verhandelt. Insoweit wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.

Ergänzend wird auf die Gerichtsakten dieses Verfahrens und der Verfahren 10 B 14.2246, 10 BV 14.1214, 10 CS 12.767, 10 CS 12.848, 10 CS 12.1106 und 10 CS 12.1419 in beiden Instanzen und die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung hat auch in der Sache Erfolg. Die Klage ist zulässig (I.) und begründet (II.).

Die Klage, die auf die Feststellung gerichtet ist, dass die Beschränkungen in Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden ist, und in Nr. 1.19 des Bescheids der Beklagten vom 10. April 2012 rechtswidrig waren, ist zulässig. Sie ist als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft (1.). Die Kläger sind auch in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO klagebefugt (2.). Es liegt darüber hinaus das in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung vor (3.). Schließlich sind auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt (4.).

1. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft.

In den Fällen einer Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO hebt das Verwaltungsgericht nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO den angefochtenen Verwaltungsakt auf, soweit er rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf Antrag aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig war, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Zwar betrifft diese Regelung nach ihrer Systematik nur Fälle, in denen sich ein Verwaltungsakt, gegen den Anfechtungsklage bereits erhoben worden ist, vor der Entscheidung des Verwaltungsgerichts erledigt hat. Jedoch ist § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auch dann entsprechend anzuwenden, wenn ein noch nicht bestandskräftiger Verwaltungsakt sich vor der Erhebung der Anfechtungsklage erledigt hat (st. Rspr.; vgl. etwa BayVGH, U. v. 8.3.2010 - 10 B 09.1102, 10 B 0910 B 09.1837 - juris Rn. 22; B. v. 18.4.2013 - 10 B 11.1529 - juris Rn. 24; B. v. 20.3.2015 - 10 B 12.2280 - juris Rn. 24; BVerwG, U. v. 14.7.1999 - 6 C 7/98 - juris Rn. 20 m. w. N.; vgl. andererseits BVerwG, a. a. O., Rn. 22, wo die Frage aufgeworfen, aber offengelassen wird, ob in solchen Fällen nicht stattdessen eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO die statthafte Klageart darstellt; vgl. insoweit auch Gerhardt in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 28. Ergänzungslieferung 2015, § 113 Rn. 99; Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 262).

Eine Feststellungsklage ist daher in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft, wenn sie auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines nicht bestandskräftigen Verwaltungsakts gerichtet ist, der sich vor Erhebung einer Anfechtungsklage erledigt hat. Dies ist hier der Fall.

a) Die Klage ist auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschränkungen in Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden war, und in Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 gerichtet, nach der das Nächtigen auf öffentlichen Plätzen untersagt worden war. Beide Beschränkungen stellten jeweils Verwaltungsakte dar. Denn es handelte sich dabei, wie Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dies voraussetzt, um Entscheidungen, die die Beklagte zur Regelung eines Einzelfalls, nämlich zur Regelung der vom Kläger zu 1 angezeigten Versammlung für den Zeitraum vom 12. April 2012 bis zum 16. April 2012, auf dem Gebiet des Versammlungsrechts und damit des öffentlichen Rechts getroffen hat und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet waren, weil sie für den Kläger zu 1 als Veranstalter und Versammlungsleiter und die Klägerin zu 2 als stellvertretende Versammlungsleiterin verbindlich festlegen sollten, dass weder mehr als ein Pavillon errichtet noch am Versammlungsort genächtigt werden durfte.

b) Die angegriffenen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 haben sich auch vor Erhebung einer Anfechtungsklage erledigt. Zum einen hat die Beklagte mit Änderungsbescheid vom 12. April 2012 diese Regelungen dahingehend geändert, dass für den Zeitraum vom 12. April 2012 bis zum 16. April 2012 nunmehr statt eines Pavillons zwei Pavillons zugelassen wurden und nur noch das dauerhafte Nächtigen als Ersatz für die Unterbringung in der Gemeinschaftsunterkunft untersagt war, wobei von dem Nächtigungsverbot das Einlegen von Ruhepausen zur Sicherung der effektiven Kundgabe des Anliegens der Versammlungsteilnehmer ausgenommen war. Zum anderen haben sich Nr. 1.13 und 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 jedenfalls mit dem Verstreichen des Zeitraums vom 12. April 2012 bis zum 16. April 2012, für den der Bescheid vom 10. April 2012 gelten sollte, durch Zeitablauf erledigt und sind dadurch nach Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG unwirksam geworden. Weder bis zum Erlass des Änderungsbescheids vom 12. April 2012 noch bis zum Ablauf des Geltungszeitraums des Bescheids vom 10. April 2012 am 16. April 2012 hatten die Kläger jedoch gegen diesen Bescheid Anfechtungsklage erhoben.

c) Schließlich waren die streitgegenständlichen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 zum Zeitpunkt ihrer Erledigung auch nicht bestandskräftig geworden. Denn die Klagefrist nach § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO, nach dem die Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheids vom 10. April 2012 und damit bis zum 10. Mai 2012 zu erheben gewesen wäre, war weder bei Erlass des Änderungsbescheids am 12. April 2012 noch bei Ablauf der Geltungsdauer des Bescheids vom 10. April 2012 am 16. April 2012 abgelaufen.

2. Die Kläger sind auch in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO klagebefugt.

Nach dieser Regelung, die in den Fällen der Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend anwendbar ist (vgl. BayVGH, U. v. 8.3.2010 - 10 B 09.1102, 10 B 0910 B 09.1837 - juris Rn. 23; U. v. 20.3.2015 - 10 B 12.2280 - juris Rn. 31; Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 286), weil die an die Stelle der Anfechtungsklage tretende Fortsetzungsfeststellungsklage einen zum Zeitpunkt der Erledigung des betreffenden Verwaltungsakts bereits vorhandenen Zulässigkeitsmangel nicht zu heilen vermag (vgl. BVerwG, U. v. 23.3.1982 - 1 C 157/79 - juris Rn. 23; Sodan in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 42 Rn. 375, wo § 42 Abs. 2 VwGO allerdings unmittelbar herangezogen wird), ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Dafür genügt es, dass die behauptete Rechtsverletzung möglich erscheint. Dies ist bereits dann anzunehmen, wenn eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (st. Rspr.; vgl. etwa BVerwG, U. v. 23.3.1982 - 1 C 157/79 - juris Rn. 23; U. v. 10.7.2001 - 1 C 35/00 - juris Rn. 15 jeweils m. w. N.). Danach sind die Kläger aber klagebefugt. Denn es erscheint zumindest möglich, dass sie durch die streitgegenständlichen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 in ihrem Recht verletzt sind, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln.

a) Für die Klägerin zu 2 als deutsche Staatsangehörige ist dieses Recht in Art. 8 Abs. 1 GG verankert, nach dem alle Deutschen das Recht haben, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Für den Kläger zu 1, der iranischer Staatsangehöriger ist, folgt es aus seiner allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG sowie aus Art. 11 Abs. 1 Halbsatz 1 Alt. 1 EMRK (vgl. Zeitler, Grundriss des Versammlungsrechts, 2015, S. 27; einschränkend in Bezug auf Art. 2 Abs. 1 GG vgl. Depenheuer in Maunz/Dürig, GG, Stand: 74 Ergänzungslieferung Mai 2015, Art. 8 Rn. 109), nach dem jeder das Recht hat, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln. Darüber hinaus ist dieses Recht beiden Klägern einfachgesetzlich durch Art. 1 BayVersG gewährleistet. Denn danach hat jedermann das Recht, sich friedlich und ohne Waffen öffentlich mit anderen zu versammeln.

b) Eine Verletzung der Kläger in ihrem Recht, sich zu versammeln, durch die streitgegenständlichen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 ist auch nicht nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen. Denn bei der vom Kläger zu 1 angezeigten Veranstaltung, für die diese Regelungen ab dem 12. April 2012 Vorgaben gemacht haben, handelte es sich um eine Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 1 BayVersG.

Versammlungen im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG sind örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. BVerfG, B. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90, 1 BvR 2173/93, 1 BvR 433/96 - juris Rn. 41; BVerwG, U. v. 16.5.2007 - 6 C 23/06 - juris Rn. 15). Enthält eine Veranstaltung sowohl Elemente, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, als auch solche, die diesem Zweck nicht zuzurechnen sind, so ist entscheidend, ob die Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG darstellt. Bleiben insoweit Zweifel, so bewirkt der hohe Rang der Versammlungsfreiheit, dass die Veranstaltung wie eine Versammlung behandelt wird (vgl. BVerfG, B. v. 12.7.2001 - 1 BvQ 28/01, 1 BvQ 30/01 - juris Rn. 29; BVerwG, U. v. 16.5.2007 - 6 C 23/06 - juris Rn. 16). Weitgehend übereinstimmend mit diesen Grundsätzen definiert Art. 2 Abs. 1 BayVersG Versammlungen im Sinne des Bayerischen Versammlungsgesetzes als Zusammenkünfte von mindestens zwei Personen zur gemeinschaftlichen, überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.

Legt man dies zugrunde, so stellte sich die vom Kläger zu 1 angezeigte Veranstaltung nach ihrem Gesamtgepräge aber als Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 1 BayVersG dar. Denn sie war überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet.

aa) Zweck der Veranstaltung, die als Versammlung in Form eines ab 4. April 2012 ausgesetzten Hungerstreiks zum Thema Asylpolitik angezeigt worden war, war es, die Öffentlichkeit auf die Situation von Asylbewerbern in Deutschland aufmerksam zu machen und dadurch auf eine Verbesserung dieser Situation hinzuwirken. Dabei ging es, wie der Forderungskatalog der Hungerstreikenden zeigt, der sich bei den Behördenakten befindet, zum einen darum, die Asylverfahren der Teilnehmer am Hungerstreik zu beschleunigen und deren Anerkennung als Asylberechtigte sowie die Möglichkeit des Nachzugs ihrer Familien zu erreichen. Zum anderen wurde eine Verbesserung der Situation aller Asylbewerber angestrebt. Insbesondere wurde von der Politik die Abschaffung der Unterbringung von Asylbewerbern in Gemeinschaftsunterkünften, der Residenzpflicht und der Zuteilung von Essenspaketen, eine drastische Verkürzung der Dauer der Antragsbearbeitung durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, die Einführung eines Anspruchs aller Asylbewerber auf Teilnahme an professionellen Deutschkursen und die Möglichkeit gefordert, den Lebensunterhalt durch eigene Arbeit zu sichern.

bb) War damit die vom Kläger zu 1 angezeigte Veranstaltung aber auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet, so steht ihrer Einordnung als Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 1 BayVersG nicht entgegen, dass in ihrem Rahmen auch Pavillons errichtet worden waren und beibehalten werden sollten, die es den Teilnehmern ermöglichten, sich - nicht nur im Falle der Wiederaufnahme des ausgesetzten Hungerstreiks - auszuruhen, zu schlafen, Zuflucht vor ungünstigen Witterungsbedingungen zu suchen oder sonst den Aufenthalt am Veranstaltungsort zu erleichtern. Denn ungeachtet dessen stand im Vordergrund der Veranstaltung die beabsichtigte Einflussnahme auf die öffentliche Meinung. Dies gilt nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs unabhängig davon, ob, wie die Kläger in der mündlichen Verhandlung dargelegt haben, insbesondere durch das Aufstellen der Pavillons auf die prekäre Situation der Asylbewerber in der Gemeinschaftsunterkunft, in der es an einer Privatsphäre mangele, aufmerksam gemacht werden sollte. Denn auch die Anwesenheit der Teilnehmer am Versammlungsort rund um die Uhr über mehrere Tage hinweg, die ohne die Möglichkeit, sich zum Schutz vor ungünstigen Witterungsbedingungen und zum Ausruhen und Schlafen in die vorgesehenen Pavillons begeben zu können, nicht gewährleistet gewesen wäre, war geeignet, dem auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Anliegen der Veranstaltung Nachdruck zu verleihen.

cc) Schließlich steht der Einordnung der vom Kläger zu 1 angezeigten Veranstaltung in Form eines Hungerstreiks als Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 1 BayVersG auch nicht entgegen, dass mit ihr auch die Anerkennung der Veranstaltungsteilnehmer als Asylberechtigte herbeigeführt werden sollte. Zwar schützt die Versammlungsfreiheit nur die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung, nicht aber die zwangsweise oder sonstige selbsthilfeähnliche Durchsetzung eigener Forderungen (vgl. BVerfG, B. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90, 1 BvR 2173/93, 1 BvR 433/96 - juris Rn. 44). Jedoch ging es hier nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs nicht in erster Linie darum, die eigenen Forderungen in selbsthilfeähnlicher Weise durchzusetzen. Vielmehr stand im Vordergrund das Bestreben, durch den Hungerstreik und nach dessen Aussetzung durch die Anwesenheit der Veranstaltungsteilnehmer am Veranstaltungsort rund um die Uhr die Bedeutung dieser Forderungen zu unterstreichen und so Einfluss auf die öffentliche Meinung zu nehmen. Es überwog damit aber gerade der von der Versammlungsfreiheit geschützte Zweck der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung.

c) Handelte es sich damit aber bei der vom Kläger zu 1 angemeldeten Veranstaltung um eine Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 1 BayVersG, so berührten die streitgegenständlichen Beschränkungen dieser Versammlung in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 den Kläger zu 1 als Veranstalter und Versammlungsleiter und die Klägerin zu 2 als stellvertretende Versammlungsleiterin in ihrer Versammlungsfreiheit nach Art. 1 BayVersG und Art. 8 Abs. 1 GG. Es besteht daher auch die Möglichkeit, dass sie durch diese Beschränkungen in ihren Rechten verletzt worden sind.

3. Die Kläger haben darüber hinaus das in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung, dass die angegriffenen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 rechtswidrig waren.

Als ein solches Interesse kommt grundsätzlich jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art in Betracht (vgl. BVerwG, B. v. 12.9.1989 - 1 C 40/88 - juris Rn. 10 m. w. N.; BayVGH, U. v. 8.3.2010 - 10 B 09.1102, 10 B 0910 B 09.1837 - juris Rn. 25). Insbesondere besteht das erforderliche Feststellungsinteresse, wenn die Gefahr einer Wiederholung besteht. In versammlungsrechtlichen Streitigkeiten setzt dies zum einen die Möglichkeit einer erneuten Durchführung einer vergleichbaren Versammlung durch die Kläger (a) voraus, zum anderen, dass die Behörde voraussichtlich auch zukünftig an ihrer Rechtsauffassung festhalten wird (BVerfG, B. v. 3.3.2004 - 1 BvR 461/03 - juris Rn. 41; b). Danach liegt bei den Klägern aber das in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit von Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden ist, und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 vor. Denn nach der aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung des Senats (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) ist hier auf der Grundlage der genannten Maßstäbe von einer Wiederholungsgefahr auszugehen.

a) Es besteht zunächst die Möglichkeit, dass die Kläger erneut eine vergleichbare Versammlung durchführen. Denn nach ihren Darlegungen in der mündlichen Verhandlung und unter Berücksichtigung aller Umstände des Falles besteht erkennbar die Möglichkeit, dass die Kläger auch in Zukunft Versammlungen abhalten werden, die ihrer Art nach zu den gleichen Rechtsproblemen und damit der gleichen Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit führen können, wobei nicht erforderlich ist, dass die möglichen weiteren Versammlungen unter gleichen Umständen, mit einem identischen Motto und am selben Ort durchgeführt werden (vgl. BVerfG, a. a. O., Rn. 42).

Die Kläger leben beide noch im Stadtgebiet der Beklagten. Sie sind weiterhin politisch aktiv. Die Klägerin zu 2 hat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass immer wieder diskutiert werde, ob die Öffentlichkeit erneut mit einer vergleichbaren Aktion auf die Anliegen, die auch schon Gegenstand der damaligen Veranstaltung gewesen seien, hingewiesen werden solle. Außerdem hat sie darauf hingewiesen, dass sich auch ein Hungerstreik, wenn auch vielleicht mit einer geringeren Zahl an Teilnehmern, jederzeit wiederholen lasse. Vor diesem Hintergrund besteht nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs aber erkennbar die Möglichkeit, dass die Kläger erneut eine vergleichbare Versammlung veranstalten und leiten werden, die unter Verwendung von Pavillons über längere Zeit hinweg rund um die Uhr stattfindet und damit hinsichtlich der Zahl der zum Einsatz kommenden Pavillons und ihrer Nutzung zum Nächtigen zu den gleichen Rechtsproblemen, wie sie den streitgegenständlichen Bestimmungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 zugrunde lagen, und zu einer gleichen rechtlichen Beurteilung dieser Probleme führen kann. Dies gilt umso mehr, als in einer Situation, in der wie gegenwärtig die Asylbewerberzahlen rasch ansteigen, mit dem Auftreten von Problemen zu rechnen ist, die mit denjenigen, die Auslöser der Versammlung im April 2012 waren, vergleichbar sind. Insbesondere liegt insoweit auf der Hand, dass die steigenden Asylbewerberzahlen zumindest vorübergehend mit einer längeren Dauer der einzelnen Asylverfahren und mit Schwierigkeiten bei der Unterbringung der Betroffenen verbunden sein können.

b) Ebenso wird die Beklagte nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs voraussichtlich auch zukünftig an ihrer Rechtsauffassung festhalten. Denn es ist nach dem Gesamtergebnis des Verfahrens davon auszugehen, dass sie Beschränkungen der Durchführung weiterer vergleichbarer Versammlungen der Kläger wieder mit den gleichen Gründen rechtfertigen wird (vgl. BVerfG, B. v. 3.3.2004 - 1 BvR 461/03 - juris Rn. 43).

aa) Hinsichtlich der Nr. 1.13 des Bescheids vom 10. April 2012, die, soweit sie angegriffen ist, lediglich die Errichtung eines einzigen Pavillons zulässt, folgt dies zunächst daraus, dass der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung selbst vom Bestehen einer Wiederholungsgefahr ausgegangen ist, weil die Beklagte weiterhin einen zweiten Pavillon nicht als vom Grundrecht der Versammlungsfreiheit geschützt ansehe. Bestätigt wird dies außerdem dadurch, dass die Beklagte auch in späteren Bescheiden vom 14. Mai 2012, 15. Juni 2012 und 16. August 2012, die die Fortsetzung der Versammlung der Kläger über den hier in Rede stehenden Zeitraum hinaus bis in den Oktober 2012 betrafen, lediglich einen Pavillon mit einer Grundfläche von 3 m x 3 m zugelassen und dies zudem jeweils damit begründet hat, dass das Aufstellen von Zelten nicht von der Versammlungsfreiheit umfasst sei.

Der Annahme, dass die Beklagte mit dieser Begründung bei vergleichbaren Versammlungen der Kläger erneut eine Beschränkung auf einen Pavillon vornehmen wird, steht auch nicht entgegen, dass sie mit Änderungsbescheid vom 12. April 2012 die Regelung in Nr. 1.13 des Bescheids vom 10. April 2012 geändert und für den verbleibenden Versammlungszeitraum vom 12. April 2012 bis zum 16. April 2012 zwei Pavillons mit einer Grundfläche von jeweils 3 m x 3 m zugelassen hat. Denn damit hat die Beklagte nicht ihre dem Bescheid vom 10. April 2012 zugrunde liegende Rechtsauffassung aufgegeben, sondern lediglich dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. April 2012 Rechnung getragen, der die aufschiebende Wirkung in Bezug auf Nr. 1.13 des Bescheids vom 10. April 2012 mit der sich lediglich aus den Gründen ergebenden Maßgabe angeordnet hatte, dass die Aufstellung eines zweiten Pavillons möglich sein müsse. Dies geht aus der Begründung des Änderungsbescheids vom 12. April 2012 hervor, nach der die Beklagte die Änderung im Interesse der Rechtsklarheit für notwendig gehalten hat, um den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 12. April 2012 „seinen Niederschlag finden zu lassen“.

bb) Schließlich ist auch in Bezug auf Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 davon auszugehen, dass die Beklagte eine entsprechende Beschränkung weiterer vergleichbarer Versammlungen der Kläger wieder mit den gleichen Gründen rechtfertigen wird.

Zwar hat die Beklagte das Nächtigen in den späteren Bescheiden, die die Fortsetzung der Versammlung bis in den Oktober 2012 hinein betrafen, nicht mehr vollständig untersagt. Nicht gestattet war nur noch das dauerhafte Nächtigen als Ersatz für die Unterbringung in der Gemeinschaftsunterkunft, wobei das Einlegen von Ruhepausen in Form des Ausruhens und Schlafens zur Sicherung der effektiven Kundgabe des Anliegens der Versammlungsteilnehmer ausdrücklich von dem Verbot nicht erfasst werden sollte. Jedoch blieb es damit wie in Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 ausgeschlossen, am Versammlungsort zu übernachten. Dies wurde dabei durchgehend damit begründet, dass das Nächtigen als nicht der Meinungskundgabe dienend von der Versammlungsfreiheit nicht geschützt sei. Dass die Haltung der Beklagten sich insoweit bis heute nicht geändert hat und die Beklagte das Nächtigen im Sinne eines Übernachtens im Falle einer weiteren vergleichbaren Versammlung aus den gleichen Gründen erneut verbieten würde, hat der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung darüber hinaus ausdrücklich bestätigt. Denn er hat ausgeführt, dass das Nächtigen als Erholungsschlaf anders als Ruhepausen und ein kurzes Einschlafen nach Auffassung der Beklagten nicht vom Grundrecht der Versammlungsfreiheit umfasst sei und deshalb auch künftig untersagt werde.

4. Schließlich sind auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt. Insbesondere ist die Klage nicht wegen Versäumung der Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO unzulässig. Denn abgesehen davon, dass die auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines vor Eintritt der Bestandskraft erledigten und damit unwirksam gewordenen Verwaltungsakts gerichtete Fortsetzungsfeststellungsklage nicht an die für die Anfechtungsklage vorgesehene Frist nach § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO gebunden ist (vgl. BVerwG, U. v. 14.7.1999 - 6 C 7/98 - juris Rn. 19 ff.), wäre diese Frist hier auch gewahrt. Denn die Klage ist beim Verwaltungsgericht am 10. Mai 2012 eingegangen und damit innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheids vom 10. April 2012 erhoben worden.

II.

Die Klage ist auch begründet. Die Beschränkungen in Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden ist, und in Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 waren rechtswidrig (1.) und verletzten die Kläger in ihren Rechten (vgl. zu dieser Voraussetzung BVerwG, U. v. 3.3.1987 - 1 C 15.85 - juris Rn. 15; 2.). Es ist deshalb in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO antragsgemäß auszusprechen, dass sie rechtswidrig gewesen sind.

1. Die Beschränkungen in Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden ist, und in Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012, die die Beklagte auf Art. 15 Abs. 1 BayVersG gestützt hat, waren rechtswidrig. Zwar kam Art. 15 BayVersG als Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Maßnahmen in Betracht (a). Die Beklagte war für deren Erlass aber nicht sachlich zuständig (b). Die daraus folgende formelle Rechtswidrigkeit war auch nicht nach Art. 46 BayVwVfG unbeachtlich (c).

a) Als Rechtsgrundlage für die in Nr. 1.13, soweit darin als Kundgebungsmittel nur ein Pavillon (3 m x 3 m) zugelassen worden ist, und in Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 verfügten Beschränkungen kamen Art. 15 Abs. 1 und 4 BayVersG in Betracht.

Nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG kann die zuständige Behörde Versammlungen beschränken oder verbieten, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist oder ein Fall des Art. 12 Abs. 1 BayVersG vorliegt. Nach Versammlungsbeginn kann gemäß Art. 15 Abs. 4 BayVersG die zuständige Behörde eine Versammlung beschränken oder auflösen, wenn die Voraussetzungen für eine Beschränkung oder ein Verbot nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG vorliegen oder gerichtlichen Beschränkungen zuwidergehandelt wird. Voraussetzung ist dabei nach Art. 15 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 4 BayVersG gleichermaßen, dass die betreffenden Maßnahmen sich auf eine Versammlung beziehen, also nach der Legaldefinition des Art. 2 Abs. 1 BayVersG auf eine Zusammenkunft von mindestens zwei Personen zur gemeinschaftlichen, überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.

Danach konnten hier die mit der Fortsetzungsfeststellungsklage angegriffenen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 grundsätzlich auf Art. 15 Abs. 1 oder 4 BayVersG gestützt werden. Denn bei der vom Kläger zu 1 am 27. März 2012 für die Zeit vom 2. April 2012 bis zum 16. April 2012 als Hungerstreik zum Thema Asylpolitik angezeigten Veranstaltung handelte es sich, wie bereits im Rahmen der Prüfung der Klagebefugnis dargelegt, (oben I.2.b) um eine Versammlung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 BayVersG.

b) Zum Erlass der streitgegenständlichen Beschränkungen in Nr. 1.13 und 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 auf der Grundlage von Art. 15 Abs. 1 oder 4 BayVersG war die Beklagte aber nicht mehr befugt. Denn sie war bei Erlass des Bescheids vom 10. April 2012 nicht mehr zuständige Behörde im Sinne dieser Bestimmungen und damit sachlich unzuständig.

Zuständige Behörden im Sinne des Versammlungsgesetzes und damit auch im Sinne von Art. 15 Abs. 1 und 4 BayVersG sind nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die Kreisverwaltungsbehörden, ab Versammlungsbeginn die Polizei. Bei einer Auslegung anhand von Wortlaut, Sinn und Zweck, systematischem Zusammenhang und Entstehungsgeschichte ist diese Regelung so zu verstehen, dass bis zum Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörden und ab Versammlungsbeginn die Polizei sachlich zuständige Behörden im Sinne des Versammlungsgesetzes sind (aa). Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ist auch weder allgemein noch für Versammlungen, die sich wie hier über einen längeren Zeitraum erstrecken, dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass die sachliche Zuständigkeit für Beschränkungen von Versammlungen nicht mit dem Versammlungsbeginn auf die Polizei übergeht, sondern bei der Kreisverwaltungsbehörde verbleibt (bb). Bei diesem Verständnis von Art. 24 Abs. 1 Satz 2 BayVersG war für Beschränkungen nach Art. 15 BayVersG zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids vom 10. April 2012 sachlich zuständige Behörde aber nicht mehr die Beklagte, die als kreisfreie Stadt Kreisverwaltungsbehörde ist (Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GO), sondern die Polizei (cc).

aa) Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ist auf der Grundlage einer grammatikalischen, teleologischen, systematischen und historischen Auslegung so zu verstehen, dass sachlich zuständige Behörden für Maßnahmen nach dem Versammlungsgesetz bis zum Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörden sind, ab Versammlungsbeginn jedoch allein die Polizei sachlich zuständig ist (vgl. in diesem Sinne auch Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 29.9.2008, ID5-1204.2-18, nach dem zuständige Behörde ab Beginn der Versammlung ausschließlich die Polizei ist).

aaa) Dies folgt zunächst aus dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG. Sind danach die Kreisverwaltungsbehörden, ab Versammlungsbeginn aber die Polizei zuständig, so bedeutet dies nach allgemeinem Sprachgebrauch, dass ab dem Beginn einer Versammlung die Polizei, nicht aber die Kreisverwaltungsbehörde zuständig ist. Wäre hingegen gemeint gewesen, dass ab Versammlungsbeginn die Zuständigkeit der Polizei lediglich neben die der Kreisverwaltungsbehörde hätte treten sollen, so hätte dies sprachlich ohne weiteres durch eine Formulierung zum Ausdruck gebracht werden können, nach der ab Versammlungsbeginn etwa „daneben“ oder „auch“ die Polizei (vgl. insoweit den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Versammlungsgesetzes und des Polizeiaufgabengesetzes vom 6.7.2015, LT-Drs. 17/7338, S. 3) zuständig gewesen wäre. Eine solche Formulierung, die auf eine parallele Zuständigkeit von Kreisverwaltungsbehörde und Polizei nach Versammlungsbeginn hindeuten würde, fehlt jedoch gerade.

bbb) Die alleinige Zuständigkeit der Polizei nach dem Beginn einer Versammlung entspricht auch dem Sinn und Zweck von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, wie er in der Gesetzesbegründung seinen Niederschlag gefunden hat.

Danach soll Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die Zuständigkeitsregelung für die Versammlungsbehörden nach dem Gesetz über die Ausführung des Versammlungsgesetzes übernehmen (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26). Diese sah für das Verbot und die Festlegung bestimmter Auflagen für Versammlungen unter freiem Himmel nach § 15 Abs. 1 VersammlG die Zuständigkeit der Kreisverwaltungsbehörde vor (Art. 7 Abs. 1 Satz 1 AGVersammlG). Die Auflösung einer Versammlung nach § 15 Abs. 2 und 3 VersammlG (jetzt § 15 Abs. 3 und 4 VersammlG) oblag hingegen der Polizei (Art. 7 Abs. 2 AGVersammlG). In Anknüpfung daran heißt es in der Gesetzesbegründung wörtlich: „Bis Versammlungsbeginn sind demnach nach Abs. 2 Satz 1 die Kreisverwaltungsbehörden zuständig, mit Beginn der Versammlung geht die Zuständigkeit - ebenfalls wie bisher - aber auf die Polizei über“ (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26). Die Zuständigkeitsregelung in Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG bezweckt damit aber ausdrücklich eine Zuständigkeitsverteilung, nach der die sachliche Zuständigkeit für Maßnahmen nach dem Bayerischen Versammlungsgesetz bis zum Versammlungsbeginn bei der Kreisverwaltungsbehörde liegt, mit dem Versammlungsbeginn aber auf die Polizei übergeht, weil sich diese Zuständigkeitsverteilung nach Ansicht der Staatsregierung in der Praxis bewährt hat (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26).

Dem Sinn und Zweck von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG läuft es auch nicht zuwider, dass mit dem Zuständigkeitswechsel bei Versammlungsbeginn nicht nur wie nach Art. 7 Abs. 2 AGVersammlG die Zuständigkeit für die Auflösung, sondern auch die Zuständigkeit für Beschränkungen der Versammlung auf die Polizei übergeht, die ihr nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 AGVersammlG nur in unaufschiebbaren Fällen zukam, im Übrigen aber nach Art. 7 Abs. 1 Satz 1 AGVersammlG bei der Kreisverwaltungsbehörde verblieb. Denn dies ist lediglich die Konsequenz der bewussten Entscheidung des Gesetzgebers, in Art. 15 Abs. 4 BayVersG (ursprünglich Art. 15 Abs. 3 BayVersG) die bisherige Ermächtigung des § 15 Abs. 3 VersammlG zur Auflösung einer Versammlung um die Befugnis zu ihrer nachträglichen Beschränkung zu erweitern, um dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen, nach dem die Auflösung einer Versammlung als ultima ratio erst erfolgen darf, wenn das mildere Mittel der nachträglichen Beschränkung zur Gefahrenabwehr nicht ausreicht (vgl. LT-Drs. 15/10181, S 23). Sollte damit aber einerseits nach Versammlungsbeginn der für die Auflösung von Versammlungen zuständigen Behörde als milderes Mittel die Möglichkeit nachträglicher Beschränkungen eröffnet werden und andererseits die Polizei wie nach früherem Recht für die Versammlungsauflösung zuständig sein, so entspricht es dieser gesetzgeberischen Zielsetzung, wenn der Polizei ab Versammlungsbeginn nicht nur die alleinige Zuständigkeit für die Auflösung, sondern auch für nachträgliche Beschränkungen von Versammlungen zugewiesen wird.

Schließlich bezweckt Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG eine sachgerechte Zuständigkeitsverteilung. Dem entspricht es, ab Beginn der Versammlung die Zuständigkeit derjenigen Behörde zuzuweisen, die sich während der Versammlung in der Regel vor Ort befindet und deshalb auf nach Versammlungsbeginn auftretende Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung regelmäßig zeitnah reagieren kann. Diesem objektiven Zweck wird aber gerade dann Rechnung getragen, wenn die bis zum Versammlungsbeginn bestehende sachliche Zuständigkeit der Kreisverwaltungsbehörde mit dem Beginn der Versammlung auf die Polizei übergeht.

ccc) Einem Verständnis von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, nach dem bis zum Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörde, ab dem Beginn der Versammlung jedoch allein die Polizei zuständig ist, steht auch der systematische Zusammenhang nicht entgegen, in dem diese Regelung steht. Vielmehr sind die zu versammlungsbezogenen Maßnahmen ermächtigenden Befugnisnormen in Art. 15 Abs. 1 und 4 BayVersG auf die Zuständigkeitsregelung des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG abgestimmt.

Nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG kann die zuständige Behörde eine Versammlung beschränken oder verbieten. Nach Versammlungsbeginn kann die zuständige Behörde gemäß Art. 15 Abs. 4 BayVersG die Versammlung beschränken oder auflösen. Damit ändern sich mit dem Zeitpunkt des Beginns der Versammlung die Befugnisse der zuständigen Behörde. Während diese zunächst ermächtigt war, die Versammlung zu beschränken und zu verbieten, ist sie nach Versammlungsbeginn befugt, die Versammlung zu beschränken oder aufzulösen. Wer zuständige Behörde ist, bestimmt sich dabei nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, nach dem sich mit dem Versammlungsbeginn die sachliche Zuständigkeit ändert. War zunächst die Kreisverwaltungsbehörde zuständig, so ist ab Beginn der Versammlung die Polizei zuständig. Versteht man Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG entsprechend seinem Wortlaut und seinem Sinn und Zweck so, dass mit dem Versammlungsbeginn die sachliche Zuständigkeit von der Kreisverwaltungsbehörde auf die Polizei übergeht, so lässt sich dies mit den Befugnisnormen in Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 BayVersG zwanglos und widerspruchsfrei vereinbaren. Denn es ist dann nach Versammlungsbeginn allein die Polizei zuständig, die nach Art. 15 Abs. 4 BayVersG die Versammlung unter den dort genannten Voraussetzungen beschränken oder auflösen kann.

Insbesondere ist es in systematischer Hinsicht unproblematisch, dass bei diesem Verständnis ab Versammlungsbeginn Versammlungsbeschränkungen und -verbote durch die Kreisverwaltungsbehörde ausscheiden. Denn die erforderlichen Beschränkungen kann die Polizei nach Art. 15 Abs. 4 BayVersG vornehmen. Eines Versammlungsverbots nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG bedarf es nach dem Beginn einer Versammlung nicht, weil die Polizei die Versammlung nach Art. 15 Abs. 4 BayVersG auflösen kann, wenn die Voraussetzungen für ein Verbot nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG vorliegen.

Mit einem Verständnis von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, nach dem bis zum Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörde, ab dem Beginn der Versammlung jedoch allein die Polizei zuständig ist, steht es dabei auch im Einklang, dass nach Art. 24 Abs. 2 Satz 2 BayVersG wie bereits nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 AGVersammlG die Polizei weiterhin in unaufschiebbaren Fällen auch an Stelle der Kreisverwaltungsbehörde Maßnahmen treffen kann. Denn diese Zuständigkeitsregelung wird dadurch, dass die Zuständigkeit mit dem Beginn einer Versammlung ohnehin auf die Polizei übergeht, nicht funktionslos. Denn ausweislich der Gesetzesbegründung dient Art. 24 Abs. 2 Satz 2 BayVersG gerade dazu, der Polizei zu ermöglichen, in unaufschiebbaren Fällen an Stelle der Kreisverwaltungsbehörde Maßnahmen bereits vor Versammlungsbeginn und damit zu einem Zeitpunkt zu treffen, zu dem die sachliche Zuständigkeit nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG noch nicht auf sie übergegangen ist (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26).

ddd) Schließlich steht auch die Entstehungsgeschichte dem Verständnis von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG im Sinne einer alleinigen sachlichen Zuständigkeit der Polizei nach Versammlungsbeginn nicht entgegen. Wie im Rahmen der teleologischen Auslegung ausgeführt, ergibt sich vielmehr aus der Gesetzesbegründung (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 23 und 26) gerade, dass Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG eine Zuständigkeitsregelung bezweckt, nach der bis zum Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörde, ab Versammlungsbeginn aber ausschließlich die Polizei zuständig ist.

Die vom Vertreter des öffentlichen Interesses vorgelegte Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Versammlungsgesetzes und des Polizeiaufgabengesetzes vom 6. Juli 2015 nimmt demgegenüber zwar an, Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG habe klarstellen sollen, dass die Polizei ab Versammlungsbeginn nicht nur wie zuvor nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 AGVersammlG in unaufschiebbaren Fällen Versammlungsbeschränkungen verfügen könne, es sei aber nicht gewollt gewesen, die Zuständigkeit der Kreisverwaltungsbehörden ab Beginn einer Versammlung durch die Zuständigkeit der Polizei zu verdrängen, so dass ab Versammlungsbeginn nur noch die Polizei zuständig sei (vgl. LT-Drs. 17/7338, S. 4). Diese Annahme ist jedoch unzutreffend. Denn nach der Begründung zum Gesetzentwurf eines Bayerischen Versammlungsgesetzes vom 11. März 2008, der in Bezug auf Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG unverändert Gesetz geworden ist, war mit dieser Regelung, wie bereits dargelegt, ausdrücklich eine Zuständigkeitsverteilung beabsichtigt, nach der bis Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörden zuständige Versammlungsbehörden sind, mit Versammlungsbeginn die Zuständigkeit aber auf die Polizei übergeht (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26).

bb) Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ist auch weder allgemein noch für Versammlungen, die sich wie hier über einen längeren Zeitraum erstrecken, dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass die sachliche Zuständigkeit für Beschränkungen von Versammlungen entgegen dem Gesetzeswortlaut mit dem Versammlungsbeginn nicht oder jedenfalls nicht allein auf die Polizei übergeht, sondern ganz oder zumindest auch bei der Kreisverwaltungsbehörde verbleibt.

Eine teleologische Reduktion, durch die eine Rechtsnorm, deren Wortlaut sich im Hinblick auf ihren Regelungszweck, die Gesetzessystematik und die Entstehungsgeschichte als zu weit erweist, durch Einschränkung ihres Wortlauts auf den Anwendungsbereich zurückgeführt wird, der ihrem Regelungszweck, dem systematischen Zusammenhang, in dem sie steht, sowie ihrer Entstehungsgeschichte entspricht (vgl. etwa Martini, BayVBl 2006, 329/330 m. w. N. [Fn. 17]), ist dann möglich, wenn eine Regelung ihrem Wortlaut nach auf Fälle anwendbar ist, die sie nach ihrem Sinn und Zweck, der Gesetzessystematik und ihrer Entstehungsgeschichte nicht erfassen sollte. Eine teleologische Reduktion von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG in der Weise, dass die sachliche Zuständigkeit, soweit sie den Erlass versammlungsrechtlicher Beschränkungen überhaupt oder in Bezug auf sich über einen längeren Zeitraum erstreckende Versammlungen betrifft, ab Versammlungsbeginn nicht oder jedenfalls nicht allein auf die Polizei übergeht, sondern ganz oder zumindest auch bei der Verwaltungsbehörde verbleibt, kommt danach aber nicht in Betracht.

Zwar ist nach dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, wie dargelegt, ab Beginn der Versammlung allein die Polizei zuständige Behörde im Sinne des Versammlungsgesetzes. Sie ist ab Versammlungsbeginn für alle Maßnahmen zuständig, die die Versammlung betreffen, so dass Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ihr ab diesem Zeitpunkt insbesondere auch die Zuständigkeit für nachträgliche Beschränkungen der Versammlung zuweist. Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ist damit aber nicht seinem Wortlaut nach auf Fälle anwendbar, die er nach seinem Sinn und Zweck, dem systematischen Zusammenhang, in dem er steht, oder der Entstehungsgeschichte nicht erfassen sollte. Vielmehr steht es mit dem Regelungszweck, der Gesetzessystematik und der Entstehungsgeschichte im Einklang, dass ab dem Beginn einer Versammlung die Polizei auch für nachträgliche Beschränkungen der Versammlung im Allgemeinen (aaa) und für solche Beschränkungen in Bezug auf Versammlungen, die sich wie hier über einen längeren Zeitraum erstrecken, im Besonderen ausschließlich zuständig ist (bbb).

aaa) Wie im Rahmen der teleologischen, systematischen und historischen Auslegung ausgeführt, entspricht es dem Sinn und Zweck von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, der Gesetzessystematik und der Entstehungsgeschichte, dass die Kreisverwaltungsbehörde nur bis zum Versammlungsbeginn sachlich zuständig ist, ab dem Beginn der Versammlung zuständige Behörde im Sinne des Versammlungsgesetzes aber allein die Polizei ist, so dass sie vom Beginn der Versammlung an für alle Maßnahmen, die die Versammlung betreffen, und damit auch für nachträgliche Beschränkungen zuständig ist.

Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG nach der Gesetzesbegründung die bisherige Zuständigkeitsregelung für die Versammlungsbehörden nach dem Gesetz zur Ausführung des Versammlungsgesetzes übernehmen sollte (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26). Zwar trifft es zu, dass nach Art. 7 Abs. 2 AGVersammlG die Polizei lediglich für die Auflösung von Versammlungen zuständig war, während für die Festlegung bestimmter Auflagen die Kreisverwaltungsbehörde auch nach Beginn der Versammlung zuständig blieb, so dass die Polizei nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 AGVersammlG nur in unaufschiebbaren Fällen an Stelle der Kreisverwaltungsbehörde die notwendigen Maßnahmen treffen konnte. Abgesehen davon, dass die Befugnis der Polizei zur Auflösung einer Versammlung auch unter Geltung des Versammlungsgesetzes wohl bereits die Befugnis zur Anordnung beschränkender Auflagen als milderes Mittel gegenüber der Auflösung beinhaltete (vgl. BVerwG, U. v. 8.9.1981 - 1 C 88.77 - juris Rn. 36 f.; Dietel/Gintzel/Kniesel, VersammlG, 16. Aufl. 2011, § 15 Rn. 138 f.), ist der Übergang der sachlichen Zuständigkeit auch für Versammlungsbeschränkungen aber, wie dargelegt, lediglich die Konsequenz der bewussten Entscheidung des Gesetzgebers, in Art. 15 Abs. 4 BayVersG (ursprünglich Art. 15 Abs. 3 BayVersG), die bisherige Ermächtigung des § 15 Abs. 3 VersammlG zur Auflösung einer Versammlung um die Befugnis zu ihrer nachträglichen Beschränkung zu erweitern (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 23). Sollte damit aber einerseits nach Versammlungsbeginn der für die Auflösung von Versammlungen zuständigen Behörde die Möglichkeit nachträglicher Beschränkungen eröffnet werden und andererseits die Polizei wie nach früherem Recht für die Versammlungsauflösung zuständig sein, so entspricht es dieser gesetzgeberischen Zielsetzung, wenn der Polizei ab Versammlungsbeginn nicht nur die alleinige Zuständigkeit für die Auflösung, sondern auch für nachträgliche Beschränkungen von Versammlungen zugewiesen, die Möglichkeit, in unaufschiebbaren Fällen an Stelle der Kreisverwaltungsbehörde Maßnahmen zu treffen, in Art. 24 Abs. 2 Satz 2 BayVersG aber folgerichtig nur noch für die Zeit vor dem Versammlungsbeginn eingeräumt wird (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26).

Dies entspricht darüber hinaus dem Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG zugrunde liegenden objektiven Zweck, ab Beginn der Versammlung die Zuständigkeit allein derjenigen Behörde zuzuweisen, die sich während der Versammlung in der Regel vor Ort befindet und deshalb auf nach Versammlungsbeginn auftretende Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung regelmäßig zeitnah reagieren kann.

Schließlich ist auch nicht ersichtlich, dass einer Übertragung der sachlichen Zuständigkeit ab Versammlungsbeginn allein auf die Polizei unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten Gründe entgegenstünden, die eine teleologische Reduktion von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG dahingehend rechtfertigen könnten, dass entgegen dessen Wortlaut die sachliche Zuständigkeit für Beschränkungen der Versammlung mit deren Beginn nicht oder jedenfalls nicht allein auf die Polizei übergeht, sondern ganz oder zumindest auch bei der Kreisverwaltungsbehörde verbleibt. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass es der Polizei, die schon nach der früheren Rechtslage mit dem Vollzug des Versammlungsrechts befasst war und deshalb über langjährige praktische Erfahrungen in diesem Bereich verfügt, an der notwendigen fachlichen Kompetenz für den Erlass nachträglicher versammlungsrechtlicher Beschränkungen fehlen könnte (vgl. insoweit auch VG Regensburg, U. v. 17.4.2014 - RN 9 K 14.508 - juris Rn. 24). Dies gilt umso mehr, wenn man davon ausgeht, dass Kreisverwaltungsbehörde und Polizei ohnehin ihre Maßnahmen erforderlichenfalls miteinander abstimmen (vgl. LT-Drs. 17/7338, S. 4), wie es auch hier nach dem Vortrag der Beklagten in der mündlichen Verhandlung der Fall war. Denn der Polizei steht dann zusätzlich zu ihrem eigenen Sachverstand derjenige der Kreisverwaltungsbehörde zur Verfügung (vgl. VG Regensburg, a. a. O.).

bbb) Schließlich steht es mit dem Regelungszweck, der Gesetzessystematik und der Entstehungsgeschichte im Einklang, dass ab dem Beginn einer Versammlung auch für nachträgliche Beschränkungen von Versammlungen, die sich wie hier über einen längeren Zeitraum erstrecken, ausschließlich die Polizei zuständig ist. Denn ebenso wenig wie dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ist seinem Sinn und Zweck, der Gesetzessystematik und der Entstehungsgeschichte zu entnehmen, dass für derartige Dauerversammlungen die sachliche Zuständigkeit mit dem Versammlungsbeginn nicht oder jedenfalls nicht allein auf die Polizei übergehen, sondern ganz oder zumindest auch bei der Kreisverwaltungsbehörde verbleiben sollte. Weder finden sich Anhaltspunkte dafür, dass dem Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren Dauerversammlungen nicht vor Augen standen und dass er für sie, hätte er sie in seine Überlegungen einbezogen, die Zuständigkeit der Kreisverwaltungsbehörde auch nach Versammlungsbeginn beibehalten hätte, noch unterscheiden Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, Art. 15 Abs. 1 und 4 BayVersG oder die Gesetzesbegründung zwischen Versammlungen von kürzerer Dauer und Dauerversammlungen, die sich wie hier über einen längeren Zeitraum erstrecken.

Insbesondere ist weder diesen Regelungen noch den Gesetzesmaterialien ein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, dass Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG mit der Zuständigkeit der Polizei ab Versammlungsbeginn lediglich bezweckt, vor Ort kurzfristig notwendige Maßnahmen zu ermöglichen, nicht aber eine Zuständigkeit der Polizei an Stelle der Kreisverwaltungsbehörden für längerfristige, insbesondere mehrtägige Versammlungen für auf Dauer wirkende Maßnahmen zu begründen (vgl. in diesem Sinne aber das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 27.6.2013 - IE4-1204). Vielmehr geht die Gesetzesbegründung im Einklang mit dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG unabhängig von der Dauer der betreffenden Versammlungen und davon, ob vor Ort kurzfristig notwendige oder auf Dauer wirkende Maßnahmen getroffen werden sollen, davon aus, dass die Kreisverwaltungsbehörde lediglich bis zum Versammlungsbeginn zuständige Behörde im Sinne des Bayerischen Versammlungsgesetzes sein soll, mit dem Beginn der Versammlung die Zuständigkeit aber auf die Polizei übergeht (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26).

Dagegen, dass Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, soweit danach ab Versammlungsbeginn die Polizei zuständige Behörde ist, es der Polizei nur ermöglichen sollte, vor Ort kurzfristig notwendige Maßnahmen zu treffen, spricht im Übrigen auch, dass diesem Zweck bereits die Möglichkeit der Polizei, nach Art. 24 Abs. 2 Satz 2 BayVersG in unaufschiebbaren Fällen auch an Stelle der Kreisverwaltungsbehörde Maßnahmen zu treffen, Rechnung getragen hätte. Über diese Möglichkeit, die gemäß Art. 7 Abs. 1 Satz 2 AGVersammlG bereits nach früherem Recht bestand, wollte der Gesetzgeber aber offenbar gerade hinausgehen, indem er die Zuständigkeit mit dem Versammlungsbeginn auf die Polizei übergehen ließ und ihr folgerichtig eine Zuständigkeit für Maßnahmen in unaufschiebbaren Fällen nur noch für die Zeit vor Versammlungsbeginn zuwies (vgl. LT-Drs. 15/10181, S. 26).

Dies unterstreicht jedoch, dass durch die Zuweisung der sachlichen Zuständigkeit ab Beginn der Versammlung die Polizei nicht nur für kurzfristig notwendige Maßnahmen, sondern für alle nach Versammlungsbeginn erforderlich werdenden Maßnahmen zuständig sein sollte, weil sie sich während der Versammlung in der Regel vor Ort befindet und deshalb auf nach Versammlungsbeginn auftretende Gefährdungslagen regelmäßig zeitnäher reagieren kann als die Kreisverwaltungsbehörde. Diesem objektiven Zweck des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG entspricht der Übergang der sachlichen Zuständigkeit von der Kreisverwaltungsbehörde auf die Polizei mit dem Beginn der Versammlung aber auch dann, wenn es sich um eine Dauerversammlung handelt, die sich über einen längeren Zeitraum erstreckt. Denn auch bei solchen Versammlungen ist die Polizei und nicht die Kreisverwaltungsbehörde diejenige Behörde, die sich vor Ort befindet und deshalb in der Regel zeitnah und sachgerecht auf im Verlauf der Versammlung auftretende Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung reagieren kann.

Einem Übergang der sachlichen Zuständigkeit auf die Polizei mit Versammlungsbeginn auch bei sich über einen längeren Zeitraum erstreckenden Dauerversammlungen steht auch nicht die Überlegung entgegen, dass die Kreisverwaltungsbehörde dadurch daran gehindert wäre, Beschränkungen, die sie vor Beginn der Versammlung verfügt hat, nach Beginn der Versammlung zu ändern oder anzupassen, obwohl dafür gerade bei länger andauernden Versammlungen ein Bedürfnis entstehen kann. Denn nach Versammlungsbeginn können die gegebenenfalls notwendig werdenden Änderungen oder Anpassungen der von der Kreisverwaltungsbehörde verfügten Beschränkungen auf der Grundlage von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG durch die Polizei vorgenommen werden, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt.

Als Rechtsgrundlage für die Änderung oder Anpassung von versammlungsrechtlichen Beschränkungen kommen Art. 48 und Art. 49 BayVwVfG über die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten in Betracht. Die diesbezüglichen Zuständigkeitsregelungen in Art. 48 Abs. 5 BayVwVfG und Art. 49 Abs. 4 BayVwVfG betreffen nur die örtliche Zuständigkeit, so dass sich die sachliche Zuständigkeit nach den Zuständigkeitsregeln des jeweils anzuwenden Fachrechts richtet (vgl. BVerwG, U. v. 20.12.1999 - 7 C 42/98 - juris Rn. 14), hier also des Versammlungsrechts. Fehlt es dort an entsprechenden Regelungen, ist nach den insoweit ergänzend heranzuziehenden allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen diejenige Behörde zuständig, die zum Zeitpunkt der Rücknahme- oder Widerrufsentscheidung für den Erlass des aufzuhebenden Verwaltungsakts zuständig wäre (vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 16). Danach wäre für die Aufhebung, Änderung oder Anpassung der von der Kreisverwaltungsbehörde vor Versammlungsbeginn verfügten Beschränkungen aber auf der Grundlage von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die Polizei zuständig. Denn entweder ist die Polizei ab Versammlungsbeginn unmittelbar auch für die Rücknahme oder den Widerruf von vor Versammlungsbeginn ergangenen versammlungsrechtlichen Beschränkungen zuständig, weil Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die sachliche Zuständigkeit nicht für bestimmte Maßnahmen regelt, sondern die zuständige Behörde für jedwedes Verwaltungshandeln im Anwendungsbereich des Bayerischen Versammlungsgesetzes einheitlich danach bestimmt, ob es vor oder nach dem Versammlungsbeginn erfolgt, oder die sachliche Zuständigkeit der Polizei resultiert daraus, dass sie nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG vom Beginn der Versammlung an für den Erlass der aufzuhebenden, zu ändernden oder anzupassenden Beschränkung zuständig gewesen wäre. Nichts anderes würde im Übrigen gelten, wenn man als Rechtsgrundlage für die Aufhebung, Änderung und Anpassung von Beschränkungen an Stelle von Art. 48 und 49 BayVwVfG die zum Erlass versammlungsrechtlicher Beschränkungen ermächtigenden Regelungen in Art. 15 Abs. 1 und 4 BayVersG heranziehen würde. Denn auch dann wäre nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die Polizei ab dem Beginn der Versammlung sachlich zuständig. Dass es der Polizei insoweit an der notwendigen fachlichen Kompetenz fehlen könnte, ist, wie bereits dargelegt, nicht ersichtlich.

Eine Einschränkung der Zuständigkeit der Polizei ab Versammlungsbeginn zugunsten der Kreisverwaltungsbehörden muss bei Dauerversammlungen auch nicht deshalb erfolgen, weil solche Versammlungen wie im hier vorliegenden Fall bisweilen zunächst für einen bestimmten Zeitraum angezeigt und dann aufgrund einer erneuten Anzeige vor Ablauf dieses Zeitraums über ihr ursprüngliches Ende hinaus fortgesetzt werden. Zwar führt das Verständnis des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG im Sinne einer Zuständigkeitsverteilung, nach der die Kreisverwaltungsbehörde bis zum Versammlungsbeginn, danach aber ausschließlich die Polizei zuständig ist, dazu, dass für Beschränkungen bezüglich der künftigen Versammlung bis zu deren Beginn die Kreisverwaltungsbehörde zuständig ist, während für Beschränkungen der vorangegangenen noch nicht beendeten Versammlung seit ihrem Beginn die Polizei die zuständige Behörde ist. Dies entspricht aber zum einen gerade dem Sinn und Zweck der in Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG vorgesehenen Zuständigkeitsverteilung, nach der die Kreisverwaltungsbehörden nur im Vorfeld einer Versammlung zuständig sind, mit dem Versammlungsbeginn die Zuständigkeit aber auf die während der Versammlung vor Ort befindliche Polizei übergeht, die regelmäßig zeitnäher auf das Versammlungsgeschehen reagieren kann. Zum anderen wirft es auch unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten keine Probleme auf, die eine teleologische Reduktion von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG rechtfertigen könnten.

Die Fortsetzung einer für einen bestimmten Zeitraum angezeigten Versammlung stellt angesichts des anderen Zeitraums, in dem sie stattfinden soll, eine eigene Versammlung dar. Sie bedarf deshalb einer eigenen Anzeige nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 BayVersG, die nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG an die Kreisverwaltungsbehörde zu richten ist, weil sie vor Beginn der Versammlung erfolgen muss. Im Hinblick darauf, dass auch die ursprüngliche Versammlung bei der Kreisverwaltungsbehörde als der nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG zuständigen Behörde anzuzeigen war, ist dies für die Veranstalter von Versammlungen ohne weiteres erkennbar und wirft daher keine nennenswerten praktischen Probleme auf. Gleiches gilt für die Kreisverwaltungsbehörden, die für die Entgegennahme der Anzeige und die nach Art. 15 Abs. 3 BayVersG rechtzeitig vor Versammlungsbeginn zu treffende Entscheidung über etwaige Beschränkungen ohnehin zuständig sind. Zwar sind sie bei ihrer Prüfung, ob nach den erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit und Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist und deshalb nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG Beschränkungen veranlasst sind, in der Regel auf Informationen der Polizei über den bisherigen Verlauf der vorangehenden Versammlung angewiesen. Eine Beteiligung der Polizei ist im Rahmen der nach Art. 15 Abs. 1 BayVersG anzustellenden Gefahrenprognose jedoch in der Regel nicht nur bei Dauerversammlungen, die über den angezeigten Zeitraum hinaus fortgesetzt werden sollen, sondern bei allen Versammlungen erforderlich.

Darüber hinaus rechtfertigt auch eine etwaige Praxis, nach der ähnlich wie hier bei mehrtägigen oder mehrwöchigen Versammlungen die Kreisverwaltungsbehörden in Abstimmung mit der Polizei überwiegend die längerfristigen Maßnahmen treffen, während die Polizei überwiegend die kurzfristigen Maßnahmen vor Ort trifft (vgl. LT-Drs. 17/7338, S. 4), keine teleologische Reduktion von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG, soweit er auch im Falle von Dauerversammlungen die sachliche Zuständigkeit für den Erlass versammlungsrechtlicher Beschränkungen mit dem Versammlungsbeginn von der Kreisverwaltungsbehörde auf die Polizei übergehen lässt. Denn abgesehen davon, dass eine solche Praxis als Verstoß gegen den Vorrang des Gesetzes rechtswidrig wäre, können längerfristige Maßnahmen, die nach Versammlungsbeginn ergehen, auch dann zwischen der Kreisverwaltungsbehörde und der Polizei abgestimmt werden, wenn sie im Einklang mit Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG durch die Polizei getroffen werden.

Schließlich würde eine teleologische Reduktion von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG in der Weise, dass bei Dauerversammlungen die sachliche Zuständigkeit mit dem Versammlungsbeginn nicht oder jedenfalls nicht allein auf die Polizei übergeht, sondern ganz oder zumindest auch bei der Versammlungsbehörde verbleibt, zu erheblichen Rechtsunsicherheiten führen. Denn dem Bayerischen Versammlungsgesetz sind ebenso wenig wie dem Schreiben des Staatsministeriums des Innern vom 27. Juni 2013 Anhaltspunkte zu entnehmen, ab welcher Dauer eine Versammlung zu einer Dauerversammlung wird (vgl. VG Regensburg, U. v. 17.4.2014 - RN 9 K 14.508 - juris Rn. 32). Im Vergleich dazu enthält Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG mit dem Anknüpfen an den Beginn der Versammlung eine klare und ungeachtet etwaiger im Einzelfall verbleibender Abgrenzungsschwierigkeiten (vgl. dazu Heinhold in Wächtler/Heinhold/Merk, BayVersG, 1. Aufl. 2011, Art. 24 Rn. 3 ff.) leicht handhabbare Zuständigkeitsregelung.

cc) Ist nach alldem Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG so zu verstehen, dass bis zum Versammlungsbeginn die Kreisverwaltungsbehörde und ab dem Beginn der Versammlung ausschließlich die Polizei zuständig ist, so war für den Erlass von Beschränkungen nach Art. 15 BayVersG sachlich zuständige Behörde nicht die Beklagte, sondern die Polizei. Denn nach der Anzeige der Versammlung vom 27. März 2012 sollte die Versammlung am 2. April 2012 um 0.00 Uhr beginnen und am 16. April 2012 um 24.00 Uhr enden. Auch hat sie in Fortsetzung der vorangegangenen, seit 19. März 2012 stattfindenden Versammlung tatsächlich zum angezeigten Zeitpunkt begonnen. Damit lag der Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids vom 10. April 2012 aber nach dem Beginn der Versammlung, so dass die Zuständigkeit nach Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG bereits von der Beklagten auf die Polizei übergegangen war.

c) Die sich damit aus der sachlichen Unzuständigkeit der Beklagten ergebende formelle Rechtswidrigkeit der angegriffenen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 ist auch nicht im Hinblick auf Art. 46 BayVwVfG unbeachtlich.

Nach dieser Regelung kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach Art. 44 BayVwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass der Verwaltungsakt die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Selbst wenn man davon ausgeht, dass diese Regelung bei Vorliegen ihrer Voraussetzungen nicht nur die Aufhebung des betreffenden Verwaltungsakts im Rahmen einer Anfechtungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO ausschließt, sondern auch der Feststellung von dessen Rechtswidrigkeit im Rahmen einer Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entgegensteht (vgl. dazu BVerwG, U. v. 22.3.2012 - 3 C 16.11 - juris Rn. 19 m. w. N. wo die Frage offengelassen wird), greift die Regelung hier nicht durch.

Zum einen ist Art. 46 BayVwVfG auf Verwaltungsakte, die wie hier unter Verletzung der Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit ergangen sind, nicht anwendbar, wie sich im Umkehrschluss aus der besonderen Erwähnung der örtlichen Zuständigkeit ergibt (vgl. BVerwG, U. v. 29.9.1982 - 8 C 138.81 - juris Rn. 16; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, Rn. 43 m. w. N.). Zum anderen ist auch nicht offensichtlich, dass die Verletzung des Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Denn selbst wenn, wie der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, die Entscheidung über die Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 in enger Abstimmung zwischen der Beklagten und der Polizei ergangen ist, kann im Hinblick darauf, dass es sich um eine Ermessensentscheidung gehandelt hat, nicht ausgeschlossen werden, dass die Polizei, hätte sie nach Art. 15 Abs. 4 BayVersG selbst entschieden, zu einer anderen Entscheidung gelangt wäre (vgl. BVerwG, U. v. 22.3.2012 - 3 C 16.11 - juris Rn. 20; Heinhold in Wächtler/Heinhold/Merk, BayVersG, 1. Aufl. 2011, Art. 24 Rn. 4), etwa weil sie weitere aus ihrer Präsenz vor Ort resultierende aktuelle Erkenntnisse in ihre Ermessenserwägungen einbezogen oder den Verstoß gegen die Sicherheitssatzung, auf den die streitgegenständlichen Beschränkungen gestützt waren, im Hinblick auf dessen konkrete Auswirkungen vor Ort anders als die Beklagte gewichtet hätte.

2. Waren damit die angegriffenen Beschränkungen in Nr. 1.13 und Nr. 1.19 des Bescheids vom 10. April 2012 wegen der sachlichen Unzuständigkeit der Beklagten rechtswidrig, so verletzten sie die Kläger auch in ihren Rechten. Sie schränkten die Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 11 Abs. 1 Halbsatz 1 Alt. 1 EMRK, Art. 1 BayVersG), von der der Kläger zu 1 als Veranstalter und Versammlungsleiter und die Klägerin zu 2 als stellvertretende Versammlungsleiterin Gebrauch machten, ohne die dazu nach Art. 8 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 EMRK und dem im Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Vorbehalt des Gesetzes erforderliche Rechtsgrundlage ein. Denn da Art. 15 Abs. 1 und 4 BayVersG jeweils nur die zuständige Behörde zu Versammlungsbeschränkungen ermächtigten, konnte die Beklagte als sachlich unzuständige Behörde die streitgegenständlichen Beschränkungen nicht auf diese Regelungen stützen.

Ist damit die Rechtswidrigkeit dieser Beschränkungen bereits wegen der sachlichen Unzuständigkeit der Beklagten in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO festzustellen, so bedarf es eines Eingehens auf die Frage ihrer materiellen Rechtmäßigkeit nicht. Hinsichtlich der Beschränkung der Kundgebungsmittel auf nur einen Pavillon in Nr. 1.13 des Bescheids vom 10. April 2012 wird deshalb auf die Ausführungen zu einem entsprechenden Verbot im Urteil vom 22. September 2012 in dem zur gemeinsamen Verhandlung verbundenen Verfahren 10 B 14.2246 verwiesen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 Abs. 2 und § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Unter Abänderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 14. März 2013 wird der Streitwert für beide Rechtszüge auf jeweils 5.000,- Euro festgesetzt (§ 63 Abs. 3 Satz 1, § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 2 GKG).

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 43

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 43

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 74

(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 74

(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 242 Leistung nach Treu und Glauben

Der Schuldner ist verpflichtet, die Leistung so zu bewirken, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 09. Okt. 2014 - 8 B 12.1546

Tenor

Ziff. I des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 7. Februar 2012 wird abgeändert. Die Klage wird abgewiesen.

II.

Ziff. II. des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 7. Februar 2012 wird abgeändert. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III.

Der Beschluss ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 7.500 Euro festgesetzt.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Beseitigung der Eintragung des Grundstücks Fl. Nr. ... der Gemarkung Ü. als Bestandteil des Straßenzugs ... „O. g“ aus dem Bestandsverzeichnis für beschränkt-öffentliche Wege der Gemeinde Ü. (Beklagte).

Gegen die Eintragungsverfügung vom 7. Dezember 1976 legte die Klägerin mit Schreiben vom 18. Januar 1977 Widerspruch ein und teilte mit weiterem Schreiben vom 1. September 1979 mit, dass der Widerspruch nicht zurückgenommen werde. Die Beklagte setzte die Klägerin mit Schreiben vom 9. April 1980 darüber in Kenntnis, dass ihr Widerspruch dem Landratsamt T. zur Entscheidung vorgelegt werde (vgl. auch Vorlageschreiben der Beklagten vom 13. Mai 1980). Mit Schreiben vom 26. April 1980 teilte die Klägerin der Beklagten mit, dass der Widerspruch nicht zurückgenommen worden sei. Eine Entscheidung über den Widerspruch ist in der Folge nicht ergangen. Auch eine Abhilfe ist nicht erfolgt.

Mit Schreiben vom 3. Februar 2010 forderte die Klägerin die Beklagte zur Entscheidung über den im Jahr 1977 eingelegten Widerspruch auf. Durch eine angedachte Planungsvariante des C.-Radwegs am „O.“ sei die Klägerin wieder daran erinnert worden, dass über den erhobenen Widerspruch immer noch nicht entschieden sei. Mit Schreiben vom 25. Juli 2011 teilte das Landratsamt T. der Klägerin mit, dass in der Angelegenheit keine weiteren Schritte eingeleitet würden, woraufhin die Klägerin mit Schriftsatz vom 19. Oktober 2011 Klage mit dem Antrag erheben ließ, die verfahrensgegenständliche Eintragungsverfügung der Beklagten aufzuheben.

Mit Urteil vom 7. Februar 2012 hat das Bayerische Verwaltungsgericht München die Aufhebung der Eintragung ausgesprochen. Die Klagebefugnis sei nicht verwirkt. Von besonderen Umständen, aufgrund derer der andere Beteiligte habe darauf vertrauen dürfen, dass das Klagerecht nach so langer Zeit nicht mehr geltend gemacht werde, könne nicht ausgegangen werden.

Auf den Antrag der Beklagten hin hat der Senat mit Beschluss vom 4. Juli 2012 wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils die Berufung zugelassen.

Zur Begründung ihrer Berufung macht die Beklagte im Wesentlichen geltend, dass die Klage wegen Verwirkung der Klagebefugnis unzulässig sei.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 7. Februar 2012 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zu verwerfen bzw. zurückzuweisen.

In der Klageerhebung liege kein Verstoß gegen Treu und Glauben. Auch könne sich die Beklagte auf den Verwirkungstatbestand als Ausprägung des Grundsatzes von Treu und Glauben nicht berufen. Die Beklagte habe sich selbst widersprüchlich verhalten, indem sie ausweislich einer in einem Schreiben des Landratsamts T. vom 10. Januar 2007 zitierten Kurzmitteilung aus dem Jahr 1981 eine Abhilfeentscheidung angekündigt, aber nicht durchgeführt habe. Die rechtlichen Voraussetzungen für die Annahme einer Verwirkung des Klagerechts lägen nicht vor. Zwar stehe das Zeitmoment vorliegend außer Frage, das Umstandsmoment fehle jedoch.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses stellt keinen Antrag, spricht sich jedoch für eine Berufungsstattgabe aus.

Wegen weiterer Einzelheiten und des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Der Senat hat die Beteiligten zur beabsichtigten Entscheidung gem. § 130a VwGO mit Gerichtsschreiben vom 1. März 2013 sowie vom 3. September 2014 angehört.

Gründe

1. Nach Anhörung der Beteiligten konnte der Senat nach § 130a VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

2. Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klage ist wegen Verwirkung des Klagerechts und dem sich hieraus ergebenden Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.

2.1 Das Klagerecht der Klägerin (vgl. Art. 67 Abs. 3-5 BayStrWG) war im Zeitpunkt der Klageerhebung am 18. Oktober 2011 verwirkt. Nach dem auch im Verwaltungsrecht geltenden, aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB) ableitbaren Rechtsgedanken der Verwirkung (vgl. nur BVerwG, B. v. 11.6.2010 - 6 B 86/09 - juris Rn. 11) kann ein Kläger sein Recht zur Erhebung der Klage nicht mehr ausüben, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist (Zeitmoment) und besondere Umstände hinzutreten (Umstandsmoment), die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Letzteres ist nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung anzunehmen, wenn ein Antragsteller unter Verhältnissen untätig bleibt, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des geltend gemachten Rechts unternommen zu werden pflegt (vgl. BVerfG [Kammer], B. v. 4.3.2008 - 2 BvR 2111/07 - BVerfGK 13, 382 Rn. 25 m. w. N.; BayVerfGH, E. v. 27.6.2012 - Vf. 17-VII-09 - BayVBl 2013, 45 m. w. N.; vgl. auch BayVGH, U. v. 26.2.2013 - 8 B 11.1708 - juris Rn. 29; B. v. 2.9.2011 - 7 ZB 11.1033 - BayVBl 2012, 181).

Auf der Basis dieser Grundsätze kann von einer Verwirkung auch dann ausgegangen werden, wenn zwar das Umstandsmoment in den Hintergrund tritt, aber der Betroffene eine derart lange Zeit abgewartet hat, dass mit einem Tätigwerden schlechthin nicht mehr zu rechnen war (vgl. BVerfG [Kammer], B. v. 4.3.2008 - 2 BvR 2111/07 - BVerfGK 13, 382 Rn. 30 unter Bezugnahme auf BVerfG [Kammer], B. v. 6.3.2006 - 2 BvR 371/06 - juris Rn. 5f.). Dem Umstandsmoment kommt nach dem Verstreichenlassen eines Zeitraums, nach dem mit einem Tätigwerden schlechthin nicht mehr zu rechnen war, gegenüber dem Zeitmoment mithin kein maßgebliches Gewicht zu. Hinzu kommt, dass bei der Verwirkung prozessualer Befugnisse im öffentlichen Recht nicht nur ein schutzwürdiges Vertrauen der Gegenpartei auf das Untätigbleiben des Berechtigten, sondern auch das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Rechtsfriedens es rechtfertigen, die Anrufung eines Gerichts nach einer langen Zeit der Untätigkeit als unzulässig anzusehen (vgl. BVerfG, B. v. 26.1.1972 - 2 BvR 255/67 - BVerfGE 32, 305/309).

Vorliegend hat die Klägerin mit der Klageerhebung eine derart lange Zeit abgewartet, dass mit einem Tätigwerden auf dem Klageweg schlechthin nicht mehr zu rechnen war. Seit der Erhebung des Widerspruchs durch die Klägerin am 18. Januar 1977 bis zur Erhebung der Klage am 18. Oktober 2011 sind über 34 Jahre verstrichen. Seit der von der Klägerin in Bezug genommenen Kurzmitteilung aus dem Jahr 1981 zur Frage einer Abhilfe bis zum Schreiben der Klägerin an die Beklagte vom 3. Februar 2010 sind es etwa 29 Jahre. Nach einer solchen, über mehrere Jahrzehnte reichenden Zeitspanne brauchte die Beklagte mit einem Tätigwerden der Klägerin auf dem Klageweg schlechthin nicht mehr zu rechnen. Nach dieser außerordentlich langen Zeit durften vielmehr sowohl die Beklagte als auch die Rechtsgemeinschaft insgesamt auf den rechtlichen Bestand der streitbefangenen Eintragung im Bestandsverzeichnis für beschränkt-öffentliche Wege der Beklagten vertrauen.

Dies gilt im Hinblick auf den bis zur Klageerhebung im Jahr 2011 eingetretenen ganz erheblichen Zeitablauf ungeachtet der von der Klägerin noch aufgeworfenen Frage, ob die Beklagte im Jahr 1981 ausweislich der in Bezug genommenen Kurzmitteilung nochmals eine Abhilfe in Erwägung gezogen hat. Eine Beweisaufnahme im Zusammenhang mit der Kurzmitteilung ist mithin nicht entscheidungserheblich. Das Bundesverfassungsgericht hat im Übrigen die Annahme des Entfalls des Rechtsschutzbedürfnisses eines Rechtsbehelfsführers nicht beanstandet, der lediglich knapp fünf Jahre nach Vollzug gegen einen Durchsuchungsbeschluss vorgegangen ist (vgl. BVerfG [Kammer], B. v. 6.3.2006 - 2 BvR 371/06 - juris Rn. 6).

Etwas anderes ergibt sich vorliegend schließlich auch nicht daraus, dass nach den Feststellungen des Erstgerichts im Urteil vom 7. Februar 2012 der Ehemann der Klägerin „vor längerer Zeit“ gegen Bauarbeiten im Bereich des verfahrensgegenständlichen Wegs eingeschritten sei und die Klägerin angegeben habe, mehrfach beim Landratsamt angerufen zu haben. Derartige tatsächliche, im Übrigen nur vage benannte, insbesondere hinsichtlich ihrer konkreten Zielrichtung völlig offene und rechtlich unverbindliche Aktivitäten sind für die Frage der Verwirkung des Rechts, förmlich im Klagewege vorgehen zu können, ohne maßgebliche Bedeutung.

2.2 Die Verwirkung des Klagerechts der Klägerin ergibt sich vorliegend unabhängig von der am 1. April 1960 in Kraft getretenen Bestimmung des § 76 VwGO in der Fassung des Gesetzes vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17), nach der eine Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO grundsätzlich nur bis zum Ablauf eines Jahres seit der Einlegung des Widerspruchs erhoben werden konnte. Diese Bestimmung wurde durch Gesetz vom 24. August 1976 (BGBl. I S. 2437) mit Wirkung zum 31. Dezember 1976 wieder aufgehoben und ist deshalb für die vorliegende Klage im Nachgang zu einem mit Schreiben vom 18. Januar 1977 eingelegten Widerspruch nicht (mehr) anwendbar. Dessen ungeachtet gilt der Rechtsgrundsatz, dass auch ein an sich unbefristeter Antrag nicht nach Belieben hinausgezögert werden kann (vgl. BVerfG, B. v. 26.1.1972 - 2 BvR 255/67 - BVerfGE 32, 305/309 m. w. N.).

2.3 Auf die weiteren von den Beteiligten und vom Erstgericht erörterten Sach- und Rechtsfragen kommt es nicht mehr an. Zur Beurteilung der vorliegend allein maßgeblichen Rechtsfrage der Verwirkung bedarf es auch keines gerichtlichen Augenscheins im Bereich des streitbefangenen Wegs.

3. Die Klägerin trägt als unterliegender Teil die Kosten des Verfahrens (§ 154 Abs. 1 VwGO).

4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. ZPO.

5. Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

6. Die Streitwertfestsetzung gründet sich auf § 52 Abs. 1, § 47 GKG unter Orientierung an Ziff. 43.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 58

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Strafprozeßordnung - StPO | § 154 Teileinstellung bei mehreren Taten

(1) Die Staatsanwaltschaft kann von der Verfolgung einer Tat absehen,

1.: wenn die Strafe oder die Maßregel der Besserung und Sicherung, zu der die Verfolgung führen kann, neben einer Strafe oder Maßregel der Besserung und Sicherung, die gegen den Beschuldigten wegen einer anderen Tat rechtskräftig verhängt worden ist oder die er wegen einer anderen Tat zu erwarten hat, nicht beträchtlich ins Gewicht fällt oder
2.: darüber hinaus, wenn ein Urteil wegen dieser Tat in angemessener Frist nicht zu erwarten ist und wenn eine Strafe oder Maßregel der Besserung und Sicherung, die gegen den Beschuldigten rechtskräftig verhängt worden ist oder die er wegen einer anderen Tat zu erwarten hat, zur Einwirkung auf den Täter und zur Verteidigung der Rechtsordnung ausreichend erscheint.

(2) Ist die öffentliche Klage bereits erhoben, so kann das Gericht auf Antrag der Staatsanwaltschaft das Verfahren in jeder Lage vorläufig einstellen.

(5) Hat das Gericht das Verfahren vorläufig eingestellt, so bedarf es zur Wiederaufnahme eines Gerichtsbeschlusses.

Strafprozeßordnung - StPO | § 359 Wiederaufnahme zugunsten des Verurteilten

Die Wiederaufnahme eines durch rechtskräftiges Urteil abgeschlossenen Verfahrens zugunsten des Verurteilten ist zulässig,

1.: wenn eine in der Hauptverhandlung zu seinen Ungunsten als echt vorgebrachte Urkunde unecht oder verfälscht war;
2.: wenn der Zeuge oder Sachverständige sich bei einem zuungunsten des Verurteilten abgelegten Zeugnis oder abgegebenen Gutachten einer vorsätzlichen oder fahrlässigen Verletzung der Eidespflicht oder einer vorsätzlichen falschen uneidlichen Aussage schuldig gemacht hat;
3.: wenn bei dem Urteil ein Richter oder Schöffe mitgewirkt hat, der sich in Beziehung auf die Sache einer strafbaren Verletzung seiner Amtspflichten schuldig gemacht hat, sofern die Verletzung nicht vom Verurteilten selbst veranlaßt ist;
4.: wenn ein zivilgerichtliches Urteil, auf welches das Strafurteil gegründet ist, durch ein anderes rechtskräftig gewordenes Urteil aufgehoben ist;
5.: wenn neue Tatsachen oder Beweismittel beigebracht sind, die allein oder in Verbindung mit den früher erhobenen Beweisen die Freisprechung des Angeklagten oder in Anwendung eines milderen Strafgesetzes eine geringere Bestrafung oder eine wesentlich andere Entscheidung über eine Maßregel der Besserung und Sicherung zu begründen geeignet sind,
6.: wenn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine Verletzung der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten oder ihrer Protokolle festgestellt hat und das Urteil auf dieser Verletzung beruht.

Strafprozeßordnung - StPO | § 154 Teileinstellung bei mehreren Taten

(1) Die Staatsanwaltschaft kann von der Verfolgung einer Tat absehen,

1.: wenn die Strafe oder die Maßregel der Besserung und Sicherung, zu der die Verfolgung führen kann, neben einer Strafe oder Maßregel der Besserung und Sicherung, die gegen den Beschuldigten wegen einer anderen Tat rechtskräftig verhängt worden ist oder die er wegen einer anderen Tat zu erwarten hat, nicht beträchtlich ins Gewicht fällt oder
2.: darüber hinaus, wenn ein Urteil wegen dieser Tat in angemessener Frist nicht zu erwarten ist und wenn eine Strafe oder Maßregel der Besserung und Sicherung, die gegen den Beschuldigten rechtskräftig verhängt worden ist oder die er wegen einer anderen Tat zu erwarten hat, zur Einwirkung auf den Täter und zur Verteidigung der Rechtsordnung ausreichend erscheint.

(2) Ist die öffentliche Klage bereits erhoben, so kann das Gericht auf Antrag der Staatsanwaltschaft das Verfahren in jeder Lage vorläufig einstellen.

(5) Hat das Gericht das Verfahren vorläufig eingestellt, so bedarf es zur Wiederaufnahme eines Gerichtsbeschlusses.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 19

(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.

(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 80

(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).

(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur

1.: bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten,
2.: bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten,
3.: in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen,
3a.: für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen,
4.: in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.

Die Länder können auch bestimmen, daß Rechtsbehelfe keine aufschiebende Wirkung haben, soweit sie sich gegen Maßnahmen richten, die in der Verwaltungsvollstreckung durch die Länder nach Bundesrecht getroffen werden.

(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.

(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.

(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.

(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn

1.: die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder
2.: eine Vollstreckung droht.

(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.

(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.

Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG | § 32

(2) Die einstweilige Anordnung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen. Bei besonderer Dringlichkeit kann das Bundesverfassungsgericht davon absehen, den am Verfahren zur Hauptsache Beteiligten, zum Beitritt Berechtigten oder Äußerungsberechtigten Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

(3) Wird die einstweilige Anordnung durch Beschluß erlassen oder abgelehnt, so kann Widerspruch erhoben werden. Das gilt nicht für den Beschwerdeführer im Verfahren der Verfassungsbeschwerde. Über den Widerspruch entscheidet das Bundesverfassungsgericht nach mündlicher Verhandlung. Diese muß binnen zwei Wochen nach dem Eingang der Begründung des Widerspruchs stattfinden.

(4) Der Widerspruch gegen die einstweilige Anordnung hat keine aufschiebende Wirkung. Das Bundesverfassungsgericht kann die Vollziehung der einstweiligen Anordnung aussetzen.

(5) Das Bundesverfassungsgericht kann die Entscheidung über die einstweilige Anordnung oder über den Widerspruch ohne Begründung bekanntgeben. In diesem Fall ist die Begründung den Beteiligten gesondert zu übermitteln.

(6) Die einstweilige Anordnung tritt nach sechs Monaten außer Kraft. Sie kann mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen wiederholt werden.

(7) Ist ein Senat nicht beschlußfähig, so kann die einstweilige Anordnung bei besonderer Dringlichkeit erlassen werden, wenn mindestens drei Richter anwesend sind und der Beschluß einstimmig gefaßt wird. Sie tritt nach einem Monat außer Kraft. Wird sie durch den Senat bestätigt, so tritt sie sechs Monate nach ihrem Erlaß außer Kraft.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 88

Das Gericht darf über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 159

Zivilprozessordnung - ZPO | § 100 Kosten bei Streitgenossen

(1) Besteht der unterliegende Teil aus mehreren Personen, so haften sie für die Kostenerstattung nach Kopfteilen.

(2) Bei einer erheblichen Verschiedenheit der Beteiligung am Rechtsstreit kann nach dem Ermessen des Gerichts die Beteiligung zum Maßstab genommen werden.

(3) Hat ein Streitgenosse ein besonderes Angriffs- oder Verteidigungsmittel geltend gemacht, so haften die übrigen Streitgenossen nicht für die dadurch veranlassten Kosten.

(4) Werden mehrere Beklagte als Gesamtschuldner verurteilt, so haften sie auch für die Kostenerstattung, unbeschadet der Vorschrift des Absatzes 3, als Gesamtschuldner. Die Vorschriften des bürgerlichen Rechts, nach denen sich diese Haftung auf die im Absatz 3 bezeichneten Kosten erstreckt, bleiben unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 167

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 132

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.: die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.: das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.: ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.